jakie działania powinna podjąć Unia Europejska?

www.europapraw.org
Pozbawienie wolności a prawo UE -­‐ jakie działania powinna podjąć Unia Europejska? Traktat z Lizbony stanowi wyraźną podstawę prawną dla współpracy UE i Państw Członkowskich w dziedzinie prawa karnego. Celem tej współpracy powinno być stworzenie spójnego unijnego systemu prawnego, który będzie skutecznie chronić prawa osób podejrzanych, oskarżonych i pokrzywdzonych. Jednocześnie istotne jest zagwarantowanie, by prawodawstwo UE w zakresie prawa karnego odzwierciedlało różnorodność systemów prawnych i zwyczajów europejskich społeczeństw. Ze względu na różnorodność systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich, u podstaw zacieśniania współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości musi leżeć wzajemne zaufanie organów wymiaru sprawiedliwości. Wzajemne zaufania jest niezbędne, aby organy państw członkowskich uznawały decyzje wydawane w innych krajach UE. Podstawą zaufania powinna być wiedza na temat poszczególnych porządków krajowych. Sprawne funkcjonowanie europejskiej przestrzeni sądowej wymaga także pewnego poziomu zbliżenia przepisów ustawodawczych i wykonawczych. Niniejsza analiza ma na celu zwrócenie uwagi na istotne, z punktu widzenia prawa unijnego, aspekty związane z pozbawieniem wolności1 w Polsce. W celu ustalenia koniecznego zakresu harmonizacji, niezbędne jest poznanie doświadczeń poszczególnych państw członkowskich. Poniższa analiza zwiera także propozycje działań, które powinny zostać podjęte na szczeblu unijnym w celu zapewnienia minimalnych gwarancji dla osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym. Pozbawienie wolności jest rozumiane zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. A), B) i C) europejskiej konwencji praw człowieka i odnosi się zarówno do tymczasowego aresztowani jak i do kary pozbawienia wolności. 1
Działania instytucji unijnych W 2010 roku Rada Europejska przyjęła tzw. Program sztokholmski2, który określił strategiczne wytyczne na potrzeby planowania ustawodawczego i operacyjnego w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na okres 2010-­‐2014. Program wyznaczył priorytety polityczne oraz instrumenty, które należy wprowadzić w celu ich realizacji. W rezolucji dotyczącej harmonogramu działań mających na celu umocnienie praw procesowych osób podejrzanych w postępowaniu karnym3 Rada wezwała Komisję Europejską do przedstawienia Zielonej księgi w sprawie tymczasowego aresztowania. W czerwcu tego roku Komisja Europejska, w odpowiedzi na prośbę Rady, przedstawiła Zieloną księgę w sprawie stosowania przepisów UE dotyczących wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w obszarze pozbawienia wolności4. Przy pomocy Zielonej księgi Komisja pragnie zbadać związek pomiędzy pozbawieniem wolności, wzajemnym zaufaniem, wzajemnym uznawaniem orzeczeń i współpracą sądową w Unii Europejskiej. O ile bowiem kwestie związane z pobawieniem wolności co do zasady wchodzą w zakres odpowiedzialności państw członkowskich, istnieją przesłanki aby tą tematyką zajmowała się także UE. Po pierwsze są aspektem praw procesowych, które należy chronić w celu pogłębienia zaufania i zapewnienia sprawnego funkcjonowania obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Po wtóre są wyrazem wartości, na których straży stoi Unia. OJ C 115, 4.4.2010, p. 1. Resolution on a Roadmap for strengthening procedural rights of suspected or accused persons in criminal proceedings (OJ C 295, 4.12.2010, p. 1). 4 GREEN PAPER Strengthening mutual trust in the European judicial area – A Green Paper on the application of EU criminal justice legislation in the field of detention (COM/2011/0327 final). 2
3
Tymczasowe aresztowanie w Polsce – stan prawny oraz problemy w praktyce W Polsce, przepisy dotyczące tymczasowego aresztowanie znajdują się w kodeksie postępowania karnego. Decyzję o zastosowaniu tymczasowego aresztowania w każdym wypadku podejmuje sąd, co odróżnia tymczasowe aresztowanie od innych środków zapobiegawczych, które może stosować także prokurator. Bezwzględną przesłanką, której zaistnienie jest konieczne do zastosowania każdego ze środków zapobiegawczych jest duże prawdopodobieństwo, że oskarżony popełnił przestępstwo. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie ich w innym celu niż zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania lub, wyjątkowo, zapobiegnięcie popełnieniu przez oskarżonego nowego, ciężkiego przestępstwa. Przed zastosowaniem środka zapobiegawczego sąd albo prokurator przesłuchuje oskarżonego, chyba że jest to niemożliwe z powodu jego ukrywania się lub jego nieobecności w kraju. Środki zapobiegawcze mogą być stosowane aż do chwili rozpoczęcia wykonania kary. W przypadku tymczasowego aresztowania taka możliwość istnieje tylko w razie orzeczenia kary pozbawienia wolności. Stosowanie tymczasowego aresztowania jest możliwe jedynie w razie wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek szczególnych5. Oprócz przesłanek stosowania tymczasowego aresztu warto zwrócić uwagę na dwie zasady proceduralne obowiązujące w polskim porządku prawnym: zasadę adaptacji do sytuacji procesowej oraz zasadę minimalizacji środków zapobiegawczych. Pierwsza zasada polega na tym, że środek zapobiegawczy należy niezwłocznie uchylić lub zmienić, jeżeli ustaną przyczyny, wskutek których został on zastosowany, lub powstaną przyczyny uzasadniające jego uchylenie albo zmianę. Innymi słowy, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do czuwania nad Te przesłanki to: 1. Uzasadniona obawa ucieczki lub ukrywania się oskarżonego, zwłaszcza wtedy, gdy nie można ustalić jego tożsamości albo nie ma on w kraju stałego miejsca pobytu; 2. Uzasadniona obawa, że oskarżony będzie nakłaniał do składania fałszywych zeznań lub wyjaśnień albo w inny bezprawny sposób utrudniał postępowanie karne; 3. Oskarżonemu zarzuca się popełnienie przestępstwa zagrożonego surową karą. Przesłanka trzecia nie ma jednak charakteru samodzielnego. Tymczasowe aresztowanie może wyjątkowo nastąpić także wtedy, gdy zachodzi uzasadniona obawa, że oskarżony, któremu zarzucono popełnienie zbrodni lub umyślnego występku, popełni przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub bezpieczeństwu powszechnemu, a zwłaszcza, gdy popełnieniem takiego przestępstwa groził. 5
zasadnością stosowania środków zapobiegawczych. Zasadę minimalizacji środków zapobiegawczych wyraża nakaz skierowany do organów postępowania, zgodnie z którym nie należy stosować środków bardziej dolegliwych, gdy wystarczające jest zastosowanie środka łagodniejszego. Sąd musi każdorazowo rozważyć, czy tylko tymczasowe aresztowanie zapewni prawidłowy przebieg postępowania karnego, czy też cel ten zrealizuje inny środek niezwiązany z pozbawieniem wolności. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek wskazania w uzasadnieniu postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania przyczyn braku uznania za wystarczające zastosowania innego środka zapobiegawczego. W tym miejscu warto podkreślić, że w polskiej procedurze karnej nie określono maksymalnego dopuszczalnego czasu zastosowania tymczasowego aresztowania6. Mimo gwarancji prawnych, stosowanie tymczasowego aresztowania przez sądy wciąż jest źródłem naruszeń. 3 lutego 2009 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał wyrok w sprawie Kauczor przeciwko Polsce (skarga nr 45219), w którym stwierdzono istnienie systemowego problemu w związku z nadużywaniem tymczasowego aresztowania. ETPCz uznał, że sytuacja, która ma miejsce w Polsce w związku ze stosowaniem tego środka zapobiegawczego nie wynika z jednostkowych błędów, lecz jej przyczyny leżą głębiej i są związane z faktem, iż sądy krajowe w sposób niewystarczający uzasadniają postanowienia o zastosowaniu czy przedłużeniu tymczasowego aresztowania. Organy postępowania często ograniczają się do wskazania przesłanek kodeksowych bez ich uzasadnienia w świetle okoliczności sprawy. Potwierdza to kazus z sierpnia 2011, kiedy wobec maszynisty oskarżonego o spowodowanie katastrofy komunikacyjnej sąd rejonowy zastosował tymczasowe aresztowanie powołując się na przesłankę matactwa nie przywoławszy żadnych konkretnych dowodów, czy chociażby poszlak. Sąd nie wykazał okoliczności, że oskarżony będzie nakłaniał do składania fałszywych zeznań lub w inny bezprawny sposób W postępowaniu przygotowawczym sąd, stosując tymczasowe aresztowanie, oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Jednak, jeżeli w tym okresie nie uda się zakończyć postępowania przygotowawczego, sąd może przedłużyć okres tymczasowego aresztowania do 12 miesięcy. Nie można stosować tymczasowego aresztowania powyżej 2 lat od chwili wydania pierwszego wyroku przez sąd pierwszej instancji, jednak sąd apelacyjny może przedłużyć okres tymczasowego aresztowania ponad ten okres. Po wydaniu wyroku w pierwszej instancji każdorazowe przedłużanie tymczasowego aresztu nie może następować na okres dłuższy niż 6 miesięcy. 6
utrudniał postępowanie. Także groźba grożącej oskarżonemu wysokiej kary nie została w postanowieniu sądu skonkretyzowana7. Należy także zwrócić uwagę na problem związany ze zbyt rozbudowanym katalogiem sytuacji, kiedy prokurator może odmówić obrońcy dostępu do dokumentów uzasadniających zastosowanie lub przedłużenie tymczasowego aresztowania. Utrudniony dostęp do dokumentów znacząco ogranicza w praktyce prawo do obrony oraz budzi duże wątpliwości z punktu widzenia gwarancji procesowych oskarżonego. Kara pozbawienie wolności – stan prawny i praktyka W polskim systemie prawnym bezwzględna kara pozbawienia wolności jest jednym ze środków stosowanych w odpowiedzi na popełnione przestępstwo. Kodeks karny przewiduje również szereg instrumentów niezwiązanych z pozbawieniem skazanego wolności. Są to kara ograniczenia wolności, kara grzywny, warunkowe zawieszenie postępowania karnego, warunkowe zawieszenie wykonania kary oraz warunkowe przedterminowe zwolnienie z wykonania kary. Dwie pierwsze z wyliczonych instytucji należą do systemu kar, z kolei trzy ostatnie to środki probacyjne, związane z poddaniem sprawcy próbie. Od niedawna istnieje możliwość odbywania kary pozbawienia wolności w warunkach dozoru elektronicznego. Przepisy kodeksu karnego formułują podstawowe zasady wymiaru kary. Należy do nich np. obowiązek uwzględnienia stopnia społecznej szkodliwości czynu, celów wychowawczych i zapobiegawczych w stosunku do skazanego, czy dbanie o kształtowanie świadomości prawnej społeczeństwa. Kara bezwzględnego pozbawienia wolności winna być stosowana dopiero wtedy, gdy środki mniej dolegliwe okażą się niewystarczające. Szczególnym przypadkiem jest wymierzanie kary nieletniemu, sąd ma bowiem obowiązek kierować się przede wszystkim celem wychowawczym. Mimo preferencji kar wolnościowych, praktyka wskazuje, że ilość orzekanych kar ograniczenia wolności na przestrzeni ostatnich lat systematycznie się zmniejsza8, oraz że alternatywa Helsińska Fundacja Praw Człowieka sporządziła w opisanej sprawie opinię przyjaciela sądu. Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim przychylił się do argumentów HFPC i uchylił postanowienie o tymczasowym aresztowaniu. 8 ponad 70 000 w roku 2004; ok 40 000 w roku 2008; 7
w postacie potrącenia z pensji jest orzekana wielokrotnie rzadziej niż praca na cele publiczne9. O istnieniu problemu z nadużywaniem kary pozbawienia wolności świadczy wciąż istniejący problem przeludnienia w polskich więzieniach. Mimo zmian w prawie, które ograniczyły możliwość zagęszczania, zaludnienie w więzieniach wynosi obecnie średnio 96,4 procent. Ponadto 44 tysiące osób oczekuje na wykonanie kary. Rekomendacje W obliczu naruszeń związanych z tymczasowym aresztowaniem oraz niewystarczającym stosowaniem kar alternatywnych do pozbawienia wolności, inicjatywy podejmowane przez Unię Europejską stanowią okazję do podjęcia próby rozwiązania tych problemów kompleksowo na szczeblu europejskim. 1. UE powinna podjąć działania w celu poszerzenie katalogu nieizolacyjnych środków zapobiegawczych, a przede wszystkim promocji stosowania środków wolnościowych10 poprzez koordynację i wspieranie działań podejmowanych przez Państwa Członkowskie. 2. Jeśli chodzi o obowiązki organów stosujących tymczasowe aresztowanie, Unia Europejska powinna dążyć do wprowadzenia instrumentów, które obligowałyby organy postępowania do bardziej szczegółowego i wnikliwego uzasadniania i kontrolowania wniosków o stosowanie tymczasowego aresztu. Nawet w przypadkach gdy zastosowanie tymczasowego aresztu wydaję się oczywiste ze względu na okoliczności w 2004 roku stanowiła ok 0,85% ogółu skazań na karę ograniczenia wolności, w 2008 roku ok 1,9%(na podstawie: Statystyka za lata 2004-­‐2008. „Prawomocnie skazani dorośli wg szczegółowego wymiaru kary ograniczenia wolności”, Wydział Statystyk Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/statystyki/statystyki-­‐
2010/download,731,6.html) 10 W chwili obecnej w Polsce katalog ten zawiera następujące środki: poręczenia majątkowe, osobiste i społeczne, dozór, zakaz opuszczania kraju, nakaz opuszczenia przez oskarżonego lokalu mieszkalnego, zawieszenie w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu, nakazanie powstrzymania się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów. Toczą się także prace nad wprowadzeniem do kodeksu postępowania karnego nowego środka zapobiegawczego w postaci aresztu domowego. Jeśli porównać środki dostępne w Polsce z tymi proponowanymi przez Komitet Ministrów Rady Europy w Rekomendacji z 27 sierpnia 2007, można dojść do wniosku, że, w przypadku Polski, faktyczny problem nie leży jedynie w zbyt wąskim katalogu alternatywnych instrumentów, lecz w ich niedostatecznym stosowaniu. 9
sprawy, niewskazanie tych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia powoduje, że gwarancje pozbawienia wolności nie zostały zachowane. 3. Unia Europejska, w celu zagwarantowania poszanowania praw procesowych oskarżonych i podejrzanych, powinna dążyć do wprowadzenia obowiązku częstych rewizji postanowień o zastosowaniu aresztu, a także opracowania wytycznych co do sposobu uzasadniania decyzji o przedłużeniu tymczasowego aresztowania, z wymogiem odnoszenia się do faktycznych okoliczności danej sprawy. Być może wprowadzenie wzorów kontroli wniosków o zastosowanie lub przedłużenie tymczasowego aresztu mogłoby wywrzeć korzystny wpływ na skuteczność rewizji. 4. Wprowadzenie maksymalnego czasu trwania tymczasowego aresztu mogłoby potencjalnie zmobilizować organy do bardziej sprawnego prowadzenia postępowania, jednak należy być ostrożnym w formułowaniu postulatów w tym zakresie. Po pierwsze, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych krajowych systemów, trudno będzie wypracować jednolity europejski standard, który miałby obowiązywać we wszystkich państwach UE. Po drugie istnieje ryzyko, że wprowadzenie maksymalnego dopuszczalnego okresu stosowania tymczasowego aresztu będzie miało skutek odwrotny do zamierzonego – zamiast doprowadzić do szybszego załatwiania spraw trudnych, zdemobilizuje organy postępowania w przypadku spraw mniej skomplikowanych. Nie należy także zapominać, że zbyt długie okresy aresztu tymczasowego związane są nierozerwalnie z problemem przewlekłości postępowania. Bez zmian na tej płaszczyźnie wszelkie próby odgórnego skracania okresu aresztu nie będą przeciwdziałać przyczynie problemu, lecz jedynie leczyć jego objawy. 5. Zasadnym byłoby wprowadzenie na szczeblu europejskich spójnych reguł, co do udostępniania akt postępowania przygotowawczego obrońcy oskarżonego, tak aby zapewnić w praktyce skuteczną realizację prawa do obrony. 6. Odnośnie wykonywania kary, UE powinna podjąć kroki mające na celu wspieranie stosowania dozoru elektronicznego, a także stosowania kary ograniczenia wolności oraz promocję dobrych praktyk w tym zakresie. UE powinna zainicjować debatę na temat katalogu kar. Ustanowienie „europejskich” przestępstw, jak to zostało ogłoszone w komunikacie z 20 września 2011 r., musi być poprzedzone konsultacjami społecznymi oraz być połączone z promocją alternatywnych środków karnych. 7. Konieczne jest zwiększenie działań na szczeblu UE nakierowanych na podnoszenie warunków panujących w ośrodkach osadzenia, w szczególności w zakresie dostępu do opieki zdrowotnej oraz minimalnego metrażu przysługującemu więźniom. Wprowadzenie systemu swobodnego przekazywania oskarżonych w ramach UE powinno wiązać się z ujednolicaniem warunków panujących w instytucjach detencji w poszczególnych państwach członkowskich. W tym kontekście istotne jest tłumaczenia rekomendacji Rady Europy na poszczególne języki państw członkowskich. Bariera językowa znacznie ogranicza dostępność instrumentów opracowanych przez Radę Europy wśród władz ośrodków detencji. Zbiór rekomendacji Rady Europy dotyczących czasu i warunków detencji w języku polskim powinien być rozdystrybuowany wśród władz zakładów detencji. Powinny one być także informowane o wyrokach ETPC w związku z warunkami, jakie panowały/panują w konkretnym zakładzie. Taka informacja zwrotna może mieć znaczenie w zakresie podejmowanych reform. Dużą rolę w zakresie monitorowania warunków detencji odgrywają organizacje pozarządowe. Współpraca z organizacjami pozarządowymi specjalizującymi się w monitoringu warunków detencji może być kluczowa dla zgromadzenia potrzebnej wiedzy, wypracowania zbioru dobrych praktyk dostosowanych do potrzeb konkretnego państwa członkowskiego oraz usprawnienie oraz usprawnienia działalności Krajowych Mechanizmów Prewencji. Zuzanna Warso i Dominika Bychawska-­‐Siniarska są prawnikami w programie „Europa Praw Człowieka” Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Projekt finansowany przez Open Society Institute. www.europapraw.org