Rząd zadba o bezdomne psy

Rząd zadba o bezdomne psy
Prowadzenie przez administrację rządową powiatowych schronisk dla bezdomnych
zwierząt było zawsze postulatem równie oczywistym jak i bez szans na realizację. W nieoczekiwany sposób, postulat ten stał się aktualny po nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt (u.o.z.), która weszła w życie 01.01.2012 r.
1.
Nowelizacja ta miała na celu m.in. eliminację patologii w realizacji gminnego zadania
zajmowania się zwierzętami bezdomnymi. Tak przynajmniej wynikało z uzasadnienia do
projektu nowelizacji (1), wniesionego przez grupę posłów PO reprezentowaną przez Pawła
Suskiego. W uzasadnieniu do projektu można było przeczytać m. in.:
(...) W obecnym stanie prawnym nie wszystkie wyłapane w gminach zwierzęta trafiają do zalegalizowanych schronisk, wiele z nich po prostu znika lub przekazywana jest do różnych punktów, niekiedy nazywanych eufemistycznie hotelami lub przytuliskami. Kompletny brak kontroli ze strony
gmin, a dodatkowo brak kontroli ze strony Inspekcji Weterynaryjnej, usankcjonowany przepisami
wewnętrznymi, prowadzi do masowej eksterminacji zwierząt (...).
Dotychczasowe przepisy ustawy określały, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich
wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zapis ten z jednej strony wygenerował obowiązek, z
drugiej zaś powyższy artykuł nie określił zasad dalszego postępowania ze zwierzętami. Jednocześnie
umożliwiono powstanie specyficznego i amoralnego mechanizmu rynkowego zarabiania na
bezdomności zwierząt. Brak określenia zasad dalszego postępowania z wyłapanymi zwierzętami
spowodował, że powstały w Polsce dziesiątki firm, utrzymujących się wyłącznie z gminnych
pieniędzy, przekazanych tym podmiotom w celu sprawowania „opieki” nad bezdomnymi
zwierzętami. Dodatkowo ustawodawca nie usunął starych przepisów o „ochronie przed zwierzętami
bezdomnymi” z Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, sprowadzając problem
bezdomności i nadpopulacji zwierząt do usuwania odpadów komunalnych (...)
Nieprecyzyjne, wynikające z ustawy określenia – „zapewnienia opieki” oraz wyłapywanie i
umieszczanie w schroniskach, regulowane rozporządzeniem wykonawczym, bez określenia źródeł
finansowania i doprecyzowania pojęcia schroniska i zapewnienia opieki dało możliwość powstania
ogromnej, liczonej w dziesiątkach milionów złotych, szarej strefy gospodarki. W tym przypadku,
kompletnie zawodzi mechanizm kontroli wydatkowania społecznych pieniędzy, ponieważ przepisy
interpretowane są dość swobodnie, o ile gmina wykonuje obowiązki wynikające z art. 11 ustawy (...)
Urzędnicy gminni uważają, że ich ustawowy obowiązek jest wypełniany właściwie, czasem nie
kontrolują nawet poprawności zawartych w umowie danych. Pozostaje w sferze domysłów, co się
dzieje z już „opłaconymi” zwierzętami i jak dzielone są gminne pieniądze po odłowieniu zwierzęcia
(...)
Po różnych zmianach projektu, nowelizacja została przyjęta niemal przez aklamację,
w atmosferze przedwyborczej jedności wszystkich klubów poselskich i ku radości
miłośników zwierząt i mediów. Jednak efekt prac parlamentarnych okazał się odwrotny do
zapowiedzi i oczekiwań. Nowe zapisy faktycznie legalizują praktykę tak ostro piętnowaną
w uzasadnieniu do projektu. Ograniczają bowiem odpowiedzialność gmin za los
wyłapywanych zwierząt, powiększając przy tym ogólny chaos w przepisach.
2.
Nie siląc się tu na omówienie wszystkich skutków jakie ma nowelizacja u.o.z. dla
sprawy bezdomnych zwierząt, warto wskazać na jeden przepis. Przed nowelizacją ustawa
przewidywała, że każda gmina osobno rozstrzyga, w formie prawa miejscowego, o dalszym
postępowaniu z tymi (tj. wyłapanymi) zwierzętami (art. 11, ust. 3 u.o.z.). Była to koncepcja
dysfunkcjonalna tak pod względem prawnym jak i – zwłaszcza – w zetknięciu z realiami.
Efekt był taki, że przez 15 lat obowiązywania tego prawa zaledwie połowa rad gminnych
podjęła takie uchwały, wśród których znakomita większość miała charakter czysto
blankietowy i nie wypowiadała się o dalszym losie wyłapanych zwierząt, zaś nieliczne
konkretne rozstrzygnięcia były z reguły sprzeczne z prawem. Jak na przykład to najbardziej
znane, ze Starachowic, gdzie rozstrzygnięto o automatycznym uśmiercaniu wszystkich
wyłapywanych zwierząt.
Pomimo tego nadal można było utrzymywać, że prawo ochrony zwierząt jednoznacznie określa podmiot odpowiedzialny za dalszy los wyłapywanych zwierząt, więc
patologia dotyczy tylko sfery stosowania prawa i jego lepszej czy gorszej egzekucji.
Formalnie istniały też liczne narzędzia do takiej egzekucji, jak nadzór wojewodów nad
stanowieniem prawa miejscowego, uzgadnianie uchwał z Inspekcją Weterynaryjną, nadzór
prokuratury oraz możliwość zaskarżania uchwał rad gminnych przez organizacje ochrony
zwierząt.
Tymczasem nowelizacja u.o.z. uchyliła wymóg rozstrzygania o dalszym postępowaniu. Zastąpiono go wymogiem uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi
oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (nowy art. 11a u.o.z.). Program taki nie stanowi
już egzekwowalnych norm, bo wyraża jedynie zamiary gminy. Co ważniejsze, przedmiotem programu przestaje być dalszy los zwierząt w skali ich życia, a jedynie zapewnianie
miejsca w schronisku – cokolwiek by to miało znaczyć.
W ten sposób dokonano formalnej likwidacji podmiotu odpowiedzialnego za
postępowanie z bezdomnymi zwierzętami w sferze zadań publicznych. Dostosowano przez
to przepisy prawa do dominującej praktyki, w której gminy cedują swoje ustawowe
zobowiązanie na jakiegokolwiek odbiorcę bezdomnych zwierząt, który zechce je
pokwitować. Nie ma też narzędzi prawnych, którymi można by takiej cesji zapobiec. Tym
bardziej, że w licznych postępowaniach karnych o nieznany los wyłapywanych zwierząt,
prokuratura i sądy uznają taką cesję za legalną (2).
Już w poprzednim stanie prawnym istniał wymóg kierowania wyłapanych zwierząt do
schronisk. Wynikał on z rozporządzenia wykonawczego do u.o.z., w sprawie wyłapywania
bezdomnych zwierząt, choć stanowiło to wykroczenie poza delegację ustawową (3). Po
nowelizacji wymóg ten znalazł się także w samej ustawie. Nic to jednak nie zmienia w
kwestii odpowiedzialności za los zwierząt, bo w przepisach prawa schronisko to tylko
pewien faktyczny rodzaj działalności, a nie podmiot praw i obowiązków, które można by
uznawać za równoległe do zadań gmin. Nawet jeśli działalność schronisk jest normowana
prawem (prawo weterynaryjne, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, itd.),
to normy te dotyczą działalności gospodarczej w branży utylizacji, bezpieczeństwa
publicznego oraz swobody zrzeszania się (możliwość prowadzenia schronisk przez
organizacje) – co nijak nie koreluje z publicznym zadaniem gmin określonym w u.o.z.
3.
Formalna likwidacja podmiotu odpowiedzialnego za postępowanie z bezdomnymi
zwierzętami ma ważkie konsekwencje prawne. Znika bowiem ostatni pozór, pozwalający
uznawać, że sprawa postępowania z bezdomnymi zwierzętami jest uregulowana na gruncie
u.o.z. Ustawa ta wprawdzie definiuje zwierzęta bezdomne i reguluje podejmowane
publicznej opieki nad nimi, lecz milczy już o wykonywaniu tej opieki i jej kończeniu, czyli
skutkach tej ochrony i opieki dla samych zwierząt. Ten brak określoności wystarcza, by
uznać, że sprawa zajmowania się bezdomnymi zwierzętami nie jest uregulowana na gruncie
ustawy o ochronie zwierząt, zatem – zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy – znajdują w tej
sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rzeczy. Przede wszystkim przepisy
art. 183–187 kodeksu cywilnego i inne, dotyczące rzeczy znalezionych (4).
Omówienie postępowania z bezdomnymi zwierzętami w myśl przepisów o rzeczach
znalezionych wymagało by osobnej, obszernej analizy. Wiele trzeba by sobie wyjaśnić, bo
choć przepis art. 183 § 2 k.c. mówi wprost, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się
także do zwierząt, to przepisy te nie były tworzone ani stosowane do zjawiska w tej skali,
jaką ma obecnie problem bezdomnych zwierząt. Wymagały by więc interpretowania i
ustalenia, na czym polegało by ich odpowiednie zastosowanie do licznych zwierząt
bezdomnych, a także nowelizacji przepisów wykonawczych. Wiadomo na pewno tylko tyle,
że postępowanie ze zwierzętami znalezionymi nie dopuszcza, by znikały bez śladu.
4.
Z pewnością można też przyjąć założenie, że także zwierzę bezdomne posiada swój
status prawnorzeczowy. W pierwszej kolejności, niejako przez sam fakt pojawienia się go
w polu czyjegoś zainteresowania, jest to status rzeczy znalezionej. Z definicji zwierzęcia
bezdomnego zawartej w u.o.z. brało się przekonanie, że skoro takiego statusu nie można
określić bo nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką
trwale dotąd pozostawało (art. 4, pkt 16), to statusu takiego w ogóle nie ma. Było to
założenie o tyle zasadne, że z przepisów u.o.z., można odczytać intencję ustawodawcy
stanowienia o tych zwierzętach jako “nie-rzeczach” – zgodnie z zasadą dereifikacji,
wyrażoną w art. 1, ust.1. Pojęcia takie jak opieka, wyłapywanie, przewożenie, przetrzymywanie, umieszczanie w schronisku, itp. opisują czynności faktyczne podejmowane na
gruncie u.o.z., bez odnoszenia się od statusu prawnorzeczowego ich przedmiotu.
W sumie, przepisy u.o.z. o zwierzętach bezdomnych zdawały się zakreślać pewną
sprawę uregulowaną w ustawie, do której to sprawy – z tego właśnie powodu – nie mają
zastosowania przepisy o rzeczach (art. 1, ust. 2 u.o.z.). Faktycznie zaś regulacja ta nigdy nie
była pełna, w sensie logicznego jej domknięcia, bo nie był określony kres stanu
bezdomności zwierzęcia, zatem i sposób uwolnienia gminy od zobowiązania do opieki. W
praktyce przyjmuje się pojęcie adopcji na oznaczenie celu i sposobu dopełniania tej opieki.
Rola tej pozaprawnej konstrukcji myślowej sprowadzała się ostatecznie do kreowania
prawa własności do zwierzęcia, bez wyraźnych podstaw na gruncie u.o.z, ani na gruncie
k.c. Taki obrót zwierzętami bezdomnymi jest więc zasadniczo niesformalizowany, zatem i
nie poddający się kontroli.
5.
Drugim generalnym wnioskiem wynikającym z uznania sprawy bezdomnych zwierząt za niewystarczająco uregulowaną na gruncie u.o.z. – zaczem traktowania ich jak
rzeczy znalezionych – jest ten, że utrzymywanie tych zwierząt zasadniczo nie jest zadaniem gmin, (ew. także przedsiębiorców czy organizacji społecznych) lecz należy do właściwego organu państwowego (art. 185 k.c.). Organ ten został w rozporządzeniu w sprawie rzeczy znalezionych określony jako rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. W wyniku reformy administracji państwowej, obecnie jest to zadanie należące do
właściwości starosty, jako zadanie z zakresu administracji rządowej (5).
Jak zatem rozumieć teraz przepisy o bezdomnych zwierzętach zawarte w u.o.z.?
Z punktu widzenia przepisów o rzeczach znalezionych, obecne zadanie gmin wobec
zwierząt bezdomnych, tj. zapewniania opieki oraz wyłapywania, wydaje się dotyczyć
wyłącznie czynności podejmowanych przez gminę jako znalazcę – w rozumieniu art.
183 §1 i 184 §2 k.c. Jakkolwiek szeroko można by rozumieć rolę gminy jako znalazcy
takich zwierząt, to ostatecznie opieka – w sensie przechowywania tych zwierząt – należy
jednak do zadań z zakresu administracji rządowej.
6.
Patologiczna praktyka gmin, opisana w uzasadnieniu do projektu nowelizacji u.o.z.,
może być, z punktu widzenia przepisów o rzeczach, diagnozowana jako wewnętrznie
sprzeczne postępowanie gmin. Z jedna strony, gminy ograniczają się do formalnej roli
znalazcy, który nie przyjmuje odpowiedzialności za dalszy los zwierząt, bo tylko przekazuje je schronisku, jako niezależnemu podmiotowi wskazanemu w przepisach u.o.z.
Z drugiej strony, gminy przyjmują na siebie rolę organu przechowującego przez to, że
finansują te schroniska jako wykonawców swoich zadań. Faktycznym przedmiotem różnorodnych takich umów jest przechowywanie, choć najczęściej bez określania czasu, celu i wymiernych skutków (6).
Praktyka taka opiera się wprost na niedostatecznej określoności zadań gmin na
gruncie u.o.z. oraz zaniechania stosowania w to miejsce przepisów o rzeczach znalezionych. Efekty takiej praktyki są dwojakie: nieznany los zwierząt, skrywający niehumanitarne i przestępcze ich traktowanie, oraz bezpodstawne i bezcelowe trwonienie gminnych pieniędzy.
Zasada, że „zwierzę nie jest rzeczą”, na jakiej oparto prawną ochronę zwierząt w
Polsce w 1997 r., znalazła – w przypadku zwierząt bezdomnych – paradoksalną realizację w ten sposób, że zwierzę nie jest nawet rzeczą, bo jest śmieciem, odpadem. Zaś pozory ich szczególnej ochrony, zapisane w u.o.z., mają to główne znaczenie praktyczne,
że pozwalają szczególnie zarobić na pokątnej likwidacji takich szczególnych odpadów.
Skuteczne egzekwowanie prawa w tej dziedzinie wymagało by albo konsekwentnego sprecyzowania gminnego zadania opieki w taki sposób, by usunąć luki prawne i
dezinterpretacje tego zadania – w myśl przypuszczalnej intencji ustawodawcy o kompletnym uregulowaniu sprawy na gruncie u.o.z. Albo też, uznania przepisów u.o.z. w
tym zakresie tylko za szczególne regulacje o postępowaniu gminy jako znalazcy bezdomnych zwierząt, w rozumieniu k.c. i przepisów o rzeczach znalezionych. Zaczem do-
stosowania tych ostatnich do zjawiska licznych i kłopotliwych rzeczy znalezionych, jakie starostowie będą musieli przyjąć od wójtów do przechowywania.
Kto by miał to rozstrzygnąć? Jeśli nie ustawodawca – który przez 15 lat raczej rozmywał niż precyzował przepisy ustawy z 1997 r., jeśli nie rząd – który w tym czasie
biernie przyglądał się narastaniu problemu, to pozostaje tylko żmudna droga rozstrzygnięć sądowych w jednostkowych sprawach.
Przypisy:
1)
druk sejmowy nr 4257 z dnia 12 maja 2011 r.
2)
Stanowisko organów postępowania karnego najbardziej jasno zostało wyrażone w postanowieniu Prokuratury Rejonowej w Wołominie z dnia 30.06.2010 o umorzeniu postępowania 2Ds-211/09, w sprawie wójtów, którzy przekazali tysiące bezdomnych psów do schroniska, gdzie ich los okazał się nieznany. Uzasadnienie zawiera stwierdzenie, że wójtom nie można nic zarzucić, skoro obowiązek zapewnienia opieki został przekazany z gminy na schronisko w drodze umowy cywilno-prawnej. Teza o legalnej prywatyzacji zadań publicznych w tym zakresie została podtrzymana przez Sąd Rejonowy w Wołominie w postanowieniu z dnia 12.05.2011 w sprawie II Kp 288/10.
3)
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. 1998, nr 116, poz. 753). Rozporządzenie to, wydane na podstawie
delegacji zawartej w art. 11 u.o.z. wykorzystuje semantyczną niejednoznaczność określenia zadania gmin jako
opieki oraz wyłapywania. Nakazując kierowanie wyłapanych zwierząt do schronisk, faktycznie podważa odpowiedzialność gmin z tytułu ich kompetencji do samodzielnego rozstrzygania o dalszym postępowaniu z bezdomnymi
zwierzętami.
4)
Podstawowe regulacje:
5)
o
Ustawa z dna 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. nr 111, poz. 714 z późn. zm.)
o
Kodeks cywilny, art. 180–189
o
Rozporządzenie Rady Ministrów z 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. nr 22, poz. 141;
Dz. U. 1991, nr 36, poz. 156)
o
Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 20.11.196 r. w sprawie sposobu ewidencjonowania i przechowywania
rzeczy znalezionych (M.P. 1967, nr 65, poz. 312).
o
Ustawa z dnia 14 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966, nr 24, poz. 151 z
póżn. zm.)
Ustawa z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. nr 133,
poz. 872, z późn. zm.)
6) O przechowywaniu można twierdzić, wnioskując o faktycznym przedmiocie umów z ich kluczowych postanowień
dotyczących zapłaty. Mówią one o jednorazowej płatności z góry od przyjętej sztuki albo o ryczałcie za limit sztuk
w miesiącu lub roku. Innym wariantem kalkulacyjnym umów jest bardzo wysoka stawka dzienna utrzymywania, ale
w ograniczonym czasie (14 – 60 dni), po którym zwierzę „przechodzi na własność schroniska”, zaczem zobowiązanie gminy do opieki miało by wygasać. Nie występują umowy, które wiązały by płatność z faktem dopełnienia
opieki nad konkretnymi osobnikami, np. tytułem tzw. „adopcji”, czy też śmierci zwierzęcia. Co do warunków przetrzymywania, albo nie są w ogóle precyzowane w umowach, albo odsyłają do wymagań sanitarnoweterynaryjnych, ustalonych dla schronisk jako zakładów utylizacji.