Pan Marek Kuchciński Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Warszawa, dnia 04 marca 2016 r.
RZECZPOSPOLITA POLSKA
MINISTER FINANSÓW
FN2.701.11.2016
Pan
Marek Kuchciński
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
W odpowiedzi na interpelację nr 1119 Posła na Sejm RP, Pana Jana Szewczaka z klubu
Parlamentarnego PiS, dotyczącą zgodności projektu ustawy o Bankowym Funduszu
Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji
z prawem do sądu, ochroną praw akcjonariuszy i wierzycieli oraz możliwością zaskarżania
decyzji o wszczęciu postępowania o przymusowej restrukturyzacji do sądu administracyjnego
(sygn. SPS-023-17481/13), uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.
Projektowana ustawa ma stanowić implementację:
• dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r.
ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz
zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i
2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr
648/2012 (BRRD); oraz
• dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie
systemów gwarancji depozytów (DGSD).
Dyrektywa BRRD powinna zostać wdrożona do dnia 31 grudnia 2014 r., z wyjątkiem przepisów
tytułu IV rozdział IV sekcja 5 dyrektywy, które powinny być wdrożone do dnia 31 grudnia 2015.
Dyrektywa DGSD co do zasady powinna zostać wdrożona do dnia 3 lipca 2015 r., z wyjątkiem
przepisów art. 8 ust. 4 oraz art. 13, dla których przewidziano ostateczny termin 31 maja 2016 r.
W dniu 23 grudnia 2015 r. Komisja Europejska wniosła, na podstawie art. 258 w związku z art.
260 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skargę przeciwko Rzeczypospolitej
Polskiej, z powodu nieimplementowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań
naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji
kredytowych i firm inwestycyjnych.
Skarga Komisji Europejskiej zawiera wniosek o nałożenie na Rzeczpospolitą Polskę okresowej
kary pieniężnej o dziennej stawce w wysokości 51 456 euro i naliczanej od dnia ogłoszenia
wyroku.
Odnosząc się do wątpliwości podnoszonych przez Pana Posła Jana Szewczaka, należy
podkreślić, iż były one wielokrotnie wyjaśniane w trakcie rządowego procesu legislacyjnego.
ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa | tel.: +48 (22) 694 55 55 | e-mail: [email protected]
Odnosząc się do kwestii należytej ochrony praw akcjonariuszy i wierzycieli w przypadku
zastosowania przymusowej konwersji lub umorzenia zobowiązań, pragnę uprzejmie podkreślić,
iż naczelną zasadą w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji, wynikającą bezpośrednio z
dyrektywy BRRD, jest zasada niepogarszania pozycji wierzycieli w postępowaniu przymusowej
restrukturyzacji. Zgodnie z tą zasadą wierzyciele i właściciele podmiotu w restrukturyzacji nie
poniosą większych strat niż te, które ponieśliby, gdyby sąd wydał postanowienie o ogłoszeniu
upadłości obejmującej likwidację majątku.
W przypadku gdyby roszczenia wierzycieli i właścicieli podmiotu w restrukturyzacji w
postępowaniu przymusowej restrukturyzacji zostały zaspokojone w stopniu niższym niż miałoby
to miejsce w postępowaniu upadłościowym np. w wyniku zastosowania wobec nich konwersji
zobowiązań, przysługuje im roszczenie uzupełniające do Funduszu pokrywane z funduszu
przymusowej restrukturyzacji.
W tym zakresie projektowane przepisy art. 243–244 implementują art. 73–75 dyrektywy BRRD.
Odnosząc się do kwestii obciążeń dla podmiotów wnoszących składki na rzecz BFG należy
wskazać, iż projektowana ustawa wprowadza istotne zmiany w dotychczasowym
funkcjonowaniu polskiego systemu gwarancji depozytów, jak również przewiduje
implementację do polskiego prawodawstwa nowatorskich rozwiązań dotychczas nieistniejących
w polskim systemie prawnym, tj. przepisów umożliwiających podejmowanie i prowadzenie
postępowań z zakresu przymusowej restrukturyzacji wobec instytucji finansowych zagrożonych
upadłością. Proponowane rozwiązania mają na celu wzmocnienie bezpieczeństwa na rynku
finansowym m.in. poprzez zwiększenie poziomu ochrony klientów instytucji finansowych i
utrzymanie ich zaufania do tych instytucji. Cele te będą realizowane zarówno w sposób pośredni
(prowadzenie działań ukierunkowanych na zapewnienie możliwości niezakłóconego
świadczenia przez instytucję finansową usług zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i
klientów indywidualnych), jak i bezpośredni (np. skrócenie terminu wypłaty środków
gwarantowanych, tymczasowe objęcie wyższym poziomem ochrony niektórych środków i
należności deponentów, zapewnienie ochrony klientom firm deweloperskich).
W ujęciu instytucjonalnym projektowana ustawa oddziaływać będzie w szczególności na
Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który jako podmiot administrujący systemem gwarancji
depozytów oraz w nowych warunkach również organ ds. przymusowej restrukturyzacji uzyska
nie tylko szersze kompetencje, ale przede wszystkim nałożone zostaną na niego liczne, nowe
obowiązki. Realizacja w nowym otoczeniu prawnym działań wynikających zarówno z funkcji
gwarantowania depozytów, jak również działań z zakresu przymusowej restrukturyzacji, w
zależności od sytuacji na rynku finansowym, wiązać się będzie z koniecznością ponoszenia
przez Fundusz ryzyka i obciążeń, których wielkość i skala są obecnie trudne do oszacowania. W
świetle powyższego, w opinii Ministerstwa Finansów, zapewnienie odpowiedniego poziomu
kapitalizacji, który umożliwiałby niezakłóconą realizację ww. zadań należy uznać za celowe.
Jednocześnie Ministerstwo Finansów rozumie jednak argumenty odnoszące się do kwestii
bezpieczeństwa i stabilności podmiotów będących bezpośrednimi adresatami projektowanych
rozwiązań, które to podmioty funkcjonują obecnie w warunkach niesprzyjających rozwojowi i
wzrostowi. Tym samym w odniesieniu do kwestii obciążeń finansowych dla podmiotów
obejmowanych projektowaną regulacją Ministerstwo Finansów dostrzega potrzebę przyjęcia w
projektowanej ustawie takich rozwiązań, które nie będą działały wbrew zakładanych w niej
celom związanym z utrzymywaniem stabilności finansowej na rynku finansowym, umożliwią
realizację tych celów w sposób zrównoważony oraz nie będą kreować dodatkowego ryzyka.
2
W związku z powyższym mając na uwadze zarówno stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego,
jak również sygnały płynące ze strony środowiska rynku finansowego, Ministerstwo Finansów
podjęło robocze kontakty z Komisją Nadzoru Finansowego mające na celu znalezienie
optymalnego rozwiązania wobec identyfikowanych problemów związanych z wysokością oraz
terminami osiągnięcia proponowanych w projekcie poziomów docelowych środków
gromadzonych na funduszach gwarancyjnych i funduszach przymusowej restrukturyzacji. W
tym zakresie rozważa się obecnie m.in. przyjęcie niższych wartości poziomów docelowych,
aniżeli proponowane obecnie w projekcie. Jednocześnie, w zależności od przyjętej ostatecznie
koncepcji, alternatywnym lub komplementarnym rozwiązaniem mogłoby być także zwiększenie
elastyczności w zakresie określonych w projektowanej ustawie terminów osiągnięcia poziomów
docelowych poprzez umożliwienie ich przedłużenia w drodze rozporządzenia wydanego przez
ministra właściwego do spraw instytucji finansowych.
Ministerstwo Finansów dostrzega bowiem fakt, iż w okresie do momentu osiągnięcia poziomów
docelowych przewidzianych w obecnym projekcie nie można wykluczyć ewentualnego
wystąpienia zdarzeń, które spowodują, że osiągnięcie takich poziomów w zakładanym terminie
okaże się niemożliwe, natomiast dążenie do ich osiągnięcia w związku z nałożonym wymogiem
ustawowym potencjalnie mogłoby zagrozić stabilności podmiotów zobowiązanych do wnoszenia
składek. W tym kontekście rozwiązanie zmierzające w kierunku zwiększenia elastyczności
terminów poprzez ich wydłużenie w drodze rozporządzenia pozwalałoby na uwzględnienie
faktu, że rynki finansowe charakteryzują się dynamiką i nieprzewidywalnością. Terminy
osiągnięcia poziomów docelowych mogłyby wtedy być dostosowywane do obserwowanych
warunków w sytuacji, gdyby terminy zapisane w ustawie okazały się zbyt krótkie.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej dostępu do niektórych danych osobowych i ich ochrony
pragnę uprzejmie wyjaśnić, iż zagadnienia związane z tworzeniem listy wypłat i listy
deponentów oraz dotyczące weryfikacji tożsamości deponenta były przedmiotem uzgodnień
pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych, Ministrem Finansów oraz Bankowym Funduszem
Gwarancyjnym. Tym samym projektowana ustawa zawiera uzgodnione w tym obszarze
przepisy, które w odpowiednim stopniu i zakresie będą umożliwiały Funduszowi weryfikację
tożsamości deponentów. Należy bowiem pamiętać, że wszelkie działania związane z
wykorzystaniem danych osobowych deponentów i ich przetwarzaniem będą podejmowane przez
Fundusz w interesie deponentów, gdyż jednym z celów projektowanej ustawy jest wzmocnienie
ochrony deponentów oraz zwiększenie poziomu ich zaufania do instytucji finansowych. W tym
zakresie Fundusz będzie miał ustawowy obowiązek sprawnego i skutecznego realizowania
swoich zobowiązań względem deponentów, co wynika m.in. ze znacznie skróconego w stosunku
do obecnego terminu wypłaty środków gwarantowanych, rozszerzenia zakresu ochrony
gwarancyjnej o klientów firm deweloperskich, a także konieczności dokonywania w określonych
przypadkach wypłat przekraczających równowartość w złotych 100.000 euro.
Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku weryfikacja danych deponenta, jak również zasadności
jego roszczenia będą dokonywane na wniosek deponenta oraz na podstawie dokumentacji i
oświadczenia deponenta o powstaniu roszczenia dotyczącego wypłaty środków gwarantowanych
ponad standardowy limit gwarancyjny. Elementy te będą podlegać analizie Funduszu, przy czym
zakres danych ograniczał się tu będzie jedynie do niezbędnych informacji umożliwiających
realizację przez Fundusz ustawowego zadania, co jest zgodne z zasadami przetwarzania danych
osobowych, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie
danych osobowych (Dz. U. 1997 Nr 133, poz. 883). W świetle powyższego dane pozyskiwane
będą przez Fundusz tylko w celu wskazanym w projektowanych przepisach i w zakresie
niezbędnym do realizacji tego celu. Jednocześnie należy zauważyć, że przysługujące
3
Funduszowi uprawnienie do weryfikacji danych nie jest jednoznaczne z nakazem udostępnienia
mu tych danych przez podmiot, do którego Fundusz się o to zwróci.
W odniesieniu do wypłat transgranicznych, w zakresie których kluczowym elementem będzie
właściwa wymiana informacji pomiędzy współpracującymi systemami gwarancji depozytów
należy zauważyć, że projektowane przepisy odzwierciedlają zasady wskazane w dyrektywie
DGSD. Postanowienia zamieszczone w porozumieniach zawartych między systemami gwarancji
depozytów powinny zawierać zobowiązania stron do przetwarzania przekazywanych informacji
z zachowaniem poufności, w szczególności zaś z zachowaniem właściwych przepisów o
ochronie danych osobowych. Odniesienie do właściwych przepisów dotyczących ochrony
danych osobowych wynika z faktu, iż art. 4 ust. 9 dyrektywy DGSD, który odnosząc się do
ustroju systemów gwarancji depozytów wymaga, aby systemy te zapewniały poufność i ochronę
danych dotyczących rachunków deponentów. Przetwarzanie takich danych powinno zaś być
dokonywane zgodnie z przepisami Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania
danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych. Podkreślenie rangi i konieczności
należytego postępowania z danymi osobowymi znajduje się także w pkt 44 preambuły do
dyrektywy DGSD. Wskazuje się tam, że przetwarzanie danych osobowych na mocy dyrektywy
DGSD podlega przepisom dyrektywy 95/46/WE, zaś systemy gwarancji depozytów powinny
postępować z danymi dotyczącymi poszczególnych depozytów ze szczególną ostrożnością oraz
powinny także zachować wysoki poziom ochrony danych zgodnie z tą dyrektywą.
W świetle powyższego przepisy projektowanej ustawy nie powinny budzić wątpliwości w
zakresie zapewnienia należytego poziomu ochrony danych osobowych deponentów, czy też
bezpieczeństwa ich przetwarzania dla potrzeb realizacji przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny
zadań wynikających z projektowanej regulacji.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej włączenia spółdzielczych kas oszczędnościowo kredytowych do zakresu podmiotowego projektowanej ustawy uprzejmie proszę o przyjęcie
poniższych wyjaśnień.
Projektodawca dostrzegł konieczność zachowania spójności systemowej: kasy, podobnie jak
banki, podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, a depozyty w nich zgromadzone są
gwarantowane przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny. W związku z powyższym, zdaniem
projektodawcy, Bankowy Fundusz Gwarancyjny powinien być uprawniony do wszczęcia
postępowania przymusowej restrukturyzacji także w stosunku do kas. Projektodawca zauważa
analogiczną jak w sektorze bankowym konieczność, w razie wystąpienia problemów
finansowych, przeprowadzenia szybkiego postępowania restrukturyzacyjnego w trybie
administracyjnym, którego głównym celem jest ochrona deponentów i stabilności finansowej.
Należy również zwrócić uwagę, że Europejski Bank Centralny w opinii (CON/2015/17) z dnia
28 maja 2015 r., dotyczącej wcześniejszych wersji projektu ww. ustawy z zadowoleniem przyjął
rozszerzenie zakresu podmiotowego postępowania przymusowej restrukturyzacji o spółdzielcze
kasy oszczędnościowo-kredytowe, jako naturalną konsekwencję objęcia ich nadzorem Komisji
Nadzoru Finansowego i systemem gwarancji depozytów.
Niezależnie o powyższego, wydaje się, że sytuacja sektora kas, wymaga objęcia ich
projektowaną ustawą w interesie publicznym. W przeciwnym przypadku, w razie problemów
finansowych danej kasy, jeżeli nie dojdzie do przejęcia jej przez inną kasę lub bank w trybie
przewidzianym przez ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja
Nadzoru Finansowego będzie musiała zawiesić kasę i złożyć wniosek o ogłoszenie jej upadłości.
Bankowy Fundusz Gwarancyjny będzie musiał w takiej sytuacji dokonać wypłaty środków
4
gwarantowanych. Postępowanie przymusowej restrukturyzacji ma umożliwić szybką
restrukturyzację w trybie administracyjnym oraz zapobiec konieczności wypłaty środków
gwarantowanych. Niezależnie od powyższego, wyłączenie kas z procedury przymusowej
restrukturyzacji, będzie prawdopodobnie oznaczało, iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie
będzie mógł udzielać pomocy kasom z funduszów przymusowej restrukturyzacji. Ponadto po
zaimplementowaniu dyrektywy BRRD konieczne prawdopodobnie będzie ponowne
notyfikowanie Komisji Europejskiej programu pomocowego dla kas na podstawie przepisów
implementujących BRRD. Oznacza to, iż taki program będzie musiał być spójny z przepisami
dyrektywy BRRD. Jeżeli kasy nie zostaną objęte procedurą przymusowej restrukturyzacji,
istnieje ryzyko, iż Komisja Europejska nie zaakceptuje programu pomocowego dla kas.
Konsekwencją powyższego będzie brak możliwości udzielania kasom pomocy przez Bankowy
Fundusz Gwarancyjny, gdyż stanowiłoby to nielegalną pomoc państwa.
Odnosząc się do kwestii wyłączenia części przepisów k.p.a. w postępowaniu przymusowej
restrukturyzacji uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.
Wydawanie decyzji w sprawach dotyczących przymusowej restrukturyzacji jest procesem
złożonym, poprzedzonym postępowaniem przed Komisją Nadzoru Finansowego, do której
kompetencji należy stwierdzenie dwóch spośród trzech przesłanek uruchomienia postępowania
przymusowej restrukturyzacji. Przesłanki uruchamiające postępowanie są w dużej mierze
obiektywne, dla ich stwierdzenia udział strony nie ma zasadniczego znaczenia i musi doznawać
ograniczeń na rzecz ochrony stabilności rynku finansowego oraz ochrony środków
zgromadzonych w podmiotach podlegających przymusowej restrukturyzacji. Celem, przed
którym pełna realizacja czynnego udziału stron powinna ustąpić, jest ochrona deponentów,
którzy działając w zaufaniu do instytucji publicznej jaką jest bank lub kas, zdeponowali w niej
oszczędności. Ustawodawca ma bowiem obowiązek ważyć wartości konstytucyjne, których
dotyczy projekt ustawy. W wyroku z 17 grudnia 2003 r. (sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003,
poz. 103) Trybunał wyjaśnił, że podczas ustalania znaczenia „ważnego interesu publicznego”
muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne, a także hierarchia wartości
wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Zgodnie z art. 3 ust. 8 BRRD państwa członkowskie zapewniają, by każdy organ ds.
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji posiadał wiedzę specjalistyczną, zasoby i
możliwości operacyjne do stosowania działań w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji oraz były w stanie wykonywać przysługujące im uprawnienia z zachowaniem
szybkości i elastyczności niezbędnych do osiągnięcia celów restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji. Na konieczność przeprowadzenia szybkiego i sprawnego procesu przymusowej
restrukturyzacji wskazuje również m.in. motyw 53 BRRD.
W związku z powyższym, projektodawca na potrzeby postępowania przymusowej
restrukturyzacji zdecydował się wyłączyć niektóre przepisy k.p.a., które są również wyłączane w
polskim porządku prawnym w innych postępowaniach.
5
6