Prof. dr hab. Zdzisław Galicki Warszawa, dnia 31 sierpnia 2012 r
Transkrypt
Prof. dr hab. Zdzisław Galicki Warszawa, dnia 31 sierpnia 2012 r
Prof. dr hab. Zdzisław Galicki Dyrektor Instytutu Prawa Międzynarodowego Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa, dnia 31 sierpnia 2012 r. Ekspertyza prawna dotycząca funkcjonowania Grupy ekspertów ds. przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO) – mechanizmu monitorującego wdrażanie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, w szczególności w zakresie potencjalnego wpływu działań GREVIO na polski porządek prawny. Tytułowa Konwencja Rady Europy nr 210 o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej została otwarta do podpisu w dniu 11 maja 2011 r. w Istanbule. Na dzień 29 lipca 2012 r. podpisało tę Konwencję 21 państw, a ratyfikowała ją jedynie Turcja. Dla wejścia w życie omawianej Konwencji konieczne jest jej ratyfikowanie przez co najmniej dziesięć państw, w tym osiem państw członkowskich Rady Europy. Przedmiotowa Konwencja zmierza do objęcia swym zakresem całokształtu problematyki zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, czego dowodem może być choćby zwykły zestaw tytułów dwunastu rozdziałów tej Konwencji: Rozdział I – Cele, definicje, równość i niedyskryminacja, obowiązki ogólne; Rozdział II – Zintegrowane polityki i gromadzenie danych; Rozdział III – Zapobieganie; Rozdział IV – Ochrona i wsparcie; Rozdział V – Prawo materialne; Rozdział VI – Śledztwo, zaskarżanie, prawo proceduralne i środki ochronne; Rozdział VII – Migracja i azyl; Rozdział VIII – Współpraca międzynarodowa; Rozdział IX – Mechanizm monitoringu; Rozdział X – Relacje z innymi instrumentami międzynarodowymi; Rozdział XI – Zmiany Konwencji; Rozdział XII – Postanowienia końcowe. Do Konwencji dołączony jest aneks, zatytułowany jako „Załącznik – Przywileje i immunitety (Artykuł 66)”, który stanowi rozwinięcie i uzupełnienie postanowień Artykułu 66 Konwencji noszącego tytuł „Grupa ekspertów ds. działań na rzecz zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej”. 1 Cele i zakres Konwencji Rady Europy nr 210. Zgodnie z Artykułem 1 przedmiotowej Konwencji, jej celami są: „a) ochrona kobiet przed wszelkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie sądowne i eliminowanie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; b) przyczynianie się do eliminowania wszelkich form dyskryminacji kobiet i promowanie rzeczywistej równości między kobietami i mężczyznami, w tym poprzez uwłasnowolnienie kobiet; c) opracowanie obszernych ram, polityk i środków w celu udzielenia ochrony i pomocy wszelkim ofiarom przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; d) promowanie międzynarodowej współpracy z myślą o eliminacji przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; e) udzielanie wsparcia i pomocy organizacjom i organom ścigania w skutecznej współpracy na rzecz przyjęcia zintegrowanego podejścia do eliminacji przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.” Aby zapewnić skuteczne wdrożenie postanowień przez Strony, omawiana Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitoringu. Mechanizm ten został szczegółowo przedstawiony w Rozdziale IX Konwencji (zatytułowanym „Mechanizm monitoringu”) w Artykułach 66 – 70. W myśl Artykułu 2 przedmiotowej Konwencji, jej zakres został określony w następujący sposób: „1. Niniejsza Konwencja ma zastosowanie do wszystkich form przemocy wobec kobiet, w tym do przemocy domowej, która dotyka kobiety w stopniu nieproporcjonalnym. 2. Strony zachęca się do stosowania niniejszej Konwencji do wszystkich ofiar przemocy domowej. Podczas wdrażania postanowień niniejszej Konwencji Strony zwracają szczególną uwagę na kobiety będące ofiarami przemocy uwarunkowanej płcią. 3. Postanowienia niniejszej Konwencji stosuje się w czasie pokoju i w przypadku konfliktów zbrojnych.” W Artykule 3, zatytułowanym „Definicje”, określone zostały bardziej szczegółowo dwa kluczowe dla tej Konwencji pojęcia, zawarte w samym jej tytule, a mianowicie „przemoc wobec kobiet” oraz „przemoc domowa”, tak jak są one rozumiane w omawianej Konwencji. I tak, zgodnie z powołanym artykułem: „Dla celów niniejszej Konwencji: a) „przemoc wobec kobiet” rozumiana jest jako naruszenie praw człowieka i jako forma dyskryminacji kobiet oraz oznacza wszelkie akty przemocy 2 uwarunkowanej płcią, które prowadzą lub mogą prowadzić do krzywdy fizycznej, seksualnej, psychicznej lub ekonomicznej bądź do cierpienia kobiet, w tym groźby takich aktów, przymus lub samowolne pozbawienie wolności w życiu publicznym lub prywatnym; b) „przemoc domowa” oznacza wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej, psychicznej lub ekonomicznej w rodzinie lub w domu albo między byłymi lub obecnymi małżonkami bądź partnerami, bez względu na to, czy sprawca dzieli lub dzielił to samo miejsce zamieszkania z ofiarą”. Kryminalizacja określonych działań oraz podstawowe zasady jurysdykcji. Istotne znaczenie z punktu widzenia praktycznego stosowania Konwencji przez jej Strony ma stosunkowo szerokie zobowiązanie Państw-Stron do kryminalizacji określonych działań, wymienionych w następujących postanowieniach omawianej Konwencji: - Artykuł 33 – Przemoc psychiczna; - Artykuł 34 – Prześladowanie; - Artykuł 35 – Przemoc fizyczna; - Artykuł 36 – Przemoc seksualna, w tym gwałt; - Artykuł 37 – Małżeństwa przymusowe; - Artykuł 38 – Okaleczanie żeńskich narządów płciowych; - Artykuł 39 – Wymuszona aborcja i wymuszona sterylizacja; - Artykuł 40 – Molestowanie seksualne. W odniesieniu do wszystkich działań określonych w wymienionych wyżej artykułach, przedmiotowa Konwencja zobowiązuje Państwa-Strony do tego, aby takie działania były przez nie „uznawane za przestępstwo” (jedynie w stosunku do molestowania seksualnego Państwa-Strony mają zapewnić, aby każda forma takiego molestowania „…podlegała sankcjom karnym lub innym sankcjom prawnym). Jeśli chodzi o podstawowe zasady ustanawiania jurysdykcji przez PaństwaStrony Konwencji w stosunku do sprawców czynów przestępczych objętych Konwencją, to wyróżnione zostały tutaj generalnie dwie możliwości, określone odpowiednio w ustępach 1 i 2 Artykułu 44 (zatytułowanego „Jurysdykcja”) Po pierwsze – obligatoryjna formuła zawarta została w ustępie 1, gdzie stwierdzono: „Strony stosują konieczne środki ustawodawcze lub inne środki w celu ustalenia jurysdykcji nad każdym przestępstwem ustanowionym zgodnie z niniejszą Konwencją w przypadku, kiedy przestępstwo popełnione zostało: 3 a) b) c) d) e) na ich terytorium; na pokładzie statku pływającego pod ich banderą; na pokładzie statku powietrznego zarejestrowanego zgodnie z ich prawem; przez jednego z ich obywateli; przez osobę z miejscem stałego zamieszkania na ich terytorium.” Po drugie – formuła fakultatywna umieszczona została w ustępie 2 tegoż Artykułu 44, gdzie przewidziano następującą możliwość (ale nie bezwzględny obowiązek): „Strony starają się zastosować konieczne środki ustawodawcze lub inne środki w celu ustalenia jurysdykcji nad każdym przestępstwem ustanowionym zgodnie z niniejszą Konwencją w przypadku, w którym przestępstwo to popełnione zostało przeciwko jednemu z ich obywateli lub przeciwko osobie z miejscem stałego zamieszkania na ich terytorium.” Istotny – z punktu widzenia ustanowienia jurysdykcji – przepis zawarty został również w ustępie 5 Artykułu 44, stanowiąc odzwierciedlenie znanej zasady „aut dedere aut judicare” (albo wydać albo osądzić). Obowiązek ustanowienia własnej jurysdykcji nad przestępstwami ustanowionymi zgodnie z przedmiotową Konwencją w oparciu o zasadę „aut dedere aut judicare” został tamże sformułowany w sposób następujący: „Strony stosują konieczne środki ustawodawcze lub inne środki w celu ustalenia jurysdykcji nad przestępstwami ustanowionymi zgodnie z niniejszą Konwencją w przypadkach, kiedy domniemany sprawca znajduje się na ich terytorium i nie jest wydany innej Stronie jedynie z uwagi na jego obywatelstwo”. Jakkolwiek Konwencja Rady Europy nr 210 dopuszcza zbieg kompetencji jurysdykcyjnych różnych Państw (co może wynikać w szczególności z zastosowania cytowanego wyżej ustępu 1 Artykułu 44), to jednak Konwencja w żaden sposób nie przesadza o pierwszeństwie jurysdykcji któregokolwiek z uprawnionych PaństwStron. Daje temu wyraz w ustępie 6 Artykułu 44, gdzie postanowiono co następuje: „W przypadku, kiedy więcej niż jedna Strona rości sobie prawo do jurysdykcji nad domniemanym przestępstwem ustanowionym zgodnie z niniejszą Konwencją, wówczas w stosownych przypadkach zaangażowane Strony konsultują się ze sobą w celu ustalenia najodpowiedniejszej jurysdykcji dla rozpatrzenia oskarżeń.” Natomiast Konwencja przewiduje istotna swobodę każdego Państwa-Strony w ustanawianiu jurysdykcji nad przedmiotowymi przestępstwami w oparciu o własne prawo wewnętrzne. Artykuł 44 ustęp 7 zawiera tu następujące postanowienie, zbliżone zresztą do analogicznych przepisów w podobnych umowach międzynarodowych: 4 „Z zastrzeżeniem ogólnych zasad prawa międzynarodowego niniejsza Konwencja nie wyłącza żadnej jurysdykcji karnej sprawowanej przez daną Stronę zgodnie z jej prawem wewnętrznym.” GREVIO – status prawny i zasady funkcjonowania. Jak zostało wyżej wspomniane, już w Artykule 1 omawianej Konwencji przewidziano, że „Aby zapewnić skuteczne wdrożenie postanowień przez Strony, niniejsza Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitoringu.” Ten ogólny przepis został następnie rozwinięty w Rozdziale IX, zatytułowanym „Mechanizm monitoringu”. Rozdział ten składa się z pięciu artykułów dotyczących następujących zagadnień: Artykuł 66 – Grupa ekspertów ds. działań na rzecz zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej Artykuł 67 – Komitet Stron Artykuł 68 – Procedura Artykuł 69 – Zalecenia ogólne Artykuł 70 – Zaangażowanie parlamentarne w monitoring Monitoringu dotyczy również aneks do Konwencji, zatytułowany jako „Załącznik – Przywileje i immunitety (Artykuł 66)”, który stanowi rozwinięcie i uzupełnienie postanowień Artykułu 66 Konwencji. Zgodnie z powołanym Artykułem 66 Grupa ekspertów, nazywana skrótowo GREVIO, „monitoruje proces wdrażania postanowień niniejszej Konwencji przez Strony”. Sama instytucja monitoringu jest już dość popularna w systemie różnorodnych działań Rady Europy. Występuje ona – na przykład – w postaci okazjonalnych misji związanych z monitorowaniem właściwego przebiegu i demokratycznego charakteru wyborów w różnych krajach. Tego typu działania są podejmowane za zgodą państwa monitorowanego. Istnieją również w ramach systemu Rady Europy bardziej zinstytucjonalizowane formy monitoringu, z reguły oparte na umowach międzynarodowych – konwencjach Rady Europy Te formy monitoringu są zwykle realizowane przez mniej lub bardziej niezależne ciała eksperckie, które w drodze raportów, kwestionariuszy lub wizytacji uzyskują informacje o realizacji przez Państwa-Strony zobowiązań wynikających z określonych Konwencji Rady Europy. Przykładowo można tu wymienić Komitet Doradczy przy Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych z 1995 r. Wynikające z tej Konwencji uprawnienia monitoringowe opierają się na przyjmowaniu przez rzeczony 5 Komitet Doradczy (ciało eksperckie wybierane periodycznie przez Komitet Ministrów Rady Europy) okresowych raportów Państw-Stron Konwencji Ramowej z realizacji przez nie zobowiązań wynikających z tejże Konwencji. Ponadto, za zgodą Państwa monitorowanego, delegacje Komitetu Doradczego składają co 2-3 lata kilkudniowe wizyty w państwie monitorowanym, gdzie spotykają się zarówno z przedstawicielami władz państwowych, jak i mniejszości narodowych. Finałem takiego procesu monitoringowego jest przyjęcie przez Komitet Doradczy opinii na temat sytuacji mniejszości narodowych w danym kraju, a następnie przyjęcie zalecenia przez Komitet Ministrów Rady Europy. W ostatnich latach wykształciła się też praktyka późniejszych t.zw. „follow-up seminars”, w których uczestniczą wspólnie przedstawiciele Komitetu Doradczego, władz danego Państwa oraz mniejszości narodowych. Seminaria te stanowią podsumowanie każdego kolejnego cyklu monitoringu w odniesieniu do danego Państwa. Innym przykładem działalności monitoringowej może być t.zw. GRECO, czyli „Grupa Państw przeciwko korupcji”, antykorupcyjne ciało monitorujące Rady Europy, działające od 1999 r. jako t.zw. „poszerzone częściowe porozumienie”, którego funkcją – zgodnie z art.2 jego Statutu – jest: „i. kontrolować przestrzeganie Zasad wiodących w walce z korupcją, przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 6 listopada 1997 roku; ii. kontrolować implementację międzynarodowych instrumentów prawnych przyjętych w wykonaniu Programu Działań przeciw Korupcji, zgodnie z postanowieniami w nich zawartymi.” GRECO liczy obecnie 49 członków (48 państw europejskich i Stany Zjednoczone).Prace GRECO regulowane są Statutem i Regulaminem. Każdy z członków powołuje maksymalnie dwóch przedstawicieli na posiedzenia plenarne z prawem do głosowania. Członkowie udostępniają także GRECO listę ekspertów, którzy mogą przeprowadzać oceny. Oceny członków GRECO są podzielone na rundy i prowadzone zgodnie z normami określonymi w Dwudziestu wytycznych w walce przeciwko korupcji (Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy (97) 24), w Cywilnoprawnej konwencji Rady Europy o korupcji z 1999 r. , w Prawnokarnej konwencji Rady Europy o korupcji z 1999 r. oraz w protokole dodatkowym do niej z 2003 r.. Pierwsza runda oceniająca GRECO miała miejsce w latach 2000–2002 i dotyczyła niezależności i wyspecjalizowania krajowych organów zajmujących się zapobieganiem korupcji i jej zwalczaniem oraz środków będących do ich dyspozycji, a także immunitetami urzędników publicznych. W drugiej rundzie oceniającej przeprowadzonej w latach 2003–2006 skoncentrowano się na zajmowaniu i 6 konfiskacie dochodów z korupcji, zapobieganiu korupcji w administracji publicznej i jej wykrywaniu oraz zapobieganiu korupcji w sektorze prywatnym i jej zwalczaniu. Trzecia runda oceniająca, rozpoczęta w styczniu 2007 r., wciąż trwa. Dotyczy kryminalizacji przestępstw zgodnie z Prawnokarną konwencją Rady Europy o korupcji w kontekście finansowania partii politycznych. Sprawozdania z oceny są publikowane po omówieniu z ocenianym państwem, a następnie są poddawane pod dyskusję na posiedzeniu plenarnym i zatwierdzane. Z reguły mają one charakter poufny, ale za zgodą ocenianego państwa mogą zostać opublikowane. Każde sprawozdanie zawiera zalecenia, które dany kraj ma zrealizować w określonym czasie . W celu sprawdzenia realizacji działań następczych wynikających z zaleceń przeprowadza się procedurę zgodności zakończoną opublikowaniem odpowiednich sprawozdań. Dotychczasowa praktyka monitoringu zarówno w odniesieniu do działalności Komitetu Doradczego przy Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych z 1995 r., jak również Grupy Państw przeciwko korupcji (GRECO), wskazuje, że instytucja ta, jak również realizujące ją organy, wypełniają właściwie swoje zadania, a ich funkcjonowanie nie pociąga za sobą większych konfliktów z Państwami poddanymi procedurze monitoringu. Wręcz przeciwnie, można zaobserwować pozytywne skutki działań monitorujących, jak na przykład w przypadku Polski, gdy odpowiednia opinia Komitetu Doradczego oraz zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy walnie przyczyniły się do finalizacji wieloletnich prac nad polską ustawą o mniejszościach narodowych Procedura monitoringu przewidziana w Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej nie odbiega w sposób istotny od wspomnianych procedur dotyczących mniejszości narodowych oraz korupcji i nie stwarza – jak się wydaje – zagrożenia dla suwerennych uprawnień władz polskich. Proponowany w tej Konwencji system monitoringu opiera się przede wszystkim na rozpatrywaniu przez GREVIO sprawozdań dostarczonych przez Państwa-Strony oraz na udzielaniu przez te Państwa odpowiedzi na pytania związane z tymi sprawozdaniami. Możliwe są również wizyty na terytoriach Państw, ale tylko za ich zgodą. Ostatecznym instrumentem, jaki może być zastosowany w omawianym procesie monitoringu, są – jak to przewiduje ustęp 12 Artykułu 68 Konwencji – zalecenia przyjmowane przez Komitet Stron (w oparciu o wnioski GREVIO), adresowane do danego Państwa-Strony: „(a) na temat środków, jakie należy zastosować w celu wdrożenia wniosków GREVIO, w razie konieczności ustalając termin złożenia informacji na temat ich wdrożenia, oraz 7 (b) zakładające promowanie współpracy z daną Stroną w celu lepszego wdrożenia postanowień niniejszej Konwencji.” Należy również pamiętać, że swoistą przeciwwagą dla GREVIO i elementem równoważącym i mitygującym uprawnienia tego organu w systemie instytucjonalnym przewidzianym przez omawianą Konwencję Rady Europy nr 210, jest Komitet Stron, którego utworzenie przewiduje Artykuł 67 tejże Konwencji. W przeciwieństwie bowiem do GREVIO, który jest organem eksperckim, składającym się z osób fizycznych wybranych ze względu na ich osobiste kwalifikacje, i którego członkowie – jak postanawia Artykuł 66 ustęp 4e Konwencji – działają „…w ramach swoich własnych kompetencji, są niezależni i bezstronni podczas wykonywania swoich funkcji”, Komitet Stron – jak głosi wspomniany Artykuł 67 – „…składa się z przedstawicieli Stron niniejszej Konwencji”, a więc reprezentuje i zabezpiecza przede wszystkim interesy Państw. Nie wydaje się, aby w takiej postaci działania GREVIO mogły wywierać jakikolwiek negatywny wpływ na polski porządek prawny. Sama instytucja GREVIO oraz jej przewidziane Konwencją uprawnienia, zwłaszcza w obszarze monitoringu, nie powinny – moim zdaniem – stwarzać jakichkolwiek rzeczywistych przeszkód na drodze do jak najszybszego ratyfikowania przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Z. Galicki 8