Praca końcowa - Mechanizmy funkcjonowania strefy euro.

Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Krakowska Szkoła Biznesu
Studia podyplomowe
Mechanizmy funkcjonowania strefy euro
Michał Janczarek
Europejska unia bankowa w aspekcie restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji banków
Promotor pracy:
Dr Katarzyna Stabryła – Chudzio
Kraków 2015
1
Spis treści
Wstęp .............................................................................................................................. 3
Rozdział I Powstanie zintegrowanych ram finansowych w Unii Gospodarczej
i Walutowej ..................................................................................................................... 5
Rozdział II Funkcjonowanie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji ....................................................................................... 10
Rozdział III Zasady działania bankowego funduszu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji ....................................................................................... 14
Zakończenie .................................................................................................................. 18
Literatura ..................................................................................................................... 19
Spis tabel ....................................................................................................................... 21
2
Wstęp
Od kilku lat w Unii Europejskiej zwracano uwagę na potrzebę bliższej
koordynacji działań w kierunku wzmocnienia integracji gospodarczej i finansowej.
Jednak dopiero kryzys finansowy w państwach członkowskich zdynamiznował
proces zmian w tym obszarze. Powstała konieczność wsparcia krajowych instytucji
nadzoru bankowego i stworzenia wspólnotowego mechanizmu kontroli nad
bankami. Stworzono koncepcję unii bankowej - zintegrowanych ram finansowych,
której mechanizmy mają gwarantować stabilność systemu finansowego.
Koncepcja jest dość nowa w Europie i powoduje dużo nieufności. Dzieje się tak
szczególnie w państwach, które nie zostały w ostatnim czasie dotknięte
bezpośrednio kryzysem. Nadal żywa jest pamięć o rynkowych metodach sprzed lat,
polegających na przejmowaniu zagrożonego upadłością banku przez inny zdrowy
podmiot. Jednak - jak okazało się w czasie ostatniego globalnego kryzysu w przypadku problemów dużych instytucji finansowych metoda ta nie zdaje
egzaminu. Na jej skuteczność można liczyć jedynie wówczas, gdy ratować trzeba
małe podmioty, a sytuacja w systemie jest względnie stabilna. W przeciwnym razie
władze mają do dyspozycji dwie opcje postępowania: (1) ogłoszenie upadłości
banku lub (2) ratowanie banku z użyciem środków podatników. Gdy upadłością
zagrożony był duży bank – w trosce o stabilność całego systemu finansowego –
prawie zawsze uruchamiana była pomoc publiczna ze wszystkimi negatywnymi
konsekwencjami dla budżetu państwa i dyscypliny rynkowej. Pod wpływem tych
doświadczeń niezbędne okazało się wypracowanie nowych narzędzi i regulacji
prawnych, które umożliwiałyby interwencję wobec zagrożonych upadłością banków
bez konieczności użycia pomocy publicznej (Resolution czyli nowe podejście do
banków
zagrożonych
upadłością,
2015
s.
5),
NBP,
http://www.nbp.pl/systemfinansowy/ Resolution.pdf, dostęp 08.06.2015).
Celem niniejszego opracowania jest przybliżenie tematu unii bankowej i jednego
z jej głównych elementów. Jest nim jednolity mechanizm restrukturyzacji oraz
uporządkowanej likwidacji banków, który w języku angielskim określany jest jako
Single Resolution Mechanism (resolution). W rozdziale pierwszym zostały
omówione podwaliny powstania zintegrowanych ram finansowych w Unii
Gospodarczej i Walutowej. Czytelnik może zapoznać się ze zbiorem przepisów
stanowiących podstawy unii, a także z planem działania w kierunku utworzenia unii
3
bankowej.
W
kolejności
przybliżony
zostało
funkcjonowanie
jednolitego
mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Istotną kwestią wydaje
się finansowanie procesu resolution za pomocą funduszu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji. W jaki sposób odbywać się ma finansowanie i jak
działa fundusz to temat ostatniego rozdziału pracy.
4
Rozdział I
Powstanie zintegrowanych ram finansowych w Unii Gospodarczej i Walutowej
Kryzys, jaki pojawił się w sektorze bankowym w Europie skłonił decydentów do
wzmocnienia stabilności finansowej w Unii Gospodarczej i Walutowej. W odpowiedź
na zbyt liberalną politykę w stosunku do sektora bankowego przed kryzysem, który
ujawnił się w 2008 roku powstała idea unii bankowej. Unia bankowa jest jednym
z elementów sieci bezpieczeństwa (financial safety net), która w swojej istocie ma
zapobiegać w przyszłości wystąpieniu zawirowań stabilności finansowej Unii
Gospodarczej i Walutowej. Celem jest także przejęcie odpowiedzialności z podatników
za negatywne skutki działań banków europejskich na sam sektor bankowy.
Komisja w komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady Plan działania na
rzecz unii bankowej z dnia 12.09.2012 wskazała (Komunikt Komisji do Parlamentu
Europejskiego i Rady, Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 12.09.2012 roku
COM (2012) 510 final) na podjęcie odpowiednich kroków w odpowiedzi na ryzyko
istniejące w strefie euro, w której połączenie krajowych uprawnień walutowych
pobudziło integrację gospodarczą i finansową oraz zwiększyło prawdopodobieństwo
negatywnych
skutków
transgranicznych
w
przypadku
wystąpienia
kryzysów
bankowych. Komisja zwróciła uwagę także na przełamanie współzależności między
długiem państwowym a długiem bankowym i przerwania błędnego koła, które
doprowadziło do wykorzystanie ponad 4,5 biliona euro z pieniędzy podatników na
ratowanie banków w Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji zasadnicze znaczenie ma
koordynacja między organami nadzoru. Jednak kryzys pokazał, że sama koordynacja
nie jest wystarczająca w szczególnym kontekście jednej waluty oraz że niezbędny jest
wspólny proces decyzyjny. Równie istotne jest ograniczenie rosnącego ryzyka
rozdrobnienia rynków bankowych UE. Znacznie osłabia jednolity rynek usług
finansowych i spowalnia skuteczne przenoszenie polityki pieniężnej na gospodarkę
realną w całej strefie euro.(Komunikt Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady,
Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 12.09.2012 roku COM (2012) 510 final).
Komisja wezwała zatem do stworzenia unii bankowej. Celem jest nadanie
sektorowi bankowemu solidniejszych podstaw i przywrócenie zaufania do strefy euro,
co stanowi część bardziej długoterminowej wizji integracji gospodarczej i fiskalnej.
5
Kluczowym elementem tego procesu jest przeniesienie nadzoru nad bankami na
szczebel europejski. W dalszym etapie przewiduje się połączenie mechanizmów, takich
jak wspólny system ochrony depozytów i zintegrowany proces zarządzania bankami
w
sytuacji
kryzysowej.
Sprawozdanie
przewodniczącego
Rady
Europejskiej,
przewodniczącego Komisji, przewodniczącego Eurogrupy i prezesa Europejskiego
Banku Centralnego (EBC) z dnia 26 czerwca 2012 r.
potwierdziło tę wizję
(http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_ data/docs/pressdata/en/ec /131201.pdf).
Parlament Europejski zalecił ze swojej strony działania w tym samym kierunku
np. w swoim sprawozdaniu z lipca 2010 r. w sprawie transgranicznego zarządzania
kryzysowego w sektorze bankowym (Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia
7 lipca 2010 r. z zaleceniami dla Komisji dotyczącymi transgranicznego zarządzania
kryzysowego w sektorze bankowym (2010/2006(INI). Zostało to również potwierdzone
podczas
szczytu
państw
strefy
euro
z
dnia
29
czerwca
2012
r.
(http://ec.europa.eu/finance/general-policy/docs/committees/reform/20120912-com2012-510_pl.pdf).
Przywrócenie zaufania obywateli i rynków finansowych do Unii Europejskiej
ma zapewnić sprawniejszy nadzór nad bankami oraz wprowadzenie mechanizmu
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w całej strefie euro. Jeżeli banki
napotkają
w
przyszłości
problemy,
społeczeństwo
powinno
mieć
zaufanie,
że znajdujące się w trudnej sytuacji banki zostaną poddane restrukturyzacji lub
zlikwidowane, przy zmniejszeniu do minimum kosztów ponoszonych przez
podatników. Ten przyszły system pomoże zbudować niezbędne zaufanie pomiędzy
państwami członkowskimi. Jest to warunek wstępny do wprowadzenia jakichkolwiek
wspólnych
mechanizmów
finansowych
służących
ochronie
deponentów
i wspieraniu uporządkowanej likwidacji upadających banków (http://ec.europa.eu
/finance/general-policy/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_pl.pdf).
Ponadto, Komisja zaproponowała wprowadzenie jednolitych ram regulacyjnych
dla sektora finansowego w obrębie całego rynku wewnętrznego. Przed reformą prawo
Unii Europejskiej w zakresie usług finansowych było oparte na zasadzie minimalnej
harmonizacji, a państwa członkowskie miały znaczną swobodę przy jego transpozycji
do prawa krajowego. Jednolity zbiór przepisów dotyczących usług finansowych stanowi
podstawę dla unii bankowej. Obejmuje on m. in.:
6
- dyrektywę 2014/59/UE w sprawie naprawy, restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji banków z 15 maja 2014 – BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive),
pkt
-
6
dyrektywę
2013/36/UE
i
poniżej,
rozporządzenie
575/2013
w
sprawie
wymogów
ostrożnościowych z 26 czerwca 2013 – pakiet CRD IV/CRR (fourth Capital
Requirements Directive and Capital Requirements Regulation), pkt 7 i 8 poniżej,
- europejski system gwarantowania depozytów - dyrektywa (przekształcona)
2014/49/UE z 16 kwietnia 2014 (Deposit Guarantee Scheme – DGS), pkt 9 poniżej,
-
projekt
rozporządzenia
wartościowych,
dotyczącego
COM(2014)
40,
29
przejrzystości
stycznia
finansowania
2014,
pkt
10
papierów
poniżej,
- projekt rozporządzenia w sprawie środków strukturalnych zwiększających odporność
instytucji kredytowych UE, COM(2014) 43, 29 stycznia 2014, pkt 11 poniżej.
Należy wskazać, iż za tworzenie standardów technicznych i wytycznych dotyczących
stosowania jednolitych ram regulacyjnych oraz ich wdrażanie odpowiada Europejski
Urząd
Nadzoru
Bankowego
(EUNB)
(http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14754,
dostęp 26.05.2015 r.).
Poniżej w tabelach przedstwione zostały daty kolejnych etapów dotyczących
stosowania podstawowych przepisów w procesie tworzenia unii bankowej oraz
założenia planu działania w całym procesie tworzenia unii bankowej.
7
Tabela 1. Stosowanie podstawowych przepisów dotyczących unii bankowej –
kalendarium
listopad 2014
SSM (jednolity mechanizm nadzorczy) - podjęcie przez EBC zadań
nadzorczych, zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1024/2013
państwa członkowskie zaczynają stosować środki przyjęte na podstawie
styczeń 2015
dyrektywy PE
i
Rady nr
2014/59/UE
restrukturyzacji
i
uporządkowanej
w
sprawie
naprawy,
likwidacji
banków
(krajowe
mechanizmy finansowania osiągną poziom docelowy do 31 grudnia
2024)
SRM
(jednolity
mechanizm
restrukturyzacji
i
uporządkowanej
likwidacji) – rozpoczęcie stosowania przepisów rozporządzenia nr
806/2014
(z
wyjątkiem
przepisów
dotyczących
instrumentów
i składek), Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej
Likwidacji osiąga pełną zdolność do działania
lipiec 2015
państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy przyjęte na
podstawie dyrektywy PE i Rady 2014/49/UE w sprawie systemów
gwarancji depozytów (środki finansowe krajowych systemów gwarancji
depozytów osiągną poziom docelowy do 3 lipca 2024)
styczeń 2016
SRM
(jednolity
mechanizm
restrukturyzacji
i
uporządkowanej
likwidacji) – rozpoczęcie stosowania przepisów rozporządzenia nr
806/2014
dotyczących
instrumentów
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji oraz składek na rzecz jednolitego funduszu
(fundusz osiągnie poziom docelowy do 1 stycznia 2024)
Źródło:
http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14754,
dostęp 26.05.2015 r.
8
Tabela 2. Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej
i Walutowej
P
P
Z
E
Z
C
A
Ł
Y
C
Z
A
S
T
R
W
A
N
I
A
P
R
O
C
E
S
U
K
R
Ó
T
K
O
T
E
R
M
I
N
O
W
O
Ś
R
E
D
N
I
O
T
E
R
M
I
N
O
W
O
D
Ł
U
G
O
T
E
R
M
I
N
O
W
O
Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej UGW
Początek europejskiej debaty
Ma
1. Pełna realizacja europejskiego semestru i pakiety
j
sześciu wniosków ustawodawczych oraz szybkie
20
uzgodnienie i realizacja drugiego pakietu dotyczącego
12
zarządzania gospodarczego
–
2. Unia bankowa: Regulacja finansowa i nadzór
Ma
finansowy: szybkie uzgodnienie odnośnie wniosków
j
dotyczących jednolitego zbioru przepisów i jednolitego
20
mechanizmu nadzorczego
13
3.
Unia
bankowa:
Jednolity
mechanizm
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji
banków
4. Szybka decyzja w sprawie następnych wieloletnich
ram finansowych
5. Koordynacja ex-ante głównych reform oraz
utworzenie
instrumentu
konwergencjii
konkurencyjności (CCI)
Prawodawstw
o wtórne
Zmiana
traktatów
√
√
√
√
√
6. Promowanie inwestycji w strefie euro zgodnie z
pakietem stabilności i wzrostu
√
7. Reprezentacja zewnętrzna strefy Euro
√
budżetowej
√
√
2. Odpowiednia zdolność fiskalna dla strefy euro w
oparciu o CCI
√
√
Ma
j
20
13
–
Lis
top
ad
20
17
1. Dalsze wzmocnienie
i gospodarczej
Po
na
d
rok
20
17
integracji
3. Fundusz amortyzacji zadłużenia
√
4. Europejskie bony skarbowe
√
1. Pełna unia bankowa
√
2. Pełna unia fiskalna i gospodarcza
√
9
√
Unia polityczna: adekwatne postępy w zakresie
legitymacji demokratycznej i rozliczalności
√
Źródło: Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej
i Walutowej (UgiW):
początek europejskiej debaty, European Commission –
IP/12/1272 28/11/2012, www.europa.eu (dostęp 18.04.2015).
Rozdział II
Funkcjonowanie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji
Drugim
filarem
unii
bankowej
jest
mechanizm
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji, który ma za zadanie zapobiegać niewypłacalności banków
mających problemy finansowe, czy też będących na progu upadłości lub też
minimalizować jej negatywne skutki.
W ramach europejskiego rynku wewnętrznego upadłość banku w jednym
państwie członkowskim może wpłynąć na stabilność rynków finansowych w całej Unii.
Zapewnienie
skutecznych
i
jednolitych
zasad
w
zakresie
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji (resolution) oraz równych warunków jej przeprowadzania
leży zatem nie tylko w interesie tych państw członkowskich, w których banki te
prowadzą swoją działalność, ale także w interesie wszystkich krajów UE(Proposal for
a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing uniform rules
and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment
firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution
Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010, European Commision, Brussels,
10.07.2013, COM (2013) 520 final, s. 18-20).
Jan Koleśnik (por. Zaleska, 2015, s. 99-101) uważa, że koncepcja mechanizmu
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków mocno zmieniała od jej
ogłoszenia w połowie 2013 roku. Przyjęty przez Parlament Europejski i Radę kształt
końcowy odbiega od pierwotnych założeń i tworzy zawiły mechanizm oparty na trzech
dokumentach: dyrektywie, rozporządzeniu oraz umowie międzyrządowej. O ile jednak
nowe rozwiązania instytucjonalne będą obowiązkowe dla krajów strefy euro oraz dla
1
krajów, które podejmą „bliską współpracę” w ramach jednolitego mechanizmu nadzoru,
o tyle zasady i narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będą musiały
zostać wdrożone we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Tym samym powstaną
w Unii Europejskiej de facto dwa systemy resolution – jeden w ramach unii bankowej
oraz drugi będący zbiorem niepowiązanych krajowych mechanizmów resolution
pozostałych państw, stosujące jednak takie same narzędzia.
Zdaniem Jana Koleśnika (por. Zaleska, 2015, s. 100-101) jednolity mechanizm
resolution jest obowiązakowy dla wszystkich państw strefy euro oraz państw, które
podjęły „bliską współpracę” z EBC odnośnie do nadzoru bankowego, czyli przystąpiły
do I filaru unii bankowej. Należy zwrócić uwagę, iż zakończenie „bliskiej współpracy”,
czyli opuszczenie I filaru unii bankowej, powoduje także automatyczne wystąpienie
z
jednolitego
mechanizmu
resolution.
Jednolity
mechanizm
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji będzie obejmował nie tylko banki mające siedzibę
w państwie członkowskim unii bankowej, ale również będzie dotyczył jednostek
dominujących ( w tym także finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek
holdingowych o działalności mieszanej) oraz firm inwestycyjnych i instytucji
finansowych, mających siedzibę w takim kraju, jeśli są one objęte nadzorem
skonsolidowanym prowadzonym przez EBC.
Jeśli chodzi o budowę mechanizmu resolution to składa się on z dwóch części:
1) instytucjonalnej - tworzonej przez organ i fundusz resolution,
2) narzędziowej – obejmującej instrumenty resolution i źródła ich finansowania
Tabela
3.
Ogólna
konstrukcja
jednolitego
mechanizmu
restrukturyzacji
i porządkowanej likwidacji
Kraje unii bankowej
ze strefy euro
Organ resolution
Jednolita
Rada
Kraje spoza unii
bankowej
spoza strefy euro
ds.
Restrukturyzacji
i Organy krajowe
Uporządkowanej Likwidacji + organy krajowe
Fundusz resolution
Jednolity
fundusz
restrukturyzacji
i
Fundusze krajowe
uporządkowanej likwidacji
Wsparcie z ESM
TAK
Narzędzia resolution
Takie same
NIE
Źródło: Zaleska (2015) s. 100-101.
1
Instytucją nadzorującą ma być Europejski Bank Centralny (EBC), który pełni
również funkcję banku centralnego dla krajów ze strefy euro. Wartym uwagi jest fakt,
iż nowy nadzór zajmowałby się zarówno nadzorem makroostrożnościowym, jak
również mikroostrożnościowym. W ramach nadzoru mikroostrożnościowego zakłada
się, że EBC będzie ściśle współpracować z krajowymi instytucjami nadzorującymi.
Oznacza to, iż będziemy mieli połączenie funkcji banku centralnego wraz z funkcją
nadzorczą, a więc mechanizmem, od którego w ostatnich latach się odchodziło.
(Czy nowy nadzór spełni swoje zadanie? Zmiany w nadzorze finansowym w Europie
oraz ich konsekwencje dla Polski, NBP, 2013).
Organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie procesu resolution jest Jednolita
Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board).
Jednolita Rada cechuje się tym, iż:
a) posiada osobowość prawną,
b) jest agencją Unii,
c) w
każdym
z
państw
członkowskich
posiada
zdolność
prawną
o najszerszym zakresie przyznawanym na mocy prawa krajowego osobom
prawnym,
d) może być stroną w postępowaniach sądowych,
e) działa niezależnie i w interesie ogólnym,
f) odpowiada przed Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej
i Komisją Europejską.
W skład Jednolitej Rady wchodzi:
a) przewodniczący,
b) czterech dodatkowych członków zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu
pracy,
c) członkowie mianowani przez każde uczestniczące państwo członkowskie,
reprezentujący krajowe organy ds. Restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji.
Każdy członek posiada jeden głos, a dodatkowo Komisja Europejska i EBC
wyznaczają po jednym przedstawicielu z prawem uczestnictwa w charakterze stałego
obserwatora. Jednolita Rada funkcjonuje w oparciu o dwie różne sesje, plenarną
i wykonawczą, podczas których podejmowane są decyzje. Jest odpowiedzialna za
sporządzanie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przyjmowanie
wszelkich decyzji z tym związanych. Część zadań może zostać powierzona także
1
krajowym organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jeżeli działanie
w ramach resolution wymaga skorzystania z jednolitego funduszu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji, wtedy przyjęcie programu należy do wyłącznych
kompetencji Jednolitej Rady. Organ ten może także podjąć decyzję o tym, że sam
będzie bezpośrednio wykonywać wszelkie uprawnienia wobec dowolnego podmiotu
w państwie należącym do unii bankowej z pominięciem krajowego organu resolution.
Z punktu widzenia Polski, jako kraju spoza unii bankowej, ważne jest,
że polityka Jednolitej Rady nie może dyskryminować podmiotów, posiadaczy
depozytów, inwestorów ani innych wierzycieli mających siedzibę w Unii ze względu na
ich narodowość lub miejsce prowadzenia działalności (Zaleska, 2015, s.101- 104).
W przypadku programu resolution przygotowanego przez sesję wykonawczą,
który przewiduje wykorzystanie wsparcia z funduszu przekraczającego wartość 5 mld
euro, program uznaje się za przyjęty, jeżeli w ciągu trzech godzin od przedłożenia
projektu przez sesję wykonawczą żaden członek sesji plenarnej nie zwoła posiedzenia
sesji plenarnej. W przeciwnym razie decyzję w sprawie programu podejmuje sesja
plenarna, zwykłą większością głosów członków Jednolitej Rady, reprezentujących co
najmniej 30% wysokości wpłaconych składek. Każdy członek mający prawo głosu
posiada prawo do jednego głosu, a w razie braku rozstrzygnięcia decydujący głos
należy do przewodniczącego. Powołana zostanie również komisja odwoławcza,
składająca się z pięciu cenionych osób z państw członkowskich, wyróżniających się
wiedzą i doświadczeniem również z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji. Jej zadaniem będzie rozpatrywanie odwołań od niektórych decyzji Jednolitej
Rady. (Zaleska, 2015, s. 104 - 105).
Z punktu widzenia Polski istotny jest obowiązek konsultacji działań
podejmowanych przez Jednolitą Radę w stosunku grup podmiotów mających siedzibę
również w państwach spoza unii bankowej. Godnym zauważenia jest, że Jednolita Rada
będzie reprezentować krajowe organy resolution uczestniczących państw z unii
bankowej podczas konsultacji i współpracy z krajami nieuczestniczącymi w unii
bankowej. Tym samym głos państw goszczących spoza unii bankowej powinien być
lepiej słyszalny. Jednolita Rada (a także EBC oraz krajowe organy resolution z krajów
unii bankowej) może zawierać przy tym z właściwymi organami z krajów spoza unii
bankowej protokoły ustaleń określające ogólne warunki ich wzajemnej współpracy
w ramach wykonywania swoich zadań. Z punktu widzenia naszego kraju, jako kraju
pozostającego poza unią bankową, ważne jest także, by przedstawiciele polskiego
1
organu resolution mogli być zapraszani w charakterze obserwatorów do prac
w wewnętrznych zespołach ds. resolution powoływanych przez Jednolitą Radę
(Zaleska, 2015, s. 107 - 108).
Rozdział III
Zasady działania bankowego funduszu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji
Komisja Europejska przedstawiła w lipcu 2013 r. projekt rozporządzania
ustanawiającego Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji
(Single Resolution Mechanism, SRM), mający być drugim filarem tworzonej unii
bankowej. W kwietniu 2014 r. rozporządzenie zostało przyjęte przez Parlament
Europejski, a w lipcu 2014 r. przez Radę UE. Rozporządzenie w sprawie
(Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca
2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektóych firm inwestycyjnych
w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz
jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające
rozporządzenie (UE) nr 1093/2010, Dz. U. UE L 225/1 z dnia 30 lipca 2014 r.) w pełni
wejdzie w życie w 2016 r. (Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro
(2014, s.89), Narodowy Bank Polski, Warszawa). Na mocy rozporządzenia utworzony
zostanie Jednolity Fundusz Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single
Resolution Fund, SRF), którego środki będą wykorzystywane na przeprowadzenie
procedur resolution. Fundusz finansowany będzie na zasadzie ex ante ze składek
sektora bankowego. W okresie przejściowym, wynoszącym 8 lat od wejścia w życie
rozporządzenia, będzie funkcjonował system dualny, na który będą składać się krajowe
subfundusze (national compartments) i część wspólna funduszu (mutual part). Zasady
przekazywania składek przez państwa uczestniczące do funduszu resolution oraz zasady
1
korzystania ze środków zgromadzonych w nim zostały zawarte w umowie
międzyrządowej (intergovernmental agreement, IGA), którą podpisano 21 maja 2014 r.1
Ideą przyjętych rozwiązań jest to, aby koszty procesu resolution były, w okresie
przejściowym, w części pokrywane ze źródeł krajowych, a w części ze środków
uwspólnotowionych, przy czym subfundusze krajowe będą stopniowo redukowane,
a pula uwspólnotowionych środków będzie się odpowiednio zwiększać. W pierwszym
roku 40% środków będzie uwspólnotowionych, a w drugim roku już 60%. Natomiast
pozostałe 40% stopniowo przez następne 6 lat. Po upływie okresu przejściowego
pozostanie jeden wspólny fundusz resolution, którego poziom docelowy ustalono na
1% depozytów gwarantowanych zgromadzonych w instytucjach kredytowych mających
swoją siedzibę na terenie SSM/SRM, co zgodnie z danymi za 2011 r. stanowi około
55 mld EUR. IGA przewiduje także możliwość przesuwania środków pomiędzy
krajowymi subfunduszami w ramach pożyczek oraz wykorzystanie alternatywnych
źródeł finansowania. Należy także zauważyć, że IGA reguluje kwestie finansowe
związane z przystąpieniem do SRM kraju Unii Europejskiej, którego walutą nie jest
euro, w tym wpłacenie odpowiednich środków na poczet SRF. Natomiast kwestie
dotyczące zakończenia bliskiej wspłópracy i wyjścia z SRM, w tym zwrot składek
wpłaconych do SRF, zostały uregulowane w rozporządzeniu ws. SRM (Ekonomiczne
wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014 s. 91).
Sektor prywatny, co do zasady, ma finansować mechanizm resolution. Dlatego
oprócz reguły, iż w pierwszej kolejności koszty resolution ponoszą właściciele
i nieubezpieczeni wierzyciele (według określonej hierarchii wynikającej z prawa
upadłościowego), organ resolution powinien również dysponować środkami na
uzupełnienie tych funduszy, gdy są one niewystarczające w przypadku kryzysu danego
banku. W związku z tym, że wyklucza się użycie środków publicznych, należy
zapewnić finansowanie wydatków związanych z procesem resolution przez podmioty
rynkowe podlegające przepisom resolution. Sposoby tworzenia takiego mechanizmu
mogą być analogiczne do tych budowanych na potrzeby działalności systemów
gwarantowania depozytów, a ich rozróżnienie zależy od sposobu zbierania składek
(Zdanowicz, 2007, s. 39 –48.). Jednym z rozwiązań jest utworzenie specjalnego
funduszu, na który banki wnosiłyby regularnie składki na zasadzie ex ante. Zebrane
środki tworzyłyby fundusz resolution, który byłby zarządzany przez organ resolution.
1
Sygnatariuszami IGA są wszystkie państwa UE z wyjątkiem Szwecji i Wielkiej Brytanii.
1
Sposób wyznaczania składek może być różny; mogą one być ujednolicone dla
wszystkich instytucji lub zróżnicowane według generowanego przez nie ryzyka.
Składka liniowa jest prosta w zrozumieniu i administrowaniu, jednak nie tworzy ona
bodźców do ostrożnego zarządzania bankiem, ponieważ instytucje kreujące mniejsze
ryzyko ponoszą takie same koszty, jak instytucje o wysokim poziomie ryzyka. Istotną
kwestią jest także ustalenie podstawy do kalkulacji składek. Mogą być nią na przykład
aktywa ważone ryzykiem lub zobowiązania całkowite banku z wyłączeniem funduszy
własnych i gwarantowanych depozytów. Dodatkowo składki mogą być stabilne lub
zmienne w czasie. Fundusz budowany ze składek płaconych regularnie ex ante
wyróżnia się następującymi cechami:
3) środki na sfinansowanie wydatków związanych z procesem resolution są na
bieżąco w dyspozycji organu resolution i mogą być szybko użyte.
4) opłaty
wnoszone
są
przez
banki
regularnie
w
czasie
„spokoju”,
a wykorzystywane w czasie sytuacji kryzysowej;
5) wszystkie instytucje partycypują w finansowaniu systemu, więc nie występuje
sytuacja, w której na sfinansowanie działań nie składa się instytucja, która
zostaje poddana procesowi resolution (tak jak to ma miejsce w przypadku
finansowania ex post);
6) system ten powinien być do pewnego stopnia samowystarczalny (po
odpowiednim okresie kumulacji środków) i w mniejszym zakresie wymagać
awaryjnych źródeł finansowania ze źródeł publicznych na przykład w postaci
pożyczek z budżetu państwa.
Przeciwnicy składek ex ante wskazują przede wszystkim na nieefektywność tego
systemu (banki muszą wcześniej ponosić koszty budowania wspólnego funduszu, który
może nigdy nie zostać użyty). Ponadto, zasady inwestowania środków zakładają
priorytet w postaci bezpieczeństwa, co sprawia, że rentowność tych inwestycji nie jest
wysoka. W modelu alternatywnym składki wnoszone są ex post, czyli dopiero po
spełnieniu warunku resolution i zaistnieniu konieczności uruchomienia środków. W tym
modelu nie dochodzi do wcześniejszej kumulacji środków w specjalnym funduszu.
Pozostają one niejako „w uśpieniu” i są wpłacane przez banki na potrzeby
przeprowadzenia procesu dopiero, gdy zaistnieje taka konieczność. Wyznaczenie
obciążeń banków ex post może być łatwiejsze i bardziej precyzyjne, ponieważ znane są
koszty procesu resolution w konkretnym przypadku. Rozwiązaniem pośrednim może
być wykorzystanie mechanizmu, w którym banki mogą część składki utrzymywać we
1
własnym bilansie w formie inwestycji w papiery wartościowe lub inne płynne aktywa
(payment commitments). Bank nie może korzystać z tych środków, ale przychody z ich
zainwestowania pozostają w banku. Faktyczne przekazanie funduszy na rzecz organu
resolution następuje tylko wówczas, gdy dochodzi do uruchomienia środków na
potrzeby konkretnego przypadku resolution. Warto zaznaczyć, że system składek ex
post może być nie tylko alternatywą dla składek ex ante, lecz ich uzupełnieniem. Jeśli
środki zgromadzone w funduszu resolution okażą się w praktyce niewystarczające,
organ odpowiedzialny za proces może wymagać nałożenia dodatkowej składki
o charakterze ex post. Jest to jednak element, który wzmacnia procykliczność, ponieważ
w czasie kryzysu na banki nakładana jest dodatkowa opłata osłabiająca potencjał
finansowy tych banków, które pozostały na rynku. Istnieją też inne sposoby
uzupełnienia funduszy w sytuacji kryzysowej analogicznie do modeli finansowania
systemów gwarantowania depozytów, w których uwzględnia się tak zwane alternatywne
źródła
finansowania.
Założenie
minimalizowania
kosztów
restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji banków dla podatników nie wyklucza bowiem
konieczności użycia środków publicznych w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to
ewentualne skutki braku takiej reakcji byłyby szkodliwe dla stabilności finansowej.
Nawet relatywnie dobrze skapitalizowany fundusz resolution może nie poradzić sobie
finansowo z przeprowadzeniem procesu w dużym banku. Teoretycznie źródłem
awaryjnego finansowania dla funduszu resolution mógłby być kredyt z banku
centralnego. W sytuacji braku wystarczających środków w systemie gwarancyjnym
w krótkim terminie, wsparcie kredytem z banku centralnego może być jedyną metodą
na szybkie uzupełnienie brakujących środków. Wsparcie takie powinno być jednak
odpowiednio uwarunkowane – warunki te sprecyzował w swoich opiniach Europejski
Bank Centralny:
a) decyzja o udzieleniu takiego wsparcia jest podejmowana przez sam bank
centralny w sposób niezależny,
b) finansowanie powinno mieć charakter krótkookresowy,
c) może być podejmowane w odpowiedzi na nagłą, awaryjną sytuację, zagrażającą
stabilności finansowej,
d) udzielany kredyt powinien mieć odpowiednie zabezpieczenie (Patrz np. Opinia
EBC z dnia 17 stycznia 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów
Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy
1
o
Bankowym
Funduszu
Gwarancyjnym
(CON/2008/5),
http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/pl_con_2008_5_f_sign.pdf)
Jednak w przypadku procesu resolution, zdaniem EBC, koszty procesu powinni
ponosić z zasady akcjonariusze/udziałowcy oraz wierzyciele danej instytucji
(Resolution czyli nowe podejście do banków zagrożonych upadłością, 2015 s. 53-57).
Zakończenie
Kryzys finansowy ukazał potrzebę wzmocnienia uregulowań prawnych
i procedur operacyjnych dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
banków w każdym systemie finansowym. Koniecznym stało się wzmocnienie
krajowych struktur bezpieczeństwa finansowego w państwach Unii Europejskiej
i wyznaczenie instytucji paneuropejskiej odpowiedzialnej za uruchomienie mechanizmu
resolution. Ważne jest by zostały stoworzone sprawne narzędzia umożliwiające szybkie
i skuteczne reagowanie na pojawiające się zagrożenia upadłości banków. Istotny jest
również płynny przepływ informacji i współpracy na każdym etapie monitorowania
sytuacji kryzysowej w instytcji finansowej. Należy pamiętać, iż obecnie banki prowadzą
swoje działania w wielu krajach. Stąd też koniecznym jest zharmonizowanie warunków,
zasad i narzędzi procesu resolution we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Także
w Polsce prowadzone są prace, a projekt ustawy przewiduje powierzenie
odpowiedzialności Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu za przeprowadzenie
procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Z perspektywy Polski opinie o przystąpieniu do unii bankowej są
zdystansowane. Prezes Narodowego Banku Polskiego profeesor Marek Belka
reprezentuje ostrożne podejście do nowego nadzoru. Według niego należy wstrzymać
się i zaczekać jak nowa instytucja, umiejscowiona w Europejskim Banku Centralnym
będzie sobie radzić z nadzorowaniem banków w strefie euro i dopiero potem podjąć
decyzję o ewentualnym przyłączeniu się. Podobne jest polskie nastawienie do strefy
euro. — Najpierw musimy zobaczyć jak strefa euro radzi sobie ze swoimi problemami
— mówił prof. Marek Belka na spotkaniu zorganizowanym pod koniec lutego 2015
1
roku
w
Brukseli
przez
think
tank
Bruegel
(http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/1182059.html, dostęp 01.06.2015 r).
Zdaniem niektórych ekspertów rząd powinien poważnie rozważyć, czy nie
byłoby korzystne, żeby Polska dołączyła do unii bankowej przed wejściem do strefy
euro. Podają oni argument, iż najpierw należy dokonać bilansu zagrożeń i korzyści
i rozpocząć merytoryczną dyskusję na ten temat. Unia bankowa zaczyna nabierać
kształtu, który staje się coraz bardziej atrakcyjny z punktu widzenia bezpieczeństwa
polskiego
także
systemu
finansowego
(http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/bankowosc/unia-bankowa-bardziejatrakcyjna-dla-polski/, dostęp 02.06.2015 r.).
Literatura
Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro (2014), Narodowy Bank
Polski, Warszawa.
http://www.nbp.pl/aktualnosci/wiadomosci_2014/20141120_raport_wyzwania_
integracji_ze_strefa_euro.pdf.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Plan działania na
rzecz unii bankowej z dnia 12.09.2012 roku COM (2012) 510 final
http://ec.europa.eu/finance/general-policy/docs/committees/reform/20120912com-2012-510_pl.pdf.
Opinia EBC z dnia 17 stycznia 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów
Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy
o
Bankowym
Funduszu
Gwarancyjnym
(CON/2008/5),
http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/pl_con_2008_5_f_sign.pdf.
Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej
i Walutowej (UgiW): początek europejskiej debaty, European Commission –
IP/12/1272 28/11/2012, www.europa.eu (dostęp 18.04.2015).
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit
institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution
Mechanism anda Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU)
No 1093/2010, European Commision, Brussels, 10.07.2013, COM (2013) 520
final.
1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia
15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektóych
firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji
i
uporządkowanej
likwidacji
oraz
zmieniające
rozporządzenie
(UE)
nr 1093/2010, Dz. U. UE L 225/1 z dnia 30 lipca 2014 r.
Szczepańska O, Dobrzańska A.,Zdanowicz B. (2015), Resolution czyli nowe
podejście do banków zagrożonych upadłością, Narodowy Bank Polski,
Warszawa
http://www.nbp.pl/systemfinansowy/ Resolution.pdf, dostęp 08.06.2015).
Zaleska M. (2015), Europejska Unia Bankowa, Difin, Warszawa.
Zdanowicz B., (2007), Podstawowe dylematy i kryteria wyboru formuły systemu
gwarantowania depozytów w świetle teorii i doświadczeń międzynarodowych,
Bezpieczny Bank nr 1(34) 2007, Warszawa.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.
pdf.
http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=1
4754, dostęp 26.05.2015 r.
2
Spis tabel
1. Tabela 1. Stosowanie podstawowych przepisów dotyczących unii bankowej –
kalendarium ......................................................................................................... 8
2. Tabela 2. Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej
i Walutowej .......................................................................................................... 9
3. Tabela 3. Ogólna konstrukcja jednolitego mechanizmu restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji .......................................................................................... 11
2