1 Arch. Marcin Świetlik DLACZEGO SPORZĄDZANIE STUDIUM

1 Arch. Marcin Świetlik DLACZEGO SPORZĄDZANIE STUDIUM

Arch. Marcin Świetlik
TUP, SARP, WAOIU
DLACZEGO SPORZĄDZANIE STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA
PRZESTRZENNEGO GMINY NIE POWINNO BYĆ PRZEDMIOTEM BEZPOŚREDNIEJ PARTYCYPACJI
SPOŁECZNEJ?
Wyjaśnienie stosowanych pojęć:
- bezpośrednia partycypacja społeczna - to możliwość uczestnictwa każdej zainteresowanej osoby
w procesie sporządzania Studium (na wszystkich etapach procesu planistycznego),
- pośrednia partycypacja społeczna - to również możliwość oddziaływania mieszkańców gminy na
treść Studium – lecz za pośrednictwem lokalnych organizacji i stowarzyszeń.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Studium), jako
kategoria dokumentu planistycznego uchwalanego przez radę gminy, pojawiło się po raz pierwszy w
Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zgodnie z jej intencją, miało być strategicznym
dokumentem wyrażającym politykę przestrzenną gminy. Nie miało mocy powszechnie obowiązującej
(tak jak to było w przypadku dawniejszych miejscowych planów ogólnych). Jako dokument
planistyczny wyłącznie o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego (a nie przepisu gminnego
wiążącego wszystkie podmioty zajmujące się zagospodarowaniem przestrzennym), konsekwentnie,
nie podlegało procedurze bezpośrednich konsultacji społecznych. Poza innymi względami,
konstrukcja ta miała przeciwdziałać potencjalnej spekulacji gruntami. Sporządzające Studium władze
gminy nie podlegały rozmaitym naciskom ze strony n.p. właścicieli gruntów.
Sytuacja zmieniła się mocą Ustawy z 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mocą
jej postanowienia, została wprowadzona procedura bezpośredniej partycypacji/konsultacji
społecznej Studium polegająca na:
a) powszechnej możliwości składania wniosków do Studium,
b) powszechnej możliwości składania uwag do projektu Studium w związku z jego wyłożeniem
do publicznego wglądu,
c) powszechnej możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji (organizowanej w trakcie trwania
wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu).
W ten sposób, w zakresie uspołecznienia sporządzania, Studium zostało zrównane z miejscowymi
planami zagospodarowania przestrzennego. Ale – nie towarzyszyła temu zmiana rangi prawnej
dokumentu (który pozostał nadal tylko aktem kierownictwa wewnętrznego). Co więcej, zmieniono
także (uszczegółowiono) wymaganą problematykę Studium. Stało się ono substancyjnie planem
przeznaczeń terenów (pozostając nadal formalnie aktem kierownictwa wewnętrznego).
1
Jaki proces to uruchomiło?
Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania Studium i o możliwości składania do niego wniosków,
wielu właścicieli gruntów rolnych wnosi o przeznaczenie ich gruntów na cele budowlane (potocznie
zwane „odrolnieniem”). Skala tych wniosków znacznie przekracza potrzeby mieszkaniowe właścicieli
gruntów i ich dzieci … a nawet wnuków i prawnuków. Z reguły, wynika z nadziei, że pojawi się
deweloper i kupi te gruntu za odpowiednio wysoką cenę. Dzieje się tak tym częściej, gdy na terenie
gminy zdarzyła się już kiedyś taka sytuacja (a przynajmniej, tak „wieść gminna” niesie). W efekcie,
wnioski o „odrolnienie” obejmują 20, 30 a nawet 40% powierzchni gminy (co warte podkreślenia –
ilość ta nijak się nie ma do perspektywicznych nawet potrzeb własnych mieszkańców gminy).
Co na to P.T. Władze Gminy? Zgadzają się i w efekcie znaczne połacie gminy zostają przeznaczone
w Studium pod budownictwo (najczęściej – mieszkaniowe). Podkreślić należy, że nie wynika
to absolutnie z żadnych analiz ani prognoz popytu na tereny dla budownictwa mieszkaniowego lub
z poszukiwania optymalnego ich rozmieszczenia. Jest prostym odwzorowaniem zgłaszanych (jak to
już wcześniej stwierdzono – nadmiernych) wniosków właścicieli gruntów.
Czy można się temu dziwić? Absolutnie nie! Jeżeli mieszkańcy gminy (czytaj – elektorat) czegoś
oczekują, to wójt lub radny – jeżeli chce liczyć na reelekcję – musi się na to zgodzić! Jeżeli tego nie
zrobi – nie zostaje wybrany na następną kadencję i w ten sposób zakończy obiecującą karierę
polityczną.
Z „ludzkiego” punktu widzenia – to zrozumiałe.
Ale – jakie są tego konsekwencje?
Studium, co było już przypomniane na wstępie, nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych. Ale,
będąc dokumentem wyrażającym politykę przestrzenną gminy, stanowi swoistą formę przyrzeczenia
publicznego.
Jeżeli jakiś teren jest przeznaczony w Studium pod budownictwo mieszkaniowe, to władze gminy,
w świetle zapisów ustawowych, nie mogą w planie miejscowym nie przeznaczyć go pod to
budownictwo. Trudno im będzie także uzasadnić odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy
(o ile spełnione są pozostałe warunki umożliwiające jej wydanie).
W efekcie, w ślad za ustaleniami Studium, przez plany miejscowe i decyzje o warunkach zabudowy,
tworzone są podstawy do realizacji zabudowy w skali wielokrotnie przekraczającej faktyczne
zapotrzebowanie. Według wyliczeń GUS (i innych instytucji oraz ośrodków naukowych), wyznaczone
w Studiach gmin w Polsce tereny dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego stanowią zasób na
dziesiątki a nawet setki lat i na wielokrotność obecnej liczby mieszkańców kraju (która raczej będzie
się zmniejszać a nie raptownie rosnąć).
Gdyby dotyczyło to wyłącznie przeznaczeń terenów w Studiach i planach miejscowych to można by
powiedzieć, że nie jest to wieli problem. Papier jest cierpliwy i wiele zniesie.
Ale, niestety, nie ma w Polsce sprawnego mechanizmu wymiany nieruchomości. W efekcie, o miejscu
realizacji inwestycji budowlanych decyduje przypadek. Gdy znajdzie się właściciel terenu
budowlanego, który chce go sprzedać (za rozsądną cenę) i gdy znajdzie sie deweloper, który zakłada,
2
że zbudowane w tym miejscu mieszkania znajdą nabywców, dochodzi do transakcji i następnie
realizacji zabudowy. I nie ma tu żadnego znaczenia, czy teren ten jest położony w miejscu, gdzie
zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju powinno to następować - czy też wprost przeciwnie.
Nie mają także znaczenia nadmiernie wysokie koszty realizacji dróg dla skomunikowania tego terenu
czy inne koszty, które musi, w związku z realizacją tej zabudowy, ponieść gmina (czyli ogół
mieszkańców).
I to jest właśnie istota problemu!
Zaczynając od , obiektywnie nieuzasadnionych , decyzji planistycznych zawartych w Studium, przez
plany miejscowe i decyzje o warunkach zabudowy, powstają w przeróżnych miejscach zespoły
mieszkaniowe (i inne kompleksy zabudowy).
Tak właśnie, w pełnej zgodzie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003
roku (oraz jej zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju), postępuje w Polsce suburbanizacja (ang. urban sprawl) z wszystkimi negatywnym konsekwencjami: ekologicznymi,
społecznymi, ekonomicznymi, funkcjonalnymi i krajobrazowymi.
Taki efekt przyniosła Ustawa z 2003 r, która w stosunku do Ustawy z 1994 r wprowadziła, z pozoru
drobną, zmianę w zakresie uspołecznienia procesu sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy. Rozbudziła wśród wielu właściciel nadzieję (to cóż, że
często - złudną) na szybką poprawę sytuacji materialnej w wyniku sprzedaży z zyskiem posiadanych
gruntów - ongiś rolnych a teraz budowlanych. Bardzo trudno będzie zahamować lub odwrócić ten
proces (o ile ktokolwiek podejmie w ogóle taką próbę). Nota bene można by sobie wyobrazić taką
akcję, ale musiałaby rozpocząć się od – drobiazg – podatku katastralnego (wiążącego jego wysokość z
przeznaczeniem terenu a nie sposobem jego użytkowania). Ale, to już zupełnie inna opowieść (jak
mawiał …).
Ale, wracając do tezy zasadniczej.
O ile włączenie, w formułowanie polityki przestrzennej gminy, reprezentacji mieszkańców
grupujących osoby autentycznie zainteresowane tworzeniem warunków dla lepszego
funkcjonowania i rozwoju gminy jako całości będzie ze wszech miar słuszne – o tyle włączanie
poszczególnych mieszkańców (w sposób naturalny kierujących się podejściem partykularnym) musi
przynosić rezultaty, o których mowa wyżej. C.b.d.o.
***
Warszawa, listopad 2013 r
3