Dobrochna Ossowska-Salamonowicz Stanisław Bułajewski

Dobrochna Ossowska-Salamonowicz
Stanisław Bułajewski
WSGE | 321
322 | WSGE
The principle of decentralization of public authority
Zasada decentralizacji władzy publicznej
dr Dobrochna Ossowska-Salamonowicz
Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji,
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
[email protected]
dr Stanisław Bułajewski
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej
im. Alcide De Gasperi w Józefowie
[email protected]
Abstract
The starting point for the discussion presented in this article is art. 15
(1) of the Constitution of the Republic of Poland, which provides that the
system of territorial government of Poland ensures decentralization of public authorities. Decentralization is division of power and administrative
tasks that are gradually transferred from central state bodies to bodies on
various levels of the state’s territorial divisions. Importantly, decentralization is not and should not be temporary and transitory.
The basic form of decentralization of the system of administration
should be territorial self-government. This is the assumption of art. 16 of
the Constitution, which expressly provides that territorial self-government
not only participates in the exercise of the powers of public authorities but
also performs the tasks associated with these powers in its own name and
on their own responsibility. Of course, decentralization of public authorities does not equal complete freedom of action for units of territorial self-government, as they often must coexist and cooperate with government
administration bodies of general competence. Moreover, such bodies as
the Prime Minister, the province governor, and the regional accounting
chambers supervise the activities of territorial self-government to ensure
their legality.
When describing the term ‘decentralization’, one must refer to other
types of self-government, which also function in Poland pursuant to the
WSGE | 323
present Constitution. The types are professional self-government and business self-government. Professional self-government is a system of organizations that represent persons exercising professions of public-trust.
The Constitution of Poland also allows for creation of other types of self-government. These self-governments, too, have some duties, transferred
from the state, which they perform mostly in relation to the citizens who
are members of public-law corporations.
There is no doubt that decentralization of public authorities not only
is an obligatory feature of every democratic law-abiding state but also supports the development of civil society. Perhaps it is thanks to decentralization that the government is closer to the citizen who can better exercise
control not only of the system of administration, but also of public expenditures made by the system of administration. All the activities of self-government administration, professional self-government, and business
self-government constitute implementation of the principle of subsidiarity,
provided for in the preamble of the Constitution.
We believe that the process of decentralization of public authorities
should be continued and that the number of problems that are handled at
the lowest possible level should keep increasing.
Podstawę rozważań niniejszego opracowania stanowi ustęp 15
Konstytucji RP który stanowi o tym, że system samorządu terytorialnego
Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Nie ma wątpliwości,
że decentralizacja władzy publicznej jest nie tylko obowiązkowym elementem każdego demokratycznego państwa praworządnego, ale również
wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Decentralizację definiować
można jako podział władzy i zadań administracyjnych, które stopniowo
przenoszone są z centralnych organów państwowych na organy terytorialne, nie powinna być tymczasowa i przemijająca. Decentralizacja nie zapewnia całkowitej swobody działania dla jednostek samorządu terytorialnego, muszą one bowiem często współpracować i współistnieć z organami
administracji rządowej o kompetencji ogólnej.
Jesteśmy przekonani, że proces decentralizacji władzy publicznej powinien być kontynuowany i że ilość problemów, które są obsługiwane na
najniższym szczeblu będzie stale rosła.
Key words: local government, professional self-government, economic selfgovernment, subsidiarity
324 | WSGE
samorząd terytorialny, samorząd zawodowy, samorząd gospodarczy, zasada pomocniczości, subsydiarność organów państwa
Wprowadzenie
Decentralizacja to idea, której celem jest przekazywanie kompetencji
np. władzy państwowej organom jednostek samorządu terytorialnego, wyłonionym w sposób demokratyczny przez społeczności lokalne. Polega na
takim sposobie organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy
niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia, a samodzielność tych organów wyznaczają środki nadzoru.
Gwarantem prawidłowego wykorzystania samodzielności przez np. organy
samorządu terytorialnego jest odpowiedni system nadzoru. Celem takiego nadzoru jest przede wszystkim zapewnienie: ochrony samodzielności
podmiotów wykonujących administrację publiczną na zasadach zdecentralizowania, jednolitości sposobu działania tych podmiotów, przestrzegania prawa i należytego wykonywania funkcji publicznych przez zdecentralizowane podmioty. W literaturze przedmiotu można spotkać pogląd,
że nadzór jako instytucję prawną powinno się wprowadzać wszędzie tam,
gdzie w systemie administracji publicznej występują elementy samodzielności prawnej przy realizacji zadań publicznych (Radziewicz, 2005, s. 34).
Pełna decentralizacja w praktyce nie jest jednak możliwa, bowiem nie
istnieje mechanizm gwarantujący, że normy tworzone przez podmioty np.
administracji publicznej powstają zupełnie niezależnie i nie mają wpływu
na ich powstanie żadne instrukcje, okólniki, polecenia wydawane przez
inne organy. Nie można zapobiec wpływowi ogólnokrajowych partii politycznych na funkcjonowanie samorządów, bądź po prostu „upartyjnieniu samorządów”. Zjawisko „upartyjnienia samorządów” jest z reguły odzwierciedleniem niskiej kultury politycznej i prawnej osób kierujących np.
samorządem.
Potrzeba decentralizacji nie pojawiła się nagle i dopiero pod rządami Konstytucji RP 1997 roku. Już w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą
i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
zmierzano do uniezależnienia samorządów od zmian zachodzących w polityce państwowej. Podstawową jednostką samorządu została gmina, a pozostałe jednostki samorządu miała określać ustawa. Jednostki samorządu
terytorialnego miały przede wszystkim organizować lokalne życie publicz-
WSGE | 325
ne. Dopiero jednak reforma rządu Jerzego Buzka polegająca m.in. na odbudowie wspólnot samorządowych na szczeblu powiatu i województwa
dała szansę na przeprowadzenie decentralizacji administracji publicznej
w szerszym zakresie. Celem reformy administracji publicznej przeprowadzanej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku było przede wszystkim
wcielenie w życie ideałów wolności, demokracji i sprawiedliwości społecznej. W praktyce jednak bardzo szybko wybory samorządowe pokazały, że konflikty na poziomie krajowym przenoszą się na poziom lokalny
(Michałowski, 2001, s. 476-477).
Za podstawę reformy administracji publicznej uznano nadrzędność zasady subsydiarności. Zasada ta wynika zarówno z preambuły do
Konstytucji RP, jak i przepisów Konstytucji - art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2,
art. 163, art. 164 ust. 3, art. 167 ust. 1 i 4. Zasada pomocniczości zakłada
bowiem, że władze państwowe powinny wspierać inicjatywę własną obywateli, zwłaszcza jeśli jest to korzystne dla tej społeczności. W literaturze
można znaleźć pogląd, że zasadę subsydiarności można sprowadzić do dwu
podstawowych postulatów odnoszących się do relacji: jednostka – społeczeństwo – państwo:
1. tyle wolności, ile można; tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba,
2. tyle społeczeństwa, ile można; tyle państwa, ile koniecznie trzeba
(Parchomiuk, Uljasz, Kruk, 2009, s.73).
Zasada decentralizacji wiąże się bezpośrednio z konstytucyjną zasadą
państwa prawa. Zasada państwa prawa zakłada bowiem, że praworządność
chroni sferę wolności jednostki często zagrożonej przez działalność podmiotów administracji publicznej. Ponadto zasada pomocniczości (subsydiarności) zawarta w preambule Konstytucji nakazuje, by organy centralne podejmowały działania w taki sposób, by sprzyjało to umacnianiu
uprawnień obywateli i ich wspólnot, zwiększając zdolność wykonywania
zadań publicznych przez jednostki terytorialne. Z orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego wynika, że ustrój demokratyczny charakteryzuje wielość rozwiązań systemowych i organizacyjnych będących urzeczywistnieniem jego zasad. W państwie demokratycznym, w konstytucyjnie ustalonych granicach, nie ma rozwiązań jedynie słusznych (wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia18 lutego 2003 r.). Zasada decentralizacji powinna
być również interpretowana w kontekście zasady dobra wspólnego i efektywności działania.
Proces decentralizacji wywołuje skutki na wielu płaszczyznach:
326 | WSGE
1. w aspekcie społecznym – mobilizuje społeczeństwo do działania i powoduje włączenie społeczeństwa w proces demokratyzacji życia publicznego;
2. w aspekcie politycznym – przede wszystkim powoduje decentralizację
konfliktów, ponieważ pierwszym adresatem żądań nie jest już np. państwo,
ale lokalny samorząd oraz racjonalne określenie obowiązków władzy centralnej;
3. w aspekcie finansowym – powoduje stworzenie mechanizmów bardziej racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi (Kulesza, 1994,
s. 3-4).
Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić
przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres
i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (Europejska
Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r.). Jednostki
zdecentralizowane wykonują swoje zadania za własną odpowiedzialność,
a nadzór nad nimi może być dokonywany tylko w granicach określonych
konkretnymi ustawami, inaczej niż w systemie scentralizowanym, który
jest zhierarchizowany, piramidalny (Gill, 1999, s. 20).
Decentralizacja i jej granice
Źródłem decentralizacji zawsze muszą być normy prawne (właściwa
podstawa prawna, czyli Konstytucja, ustawa) a nie np. sama idea oderwana
od przyczyny. Zakres oraz trwałość instytucji decentralizacji administracji
publicznej zawsze zależy od decyzji prawodawcy. Założenie to potwierdza
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w jednym ze swoich wyroków orzekł, że zasada decentralizacji władzy publicznej (wyrażona w art.
15 ust. 1 Konstytucji RP z 1997) nie może być rozumiana w taki sposób,
że ustawodawca ma obowiązek rozczłonkowania jednostek organizacyjnych szczebla centralnego i ulokowania ich na poziomie gmin, powiatów
czy województw. Co więcej, zasada decentralizacji nie oznacza konstytucyjnego wymogu decentralizacji wszystkich państwowych jednostek organizacyjnych – o czym szerzej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
25 listopada 2002 r.
Konstytucyjna zasada decentralizacja władzy publicznej odnosi się
wyłącznie do władzy publicznej (władzy wykonawczej). Nie jest bowiem
możliwa absolutna decentralizacja państwa, ponieważ byłaby ona sprzecz-
WSGE | 327
na z art. 3 Konstytucji, który zakłada unitarność państwa. Pod pojęciem
państwa jednolitego rozumie się jednolitą strukturę terytorialną i organizację wewnętrzną. Oznacza to, że np. jednostki samorządu terytorialnego
nie mogą tworzyć autonomicznych, nawet częściowo suwerennych państwowo związków. Decentralizacja nie może też (w obowiązującym stanie
prawnym) dotyczyć władzy sądowniczej, ustawodawczej oraz kontrolnej
państwa. Niekorzystna jest zarówno nadmierna centralizacja, jak i całkowita decentralizacja władzy.
Zatem decentralizacja opiera się na trzech podstawowych założeniach:
1) przedmiotem decentralizacji jest władztwo publiczne, czyli władza publiczna w znaczeniu przedmiotowym,
2) decentralizacja jest prawnym sposobem organizacji wykonywania
władztwa publicznego oraz,
3) podmioty prawne realizujące obowiązki i uprawnienia z zakresu władztwa publicznego wyposażone są w samodzielność prawną (Radziewicz,
2005, s. 7-36).
Ze względu na umiejscowienie art. 15 w systematyce Konstytucji RP,
w rozdziale 1 „Rzeczpospolita” zasada decentralizacji władzy publicznej
nabiera znaczenia także jako reguła interpretacyjna w stosunku do innych norm Konstytucji dotyczących ustroju administracji publicznej.
Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 roku wynika, że zasady decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia przez
samorząd w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych, to zasady
organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego. Ponadto decentralizacja zapisana w Konstytucji nie jest jednorazowym przedsięwzięciem, lecz względnie trwałą, stabilną cechą kultury
politycznej.
Z przepisów konstytucyjnych (art. 15) wynika dla ustawodawcy obowiązek stworzenia odpowiednich gwarancji majątkowych dla realizacji
zadań publicznych należących do jednostek samorządu terytorialnego.
Przepisy konstytucyjne nie mogą jednak stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im
określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt
mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań, można
byłoby mówić o naruszeniu Konstytucji RP. Art. 15 ust. 2 Konstytucji RP,
odnoszący się do kwestii podziału terytorialnego państwa, nakazuje w tej
328 | WSGE
mierze uwzględnienie więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych,
a także zapewnienie powołanym jednostkom terytorialnym zdolności wykonania zadań publicznych. Z kolei wskazany art. 15 ust. 1 Konstytucji
stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zjawisko centralizacji partyjnej samorządów, nie
dotyczy regulacji prawnej decentralizacji władzy publicznej, jak stanowi
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r.
Skuteczna decentralizacja może mieć miejsce w zasadzie tylko wtedy,
gdy nie ma wrogości między władzami centralnymi a lokalnymi. Im większe bowiem będzie dążenie do zapewnienia celów i priorytetów władzy
centralnej (np. partii politycznych) przez władze lokalne tej samej partii,
tym większa będzie centralizacja. Poziom i zakres decentralizacji można
mierzyć według pewnych kryteriów:
1. zakresu funkcji wykonywanych na poziomie lokalnym,
2. stopnia autonomii wykonywania tych funkcji oraz
3. stopnia, w jakim władze lokalne finansowane są ze środków własnych
(a nie centralnych).
Kryteria te nie muszą jednak wystąpić łącznie. W modelu „państwa
opiekuńczego” zakłada się bowiem, że społeczność, nawet jeśli płaci niższe
podatki (z powodu niskich dochodów), nie powinno mieć ograniczonego dostępu do usług w porównaniu do mieszkańców bogatszych obszarów. Uboższe społeczności w ramach tzw. „terytorialnej sprawiedliwości”
otrzymują większe dotacje centralne niż społeczeństwa bogatsze. W „modelu samorządowym” finansowanie centralne samorządów lokalnych traktuje się jako próbę ingerowania w lokalne priorytety przez władze centralne, które w dodatku absolutnie nie znają miejscowych potrzeb. Natomiast
dopuszcza się zróżnicowanie poziomu usług na rzecz społeczności lokalnej, w zależności od wysokości wpływu z podatków. Model samorządowy
z jednej strony maksymalizuje udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji, ale z drugiej strony pogłębia podziały społeczne. W praktyce bowiem
większość mieszkańców ubogich obszarów nie stać na przeprowadzkę do
bogatszych miejsc, a mniejszość, którą na to stać, tylko pogarsza jeszcze
bardziej sytuację (bo jeszcze bardziej zmniejszają się i tak małe wpływy
z podatków).W kolejnym modelu „rządu minimalnego” przyjmuje się
ograniczony udział władz lokalnych, brak dotacji rekompensujących nierówności terytorialne, opłaty za wszelkie usługi a przede wszystkim dużą
rolę ciał niepochodzących z wyboru, a które świadczą usługi na rzecz spo-
WSGE | 329
łeczności lokalnej (Pickvance, 1996, s. 26-40).
W literaturze przedmiotu często wykazuje się związek między decentralizacją a demokracją. Wyznacznikami demokracji są bowiem:
1. możliwość przeprowadzenia wyborów, w tym wyborów lokalnych,
tworzenie np. na terenie gminy organów niewybieralnych, które będą
odpowiedzialne za realizację zadań zlecanych przez władze lokalne
może wpłynąć na zwiększenie decentralizacji, ale za to pogorszenie
demokracji;
2. frekwencja wyborcza, która stanowi wskaźnik publicznego zainteresowania władzami lokalnymi;
3. zakres udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji przez władze
lokalne oraz w usługach świadczonych przez władze lokalne.
Władze lokalne (w przeciwieństwie do władzy centralnej) nie są z natury bardziej demokratyczne, a przekazanie większości kompetencji na
szczebel lokalny nie musi wcale automatycznie zwiększyć stopnia demokracji.
Problemem, który pojawił się w wyniku decentralizacji administracji
publicznej jest brak wystarczających środków finansowych na realizację
wszystkich zadań przekazanych do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. Z decentralizacją administracji publicznej ściśle związana jest
decentralizacja finansów publicznych. Anna Wągrodzka (2011, s. 30-32)
w artykule „Federalizm fiskalny, decentralizacja i mechanizm subwencjonowania” przedstawia dwa modele decentralizacji finansów publicznych:
1. schodzenie ze szczytu w dół – najczęściej występuje w państwach unitarnych, może wystąpić w państwach federalnych.
2. wchodzenie z dołu do góry – dotyczy państw federalnych preferujących samodzielność samorządu lokalnego.
W przypadku Polski decentralizacja oznacza wykonywanie zadań publicznych przez administrację samorządową w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Władza centralna może jednak zlecać wykonanie
konkretnych zadań administracji samorządowej oraz wyznaczać i przekazywać środki finansowe na ich realizację. W pewnych więc sytuacjach
zachowana jest nadrzędność hierarchiczna administracji rządowej w zakresie przekazanych zadań zleconych do realizacji. Tego rodzaju działania mogą stanowić zagrożenie dla samodzielności finansowej samorządu
lokalnego. Administracja rządowa delegując zadania na rzecz samorządu,
ma również wpływ na poziom i jakość świadczonych usług. Z drugiej stro-
330 | WSGE
ny wspólnoty regionalne posiadają też znaczną samodzielność decyzyjną w sposobie dysponowania własnymi środkami finansowymi w sferze
kompetencji własnych (oczywiście zgodnie z obowiązującymi przepisami
prawa).
Należy także pamiętać, że samorząd terytorialny nie jest jedyną składową zasady decentralizacji władzy publicznej. Mówiąc o decentralizacji,
musimy pamiętać również o samorządzie zawodowym i gospodarczym.
Samorząd terytorialny
Jak słusznie zauważono konstytucyjnie zagwarantowana decentralizacja administracji publicznej jest realizowana w różnych formach, jednakże najważniejszą formą jest z całą pewnością decentralizacja realizowana
przez samorząd terytorialny (Dąbek i Zimmermann, 2005, s. 8).
Ogólne idee i koncepcje samorządu terytorialnego zostały określone
już w Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. W art. 3 zapowiedziane było
oparcie ustroju Rzeczypospolitej na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, którego przedstawicielom w drodze ustawy przekazany zostanie
właściwy zakres ustawodawstwa zwykłego głównie w dziedzinie administracji, kultury i gospodarstwa. Zgodnie zaś z art. 65 Konstytucji dla celów
administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Także Konstytucja z dnia 23
kwietnia 1935 r. zawierała stosowne regulacje w tej materii - art. 4 ust. 3
stanowił o powołaniu przez państwo samorządu terytorialnego. Jednakże
niestety już w pierwszym artykule Konstytucji z 1935 r. w dziale odnoszącym się do administracji państwowej (art. 72 Konstytucji) - samorząd
terytorialny został uznany za część składową tej administracji. Zaś zgodnie
z brzmieniem art. 75 ust. 1 Samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny
miał od tej pory jedynie urzeczywistniać zadania administracji państwowej
w zakresie potrzeb miejscowych.
W okresie powojennym w Polsce samorząd terytorialny funkcjonował
w miarę normalnie jedynie do 1950 r. - w tym właśnie roku uchwalona
została przez Polski Sejm (oparta niemal całościowo na wzorach radzieckich) ustawa o terenowych organach jednolitej władzy państwowej z 20
marca 1950 r. Właśnie na mocy tego aktu nastąpiło zniesienie samorządu
terytorialnego w Polsce wraz z jednoczesną nacjonalizacją majątku
państwowego.
WSGE | 331
Przełom nastąpił dopiero 8 marca 1990 r., kiedy to po uprzedniej zmianie Konstytucji (Dz. U. z 1990 r., nr 75, poz. 444). Sejm uchwalił ustawę
o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta następnie reaktywowała samorząd
z prawdziwego zdarzenia na szczeblu gminnym. Zwieńczeniem reformy
samorządowej w III Rzeczypospolitej Polskiej było jednak uchwalenie
1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, na mocy której
przywrócono także pozostałe (poza gminą) jednostki samorządu terytorialnego - tj. samorząd powiatowy (zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) i samorząd wojewódzki
(zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa). Obecnie w Polsce jest 16 województw, 314 powiatów i 65
miast na prawach powiatu oraz 2478 gmin.
Powróćmy jednak do istoty samorządu terytorialnego. Jak słusznie
zauważył E. Ochendowski (1999, s. 299), samorząd terytorialny to wyodrębniona w strukturze państwa, powstała z mocy prawa grupa społeczna,
powołana do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażona w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych zadań.
Na niezależność samorządu terytorialnego – zdaniem Garlickiego (2009,
s. 296) – składa się przede wszystkim:
1. wyłączność w realizowaniu określonych zadań - tzw. zadań własnych
(zgodnie z brzmieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
3 listopada 1999 r.),
2. odrębna struktura organizacyjna (zob. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r.),
3. nadanie jednostkom samorządu (gminom, powiatom i województwom) osobowości prawnej i przyznanie im prawa własności do lokalnych składników majątku publicznego (mienie komunalne, mienie
powiatu i mienie samorządu województwa),
4. samodzielność budżetowo-finansowa,
5. ograniczenie ingerencji władzy centralnej tylko do procedur nadzorczych,
6. sądowa ochrona praw i interesów podmiotów samorządowych – owa
samodzielność podlega ograniczeniom ustawowym – zob. np. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r. lub wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 13 maja 1997 r.
W tym miejscu nie można nie wspomnieć o podstawowych konsty-
332 | WSGE
tucyjnych zasadach, na podstawie których oparty został ustrój jednostek
samorządu terytorialnego. Chodzi mi tu oczywiście o takie zasady jak:
subsydiarność (pomocniczość), zasada demokratycznego państwa prawa,
unitarność państwa, decentralizacja władzy publicznej, zasada legalizmu,
współtworzenia prawa (aktów prawa miejscowego), zasada wolności zrzeszania, zasada samodzielności, zasada demokracji przedstawicielskiej, zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego (szerzej na ten temat Bułajewski, 2009,
ss. 63-70).
Na mocy art. 164 Konstytucji RP podstawową jednostka samorządu
terytorialnego jest gmina, natomiast inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Jest to niezwykle ważny przepis, z którego jednoznacznie wynika, iż obligatoryjną jednostką
samorządu terytorialnego jest nie tylko gmina, ale i region (obecny odpowiednik regionu to województwo samorządowe). Natomiast dodatkowa
jednostka samorządu lokalnego, jaką obecnie w Polsce jest powiat, jest jedynie jednostką fakultatywną, której istnienie zależne jest od woli ustawodawcy zwykłego.
Powracając jednak do istoty i zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego, należy wyraźnie stwierdzić, iż to gmina, konstytucyjnie
uznana za podstawową jednostkę podziału terytorialnego kraju, posiadała
w nowej strukturze administracji uzasadnioną konstytucyjnie pierwszoplanową pozycję w stosunku do innych jednostek podziału terytorialnego
– służyło jej domniemanie kompetencji nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Powiat i samorządowe województwo miały
wykonywać kompetencje zastrzeżone dla nich w ustawach. Przyjęto system
»leżącej drabiny« – podmioty samorządowe miały operować bez kolizji
kompetencji, a nadzór nad wszystkimi szczeblami sprawuje w równy sposób wojewoda. Między jednostkami samorządu nie występuje hierarchiczne podporządkowanie. Dzięki temu np. gminy nie czują się »własnością«
województwa, a samorząd województwa nie stwarza »parasola« nad nimi
i powiatami (Jakubek, 2009, s. 7).
Natomiast powiat stanowi także ogół mieszkańców zamieszkujących
odpowiednie terytorium, którzy z mocy prawa tworzą lokalną wspólnotę samorządową. Najważniejszą kompetencją powiatu jest wykonywanie
zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. takich
spraw jak: edukacja publiczna, ochrona zdrowia, transport, drogi publiczne, geodezja, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska, porzą-
WSGE | 333
dek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, przeciwdziałanie bezrobociu,
obronność i inne wskazane w ustawie. Zadania powiatu nie mogą oczywiście naruszać zakresu działania gmin. Co więcej powiat, na wniosek zainteresowanej gminy, może także przekazać jej zadania z zakresu swojej
właściwości na podstawie stosownego porozumienia, co stanowi realizację
art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Z kolei zakres działania samorządu województwa został tak wytyczony, aby nie naruszać samodzielności powiatu i gminy. Zgodnie z art. 14
ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, samorząd ten wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności
w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego; promocji
i ochrony zdrowia; kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; pomocy społecznej; wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
polityki prorodzinnej; modernizacji terenów wiejskich; zagospodarowania
przestrzennego; ochrony środowiska; gospodarki wodnej, w tym ochrony
przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych; transportu zbiorowego
i dróg publicznych; kultury fizycznej i turystyki; ochrony praw konsumentów; obronności; bezpieczeństwa publicznego; przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy; ochrony roszczeń pracowniczych
w razie niewypłacalności pracodawcy; działalności w zakresie telekomunikacji.
Jeżeli chodzi o organy – to w każdej jednostce samorządu terytorialnego działają organy stanowiąco-kontrolne (rada gminy, rada powiatu,
sejmik województwa) i organy wykonawcze (wójt, burmistrz, prezydent
miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Co istotne, organy stanowiąco-kontrolne w jednostkach samorządu terytorialnego muszą zawsze
pochodzić z wyborów bezpośrednich, powszechnych i równych, natomiast
organy wykonawcze mogą pochodzić z wyborów bezpośrednich lub pośrednich – zależnie od woli ustawodawcy.
Samorząd zawodowy i gospodarczy jako samorządy
specjalne
Opisując zasadę decentralizacji władzy publicznej, nie sposób nie odnieść się do samorządu zawodowego (Husak, 2009, s. 30) i gospodarczego.
Tak jak już wskazano, Konstytucja RP w art. 17 ust. 1 dopuściła możliwość tworzenia w drodze ustawy samorządów zawodowych reprezentu-
334 | WSGE
jących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. Podstawowym
zadaniem tych samorządów ma być nie tylko wykonywanie określonych
i przekazanych kompetencji z zakresu administracji publicznej, ale i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem określonych zawodów
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Tym samym samorząd zawodowy powinien kierować się nie tylko interesem zrzeszonych
w nim osób, ale przede wszystkim interesem publicznym. Co istotne, osoba wykonująca konkretny zawód zaufania publicznego musi należeć do
odpowiedniej wspólnoty, albowiem wykonywanie zawodu poza zrzeszeniem jest prawnie niedopuszczalne. Przynależność do wspólnoty samorządowej osób wykonujących dany zawód wynika więc z mocy samego
prawa (Winczorek, 2000, s. 30). Z tego powodu nie możemy, w żadnym
wypadku zestawiać samorządu zawodowego z zrzeszeniami prawa cywilnego, do których przynależność jest dobrowolna, a ponadto ich podstawowym celem jest zaspokajanie i ochrona interesów własnych członków, a nie interesu publicznego (Waligórski, 2005, s. 18-19). Szczególna
pozycja samorządu zawodowego poparta została także orzeczeniem Sądu
Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., który wskazał, iż zadania samorządów
zawodowych należy przede wszystkim ujmować w kategoriach obowiązku, a nie uprawnienia i uznania (zob. uzasadnienie wyroku SN).
Jak słusznie zauważył w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał
Konstytucyjny,
„dopuszczając ustawowe tworzenie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1), ustrojodawca
stworzył więc możliwość kształtowania takich instytucji, które mają
łączyć dwie różne funkcje. Pierwsza funkcja to reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących tego rodzaju zawody, a więc reprezentowanie
tych osób zarówno wobec obywateli i ich organizacji, jak i przed organami państwa. Druga funkcja sprowadza się do starań o zapewnienie
należytego wykonywania tych zawodów, zawsze jednak podejmowanych
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Od zawodów kwalifikowanych jako “zawody zaufania publicznego” społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu “posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, zwykle ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych
szkoleń (aplikacja, specjalizacja) (P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania
publicznego..., s. 157). W nowych warunkach ustrojowych obie funkcje
WSGE | 335
są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać
pierwszeństwo. Oznacza to również konieczność powierzenia samorządowi zawodowemu zadań i kompetencji o charakterze publicznym,
w tym władczych, sprawowanych wobec wszystkich osób wykonujących
dany zawód zaufania publicznego, niezależnie od innych ról społecznych
czy publicznych pełnionych przez takie osoby. Do kompetencji takich
należy, m.in. decydowanie o prawie wykonywania określonego zawodu
oraz prowadzenie rejestru osób aktualnie wykonujących ten zawód (…).
Należyte wykonywanie konstytucyjnych funkcji samorządu zawodowego wymaga zapewnienia mu możliwości nie tylko decydowania o tym,
kto może wykonywać dany zawód, ale także kontrolowania sposobu
jego wykonywania. Postanowienia konstytucji nie przesądzają szczegółów tego rodzaju rozwiązań, w ich ramach mieszczą się różne modele
ukształtowania zadań i kompetencji poszczególnych samorządów zawodowych”
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2011 r.).
W ramach samorządu zawodowego możemy wyróżnić:
a. samorząd zawodów prawniczych i pokrewnych;
b. samorząd zawodów medycznych i pokrewnych;
c. samorząd zawodów technicznych;
d. samorząd zawodów ekonomicznych i pokrewnych (Leoński, 2003,
s. 84 i n).
Obecnie w polskim systemie prawnym należy wskazać co najmniej 16
uregulowań rangi ustawowej, które stanowią podstawę do powołania i istnienia następujących samorządów zawodowych:
1. adwokackiego, na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo
o adwokaturze
2. radcowskiego, na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach
prawnych
3. notarialnego, na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie
4. komorniczego, na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji
5. kuratorów sądowych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ku-
336 | WSGE
ratorach sądowych
6. lekarzy i lekarzy dentystów, na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia
1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich.
7. lekarsko-weterynaryjnego, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia
1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko8. aptekarskiego, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach
aptekarskich
9. pielęgniarek i położnych, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r.
o zawodach pielęgniarki i położnej
10. diagnostów laboratoryjnych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca
2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej
11. psychologów, na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie
psychologa i samorządzie zawodowym
12. architektów, inżynierów budownictwa, urbanistów, na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów,
inżynierów budownictwa oraz urbanistów
13. biegłych rewidentów, na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 maja 2009 r.
o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do
badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym
14. doradców podatkowych, na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r.
o doradztwie podatkowym
15. rzeczników patentowych, na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia
2001 r. o rzecznikach patentowych
16. sędziów, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju
sądów powszechnych
Z kolei artykuł 17 ust. 2 Konstytucji RP umożliwia ustawodawcy powołanie do życia samorządu gospodarczego, przy czym nie wyklucza
prawa do powstawania innych rodzajów samorządu. Jednakże zarówno
samorząd gospodarczy, jak i inne rodzaje samorządów tworzone w tym
trybie nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać
wolności podejmowania działalności gospodarczej. Możemy stwierdzić,
iż powyższe samorządy sprawują również administrację państwową, albowiem państwo polskie w drodze ustaw tworzących samorządy zawodowe i gospodarcze zrzekło się części swojej funkcji regulacyjnej właśnie na
rzecz organów danego samorządu, a tym samym podmioty te wykonują
WSGE | 337
za państwo część władztwa publicznego (Boć, 1998, s. 47). Temat samorządów zawodowych i gospodarczych jako specjalnych szeroko opisano
w publikacji poświęconej wolności zrzeszania się w Polsce, którą wydano
pod redakcją prof. Marka Chmaja (2008).
Musimy jednak pamiętać, iż samorząd gospodarczy zrzesza tylko pewne grupy osób, które łączy nie tylko wspólny interes, ale i konkretne kwalifikacje. Dlatego też trafnie korporacja ta określana jest jako nieterytorialny, publicznoprawny związek przymusowy, występujący jako związek
ekonomiczny (Grzelak i Kmieciak, 2001, s.238).
Podstawy obecnego funkcjonowania samorządu gospodarczego
w Polsce określają trzy ustawy: ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych
podmiotów gospodarczych oraz ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach
gospodarczych. Nie możemy też zapomnieć o ustawie z dnia 14 grudnia
1994 r. o izbach rolniczych, która wprowadziła istotną zmianę, jeżeli chodzi o zasady funkcjonowania samorządu gospodarczego. Z brzmienia
art. 1 ust. 2 ww. ustawy wynika wprost, iż członkostwo w samorządzie rolniczym powstaje z mocy prawa, a tym samym nie jest zależne od woli podmiotów tworzących izby.
Regulacja zasady decentralizacji władzy publicznej
w konstytucjach wybranych krajów europejskich
Zasada decentralizacji władzy publicznej nie jest również obca dla
ustawodawstwa krajów Europy Zachodniej. Niestety w związku z ograniczonym zakresem niniejszego artykułu jesteśmy zmuszeni odnieść się
jedynie do zagadnień podstawowych i to tylko tych, które odnoszą się do
samorządu terytorialnego jako głównego elementu decentralizacji władzy
publicznej. Poniżej zostaną przedstawione, jedynie w skromnym zakresie,
regulacje konstytucyjne odnoszące się do podstaw funkcjonowania samorządu terytorialnego w wybranych krajach Europy Zachodniej:
a. I tak, jeżeli chodzi o Francję to konstytucyjne podstawy samorządu
lokalnego odnajdziemy w rozdziale XII Francuskiej Konstytucji z dnia
4 października 1958 r. (wg stanu na dzień 22.02.1996) zatytułowanym O jednostkach terytorialnych. M.in. art. 72 Konstytucji stanowi:
Wspólnotami terytorialnymi Republiki są gminy, departamenty, regiony, wspólnoty o statusie szczególnym oraz wspólnoty zamorskie, których
status jest określony przez art. 74. Przykładowo wspólnoty terytorialne
338 | WSGE
są powołane do podejmowania decyzji w pełnym zakresie kompetencji, które mogą być lepiej urzeczywistniane na ich szczeblu.
b. Postanowienia odnoszące się do zasad ustroju terytorialnego
w Republice Włoskiej odnajdziemy w art. 5 i 115 Konstytucji. Art. 5
stanowi: Republika jednolita i niepodzielna uznaje i wspiera samorząd
lokalny; urzeczywistnia w działalności służb podlegających państwu
najszerszą decentralizację administracji; dostosowuje zasady i system
swojego ustawodawstwa do wymagań samorządu i decentralizacji(Tytuł V Konstytucji Włoch został zmodyfikowany w 2001 r. przez ustawę
konstytucyjną z 18 października 2001 r.
c. Podstawą konstytucyjną dla funkcjonowania samorządu terytorialnego w Republice Federalnej Niemiec (RFN) jest art. 28 Ustawy
Zasadniczej RFN z 23 maja 1949 r.(wg stanu prawnego na 1.01.2007),
który stanowi:
1) Porządek konstytucyjny krajów związkowych musi odpowiadać republikańskim, demokratycznym i socjalnym zasadom państwa prawa
w znaczeniu niniejszej Ustawy Zasadniczej. Naród musi być reprezentowany przez swoich przedstawicieli w krajach związkowych, okręgach
i gminach, która to reprezentacja jest wyłaniana w wyborach ogólnych,
bezpośrednich, wolnych, równych i tajnych. Osoby posiadające obywatelstwo jednego z krajów Wspólnoty Europejskiej posiadają zgodnie
z prawem wspólnotowym prawa wyborcze i prawa do bycia wybieranym w wyborach okręgowych i gminnych. W gminach może w miejsce
wybranej osoby prawnej wstąpić związek gmin.
2) Gminom zapewnia się prawo, regulowania wszystkich sprawa wspólnoty miejscowej w ramach ustawy i na własną odpowiedzialność. Także
związki gmin posiadają w ramach zadań ustawowych prawo do samorządu na podstawie ustawy.
3) Federacja zapewnia, że konstytucyjny porządek krajów związkowych odpowiada zasadom i postanowieniom określonym w ust. 1 i 2.
(szerzej tematykę tę porusza Banaszak, 2008, s. 19-23)
d. Szwajcaria jest konfederacją państw, wchodzących w jej skład, jako
kantony o bardzo dużej autonomii. Jeżeli zaś chodzi o funkcjonowanie
samorządu terytorialnego w tym kraju, to jedynymi jego jednostkami
są gminy, które możemy podzielić na miejskie i wiejskie. Zgodnie z art.
WSGE | 339
50 Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej z dnia 18 kwietnia
1999 r. gminom gwarantuje się autonomię stosownie do prawa kantonalnego. Federacja natomiast w swej działalności zwraca uwagę na
możliwe jej następstwa dla gmin. Konstytucja bierze także pod uwagę szczególną sytuację miast i aglomeracji oraz regionów górskich –
szczegółowo o samorządności w Szwajcarii pisze I. Rycerska (2010).
e. Szwecja jest monarchią konstytucyjną. Konstytucja Szwecji nie jest
jednolitym aktem prawnym, ponieważ w jej skład wchodzą oddzielne
dokumenty. Tak czy inaczej odpowiednie unormowania konstytucyjne dotyczące samorządu terytorialnego odnajdziemy w rozdziale 1 § 1
Konstytucji Królestwa Szwecji, natomiast z rozdziału 1 § 8 dowiadujemy się, że Królestwo dzieli się na gminy i okręgi. Szwecja była i jest specyficznym krajem, albowiem w państwie tym nigdy nie było pełnego
podporządkowania wielu instytucji publicznej władzy centralnej. Tym
samym nie było tu nigdy problemu ze zbytnim scentralizowaniem zadań publicznych (Izdebski, 2008, s. 19). Samorządność terytorialną
w Królestwie Szwedzkim szeroko opisana jest przez B. Słobodziana
w publikacji pod redakcją Lucyny Rajca (2010).
Podsumowanie
Punktem wyjścia przedstawionych w niniejszym artykule rozważań jest art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.
Decentralizacja to nic innego jak rozdzielanie władzy i zadań administracyjnych, które stopniowo są przekazywane przez centralne organy państwa, organom działającym na różnych szczeblach podziału terytorialnego
kraju. Co istotne decentralizacja nie jest i nie powinna być czymś tymczasowym i nietrwałym.
Podstawową formą decentralizacji administracji powinien być samorząd terytorialny. Takie założenie przyjęła obecnie obowiązująca
Konstytucja RP w art. 16, który stanowi wprost, że samorząd terytorialny
nie tylko uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, ale również zadania wynikające z tej władzy wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oczywiście decentralizacja władzy publicznej nie oznacza
zupełnej wolności w działaniu jednostek samorządu terytorialnego, gdyż
jednostki te często muszą współistnieć i współdziałać z organami administracji rządowej o kompetencji ogólnej. Ponadto organy takie jak: Prezes
340 | WSGE
Rady Ministrów, wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa sprawują
nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego pod kątem legalności.
Opisując pojęcie decentralizacji, nie sposób nie odnieść się do innego rodzaju samorządu, który na mocy obecnie obowiązującej Konstytucji
RP również funkcjonuje w naszym kraju. Mamy tu oczywiście na myśli
samorząd zawodowy oraz samorząd gospodarczy. Samorząd zawodowy
reprezentować może osoby wykonujące zawody zaufania publicznego.
Konstytucja RP dopuszcza również możliwość tworzenia innych rodzajów samorządu. Także tym samorządom państwo przekazało do realizacji
część zadań, które realizują one głównie w stosunku do obywateli zrzeszonych w korporacjach prawa publicznego.
Nie można mieć wątpliwości, iż decentralizacja władzy publicznej,
jest nie tylko obligatoryjnym elementem każdego demokratycznego państwa prawnego, ale i wspiera budowę społeczeństwa obywatelskiego. To
właśnie dzięki decentralizacji władza stała się bliska obywatelowi, który
coraz lepiej może sprawować kontrolę nie tylko w stosunku do administracji, ale i wydatków publicznych, które przez tą administrację są realizowane. Te wszystkie działania administracji samorządowej, samorządów
zawodowych oraz samorządów gospodarczych stanowią realizację zasady
pomocniczości, która została wyrażona expressis verbis w preambule do
Konstytucji ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa
podstawowe dla państwa oparte na […] zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.
Uważamy, że proces decentralizacji władzy publicznej powinien ciągle
postępować, a liczba spraw, które powinny być załatwiane na jak najniższym poziomie powinna ciągle rosnąć.
References
Banaszak B. (2008), Konstytucja Niemiec (wstęp), Warszawa.
Boć J. (red.) (1998), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz
do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław.
Bułajewski S. (2009), Rada powiatu – pozycja ustrojowa, stanowienie prawa
i kontrola, Olsztyn.
Bułajewski S., (2008), Samorządy zawodowe i gospodarcze jako samorządy specjalne w: M. Chmaj (red.), Wolność zrzeszania się w Polsce,
Warszawa.
WSGE | 341
Chochowski K., (2009), Subsydiarność i decentralizacja a reforma ustrojowa administracji publicznej w Polsce, w: Parchomiuk J, Ulijasz B.,
Kruk E. (red.)., Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej
w Polsce, Warszawa.
Dąbek D., Zimmermann J. (2005), Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie prokonstytucyjnym,
w: Sarnecki P. (red.), Samorząd terytorialny – zasady ustrojowe i praktyka, Warszawa, „Wydawnictwo Sejmowe”.
Garlicki L. (2009). Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu. Wyd.
Liber Księgarnia
Gill A., (1999), Decentralizm i nadzór,w: „Wspólnota” nr 34.
Grzelak M., Kmieciak R. (2001), Ustrój i zadania samorządu gospodarczego, w: Wykrętowicz S. (red.), Samorząd w Polsce istota, formy, zadania,
Poznań.
Husak Z. (2009), Zasada decentralizacji władzy publicznej, w: Dudek D.
(red.), Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa.
Izdebski H., (2008), Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności,
Warszawa, wyd. 5.
Jakubek J. K. (2009), Reforma administracji publicznej 1998 r. - z perspektywy minionej dekady, Warszawa, „Społeczeństwo i Polityka” nr 4.
Kulesza M., (1994), Reforma administracji publicznej – decentralizacja
państwa, w: „Wspólnota” nr 20.
Leoński Z. (2003), Materialne prawo administracyjne, Warszawa.
Michałowski S. (2001),Decentralizacja administracji publicznej – sukcesy
i porażki, w: Michałowski S. (red.), Samorząd terytorialny w III RP.
Dziesięć lat doświadczeń, Lublin.
Ochendowski E., (1999), Prawo administracyjne część ogólna, Toruń.
Pickvance Ch., (1996), Decentralizacja i demokracja w Europie Wschodniej,
w: „Samorząd Terytorialny” nr 9.
Radziewicz P. (2005), Decentralizacja jako pojęcie prawne, w: „Kwartalnik
Prawa Publicznego” nr 1-2
Rycerska I. (2010), Tendencje reform samorządu terytorialnego w Szwajcarii,
w: Rajca L. (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej,
Warszawa.
Skrzydło W., (2005), Konstytucja Francji, (wstęp i tłumaczenie), Warszawa.
342 | WSGE
Słobodzian B. (2010), Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, w: Rajca
L. (red.), Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, Warszawa.
Waligórski M. A. (2005), Istota samorządów specjalnych, w: M. A.
Waligórski, S. Pawłowski, Samorząd zawodowy i gospodarczy w Polsce,
Poznań.
Wągrodzka A., (2011), Federalizm fiskalny, decentralizacja i mechanizm
subwencjonowania, w: „Samorząd Terytorialny” nr 1-2.
Winczorek P., (2000), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa.
Ustawodawstwo i orzecznictwo
Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r.,
(Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 z późn. zm.)
Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r.(według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2005 r.) [data korzystania:
10.06.2012]
Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 roku. (według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2004 roku) (http://libr.sejm.gov.pl/
tek01/txt/konst/wlochy.html) [data korzystania: 10.06.2012]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.
(Dz. U. z 1921 r., nr 44, poz. 267)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. z 1935 r., nr 30,
poz. 277)
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. (Dz. U. z 1992 nr 84 poz.
426)
Ustawa konstytucyjną z dnia 18 października 2001 r., nr 3 (GU z 24 października 2001 r., nr 248).
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych
(Dz. U. z 2011r., nr 155 poz. 925).
Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2002 nr 101
poz. 927)
WSGE | 343
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2008
r., nr 189, poz. 1158 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów,
inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., nr 5, poz.
42 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej
(Dz. U. z 2011 r., nr 174, poz. 1039 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn.
Dz. U. z 2008 r., nr 136 poz. 856 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r.,
Nr 219, poz. 1708 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy
państwowej (Dz. U. z 1950 r., nr 14, poz. 130)
Ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach
lekarsko-weterynaryjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 93 poz. 767
z późn. zm.)
Ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle ( Dz. U. 1989 nr 17 poz. 92)
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. 1998 nr 96 poz. 603)
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn.
Dz. U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tekst jedn.
Dz. U. z 2004 r., nr 144, poz. 1529 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. z 2001 r., nr
98, poz. 1071 z późn. zm.),
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst
jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 98, poz. 1070 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji
(tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 231, poz. 1376 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (tekst jedn.
Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 710)
Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów gospodarczych (Dz.U. 1989 nr 35 poz. 194)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.
Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
344 | WSGE
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.
Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty
(tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 277, poz. 1634 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn.
Dz. U. z 2011 r., nr 41, poz. 213 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn.
Dz. U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. z 2001 r., nr 73, poz. 763 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 1990 r., nr 75, poz. 444)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95)
Ustawa z dnia z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych
oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r., nr 77, poz. 649 z późn.
zm.)
Ustawa Zasadnicza dla Republiki Federalnej Niemiec (http://www.warschau.diplo.de/contentblob/1710226/Daten/146068/Grundgesetz_dl_
PL.pdf) [data korzystania: 10.06.2012]
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., (sygn. akt. NSZ 1/98,
OSNAP 22/840)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 1997 r. (sygn. K 20/96,
OTK ZU 1997, nr 2, poz. 18)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r. (sygn.
U. 3/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 70)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2011 r., (sygn. K 37/00,
OTK 2001, nr 4, poz. 86)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2002 r. (sygn.
K 34/01, OTK-A 2002/6/84)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 1999 r.( sygn.
K 13/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 155)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r.,(sygn.
K 31/06, OTK-A ZU 2006 nr 10 poz. 147)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. K 38/97,
WSGE | 345
OTK ZU 1998 nr 3 poz. 31)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. K 38/97,
OTK ZU 1998, nr 3, poz.3)
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia18 lutego 2003 r. (sygn. K 24/02,
OTK-A 2003/ 2/11)
346 | WSGE