analizy - eksperci.kj.org.pl

ANALIZY
„Mniej wodzów, więcej Indian” – czyli reforma struktury kierownictwa i dowodzenia Sił Zbrojnych RP
Prezydent Bronisław Komorowski w dniu 22 lipca br. podpisał ustawę związaną z reformą systemu dowodzenia
armią. Nowelizacja ustawy o Ministrze Obrony Narodowej pozwoli zmniejszyć liczbę centralnych dowództw,
zmieni też rolę Sztabu Generalnego. Założenia reformy przygotowało Ministerstwo Obrony Narodowej (MON)
we współpracy z Biurem Bezpieczeństwa Narodowego (BBN). Posłowie Prawa i Sprawiedliwości zapowiedzieli,
że zaskarżą ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ – jak argumentują – tak daleko idącej reformy
nie można wprowadzać bez zmiany konstytucji, a ponadto ustawa budzi poważne wątpliwości co do zgodności
z art. 134 konstytucji, który przewiduje, że prezydent mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów
sił zbrojnych. Reforma zacznie obowiązywać z dniem 1 stycznia 2014 r.
Sebastian Rodzik
Ryc. 1. Reforma Struktury Kierownictwa i Dowodzenia
źródło: Biuro Bezpieczeństwa Narodowego
Założenia reformy
Istotą reformy jest racjonalna konsolidacja strategicznego systemu dowodzenia wokół jego trzech
podstawowych funkcji sprzężonych bezpośrednio z kierownictwem politycznym wraz z ujednoliceniem
systemu na czas pokoju, kryzysu i wojny. Trzy wspomniane funkcje przedstawiają się następująco:
•
•
•
Planowanie strategiczne, doradztwo i nadzór nad realizacją decyzji MON (za które odpowiedzialny
będzie Sztab Generalny).
Bieżące dowodzenia ogólne (Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych).
Dowództwo operacyjne (Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych).
1
ANALIZY
Wszystkie trzy instytucje w założeniu ustawy będą podlegać MON z nominacji Prezydenta RP. Szef Sztabu
Generalnego (usytuowany od tej pory w MON) będzie organem pomocniczym.
Celem reformy struktury dowodzenia jest dostosowanie się do aktualnych i potencjalnych potrzeb oraz
budżetowych możliwości dla osiągnięcia większej operacyjnej efektywności wojska. Związane jest to z
zachwianą proporcją między liczebnością wojska i liczbą dowództw centralnych. Podczas oficjalnej prezentacji
reformy szef BBN gen. Stanisław Koziej obrazowo tłumaczył: – Ubywa Indian, a przybywa wodzów. Ponadto
reforma ma przynieść potencjalne korzyści finansowe w związku z ograniczeniem liczby dowództw centralnych
(z obecnych siedmiu do trzech), które obecnie, jak twierdzi gen. S. Koziej, powielają funkcje centralne
(logistyka, finanse, administracja), generując tym samym zbędne koszty.
Kolejnym założeniem reformy jest konsolidacja poszczególnych sił zbrojnych, która zapewni możliwość
szkolenia w systemie joint (chodzi o doprowadzenie do silniejszej integracji, wspólnych, połączonych szkoleń
poszczególnych sił, tj. marynarki wojennej, wojsk lądowych, sił powietrznych oraz wojsk specjalnych).
Jednym z celów reformy jest zwiększenie cywilnej kontroli nad wojskiem. Nowy system wzmocni cywilną
odpowiedzialność, ponieważ od tej pory Minister Obrony Narodowej będzie kierował Siłami Zbrojnymi przy
pomocy dwóch dowódców: Generalnego i Operacyjnego oraz będzie miał do pomocy szefa Sztabu
Generalnego, którego prerogatywy, uprawnienia oraz charakter działania diametralnie się zmienią z dniem
wejścia ustawy w życie.
Nowy system zakłada ujednolicenie i ciągłość działania w czasie pokoju („P”) oraz wojny („W”) wszystkich
organów dowodzenia, co wedle zamysłu ustawy ma doprowadzić do szybszej mobilizacji i lepszego
przygotowania na wypadek ataku nieprzyjaciela.
Reforma stanowczo zmienia charakter trzech podstawowych organów dowodzenia – szefa Sztabu
Generalnego (SG), Dowódcy Generalnego oraz Dowódcy Operacyjnego. Nowy system odciąża szefa SG od
odpowiedzialności za bieżące funkcjonowanie wojska, wzmacnia jego planistyczne możliwości w czasie
pokoju, kryzysu i wojny. Odtąd szef SG będzie de facto doradcą Ministra Obrony, jego prawą ręką, najwyższym
rangą wojskowym (pierwszym żołnierzem, jak to obrazowo przedstawił gen. S. Koziej) oraz przedstawicielem
Sił Zbrojnych RP w strukturach międzynarodowych. Kompetencje Dowódcy Operacyjnego zostaną znacząco
wzmocnione, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności za przygotowanie obrony kraju (planowanie i
dowodzenie wojskami w czasie pokoju, kryzysu i wojny). Dowódca Generalny stanie się przełożonym szefów
podległych mu, ustanowionych mocą reformy inspektoratów: wojsk lądowych, sił powietrznych, marynarki
wojennej i wojsk specjalnych. Do jego zadań będzie należeć m.in. realizowanie programów rozwoju Sił
Zbrojnych, szkolenie ich, szkolenie rezerw na potrzeby użycia podczas kryzysu lub wojny, realizacja zadań
dotyczących logistyki i współpraca z innymi podmiotami związanymi z obronnością kraju.
Reasumując, główne założenia reformy przedstawiają się następująco:
1. Stworzenie trzech niezależnych struktur odpowiedzialnych za planowanie, dowodzenie ogólne i
dowodzenie operacyjne (kompatybilność z systemem NATO).
2. Zmiana charakteru działania i uprawnień szefa Sztabu Generalnego (z centralnego organu dowodzenia
na organ pomocniczy ministra obrony narodowej).
2
ANALIZY
3.
4.
5.
6.
7.
Zmniejszenie liczby organów centralnych, oszczędności finansowe.
Konsolidacja poszczególnych sił zbrojnych – wg systemu joint.
Zwiększenie cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi.
Ujednolicenie funkcjonowania wojska w czasie „P” i w czasie „W”.
Wzmocnienie funkcji Dowódcy Operacyjnego.
Możemy wyodrębnić również główne motywacje reformy struktury kierownictwa i dowodzenia:
1. Dysharmonia pomiędzy strukturą a prognozowaną sytuacją militarnego bezpieczeństwa – brak
przewidywań o możliwej wojnie obronnej, przygotowanie wojsk do działań ekspedycyjnych.
2. Racjonalna proporcja między stanem liczebnym wojska a jego organami kierowania i dowodzenia.
3. Odejście od niepotrzebnego dublowania się kompetencji.
4. Stworzenie systemu ułatwiającego szkolenie i działanie sił zbrojnych w operacyjnym systemie joint,
szczególnie w ramach operacji NATO.
5. Większa i bezpośrednia odpowiedzialność ministra obrony za całokształt polityczno-dyrektywnego
kierowania siłami zbrojnymi.
Wnioski:
1. Ustawa budzi poważne wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Jak twierdzi prof. Muszyński,
projekt ustawy w świetle uzasadnienia ma realizować niewątpliwie istotne cele polityczne z zakresu
obronności RP i dostosowania kształtu polskich sił zbrojnych do wymogów współczesnych wojen oraz
zadań polityki zagranicznej. (…) W zaprojektowanym kształcie jest jednak sprzeczny z art. 134
Konstytucji RP w zakresie przedstawionym w opinii. Przyjęcie proponowanych rozwiązań mogłoby
nastąpić jedynie po nowelizacji Konstytucji. Reasumując, sprzeczne z konstytucją są: likwidacja
stanowisk dowódców poszczególnych rodzajów wojsk; powołanie jako konstytucyjnych dowódców
rodzajów wojsk stanowisk Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowódcy Operacyjnego
Rodzajów Sił Zbrojnych; osłabienie istoty stanowiska Szefa Sztabu Generalnego poprzez bezpośrednie
podporządkowanie nowo utworzonych stanowisk ministrowi obrony narodowej z pominięciem
pośrednictwa Szefa Sztabu Generalnego[1]. Szef BBN na łamach portalu polska-zbrojna.pl w
następujący sposób komentuje zarzuty o niekonstytucyjność: – Głównym zarzutem opozycji pod
adresem projektu ustawy wprowadzającej reformę dowodzenia jest to, że dokument rzekomo jest
sprzeczny z Konstytucją. Dysponujemy kilkoma ekspertyzami sporządzonymi przez konstytucjonalistów,
mówiącymi, że wszystko jest zgodne z ustawą zasadniczą. Natomiast politycy, którzy stawiają taki
zarzut, nie wyjaśnili, na czym ta niekonstytucyjność miałaby polegać, nie przedstawili żadnych opinii,
nie podparli się żadnym autorytetem z dziedziny prawa[2].
2. Ustawa nie informuje o relacjach między cywilnym Ministrem Obrony Narodowej a Wodzem
Naczelnym w okresie wojny, a także zaniedbuje kwestię wyjaśnienia, przed kim Wódz Naczelny będzie
odpowiadał. Brakuje również konkretnego wskazania, kto ma nim zostać (pozostawia to szerokie pole
interpretacji, mogące podsycać ambicje co najmniej trzech formalnie predestynowanych do tego
organów).
3. Ustawa nie traktuje o roli służb specjalnych, o ich funkcji w czasie konfliktu, nie wspomina również o
ich możliwym przesunięciu z obszaru cywilnego do militarnego, pod dowództwo Sztabu Generalnego.
3
ANALIZY
4. Rola Szefa Sztabu Generalnego, poza zarzutami o niekonstytucyjność, pozostaje niedookreślona, co
rodzi fundamentalne pytanie – czy ma on powoływać oraz kontrolować samego siebie? Ustawa
zakłada zrównanie rangą Szefa SG, Dowódcy Generalnego oraz Dowódcy Operacyjnego (wszyscy mają
być mianowani przez Prezydenta RP), lecz poniższa ryc. 2 pozostaje w sprzeczności z powyższym
faktem; ponadto – wskazanie trzech równorzędnych organów centralnych rodzi problemy natury
kompetencyjnej oraz utrudnia kierowanie Siłami Zbrojnymi.
5. W omawianej ustawie nie znajdziemy odpowiedzi na pytanie, czy Minister Obrony Narodowej jest
przełożonym żołnierzy w sensie militarnym, czy tylko w sensie stricte polityczno-administracyjnym.
6. Dylematem nie do rozwiązania pozostaje kwestia, który z dwóch dowódców (Generalny czy
Operacyjny) jest ważniejszy w czasie „W”.
Ryc. 2. Kierowanie i dowodzenie Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej.
Źródło: Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.
4
ANALIZY
Komentarz:
Prezydent Bronisław Komorowski stwierdził, że reforma przynosi zmianę, która pozwala na uzyskanie pełnej
spójności polskiego systemu dowodzenia z systemem NATO-wskim[3]. Z tezą tą można polemizować, bowiem
to właśnie przed reformą Polska jako jedyny kraj z Europy Środkowo-Wschodniej uzyskała status państwa
ramowego w NATO (obok Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Włoch, Turcji, Australii i Kanady). Status
ten został nadany ze względu na świetnie zorganizowany system dowodzenia i kierowania, który był
podziwiany przez samych Amerykanów, a którego rola obecnie ulegnie dewaluacji. Argument ten potwierdza
Piotr Orłowski z Dowództwa Wojsk Specjalnych. W rozmowie z Klubem Jagiellońskim podkreśla on, iż Polska
jako pierwsza zainicjowała stworzenie generalnego dowództwa dla wszystkich jednostek sił specjalnych, które
dziś znamy jako Dowództwo Wojsk Specjalnych. Przed wprowadzeniem tego rozwiązania poszczególne
jednostki (np. Jednostka Wojskowa Grom, Jednostka Wojskowa Formoza) były rozproszone pośród innych
rodzajów sił zbrojnych (powietrznych, lądowych czy morskich – przyp. S.R.). Pomysł ten był otwarcie doceniany
przez naszych amerykańskich sojuszników i to dzięki niemu uzyskaliśmy szczególny status, jakim jest status
państwa ramowego w Pakcie Północnoatlantyckim. Nasze rozwiązanie było w tym czasie ewenementem na
skalę światową[4]. Podkreśla to istotę paradoksu, jakim w tym przypadku jest reformowanie systemu, który
się sprawdzał i który był obiektem pozytywnych komentarzy naszych sojuszników. P. Orłowski zaznacza
jednak: sama reforma nie powinna osłabić zdolności bojowej sił specjalnych, dowództwo sił specjalnych
zachowa dotychczasowe kluczowe dla sprawnego działania funkcje force provider (chodzi o odpowiedzialność
za szkolenie – przyp. S.R.) oraz force user (chodzi o dowodzenie – przyp. S.R.). Jak podkreśla P. Orłowski – jest
to istotna kwestia ze względu na szczególny charakter sił specjalnych[5]. Reasumując, od czasu rozpoczęcia
obowiązywania ustawy – tj. od 1 stycznia 2014 r. – Polska będzie pierwszym krajem, który zainicjował
stworzenie specjalnego dowództwa dla wojsk specjalnych oraz zarazem pierwszym, który je rozwiązał
(poprzez wprowadzenie Inspektoratu Wojsk Specjalnych, który podlegać będzie Dowódcy Generalnemu
Rodzajów Sił Zbrojnych).
Kolejnym błędem wynikającym z nieprzystosowania teorii do praktyki jest umiejscowienie wszystkich
inspektoratów (podlegających DG RSZ) w Warszawie, co jest kompletną kompromitacją – dojdzie do kuriozum,
w którym Inspektorat Marynarki Wojennej nie będzie funkcjonował w bezpośrednim dostępie do morza. Nie
zgadza się z tym szef BBN gen. S. Koziej: – Bardzo wątpliwe są też głosy polityków w obronie rzekomo
zagrożonej Marynarki Wojennej. Marynarce Wojennej nic nie grozi w wyniku reformy dowodzenia. Przecież
nikt nie planuje ściągania okrętów na przystań do Warszawy. W Gdyni pozostanie z pewnością dowodzenie
operacyjne MW. Do stolicy przeniesie się tylko część dowództwa. Bo czy kadrowiec MW może pracować
jedynie nad morzem? Czy osoby odpowiedzialne za planowanie strategiczne MW muszą być nad morzem, by
dobrze wykonywały swoje obowiązki? W połowie krajów należących do NATO, a które mają siły morskie,
siedziby ich dowództw znajdują się w całości w stolicach tych państw. Oczywiście, gen. S. Koziej ma rację, jeśli
weźmie się pod uwagę, iż niektóre kraje paktu północnoatlantyckiego w ogóle nie posiadają dostępu do morza
(jak Słowacja, Czechy czy Luksemburg). Uwadze szefa BBN, który często odwołuje się do systemu
amerykańskiego, umknęło, iż USPACOM (United States Pacific Command – Dowództwo Marynarki Wojennej
na Pacyfiku) nie funkcjonuje w Pentagonie (któremu jest podległe), ale właśnie na zachodnim wybrzeżu USA.
Górnolotne założenie reformy, zakładające uproszczenie i skrócenie procesu decyzyjnego, de facto wydłuża go
poprzez wprowadzenie pośredników i braku bezpośredniego połączenia pomiędzy dowódcami poszczególnych
sił a Ministrem Obrony Narodowej. Ponadto ustawa łamie podstawową wojskową zasadę o podległości
5
ANALIZY
jednokierunkowej poprzez ustanowienie trzech niezależnych równorzędnych organów centralnych (Szefa SG
oraz dwóch Dowódców), co – jak już wspomniano – będzie rodzić spory kompetencyjne. Podczas spotkań
poświęconych promocji reformy argumentem podnoszonym przez jej zwolenników było rzekome
zmniejszenie liczby etatów centralnych, co miało doprowadzić do uzyskania oszczędności finansowych. Czy tak
stanie się naprawdę – pokaże praktyka oraz konkretne podsumowania i analizy finansowe. Zastanawiając się
nad tą kwestią, należy jednak zadać sobie pytanie, czy po pierwsze wprowadzenie inspektoratów i związanej z
nimi administracji nie oznacza paradoksalnie zwiększenia liczby niezbędnych etatów (przede wszystkim
łącznikowych)? Po drugie, nie wspomina się o konieczności powołania nowych organów pomocniczych dla
Szefa Sztabu Generalnego w związku ze zmianą charakteru jego służby. Obowiązki od chwili rozpoczęcia
obowiązywania ustawy będą diametralnie różne od tych pełnionych dotychczas. Pozostaje pytanie, dlaczego
osoby odpowiedzialne za reformę nie przygotowały konkretnych wyliczeń na temat faktycznych oszczędności,
zamiast tego obiecując redukcję wydatków bez pokrycia w rzeczywistych szacunkach?
Abstrahując od zapisów ustawy, pojawiają się wątpliwości, czy nowy system spełni swoją rolę. Czy zapewni
Polsce bezpieczeństwo, operacyjność i kompatybilność z systemem NATO? Obawiam się, iż odpowiedź brzmi
negatywnie, bowiem brak przeprowadzonych symulacji (dlaczego nie zorganizowano manewrów mających na
celu sprawdzenie funkcjonalności systemu?) stawia nas w obliczu zamętu i chaosu, który rozpocznie się z
dniem 1 stycznia 2014 r. Podkreślają to osoby, które reforma dotknie bezpośrednio, chcące zachować
anonimowość: – Niewątpliwie będzie to najlepszy czas dla potencjalnego napastnika do zaatakowania
Rzeczypospolitej.
To jeszcze nie koniec wątpliwości. Otwartym pozostaje pytanie, czy logiczne jest ujednolicenie funkcjonowania
organów kierowania i dowodzenia zarówno w czasie „P”, jak i „W”. Na pierwszy rzut oka – tak. Ale czy aby na
pewno? Wedle pomysłodawców reformy ma to zapewnić pełną gotowość na wypadek kryzysu/wojny oraz
pozwoli na szybszą reakcję. Odpowiednie organy będą już przygotowane do swoich obowiązków – również
tych szczególnych – wynikających z okresu „W”. Jednakże, jak wiadomo, siły zbrojne mają inne zadania w
czasie pokoju (związane z katastrofami naturalnymi, klęskami żywiołowymi, inaczej pracują służby i siły
specjalne). W związku z tym czy zasadne będzie utrzymywanie sztucznego stanu gotowości – tym bardziej, iż
naraża to państwo na olbrzymie wydatki?
Po wnikliwym zapoznaniu się z projektem reformy SKiD stwierdzam, że brakuje jej rzetelności, fachowości,
szerszej debaty wokół niej. Projekt konsultowano z ośmioma różnymi podmiotami, w tym tylko z jednym o
charakterze wojskowym – Konwentem Dziekanów Korpusu Oficerów Zawodowych Wojska Polskiego. Nie
uznano za stosowne zapytać o zdanie innych środowisk wojskowych oraz najliczniejszej organizacji
zrzeszającej wielu doświadczonych oficerów, jaką jest Związek Żołnierzy Wojska Polskiego[6]. Reforma została
przygotowana w pośpiechu, bez wzięcia pod uwagę opinii sojuszników. Stoi również w sprzeczności z
wymogiem racjonalnego gospodarowania budżetem MON (1,95% PKB na doskonalenie obrony powietrznej, w
tym na budowę obrony przeciwrakietowej, rozwój zinformatyzowanych systemów walki i wsparcia,
zwiększenie mobilności wojsk lądowych, głównie śmigłowcowej, i konsolidację organizacyjną wyższego
szkolnictwa wojskowego). Proponowane rozwiązanie nie tylko nie jest zasadne, ale wręcz najmniej racjonalne
i najbardziej kosztowne. Według wstępnych szacunków koszty osobowe (poza wynagrodzeniami) w 2014 r.
wyniosą około 100 milionów 604 tys. zł. W tymże roku koszt wejścia w życie ustawy (uposażenie żołnierzy,
dodatkowe uposażenie roczne, należności płacone z tytułu odejścia na emeryturę) wyniesie około 104 miliony
6
ANALIZY
358 tys. zł. Trudno policzyć, jakie koszty wynikną z nieuchronnych przeprowadzek i modernizacji obiektów
oraz różnych systemów zabezpieczających i obsługowych[7].
Na końcu powyższych rozważań nasuwa się refleksja nad prawdziwą motywacją reformy. Można tylko
domniemywać, czy aspiracją pomysłodawców było obniżenie roli Sztabu Generalnego? Być może cała reforma
ma charakter wyłącznie propagandowy? Prezentacja szefa BBN, zilustrowana graficznie i przekazana w formie
opowieści o wodzach, Indianach czy pierwszym żołnierzu, ma prawdopodobnie zaszczepić w społeczeństwie
przekonanie, iż reforma faktycznie zmierza do unowocześnienia armii i zredukowania zbędnych etatów.
Powszechnie wiadomo przecież, iż stosunek społeczeństwa do armii jest co najmniej ambiwalentny, żeby nie
powiedzieć – nieprzychylny. Dla większości obywateli, którzy nie interesują się wojskowością i nie analizowali
wnikliwie ustawy, będzie jasne, że jeśli reforma likwiduje wodzów – to jest to krok w słusznym kierunku.
Wypada również rozważyć, czy za planem reformy nie kryje się interes polityczny. Za podsumowanie niech
służą słowa gen. Franciszka Puchały:
- Otóż pojmując zasadę joint tak jak ją się przedstawia w procesie popularyzacji reformy SKiD, najlepiej byłoby
całe wojsko skonsolidować (skupić) w jednej bazie. Stanowiłoby wtedy wspaniały cel do zniszczenia jednym
uderzeniem. Ale nie o to chyba chodzi[8].
[1] Cyt. za: M.A. Kamiński, To jeszcze nie koniec batalii o reformę systemu dowodzenia Sił Zbrojnych,
„Defence24”,
http://www.defence24.pl/jeszcze-nie-koniec-batalii-reforme-systemu-dowodzenia-silzbrojnych-mariusz-a-kaminski-dla-defence24-pl/; [dostęp 26 lipca 2013 r.]
[2] S. Koziej, Reforma dowodzenia nie spowoduje fali odejść z wojska, „Polska-Zbrojna”, http://www.polskazbrojna.pl/home/articleshow/7744?t=Reforma-dowodzenia-nie-spowoduje-fali-odejsc-z-wojska; [dostęp 26
lipca 2013 r.]
[3] Wypowiedź Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego z dn. 22.07.2013 r.
[4] Rozmowa autora z Piotrem Orłowskim z Dowództwa Wojska Specjalnych, Kraków, dn. 25 lipca 2013 r.
[5] Ibid.
[6] F. Puchała, Dziwna reforma, „Głos Weterana i Rezerwisty”, nr 4/2013.
[7] Ibid.
[8] Ibid.
7