D - Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Olsztynie

Sygn. akt: I C 205/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 listopada 2015 r.
Sąd Okręgowy w Olsztynie I Wydział Cywilny
w składzie następującym:
Przewodniczący:
SSO Wojciech Wacław
Protokolant:
sekr. sądowy Martyna Pańkowska
po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. w Olsztynie
na rozprawie
sprawy z powództwa (...) Sp. z o.o. w W.
przeciwko Skarbowi Państwa - (...) w O.
o zapłatę
1. oddala powództwo
2. zasądza od powoda na rzecz pozwanego Skarbu Państwa - (...)kwotę 7 200 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Sygn. akt I C 205/15
UZASADNIENIE
(...) Sp. z o. o. z siedzibą w W. w dniu 14 maja 2015 roku złożyła pozew, w którym domagała się zasądzenia na jej rzecz
od Skarbu Państwa – (...)w O. kwoty 1.553.902,02 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia wytoczenia
powództwa do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie urządzania i prowadzenia gier na
automatach. W ramach tej działalności wykorzystywała m.in. 210 automatów do gier, szczegółowo opisanych w
uzasadnieniu pozwu. W okresie od 28 października 2013 roku do 17 grudnia 2014 roku powyższe urządzenia zostały
zatrzymane przez funkcjonariuszy (...) w O., gdyż jako umożliwiające prowadzenie gier losowych były eksploatowane
przez powódkę poza kasynem gry oraz bez koncesji na jego prowadzenie.
Od tego czasu automaty do gry znajdowały się w wyłącznym posiadaniu pozwanego, a powódka nie mogła z nich
korzystać i co za tym idzie osiągać przychodów.
W ocenie powódki zachowanie funkcjonariuszy (...)było bezprawne, gdyż swoje oparcie miało na przepisach
bezskutecznych, tj. art. 14 ust 1 i art. 6 ust.1 ustawy o grach hazardowych, które jako nienotyfikowane przepisy
techniczne w braku przekazania Komisji Europejskiej projektu ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach
hazardowych, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 8 ust 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 2 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów
technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, nie mogą być zastosowane wobec strony
powodowej. Niekwestionowany fakt braku notyfikacji tych przepisów powinien pociągać za sobą ich bezwzględną
nieskuteczność. Techniczny charakter nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych został przesądzony
w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 F. sp. z o.o., G. sp.
z o.o., F. sp. z o.o. v. Dyrektor Izby Celnej w G..
Powódka dodatkowo zwróciła uwagę, że jak orzekł już Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 roku, sygn. C-194/94 CIA Security International
SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL, przepisy art. 8 i 9 dyrektywy transparentnej mają charakter
bezwarunkowy i dostatecznie precyzyjny, wobec czego jednostki mogą się powoływać na nie przed sądami krajowymi
przeciwko krajowym regulacjom technicznym, które nie zostały w sposób wymagany notyfikowane. Powyższa linia
orzecznicza została zaaprobowana w późniejszych judykatach TSUE (np. wyroku z 8 listopada 2007 roku w sprawie
C-20/05 Schwibbert oraz z dnia 15 kwietnia 2010 roku w sprawie C-433/05 Sandström). Na obowiązek odmowy
stosowania nienotyfikowanego przepisu prawa wskazał również SN w postanowieniu z dnia 27 listopada 2014 roku w
sprawie o sygn. akt II KK 55/14, a także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie
o sygn. akt P 37/05).
Zdaniem powódki to sąd orzekający w sprawie ma kompetencje, aby samodzielnie stosować przepisy prawa
wspólnotowego, w razie konieczności nie stosując sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, nie
oczekując przy tym na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie
konstytucyjnym (wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 roku w sprawie C-106/77 Simmenthal). Obowiązek ten dotyczy
nie tylko sądów krajowych, ale również innych krajowych organów niesądowych, w tym Prokuratury, Policji, a także
Służby Celnej (wyrok ETS z dnia 22 czerwca 1989 roku w sprawie C-103/88 Fratelli Costanzo).
Powódka podkreśliła przy tym, że wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wywołuje
skutki nie tylko w sprawie, w której zadane zostało pytanie prejudycjalne, lecz również w innych sprawach ( wyrok NSA
z 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt I FSK 146/13). Ponadto podniosła, że w razie kolizji ustawy z prawem unijnym, której
rozstrzygnięcie wymaga wykładni tego prawa, wyłącznie właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
( postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt P 37/05)
W konsekwencji przepis art. 14 ust. 1 u.g.h jako bezskuteczny, choć formalnie obowiązujący, nie mógł być podstawą
działania funkcjonariuszy Służby Celnej. Dlatego też dokonane przez nich zatrzymania automatów do gier miały
charakter bezprawny.
W dalszej części pozwu powódka wskazała na wysokość szkody i objaśniła metody, które pozwoliły jej na dokonanie
stosowanych wyliczeń. Odniosła się także do kwestii zaistnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy
bezprawnym działaniem organu władzy publicznej a zaistniałą szkodą.
W odpowiedzi na pozew Skarb Państwa –(...)w O. wniósł o oddalenie powództwa.
Pozwany zakwestionował zarówno fakt bezprawności działań funkcjonariuszy (...), jak też sam fakt wystąpienia
szkody, zarzucając ewentualnie nieudowodnienie jej wysokości. Podważył również fakt istnienia normalnego związku
przyczynowego między swoimi działaniami, a faktem zaistnienia ewentualnej szkody.
Co do przesłanki bezprawności pozwany podkreślił, że działania funkcjonariuszy (...)miały swoją podstawę w
przepisach ustawowych, szczegółowo normujących tryb postępowania w sprawach dotyczących wykrywania i ścigania
przestępstw karnoskarbowych opisanych w art. 107 § 1 kks. Podstawą ich działania były obowiązujące przepisy prawne,
co sprawia, że mieli oni nie tylko prawo, ale i obowiązek właściwie wykonywać swoje ustawowe zadania.
Nie kwestionując faktu, że przepisy ustawy hazardowej nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w myśl
dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę
udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa
informacyjnego, pozwany podważył prawną konieczność dokonania takiej czynności. W jego bowiem ocenie przepisy
art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych nie stanowią przepisów technicznych
w rozumieniu art. 1 pkt 11 w.w. dyrektywy, dlatego też nie podlegają obowiązkowi uprzedniego przedłożenia
Komisji Europejskiej. Pozwany podkreślił, że ograniczenia wprowadzone art. 14 ust. 1 u.g.h. mają charakter
niedyskryminacyjny, gdyż statuują równe zasady dla wszystkich przedsiębiorców Unii Europejskiej, ponadto dotyczą
nie samego produktu, ale sposobu prowadzania działalności gospodarczej. W efekcie są to tzw. selling arrangements,
nie powodujące zakazanego przez art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ograniczenia w swobodnym
przepływie towarów. Co więcej, powódka w ocenie pozwanego nie wykazała, aby stosowanie art. 14 ust.1 u.g.h.
niosło za sobą takie reperkusje, które mogłyby wpłynąć na funkcjonowanie reglamentowanego sektora działalności
gospodarczej w perspektywie całego rynku Unii Europejskiej. Odnosząc się do powołanej przez powoda argumentacji
popartej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i
C-217/11 F. Sp. z o. o. i inni przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w G. pozwana zauważyła, że Trybunał nie przesądził,
że regulacje polskiej ustawy hazardowej mają charakter przepisów technicznych. TS wskazał bowiem tam jedynie,
że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą
powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych
poza kasynami i salonami gry, stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne, ocena zaś, czy w konkretnym
przypadku przepis ma charakter techniczny należy do sądu krajowego. W ocenie pozwanego z powołanych wyżej
względów art. 14 ust. 1 u.g.h. przepisem technicznym nie jest.
Tym niemniej nawet w przypadku podjęcia ustaleń odmiennych co do charakteru przepisu, jego nienotyfikowanie
nie skutkuje automatycznie pozbawieniem skuteczności, czyli de facto wyeliminowaniem z obiegu prawnego. Sankcja
taka nie wynika bowiem ani z żadnego przepisu prawa wspólnotowego, ani też z regulacji krajowych. Byłaby
natomiast wprost sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawnego, które statuują m.in. domniemanie
zgodności obowiązujących ustaw z konstytucją oraz nakładają na organy państwowe obowiązek działania na
podstawie odpowiednich przepisów prawa. W tym zaś konkretnie przypadku, pomimo ewentualnego uchybienia
legislacyjnego nie doszło do naruszenia konstytucyjnego standardu postępowania ustawodawczego (vide wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt P 4/14).
Co więcej, w stosunku do przepisu art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej ma zastosowanie wyłączenie obowiązku notyfikacji
przewidziane w art. 10 ust.1 tiret 3 i 4, gdyż w istocie unormowanie to stanowi przejaw zastosowania klauzul
bezpieczeństwa wprowadzonych przez Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywę 2006/123/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 roku dotyczącą usług na rynku wewnętrznym. Ponadto jego
treść ogranicza się w praktyce do wykonania tych orzeczeń, w których TS wskazywał, w jaki sposób państwa powinny
w świetle przepisów TFUE regulować działalność w zakresie gier hazardowych.
Pozwany zakwestionował również fakt udowodnienia szkody przez powódkę. Podniósł, że (...) Sp. z o. o. z siedzibą w
W. nie była właścicielem zajętych automatów, a z załączonej do pozwu dokumentacji nie wynika, aby przysługiwało
jej jakiekolwiek prawo zależne. Jest ona jedynie ich dzierżawcą. Dlatego też już sam fakt poniesienia szkody pozostał
nieudowodniony. Gdyby jednak przyjąć odmienną interpretację, to należało uznać, że powódka nie sprostała ciężarowi
dowodu w zakresie wykazania wysokości szkody – nie wiadomo bowiem, czy i jakie przychody powód by uzyskał
biorąc pod uwagę losowy charakter gier urządzanych na przedmiotowych automatach. Powodzenie działalności w
zakresie prowadzenia gier hazardowych nie jest bowiem zależne od typowych zdarzeń rynkowych oraz od umiejętności
osób tą działalnością zarządzających, ale wyłącznie od losu. Dochód powódki byłby bowiem uwarunkowany jedynie
okolicznością, ile osób zdecydowałoby się na grę na automatach oraz jaki procent z nich uzyskałby nagrodę pieniężną.
Dlatego też wskazywana przez powódkę kwota ma charakter hipotetyczny i nie może stanowić wyznacznika wypłaty
odszkodowania.
Wreszcie pozwany zakwestionował istnienie związku przyczynowego między ewentualną szkodą a działaniem organu
władzy publicznej. Wskazał, że to powód prowadząc działalność bez wymaganych zezwoleń dopuszczał się zachowań
bezprawnych, przez co winien był liczyć się z tego konsekwencjami. Z własnego bezprawnego czynu nie może zaś
wyprowadzać swoich praw, ani też przeciwstawiać takiego postępowania prawom innych.
Sąd ustalił, co następuje:
W dniu 19 listopada 2009 roku Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił ustawę o grach hazardowych
(Dz.U.2009.201.1540). Za wyjątkiem przepisów wymienionych enumeratywnie w art. 145 pkt 1 i 2 ustawy, weszła ona
w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku.
Tekst przepisów zamieszczonych w projekcie tego aktu prawnego nie został uprzednio przekazany Komisji
Europejskiej w ramach procedury przewidzianej w art. 8 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz
zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.
(bezsporne)
Powodowa spółka prowadzi działalność w zakresie dzierżawienia automatów do gier. Zainstalowane na nich gry mają
charakter losowy, ewentualna wygrana nie jest zależna od umiejętności, zręczności, czy też jakiejkolwiek innej cechy
graczy biorących w niej udział. Automaty dzierżawione były poza kasynami gier, powódka zaś nie posiadała koncesji na
prowadzenie kasyna gry, ani też zezwolenia wydawanego na podstawie obowiązującej przed wejściem w życie ustawy
o grach hazardowych ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych.
W dniach pomiędzy 28 października 2013 r. a 17 grudnia 2014 r. funkcjonariusze (...)w O. dokonali zatrzymania
następujących automatów, stanowiących przedmiot dzierżawy przez pozwanych:
1. (...) M. (...) nr (...);
2. (...) H. (...) nr (...);
3. (...) M. (...) nr (...);
4. (...) M. (...) nr (...);
5. (...) M. (...) PL nr (...);
6. (...) H. (...) nr (...);
7. (...) H. (...) nr (...);
8. (...) M. (...) PL nr (...);
9. (...) M. (...) PL nr (...);
10. (...) H. (...) nr (...);
11. (...) H. (...) nr (...);
12. (...) M. (...) PL nr (...);
13. (...) H. (...) nr (...);
14. (...) G. (...) nr (...);
15. (...) M. (...) nr (...);
16. (...) G. (...) nr (...);
17. (...) G. (...) nr (...);
18. (...) H. (...) nr (...);
19. (...) M. (...) nr (...);
20. (...) M. (...) nr (...);
21. (...) H. (...) nr (...);
22. (...) H. (...) nr (...);
23. (...) G. (...) nr (...);
24. (...) H. (...) nr (...);
25. (...) H. (...) nr (...);
26. (...) M. (...) nr (...);
27. (...) G. (...) nr (...);
28. (...) M. (...) PL nr (...);
29. (...) H. (...) nr (...);
30. (...) G. (...) nr (...);
31. (...) M. (...) nr (...);
32. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
33. (...) G. (...) nr (...);
34. (...) G. (...) nr (...);
35. (...) H. (...) nr (...);
36. (...) G. (...) nr (...);
37. (...) M. (...) PL nr (...);
38. (...) G. (...) nr (...);
39. H. (...) nr (...);
40. (...) G. (...) nr (...);
41. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
42. (...) M. (...) nr (...);
43. (...) M. (...) PL nr (...);
44. (...) M. (...) PL nr (...);
45. (...) G. (...) nr (...);
46. (...) M. (...) nr (...);
47. (...) G. (...) nr (...);
48. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
49. (...) H. (...) nr (...);
50. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
51. (...) G. (...) nr (...);
52. (...) M. (...) PL nr (...);
53. (...) H. (...) nr (...);
54. (...) 2 nr (...);
55. (...) G. (...) nr (...);
56. (...) H. (...) nr (...);
57. (...) H. (...) nr (...);
58. (...) M. (...) PL nr (...);
59. (...) G. (...) nr (...);
60. (...) H. (...) nr (...);
61. (...) H. (...) nr (...);
62. (...) 2 nr (...);
63. (...) G. (...) nr (...);
64. (...) G. (...) nr (...);
65. (...) M. (...) PL nr (...);
66. (...) H. (...) nr (...);
67. (...) M. (...) nr (...);
68. (...) M. (...) nr (...);
69. (...) M. (...) nr (...);
70. (...) G. (...) nr (...);
71. (...) M. (...) nr (...);
72. (...) H. (...) nr (...);
73. (...) 2 nr (...);
74. (...) G. (...) nr (...);
75. (...) H. (...) nr (...);
76. (...) 2 nr (...);
77. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
78. (...) G. (...) nr (...);
79. (...) G. (...) nr (...);
80. (...) H. (...) nr (...);
81. (...) G. (...) nr (...);
82. (...) G. (...) nr (...);
83. (...) 2 nr (...);
84. (...) H. (...) nr (...);
85. (...) G. (...) nr (...);
86. (...) G. (...) nr (...);
87. (...) 2 nr (...);
88. (...) G. (...) nr (...);
89. (...) G. (...) nr (...);
90. (...) G. (...) nr (...);
91. (...) 2 nr (...);
92. (...) G. (...) nr (...);
93. (...) H. (...) nr (...);
94. (...) G. (...) nr (...);
95. (...) G. (...) nr (...);
96. (...) G. (...) nr (...);
97. (...) H. (...) nr (...);
98. H. (...) nr (...);
99. (...) M. (...) nr (...);
100. (...) G. (...) nr (...);
101. (...) G. (...) nr (...);
102. (...) M. (...) nr (...);
103. (...) G. (...) nr (...);
104. (...) 2 nr (...);
105. (...) G. (...) nr (...);
106. (...) 2 nr (...);
107. (...) G. (...) nr (...);
108. (...) G. (...) nr (...);
109. (...) G. (...) nr (...);
110. (...) M. (...) nr (...);
111. (...) nr (...);
112. (...) G. (...) nr (...);
113. (...) G. (...) nr (...);
114. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
115. (...) nr (...)
116. (...) G. (...) nr (...);
117. (...) G. (...) nr (...);
118. (...) G. (...) nr (...);
119. (...) H. (...) nr (...);
120. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
121. (...) M. (...) nr (...);
122. (...) G. (...) nr (...);
123. (...) M. (...) nr (...);
124. (...) G. (...) nr (...);
125. (...) 2 nr (...);
126. (...) G. (...) nr (...);
127. (...) G. (...) nr (...);
128. (...) 2 nr (...);
129. (...) G. (...) nr (...);
130. (...) D. (...) S. nr (...);
131. (...) M. (...) nr (...);
132. (...) G. (...) nr (...);
133. (...) 2 nr (...);
134. (...) 2 nr (...);
135. (...) G. (...) nr (...);
136. (...) G. (...) nr (...);
137. (...) M. (...) nr (...);
138. (...) G. (...) nr (...);
139. (...) G. (...) nr (...);
140. (...) H. (...) nr (...);
141. (...) G. (...) nr (...);
142. (...) G. (...) nr (...);
143. (...) H. (...) nr (...);
144. (...) G. (...) nr (...);
145. (...) G. (...) nr (...);
146. (...) G. (...) nr (...);
147. (...) 2 nr (...);
148. (...) H. (...) nr (...);
149. (...) G. (...) nr (...);
150. (...) 2 nr (...);
151. (...) G. (...) nr (...);
152. (...) G. (...) nr (...);
153. (...) G. (...) nr (...);
154. (...) M. (...) PL nr (...);
155. (...) H. (...) nr (...);
156. (...) G. (...) nr (...);
157. (...) 2 nr (...);
158. (...) G. (...) nr (...);
159. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
160. (...) G. (...) nr (...);
161. (...) H. (...) nr (...);
162. (...) G. (...) nr (...);
163. (...) 2 nr (...);
164. (...) G. (...) nr (...);
165. (...) G. (...) nr (...);
166. (...) G. (...) nr (...);
167. (...) 2 nr (...);
168. (...) G. (...) nr (...);
169. (...) M. (...) nr (...);
170. (...) G. (...) nr (...);
171. (...) D. (...) S. nr (...);
172. (...) M. (...) nr (...);
173. (...) G. (...) nr (...);
174. (...) 2 nr (...);
175. (...) G. (...) nr (...);
176. (...) G. (...) nr (...);
177. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
178. (...) G. (...) nr (...);
179. (...) G. (...) nr (...);
180. (...) G. (...) nr (...);
181. (...) nr (...);
182. (...) G. (...) nr (...);
183. (...) G. (...) nr (...);
184. (...) G. (...) nr (...);
185. (...) M. (...) nr (...);
186. (...) M. (...) nr (...);
187. (...) G. (...) nr (...);
188. (...) G. (...) nr (...);
189. (...) M. (...) nr (...);
190. (...) G. (...) nr (...);
191. (...) 2 nr (...);
192. (...) G. (...) nr (...);
193. (...) M. (...) nr (...);
194. (...) M. (...) nr (...);
195. (...) G. (...) nr (...);
196. (...) D. (...) S. nr (...);
197. (...) G. (...) nr (...);
198. (...) M. (...) nr (...);
199. (...) 2 nr (...);
200. (...) G. (...) nr (...);
201. (...) G. (...) nr (...);
202. (...) G. (...) nr (...);
203. (...) M. (...) V1.00 nr (...);
204. (...) C. nr (...);
205. (...) G. (...) nr (...);
206. (...) 3 nr (...);
207. (...) G. (...) nr (...);
208. (...) G. (...) nr (...);
209. (...) G. (...) nr (...);
210. (...) G. (...) nr (...);
Jako podstawę zatrzymania funkcjonariusze (...) wskazywali art. 107 § 1 kks w zw z art. 14 § 1 oraz 6 § 1 u.g.h. W
niektórych przypadkach zatrzymywania były dokonywane jeszcze przed wszczęciem postępowania karnego, w ramach
tzw. czynności niecierpiących zwłoki przewidzianych w art. 308 § 1 kpk. Automaty były uznawane za dowody rzeczowe
w toczących się postępowaniach karnoskarbowych na podstawie art. 217 § 1 kpk w zw. z art. 113 § 1 kks.
Postanowienia funkcjonariuszy Służby Celnej były następnie zatwierdzane przez prokuratorów, a następnie w
zdecydowanej większości przez sądy, które rozpatrywały zażalenia składane przez powódkę. W niektórych jednak,
nielicznych przypadkach sądy uchylały postanowienia o zatrzymaniu automatów, przyjmując, że nie było podstaw do
stosowania w sprawie trybu z art. 308 § 1 kpk.
(bezsporne, nadto dokumentacja przedłożona przez strony w toku postępowania)
Sąd zważył co następuje:
Powództwo jako niezasadne podlegało oddaleniu w całości.
W pierwszej kolejności należało wskazać, że stan faktyczny sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla wydania
rozstrzygnięcia był w zasadzie całkowicie bezsporny. Dlatego też nie było konieczności dokonywania szczegółowej
oceny każdego z poszczególnych dokumentów, w sytuacji gdy nie były składane zastrzeżenia co do autentyczności, ani
też wiarygodności całokształtu przedłożonej dokumentacji, która ów stan faktyczny odzwierciedlała. Sąd nie znalazł
również jakichkolwiek podstaw, aby podważać jej wiarygodność z urzędu, ostatecznie przyjmując za podstawę swoich
ustaleń okoliczności między stronami bezsporne, potwierdzone dodatkowo załączonymi dowodami.
Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się bowiem wokół kwestii prawnych i jedynie w tym zakresie istniała
konieczność szczegółowego odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów i twierdzeń.
Na wstępie i dla porządku należało zaznaczyć, że w podstawie faktycznie zakreślonej pozwem nie przedstawiono
zarzutów, które odnosiłyby się do bezprawnych działań prokuratury (określonych jednostek organizacyjnych, których
prokuratorzy wydawali postanowienia o zatwierdzeniu przeszukań i zatrzymaniu urządzeń), jak i sądów (konkretnych
jednostek organizacyjnych, których sędziowie wydali orzeczenia utrzymujące w mocy postanowienia prokuratury o
zatwierdzeniu przeszukań i zatrzymań). Przeciwnie, strona powodowa wprost podnosiła, że bezprawności w działaniu
organów władzy publicznej upatruje w samym fakcie zatrzymania automatów, nie zaś w późniejszych działaniach
prokuratur i sądów (k. 10355). W takiej sytuacji Sąd Okręgowy nie uznał za procesowo wskazane i nieodzowne
zawiadomienie innych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa o toczącej się sprawie (por. motywy postanowienia
SN z dnia 5 kwietnia 2013 roku w sprawie III CZP 14/13)
Jeśli chodzi o podstawę prawną odpowiedzialności pozwanego to stanowi ją art. 417 kc, statuujący odpowiedzialność
Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem wykonywaniem władzy publicznej. Opiera się ona na
trzech przesłankach – bezprawności działania lub zaniechania organu władzy publicznej, zaistnieniu szkody oraz
wreszcie występowaniu adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy powyższymi okolicznościami.
Kolejność badania wymienionych wyżej przesłanek- co wymaga podkreślenia- nie jest przy tym dowolna lub
przypadkowa, bowiem fakt zaistnienia jednej z nich aktualizuje konieczność badania wystąpienia następnej. Dlatego
też zawsze najpierw należy dokonać analizy, czy działanie lub zaniechanie organów władzy publicznej (w tym
przypadku funkcjonariuszy służby celnej) miało charakter bezprawny, a pozytywna dopiero odpowiedź na tak
postawione pytanie czyni celowym procesowo badanie faktu wystąpienia szkody oraz ewentualnie dalej, związku
przyczynowego między wcześniej ustalonym bezprawnym zachowaniem a wyrządzoną szkodą.
Przechodząc też do badania bezprawności w działaniu organów władzy publicznej dla porządku należało poczynić
wstępną uwagę, że powódka nie kwestionuje, iż pozwany działał w ramach swoich ustawowych obowiązków i
uprawnień, na podstawie obowiązujących przepisów. Dlatego też nie było sporu co do faktu, że pozwany stosując
przepisy ustawy o Służbie Celnej, wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, przepisów ustaw: kodeks
karny skarbowy oraz kodeks postępowania karnego, a także ustawy o grach hazardowych z funkcjonalnego punktu
widzenia działał w ramach obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego.
W każdym przypadku funkcjonariusze powzięli podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego, uzasadnione
faktem, że kontrolowane przez nich podmioty gospodarcze nie posiadały ani stosownych zezwoleń wydanych jeszcze
w czasie obowiązywania ustawy o z dnia 29 lipca 1992 roku grach i zakładach wzajemnych, które byłyby aktualne na
podstawie art. 117 § 1 ustawy o grach hazardowych, ani też koncesji przewidzianej w art. 6 ust 1 u.g.h. Same zatrzymane
automaty bezspornie znajdowały poza kasynami gier, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 14 ust. 1 u.g.h. Poza
sporem pozostawało też , że mają one charakter losowy. Dlatego też takie okoliczności w świetle treści powołanych
przepisów w sposób oczywisty z prawnomaterialnego punktu widzenia obiektywnie uzasadniały podejrzenie, że
wypełnione zostały znamiona blankietowego przepisu art. 107 § 1 kks.
Istota zarzutu czynionego ze strony powódki wspierała się jednak na przyjęciu założenia, że z uwagi na bezskuteczność
nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych odpadała cała materialna postawa do podejmowanych
przez funkcjonariuszy Służby Celnej działań. Powołując się przy tym na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej (dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) strona powodowa podnosiła, że nienotyfikowanie
przepisów technicznych skutkuje niemożnością stosowania tych przepisów, które choć formalnie w obowiązują,
to nie mogły być źródłem nakładania obowiązków na jednostki. Podnosiła przy tym, że organy władzy publicznej
winny samodzielnie odmawiać podejmowania działań na podstawie przepisów bezskutecznych, nie czekając na
rozstrzygnięcia sądów czy też innych trybunałów uprawnionych do oceny zgodności aktów prawnych z regulacjami
konstytucyjnymi (por. wyrok ETS z dnia 30 kwietnia 1996 roku, sygn. C-194/94 CIA Security International SA
przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL; wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 roku w sprawie C-106/77 Simmenthal; ETS
z dnia 22 czerwca 1989 roku w sprawie C-103/88 Fratelli Costanzo).
Wymóg przekazania Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych wynikał z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/
WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w
dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.
Należało zatem rozważyć, czy w rzeczywistości kwestionowane art. 14 ust 1 oraz 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych
z dnia 19 listopada 2009 roku mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 w.w. dyrektywy.
Zgodnie z treścią tego artykułu, przepisy techniczne to: specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady
dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe,
de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług
lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe,
wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji,
przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub
ustanawiania dostawcy usług. Obejmują one faktycznie :
– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji
technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów
postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących
usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane
przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,
– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie
ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z
wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,
– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi
lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich
specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług , przy czym specyfikacje techniczne lub
inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym
znaczeniem.
Z uwagi na niejednoznaczność oraz niedoskonałości redakcyjne powyższej definicji w konkretnych przypadkach
faktycznie pojawiają się wątpliwości, czy dana norma prawna zawiera się w zakresie pojęcia przepis techniczny.
Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o
wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym formułując pytanie: Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z
dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych
oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego powinien być interpretowany w ten sposób, że do
"przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej
dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach
o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry.
Odpowiadając na nie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i
C-217/11 F. sp. z o.o., G. sp. z o.o., F. sp. z o.o. v. Dyrektor Izby Celnej w G. TSUE stwierdził, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy
98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady
dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą 2006/96, należy interpretować w ten
sposób, że przepisy krajowe, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia
gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne"
w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1
akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny
wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.
Wbrew jednakże stanowisku prezentowanemu przez stronę powodową, TSUE w powyższym wyroku nie przesądził,
że przepisy ustawy hazardowej przewidujące wymóg posiadania koncesji na prowadzenie gier na automatach oraz
zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej w tym przedmiocie poza kasynami gry mają charakter przepisów
technicznych.
Po pierwsze bowiem, z całą stanowczością podkreślić należy, że rolą TSUE jest dokonywanie wykładni prawa unijnego,
nie zaś krajowego. Z treści art. 267 traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej wynika, że do kompetencji
Trybunału Sprawiedliwości UE należy orzekanie w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności
i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Wykładnia zatem prawa
krajowego należy do stosujących to prawo organów krajowych, w tym przypadku do sądów powszechnych (tak
uchwała SN z dnia 28 listopada 2013 roku w sprawie I KZP 15/13)
Przyjmuje się również, że TSUE może, dokonując wykładni prawa unijnego, wyposażyć sąd krajowy w stosowne
dyrektywy interpretacyjne wiążące się z prawem unijnym, które mogą być użyteczne w danej sprawie, zawisłej
przed sądem pytającym. TSUE nie ma jednak z całą pewnością kompetencji do dokonywania wykładni, tym bardziej
wiążącej, prawa krajowego. Tego zresztą Trybunał nie czynił, wprost podkreślając, że ocena, czy konkretna norma
rzeczywiście stanowi przepis techniczny należy do sądu krajowego, zaznaczając jedynie, że przepisy tego rodzaju, które
ograniczają albo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach stanowią „potencjalne przepisy techniczne” (por.
wyrok TK z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt I P 4/14)
Po drugie zaś, orzeczenie TSUE wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie ma skuteczności erga omnes, nie
jest wprost wiążące dla innych sądów krajowych czy też innych organów publicznych. Powoływanie się na te wyroki
w innych sprawach dokonuje się wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów prezentowanych przez TSUE oraz
autorytetu orzecznictwa tego organu Unii Europejskiej. Dlatego też Sąd orzekający merytorycznie jest obowiązany
każdorazowo badać kwestię, czy dany przepis prawa krajowego kwalifikuje się jako przepis techniczny w rozumieniu
dyrektywy 98/34/WE, oczywiście uwzględniając dorobek judykatury i doktryny w tej materii.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy art. 14 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.g.h takim przepisami nie są.
Jako że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowi desygnatu pojęcia usługi społeczeństwa
informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE (vide pkt 27 wyroku TSUE w sprawach połączonych
C 213/11, C-214/11, C-217/11), to kwestia technicznego charakteru przepisu może być badana jedynie w kontekście
ewentualnych ograniczeń nakładanych na produkt.
Sąd orzekający przychylił się zaś do argumentacji pozwanego, który wskazywał, że przepisy art. 14 ust 1 i 6 ust. 1 ustawy
o grach hazardowych stanowią tzw. selling arangements, gdyż odnoszą się nie do produktu jako do samego towaru,
jego istoty i właściwości, ale formułują jedynie pewne kryteria i wymogi dla przedsiębiorców chcących prowadzić
działalność z jego wykorzystaniem. Ci zaś po spełnieniu tychże będą mogli korzystać ze swojego produktu zgodnie z
jego właściwościami - poprzez nakaz posiadania koncesji oraz obowiązek prowadzenia działalności jedynie w kasynie
gry nie zmieniają się ani techniczne specyfikacje produktu, ani też sposób jego działania.
Ponadto kwestię „istotności wpływu” na obrót produktem bada się w kontekście całego rynku wspólnotowego, nie zaś
jedynie lokalnego polskiego. Brak jest zaś jakichkolwiek podstaw by przyjmować, że regulacje polskiej ustawy o grach
hazardowych w sposób istotny wpłynęły na funkcjonowanie tej sfery działalności gospodarczej w kontekście całej Unii
Europejskiej. Danych potwierdzających taką tezę nie przedłożyła również strona powodowa.
Należy przy tym podkreślić, że regulacje przewidziane w ustawie o grach hazardowych nie mają charakteru
dyskryminacyjnego i w taki sam sposób odnoszą się do wszystkich przedsiębiorców z Unii Europejskiej. W takim
samym stopniu też odnoszą się do automatów krajowych, jak i sprowadzonych z krajów Unii Europejskiej. Pojęcia
zaś przepisu technicznego nie można interpretować w całkowitym oderwaniu od celu dyrektywy nr 98/34/WE. Jest
nim zaś ochrona rynku wewnętrznego oraz traktatowych swobód, a konkretnie swobody przepływu towarów i usług.
Świadczy o tym wprost treść pkt 3,4 i 5 preambuły do w/w dyrektywy. Dlatego też wszelkie ograniczenia mogą
być uznawane za przepisy techniczne jedynie w sytuacji, gdy mogą wpływać na prawidłowe funkcjonowanie rynku
wewnętrznego UE lub swobody przepływu towarów i usług.
Nie bez znaczenia przy tym, przy interpretacji charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, pozostaje zdaniem
Sądu również fakt, że zagadnienia z tego zakresu nie podlegają harmonizacji na szczeblu Unii Europejskiej. Oznacza
to, że Państwa Członkowskie regulując tę dziedzinę same wybierają odpowiedni, własny poziom ochrony (por. wyroki
TSUE w sprawach C-174/82 Sandoz; C 41-02 Komisja przeciwko Holandii, C-432/03 Komisja przeciwko Portugalii).
Świadczy to o tym, że poza ewentualnym celowym zaniechaniem proceduralnym (na co wskazuje odpowiedź
Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2012 roku na interpelację poselską nr 7251 w sprawie reperkusji związanych
z wprowadzeniem w życie ustawy o grach hazardowych oraz wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
z dnia 19 lipca 2012 r.), albo przeoczeniem, nie istniały żadne obiektywne przesłanki, które mogłyby doprowadzić
do zakwestionowania materialnoprawnej prawidłowości przepisów ustawy hazardowej, przewidujących wymóg
uzyskania koncesji do prowadzenia działalności w zakresie gry na automatach i urządzania jej jedynie w kasynach gry.
Z pewnością regulacje te nie naruszają swobód traktatowych – swobodnego przepływu osób, usług, towarów i kapitału
na obszarze UE (tak wyrok TSUE z dnia 24 stycznia 2013 roku w sprawach połączonych C-186/11 i C-209/11 Stanleybet
International LTD, William Hill Organization Ltd , William Hill plc, Sportingbet plc v. Ypourgos Oikonomias kai
Oikonomikon, Ypourgos Politismou, gdzie stwierdzono m.in., że do państw członkowskich należy dokonanie oceny,
czy w kontekście założonych przez nie, zgodnych z prawem celów, konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz
działalności w zakresie gier i zakładów, czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub
bardziej ścisłych zasad kontroli). Zarzutu takiego nie podnosiła zresztą również i strona powodowa, zasadność swego
roszczenia opierając jedynie na istnieniu – w jej przekonaniu – uchybienia proceduralnego.
Procedura notyfikacyjna jest formą swoistej „kontroli prewencyjnej” projektów prawa krajowego przez organy unijne,
służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego
przepływu towarów (tak TSUE m.in. w wyroku z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie CIA Security International SA
przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL, C-194/94). Aprobując takie stanowisko TSUE warto tu zauważyć, że gdy
nie istnieje nawet potencjalne zagrożenia naruszenia traktatowej swobody, to nie sposób w ogóle mówić o przepisach
technicznych.
Majć jednak na uwadze fakt, że w kwestii uznania przepisów art. 14 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy o grach
hazardowych za przepisy techniczne istnieją duże wątpliwości interpretacyjne, co skutkuje zauważalną rozbieżnością
w orzecznictwie, należało odnieść się do badania dalszych kwestii mogących mieć wpływ na odpowiedzialność
pozwanego. W przypadku bowiem hipotetycznego uznania, że kwestionowane przez powódkę przepisy w istocie mają
charakter przepisów technicznych, nieodzowne stałoby się dokonanie ustalenia charakteru i stopnia istotności dla
rozstrzygnięcia sprawy konsekwencji braku ich notyfikacji.
W pierwszej kolejności zatem należy wskazać, że zaniechanie obowiązku notyfikacji nie może być traktowane jako
wystąpienie sprzeczności między normą prawa europejskiego, a polskim przepisem. Dlatego też nie jest możliwe
oparcie się na treści art. 91 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez uznanie pierwszeństwa prawa unijnego i jego zastosowanie
z pominięciem przepisu polskiego. Jak bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 listopada 2013
roku o sygn. akt I KZP 15/13: Założeniem stosowania reguły pierwszeństwa, o której mowa w art. 91 ust. 3
Konstytucji RP, jest sytuacja kolizji dwóch norm: ustawowej oraz normy wynikającej z prawa stanowionego przez
organizację międzynarodową (np. z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady). Owa kolizja oznacza, że nie jest
możliwe stosowanie obu tych norm równocześnie, co zakłada konieczność porównania elementów treściowych obu
norm, warunkiem kolizji jest bowiem ustalenie wspólnego zakresu zastosowania (hipotezy) kolidujących norm przy
rozbieżnych zakresach normowania (dyspozycjach) obu tych norm. Tak rozumianą kolizję podkreśla także odwołanie
się w treści art. 91 ust. 3 Konstytucji do zasady pierwszeństwa, co musi oznaczać zastąpienie treści normatywnych
wynikających z normy ustawowej regulacją prawną wynikającą z prawa organizacji międzynarodowej.
Analiza treści art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że nie ma on jednak zastosowania w przypadku
niedochowania przez organy Państwa Polskiego obowiązku notyfikacji projektu regulacji prawnej mającej charakter
przepisu technicznego. Treść regulacji prawnej uchwalonej bez spełnienia obowiązku notyfikacji nie pozostaje w
"kolizji" z obowiązkiem notyfikacji. Obowiązek ten odnosi się bowiem do fazy procesu legislacyjnego i jego adresatem
są odpowiednie organy państwa odpowiadające za ten proces. W momencie, w którym aktualizuje się norma
nakazująca notyfikację, brak jest jeszcze normy prawnej o charakterze ustawowym, która mogłaby wejść w kolizję z
tą pierwszą normą. Z reguły odmienny jest także ich zakres zastosowania. Kolizja pomiędzy obowiązkiem notyfikacji
a ustawą (lub innym aktem prawnym) zachodziłaby wówczas, gdyby ten akt prawny stanowił regulacje przewidujące
wyłączenie lub ograniczenie obowiązku notyfikacji w sposób odmienny od tego zakresu, który wynikałby z prawa
unijnego.
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 marca 2015 roku w sprawie o sygn. akt. I P 4/14, w którym TK
uznał, że brak notyfikacji kwestionowanych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych
stanowi naruszenie pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, jednak nie na tyle istotne, by było równoznaczne z
naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji. Trybunał w tymże wyroku podkreślił, że procedura notyfikacyjna przewidziana
w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie stanowi etapu konstytucyjnego trybu ustawodawczego, a jej charakter
przybliżony jest do obowiązków o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym.
Brak jest przy tym potrzeby zbędnego jak się wydaje powielania argumentów użytych przez Trybunał w obszernym
uzasadnieniu przywołanego wyroku, dlatego też, odsyłając do zawartej tam argumentacji i w pełni ją podzielając,
należy zwrócić uwagę jedynie na kilka fundamentalnych kwestii.
Słusznie zatem zauważył Trybunał Konstytucyjny, że żaden z przepisów konstytucyjnych, oprócz inicjatywy
ustawodawczej, nie normuje wprost etapu poprzedzającego wniesienie projektu ustawy do Sejmu, a w szczególności
wszelkich obowiązków konsultacyjnych, czy też opiniodawczych w zakresie tekstu mającego stać się dopiero projektem
ustawy. Dopiero dzięki orzecznictwu TK, począwszy od wyroku z dnia 24 czerwca 1998 roku w sprawie o sygn.
K 3/98, przyjmuje się, że elementy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw zawierają także ustawy zwykłe, a
także postanowienia regulaminów Sejmu i Senatu - w zakresie, w jakim Konstytucja się do nich odwołuje. Stąd
też np. ustawowy obowiązek opiniowania przez KRS projektów ustaw stanowić może konstytucyjny element trybu
ustawodawczego w zakresie, w którym znajduje zakotwiczenie w art. 186 Konstytucji (tak wyrok TK z dnia 14
października 2009 roku o sygn. Kp 4/09). W omawianej tu sytuacji obowiązek notyfikacyjny wynikający z dyrektywy
98/34/WE takiej bezpośredniej podstawy jednakże nie ma.
Począwszy jednak od wyroku TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, podstawą uznania, że doszło do naruszenia
procedury ustawodawczej jest zarówno obraza unormowań konstytucyjnych, jak i zawartych w regulaminach Sejmu i
Senatu, czy też ustawach zwykłych. W wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12, Trybunał, powołując się na wyrok
o sygn. Kp 4/08 z dnia 16 lipca 2009 roku, wyciągnął jeszcze dalej idące wnioski, stwierdzając, że nie można przy
tym wykluczyć kontroli ustawy z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa
krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego.
Dlatego też jakkolwiek w tym przypadku nie sposób mówić o naruszeniu konstytucyjnego trybu ustawodawczego,
to rozważyć należało, czy doszło do hipotetycznego (w przypadku uznania, że przepisu ustawy o grach hazardowych
mają charakter techniczny) naruszenia pozakonstytucyjnego trybu ustawodawczego i ewentualnie jakie są tego
konsekwencje.
Po pierwsze, zauważyć tu należy, że w samej dyrektywie nr 98/34/WE nie jest sformułowana wprost sankcja, która
wynikałaby z naruszenia ustalonych tam obowiązków. Nie wynika ona również z żadnego innego aktu normatywnego,
czy to ustalonego na poziomie Unii Europejskiej, czy też prawodawstwa krajowego.
Co więcej, w myśl art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE Komisja i państwa członkowskie mogą zgłaszać uwagi do państwa
członkowskiego, które przesłało projekt przepisów technicznych, a państwo członkowskie uwzględni te uwagi tak
dalece, jak to będzie możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Z treści tego przepisu
zdaje się wynikać wprost, że państwo członkowskie nie ma nawet obowiązku uwzględnienia uwag Komisji Europejskiej
czy też innych państw członkowskich, a ich wykonanie zależne jest w zasadzie od dobrej woli i rzetelności państwa
wprowadzającego określone regulacje techniczne.
Powyższe potwierdza zatem, że procedura notyfikacyjna ma w istocie charakter opiniodawczy, a „prewencyjna
kontrola”, o której wypowiadał się TSUE w swoich orzeczeniach (m.in. w wyroku z 30 kwietnia 1996 r. w sprawie
C-194/94 w sprawie CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL) ogranicza się do
możliwości sygnalizowania zastrzeżeń. Kwestionować zaś w sposób stanowczy można dopiero przepisy przyjętych już
krajowych aktów prawnych, które mogą być badane pod kątem zgodności z prawem materialnym UE, odnoszącym
się do respektowania traktatowych swobód.
Po wtóre, słusznie TK zaznaczył, że z samego tylko faktu, iż obowiązek notyfikacyjny został ustanowiony w
dyrektywie UE nie można wyciągać wniosku, że mamy do czynienia ze szczególnie wysoką, bo międzynarodową i
ponadustawową, rangą procedury notyfikacji. Art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowi, że: „Jeżeli wynika to z ratyfikowanej
przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione
jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Należy przypomnieć, że
dyrektywa 98/34/WE, podobnie jak inne dyrektywy, stanowi akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, którego mocą
państwa członkowskie zostają zobowiązane do implementacji określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu
wskazanego w dyrektywie celu. Zgodnie z art. 288 TfUE, dyrektywa jest wiążąca dla państw członkowskich, do
których jest skierowana, musi jednak przejść transpozycję do prawa krajowego. Dyrektywy unijne co do zasady nie
podlegają więc bezpośredniemu stosowaniu. O bezpośrednim stosowaniu dyrektyw może być mowa tylko wtedy, gdy
nie została ona terminowo lub należycie transponowana do porządku krajowego, a jej konkretne postanowienia nadają
się do takiego stosowania. Wreszcie dyrektywa może także wywierać bezpośredni skutek na poziomie wertykalnym,
a więc w relacjach jednostka – państwo. Z kolei o ewentualnym pierwszeństwie dyrektywy w zakresie jej stosowania
przed przepisami ustawowymi można mówić tylko w wypadku konfliktu merytorycznego, treściowego obu aktów
prawnych. Dyrektywy nie mają zatem z natury rzeczy rangi hierarchicznie wyższej niż ustawy. Dyrektywy nie są z
perspektywy konstytucyjnej prawem lepszym lub też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich
ustaw. Dlatego też wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż
analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej.
Wreszcie po trzecie, nie sposób odrywać konsekwencji naruszenia obowiązku notyfikacyjnego od jego
materialnoprawnej podstawy. W wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
że: rozważając znaczenie kontroli proceduralnej aktów normatywnych należy zauważyć, że regulacje procedur
prawodawczych zawierają wymogi bardzo różnej wagi. Niektóre elementy trybu prawodawczego mają fundamentalne
znaczenie z punktu widzenia zasad demokratycznego prawodawstwa i decydują o niezgodności z art. 2 Konstytucji.
Inne dotyczą spraw o charakterze drugorzędnym i technicznym.
W niniejszej sprawie zachodziłaby ewentualna, hipotetyczna sytuacja uchybienia o charakterze ściśle proceduralnym,
zaś nawet strona powodowa zdaje się nie łączyć tej nieprawidłowości z pogwałceniem swobód przyznanych jej przez
powołane przez nią prawo materialne.
W konsekwencji Sąd orzekający w pełni podziela konstatację Trybunału Konstytucyjnego, że nie można przyjąć, że
każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności
aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. Istnieje jakościowa
różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem tylko ustawowym,
który tworzy jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Tym większa różnica
istnieje między obowiązkiem opiniowania zakotwiczonym w Konstytucji a dopiero hipotetycznym obowiązkiem
notyfikacji przepisów technicznych, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE. Uchybienie obowiązkowi opiniowania
wynikającemu jedynie z ustawy jest zazwyczaj nieprawidłowością, która nie prowadzi jednak do naruszenia
konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Tym bardziej uchybienie ewentualnemu obowiązkowi
notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się prowadzić do
naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji oraz legalizmu – art. 7
Konstytucji.
W tym miejscu trzeba jednak ponownie wrócić do konsekwencji, do których doprowadziłoby ewentualne uchybienie
obowiązkowi notyfikacji. Na pozór bowiem wydawać by się mogło, że sam fakt, iż uchybienie to nie stanowi naruszenia
Konstytucji i nie skutkuje utratą przez przepisy ustawy o grach hazardowych mocy obowiązującej nie wyklucza
przyjęcia, że przepisy te - choć prawnie obowiązujące, są bezskuteczne. Pogląd o niemożności powoływania się na
takie przepisy wobec jednostek jest zresztą przyjmowany w orzecznictwie TSUE.
Tym niemniej uważna analiza orzeczenia TK musi prowadzić do konstatacji, że zapatrywanie takie żadną miarą nie
może się ostać. Przyjęcie bowiem przez TK, że uchwalenie ustawy o grach hazardowych z naruszeniem obowiązku
notyfikacyjnego było zachowaniem, które nie złamało zasady, że organy władzy publicznej działały na podstawie i
w granicach prawa (art. 7 Konstytucji R.P.), nie doszło zaś przy tym do obrazy tego, że Rzeczypospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji
R.P.) wyklucza w ocenie Sądu możliwość pozostawienia w systemie prawnym ustawy w świetle prawa obowiązującej,
de facto zaś bezskutecznej.
Nie można bowiem dopuszczać sytuacji, by w polskim systemie prawnym funkcjonowały ustawy, których przepisy
nie mogą być skutecznym źródłem praw i obowiązków. Sam fakt istnienia takiego dualizmu byłby w kontekście
okoliczności niniejszej sprawy nie do przyjęcia.
Uwadze Sądu Okręgowego nie uszło przy tym, że TSUE wyraża stanowisko przeciwne, w myśl którego brak notyfikacji
przepisów technicznych w sposób automatyczny wyłącza możliwość powoływania się na nie względem jednostek – i
to niezależnie od tego, czy nienotyfikowane przepisy techniczne nie są sprzeczne z materialnym regulacjami prawa
UE (zob. np. wyrok z 1 czerwca 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec, C-317/92).
Odnosząc się do tej kwestii powtórzyć raz jeszcze należy, że wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TSUE związany
jest jedynie ten Sąd, który zadał pytanie prejudycjalne. W innych sprawach orzecznictwo TSUE powinno być brane
pod uwagę ze względu na autorytet Trybunału oraz siłę zawartej tam argumentacji. W żadnej mierze nie ogranicza to
jednak sądu orzekającego merytorycznie w dokonywaniu własnych ocen. W powyższych rozważaniach Sąd Okręgowy
szeroko wyjaśnił motywy, dla których uznał, że nawet przy przyjęciu poglądu o technicznym charakterze przepisów
ustawy o grach hazardowych (którego to stanowiska nie podziela) nie sposób uznać, by brak przekazania Komisji
Europejskiej projektu właściwych przepisów ustawy o grach hazardowych skutkował ich bezskutecznością. Podkreślić
należy, że wskazana interpretacja w tej konkretnie sprawie nie ma charakteru dowolnego. Choć w określonych
bowiem kwestiach niewątpliwie może nie być ona zgodna ze stanowiskiem TSUE wyrażanym w innych stanach
faktycznych, jednakże co do podobnej problematyki, znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału
Konstytucyjnego. Instytucje te zaś w nieodległej przeszłości odnosiły się do przedmiotowego problemu. Wykładnia ta
jest przy tym całkowicie zgodna z zasadami logiki, konstytucyjnymi regułami i wartościami zarówno rangi państwowej,
jak i aksjologicznymi podstawami funkcjonowania Unii Europejskiej.
Na marginesie należy w tym miejscu dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 marca 2015 roku o
sygn. akt I P 4/14 badał również kwestię zgodności zapisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją w kontekście
ewentualnego naruszenia art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez nieproporcjonalną ingerencję
naruszającą wolność działalności gospodarczej. TK uznał, że ograniczenia przewidziane w ustawie hazardowej
znajdują uzasadnienie w świetle wymagań art. 22 Konstytucji, to jest są wprowadzone na podstawie ustawy oraz
uzasadnione ważnym interesem publicznym. Potwierdza to tym samym dwie istotne kwestie. Po pierwsze, zaświadcza
materialnoprawną zasadność wprowadzenia tych przepisów, po drugie wskazuje, iż ustawa o grach hazardowych
nie tylko jest ustawą obowiązującą, ale i w pełni skuteczną. Nie sposób bowiem w tej sytuacji przyjmować, że TK
orzekając o zgodności z art. 22 Konstytucji RP przepisów ustawy o grach hazardowych potwierdził jedynie fakt jej
obowiązywania, nie wypowiadając się co do kwestii jej ewentualnej bezskuteczności. Przesądzając, że spełniona jest
przesłanka formalna z art. 22 Konstytucji (ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy) TK
jednoznacznie przesądził, że uznaje ustawę o grach hazardowych za obowiązującą i w pełni skuteczną.
Oceniając zasadność roszczenia należało również zwrócić uwagę na okoliczność, ze w zdecydowanej większości
przypadków postanowienia o zatrzymaniu automatów i uznaniu ich za dowód rzeczowy były nieskutecznie skarżone
w toku postępowania karnego skarbowego. Sądy rozpoznając zażalenia powodowej spółki utrzymywały w mocy
wskazane postanowienia. Już sama ta okoliczność może stanowić podstawę do przyjęcia, że działania funkcjonariuszy
Służby Celnej nie miały charakteru bezprawnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 10 października
2014 roku w sprawie o sygn. akt I Aca 349/14). Legalność ich zachowań została potwierdzona prawomocnymi
postanowieniami sądowymi. Sąd rozpoznający zagadnienie odszkodowawcze, w sytuacji gdy roszczenia pozostają w
związku z prawomocnymi orzeczeniami sądowymi nie może samodzielnie ustalić ich niezgodności z prawem (tak
wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2013 roku I Aca 392/13). Zagadnienie bezprawności
orzeczniczej sądów nie było zaś podnoszone, strona powodowa ograniczyła się do kwestowania zasadności czynności
podejmowanych przez funkcjonariuszy (...)jedynie w kontekście bezskuteczności omawianych wcześniej przepisów
prawa materialnego.
W znikomej ilości co prawda przypadków postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia zatrzymania rzeczy były w
następstwie wniesionych zażaleń uchylane przez sądy rejonowe, jednakże działo się tak nie z powodów, na które
wskazywała powodowa spółka w ramach podstawy faktycznej swego żądania , tj. z uwagi na nienotyfikowanie Komisji
Europejskiej przepisów ustawy o grach hazardowych, a w konsekwencji braku możliwości ich stosowania, lecz z uwagi
na uchybienia proceduralne. Sądy bowiem w tych przypadkach uznawały, że podejmowane przez funkcjonariuszy
celnych działania nie miały charakteru czynności niecierpiących zwłoki.
Tym niemniej należy po raz kolejny powtórzyć, że w świetle bezspornej okoliczności, iż powodowa spółka nie posiadała
wymaganych zezwoleń ani koncesji, prowadzenie przez nią działalności gospodarczej w tym zakresie było niezgodne
z przepisami prawa, tj. konkretnie art. 14 ust.1 oraz 6 ust. 1 u.g.h.
Skoro więc obowiązują one i są w pełni skuteczne, sam fakt uchybień proceduralnych, skutkujących zatrzymaniem
automatów nie może uzasadniać dochodzonego pozwem roszczenia odszkodowawczego za czas, w którym strona
powodowa pozbawiona była władztwa nad nimi i nie mogła z tego tytułu czerpać korzyści. W istocie bowiem skoro w
ogóle nie ma ona uprawnienia do wykorzystywania ich w działalności gospodarczej i czerpania z tego tytułu zysków,
gdyż nie spełnia materialnoprawnych wymogów warunkujących możliwość prowadzenia takiej działalności – należy
przyjąć, że sam fakt, iż powodowa spółka na skutek niezgodnych z prawem działań miałaby faktyczną możliwość
niezgodnego z prawem osiągania dochodów nie daje jej uprawnienia do żądania odszkodowania za pozbawienie jej tej
możliwości – choćby same działania funkcjonariuszy (...) dotknięte były proceduralną wadliwością. Interes bowiem
powodowej spółki w takiej to sytuacji nie zasługuje na ochronę, skoro jest wprost sprzeczny z przepisami prawa i
zasadami współżycia społecznego.
Wreszcie należało zauważyć, że sam fakt, iż niektóre postępowania karne skarbowe w analogicznych sprawach
kończą się wyrokami uniewinniającymi nie czyni automatycznie podejmowanych względem oskarżonego działań
bezprawnymi (por. m.in. wyrok SA w Białymstoku z dnia 26 lutego 20914 roku w sprawie I ACa 768/13 i powołane w
nim orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, a także motywy wyroku SN z dnia 13 czerwca 2013
roku w sprawie V CSK 348/12).
Trzeba bowiem z całą mocą podkreślić, że możliwość przypisania odpowiedzialności karnej danej osoby i skazania jej
na podstawie ustawy karnoskarbowej jest kwestią zdecydowanie bardziej złożoną, nie ograniczającą się do badania
strony przedmiotowej czynu, a więc obiektywnego wypełnienia znamion czynu zabronionego określonych w przepisie
części szczególnej ustawy karnej. Sąd karny musi tu rozważyć również element strony podmiotowej zarzucanego
czynu (umyślności w obu postaciach zamiaru albo nieumyślności) a także możliwości przypisania oskarżonemu winy.
Winę wyłącza zaś choćby usprawiedliwiony błąd co do prawa (art. 30 kodeksu karnego), a taka sytuacja, gdy istnieją
rozbieżne interpretacje oraz orzeczenia co do skuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych hipotetycznie
mogłaby być rozważana przez sądy orzekające w procesach karnoskarbowych.
W niniejszej zaś sprawie badaniu podlegała sama kwestia bezprawności działania organu władzy publicznej, oceniana
obiektywnie. Sąd orzekający był zobligowany w sposób kategoryczny do oceny, czy działania te były bezprawne czy też
nie, a uznanie, iż doszło do niewypełnienia tej przesłanki, pociągnęło za sobą bezzasadność powództwa.
Dlatego też zbędnym z procesowego punktu widzenia stało się dokonywanie analizy okoliczności sprawy w kontekście
pozostałych przesłanek odpowiedzialności tj. faktu wystąpienia szkody i ewentualnie jej wysokości, a także związku
przyczynowego między działaniem organów a szkodą.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I wyroku oddalił powództwo.
W punkcie II wyroku Sąd na podstawie art. 98 § 1 kpc, 99 kpc w zw. z art. 11 ust 3 Ustawy o Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa oraz § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat
za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z
urzędu zasądził od powódki na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 7200 złotych
tytułem zwrotu kosztów procesu.