Planowanie przestrzenne w Izraelu. Z prof. Amnonem Frenklem

Planowanie przestrzenne w Izraelu. Z prof. Amnonem Frenklem

Wywiad
W
Y
W
I
A
D
Człowiek i Środowisko
37 (1-2) 2013, s. 5-20
profesor Amnon Frenkel
PLANOWANIE PRZESTRZENNE W IZRAELU
Zamieszczony poniżej wywiad przeprowadzony został w czerwcu 2013 r. w Hajfie w Izraelskim Instytucie Technologicznym „Technion”,
na Wydziale Architektury i Planowania Miast.
Moim rozmówcą był profesor Amnon Frenkel,
który kieruje programem studiów w zakresie
planowania urbanistycznego i regionalnego w tej
najstarszej i najbardziej prestiżowej uczelni technicznej w Izraelu. Warto wspomnieć, że profesor
Frenkel jest współautorem książki „Technion Nation”1, która pokazuje
znaczący wpływ Instytutu Technion i jego absolwentów na współczesne
państwo Izrael.
PAWEŁ SUDRA: Panie Profesorze, chciałbym poprosić Pana o podzielenie się wiedzą o izraelskim systemie planowania przestrzennego
i niektórymi z Pańskich doświadczeń z zakresu praktyki planowania
oraz edukacji. Na początek chciałbym prosić o kilka słów o tym, jak
wygląda system planowania przestrzennego w Izraelu, jakie instytucje
są odpowiedzialne za planowanie i jakie są podstawowe rodzaje planów
(hierarchia planów)?
AMNON FRENKEL: Izraelski system planowania jest scentralizowany. Wytyczne idą z góry do dołu, ze szczebla krajowego. Administracja
odpowiedzialna za planowanie jest umocowana w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, nadzorującym tę tematykę w Izraelu. Ten organ administracji
1
Frenkel A., Maitel S. Technion Nation: Technion's Contribution to Israel
and the World, Samuel Naeman Institute, Technion, Haifa 2012.
5
Wywiad
nosi nazwę Komitetu Planowania i Budownictwa. Komitety planowania
i budownictwa są również na poziomie lokalnym – należą do miast lub
regionalnych struktur samorządowych. Istnieje również administracja na
poziomie okręgów – to jest szczebel niewybieralny w wyborach powszechnych. Na poziomie okręgowym są funkcjonariusze resortów rządowych.
Izrael podzielony jest na sześć okręgów i każdy okręg posiada własny
komitet planowania i budownictwa. Terenowa administracja planistyczna
jest ciałem operacyjnym, natomiast podejmowanie decyzji odbywa się
na szczeblu krajowym. Ja także jestem członkiem krajowego Komitetu
Planowania i Budownictwa, jako przedstawiciel Technionu. Tak więc,
podstawowa hierarchia to: instytut centralny, sześć okręgowych i wiele na
poziomie lokalnym. Duże miasta mają swoje własne komitety planowania
i budownictwa. Istnieją także komitety planowania przestrzennego, które
obejmują kilka małych miejscowości. Tak wygląda izraelska struktura instytucjonalna. Jeżeli chodzi o ustawowe planowanie, to jest ono hierarchiczne.
Na samej górze znajduje się ramowy plan krajowy, poniżej ramowe plany
okręgowe, a na dole ramowe plany lokalne.
Lokalny plan jest podobny do planu zagospodarowania terenu czy
raczej ma charakter planu strukturalnego, kierunkowego?
Nie, to jest podział na strefy, jest to rodzaj planu zagospodarowania
terenu.
Czyli jest to dość dokładny plan?
Tak, ale istnieje również tzw. plan szczegółowy.
Domyślam się, że to plan zabudowy?
Ten plan szczegółowy określa prawa do zabudowy i pozwala na uzyskanie pozwolenia budowlanego. Jest on poniżej szczebla planu lokalnego.
Plan lokalny określa również strukturę użytkowania terenu. Wszystkie te
plany ustawowe wskazują określony sposób wykorzystania terenu zgodnie
ze szczegółowymi instrukcjami i podziałem na strefy funkcjonalne. Jest
to zakorzenione w brytyjskim systemie, który obowiązywał przed 1948
rokiem. Ustawa została zmieniona w 1965 roku, ale nadal posiada szereg
rozwiązań pochodzących z brytyjskiego systemu, który odnosi się do fizycznej infrastruktury i struktury użytkowania terenów, nie opierając się
wyłącznie na planach generalnych2. Wszystkie z tych planów są obowiązujące – stanowią rodzaj prawa, które trzeba przestrzegać.
Czy plany lokalne są wykonywane dla całej gminy czy tylko jej
części?
2
6
ang. master plans
Wywiad
Większość z nich jest tworzona dla całego obszaru objętego daną
jurysdykcją. Poniżej planu lokalnego są plany szczegółowe, będące właściwie planami sąsiedzkimi lub sektorowymi, w obrębie zabudowanego
obszaru gminy.
Czy może Pan oszacować, jaki procent powierzchni kraju jest
pokryty planami zagospodarowania przestrzennego? Na przykład
w Polsce stanowi to około 30% powierzchni kraju3. Są to głównie tereny
w miastach lub na obszarach przemysłowych i w strefach ekonomicznych. W jakim stopniu pokryte są nimi miasta?
Prawie cały kraj. W ramach ramowego planu krajowego i ramowych
planów okręgowych pokryta jest cała powierzchnia kraju. Krajowy Plan
Ramowy nr 35 (NOP 35) został przygotowany przez zespół pod kierownictwem profesora Shamaya Assifa, zanim dołączył on do administracji
ds. planowania. W tym czasie Shamay Assif prowadził swoje prywatne
biuro planistyczne. Był szefem zespołu, w którego pracach również
uczestniczyłem. Prace rozpoczęły się w 1997 roku. Stworzono wytyczne
do implementacji z perspektywą do 2020 roku. Planem objęty jest cały
obszar Izraela.
Nawet obszary pustynne?
Tak, również obszary pustynne. Część terenów jest przeznaczona
oczywiście na obszary chronione, zachowując je jako otwarte przestrzenie, także na obszary leśne, a nie tylko na potrzeby zagospodarowania
i budownictwa.
Tereny wojskowe są wyłączone?
Tak. Duża część obszarów wojskowych jest na terenach rezerwatów
przyrody, szczególnie na pustyni Negew, na południu kraju.
Co by Pan powiedział, gdybym poprosił o wskazanie krajów europejskich lub innych, z których doświadczeń Izrael najwięcej korzysta
w dziedzinie planowania przestrzennego? Domyślam się, że będzie to
przede wszystkim Wielka Brytania…
Tak, Wielka Brytania.
Ponieważ rozwiązania zostały odziedziczone wraz z brytyjskim
prawem?
Tak, obszar Izraela był pod Brytyjskim Mandatem Palestyny aż do
powstania Państwa Izrael w 1948 roku. Do roku 1965 obowiązywało
brytyjskie prawo planistyczne i prawo budowlane. Nowa ustawa z 1965
3
Podana szacunkowa wartość dotyczy pokrycia powierzchni Polski miejscowymi
planami zagospodarowania przestrzennego.
7
Wywiad
roku nie przewróciła do góry nogami całego systemu. Nie przyjęliśmy np.
amerykańskiego podejścia lub rozwiązań z innych krajów zachodnich,
które nie ustanawiają statutowych planów na szczeblu krajowym lub okręgowym. Kraje te tworzą więcej planów o charakterze polityk regionalnych.
To taki „master plan”, a nie zarys schematu. My pozostajemy w systemie
z Mandatu Brytyjskiego, choć brytyjskie prawo zmieniało się wielokrotnie
od tamtego czasu.
Tak więc system jest najbardziej podobny do starego systemu
brytyjskiego, oczywiście dostosowanego do warunków występujących
w Izraelu?
Tak.
Czy może Pan powiedzieć, jaka jest wizja przestrzennego rozwoju
państwa Izrael, przedstawiona w dokumentach strategicznych. Czytałem trochę o aktualnych dokumentach, takich jak NOP 35 i „Izrael
2020”.
Długa historia... Ta wizja to regulacyjny system, który jest skierowany
na konstruowanie polityki zarządzania wzrostem w rozwoju Izraela, w celu
uzyskania dużo bardziej efektywnego wykorzystania terenów. Izrael jest
małym krajem. To tylko 21 000 kilometrów kwadratowych. A wzrost
liczby ludności jest bardzo wysoki, największy spośród państw Zachodu.
Rocznie wynosi około 1,8% i w przyszłości również utrzyma się na wysokim poziomie. Oznacza to, że wiele osób będzie chciało się tutaj osiedlić
i na ten cel potrzebne będzie dużo terenu, na przykład pod budownictwo
mieszkaniowe, miejsca zatrudnienia, rekreację itp.
Na początku lat 90-tych, kiedy rozpoczęliśmy prace nad programem
„Izrael 2020”, po raz pierwszy zadaliśmy w publicznej debacie pytania o to,
co mamy zamiar zrobić z wysokim wzrostem liczby ludności, który będzie
miał kontynuację w przyszłości, biorąc pod uwagę małą rezerwę terenów
w Izraelu. Dlatego musimy być bardziej ostrożni w przyznawaniu gruntów
na cele nowego zagospodarowania, które przyczynia się do ograniczenia
otwartych przestrzeni.
Musimy zwiększyć gęstość zabudowy i nie stwarzać każdemu dogodnych warunków do budowy wolno stojących domów na obszarach
wiejskich. To jest przeciwne tendencjom z lat 80-tych, a więc budowie
domów jednorodzinnych w małych skupiskach ludzkich, a także zjawisku
rozlewania się miast na obszary wiejskie. Występowało to szczególnie
w okresie przechodzenia z systemu socjalnego do systemu liberalnego,
na skutek prywatyzacji i pokrewnych działań. Wówczas wiele osób zdecydowało się na budowę małego domu jednorodzinnego, który de facto
8
Wywiad
zajmuje dużo przestrzeni. Teraz musimy podnieść tę kwestię w debacie
publicznej – dokonał tego program „Izrael 2020”. To, że ziemia jest zasobem wyczerpywalnym i dlatego musimy alokować ją bardzo uważnie,
pojawiło się w debacie publicznej po raz pierwszy. NOP 35 został oparty
na platformie „Izrael 2020”, ale „Izrael 2020” to „master plan”, nie posiadający schematu strukturalnego, nawet w skali 1:100 000, jaki posiada
ramowy plan krajowy. Tak więc, po zakończeniu prac nad przygotowaniem
programu „Izrael 2020”, przedstawiono go Krajowej Radzie Planowania i
Budownictwa. Rada postanowiła przekształcić ten program w krajowy plan
statutowy (obligatoryjny), który nakłada obowiązek jego przestrzegania
na niższych poziomach planowania przestrzennego. Mamy więc politykę
zarządzania wzrostem a nie wolny rynek.
Ale to nie jest takie proste. Plan ma swoje wymogi. Na przykład
ustala różne minimalne poziomy gęstości zaludnienia, które należy zaplanować w poszczególnych typach miast lub osiedli oraz częściach kraju
– na przykład w centrum na poziomie znacznie wyższym niż w regionach
peryferyjnych. Lokalna administracja planistyczna musi wprowadzić to
do lokalnego planu. Ze względu na niektóre pomysły zawarte w planie
krajowym i w programie „Izrael 2020”, takie jak rozproszenie ludności
w Izraelu bardziej na peryferie – do Galilei i na pustynię Negew, musi
zostać dodane znacznie więcej narzędzi i zachęt, które nie są statutowe
w planie zagospodarowania przestrzennego. Te rozwiązania powinny zostać
opracowane przez inne resorty, na przykład Ministerstwo Infrastruktury,
Ministerstwo Edukacji, Ministerstwo Zdrowia, tak aby zwiększyć atrakcyjność obszarów peryferyjnych. Ale ministerstwa nie podejmują tego wysiłku.
Co więcej, obecna administracja rządowa stara się obniżyć bardzo wysokie
ceny mieszkań w Izraelu. Metodą na to jest dostarczanie nowych terenów
tam, gdzie popyt jest wysoki i niezaspokojony, czyli właśnie w regionach
centralnych. To jest jednak wbrew polityce przyciągania mieszkańców
z centrum na peryferia. Powstaje w efekcie konflikt polityk.
Widać, że plany strategiczne NOP 35 i „Izrael 2020” były reakcją
na potrzeby ludzi, jak również na potrzeby wolnego rynku.
Tak, mogę pokazać to na mapie. W koncepcji „Izrael 2020” chodziło
o to, aby podzielić całą powierzchnię Izraela na trzy rodzaje obszarów:
obszary zurbanizowane (rodzaj regionów metropolitalnych), przejściowe i
peryferyjne. Wyodrębniono trzy obszary zurbanizowane: region centralny,
który jest bardzo duży, pomiędzy Natanja na północy, Aszdod na południu
i Jerozolimą na wschodzie (obejmuje Tel Awiw), region północny – Hajfa, Akka, Karmiel i Nazaret, oraz region południowy, wokół Ber Szewy.
9
Wywiad
Pomiędzy nimi zaplanowano dwa obszary przejściowe po to, aby ograniczyć rozrost trzech obszarów zurbanizowanych. Są również dwa obszary
peryferyjne, z dominacją terenów otwartych – jeden w Galilei (północne
peryferie), a drugi na pustyni Negew (południowe peryferie). Chodziło
o to, aby skoncentrować 80% populacji Izraela w trzech obszarach zurbanizowanych, które łącznie obejmują około 20% powierzchni kraju. NOP
35 również pokazuje ten problem, ale w sposób znacznie bardziej szczegółowy, ponieważ został wykonany w skali 1:100 000. Ponadto, jako plan
statutowy, korzysta z innego „języka planowania”, dzieląc obszary na różne
rodzaje struktur przestrzennych. Jedną z nich są struktury miejskie, które
pokrywają około 9,5% całkowitej powierzchni Izraela i mają być domem
dla 85% całej populacji, jako cel w planie na rok 2020. Realizacja tego celu
przebiega pomyślnie i dzięki temu nastąpił wzrost średniej gęstości zabudowy terenów w skali kraju. Nie udało się natomiast osiągnąć zmniejszenia
wysokiego przyrostu ludności w centrum kraju, w porównaniu z obszarami
peryferyjnymi. Przez ponad 10 lat, pomiędzy 1995 r. (który jest rokiem
bazowym dla NOP 35) a latami 2007-2008, w okręgu centralnym wzrost
liczby ludności wyniósł około pół miliona osób, czyli bardzo dużo.
Co może Pan powiedzieć na temat specyfiki regionu, na pograniczu którego znajduje się Hajfa, to znaczy Galilei? Wiem, że istnieje
dokument zwany Planem Rozwoju Galilei. Czy został on wdrożony?
Opracowywałem plan ramowy dla północnego regionu na początku
lat 90-tych wraz z kilkoma kolegami z wydziału. Tworzyliśmy go tutaj,
w Technionie, w Centrum Studiów Miejskich i Regionalnych. Wykonaliśmy plan ogólny4, ramowy plan okręgowy, a także krótkookresowy plan
rozwoju okręgu, który jednak nie był ustawowy.
Jednym z Pana głównych tematów badawczych jest rozrost miast.
Czy może Pan powiedzieć, jakie działania są podejmowane przez państwo, aby kontrolować proces ekspansji zabudowy, suburbanizacji,
zwłaszcza w sytuacji ograniczonego dostępu do zasobów naturalnych,
wody pitnej, a także ograniczonego dostępu do infrastruktury? Co
państwo może zrobić w tej sprawie?
Po pierwsze, państwo ma wiele krajowych, statutowych planów, które
były zatwierdzone przed NOP 35. NOP 35 jest planem kompleksowym.
Wcześniej były ramowe, sektorowe plany krajowe. Jednym z nich jest plan
nr 8, który dotyczy ochrony rezerwatów przyrody, parków narodowych
i parków krajobrazowych. Tak więc określone, duże obszary, którym jest
4
ang. master plan
10
Wywiad
dedykowany, są chronione w planie krajowym. Inne nie są chronione.
Niektóre z nich to grunty rolne, a niektóre są przekształcane w tereny
budowlane.
Po powstaniu planów „Izrael 2020” i NOP 35 przyjęto pewne nowe
instrukcje, w szczególności dotyczące ograniczenia rozprzestrzeniania się
zabudowy na otwarte przestrzenie. W pierwszej kolejności odbyło się to
przez zwiększenie gęstości zabudowy do minimalnego poziomu, który
miały przyjąć plany lokalne i szczegółowe. W dużym stopniu udało się to
w centrum Izraela i w dużych miastach – o wiele bardziej niż w miastach
małych lub w regionach peryferyjnych. Kiedy zobaczyliśmy, co nastąpiło
między rokiem 1995 a 2007, to okazało się, że średnia gęstość zabudowy
wielu miast w obszarze centralnym jest dwukrotnie wyższa niż minimalna
wymagana przez NOP 35. Oczywiście, kiedy podwoi się gęstość i zabuduje
obszar wysokimi budynkami, ogranicza to rozrost.
Drugie zalecenie, które stara się zapobiec rozrostowi, to instrukcja
w NOP 35. Stanowi ona, że każda nowa inwestycja budowlana w obszarze
zabudowanym musi przylegać do istniejących zabudowań lub obszaru, na
którym zatwierdzono inną inwestycję. To oznacza, że próbuje się powstrzymać występowanie zjawiska oderwanych enklaw zabudowy, częstego przy
rozroście miast. Trzecią kwestię stanowi opracowany model, według którego ludność w Izraelu powinna się rozprzestrzeniać w formule „rozproszonej
koncentracji”. Oznacza to rozproszenie populacji na peryferia, a następnie
skoncentrowanie jej w dużych, zurbanizowanych ośrodkach.
W okresie przygotowywania NOP 35 (1995 r.) liczba ludności Izraela
wynosiła 5,5 mln, z wyłączeniem Zachodniego Brzegu5, a przewidywana na
2020 r. – ok. 8,5 mln, czyli o 3 mln więcej. Większość tej ludności – według
statutowego planu – powinna zostać osiedlona na terenach o zurbanizowanej
strukturze, która obejmuje nie więcej niż 10% powierzchni Izraela.
Czy ma to być przede wszystkim naturalny wzrost czy imigracja?
Obydwa elementy, choć teraz imigracja jest bardzo mała i prawdopodobnie taka pozostanie. W latach 90-tych, kiedy imigracja była bardzo
wysoka ze względu na dużą falę imigrantów z byłego ZSRR, wiedzieliśmy,
że ten proces zakończy się w tej samej dekadzie, i tak się faktycznie stało.
Dziś imigracja nie odgrywa ważnej roli w rozwoju izraelskiej populacji.
Izrael ma bardzo wysoki przyrost naturalny, przy czym jest on najwyższy
5
Zachodni Brzeg Jordanu (część Palestyny administrowana przez Izrael, wchodząca
w skład Autonomii Palestyńskiej).
11
Wywiad
wśród populacji arabskiej i Żydów ortodoksyjnych. Średni przyrost naturalny w Izraelu to 1,8% rocznie. Zakładamy, że w Izraelu będzie około 12
milionów ludzi w 2050 roku, a zaczęło się od 850 tysięcy w 1948 roku.
To duża zmiana dla tak małego kraju.
To prawda.
Chciałbym zapytać Pana, w jaki sposób aspekty środowiskowe
są chronione w planowaniu przestrzennym w Izraelu; mam na myśli
zasoby i walory przyrodnicze? W szczególności chciałbym zapytać
o ochronę gleb i gruntów rolnych. Wiem, że to także zmieniało się
w czasie.
Tak, ochrona gruntów rolnych była ustanowiona od początków państwa Izrael. Pozostała w tej formie aż do lat 90-tych. W latach 90-tych to
się zmieniło z powodu wielkiej fali imigrantów z byłego ZSRR. Wówczas
musieliśmy przeznaczyć znacznie więcej otwartych terenów na tereny
budowlane. W konsekwencji Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i rząd
zmienili częściowo swą politykę i poziom ochrony nie jest dziś tak silny, jak
to było wcześniej. W szczególności siły rynkowe próbowały przekształcać
ziemię rolną w tereny budowlane, głównie nie na peryferiach, ale w centrum
Izraela. A właściciele ziemi w centrum Izraela także zauważyli, że mogą
uzyskać znacznie więcej pieniędzy dzięki przekształceniu ich rolniczej
ziemi na grunty budowlane, więc dołączyli do tych działań.
Czy dokumenty o charakterze „prognozy oddziaływania na środowisko” są powszechnie sporządzane i stosowane dla planów zagospodarowania przestrzennego? Jakie jest znaczenie tych dokumentów
dla całego procesu planistycznego?
Tak, planom zagospodarowania przestrzennego w większości towarzyszą dokumenty, które nazywa Pan „prognozą oddziaływania na środowisko”. Ministerstwo Ochrony Środowiska daje instrukcje w tym zakresie.
Zostało to opracowane tutaj, na tym Wydziale, dawno temu. Prace nad tym
tematem prowadził profesor Shaul Amir. Dzisiaj jest to narzędzie stosowane
przez Ministerstwo Ochrony Środowiska.
Przy tym pytaniu pozwolę sobie na małą dygresję. Chciałbym
zapytać o gospodarowanie odpadami. W jaki sposób państwo Izrael
sobie z tym radzi? Na przykład w Polsce mamy teraz nowe prawo,
nieco kontrowersyjne. Przedtem różne przedsiębiorstwa komunalne
lub firmy prywatne były odpowiedzialne za gospodarkę odpadami,
ale nie było obowiązku podpisywania umowy z tymi firmami. Teraz
cała odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami w Polsce spada
na gminy.
12
Wywiad
Tak samo jest w Izraelu. Za gospodarkę odpadami są odpowiedzialne gminy. Nie znam szczegółów, ale większość gmin przejęła te
obowiązki.
Tak, ale ogólnie samorządy są za to odpowiedzialne i każdy obywatel ma podpisać umowę z gminą.
Nie sądzę, że trzeba podpisać umowę. Firmy dostarczają pojemniki
służące segregowaniu różnych śmieci.
Chciałbym zadać kilka pytań na temat własności ziemi w Izraelu.
Czytałem, że około 90% ziemi jest w rękach państwa.
Tak.
Czy może Pan powiedzieć, jakie są mechanizmy regulujące zarządzanie nieruchomościami? Jakie są przepisy dotyczące własności
ziemi? Myślę, że to prawo jest dziedziczone, tak?
Tak. Rząd zarządza około 92% ziemi w Izraelu. Większość z tych
gruntów jest w posiadaniu Agencji ds. Ziemi. Agencja jest organem państwowym, który jest odpowiedzialny za alokację ziemi, np. dla kibuców6
oraz moszawów7 lub pod zabudowę mieszkaniową. Agencja wydaje zgodę
na dzierżawę na 49 lub 99 lat i wówczas można budować na tej ziemi.
Oprócz tej zgody trzeba wnieść stosowne opłaty na rzecz rządu. Agencja
ma duże dochody z tego tytułu.
Czy istnieje rozróżnienie między państwową a komunalną własnością ziemi?
Gminy generalnie nie są właścicielem gruntów budowlanych. One
stają się właścicielem gruntów przydzielonych na usługi publiczne (takie
jak szkoły, instytucje kultury itp.).
Rozumiem, że to państwo decyduje o przeznaczaniu gruntów
gminnych na różne cele.
Tak, ale w niektórych gminach istnieją również grunty prywatne,
a w przypadku tych gruntów gmina nic nie może zrobić, jeżeli właściciele
nie wyrażają zgody na przeznaczenie ich pod budowę. Jeżeli gminy mają
w swej jurysdykcji państwową ziemię, to generalnie jest ją łatwiej przeznaczyć pod zabudowę. Istnieją również grunty należące do Narodowego
6
Kibuc – spółdzielcze gospodarstwo rolne w Izraelu, w którym ziemia jest użytkowana
wspólnie, a środki produkcji są także własnością wspólną (w ostatnich dekadach wiele
z nich zostało, wbrew pierwotnej idei, sprywatyzowanych, pełnią również liczne funkcje produkcyjno-usługowe, w tym związane z wdrażaniem nowych technologii).
7
Moszaw – spółdzielnia rolna, podobna do kibucu, której mieszkańcy posiadają
jednak własność prywatną i zajmują się produkcją rolniczą na własny rachunek,
odprowadzając podatek na rzecz spółdzielni.
13
Wywiad
Funduszu Żydowskiego8. Ale ten fundusz również należy do państwa, nie
jest to prywatna instytucja.
Czy kibuce i moszawy mają wspólną własność?
Tak, ale powstały one na ziemi rolnej, która należy do państwa.
Państwo dzierżawi im ziemię na 49 lub 99 lat, a po upływie tego okresu
przedłuża kontrakt.
Zauważyłem, że niektóre kibuce i moszawy są już sprywatyzowane.
Tak, ale nie grunty rolne.
Co może Pan powiedzieć o wpływie niektórych grup lobbingowych
i inwestorów prywatnych, na przykład firm z branży nieruchomości, na planowanie przestrzenne w Izraelu? Dla przykładu, w Polsce
mamy problem z deweloperami, dla których opracowywanie planów
zagospodarowania przestrzennego jest przeszkodą w osiąganiu ich
celów i wymuszają na władzach nieprzygotowywanie takich planów.
Interesują ich jedynie decyzje o warunkach zabudowy, ponieważ wtedy
mogą łatwiej i elastycznej dokonać pewnych inwestycji. Czy w takim
przypadku społeczne, wspólne interesy są zapewnione przez odpowiedzialne władze w Izraelu?
To samo dzieje się tutaj. Istnieje lobby, są również grupy interesu.
Ziemia ma swoją wartość, wartość ekonomiczną. Tam gdzie jest wartość,
jest pieniądz, jest walka. A niektóre z tych grup, które są bardzo zainteresowanie ziemią, to grupy inwestujące w nieruchomości. Starają się one
wpływać na to, aby więcej terenów pozyskać pod budownictwo, a nie na
obszary podlegające ochronie.
Czy uważa Pan, że są to silne grupy w Izraelu?
Tak, oczywiście.
Czy istnieją specjalne akty prawne lub inne środki skierowane
na ochronę interesu społecznego w przypadku ważnych inwestycji
publicznych przed obstrukcją ze strony pojedynczych osób? Na przykład mam na myśli – w przypadku budowy autostrady – tak zwany
syndrom „nie na moim podwórku”9…
Tak, to się zdarza.
Czy istnieje możliwość interwencji państwa we własność prywatną? Czy istnieje system rekompensat ze środków publicznych?
Tak, istnieje i prawo daje taką możliwość. Odszkodowanie jest przyznawane, jeżeli grunty są przejmowane z rąk prywatnych. W takiej sytuacji,
8
9
hebr. Keren Kayemeth LeIsrael
ang. NIMBY („Not In My Backyard”)
14
Wywiad
jeżeli rząd, czyli lokalny komitet lub komitet okręgowy, chce przejąć prywatny grunt i przeznaczyć go na określone cele, to musi właścicielowi za to
zapłacić. Ale według izraelskiego prawa władza ma możliwość przejęcia do
40% ziemi bez odszkodowania. Jeżeli istnieje potrzeba gruntów pod budowę
szkół, obiektów służby zdrowia, dróg oraz innych urządzeń publicznych,
to władza może przejąć 40% gruntu bez rekompensaty, nawet jeżeli jest to
własność prywatna. Ale jeśli wielkość 40% gruntu może być przekroczona
lub nastąpi przejęcie całości, to musi zapłacić odszkodowanie.
Czy odszkodowanie może być zarówno w formie pieniężnej, jak i
w postaci równorzędnej działki?
W większości przypadków odszkodowanie jest w formie pieniężnej, ale jest pewien rodzaj narzędzia do transferu praw z gruntu na inny
grunt w zależności od miejsca. Na przykład, w Tel Awiwie próbowali to
zastosować na terenie podlegającym ochronie i rehabilitacji zabudowy i
mówili w ten sposób: „tu trzeba zachować tradycyjny budynek i nie można
korzystać w pełni z uprawnień budowlanych, ale możemy przydzielić ci
działkę w innym miejscu, tak że będziesz miał zachętę do przebudowy
tamtego miejsca”.
W Polsce mamy takie narzędzie. W rzeczywistości jest to podatek
nazywany „rentą planistyczną”. Jest on zależny od zmiany wartości
nieruchomości ze względu na zmiany w planie zagospodarowania
przestrzennego danego terenu. Czy istnieje coś podobnego do tego
podatku w Izraelu?
Tak, istnieje taki system także w Izraelu. My go nazywamy „poprawiającym podatkiem”10.
Co to oznacza?
To znaczy, że trzeba zapłacić 50% od wartości dodanej ziemi.
Co Pan może powiedzieć o udziale społeczeństwa w planowaniu
przestrzennym w Izraelu? Czy jest to sformalizowane poprzez określone metody i narzędzia? Czy społeczeństwo jest zainteresowanie
kwestiami związanymi z planowaniem przestrzennym?
To zależy od tego, o jakim rodzaju udziału społeczeństwa Pan mówi,
ponieważ partycypację można umieścić na skali, wie Pan, między ...
Pomiędzy ogłoszeniami, dyskusjami publicznymi itd…
Zgodnie z prawem obywatele mogą składać wnioski do planu. Po
opracowaniu planu w okresie dwóch miesięcy musi on zostać ogłoszony
i członkowie społeczności mogą zgłaszać do tego planu formalne wnioski.
10
hebr. atelash baha
15
Wywiad
Następnie komitet musi omówić każdy wniosek i zdecydować, czy go
akceptuje czy odrzuca. To jest formalnie rodzaj partycypacji społecznej,
ale odbywa się to już po opracowaniu planu.
Równocześnie, a działa to już od 10-15 lat, administracja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zatrudniająca zespół do opracowania planu, na
przykład dla miasta, zobowiązuje ten zespół, aby w procesie przygotowania planu uczestniczył właściwy ekspert, który będzie odpowiedzialny za
uruchomienie procesu partycypacji społecznej.
Czyli system staje się teraz znacznie bardziej partycypacyjny niż
był kiedyś.
Tak. To podejście partycypacyjne zostało w dużym stopniu opracowane na tym wydziale. Trzy osoby były w to zaangażowane, profesorowie:
Rachelle Alterman, Arza Churchman i Hubert Law-Yone. Rozwinęli oni
całą ideę udziału społeczeństwa w tym procesie w Izraelu. Opublikowali
też książkę poświęconą tej tematyce11.
Proszę powiedzieć, jak działa system edukacji w dziedzinie gospodarki przestrzennej i urbanistyki w Izraelu? Czy jest on bardziej
powiązany z uczelniami technicznymi, z wydziałami architektury,
a może bardziej z ekonomią, geografią lub architekturą krajobrazu?
Edukacja w zakresie planowania przestrzennego – to zależy o czym
mówimy. Jeśli chodzi o architekturę, to w Izraelu jest około 5 wydziałów
architektonicznych. Wydział architektury Technionu był jednym z dwóch
pierwszych wydziałów naszej uczelni, utworzono go w 1919 roku. Dzisiaj
działają również wydziały architektury na Uniwersytecie w Tel Awiwie,
na Akademii Bezalel w Jerozolimie, na Uniwersytecie Ariel na Zachodnim
Brzegu, a także istnieje kilka innych szkół wyższych, również jedna tutaj,
w Hajfie – Akademia WIZO. Jednak te uczelnie koncentrują się bardziej
na architekturze, a nie na planowaniu przestrzennym. W dziedzinie planowania przestrzennego jesteśmy jedyną uczelnią, która uzyskała od Rady ds.
Szkolnictwa Wyższego prawo do nadawania stopni w zakresie planowania
urbanistycznego i regionalnego. Pewne rodzaje studiów dotyczących planowania przestrzennego są także na wydziałach geografii uniwersytetów,
na przykład na Uniwersytecie Hebrajskim w Jerozolimie oraz na Uniwersytecie Ben Guriona w Ber Szewie, w regionie pustyni Negew. My jesteśmy
jednak najwięksi oraz posiadamy dużo szerszą kadrę naukową w naszym
zakładzie planowania przestrzennego.
11
Alterman R., Churchman A., Law-Yone H. (1981). A Handbook for Public Participation in Planning, Center for Urban & Regional Studies, Technion, Haifa
16
Wywiad
Kilka pytań związanych z wykorzystaniem nowoczesnych technologii w planowaniu. Czy zdjęcia lotnicze i satelitarne oraz techniki
teledetekcji są powszechnie stosowane w planowaniu przestrzennym
w Izraelu?
Tak, oczywiście są. Po sąsiedzku jest tu Wydział Budownictwa
i Inżynierii Środowiska. Ten wydział posiada Zakład Geoinformacji. Oni
również wykorzystują wiele technik GIS w swojej pracy.
Jaki jest zakres digitalizacji planów zagospodarowania przestrzennego w Izraelu? Czy wszystkie plany są cyfrowe?
Dzisiaj tak. Ministerstwo obliguje, aby były cyfrowe, w formacie
ArcINFO.
Czy plany są zawsze tworzone według określonych standardów
i formatów?
Tak. ArcINFO to format wymagany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Architekci preferują w pracy program AutoCAD, ale muszą
przekształcić projekt planu do standardu ArcINFO, gdy przesyłają go do
Ministerstwa. Jeżeli mówimy o planowaniu przestrzennym a nie o budownictwie, dane muszą być konwertowane na format zgodny z ArcINFO.
Podobnie jest w Polsce, ale proces standaryzacji jest wciąż w drodze.
To wymaga czasu, tutaj też tak było.
U nas niektórzy projektanci używają AutoCAD, niektórzy GIS.
Coraz więcej gmin chce mieć plany dostępne w formatach GIS, ale
to nadal nie jest obowiązkowe. A wracając do Izraela, czy plany są
publikowane w Internecie?
Tak, można wejść na stronę internetową Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i znaleźć informacje na temat planów, planu krajowego, planów
okręgowych.
Czy można znaleźć tam graficzne części planów?
Niektóre z nich można znaleźć. Ale plany można znaleźć także na
stronach internetowych niektórych gmin. To zależy. Nie wszystkie gminy
mają dział GIS lub narzędzia GIS w dziale inżynierii, ale niektóre z nich
mają, na przykład Tel Awiw, Hajfa, Aszdod. Tak więc, część gmin korzysta
z tych rozwiązań.
Co uważa Pan za swoje najciekawsze doświadczenia w dziedzinie
planowania urbanistycznego? Które z doświadczeń Pana zespołu można by przenieść do Polski? Może sposoby radzenia sobie z rozrostem
urbanizacji i zagadnieniami ochrony środowiska naturalnego...
Tak, zapobieganie rozrostowi urbanizacji. Są przykłady sukcesów
w polityce zarządzania wzrostem, na przykładzie UGB („miejskich granic
17
Wywiad
wzrostu”) w stanie Oregon w Stanach Zjednoczonych. Zdefiniowano granice
wzrostu miast w celu utrzymania ich w pewnych ramach, tak aby uniemożliwić miastom rozrost przestrzenny. Takie pomysły zostały przyjęte także
w NOP 35 dla obszarów struktury miejskiej. Teraz starają się poluzować te
granice wzrostu. Jestem przeciwny tej tendencji. Moim zdaniem, musimy
bardzo uważnie myśleć o przeznaczeniu gruntów. Wiem, że Polska to duży
kraj, w przeciwieństwie do Izraela, ma również dużą, 40-milionową liczbę
ludności. To znacznie więcej niż 8 milionów w Izraelu. Oczywiście, macie
dużo więcej ziemi. Polska jest jednym z największych krajów w Europie.
Nie wiem, jaki jest przyrost ludności w Polsce, na ile może to w przyszłości
wpłynąć na potrzebę przeznaczenia dodatkowych terenów pod osadnictwo
w związku z prognozowanym wzrostem liczby ludności.
Myślę, że kwestia wzrostu demograficznego w Polsce nie jest z tej
perspektywy problemem. Wręcz przeciwnie, przyrost naturalny jest
zbyt niski. Problem z suburbanizacją jest związany nie tyle z przyrostem naturalnym, co ze zjawiskiem tworzenia się oderwanych enklaw
zabudowy, rozrostem podmiejskich terenów mieszkalnych, także
obszarów przemysłowo-handlowych, tworzących bardzo wiele chaosu
w przestrzeni.
Tak, wiem, co ma Pan na myśli, biznesowe strefy na obszarach wiejskich. Powstrzymaliśmy to trochę. Mamy regulację, która próbuje temu
przeciwdziałać. Czy macie plan krajowy w Polsce?
Istnieje koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. Są
tam pokazane niektóre duże inwestycje, niektóre strefy ekonomiczne.
W zasadzie, jest to rodzaj strategicznego dokumentu.
Może to być plan strategiczny, nie ma konieczności, aby to był plan
statutowy. „Izrael 2020” to plan strategiczny. Wyrażona w nim polityka
planistyczna jest strategicznym podejściem do przyszłości Izraela, przyjmuje perspektywę długoterminową. Czy polska administracja myśli w ten
sposób?
My wzięliśmy te pomysły głównie Holandii. Holandia ma także problem kraju o małej powierzchni, a jednocześnie wysokiej gęstości zaludnienia. Stąd konieczne są rozwiązania strategiczne przy planowaniu. Oni
przygotowują nowy „master plan” na każde 10 lub 15 lat. Nie jest to plan
statutowy, podobnie jak program „Izrael 2020”, ale przewiduje, jak ma
wyglądać przyszła mapa całej Holandii. Jest to pewien rodzaj obserwacji
rzeczywistości i poszukiwanie najlepszych metod i norm służących naszemu rozwojowi w dłuższej perspektywie. Wówczas można weryfikować
pojawiające się problemy, np. rozprzestrzenianie się ludności poza obszary
18
Wywiad
zurbanizowane, analizować je i szukać sposobów na ich zahamowanie lub
ograniczenie.
Czy są jakieś inne przykłady izraelskich rozwiązań w planowaniu przestrzennym, które są stosowane z powodzeniem w innych
krajach?
Niektóre z nich tak. W przypadku Holandii i UGB, w stanie Oregon
w USA nasze rozwiązania wzajemnie się też przenikają. Planowanie przestrzenne w USA różni się w zależności od stanu, większość rozwiązań
nie jest ustanowionych na szczeblu federalnym. Niektóre ze stanów mają
politykę bardziej w stylu „laissez-faire”12. Oni nie prowadzą żadnej polityki
zarządzania wzrostem, inteligentnej polityki wzrostu – tak aby alokować
tereny w sposób efektywny, nie sprzyjać nadmiernemu rozszerzaniu się stref
miejskich. Ale na przykład obszar Portland w stanie Oregon ma politykę
zarządzania wzrostem opartą na „miejskich granicach wzrostu” według
koncepcji UGB. Obecnie w Izraelu podążamy w tym samym kierunku. Planowanie tego typu na poziomie krajowym jest opisane w książce Rachelle
Alterman13. Tam znajduje się porównanie 10 krajów z punktu widzenia ich
planów krajowych w perspektywie strategicznej. Większość krajów jednak
takich planów nie posiada, choć to dobre rozwiązanie.
Myślę, że w Holandii mają zupełnie odwrotny problem w kategoriach wyzwań środowiskowych, ale z drugiej strony, oba kraje mają
dość dużo wspólnego. Jak Pan powiedział, mały kraj, duże zagęszczenie
ludności (poza obszarem na pustyni oczywiście), a także konieczność
radzenia sobie w trudnym środowisku naturalnym. W Holandii zawsze
był problem, jak gospodarować na terenach, na których jest zbyt dużo
wody. W Izraelu, zwłaszcza na południu, jest problem gospodarowania
obszarami, na których brakuje wody.
Tak, to prawda.
I pytanie na koniec: Jak Pan uważa, co wymaga zreformowania
w izraelskim systemie planowania, zagospodarowania przestrzennego
i urbanistyki? Jakie są główne potrzeby w Pana kraju?
12
fra. laissez faire („pozwólcie czynić”); polityka leseferyzmu utożsamiana jest z liberalizmem gospodarczym; oznacza działanie w warunkach wolności osobistej, równości wobec prawa, poszanowania własności prywatnej, a rolę państwa sprowadza
wyłącznie do pozycji gwaranta podstawowych swobód obywatelskich, ograniczając
jego ingerencję w sferę ekonomiczną.
13
Alterman R. (ed.) (2001), National-Level Spatial Planning in Democratic Countries.
An International Comparison of City and Regional Policy-Making, TPR Town Planning Review Special Studies, No. 4, Liverpool University Press.
19
Wywiad
Obecnie, jak wspominałem, następują próby odwrócenia polityki
zarządzania wzrostem, polegające na przeznaczaniu znacznie większych
terenów pod zabudowę w centrum Izraela. Jestem temu przeciwny. Myślę,
że to daje bardzo dużo swobody siłom wolnorynkowym. A siły wolnorynkowe działają tylko w miejscach, gdzie mają możliwość osiągnięcia korzyści
i nie wejdą na obszary, na których istnieją niedomagania w funkcjonowaniu
rynku. To jest zadanie dla państwa, ale państwo przestało je podejmować.
Wycofuje się z odpowiedzialności za część kraju i ludności. Myślę, że to złe
podejście i mam zamiar z tym walczyć w Krajowym Komitecie Planowania
i Budownictwa, w ramach dyskusji na temat NOP 35. Będę mówić o idei
polityki zarządzania wzrostem i koniecznej roli rządu przy występowaniu
zawodności rynku, tak aby nie ograniczać się do podporządkowania się
siłom rynkowym.
Dziękuję za rozmowę.
Rozmawiał Paweł Sudra
Współpraca Barbara Kluza
Interview: Spatial planning in Israel
Interview with Prof. Amnon Frenkel was carried out in June 2013 in the
Technion – Israel Institute of Technology at the Faculty of Architecture and
Urban Planning. The Professor is leading the programme of studies in the field
of urban and regional planning in the oldest and most prestigious technical
university in Israel. Professor Frenkel is the co-author of the book “Technion
Nation”, which shows the great influence of the Technion Institute and its
graduates on the modern state of Israel.
20