Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Instytut

Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Instytut

Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych
Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych
Zakład Organizacji i Instytucji Międzynarodowych
Maciej Jastrzębiec-Pyszyński
Praca doktorska
Konwent w sprawie Przyszłości Europy
– geneza, dynamika, znaczenie
Promotor: dr hab. Janusz J. Węc
Uniwersytet Jagielloński
Kraków 2005
Spis treści
Wykaz używanych skrótów....................................................................................................... 4
Wstęp........................................................................................................................................... 5
Cele badawcze i struktura pracy ................................................................................. 5
Baza źródłowa i stan badań ......................................................................................... 7
Zasadność analizy fenomenu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy............... 10
Rozdział I
Konwent a teoria integracji............................................................................ 12
1. Teoria federalizmu i idea państwa .................................................................... 13
2. Dylematy legitymacji .......................................................................................... 19
3. Jak opisać rzeczywistość UE? ............................................................................ 24
4. Orientacja teorii na proces. Nowy instytucjonalizm ....................................... 26
5. Koncepcje Konwentu (mapy umysłowe)........................................................... 36
6. Podsumowanie..................................................................................................... 48
Rozdział II. Organy przygotowawcze w historii integracji europejskiej. Doświadczenia
pierwszego Konwentu................................................................................................. 49
1. Najważniejsze organy przygotowawcze............................................................ 50
2. Doświadczenia pierwszego Konwentu............................................................... 61
3. Podsumowanie..................................................................................................... 81
Rozdział III. Procesy poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości Europy
.................................................................................................................................................... 84
1. Tło polityczne deklaracji w sprawie przyszłości Unii...................................... 84
2. Przemówienie Joschki Fischera i jego reperkusje ........................................... 88
3. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii (2000). Formuła debaty .................... 92
4. Reakcja na wyniki szczytu w Nicei.................................................................... 94
5. Przygotowanie, kształt i znaczenie deklaracji z Laeken................................ 106
6. Podsumowanie................................................................................................... 126
Rozdział IV.
Obrady Konwentu w sprawie Przyszłości Europy ................................ 128
1. Problem ujęcia prac Konwentu ....................................................................... 128
2. Ukonstytuowanie się Konwentu....................................................................... 129
3. Faza słuchania ................................................................................................... 145
4. Faza studiowania............................................................................................... 154
5. Dyskusja o kształcie dokumentu końcowego Konwentu............................... 162
6. Problem instytucji............................................................................................. 168
7. Tworzenie projektu Traktatu .......................................................................... 172
8. Podsumowanie................................................................................................... 179
Rozdział V. Reakcje polityczne. Próby teoretycznego ujęcia prac Konwentu............. 182
1. Wpływ Konwentu na dalszą agendę polityki europejskiej. .......................... 184
2. Czym był Konwent?.......................................................................................... 188
3. Analiza dyskursu w obradach Konwentu....................................................... 196
4. Kto miał wpływ na decyzje Konwentu?.......................................................... 208
5. Problem legitymacji Konwentu ....................................................................... 219
6. Podsumowanie................................................................................................... 231
Wnioski ................................................................................................................................... 232
1. Sposoby interpretacji roli Konwentu .............................................................. 232
2. Konwent jako symbol ....................................................................................... 240
2
3. Dyskurs wokół Konwentu ................................................................................ 241
4. Podsumowanie................................................................................................... 245
Kalendarium........................................................................................................................... 249
Bibliografia ............................................................................................................................. 254
I. Źródła ..................................................................................................................... 254
II. Literatura ............................................................................................................. 258
III. Prasa i czasopisma.............................................................................................. 267
3
Wykaz używanych skrótów
CIP – międzyinstytucjonalna konferencja przygotowawcza
COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli (ambasadorzy akredytowani przy UE)
COSAC – zgromadzenie komisji ds. europejskich parlamentów narodowych
ECFIN – Rada Ministrów Gospodarki i Finansów
ECHR – Europejska Konwencja Praw Człowiek
ECOSOC – Komitet Ekonomiczno-Społeczny
EDD – grupa parlamentarna Europa Demokracji i Różnorodności
ELDR – Partia Europejskich Liberałów i Demokratów
EPCAC – Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego
EPP – Europejska Partia Ludowa
ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości
EWEA – Europejska Wspólnota Energii Atomowej
EWO – Europejska Wspólnota Obronna
EWP – Europejska Wspólnota Polityczna
IGC – Konferencja międzyrządowa
KPP – Karta Praw Podstawowych
KWG – kwalifikowana większość głosów (tryb głosowania w Radzie Ministrów)
PE – Parlament Europejski
PES – partia europejskich socjalistów
SPD – Niemiecka Partia Socjaldemokratyczna
TEAM – Europejskie Stowarzyszenie Ruchów Sceptycznych wobec UE
TK – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy
UE – Unia Europejska
UGW – Unia Gospodarcza i Walutowa
WB – Wielka Brytania
WE – Wspólnota Europejska
4
Wstęp
Cele badawcze i struktura pracy
Unia Europejska na przestrzeni ostatnich lat przechodzi fundamentalne
przemiany. Są one wynikiem nie tylko zakończenia „zimnej wojny”, upadku komunizmu
i
konieczności
zagospodarowania
„przestrzeni
poradzieckiej”.
Niewątpliwym
wyzwaniem jest także zmiana w postrzeganiu Unii przez jej obywateli. Dotyczy ona
przede wszystkim końca tzw. przyzwolenia społecznego (permissive consensus) dla
nieokreślonej struktury, która decyduje o sprawach ważnych dla obywateli 25 państw,
które wchodzą w jej skład.
Dyskusja, która toczy się w Europie od kilku lat jest bezprecedensowa. Nie
można w pełni jej porównać do powstawania Karty Narodów Zjednoczonych, tworzenia
podstaw konstytucyjnych Indii czy doświadczeń okresu założycielskiego Stanów
Zjednoczonych. Dotyczy pół miliona obywateli, prawie trzydziestu krajów o odrębnych
tradycjach i instytucjach oraz dorobku pięćdziesięciu lat integracji.
Fenomenem na skalę światową jest nie tyle sama dyskusja, ale fakt powołania
specyficznego organu dla jej przeprowadzenia – Konwentu w sprawie Przyszłości
Europy. Jego szeroka analiza jest tematem tej pracy. Skupia się ona na genezie tej
instytucji, jej strukturze, zasadach działania, dynamice oraz wpływie na proces integracji
europejskiej.
Struktura pracy
Dla lepszego zrozumienia fenomenu Konwentu konieczne jest poszerzenie ram
czasowych dysertacji poza okres prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy, które
trwały od 28 lutego 2002 roku do 18 lipca 2003 roku. Celowi temu służy także struktura
dysertacji.
W rozdziale pierwszym znajdują się rozważania nad podstawowymi teoriami
integracji europejskiej oraz możliwościami ich zastosowania wobec fenomenu Konwentu
w sprawie Przyszłości Europy. Szczególne miejsce zajmują tu rozważania nad naturą
5
Unii Europejskiej oraz jej legitymizacją. Przedstawiony został dorobek teorii nowego
instytucjonalizmu oraz trzy idealne sposoby interpretacji funkcji Konwentu.
Rozdział drugi przedstawia ewolucję w procesie przygotowań zmian traktatowych
w okresie pierwszych pięćdziesięciu lat integracji europejskiej. Jego celem jest przede
wszystkim ukazanie rosnącej roli czynników pozarządowych – parlamentów i
społeczeństwa obywatelskiego, w procesie przygotowania konferencji międzyrządowych
i zmian w prawie pierwotnym.
Rozdział trzeci pokazuje główne wątki debaty publicznej, która znalazła swój
wyraz w deklaracji Rady Europejskiej z Laeken w grudniu 2001 roku. Dotyczyła ona
przede wszystkim kwestii szeroko rozumianej legitymizacji UE. Wykład Joschki
Fischera z maja 2000 roku wywołał szerszą refleksję nad kształtem docelowym UE.
Szczyt Rady Europejskiej w Nicei nadał kształt toczącej się debacie (Deklaracja w
sprawie przyszłości Unii), a równocześnie podważył zaufanie wobec idei konferencji
międzyrządowej, jako instytucji przygotowującej zmiany w traktatach. Dodatkowymi
impulsami w dyskusji stały się Biała Księga o zarządzaniu publicznym (White Paper on
Governance) oraz zbliżający się finał negocjacji akcesyjnych „dziesiątki”. Deklaracja z
Laeken na nowo określiła kształt i formę dyskusji. Przeanalizowana zostanie historia
redagowania deklaracji oraz najważniejsze zapisy dotyczące struktury Konwentu.
W rozdziale czwartym rozważana jest dynamika prac Konwentu w sprawie
Przyszłości Europy. Głębszej analizie poddane zostają główne etapy prac oraz procesy
zachodzące wewnątrz. Pokazane zostaną także mechanizmy dojścia do końcowych
rozwiązań.
Kolejny rozdział jest próbą odpowiedzi na pytania dotyczące charakteru
Konwentu. Przedstawione są główne wątki dyskusji naukowej starającej się wytłumaczyć
procesy zachodzące wewnątrz i wokół Konwentu. Dotyczy ona zarówno kształtu
dyskursu oraz wpływu poszczególnych „komponentów” na ostateczny rezultat.
W zakończeniu postaram się pokazać kompleksowe wnioski na podstawie
wcześniej przeprowadzonej analizy oraz otwierające się nowe pola badań naukowych.
Owocne zakończenie dwóch kolejnych Konwentów może świadczyć o wpisanym w ich
strukturę mechanizmie dochodzenia do „skutecznych” i legitymizowanych rozwiązań.
6
Baza źródłowa i stan badań
Podstawą
dysertacji
jest
przede
wszystkim
wszechstronna
kwerenda
przeprowadzona w trakcie czterech lat studiów doktoranckich. Dotyczyła ona szeroko
rozumianego procesu przemian w Unii Europejskiej, jakie nastąpiły w wyniku zmiany
sytuacji międzynarodowej związanej z zakończeniem „zimnej wojny”. Polegały one na
równoległych, choć z różnym natężeniem przebiegających procesach pogłębienia
integracji oraz poszerzenia Wspólnot Europejskich. Obydwa procesy stworzyły
wyzwanie dla dotychczasowej praktyki funkcjonowania instytucji wspólnotowych oraz
„wymusiły” konieczność rozważenia na nowo źródeł ich legitymacji. Otworzyło to w
latach dziewięćdziesiątych ponownie dyskusje nad kształtem instytucjonalnym i
geograficznym
Unii.
Kolejne
cząstkowe
zmiany
zaowocowały
rosnącym
skomplikowaniem systemu instytucjonalnego oraz prawnego, którego zrozumienie do
dziś stanowi duże wyzwanie.
Przy opisywaniu prac Konwentu napotykamy na pewien paradoks. Z jednej
strony korzystając z wciąż funkcjonującej strony internetowej Konwentu możemy
dotrzeć do wszystkich oficjalnych dokumentów, jakie powstały w czasie jego prac
(http://european-convention.eu.int). Z drugiej jednak, ich liczba utrudnia uchwycenie
prawdziwej dynamiki zdarzeń. Większość badaczy Konwentu posiłkuje się w tej sytuacji
książką Petera Normana The Accidental Constitution. The story of the European
Convention, Bruksela 2003. Jej autor, Peter Norman to wieloletni zagraniczny
korespondent Financial Times, który był szefem brukselskiego biura tej gazety od
listopada 1998 do marca 2002 roku. Jak sam wskazuje uczestniczył we wszystkich
sesjach Konwentu (z wyjątkiem dwóch nieformalnych, jednodniowych). Jednakże to nie
jedynie uczestnictwo w posiedzeniach stanowią o wielkim walorze poznawczym jego
dzieła. Decydującą rolę odgrywają jego nieformalne kontakty oraz liczne rozmowy jakie
przeprowadził w tym okresie. Jego książka zawiera nie tylko zapis debat plenarnych i
wyników prac grup roboczych, ale jest przede wszystkim próbą rekonstrukcji
nieformalnych wydarzeń, które miały miejsce wewnątrz prezydium i w jego relacjach z
„głównymi graczami”. W dysertacji korzystam także z innych publikacji Petera
7
Normana1. Innym, komplementarnym opisem obrad Konwentu jest praca francuskiego
dziennikarza magazynu Le Point, który był także bezpośrednim obserwatorem prac
Konwentu2.
Wśród opracowań naukowych należy wyróżnić książkę dr hab. Klausa
Bachmanna, także byłego dziennikarza3. W swej pracy Bachmann zajął się kwestią
legitymizującej roli Traktatu Konstytucyjnego oraz zastosowaniem teorii deliberacji
Jürgena Habermasa wobec obrad Konwentu. Jego analiza zasługuje na uwagę przede
wszystkim ze względu na wszechstronność rozważań oraz nagromadzenie materiałów i
odwołań.
Bardzo ważnym źródłem, choć dostęp do niego został ograniczony po
zakończeniu Konwentu, są analizy publikowane przez brukselski think-tank - The
European Policy Centre (www.theepc.net - dział The Europe we need). Analitycy
centrum: Giovanni Grevi, Stanley Crossick, Guillaume Durand, John Palmer oraz Eric
Phillipart na bieżąco komentowali wydarzenia wewnątrz oraz dookoła Konwentu.
Dodatkowo bardzo istotnym źródłem jest strona internetowa brytyjskiego „laboratorium
myśli” Federal Trust, który w latach 2002-2004, realizował projekt badawczy EU
Constitution project.
Z polskich źródeł cennymi materiałami są publikowane w Monitorze Integracji
Europejskiej UKIE analizy posiedzeń, dokumentów oraz wystąpień podczas obrad
Konwentu.
Dodatkowo
na
stronach
internetowych
Centrum
Stosunków
Międzynarodowych znajduje się wiele analiz i raportów opisujących tło wydarzeń w
Europie. Dyskusje toczyły się także w ramach Fundacji „Polska w Europie” oraz w
Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Na uwagę zasługują także liczne
publikacje profesora Jana Barcza, który zajął się obradami Konwentu przede wszystkim
1
P. Norman, The European Convention: a Midterm Review, Bruksela 2003.
A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Saint-Simon, 2004.
3
K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji
władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004.
2
8
od strony prawnych rozwiązań dotyczących traktatu4. Analizą procesu Konwentu w
sprawie Przyszłości Europy zajął się także Janusz J. Węc5 oraz Stanisław Parzymies6.
Liczni członkowie Konwentu w trakcie jego prac i po zakończeniu publikowali
swe wspomnienia, oceny i analizy polityczne. Należą do nich przedstawicielka polskiego
rządu - Danuta Hübner7, delegatka Izby Gmin oraz członkini prezydium Kowentu Gisela
Stuart, deputowani do PE: Klaus Hänsch, Elmar Brok, Olivier Duhamel, Neil
MacCormick oraz Andrew Duff. Zapewne nie jest to lista kompletna, gdyż biorąc pod
uwagę heterogeniczny skład Konwentu i różnorodność językową trudno jest dotrzeć do
wszystkich opracowań. Liczne wywiady uczestników pomagają w rekonstrukcji ich
sposobów myślenia.
Należy dodatkowo zwrócić uwagę na trzy istotne, unikatowe opracowania.
Pierwsze z nich to artykuł Florence Deloche-Gaudez Le Secretariat de la Convention
Europeenne – Un acteur influent, w którym analizuje ona utworzenie oraz rolę
Sekretariatu pracującego pod kierunkiem Sir Johna Kerra8. Drugim jest porównanie
podejmowania decyzji oraz wpływu instytucji na tekst końcowy w ramach konwentów
oraz konferencji międzyrządowych przygotowane przez Dereka Beach9. Trzecie stanowi
analiza argumentacji na forum Konwentu przygotowana przez Paula Magnette10. Wkład
tych trzech naukowców pomaga lepiej zrozumieć procesy zachodzące w Konwencie oraz
jego „otoczeniu politycznym”.
4
J. Barcz, Traktat Konstytucyjny UE – Raport aktualizacyjny, „Przegląd Środkowoeuropejski”, 2004, nr
38; J. Barcz Tzw. Traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji, ekspertyza na zamówienie MSZ, 3
lipca 2002; J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski,
Warszawa 2003.
5
J. J. Węc, Spór o kształt konstytucji europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 2004, nr 3; J. J. Węc, Sprawa
projektu traktatu konstytucyjnego w ostatniej fazie obrad Konwentu Europejskiego, [w:] M. Bankowicz, K.
Szczerski (red.), Europa 25, Kraków 2004; J. J. Węc, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej w
pracach Konwentu. Stanowisko Polski, [w:] M. Czajkowski, E. Cziomer (red.) Stanowisko Unii
Europejskiej i jej sąsiadów w przededniu rozszerzenia, pod red., Kraków 2003; J. J. Węc, Reforma II filaru
UE w pracach Konwentu Europejskiego, „Politeja”, 2004, nr 2.
6
S. Parzymies, Konwent w sprawie przyszłości Europy, „Stosunki Międzynarodowe”, 2002, nr 3-4, t. 26.
7
D. Hübner, On the future of the Union and Europeans, “Studies and Analysis” 2002, nr 4.
(www.pwe.org.pl); G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, Londyn 2003; N. MacCormick, A
Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and the proposed Constitution of the
European Union, Luksemburg 2004.
8
http://www.sciences-po.fr/recherche/forum_europeen/prepublications/pol_eur_deloche.pdf
9
D. Beach, Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of EU institutions in
the IGC and convention method treaty reform, www.fedtrust.co.uk kwiecień 2003.
10
P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities. Bargains and rhetoric in the Convention on
the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003 nr 14
www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf
9
Ponadto należy wymienić prace i artykuły powstałe wokół ośrodków badawczych
takich jak:
•
Europejski Instytut Uniwersytecki we Florencji (Philippe Schmitter, Neil Walker,
Gerda Falkner);
•
Max-Planck-Institut – program analizy Białej Księgi na temat dobrego
sprawowania rządów (governance) - Fritz Scharpf, Markus Jachtenfuchs,
Adrienne Heritier, Beata Kohler-Koch;
•
artykuły oraz liczne książki wydane przez Federal Trust w Londynie (Andrew
Duff, Brendan Donelly, Anna Verges, Richard T. Griffiths, Jo Shaw);
•
wkład grupy profesorów skupionej wokół Instytutu Studiów Europejskich na
Wolnym Uniwersytecie Brukseli (Paul Magnette, Francoise de La Serre, Renaud
Dehousse, Jean-Louis Quermonne, Mario Telo, Jean-Victor Louis, Christian
Lequesne, Jean-Marc Ferry);
•
Szeroka dyskusja prowadzona w ramach konferencji organizowanych przez
krakowski Instytut Studiów Strategicznych oraz Międzynarodowe Centrum
Rozwoju Demokracji (Ziemowit Jacek Pietraś, Stanisław Miklaszewski,
Stanisław Biernat, Michał Chorośnicki, Erhard Cziomer, Janusz Węc);
•
Dyskusje na łamach periodyków Polska w Europie oraz Unia&Polska;
•
Prace Kolegium Europejskiego w Natolinie (Leszek Jesień, Rafał Trzaskowski,
Piotr Nowina-Konopka);
•
Działalność instytutów badawczych w Europie (Notre Europe Jacquesa Delorsa,
European Policy Centre – EPC oraz Centre of European Policy Studies – CEPS
w Brukseli;
•
Centrum Stosunków Międzynarodowych w Warszawie (Janusz Reiter, Marek A.
Cichocki, Jerzy Kranz).
Zasadność analizy fenomenu Konwentu w sprawie Przyszłości Europy
Jednym z najważniejszych pytań dotyczących Unii Europejskiej jest kwestia
natury tego zjawiska oraz możliwości jego ewolucji. Na przestrzeni ostatnich dwudziestu
lat organizację tę oparto na nowym fundamencie - Traktacie z Maastricht. Wielokrotnie
10
poszerzano też jej skład oraz kompetencje. Wydaje się więc zasadne poszukiwanie
przyczyn tych procesów oraz analiza sposobów ich przeprowadzenia. Do ważnych pytań
należy także to, czy w funkcjonowaniu UE przeważa element kontynuacji czy też mamy
do czynienia ze zmianami o charakterze rewolucyjnym.
Celem pracy jest ustalenie, jakie nowe światło na naturę funkcjonowania UE
rzuca utworzenie, prace i rezultat Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. Wydaje się,
że problematyka ta powinna budzić zainteresowanie przede wszystkim dwóch środowisk.
Po pierwsze, polityków, gdyż wnioski, co do reguł funkcjonowania UE - jeżeli takowe da
się wyodrębnić - powinny być pomocne przy ustalaniu strategii oraz taktyki polityki
rządów i partii politycznych wobec negocjacji na poziomie europejskim. Po drugie,
naukowców, gdyż rozpoznanie mechanizmów przemian w organizacji międzynarodowej
może przyczynić się do lepszego ich przewidywania w przyszłości. Wnosi także nowe
elementy do rozważań nad powstawaniem społeczności ponadnarodowej i zasad jej
kształtowania.
Podjęcie tej tematyki wydaje się istotne, nie tylko ze względu na rezultat prac
Konwentu lat 2002/03 – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Ważna jest także
zgoda Rady Europejskiej, iż powinien stać się on elementem przyszłych procesów zmian
traktatów - art. IV-443. Jednakże w dłuższej perspektywie Konwent może stać się
elementem symbolizującym i stymulującym zmianę jakościową w całym procesie
integracji.
Sama
jego
struktura
odzwierciedla
wzrost
znaczenia
instytucji
parlamentarnych w ciągu ostatnich lat. Prace obydwu Konwentów (także tego, który
przygotował Kartę Praw Podstawowych w 2000 roku), mogą być traktowane jako proces
adaptacji poszerzającej się UE do nowego układu wyzwań i relacji wewnętrznych. Po
rozszerzeniu roku 2004, legitymizacja Unii Europejskiej staje się najpilniejszym
zadaniem dla elit politycznych. Analiza powstania Konwentu oraz jego reguły
wewnętrzne mogą być traktowane jako element istniejącego dorobku (acquis) Unii
Europejskiej. Z tego też względu wymagają gruntownego przemyślenia. Praca posiada
także silny aspekt praktyczny w związku z możliwością powołania nowego Konwentu w
przyszłości.
11
Największą trudność nie stanowi zrozumienie idei nowych,
ale porzucenie przeszłych.
John Meynard Keynes
Opisujemy teraźniejszość posługując się pojęciami z przeszłości.
Walter Bagehot
Rozdział I
Konwent a teoria integracji
Wciąż jeszcze przedwczesne wydają się analizy na temat wpływu powołania
Konwentu oraz jego rezultatu na główne nurty teoretyczne integracji. Odrzucenie
Traktatu Konstytucyjnego we Francji i Holandii stwarza dodatkową trudność dla
długofalowych przewidywań. Sam Konwent doczekał się wielu analiz teoretycznych,
które zwracają uwagę na jego rozliczne funkcje oraz zawierają sprzeczne oceny. Można
uznać, iż dzięki dostępowi do licznych źródeł staje się on wygodnym narzędziem dla
weryfikacji hipotez teoretycznych dotyczących nie tylko roli instytucji, ale także
kierunku przemian w Europie. Sam Konwent znalazł się w cieniu licznych dyskusji na
temat Traktatu Konstytucyjnego oraz jego szczegółowych rozwiązań. Wobec
niepowodzeń referendów wydaje się jednak wskazane, by cofnąć się o krok w analizie i
zwrócić więcej uwagi na problem jego genezy i dynamiki. Wobec wielości teorii i
wątków, które wiążą się z szeroko rozumianą ideą integracji konieczne jest jednak,
krótkie przybliżenie i krytyczna analiza pojęć, na których opiera się aktualny dyskurs o
Unii Europejskiej.
Konwent w sprawie Przyszłości Europy jest wyzwaniem teoretycznym, w którym
jak w soczewce możemy odnaleźć ślady wszystkich dotychczasowych debat na temat
natury procesu integracji europejskiej. Dotyczyły one takich kwestii jak rola idei,
znaczenie przywództwa, powiązania między ekonomią, kulturą i polityką czy nawet roli
przypadku w historii. Nie sposób jest się odnieść do nich wszystkich. Podobnie, z uwagi
na ograniczoną ilość miejsca niemożliwym jest, by w jednym rozdziale przedstawić
mnogość teorii dotyczących integracji europejskiej oraz ich możliwych implikacji dla
12
kwestii Konwentu. W związku z tym przedstawione zostaną jedynie wyselekcjonowane
elementy, których naszkicowanie jest konieczne dla wyjaśnienia prac Konwentu.
Do pierwszej kategorii należy zaliczyć teorię nauk społecznych zajmującą się
wizjami porządku społeczno-prawnego na przestrzeni wieków. Teorie integracji stanowią
niewątpliwie ważny wkład do tych rozważań, podobnie jak koncepcje państwa,
suwerenności czy federalizmu. Swoistą klamrą dla tych rozważań jest dylemat
legitymizacji systemów politycznych. W celu nadania struktury tym rozważaniom
przedstawione zostaną cztery alternatywne wizje integracji europejskiej przy pomocy
których można lepiej zrozumieć przestrzeń wyboru stojącego przed UE na początku XXI
wieku.
Kolejnym elementem analizy będzie przedstawienie trzech głównych nurtów tak
zwanego nowego instytucjonalizmu. Jest to o tyle ważne, iż kontynuuje on tradycję
postrzegania integracji w kategoriach procesu, a nie produktu końcowego. Tworzy on
także
szereg
hipotez
dotyczących
Konwentu,
które
zostaną
naszkicowane
i
przeanalizowane w kolejnych rozdziałach.
Na końcu przedstawiony zostanie schemat zaproponowany przez dwoje
niemieckich naukowców, Christine Reh oraz Wolfganga Wesselsa. Połączyli oni
rozmaite oczekiwania wobec prac Konwentu w konkurencyjne hipotezy badawcze. Co
ważne łączą one wiele poziomów analiz dotyczących całościowej roli Konwentu,
procedury jego prac, tworzenia dokumentu końcowego oraz podstaw legitymacji.
1.
Teoria federalizmu i idea państwa
Teoria integracji to młoda gałąź szeroko rozumianych nauk politycznych, która
sytuuje się na pograniczu politologii porównawczej oraz stosunków międzynarodowych.
Czerpie także obficie z osiągnięć innych nauk społecznych, przede wszystkim socjologii,
historii i ekonomii. W ciągu pięćdziesięciu lat swego rozwoju stała się areną licznych
sporów, których źródło często leżało w przemianach pokrewnych dyscyplin. Także
wydarzenia polityczne wywierały zasadniczy wpływ na rozważania teoretyków. Postępy
w integracji europejskiej stawały się wielokrotnie stymulacją dla konkurencyjnych teorii.
13
1.1 Teoria federalizmu
Debata nad ideą i zastosowaniem federalizmu w Europie nie rozpoczęła się po II
wojnie światowej11. Jest ona nierozłącznie związana z przemianami porządku
europejskiego już od czasów średniowiecza. Jednym z największych problemów jest
jednak to, iż rozmaite interpretacje tej idei utrudniają rzeczową dyskusję. Głównym
punktem odniesienia dla federalizmu stało się niewątpliwie powołanie Stanów
Zjednoczonych Ameryki. Istniejące od tego czasu łączenie doświadczeń USA z
dorobkiem federalizmu wydaje się często zubażać tę ideę. Po pierwsze, często
identyfikuje się ją z postawą rewolucyjną, której celem jest zakwestionowanie
dotychczasowej tradycji. Nie zawsze jednak idea współpracy między społecznościami
musi się rozpoczynać „bostońskim piciem herbaty” i konfliktem. Drugim negatywnym
aspektem immanentnie złączonym z federalizmem stała się obserwowalna tendencja, iż
federacje kończą się rozpadem bądź centralizmem. Bardzo trudno jest zachować
równowagę pomiędzy poziomami władzy. Doświadczenia Stanów Zjednoczonych
Ameryki, gdzie władza federalna została znacząco wzmocniona w wyniku wielu
procesów stanowi punkt odniesienia dla przeciwników idei federalnej.
Teoria federalizmu jest wydaje się najstarszym, a równocześnie najczęściej
nadinterpretowanym podejściem do problematyki integracji. Została ona częściowo
zdyskredytowana poprzez przypisywaną jej niechęć do idei państwa narodowego12.
Wielu polityków brytyjskich i francuskich postrzega ideę federacji europejskiej w
kategoriach powstania nowego imperium, które wchłonęłoby dotychczasowe państwa
narodowe. Dla spadkobierców Charlesa de Gaulla federacja europejska umożliwiłaby
przedłużenie geniuszu francuskiego. Dla Brytyjczyków, których imperium rozpadło się
przecież dopiero pięćdziesiąt lat temu, federacja europejska jest uosobieniem
podporządkowania
korony
brytyjskiej
zewnętrznemu
panowaniu.
Zwolennicy
federalizmu w Europie opierają się najczęściej na swych własnych doświadczeniach
państwowych. Republika Federalna Niemiec czy Belgia są państwami federalnymi. Z
11
R. Coudenhove-Kalergi, Pan-Europa, Genewa, 1923; S. Konopacki, Dylematy federalizmu
europejskiego, “Studia Europejskie” 1998, nr 4; M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener,
European Integration Theory, Oxford 2004.
12
M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford 2004, s. 32.
14
drugiej strony szerokie poparcie federalizmu ze strony Włochów jest często
interpretowane jako zniuansowana koncepcja eurokomunizmu, bądź też dążenie do
zastąpienia niewydolnego państwa poprzez nadrzędną formę władzy.
Jak
wskazuje
Ferdinand
Kinsky
federalizm
jest
próbą
rozwiązania
fundamentalnego problemu stosunków międzynarodowych i kwestii władzy państwowej.
Dla zobrazowania tworzy on schemat przedstawiający oś istnienia władzy. Na jednym jej
krańcu znajduje się anarchia, a na drugim centralizm13. Anarchia oznacza możliwość
zachowania różnorodności, jednakże powoduje stan niepewności i brak wspólnych
standardów. Centralizm zaś, zapewnia porządek, kanon wartości, reguł i zasad, niszczy
jednak różnorodność, która jest mu obca. Klasycznym przykładem dominacji anarchii w
historii Europy może być okres wojny trzydziestoletniej, gdzie w imię prawa do swobody
kultu poświęcono dotychczasowe zasady wspólnoty chrześcijańskiej. Z drugiej strony
dążeniami centralistycznymi można określić próby budowy imperiów przez Napoleona,
Hitlera czy Stalina. Do klasycznych przykładów dążeń do harmonizacji należy
wprowadzanie
przez
Napoleona
jego
kodeksów
cywilnych
na
terenach
podporządkowanych.
Według Kinsky’ego naczelna zasada federalizmu może być opisana mottem:
„Tak dużo różnorodności, jak to tylko możliwe. Tyle harmonizacji, ile to koniecznie
niezbędne”14. Można by uznać, iż ucieleśnia ją także zasada pomocniczości
(subsydiarności). Wydaje się jednak, iż takie rozumienie federalizmu nie jest powszechne
w polityce europejskiej, która wciąż określana jest względem paradygmatu państwa
narodowego. Można wskazać, iż występowanie tendencji decentralizacyjnych w dużych
państwach europejskich, świadczy o pewnym wpływie idei federalizmu. Dewolucja w
Wielkiej Brytanii (uznanie podmiotowości Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej),
uznanie autonomii Basków czy Katalończyków w Hiszpanii, decentralizacja Polski czy
Francji mogą być sygnałami o odejściu od idei niepodzielnej władzy rządu centralnego.
Jednakże sprawy Korsyki, Szkocji czy chociażby Czeczeni wciąż wywołują gorące spory
polityczne, pokazując, iż idea niepodzielności, monopolu władzy jest główną osią
myślenia wielu polityków.
13
14
F. Kinsky, The Future of Europe, Nicea 2000, s. 9.
Ibidem s. 10.
15
Jak wskazuje Burgess, najczęściej uznaje się, iż ruch zwolenników federalizmu
osiągnął szczyt swego wpływu zaraz po II wojnie światowej. W czasie Kongresu w
Hadze, w maju 1948 roku, federaliści byli szczególnie aktywni i wpływowi. Nieprawdą
jest jednak, iż po niepowodzeniu projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku
przeszli oni do lamusa historii. Sugerowałoby to, iż ich wpływ był jedynie przejściowy,
epizodyczny, podczas gdy, zdaniem Burgessa, cechowała go ciągłość myślenia oraz
działań15.
Popularność federalizmu wiąże się najczęściej z bezpośrednim doświadczeniem II
wojny światowej oraz zagrożeniem kolejną wojną. To wśród członków europejskiego
ruchu oporu narastało przekonanie o nieuchronności zmian w powojennej Europie.
Pokonanie Hitlera miało być jedynie pierwszym krokiem. Federalizm stanowił jedną z
koncepcji uporządkowania kontynentu na nowo. Na tym gruncie powstało wiele
koncepcji oraz strategii politycznych osiągnięcia „Europy federalnej”. Najsłynniejszym
dokumentem, który powstał w okresie II wojny światowej był Manifest z Ventone
spisany pod kierunkiem Altiero Spinelliego oraz Ernesto Rossiego. W grudniu 1946 roku
powołano w Bazylei Unię Europejskich Federalistów (UEF). Także w późnych latach
czterdziestych powstały liczne doktryny federalizmu, których rozbieżność doprowadziła
do ideologicznego podziału UEF w latach 1955-56. Do najważniejszych propagatorów
ruchu należeli Alexander Marc, Henri Brugmans oraz Denis de Rougemont.
Nie można pominąć roli federalistów w projektach EWO oraz EWP na początku
lat pięćdziesiątych. Spinelli, będąc sekretarzem generalnym włoskiego Ruchu
Europejskich Federalistów silnie wpływał na poparcie rządu włoskiego dla idei
federalnych. Poglądy Spinelliego można określić jego słowami jako ‘radykalizm
demokratyczny’. Zgodnie z nim bezpośrednio wybrane zgromadzenie europejskie
powinno przygotować traktat dla Europy, który stanowiłby „zarodek głosu powołującego
wspólnotę” (embryonic constituent voice) oraz stał się motorem europejskiej opinii
publicznej. Echa tego myślenia są obecne w Europie do dziś. Postulat jednorazowej
gwałtownej przemiany Europy w federację mógłby zostać urzeczywistniony poprzez
zgromadzenie parlamentarne, które stworzyłoby dokument o randze konstytucyjnej i
zadeklarowałoby jego nadrzędność wobec systemów krajowych. Powstanie konstytucji
15
M. Burgess, Federalism [w:] T. Diez, A. Wiener, European integration theory, Oxford 2004, s. 31.
16
miało w świetle jej zwolenników zapoczątkować zmianę jakościową (qualitative leap,
saut constitutif) i stworzyć poczucie wspólnoty, które przełamałoby dotychczasową
niechęć i nacjonalizmy. Wydaje się jednak, iż federalizm w tym ujęciu nie wziął pod
uwagę sił sprzeciwiających się powołaniu wspólnego tworu politycznego, czego
ilustrację stanowi sprzeciw francuskiego Zgromadzenia Narodowego wobec projektu
Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku. Wobec niepowodzenia tych planów, nurt
„federalizmu radykalnego” przestał odgrywać dominującą rolę w debacie.
Przez kolejnych trzydzieści lat główny spór dotyczący natury procesów
integracyjnych toczył się między neofunkcjonalistami a realistami16. Lata osiemdziesiąte
to kolejny wzrost zainteresowania integracją europejską w związku z podpisaniem
Jednolitego Aktu Europejskiego. Równocześnie wraz z ponownym odkryciem roli
instytucji w życiu politycznym rozpoczynają się coraz szersze badania oparte na
założeniach neo-instytucjonalizmu17.
Problemy z ratyfikacją Traktatu z Maastricht oraz zmniejszające się poparcie dla
idei integracji w latach dziewięćdziesiątych spowodowało pojawienie się nowego
kierunku badań. W centrum uwagi znalazła się szeroko rozumiana legitymizacja systemu,
który został powołany Traktatem o Unii Europejskiej. Dyskusja o deficycie demokracji,
zwróciła ponownie uwagę badaczy na dorobek federalizmu. W opozycji do tego kierunku
myślenia umocniły się nurty odżegnujące się od idei polityzacji struktur unijnych. Obok
doktryny zarządzania publicznego (governance), powstała teoria sieci polityk
wspólnotowych (policy networks). Wszystkie te podejścia rozwijają się i nawzajem
uzupełniają. Bardzo silny wpływ na debatę, zarówno naukową jak i polityczną wywarło
przemówienie Joschki Fischera z maja 2000 roku18. Przełamał on swoiste tabu dotyczące
posługiwania się takimi zwrotami jak federacja czy konstytucja europejska. Otworzyło to
na nowo liczne pola badań, szczególnie w oparciu o dorobek politologii porównawczej.
16
Szerzejna ten temat w K. Żukrowska, Stosowanie teorii integracji w praktyce europejskiej, “Polska w
Europie” 2003, nr 1, s. 116 oraz L. Cram, Integration theory and the study of the European policy process:
towards a synthesis of approaches, [w:] J. Richardson (red.), European Union. Power and policy-making,
London 2001.
17
M. A. Pollack, The New Institutionalisms and European Integration, [w:] T. Diez, A. Wiener, European
Integration Theory, Oxford 2004 oraz R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej, Warszawa 2005 s. 41.
18
Bardzo ciekawe analizy zostały zaprezentowane w trakcie sympozjum Katedry Jeana Monneta Szkoły
Prawa z Harvardu: Responses to Joschka Fischer, 2000 www.jeanmonnetprogram.org
17
Najbardziej interesujące analogie dotyczą Stanów Zjednoczonych Ameryki, Belgii,
Kanady oraz Szwajcarii19.
1.2
Idea państwa
Jednym z największych problemów teorii integracji europejskiej jest ciągłe
odwoływanie się do idei państwa, tak jak je rozumiano jeszcze w XIX wieku. Poglądy
Wilhelma Friedricha Hegla, zgodnie z którymi państwo jest celem ostatecznym, w
którym urzeczywistnia się wolność20, wciąż stanowią zasadniczy punkt odniesienia dla
współczesnych dyskusji. Nałożenie się idei państwa i narodu jest stałą dominantą
dyskusji o UE. Częstokroć utrudnia nam to postrzeganie rzeczywistości, która wymyka
się takiemu schematowi. Doświadczenia wojen i totalitaryzmów wprowadziły pewną
ostrożność w rozważaniach nad ideą państwa narodowego. Wciąż jednak stanowi ono
swoisty kanon przy opisie współczesnego świata.
Jak wskazuje profesor Andrzej Sylwestrzak, utworzenie Unii Europejskiej i jej
ewolucja powinny nakłonić nas do rewizji kilku fundamentalnych pojęć ukształtowanych
przez doktrynę polityczną. Należy do nich przede wszystkim idea suwerenności
uformowana w najbardziej wyrazistej postaci przez Bodinusa.
...Jean Bodin (1530-1596) w swym pomnikowym traktacie „Sześć ksiąg o
Rzeczypospolitej” opublikowanym w 1576 r., a więc w szczytowym okresie wojen
religijnych we Francji, odwołał się do idei suwerenności państwa, tak w znaczeniu
suwerenności zewnętrznej, jak wewnętrznej, będącej podstawową wartością ochrony
zbiorowości przed samodestrukcją (...) Suwerenność określa byt i sens funkcjonowania
państwa jako całości w tym również znaczeniu, iż jej posiadanie decyduje o fakcie
istnienia państwa, a więc suwerenność – odwołując się do terminologii Arystotelesa –
jest „wartością potencjalną”, a odwołując się do Bodinusa suwerenność okazuje się
wartością kreatywną21. ...
19
T. C. Fischer, Comparative Federalism: The United States and the European Community [w:] K.
Halibronner, The Future of Europe – Centralized and Decentralized Approaches, Bonn 1994
www.fedtrust.co.uk
20
Słownik myśli społeczno politycznej, Bielsko-Biała 2004 s. 363.
21
A. Sylwestrzak, Unia Europejska w świetle historii doktryn politycznych [w:] S. Dudzik (red.)
Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005 s. 29-34.
18
W dobie globalizacji myślenie o suwerenności wyłącznej wydaje się
anachronizmem. Jednakże na początku XXI wieku wciąż króluje automatyzm w łączeniu
idei państwa, narodu i suwerenności. Wydaje się, iż szczególnie wobec doświadczeń
integracji, konieczne jest przemyślenie tych pojęć na nowo.
Wojny światowe, które wybuchły w Europie w pierwszej połowie XX wieku
doprowadziły do „zniszczenia” kontynentu i przejęcia władzy światowej przez USA i
ZSRR. Mimo iż od ich zakończenia minęło sześćdziesiąt lat, wciąż nie zbudowano
systemu, który chroniłby ludzkość przed ich powtórzeniem. Jego podstawy teoretyczne
sformułował w 1795 roku Immanuel Kant. Zaproponował on wyjście z dylematu, w
którym znajdowała się ówczesna Europa. Zamiast toczyć niekończące się wojny, których
ofiarami stawali się przede wszystkim zwykli ludzie, należało utworzyć federację
wolnych państw22. Tak powstały „związek pokoju” nie miałby na celu zdobycia jakiejś
władzy państwowej, lecz dążyłby jedynie do utrzymania i zapewnienia wolności
państwom doń należącym23. Problem powstrzymania dążeń do centralizacji stanowi
jednak jedno z największych wyzwań dla idei federalizmu.
Nałożenie się na siebie idei państwa i narodu, jest procesem historycznym, który
wbrew obiegowym opiniom wcale nie jest wypełnieniem jakiegokolwiek prawa dziejów.
Ważnym elementem naszego myślenia o państwie narodowym jest automatyczne
przypisywanie mu legitymizacji. Stanowi to jeden z fundamentów naszego postrzegania
świata i w pewien sposób zakłóca trzeźwy ogląd rzeczywistości. Czy legitymizacja jest
zasobem dostępnym jedynie państwu narodowemu? Wydaje się, iż także inne formy
organizacji, niekoniecznie oparte na wspólnocie etnicznej mogą z sukcesem istnieć na
arenie międzynarodowej i wewnętrznej.
2.
Dylematy legitymacji
Jednym z najważniejszych wyzwań intelektualnych naszych czasów jest
znalezienie odpowiedzi na problem legitymizacji systemu Unii Europejskiej. Wiąże się
22
I. Kant, Do wiecznego pokoju, Toruń 1995.
A. Sylwestrzak, Unia Europejska w świetle historii doktryn politycznych [w:] S. Dudzik (red.)
Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005 s. 44.
23
19
ono z zakończeniem tzw. przyzwolenia społecznego (permissive consensus), które w
oczach wielu komentatorów towarzyszyło Unii aż do negocjacji roku 1991. Od tego
momentu trwa okres silnej polityzacji problematyki integracji europejskiej.
Zdaniem Davida Beethama i Christophera Lorda legitymizacji Unii Europejskiej
można poszukiwać w oparciu o trzy różne kierunki myślenia24.
Pierwszym z nich jest szeroko rozumiana tożsamość. Rozwijana może być ona na
gruncie idei europejskości, ale także w oparciu o kosmopolityczną wizję ludzkości, która
przekracza granice narodu. Tożsamość może być wynikiem wspólnej interpretacji
historii, poprzez wyodrębnienie ‘obcego’ bądź też w wyniku aktu powołania jej do życia.
W odniesieniu do państwa narodowego tę ostatnią funkcję pełnią często konstytucje.
Tożsamość opiera się najczęściej na porozumieniu, co do istnienia wspólnego „ethos”.
Może być ono konstruowane w oparciu o mity, tradycje, odniesienie do podzielanych
przez większość wartości. Historia integracji europejskiej to także proces określania,
czym jest Europa. Wydaje się, że w ciągu ostatnich kilku lat coraz częściej do kategorii
obcych (innych) pretendują Amerykanie, Turcy i Rosjanie. Efektem ubocznym takiego
postrzegania przestrzeni jest swoisty nacjonalizm, który może stać się przyczyną nowych
konfliktów i rywalizacji.
Drugą koncepcją jest postrzeganie integracji poprzez kwestię procedur, które są
respektowane. W Europie podstawowym odniesieniem jest tu szeroka kategoria
demokracji,
przestrzegania
praw
człowieka
i
ochrony
mniejszości.
Od
lat
dziewięćdziesiątych zaczęto używać tego wzorca także wobec instytucji i procesów
unijnych. W dyskusjach pojawiło się pojęcie deficytu demokracji, który obrazowany jest
paradoksem dotyczącym roli Parlamentu Europejskiego. Z jednej strony Parlament jest
jedyną instytucją unijną wybieraną bezpośrednio (demokratycznie) przez obywateli Unii.
Jednakże uczestnictwo w tych wyborach pozostaje na niskim poziomie, co dla wielu
stanowi argument dla jego marginalizacji. Także sam Parlament domaga się większego
wpływu na procesy unijne postulując, iż konieczne jest usunięcie deficytu demokracji.
Należy tutaj jednak zauważyć, iż takie rozumienie koncepcji deficytu demokracji opiera
się na wizji demokracji parlamentarnej charakterystycznej dla państwa narodowego.
Faktem jest natomiast to, iż przenoszenie kolejnych kompetencji na poziom unijny często
24
D. Beetham, C. Lord, Legitimacy in the European Union, Cambridge, 1998 s. 23.
20
utrudniało ich kontrolę demokratyczną przez parlamenty narodowe. Wzmocniło to
znacząco niezależność rządów i arbitralność ich decyzji.
Ostatnim elementem budującym uznanie władzy jest jej skuteczność w
rozwiązywaniu problemów. Do najważniejszych z nich należy bezpieczeństwo, przez
długi czas rozumiane jako brak wojen oraz rozwój gospodarczy gwarantujący zamożność
społeczeństwa. Zgodnie z tą koncepcją wyborcy i państwa akceptują system decyzyjny
na tyle, na ile są zadowoleni z realizacji swych potrzeb. Wydaje się, iż ten sposób
postrzegania Unii dominował szczególnie pośród elit w czasie pierwszych dekad
integracji. W ostatnich latach pojawiła się idea budowy legitymizacji Unii poprzez
system ochrony praw obywateli. Jednym z elementów takiego myślenia wydaje się Karta
Praw Podstawowych przygotowana przez pierwszy Konwent25. Napotyka ona jednak na
głosy krytyczne utrzymujące, iż ten kierunek rozwoju doprowadzi jedynie do dalszego
skomplikowania istniejących mechanizmów ochrony praw człowieka.
2.1
Deficyt legitymizacji czy brak komunikacji?
Nie wszyscy jednak badacze zgadzają się z tezą o niewystarczającej legitymizacji
integracji europejskiej. Część z nich, jak Christoph Meyer, wskazuje raczej na problem
nieskutecznej komunikacji pomiędzy instytucjami a obywatelami26. U jej źródeł leży
wiele nakładających się czynników, które autor analizuje na przykładzie Komisji
Europejskiej. Po pierwsze, podział władzy politycznej pomiędzy wieloma instytucjami i
poziomami władzy nie pozwala na skoordynowaną politykę informacyjną. Po drugie,
służby prasowe nie posiadają właściwych kadr. Dominuje w nich podejście
technokratyczne, a nie nastawienie na dostarczanie informacji dla przeciętnego
obywatela. Największym jednak problemem jest to, iż system władzy w Unii opiera się
na wyciszaniu konfliktów politycznych oraz utrudnia przypisanie odpowiedzialności
politycznej. Leży to w interesie państw członkowskich, które starają się uniknąć kontroli
publicznej oraz skupić niezadowolenie na samej Komisji Europejskiej.
25
Szerzej na temat prac pierwszego Konwentu w rozdziale II.
C. Meyer, Political Legitimacy and the Invisibility of Politics: Exploring the European Union’s
Communication Deficit, “Journal of Common Market Studies”, 1999, nr 4.
26
21
Podobne argumenty padają ze strony Josepha Weilera27. Proponuje on utworzenie
w internecie specjalnej bazy danych, w której znalazłyby się wszystkie dokumenty oraz
decyzje podejmowane przez instytucje i organy unijne. Swoją propozycję Weiler ochrzcił
mianem: Lexcalibur – European Public Square (Agora Europejska). Pozwoliłaby ona nie
tylko na śledzenie prac legislacyjnych czy procesów tworzenia aktów wykonawczych, ale
także na wskazanie konkretnych osób czy państw, które są w nie zaangażowane.
Spór na temat legitymizacji Unii Europejskiej zatacza szerokie kręgi.
Zaangażowani są w niego politycy, intelektualiści, dziennikarze i przedstawiciele
organizacji pozarządowych. Można uznać, iż dotyczy on podwójnie samego Konwentu w
sprawie Przyszłości Europy. Po pierwsze, jak wskażę w rozdziale trzecim, zwołanie
Konwentu było odpowiedzią na nakreśloną powyżej dyskusję. Po drugie jednym z
podstawowych zadań samego Konwentu było uzgodnienie wspólnej odpowiedzi na
wyzwania określone w Deklaracji z Laeken. Można postawić wręcz pytanie, czy prace
Konwentu legitymizują Unię Europejską? Czy jego skład, sposób procedowania oraz
wizerunek wzmacniają poparcie dla szeroko rozumianej idei integracji. Odrębnym
pytaniem jest, czy konkretny rezultat prac Konwentu w sprawie Przyszłości Europy –
Traktat Konstytucyjny, jest najlepszą odpowiedzią na dylematy postawione przed jego
twórcami. W moim głębokim przekonaniu należy osobno rozpatrywać te dwie kwestie.
Pozytywna odpowiedź na jedną z nich wcale nie musi skutkować podobną oceną drugiej.
Odrzucenie Traktatu we Francji i Holandii stwarza bardzo ciekawą sytuację, która
pozwala choćby częściowo rozgraniczyć kwestię Konwentu i Traktatu Konstytucyjnego.
2.2
Idea konstytucji
Dla wielu polityków i naukowców najbardziej skutecznym sposobem zbudowania
legitymizacji UE jest oparcie jej na swego rodzaju konstytucji. Propagatorem takiego
podejścia
został
Jürgen
Habermas28.
Opisanie
27
całego
zakresu
problematyki
J.H. H. Weiler, The Constitution of Europe, ‘Do the new clothes have an emperor?’ and other essays on
European Integration, Cambridge 1999, s. 351.
28
J. Habermas, Why Europe needs a Constitution, “New Left Review”, 2001, nr 4.
22
konstytucjonalizmu wykracza poza ramy tej pracy29. Bardzo użytecznym jest jednak
podział modeli konstytucji zaproponowany przez Richarda Bellamy’ego30.
Pierwszy z modeli opiera się na francuskiej tradycji republikańskiej (Rousseau,
Sieyes). Źródło legitymacji i praw stanowi w nim suwerenny lud. Parlament posiada
władzę konstytucyjną jako reprezentant narodu. Nie ma tu miejsca dla niezależnych
instytucji takich jak bank centralny czy sąd najwyższy. Wola ludu, wyrażana w
referendum stanowi najważniejsze źródło legitymizacji władzy. Drugi model, zdaniem
Bellamy’ego. może być luźno identyfikowany z tradycją niemiecką (Kelsen).
Najważniejszą wartością są tu podstawowe prawa człowieka, które stanowią suwerenną
normę podstawową. To podejście postuluje zastąpienie władzy ludzi przez rządy prawa.
Sąd najwyższy jest strażnikiem konstytucji, która jest relatywnie stabilna. Ostatni sposób
postrzegania konstytucji może być identyfikowany z angielską tradycją prawa
zwyczajowego (common law). Naczelną zasadą jest podział kompetencji pomiędzy
legislatywę, egzekutywę oraz organy sądownicze. Rozwiązywanie konfliktów następuje
w drodze negocjacji pomiędzy nimi. Żadne też z nich nie posiada nadrzędnej władzy nad
pozostałymi.
Zastosowanie modeli pierwszego lub drugiego oznaczałoby uznanie Unii
Europejskiej za ustabilizowany system polityczny. Można przyjąć hipotezę, iż
zaakceptowanie projektu Spinelliego z 1984 roku31 oznaczałoby swoistą supremację
bezpośrednio wybranego Parlamentu Europejskiego. Byłoby, więc zastosowaniem
modelu „francuskiego”. Trudno też nie odnaleźć analogii pomiędzy modelem
„niemieckim”, a poparciem rządu Schrödera dla stworzenia Karty Praw Podstawowych.
Jak wskazuje Bellamy, model angielski oparty na teorii „władz wymieszanych” byłby
najbardziej wskazanym dla ewoluującej Unii Europejskiej. Zapewnia on nie tylko podział
władzy w zależności od funkcji, ale także zapewnia równowagę pomiędzy różnymi
grupami ludzi i regionami. Zgodnie z tym modelem porządki prawne państw narodowych
oraz Unii Europejskiej pozostają w ciągłym procesie wzajemnego dostosowania i
29
Szerzej na ten temat pisze J.H. H. Weiler, The Constitution of Europe, ‘Do the new clothes have an
emperor?’ and other essays on European Integration, Cambridge 1999 oraz J. Gerkrath, L’emergence d’un
droit constitutionnel pour l’Europe, Bruxelles 1997.
30
R. Bellamy, Which Constitution for What Kind of Europe? Three Models of European Constitutionalism,
“Constitution on-line Papers”, 2003 www.fedtrust.co.uk
31
Draft Treaty establishing the European Union, przyjęty przez Parlament Europejski 14.02.1984 roku
pełny tekst: http://www.eurotreaties.com/eurotexts.html#spinellitext
23
porozumiewania. Co najważniejsze pozwala on na dalszy rozwój integracji europejskiej
poprzez utrzymanie ram dialogu i współpracy.
3.
Jak opisać rzeczywistość UE?
Na początku XXI wieku, wciąż jeszcze brakuje nam adekwatnych pojęć dla
opisania rzeczywistości Unii Europejskiej. Posługujemy się nieostrymi określeniami
suwerenności, federacji, konstytucji, państwa, narodu. Często zapominamy, że pojęcia te
mają różnorakie znaczenie w każdym z krajów. Wyzwanie stanowią także ciągłe zmiany,
które obserwujemy w procesie integracji. Trudno jest opisać coś, co zmienia swój zasięg
wertykalny (pogłębienie) i horyzontalny (poszerzenie). Już z racji tego, używa się
zazwyczaj pojęcia procesu integracji, gdyż jego rezultat wciąż stanowi wielką
niewiadomą.
Coraz częściej naukowcy tworzą własny aparat pojęciowy, by wyjść poza
tradycyjne kanony myślenia. Jo Shaw wprowadziła pojęcie politei32, by uciec od
dychotomii państwo – organizacja międzynarodowa. Podobny manewr językowy
zastosowała Kalypso Nicolaidis. Zamiast używać pojęcia demokracji, zakładającego
istnienie demosu, zaproponowała potraktowanie Unii jako demoi-kracji, czyli systemu
składającego się z wielu demosów33. Wciąż jeszcze łatwiej jest stwierdzić, czym Unia nie
jest, niż znaleźć adekwatną nazwę. Zdaniem Williama Wallace’a, Unia Europejska to
mniej niż federacja, więcej zaś niż sposób sprawowania władzy (regime)34. Omawiając
procesy wiodące do powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy nie sposób
pominąć kwestii wizji końcowego kształtu integracji europejskiej. Aby lepiej je wyjaśnić
warto posłużyć się pewnymi uproszczonymi schematami. Jedna z najcelniejszych
koncepcji ich klasyfikacji została zaproponowana przez Markusa Jachtenfuchsa,
Thomasa Dieza oraz Sabine Jung35. Zaproponowali oni cztery idealne modele. Dwa z
32
J. Shaw, The Paradox of the European Polity, [w:] “State of the European Union 5: Risks, Reform,
Resistance, and Revival”, Oxford 2000.
33
K. Nikolaidis, The New Constitution as European Demoi-cracy? “The Constitution on-line Paper”, 2003,
nr 38 www.fedtrust.co.uk
34
W. Wallace, Less than a federation, more than a regime; the Community as a political system [w:] Policy
making in the European Union redakcja W. Wallace, H. Wallace, C. Webb, s. 403-436, New York 1983.
35
M. Jachtenfuchs, T. Diez, S. Jung, Which Europe? Conflicting Models of a Legitimate European
Political Order, “European Journal of International Relations”, 1998, vol. 4, s. 409.
24
nich: współpraca międzyrządowa (intergovernmental cooperation) oraz państwo
federalne (federal state) są opisane na kanwie państwowości (statehood). Dwa pozostałe:
wspólnota ekonomiczna (economic community) oraz sieć (network) wykraczają poza
wizję państwa.
Każdy z modeli opiera się na innych źródłach legitymizacji. Współpraca
międzyrządowa jest tym, co potocznie nazwane zostało Europą państw narodowych i
opiera się na ich wewnętrznych źródłach legitymacji. Państwo federalne opiera się na
podwójnej legitymizacji, zapewnianej przez dwie izby parlamentu: izbę reprezentantów
państw oraz izbę delegatów obywateli. Wspólnota ekonomiczna zasadza się na
legitymizacji gwarantowanej przez efektywność ekonomiczną.
Najtrudniejszą koncepcją jest wizja sieci. Zakłada ona współistnienie wielu
elementów zapewniających poparcie. Sieć europejska bazowałaby na jak najsilniejszym
uczestnictwie w procesach podejmowania decyzji, zarówno jednostek jak i rozmaitych
grup, opartych nie tylko na elemencie terytorialnym czy etnicznym, ale także
funkcjonalnym. Zakłada ona możliwość nakładania się różnych źródeł tożsamości oraz
równoczesnego uczestnictwa w różnych grupach, w zależności od natury problemu.
Więzy pomiędzy tymi grupami zasadzałyby się na praktyce trwałej współpracy. Jak
wskazują autorzy wizja sieci opiera się na ideach „federalizmu społecznego” Jahannesa
Althusiusa oraz wizji radykalnej demokracji Pierra Josepha Proudhona.
Przeprowadzone badania potwierdzają tezę, iż wszystkie powyższe idee
organizacji Europy są obecne w polityce europejskiej. Co więcej, można je przypisać
poszczególnym partiom politycznym (autorzy uczynili to dla partii z Niemiec, Francji
oraz Wielkiej Brytanii). Współpraca międzyrządowa jest naczelną ideą konserwatystów
oraz komunistów francuskich. Państwo federalne uzyskuje poparcie liberałów we
wszystkich krajach oraz chrześcijańskich demokratów we Francji i Niemczech.
Wspólnota ekonomiczna to najlepsza formuła dla Europy wedle konserwatystów
brytyjskich, a także części socjaldemokratów we wszystkich krajach. Wizja sieci jest
popierana przez ugrupowania Zielonych w Niemczech i Wielkiej Brytanii. Co więcej
zdaniem autorów, powyższe preferencje wykazują małą zmienność na przestrzeni historii
Wspólnot36.
36
Ibidem, s. 433.
25
W swych wnioskach autorzy sugerują, iż w przyszłości Unia Europejska będzie
rozpatrywana przez różne podmioty na arenach krajowych w diametralnie różny sposób
w oparciu o odrębne kryteria normatywne. Będzie to powodowało, że każde z
popularnych rozwiązań, takich jak przyjęcie konstytucji europejskiej, utworzenie Europy
obywatelskiej czy wzmocnienie roli państw narodowych będzie miało ograniczony, bądź
negatywny skutek, na akceptację integracji w każdym z krajów. Na podstawie powyższej
analizy można wnioskować, iż wszelkie próby jednoznacznego umocowania UE mogą
zakończyć się wzmożoną kontestacją. Badania te pokazują na jeden z wielu paradoksów
integracji.
4.
Orientacja teorii na proces. Nowy instytucjonalizm
W związku ze sporem, co do ostatecznego kierunku integracji, zarówno politycy
jak i naukowcy starali się koncentrować na samych procesach zmian politycznych, jakie
zachodziły w Europie Zachodniej. Początkowo główną osią niezgody okazała się rola
aktorów pozarządowych w stymulowaniu i przeprowadzaniu zmian. Neofunkcjonaliści
uznawali, iż Komisja, Parlament Europejski, organizacje przemysłowe i finansowe
realizują swe własne interesy w procesie integracji. Najczęściej przywoływanym
dowodem była polityka wokół zmian traktatów założycielskich oraz utworzenie
jednolitego rynku37.
Odmienną interpretację tych zmian proponowali realiści, uznając dominującą rolę
państw oraz interesów, które one agregują w swej polityce zagranicznej. Do najbardziej
znanych naukowców, którzy preferują ten sposób wyjaśniania postępów integracji należą
Amerykanie: Stanley Hoffmann oraz Andrew Moravcsik38. Ten ostatni stworzył jeden z
37
Do klasycznych prac w tej dziedzinie należą: E. B. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and
Economic Forces, Stanford 1958; R. Corbett, The EP’s role in closer EU integration, London 1998; T.
Christiansen, The role of supranational actors in EU treaty reform, “Journal of European Public Policy”,
2002, nr 1; P. Budden, Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe: a less
‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, “Journal of European Public
Policy”, 2002, nr 1.
38
S. Hoffmann, The European Sisiphus. Essays on Europe, 1964-1994, Boulder 1995; A. Moravcsik,
Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, “Journal of
Common Market Studies”, 1993, vol. 31, No 4, s. 473-523; A. Moravcsik, K. Nikolaidis, Keynote Article:
Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam, “Journal of Common Market
26
najbardziej
Moravcsika,
przekonywujących
nazwana
opisów
liberalnym
historii
integracji
podejściem
europejskiej39.
międzyrządowym
Teoria
(liberal
intergovernmentalism), łączy elementy liberalizmu w sferze polityki wewnętrznej oraz
realizmu w polityce zagranicznej. Jest też bardzo skutecznym narzędziem w tłumaczeniu
procesu negocjacji oraz rezultatów poszczególnych konferencji międzyrządowych. Dużo
gorzej jednak radzi sobie z szerszym procesem zmian w Europie. Jak wskazuje Rafał
Trzaskowski:
...Kiedy podczas analizy integracji europejskiej skoncentrujemy się tylko na
jednym konkretnym wydarzeniu, wtedy liberalne podejście międzyrządowe najczęściej
okaże się adekwatne do jego wyjaśnienia. Kiedy jednakże integrację postrzegać będziemy
jako zinstytucjonalizowany proces historyczny, podlegający ciągłej ewolucji, wtedy luki
w kontroli państw członkowskich oraz instytucjonalne ograniczenia, jakim muszą się one
poddawać staną się bardziej widoczne, a obu tych zjawisk podejście międzyrządowe nie
tłumaczy w zadawalający sposób40.
Jeden z głównych oponentów Moravcsika, Thomas Christiansen wskazuje na
liczne słabości podejścia międzyrządowego. Po pierwsze, nie do końca wyjaśnia ono jaka
jest natura preferencji państwowych. Czy ważniejsze są kwestie ekonomiczne,
bezpieczeństwa czy też prestiżu? Nie wyjaśnia także jak preferencje te są kształtowane.
Jedną z największych słabości jest także ograniczona analiza strukturalnego otoczenia, w
jakim zapadają decyzje41.
Czy możliwe jest utworzenie teorii, która dobrze opisywałaby zarówno
wydarzenia jednostkowe jak i długotrwałe procesy? Wydaje się, iż wspólną platformą dla
dotychczasowych rozważań może stać się nowy instytucjonalizm. Postawienie w centrum
rozważań szeroko rozumianych instytucji może stanowić wspólny mianownik zarówno
dla zwolenników tez Moravcsika, jak i spadkobierców Haasa.
Studies”, 1998, vol. 36 Annual Review; A. Moravcsik, K. Nikolaidis, Explaining the Treaty of Amsterdam.
Interests, Influence, Institutions, “Journal of Common Market Studies”, 1999, vol. 37, No 1, s. 59-85.
39
A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State power from Messina to Maastricht.
New York 1998.
40
R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005,
s. 44.
41
Polemika Thomasa Christansena z Andrew Moravcsikiem podczas konferencji w Londynie, Towards the
EU Constitution, 1-2 lipca 2004 roku, Conference report:
http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/TowardsReport.pdf s. 17 (01.12.2004).
27
Jak wskazuje Rafał Trzaskowski do końca lat siedemdziesiątych nauki polityczne
zdominowane były przez podejścia teoretyczne, które w dużej mierze ignorowały rolę
instytucji42. Zmiana w tym podejściu datuje się od lat osiemdziesiątych, kiedy to do głosu
doszli zwolennicy teorii reżimów. W związku z dużą popularnością nowej perspektywy
badań
zaczęto
mówić
o
swego
rodzaju
nowym
instytucjonalizmie
lub
neoinstytucjonalizmie.
Główną przesłanką instytucjonalizmu jest stwierdzenie z pozoru oczywiste, iż
szeroko rozumiane instytucje, które uczestniczą w polityce mają ważny wpływ na
zachowanie aktorów, a tym samym na rezultaty negocjacji oraz ostateczne decyzje.
Instytucje polityczne nie są jedynie odwzorowaniem aktywności społecznej i rywalizacji
politycznej, lecz stanowią ważny element polityki.
Z punktu widzenia teorii, instytucjonalizm dzieli się na osobne szkoły myślenia,
które akcentują różne aspekty wpływu instytucji na reprodukcję systemu politycznego
oraz jego zmian. W ramach podejścia instytucjonalnego trwa spór pomiędzy trzema
paradygmatami: historycznym, socjologicznym oraz instytucjonalizmem racjonalnego
wyboru43. Pomiędzy poszczególnymi nurtami nowego instytucjonalizmu istnieją
zasadnicze różnice ontologiczne. Ponadto każda ze szkół inaczej rozumie same instytucje
oraz mechanizmy ich oddziaływań. Przedmiotem sporu jest waga przywiązywana do
poszczególnych elementów ich funkcjonowania: idei, które one przenoszą lub są
ucieleśnieniem, interesów, które są w nich reprezentowane, a także wewnętrznej
struktury, która wpływa na rodzaj powiązań i kanały komunikacji.
Dla dalszej analizy konieczne jest przedstawienie zestawów pojęć i hipotez, które
zostały zaproponowane w ramach poszczególnych podejść. Wychodząc poza ocenę
spójności i weryfikowalności poszczególnych twierdzeń, ich aparat teoretyczny wydaje
się przydatny dla analizy genezy, dynamiki i znaczenia Konwentu w sprawie Przyszłości
Europy. Co więcej instytucjonalizm tworzy platformę, na której można porównywać
skuteczność jego odmian w wyjaśnianiu zaobserwowanych efektów.
4.1
42
43
Instytucjonalizm racjonalnego wyboru
R. Trzaskowski, op. cit., s. 41.
Ibidem, s. 45.
28
Szkoła ta opiera się na założeniach neoklasycznej ekonomii. Zgodnie z nią,
wszyscy aktorzy pragną realizować swoje preferencje, które są określane poza
instytucjami (na arenie krajowej). Jednakże, jak w słynnym dylemacie więźnia, nie
zawsze można indywidualnie realizować najlepszą z możliwych strategii. Czasami trzeba
nakłonić innych do określonego zachowania. Jest to szczególnie widoczne na przykład w
polityce ochrony środowiska, gdzie konieczna jest koordynacja działań44.
Dla rozwiązania problemu wspólnego działania (collective action), tworzone są
instytucje, które obniżają koszty transakcyjne, zbierają informacje oraz służą
profesjonalnemu przedstawianiu możliwych scenariuszy działania. Jedną z funkcji
otoczenia instytucjonalnego jest stymulowanie strategii przynoszących długofalowe
korzyści wszystkim aktorom biorącym udział w procesie decyzyjnym. Ponadto organy
takie jak Komisja Europejska czy Trybunał Sprawiedliwości kontrolują przestrzeganie
wspólnie ustalonych zasad. Ma to ograniczyć zjawisko „jazdy na gapę” (free-riding),
które jest główną bolączką zarządzania dobrami publicznymi45.
Podstawowym zadaniem instytucji europejskich jest ułatwianie podejmowania
decyzji, które dotyczą wszystkich członków Unii. Tworzenie instytucji jest aktem woli
politycznej aktorów, którzy są w stanie przewidzieć większość rezultatów określonego
wyboru instytucjonalnego. Racjonaliści postrzegają instytucje, nie tylko w kategoriach
formalnych, ale również jako zasady gry lub ograniczenia, które warunkują zachowania
ludzi. Jednym z celów ich istnienia jest zmniejszenie ryzyka posunięć, które przynosząc
krótkoterminowe korzyści mogłyby podważyć funkcjonowanie systemu46.
Podstawowymi zaletami instytucji jest zmniejszenie poziomu niepewności oraz
zwiększenie skłonności do ustępstw dla zawarcia kompromisu. Służą temu nieformalne
zasady postępowania (code of conduct) oparte na wzajemnej lojalności. Instytucje to
struktura, w ramach której zachodzi interakcja. Nie wpływa ona jednak na interesy, które
44
Niższe standardy ochrony środowiska w państwach sąsiadujących utrudniają realizację polityki rządów,
dla których celem jest ograniczenie zanieczyszczeń.
45
D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Mikroekonomia, Warszawa 2003, s. 320.
46
R. Trzaskowski, op. cit., s. 47.
29
są definiowane egzogennie (na zewnątrz). W tej kwestii istnieje największa różnica w
stosunku do pozostałych szkół instytucjonalizmu47.
Najważniejszymi osiągnięciami szkoły racjonalnego wyboru jest szeroka analiza
procesu podejmowania decyzji. Jednym z ważnych elementów, wpływających na
ostateczny rezultat jest tzw. ustalanie przebiegu spotkania (agenda setting).
Przewodniczący obrad konferencji międzyrządowej może narzucić sposób procedowania,
który uzna za najwłaściwszy. Przesuwając niektóre elementy sporu na zakończenie
obrad, może ograniczyć pole negocjacji do kilku spraw. Przykładem takiego
postępowania mogą być działania Jacques’a Chiraca w czasie szczytu w Nicei, który
pozostawił ograniczoną liczbę najbardziej spornych spraw na ostatni dzień konferencji
międzyrządowej48. Podobnie pod wpływem Francuzów propozycje systemowego
powiązania ilości głosów w Radzie UE z wielkością populacji nie zostały poddane pod
dyskusję.
Wpływ instytucji odpowiedzialnych za ustalanie porządku obrad zależy od wielu
czynników. Ważnym jest, kto posiada prawo inicjatywy, w jaki sposób można
wprowadzać poprawki oraz jakie zasady określają uzyskanie zgody (jednomyślność,
konsensus, głosowanie itp.). Wpływ przewodniczącego obradom zależy także od
rozkładu preferencji między aktorami oraz ich gotowości do zawarcia porozumienia.
Wbrew pozorom o ostatecznym wpływie poszczególnych aktorów niekoniecznie
świadczy tylko procentowy udział ich głosów (np. ilości głosów ważonych) – mierzony
tzw. power index49. Ważny jest także skład tradycyjnych koalicji oraz skłonność
pozostałych aktorów do poparcia lub pozostawienia osamotnionym „krnąbrnego”
uczestnika negocjacji. W trakcie prowadzenia negocjacji ważna jest też wiarygodność
pośredników.
W aspekcie badań nad Konwentem problem ustalania porządku obrad może być
zastosowany zarówno wobec przygotowań deklaracji z Laeken przez prezydencję
belgijską, jak i działań przewodniczącego Valerego Giscarda d’Estaing (wspieranego
47
Ibidem, s. 53.
Y. Clarisse, J. Quatremer, Les Maitres de L’Europe, Paris 2005, s. 143.
49
R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005,
s. 59.
48
30
przez sekretariat) oraz prezydium. Zależności pomiędzy tymi ostatnimi miały decydujący
wpływ na kolejność i przebieg obrad Konwentu.
Innym ważnym osiągnięciem szkoły racjonalnego wyboru jest analiza delegacji
prerogatyw tzw. principal-agent analysis. Obejmuje ona pytania, dlaczego organy
delegujące decydują się na powołanie określonych instytucji (w tym przypadku
Konwentu). Czy tak powołane instytucje przestrzegają zakresu działań (mandatu), które
im zostały powierzone? Czy przekazują mocodawcom wszystkie uzyskane informacje,
czy też wykorzystują je w sposób dla siebie korzystny? Jakie formy kontroli nad
agencjami posiadają ich twórcy?
...Instytucjonaliści zajmujący się Unią Europejską twierdzą, że ponadnarodowe
instytucje europejskie ani nie posiadają całkowitej swobody, ani też ślepo nie wykonują
wszystkich życzeń państw członkowskich, ale starają się realizować własne preferencje
na tyle, na ile pozwalają im na to mechanizmy kontrolne ustanowione przez organy
delegujące50.
Owe mechanizmy kontrolne zostały podzielone na dwa typy. Pierwszy,
porównywany
do
patrolu
policyjnego
(police-patrol
oversight)
to
publiczne
przesłuchania, składanie raportów czy inne formy bezpośredniego monitoringu. Drugim
jest nadzór pożarowy (fire-alarm oversight). Polega on na ingerencji w prace agencji
dopiero w momencie występowania konfliktu. Najczęściej organy delegujące (principal)
stosują obydwa mechanizmy. Przykładem pierwszego jest obowiązek składania
okresowych raportów Radzie Europejskiej przez przewodniczącego Konwentu. Nadzór
pożarowy w praktyce unijnej jest najczęściej stosowany przez organy sądownicze, które
w odniesieniu do Konwentu nie miały żadnych kompetencji.
Inną metodą sprawowania kontroli jest kwestia sankcji wobec agencji. Jak
wskazuje Rafał Trzaskowski, w literaturze wyróżnia się: obcięcie wydatków
budżetowych, dymisję personelu pracującego dla agencji, ustanowienie nowego
prawodawstwa, które unieważni działalność agencji oraz jednostronną odmowę uznania
decyzji podjętych przez agencję51.
50
51
Ibidem s. 56.
Ibidem s. 58.
31
Przykładem
takiego
zabezpieczenia
było
pozostawienie
konferencji
międzyrządowej (miała obradować w roku 2004) otwartego pola manewru w sprawie
wyników prac Konwentu. Gdyby przekroczył on któreś z ograniczeń kompromisu (red
lines) rządy mogłyby „wyrzucić projekt do kosza”.
1.4.2
Instytucjonalizm socjologiczny (konstruktywizm)
Na
przeciwległym
końcu
spektrum
neoinstytucjonalizmu
znajdują
się
socjologowie i badacze języka. Ich sposób opisu instytucji i ich wpływu spowodował
pojawienie się odrębnej nazwy – konstruktywizm społeczny. Wzięła się ona z
podstawowego założenia szkoły, iż to instytucje w dużej mierze kształtują (konstruują)
preferencje aktorów, którzy biorą w nich udział.
Instytucjonalizm socjologiczny pochodzi od tak zwanej teorii organizacyjnej. W
latach siedemdziesiątych socjologowie zakwestionowali podział zachowań na racjonalne
oraz uwarunkowane normami kultury. Zdaniem konstruktywistów relacje między
jednostkami a instytucjami są wzajemnie konstytutywne. Integracja europejska to
dwukierunkowy proces, gdzie nie tylko państwa członkowskie wpływają na organy
wspólnotowe, ale także te ostatnie kształtują wewnętrzną strukturę państw narodowych52.
Ten proces analizuje się pod ogólnym mianem europeizacji (europeanisation).
Celem działań zarówno jednostek, jak i organizacji jest definiowanie i wyrażanie
swojej tożsamości w sposób akceptowalny społecznie. Dlatego instytucje są traktowane
nie tylko jako reguły i procedury, ale jako systemy wartości, symbole oraz miejsca
wpływania na tożsamość. Nowe doświadczenia, które są zdobywane podczas
uczestnictwa w procesie decyzyjnym, pomagają w formułowaniu preferencji. Nie są one
definiowane w oderwaniu od systemu, ale są względem niego endogenne. Relacje
pomiędzy poszczególnymi aktorami nie są jedynie grą negocjacyjną, ale także procesem
argumentacji, deliberacji, który odbywa się w oparciu o podzielane normy. Interakcje,
które powtarzają się z pewną częstotliwością, skutkują procesem socjalizacji. Ten zaś
52
T. Risse, Social Constructivism and European Integration, [w:] T. Diez, A. Wiener, European
Integration Theory, Oxford 2004 s. 162.
32
wpływa nie tylko na zachowanie, ale przede wszystkim na sposób myślenia osób
biorących w nim udział. Efekt socjalizacyjny jest większy, jeżeli:
•
grupa charakteryzuje się podobnym wykształceniem (zawodem);
•
brak jest bezpośredniej presji politycznej;
•
grupa spotyka się często w tym samym składzie;
•
występuje stres związany z sytuacją kryzysową53.
Zastosowanie instytucjonalizmu socjologicznego do opisu Konwentu wymaga
przeprowadzenia szeregu badań, ankiet, wywiadów. Napotykają one jednak na barierę
braku szczerości oraz upływu czasu, który deformuje postrzeganie przeszłych wydarzeń.
Próbę rekonstrukcji zmian preferencji członków Konwentu podjął Klaus Bachmann54.
Jednakże ogranicza się ona jedynie do wybranych członków Konwentu oraz dosyć
zdawkowo dotyka natury procesów socjalizacji.
Zgodnie z postulatami konstruktywizmu delegaci Konwentu pełnili dwie role. Z
jednej strony reprezentowali interesy swych instytucji. Z drugiej, reprezentowali
Konwent oraz tłumaczyli jego postępy na zewnątrz. Tezę tę postaram się zweryfikować
w rozdziale o znaczeniu Konwentu. Postaram się także pokazać mechanizmy
psychologiczne, które zmniejszały skłonność do kwestionowania konsensu osiągniętego
pod koniec prac Konwentu.
4.3
Instytucjonalizm historyczny
Ostatni z wariantów instytucjonalizmu jest najtrudniejszy do klarownego
opisania, ponieważ większość jego tez jest trudna do jednoznacznej weryfikacji.
Najkrócej można go zdefiniować jako opisywanie roli instytucji, badanych w długiej
perspektywie czasowej. Instytucje są tu rozumiane jako procedury formalne i
nieformalne, normy, zwyczaje, wpisane w prace danego systemu. Mogą one obejmować
zarówno reguły porządku konstytucyjnego, jak i sposoby postępowania biurokracji,
związków zawodowych itp. Analizowane jest, w jaki sposób ułatwiają bądź też
53
J.T. Checkel, Taking deliberation seriously, “Arena Working Paper” 2001, nr 14, s.16
http://eiop.or.at/erpa/arena.htm
54
K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji
władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004, s. 179.
33
utrudniają one realizację preferencji przez poszczególnych polityków, rządy czy też
grupy interesów. Pod uwagę brana jest asymetria władzy, która często jest wynikiem
procesów rozwoju oraz emancypacji55. Najważniejszymi pojęciami wprowadzonymi
przez instytucjonalizm historyczny jest zależność ścieżkowa (path-dependancy),
nieplanowane konsekwencje (unintended consequences) oraz zamknięcie decyzjami
poprzedników (lock-in).
Fenomem zależności ścieżkowej polega na tym, iż gdy raz zostaje wybrany
pewien sposób postępowania, koszty jego zmiany są wysokie56. Dlatego dużo łatwiej jest
kontynuować w oparciu o wcześniej wybrane rozwiązania niż proponować nowe.
Obserwację tę można też tłumaczyć jako swoistą inercję, jednakże nie oddaje ona w pełni
wszystkich czynników, które wpływają na ten sposób postępowania. Ważną rolę pełni
powstająca poprawność polityczna oraz zasady nieformalne.
...Olsen stawia tezę, że instytucje rozwijają się w sposób powolny poprzez żmudny
proces uczenia i stopniowej adaptacji. (...) Aktorzy napotykają na szereg utrudnień
uniemożliwiających im przeprowadzenie kompleksowej reformy. Aby zrozumieć unijną
dynamikę instytucjonalną trzeba wiedzieć jak instytucje działają w praktyce, jakie
towarzyszą im nieformalne zachowania. Praktyka bowiem bardzo często różni się od
teorii. Instytucji nieformalnych nie da się natomiast reformować za pomocą dekretów57.
Nieplanowane konsekwencje to koncepcja bazująca na założeniu, że politycy są
w stanie racjonalnie określić jedynie krótkoterminowe skutki swoich decyzji.
Klasycznym przykładem takiego ograniczenia jest decyzja Margaret Thatcher o poparciu
głosowania kwalifikowaną większością głosów w Jednolitym Akcie Europejskim.
Doprowadziło to do w dłuższej perspektywie do wzmocnienia pozycji Komisji
Europejskiej, co nie należało do priorytetów przywódczyni Partii Konserwatywnej58. Po
drugie z powodu swej koncentracji na polityce krajowej, politycy często gotowi są
zaakceptować utratę kontroli w długim terminie w zamian za krótkoterminowe korzyści
55
P. Hall, R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, “Political Studies” 1996, s.
938.
56
M. A. Pollack, New Institutionalisms, [w:] T. Diez, A. Wiener, European Integration Theory, Oxford
2004 s. 140.
57
R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005,
s. 73.
58
S. Mazey, European integration: unfinished journey or journey without end? [w:] J. Richardson (red.)
European Union – power and policy-making, London 2004, s. 40.
34
wyborcze. Takie kalkulacje mogą stanowić wyjaśnienie poparcia Jacquesa Chiraca dla
powołania Konwentu przed zbliżającymi się wyborami prezydenckimi59. Innym
aspektem tego zagadnienia jest fakt, iż politycy operują w coraz bardziej powiązanym
środowisku, gdzie decyzje dotyczące jednej kwestii mogą mieć poważne konsekwencje
na innych polach. Zagrożenie takie wzrasta w sytuacji asymetrycznego dostępu do
informacji60.
Zamknięcie decyzjami poprzedników jest wynikiem częstokroć postulowanej
kontynuacji w polityce zagranicznej, która staje się elementem poprawności politycznej.
Rzadko zdarzają się rządy, które ośmielą się wprost kwestionować wyniki negocjacji czy
umowy zawarte przez ich poprzedników, nawet jeżeli reprezentowali oni odmienną
orientację polityczną. Nagłe zmiany stanowisk politycznych są także niemile widziane
przez partnerów. Dlatego bardzo często nowe rządy są ograniczone decyzjami swych
poprzedników (locked-in). Ma to miejsce zarówno przy negocjacjach traktatowych,
ramach finansowych czy decyzjach personalnych.
Koncepcje instytucjonalizmu historycznego są szczególnie użyteczne w
wyjaśnianiu procesu powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy. W rozdziale
trzecim postaram się pokazać, w jaki sposób pojęcia używane w dyskusji liderów
wzajemnie się wzmacniały i stawały dominującym kanonem. Zależność ścieżkowa może
także dotyczyć kwestii roli
Parlamentu Europejskiego w przygotowaniach reformy
instytucjonalnej. Po pracach Konwentu zajmującego się Kartą Praw Podstawowych rościł
on sobie prawo do udziału w przygotowaniach konferencji międzyrządowej. Trudno też
określić, czy powołując Valerego Giscarda d’Estaing na przewodniczącego Konwentu,
Rada Europejska akceptowała kierunek, w którym zamierzał on poprowadzić delegatów.
Podsumowując, opisana powyżej szkoła badań proponuje dużo większą
ostrożność przy odczytywaniu preferencji, negocjacji i decyzji politycznych. W
odróżnieniu od liberalnego podejścia międzyrządowego kwestionuje zdolność liderów do
trafnego odczytywania skutków ich wyborów instytucjonalnych.
Jak wskazuje Olsen, politycy nie są ani bezwolnymi pionkami ani
wszechwładnymi inżynierami politycznymi. Jego zdaniem są raczej ogrodnikami, którzy
59
60
Teza ta zostanie wyjaśniona w rozdziale opisującym stanowiska uczestników szczytu w Laeken.
R. Trzaskowski, op. cit., s. 44
35
jeśli są cierpliwi, mogą nadać kierunek rozwojowi instytucji61. Formułuje on pięć zasad
przeprowadzania
Podstawowym
zmian
ich
w
skomplikowanym
zadaniem
jest
środowisku
ustabilizowanie
Unii
Europejskiej.
(zinstytucjonalizowanie)
zainteresowania (uwagi) na danym problemie i stworzenie wspólnego słownika, którym
posługiwaliby się uczestnicy dyskusji. Fakt dołączenia Deklaracji o Przyszłości Unii
Europejskiej w Traktacie Nicejskim może być interpretowany jako rezultat przemówienia
Joschki Fischera z maja 2000 roku.
Następnie potrzebne jest stworzenie wspólnej interpretacji doświadczeń.
Konieczna jest tu klarowna ocena rzeczywistości oraz wyzwań stojących przed
organizacją. Kolejnym krokiem jest ustalenie (narzucenie) wspólnych kryteriów oceny
uzyskanych rezultatów. Elementem tego może być określenie aspiracji. Ostatnim etapem
jest sprawienie by instytucje okazały się bardziej zdolne do późniejszych adaptacji. Tylko
częściowo można to osiągnąć poprzez formalno-legalne ustalenia. By uniknąć pułapki
utopii konieczne jest rozpoznanie mechanizmów ułatwiających instytucjom procesy
uczenia i ciągłego dostosowywania62.
Na podstawie powyższych wskazówek można uznać, iż przeprowadzanie zmian
w każdej skomplikowanej organizacji (takiej jak Unia Europejska) można zaliczyć do
kategorii sztuki, a nie jedynie gry strategicznej o sumie zerowej. Niezbędne jest by
pamiętać, iż wszystkie te działania muszą brać pod uwagę jakość otoczenia
normatywnego oraz wpisywać się w dyskurs polityczny, który dotyczy tej organizacji.
5.
Koncepcje Konwentu (mapy umysłowe)
Bieżące próby zdefiniowania (zredefiniowania) przyszłości Europy nie powstają
w politycznej, instytucjonalnej czy koncepcyjnej próżni. Chociaż Konwent był sam w
sobie polityczną innowacją, zarówno jego praca jak i przyszły wpływ, powinny być
analizowane w perspektywie kontrowersyjnych debat o naturze UE. Konwent zajmował
się siecią otwartych pytań i powiązanych zmiennych. Na ich podstawie można
przedstawić rozbieżne interpretacje i prognozy, dotyczące jego wyników i wpływu.
61
J. P. Olsen, How, then, does one get there? An Institutionalist Response to Herr Fischer’s Vision of a
European Federation, Jean Monnet Working Paper 2000, nr 7, s. 2.
62
Ibidem, s. 20.
36
Najciekawszym artykułem odnoszącym się do zestawu oczekiwań wobec
Konwentu jest analiza Christine Reh i Wolfganga Wesselsa63. Autorzy postanowili
stworzyć możliwe ‘mapy umysłowe’ (mental maps), które można osadzić w deklaracji z
Laeken64. Są to kolejno:
•
Konwent jako laboratorium (think-tank) rządów - podejście minimalistyczne.
•
Konwent jako konstytuanta - podejście maksymalistyczne.
•
Konwent
jako
miejsce
określenia
etosu
poprzez
otwartą
dyskusję
i
przekonywanie.
Wszystkie powyższe modele tworzą alternatywne hipotezy badawcze, poprzez
które możemy lepiej określić, czym okazał się Konwent. Każda z nich zostanie
omówiona pod względem czterech kluczowych wymiarów: całościowej roli Konwentu,
procedur pracy, tworzenia dokumentu końcowego oraz podstaw legitymacji. Zestawienie
wszystkich elementów znajduje się w tabeli 1.
5.1
Konwent jako laboratorium
Traktując
Konwent
jako
„think-tank”
rządów
należałoby
przywołać
doświadczenia Grupy Refleksyjnej przygotowującej konferencję międzyrządową
zwołaną w latach 1996-1997. Z katalogu opcji przygotowanych przez to prezydium
szefowie państw mogliby wybierać odpowiadające im rozwiązania według swego
uznania. Konwent służyłby testowaniu poszczególnych rozwiązań przed przystąpieniem
do właściwych negocjacji na forum IGC. Z tej perspektywy Rada Europejska byłaby
jedyną instytucją upoważnioną do podejmowania strategicznych decyzji o znaczeniu
konstytucyjnym. Należałoby oczekiwać relacji typu ‘principal-agent’, gdzie w roli agenta
o ograniczonych kompetencjach znalazłby się Konwent, pod ścisłym nadzorem Rady
Europejskiej. Wskazywać na to może wiele zabezpieczeń zawartych w deklaracji z
Laeken, które ograniczały wpływ rezultatów prac Konwentu na agendę planowanej
konferencji międzyrządowej. Podobną funkcję miała pełnić przerwa zaplanowana po
63
C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the
Convention, Collegium, 2002, nr. 24.
64
Ibidem s. 19.
37
zakończeniu Konwentu65. Także lista 61 pytań może być traktowana jako „pułapka
ilości”. Biorąc pod uwagę ograniczony czas dyskusji, Konwent miał do wyboru dwie
strategie: bądź zajmie się wszystkimi sprawami pobieżnie, bądź dogłębnie przeanalizuje
tylko niektóre z elementów. W każdym z tych przypadków konferencja międzyrządowa
mogła potraktować jego wyniki jako niezbyt dogłębne lub niewystarczająco
doprecyzowane. W ten sposób rządy mogły przeforsować własną agendę, bez odrzucenia
mandatu z Laeken. Jedyną strategią Konwentu w takiej sytuacji było przekonanie jak
największej ilości rządów, by poparły jego wyniki jako swe własne pozycje wyjściowe.
Wizja ta pokrywa się z liberalnym podejściem międzyrządowym. Zgodnie z nią
utworzenie Konwentu było racjonalną decyzją państw zainteresowanych większą
efektywnością negocjacji. W tym ujęciu „debaty narodowe” powinny odegrać kluczową
rolę w jego pracach. Dla kontrastu Forum społeczeństwa obywatelskiego miało mieć
marginalny wpływ na rezultaty Konwentu. Stałoby się głównie miejscem inicjatyw elit
świadomych Unii. Próby dyskusji z udziałem obywateli angażowałyby jedynie zasoby
Konwentu (Jean-Luca Dehaene) bez mobilizacji dodatkowego wsparcia. Społeczeństwo
obywatelskie byłoby powstrzymywane (gate-kept), a jego głos brany pod uwagę w
procesie formułowania preferencji na szczeblu narodowym.
Prezydium funkcjonowałoby de facto jako ‘mini-IGC’, zachowując kontrolę oraz
zapobiegając rewolucyjnym projektom. Na uwagę zasługuje fakt, iż chociaż
parlamentarzyści stanowili większość członków Konwentu, to w prezydium stanowili
formalnie mniejszość (4 osoby na 12). Prezydium zaproponowałoby dokument,
przygotowany przez Sekretariat, którego główne elementy zostałyby zaakceptowane
przez plenum.
Najważniejszym elementem kontroli pozostają w tym modelu przedstawiciele
rządów, którzy staliby się de facto graczami z prawem weta, co w zasadzie
kwestionowało zasadę równości członków Konwentu. Teoretycznie zakładałoby to
jednak dwa elementy. Po pierwsze, szefowie państw i rządów powinni stworzyć
skuteczne strategie nie tylko, by kontrolować swych przedstawicieli, ale wręcz ich
zinstrumentalizować. Po drugie, w sytuacji takiej nie powinien nastąpić proces tworzenia
wspólnych norm czy socjalizacji. Równocześnie członkowie Rady Europejskiej powinni
65
Ibidem s. 26.
38
aktywnie przedstawiać swe plany koncepcyjne, co do przyszłości UE. Politycy krajowi,
chcąc pozostać w centrum uwagi, powinni nasilić swe wystąpienia, tak jak to miało
miejsce przed szczytem w Nicei.
W samym procesie negocjacji ‘handlowanie’ (bargaining) dominowałoby nad
procesem przekonywania (arguing) czy wspólnego rozwiązywania problemów (collective
problem-solving). W odpowiedzi na drugorzędne traktowanie pozostałych członków
Konwentu, wysyłaliby oni swoich zastępców, nie chcąc brać udziału w „sztuce dla
sztuki”. Mielibyśmy więc do czynienia ze spiralą negatywnych sprzężeń. Ograniczone
oczekiwania skutkowałyby zmniejszającą się inicjatywą, co wpłynęłoby na obniżenie
statusu Konwentu.
W odniesieniu do kwestii legitymacji, Konwent opierałby ją na mandacie Rady
Europejskiej. Problem ewentualnego deficytu legitymacji w UE zostałby uznany za
nieistniejący. W dłuższej perspektywie Konwent uznany zostałby za użyteczne ćwiczenie
w przygotowywaniu szczytów Rady, jako element fuzji różnych aktorów systemu
politycznego Unii66. Wizja ta oparta jest przede wszystkim na założeniu, co do różnych
zakresów mandatów pierwszego i drugiego konwentu. Szeroki zakres deklaracji z Laeken
znacząco utrudnił tak skuteczne zajęcie się konkretnymi zapisami, jak miało to miejsce w
roku 2000.
5.2
Konwent jako konstytuanta
W odróżnieniu od powyższej wizji, Reh i Wessels wskazują, iż Konwent mógł
być traktowany w wersji maksymalistycznej jako swego rodzaju konstytuanta,
przypominająca Konwencję z Filadelfii, która przygotowała Konstytucję Stanów
Zjednoczonych Ameryki. Członkowie Konwentu wykorzystując okazję, jaką stworzyła
deklaracja z Laeken, postanowiliby zapisać ogólną wizję przyszłej Europy w formie
Konstytucji lub innego dokumentu o podobnym charakterze. Zwolennicy takiego poglądu
uznaliby, iż rolą Konwentu nie jest przygotowanie opcji, ale tekstu prawnego o
66
W naukach politycznych występuje spór, co do zastosowania pojęcia systemu politycznego wobec Unii
Europejskiej. Jego zwolennikami są m.in. K. A. Wojtaszczyk (red.), System instytucjonalny UE, Warszawa
2005; K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji
władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004 oraz K. Szczerski, Integracja
europejska. Cywilizacja i polityka, Kraków 2003
39
charakterze transnarodowym. Zgodnie z teorią instytucjonalizmu socjologicznego
uczestnictwo w Konwencie znacząco wpłynęłoby na postawy i poglądy delegatów.
Wewnętrzna dynamika pozostałaby poza kontrolą rządów państw UE. Reprezentanci
społeczeństwa europejskiego mogliby uzurpować swoje prawo do tworzenia zobowiązań
oraz nadawania praw. Zwolennicy takiej roli Konwentu przyjęliby bardziej normatywne
rozumienie
przyszłości
konstytucyjnej
ewolucji,
kładąc
nacisk
zarówno
na
reprezentowanie jak i włączenie społeczeństw. Urzeczywistnienie tej idei mogłoby
przybrać formę debat publicznych lub referendów ratyfikacyjnych w całej Europie67.
W tej sytuacji rezultat prac Konwentu powinien być dalekowzrocznym
dokumentem, a nie jedynie optymalizacją istniejącej struktury. Porozumienie państw
będące dotąd formalną podstawą integracji zostałoby zastąpione formą aktu
założycielskiego żyrowanego przez społeczeństwa/narody Europy. Działanie takie,
postulowane przez wczesnych federalistów, oznaczałoby swoiste zerwanie z przeszłością
i stworzenie nowej rzeczywistości, tak zwanego skoku jakościowego (saut qualitatif).
Bezpośrednio wybrani przedstawiciele konstytuanty, a nie dyplomaci, byliby
upoważnieni do przeprowadzenia tego kroku. Skład Konwentu, choć nie wybrany
bezpośrednio, mógł stanowić pewną analogię do tego modelu. Większość jego członków
była przecież parlamentarzystami krajowymi lub europejskimi, których praca ‘u podstaw’
mogła fundamentalnie zmienić kierunek prac Konwentu i jego wpływ.
Z punktu widzenia teorii instytucjonalnej najważniejsze byłoby skupienie się na
ewolucji
‘wewnętrznych
właściwości
konstytutywnych’
(internal
constitutive
characteristics) czyli przekonań członków Konwentu, iż w ich rękach spoczywa
przyszłość Unii. Na drugim planie pozostałyby zamierzenia twórcy Konwentu - Rady
Europejskiej (design format in the consciousness of the creator). Konwent nie byłby więc
jedynie próbą poprawienia negocjacji IGC, ale krokiem milowym w kierunku
transnarodowego zgromadzenia. Jego celem byłoby nie tyle konkretne zajęcie się 61
pytaniami deklaracji z Laeken, ale raczej szeroko rozumianymi problemami ujętymi w
tytułach dokumentu: lepszy podział kompetencji, uproszczenie instrumentów, więcej
demokracji, skuteczności i przejrzystości oraz ku konstytucji dla obywateli68. Wciąż
67
68
Ibidem, s. 31.
Tekst deklaracji z Laeken, „Monitor Integracji Europejskiej”, nr 56/22 wydanie specjalne s. 16.
40
brzmią one jak zaproszenie do szerokiej dyskusji oraz obalenia dotychczasowych
tematów tabu. Konwent mógłby zająć się wieloma problemami, nie zważając na opory
poszczególnych państw, broniących swoich wąsko rozumianych interesów. Odnosząc się
do dobra ogólnego i całościowej wizji, mógłby przedstawić daleko idące kompleksowe
rozwiązania zmieniające status quo. W tym kierunku zdawały się zmierzać oczekiwania
obywateli, których dotychczasowy system (zgodnie z koncepcją deficytu demokracji i
nieczytelnych struktur) wyraźnie nie satysfakcjonował. W tym patrzeniu można odnaleźć
ślady rewolucyjnego ferworu i oczekiwań na gwałtowną poprawę stanu rzeczy. Zależy to
jednak przede wszystkim od postawy samych delegatów. Niewątpliwie przed takowym
oderwaniem od rzeczywistości miało chronić mianowanie przewodniczących oraz
powiększenie prezydium o trzech przedstawicieli rządów.
Zgodnie z tym punktem widzenia, inaczej niż w wizji minimalistycznej
wyglądałaby kwestia relacji prezydium-plenum. Rola tego pierwszego ograniczałaby się
do przewodniczenia obradom oraz ułatwianiu poszukiwań konsensusu. Przepływ idei
następowałby z dołu do góry (bottom-up), z projektami artykułów przygotowywanych
przez grupy robocze lub transnarodowe grupy partyjne. Konwent nie byłby zatem
podzielony na grupy składowe ze względu na pochodzenie, ale stałby się zróżnicowanym
wewnętrznie organem reprezentacji. Jego członkowie nie forsowaliby jedynie swych
uprzednich preferencji, ale poddaliby się procesowi formowania wspólnych norm i
dryfowania wartości. Byliby zatem momentami zdolni do działania sprzecznego ze swym
własnym interesem. Proces socjalizacji poprzez interakcje stworzyłby coś na kształt
‘ducha konwentu’ (esprit de la convention), do którego zresztą odniósł się Giscard w
swym przemówieniu inauguracyjnym.
Forum społeczeństwa obywatelskiego byłoby sposobem przekazania idei od
obywateli Unii, co mobilizowałoby ich przyszłe poparcie. W tej sytuacji można by
oczekiwać powołanie stowarzyszeń popierających ideę konstytucji przygotowanej przez
Konwent. Czerpane ze społeczeństwa poparcie mogłoby służyć zakwestionowaniu
podstaw oporu poszczególnych rządów, podważając ich legitymację do reprezentacji.
Stworzony
przez
Konwent
dokument
stanowiłby
jądro
rodzącego
się
konstytucjonalizmu. Podczas procesu podejmowania decyzji powstałaby zwarta
większość popierająca projekt, zaś zdania przeciwników znalazłyby w nim pewne
41
odzwierciedlenie. W ten sposób Konwent mógłby ‘zamknąć (lock in) Konferencję
Międzyrządową. Biorąc pod uwagę wewnętrzną zgodę członków Konwentu oraz
pozytywne nastawienie opinii publicznej, członkowie Rady Europejskiej zostaliby
zmuszeni do poważnej dyskusji na bazie projektu, a w wersji maksymalistycznej do
poparcia tekstu, który otrzymali69.
Z punktu widzenia legitymacji Konwent byłby pewnym doświadczeniem w
budowaniu demosu. Wsparciem dla tej idei byłyby szerokie debaty nad aspektami
projektu oraz transnarodowych grup partyjnych - krok w kierunku parlamentaryzacji.
Równocześnie członkowie Konwentu powinni być świadomi istnienia osób obojętnych,
niezaangażowanych (by-standers). Pewną wskazówką co do ich liczebności byłyby na
przykład badania rozpoznawalności Konwentu oraz jego projektu.
Model maksymalistyczny mógłby więc sformułować ostateczną odpowiedź na
pytania co do ‘finalité’ UE oraz przyszłego sposobu reform traktatów. Konwent
zakończyłby proces powolnych zmian wprowadzanych stopniowo. Należy zauważyć
jednak, iż na przeszkodzie tej wizji mogły stanąć nieprzewidziane wydarzenia, chociażby
takie, które odwracałyby uwagę opinii publicznej od rozwoju prac Konwentu.
5.3
Konwent – miejsce deliberacji i definicji etosu
Trzeci sposób postrzegania Konwentu odwołuje się do wizji określenia etosu
wspólnoty w procesie deliberacji i przekonywania, zaproponowanej przez niemieckiego
filozofa – Jürgena Habermasa. Z tej perspektywy deklaracja z Laeken jest okazją do
otwarcia transnarodowej debaty nad porządkiem normatywnym i instytucjonalnym
Europy. Postanowienia Laeken służyłyby stworzeniu stabilnych wzorców oczekiwań i
interpretacji, dla umożliwienia dyskusji oraz zagwarantowania równej i otwartej
wymiany opinii. Uwolnieni od ustalonych hierarchii i wąsko definiowanych interesów
narodowych, członkowie Konwentu mogliby rozważyć różne kwestie bez zanegowania
tradycji, z których się wywodzą. Proces ten mógłby uruchomić prawdziwą, szeroką,
europejską debatę poza ‘pokojem brukselskich spotkań’ (Brussels meeting room).
69
Ibidem s. 34.
42
Zamiast targowania się w oparciu o określone interesy narodowe, Konwent stałby się
miejscem sporu o ‘wspólną orientację, co do wartości’ (common value orientation)70.
Podstawowym zadaniem Konwentu w takiej sytuacji nie byłoby tworzenie opcji
czy rekomendacji dla Rady Europejskiej, ale wyjaśnienie i dostosowanie wyobrażeń
obywateli na temat podstaw normatywnych Unii, w słowach Habermasa ‘głębi
symbolicznej’ (symbolic depth). Mandat Konwentu byłby więc wyjątkowy o tyle, o ile
wykracza poza doświadczenia dotychczasowych forów dyskusyjnych Europy. Jego
najważniejszym rezultatem nie stałby się więc tekst końcowy, ale raczej wpływ
‘umysłowy’ na przyszłe orientacje ideologiczne oraz wzory zachowań. Konwent stałby
się trwałym punktem odniesienia początkowo jedynie dla doświadczeń i poglądów jego
członków, ale z czasem oddziaływałby na szerszą europejską opinię publiczną.
Zgodnie z tym podejściem deklaracja z Laeken stanowi próbę określenia źródeł
legitymacji Unii. Wobec narastających wyzwań, przede wszystkim wewnętrznej zmiany
związanej z rozszerzeniem konieczne stało się zbudowanie nowych podstaw współpracy,
niekoniecznie
opartych
głównie
na
oczekiwaniach
ekonomicznych.
Habermas
oczekiwałby wspólnej orientacji na wartości. Konwent jako ciało zdolne do dyskusji,
rozważań i przekonywania byłby innym sposobem interakcji społecznych od
strategicznych negocjacji (dominujących w modelu 1) czy zachowania opartego na
regułach (dominującego w modelu 2). ‘Wzorcowa sytuacja wypowiedzi’ (ideal speech
situation) zakłada, iż:
•
dyskutanci są gotowi, by zostać przekonanymi przez lepsze argumenty;
•
relacje władzy oraz hierarchie społeczne nie występują lub pozostają w ukryciu;
•
otoczenie instytucjonalne tworzy warunki dla ‘wzorców gęstych interakcji’71.
W
przełożeniu
na
sytuację
Konwentu
oznaczałoby
to,
iż
zarówno
parlamentarzyści, jak i przedstawiciele rządów nie upierają się przy ugruntowanych
preferencjach, mają równy dostęp do dyskusji (odniesienia do pozycji mają drugorzędne,
poślednie znaczenie) oraz interpretują mandat Konwentu, jako ułatwiający taką
70
71
Ibidem, s. 35.
Ibidem, s. 36.
43
‘włączającą’ dyskusję (inclusive debate). Konwent stałby się pewnym eksperymentem
po-narodowej lub trans-narodowej przestrzeni dyskusji72.
Dyskusja ta mogłaby być prowadzona także dzięki specyficznej metodzie pracy,
nie opartej na głosowaniu większościowym, które wymusza opowiedzenie się za lub
przeciw danej propozycji. Rolą prezydium wedle tej perspektywy byłoby przede
wszystkim stabilizowanie interakcji oraz sterowanie procesem dyskusji i przekonywania.
Tematy obrad powinny być dalekowzroczne, bez kwestii ‘tabu’, oraz winny docierać
dalej przy pomocy różnych europejskich i narodowych kanałów. Dostęp do debaty
powinien być szerszy od tego, który występowałby w schemacie Konwentu jako
konstytuanty.
Obrady Konwentu zostałyby podzielone na dwa etapy. Pierwszy z nich polegałby
na osiągnięciu porozumienia, co do ‘reguł gry’ oraz poszukiwaniu wspólnej definicji
sytuacji. W drugim etapie uczestnicy zajęliby się poszukiwaniem wspólnych rozwiązań
dla postrzeganych problemów. Podczas tego procesu członkowie stale podważaliby
przekonania pozostałych na temat ‘modelu normatywnego’ Europy, by dotrzeć do
uzasadnionego konsensusu, co do ich ważności73.
W odróżnieniu od wizji Konwentu-konstytuanty celem socjalizacji i tworzenia
norm byłaby sama komunikacja, a nie poszukiwanie silnej większości dla spisanego
dokumentu. Komunikacja ta wiodłaby do definicji wspólnego katalogu wartości, który
stanowiłby podstawę tekstu konstytucyjnego. W tym sensie Konwent habermasowski
byłby równie ‘maksymalistyczny’ jak Konwent-konstytuanta, lecz mniej technicznoprawny. Jego rezultat mógłby przybrać rozmaite formy, w których zawarte zostałyby
podstawowe wskazówki dla konferencji międzyrządowej, która podjęłaby decyzje
polityczne. Najważniejszym jednak skutkiem Konwentu byłby pewien wzorzec,
‘mikrokosmos’ prawdziwej europejskiej wymiany myśli i komunikacji. Przyczyniłby się
on do wygenerowania uczuciowego, a nie jedynie funkcjonalnego poparcia dla systemu
politycznego, tworząc zarazem tożsamość po-narodową. Konwent byłby zatem równie
zaangażowany w proces tworzenia demosu, jak w poglądzie maksymalistycznym. Nie
byłby jednak oparty na doświadczeniach klasycznych demokracji. Na bazie symbolicznej
72
73
Ibidem, s. 37.
Ibidem, s. 37.
44
funkcji Konwentu możliwe stałoby się przekroczenie koncepcji demosu wymagającej
istnienia wspólnej pamięci, doświadczenia i języka74.
Konwent nie starałby się sformułować klarownych odpowiedzi na temat ‘finalité
politique’ oraz przyszłości reform traktatów. Skoncentrowałby się na poszukiwaniu
podstaw Europy i wartości ją warunkujących. Konwent byłby więc początkiem szerokiej
Europejskiej przestrzeni publicznej, przestrzeni opartej nie na władzy, lecz na
komunikacji.
Tabela 1. Trzy modele Konwentu
Wymiary
Ogólna rola
Wzory
Minimalistyczny-
Maksymalistyczny-
międzyrządowy
integracyjny
Laboratorium pomysłów,
Konstytuanta,
Sprawdzian dla
łatwienie negocjacji IGC,
stworzenie dokumentu
Europejskiej przestrzeni
przygotowanie opcji
podstawowego
dyskursu
Grupa Refleksyjna
Konwencja Filadelfijska
Narodowe mity
historyczne
Procedury
Deliberacyjny
założycielskie
Mini – IGC, agent
Ograniczone, formalne
Ułatwianie otwartej
funkcje
dyskusji bez wyraźnej
pracy
Prezydium
hierarchii
Przedstawiciele
De facto – gracze o
Parlamentaryzacja,
Otwarci na wyzwanie
rządów
stałych preferencjach z
Stopniowe zbliżanie
dyskursu
prawem weta
zdań
Szefowie państw
Osoby sprawujące
Rola podrzędna w
Jeden z elementów
i rządów
kontrolę (principals)
stosunku do
prawdziwie
parlamentarzystów jako
transnarodowej dyskusji
przedstawicieli
obywateli
Forum
Alibi, rozprasza uwagę
Udział i wkład jako
Równy dostęp i udział
społeczeństwa
uczestników i mediów
warunek mobilizacji
(włączenie)
obywatelskiego
74
poparcie
Ibidem, s. 38.
45
Grupy robocze,
Refleksja i dyskusja są
Tworzenie
transnarodowe grupy
ważniejsze od samego
podstawy
polityczne
projektu
Konstytucja (maks.),
Otwarty- najważniejsze
spójny dokument
aspekty: definicja celów
prawny (min.)
i wartości
IGC zablokowane przez
Bardziej długo-, niż
konsensus oraz poparcie
krótkookresowy wpływ
społeczne
na percepcję społeczną
Bezpośrednia,
Jakościowa, definicja
reprezentacja
struktury wartości
europejskich obywateli
budującej UE
Wynik
Prezydium/sekretariat
dyskusji
(drafting power)
Końcowy
Katalog opcji
rezultat
Rola wobec IGC
Legitymacja
Przygotowanie
Pośrednia, mandat RE
Podstawy
Wymiar
Brak szerokiej
Tworzenie „demosu”
Krótkoterminowo:
demokratyczny
mobilizacji poparcie
poprzez doświadczenie
wpływ uczestników
społecznego, demokracja
transnarodowej
Długoterminowo -
gwarantowana przez
demokracji
Tworzenie „demosu”
rządy narodowe
transnarodowego
poprzez transnarodową
deliberację
Źródło: C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets
of expectations for the Convention, ‘Collegium’, 2002, nr 24, s. 41-42.
5.4
Pytania badawcze
W oparciu o przedstawione powyżej schematy myślowe, autorzy wskazali
konkretne pytania, które należy postawić. Odpowiedzi na nie mogą być pomocne w
końcowej ocenie Konwentu i jego ewentualnego zaszeregowania do jednej z powyższych
wizji.
46
Po pierwsze, na ile szefom rządów udało się zachować faktyczną kontrolę nad
pracą Konwentu? Czy Konwentowi udało się wytworzyć wewnętrzną dynamikę,
strukturę wartości oraz zachować kontrolę nad tworzeniem agendy (agenda-setting)? Czy
nastąpiło ewentualne zbliżenie uczestników wokół końcowego wspólnego tekstu? Na ile
tekst końcowy ograniczył (lock-in) IGC, tak iż w przyszłości zostałaby zakwestionowana
metoda konferencji międzyrządowej na rzecz modelu bardziej opartego na włączeniu
społeczeństwa?
Drugi zestaw pytań dotyczy formułowania preferencji. Czy były one wynikiem
procesów wewnątrz krajów, pozostając niezmiennymi podczas negocjacji na poziomie
europejskim? Jaki okazał się rzeczywisty wpływ koncepcji przedstawionych przez
szefów rządów? Jaką rolę pełniły debaty narodowe o przyszłości Europy? Na ile
skuteczna okazała się kontrola zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego (gatekeeping)? Czy Konwentowi udało się uruchomić szersze poparcie dla projektu
konstytucyjnego? Możliwymi do zaobserwowania wskaźnikami dla powyższej kwestii
są:
•
uwaga mediów (media coverage);
•
wskaźniki uczestnictwa w debatach narodowych;
•
ilość wizyt na stronach internetowych Konwentu lub ‘Futurum’;
•
ilość propozycji zgłoszonych poprzez Forum;
•
badania poparcia społecznego dla prac Konwentu;
•
debaty na temat demokracji, przejrzystości i skuteczności, w zakresie ich
zawartości;
•
status społeczny/poziom rozpoznawalności Karty Praw Podstawowych.
Po trzecie należałoby ocenić na ile w trakcie Konwentu wystąpiła
Habermasowska ‘idealna sytuacji wypowiedzi’? Czy przekonywanie stało się równie
ważne lub wręcz wyparło same negocjacje? Jak bardzo uczestnicy byli gotowi
zakwestionować swe poglądy? Kto uzyskał rzeczywisty dostęp do procesu dyskusji? Czy
wybrane reguły prac wzmacniały włączający (inkluzywny) charakter prac czy raczej
prowadziły do stworzenia hierarchii? Czy zatem podobny Konwent może stać się
wzorcem dla przyszłego europejskiego procesu komunikacji, a w konsekwencji nadany
został impuls dla włączenia obywateli w proces dyskusji?
47
Ustalenie odpowiedzi na powyższe pytania pomocnicze umożliwi ocenę dyskursu
publicznego. Dodatkowym źródłem powinny stać się systematyczne badania na temat
krótkoterminowego wpływu prac Konwentu na świadomość jego uczestników oraz
bardziej długofalowego na samych obywateli i ich świadomość (postrzeganie). Elementy
te stanowią już jednak główne pole zainteresowań socjologów polityki.
6.
Podsumowanie
Rozważanie funkcji Konwentu w sprawie Przyszłości Europy powinno
przebiegać na różnych poziomach teoretycznych. Pierwszy z nich dotyczy całego
projektu integracji europejskiej oraz jego konkurencyjnych wizji. Unia Europejska na
przełomie wieków nie jest strukturą w pełni określoną i wymyka się jasnej klasyfikacji.
Wymaga ona także redefinicji pewnych pojęć oraz ponownego rozważenia podstaw
legitymacji.
W pierwszej fazie integracji analizy myślicieli koncentrowały się na postrzeganiu
normatywnym. Dominujący model federalizmu nie został jednak zaakceptowany. W
ciągu ostatnich lat nasiliły się badania skoncentrowane na teorii pozytywnej,
powstrzymujące się od wartościowania zjawisk. Służą temu teorie dotyczące procesów.
Nowy instytucjonalizm stanowi perspektywę, która dzieli się na szkoły rozmaicie
interpretujące same instytucje i sposób formułowania preferencji. Powstało wiele hipotez
badawczych, które w mniej lub bardziej szczegółowy sposób tworzą modele
funkcjonowania organów i prowadzonych przez nie polityk.
W odniesieniu do samego Konwentu istnieją konkurencyjne hipotezy, które mogą
okazać się pomocne w jego klasyfikacji. Zawierają one nie tylko przewidywania relacji
pomiędzy poszczególnymi uczestnikami procesu, ale także możliwy kształt źródeł jego
końcowej legitymacji. Na ich podstawie można sformułować wiele szczegółowych pytań,
które ułatwią właściwą ocenę Konwentu.
48
Rozdział II.
Organy
przygotowawcze
w
historii
integracji
europejskiej.
Doświadczenia pierwszego Konwentu
Rozdział ten jest poświęcony przybliżeniu instytucji, które były wykorzystywane
w przygotowaniach konferencji międzyrządowych od Traktatów Rzymskich po
Konwent, który przygotował Kartę Praw Podstawowych. Już od samego początku
integracji europejskiej testowano różne sposoby określania wspólnych planów i
marginesu negocjacji przy ich uzgadnianiu. Ponieważ zmiany traktatów stały się w ciągu
ostatnich dwudziestu lat (1985-2004) praktycznie stałym elementem polityki
europejskiej, analiza procesu ich przygotowania wydaje się coraz bardziej zasadna.
Zgodnie z teorią instytucjonalizmu racjonalnego wyboru już sam fakt odkrycia marginesu
ustępstw uczestników negocjacji wpływa na strategie pozostałych. Oprócz tego prawo do
ustalania agendy stanowi ważną prerogatywę przewodniczącego obrad. Nieformalne
sondowanie opinii stanowi ważny element przygotowań do powyższego kroku. Zanim
więc dana kwestia zostanie formalnego przedstawiona szefom państw i rządów mają
miejsce ważne wydarzenia, które często umykają przy analizach samych konferencji
międzyrządowych.
Konferencje międzyrządowe nie obradują w politycznej próżni. Już sam fakt ich
zwołania świadczy o zgodzie liderów, co do występowania jakiegoś problemu oraz chęci
wspólnego jego rozwiązania. W historii integracji większość konferencji była
przygotowana przez obrady gremium, które miało rozważyć mandat oraz nakreślić pole
możliwych rozwiązań. Większość z nich była powoływana przez szefów państw i
rządów, którzy od samego początku integracji sprawowali kontrolę nad zmianami
politycznymi w Europie. Kongresy europejskie po drugiej wojnie światowej pomimo
szczytnych haseł i dalekosiężnych planów nie posiadały instrumentów dla ich
wprowadzenia w życie. Jedynym osiągnięciem było powołanie Rady Europy o
ograniczonych kompetencjach75.
Inicjatywa reform nie leży jednak wyłącznie w rękach szefów państw. Także inne
instytucje posiadają pewne uprawnienia i doświadczenie w tym zakresie. Dlatego
75
A. Patek, J. Rydel, J. J. Węc, Najnowsza historia świata, Kraków 1997, tom I, s. 124
49
analizując procesy przygotowawcze warto zwrócić uwagę nie tylko na organy powołane
przez rządy, ale także te powstałe w wyniku inicjatyw parlamentarnych.
Do najważniejszych form przygotowania obrad wykorzystanych przez szefów
rządów należały: Zgromadzenie Ad Hoc, Komitet Spaaka, prace Tindemansa, komitet
Dooge’a, Grupa Refleksyjna Westendorpa oraz gremium powołane dla przygotowania
Karty Praw Podstawowych.
Biorąc pod uwagę inicjatywy innych organów, to z powodu dominującej pozycji
rządów, a następnie powołanej przez nich Rady Europejskiej, rzadko wychodziły one
poza ramy projektów. Do najważniejszych należy zaliczyć inicjatywy Parlamentu
Europejskiego oraz parlamentów narodowych:
•
tzw. projekt Spinelliego - ‘Projekt Traktatu ustanawiającego Unię Europejską’ z
1984 roku;
•
spotkanie Konferencji Parlamentów Wspólnoty Europejskiej w 1990 roku w
Rzymie, znanej jako Assizes (zgromadzenia przedstawicieli PE oraz parlamentów
narodowych);
•
spotkania międzyinstytucjonalnych konferencji przygotowawczych (CIP) w 1990
roku;
•
raport Hermana;
•
raport przygotowany przez Europejski Instytut Uniwersytecki we Florencji na
temat uproszczenia traktatów ‘Konstytucja dla Unii Europejskiej’ z 1996 roku.
Z powodu ograniczonej ilości miejsca, przedstawione zostaną pokrótce losy
najważniejszych komitetów oraz poprzednika Konwentu – Assizes. Następnie
przeprowadzona zostanie szczegółowa analiza pierwszego Konwentu, który stworzył
precedens dla powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy.
1.
Najważniejsze organy przygotowawcze
1.1
Inicjatywy rządów
Po niepowodzeniu inicjatywy powołania Europejskiej Wspólnoty Obronnej
szefowie państw i rządów „szóstki” skierowali dalsze wysiłki przede wszystkim na pole
gospodarcze. W tym celu powołano tzw. Komitet Spaaka, który składał się z
50
przedstawicieli rządów oraz ekspertów. Pod kierunkiem ‘Komitetu Sterującego’ grupy
uczestników przygotowywały szczegółowe rozwiązania. Jednak w wyniku sporów
wewnątrz tych grup, końcowy raport został przygotowany pod auspicjami Paula
Henry’ego Spaaka przez węższą grupę wybraną przez niego76. W ten sposób to, co w
zamyśle miało być raportem technicznym, stało się projektem politycznym. W wyniku
prawie rocznych obrad (czerwiec 1955 - maj 1956) opracowany został raport, który stał
się podstawą traktatów rzymskich77.
Ciekawą
próbą
przeprowadzenia
szerszych
konsultacji,
dotyczących
funkcjonowania integracji europejskiej był zapomniany nieco raport belgijskiego ministra
spraw zagranicznych, Leo Tindemansa. Jego zadaniem było rozważyć koncepcję oraz
kształt Unii Europejskiej. W tym celu Tindemans nie skupił się jedynie na wysłuchaniu
stanowisk rządów państw członkowskich, lecz uwzględnił także opinie instytucji
(Komisji oraz Parlamentu) oraz ciał reprezentujących ‘opinię publiczną’78. Można uznać
ten raport jako pierwszą próbę sięgnięcia ku szerszym konsultacjom przed planowanymi
zmianami w instytucjach. Słabością jego był fakt, iż Tindemans pracował nad swym
raportem samodzielnie. Jego wnioski przedstawione w 1976 roku nie uzyskały poparcia
w Radzie Europejskiej, chociaż mogą sugerować postępującą zmianę w postrzeganiu
problemów Wspólnot w połowie lat siedemdziesiątych, przede wszystkim w zakresie
całościowej interpretacji wyzwań stojących przed Wspólnotami79.
Dużo większą rolę odegrał powołany w czerwcu 1984 roku Komitet ad hoc ds.
instytucjonalnych pod kierunkiem irlandzkiego ministra spraw zagranicznych Jima
Dooge’a. Co ciekawe Komitet ten składał się nie tylko z polityków i wysokich
urzędników państw członkowskich, ale także z przedstawiciela Komisji Europejskiej oraz
delegowanego przez rząd belgijski Fernanda Hermana, członka komitetu ds.
instytucjonalnych Parlamentu Europejskiego. Każdy z 11 członków komitetu posiadał
asystenta oraz sekretarza. Jak wskazują Patrick Keating oraz Anna Murphy:
76
R. Pryce (red.), The dynamics of European Union, London 1987, s. 84.
W. Nicoll, T. Salmon, Zrozumieć Unię Europejską, Poznań 2001, s. 27.
78
R. Pryce, op. cit., s.152.
79
R. Corbett, The European Parliament’s role in Closer EU integration, London 1998, s. 143.
77
51
...w sumie tworzyli oni de facto sekretariat, który był zarządzany przez rdzeń złożony z
trzech
osób:
koordynatora
nominowanego
przez
Dooge’a
oraz
urzędników
oddelegowanych z Komisji oraz Rady80.
Komitet spotykał się jedenaście razy, zazwyczaj na dwudniowych sesjach.
Jednomyślność nie była regułą jego prac. Gdy poglądy pojedynczych członków różniły
się od zdania większości, były one zaznaczane w postaci odniesień pojawiających się na
dole dokumentu. W pracę komitetu zostali także zaangażowani członkowie Parlamentu
Europejskiego z Komitetu ds. instytucjonalnych (m.in. Altiero Spinelli, Mauro Ferri oraz
Carlo Ripa di Meana). Pod koniec prac komitetu do jego obrad zostali także dopuszczeni
przedstawiciele państw kandydujących (Hiszpanii oraz Portugalii).Wydaje się, iż tych
kilka charakterystyk przypomina nieco funkcjonowanie późniejszych konwentów. Przede
wszystkim istnienie nieformalnego sekretariatu, silna pozycja przewodniczącego oraz
orientacja na stworzenie dokumentu z ograniczoną ilością opcji. Prace Komitetu
pozostawały jednak tajne.
...‘Komitet Dooge’a nie pracował na zasadzie konsensusu. Właśnie w związku z tym
raport, który przygotowano na jego forum, był opatrzony mnóstwem przypisów
uwzględniających różnice zdań. W raporcie zamieszczono również 37 zastrzeżeń oraz
dwie jednostronne deklaracje końcowe.’..81
Prace grupy Dooge’a należy rozpatrywać w szerszym kontekście. Równolegle
trwały bowiem obrady innego komitetu, który miał się zająć się kwestią Europy Narodów
oraz kontaktem instytucji z obywatelami. Jego przewodniczącym był włoski deputowany
w Parlamencie Europejskim - Pietro Adonnino. Świadczy to o tym, iż już w latach
osiemdziesiątych analizowano słabości legitymizacji integracji europejskiej. Komitet
Dooge’a może być potraktowany jako próba dyskusji na forum szerszym od konferencji
międzyrządowej. Pomimo braku oficjalnej akceptacji konkluzji Komitetu Dooge’a przez
Radę Europejską, prezydencja włoska przeforsowała projekt zwołania Konferencji
80
81
R. Pryce, op. cit., s. 223.
W. Nicoll, T. Salmon, op. cit., s. 48.
52
Międzyrządowej.82 Nie można jednak ukryć, że to nie raport Dooge’a, lecz Biała Księga
Komisji Europejskiej stała się podstawą Jednolitego Aktu Europejskiego83.
Kluczową rolę odegrała także Komisja Europejska w przygotowaniu zasad Unii
Gospodarczej i Walutowej (dalej UGiW), która stała się trzonem Traktatu z Maastricht.
Zauważyć należy, iż w sprawach ekonomicznych, bardziej technicznych jej rola mogła
być dużo większa niż w kwestiach czysto politycznych. Jednak, i przed konferencją
międzyrządową o unii politycznej, równoległej wobec konferencji o UGiW, trwały
szersze dyskusje w sformalizowanych strukturach. Do najciekawszych należy
Zgromadzenie Parlamentów Europy (Assizes), które odbyło się w Rzymie w 1990 roku84.
1.2
Parlamentarne Assizes
Idea powołania Zgromadzenia Parlamentów Europy została wysunięta przez
François Mitteranda w czasie jego przemówienia w Parlamencie Europejskim 25
października 1989 roku. Zaproponował on spotkanie ‘w sprawie przyszłości Wspólnoty’
przedstawicieli parlamentów narodowych, PE, Komisji oraz rządów. Idea ta została
podchwycona przez deputowanych PE, jako okazja uzyskania poparcia dla swych
propozycji85.
Niższa izba parlamentu włoskiego zaoferowała miejsce spotkania. Uzgodniono, iż
ok. 2/3 uczestników będzie pochodziło z parlamentów narodowych. Każdy z nich miał
delegować 1/3 ilości deputowanych do PE, co po zaokrągleniu oznaczało, iż było ich 173
wobec 85 delegatów PE. Spotkanie rozpoczęło się 27 listopada 1990 roku i trwało cztery
dni. Pracami kierowali przewodniczący dwóch izb parlamentu włoskiego oraz
przewodniczący PE. Na forum wystąpili także przewodniczący Komisji – Jacques
Delors, prezydent Włoch – Alberto Cossiga oraz aktualnie przewodniczący Radzie
Ministrów Wspólnot – Gulliano Andreotti.
82
Ibidem, s. 228.
P. Budden, Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe’: a less
‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, Journal of European Public
Policy, 2002, vol. 1, s. 81.
84
R. Corbett, The European Parliament’s role in Closer EU integration, Londyn 1998, s. 296.
85
Ibidem, s. 296.
83
53
Posiedzenie Zgromadzenia Parlamentów Europy zostało przygotowane przez
przewodniczących
parlamentów.
Kontrowersje
wzbudziła
kwestia
usadowienia
uczestników. Początkowo delegacje siedziały w grupach narodowościowych, z delegacją
PE pośrodku, podzieloną według grup politycznych. Jednakże na pierwszej sesji, zgodnie
z ‘duchem europejskim’ delegaci przegłosowali, by zasiadać według przynależności do
partii politycznych. Co ciekawe, po początkowym sprzeciwie, Laurent Fabius został
przekonany, by to on zaproponował tę zmianę. Będąc przewodniczącym Zgromadzenia
Narodowego, a równocześnie deputowanym PE, został on uznany za właściwą osobą do
złożenia takowej propozycji. Okazała się ona ważna dla dalszej dynamiki Assizes86.
Podstawą końcowej deklaracji był tekst przygotowany przez Charlesa Ferdinanda
Nothomba, przewodniczącego niższej izby parlamentu Belgii. Jako uczestnik zarówno
spotkania przewodniczących parlamentów, które przygotowało Assizes oraz Konferencji
Komitetów ds. Europejskich (znanego później jako COSAC), zaoferował on
przewodniczenie komitetowi redakcyjnemu. W jego skład weszli szefowie komitetów
spraw europejskich (12) oraz ośmiu deputowanych PE. Poprawki przygotowane do tekstu
Nothomba były przegłosowywane w komitecie redakcyjnym zwykłą większością głosów.
Około połowa z 80 złożonych poprawek została przyjęta i tak uzgodniony tekst został
przedstawiony plenum. Na forum plenarnym, by złożyć poprawki wymagane było ich
poparcie przez co najmniej pięciu członków. W sumie złożono 222 poprawki, które były
przegłosowywane absolutną większością głosów87.
Wielu członków Assizes opuściło obrady przed końcowym głosowaniem. Miało
to związek przede wszystkim ze zbliżającymi się wyborami w Niemczech i we
Włoszech. W związku z wysokim progiem akceptacji poprawek tylko 25 z nich zostało
przyjętych. W końcowym głosowaniu udział wzięło 189 członków, z czego 150
głosowało za, zaś 13 przeciw. Biorąc pod uwagę nieobecnych, można bezpiecznie uznać,
iż ich udział wzmocniłby większość, która przyjęła tekst.
W końcowej deklaracji poparcie znalazł cel przemodelowania Wspólnot w Unię
Europejską, według zasad federalnych. Opowiadała się za włączeniem Europejskiej
Współpracy Politycznej do struktur EWG oraz zapisaniem w traktatach praw
86
87
Ibidem, s. 298.
Ibidem, s. 299.
54
podstawowych i obywatelstwa europejskiego. Poparto w niej żądania PE co do
współdecydowania w legislacji, mianowania Komisji oraz dostosowania długości jej
kadencji do PE. Parlament miał także uzyskać prawo inicjatywy ustawodawczej,
kompetencje kontrolne oraz prawo zgody na zmiany w traktatach. Propozycja powołania
Kongresu Narodów, złożonego z członków parlamentów narodowych, nie uzyskała
poparcia88.
Obrady Konferencji Parlamentów Europy mogą być interpretowane jako
testowanie nowej struktury. Najbardziej oczywistym jej elementem jest jej parlamentarny
charakter. Po raz pierwszy też członkowie PE zasiedli na jednej sali z delegatami
parlamentów narodowych. Sama organizacja obrad ponad 250 uczestników i ich
pozytywne zakończenie wskazuje na ukryty potencjał, który drzemie poza rządami i
Komisją Europejską. Należy wskazać, iż już w tamtym okresie politycznego znaczenia
nabrała idea Kongresu Narodów, która jednakże ostatecznie nie uzyskała poparcia. W
dłuższej perspektywie widać też, iż koncepcja Assizes nie została później powtórzona.
Równolegle do przygotowań spotkania Konferencji Parlamentów Europy PE
starał się wywierać bezpośredni wpływ na rządy. Na jego wniosek miały miejsce cztery
spotkania jego delegacji z Radą ds. Ogólnych, w sprawie unii politycznej, oraz Radą ds.
Ekonomicznych i Finansowych w sprawie UGiW. Powyższa forma konsultacji uzyskała
nazwę tzw. międzyinstytucjonalnych konferencji przygotowawczych (CIP od skrótu
francuskiej nazwy – Conference Interinstitutionnelle Preparatoire).
Delegacje PE składały się z szefów pięciu największych frakcji oraz siedmiu
członków najważniejszych komisji. Wśród nich znaleźli się wysokiej rangi politycy, jak
Valery Giscard d’Estaing, Klaus Hänsch, Emilio Colombo, Fernand Herman, Egon
Klepsch czy sir Christopher Prout. Każde z posiedzeń trwało pół dnia i pozwalało także
na nieformalną wymianę poglądów podczas wspólnych posiłków. Jednak poza
przedstawieniem oczekiwań PE wobec IGC, delegatom nie udało się uzyskać prawa
uczestnictwa w IGC. Pomimo przywołania kazusu Komisji Europejskiej, która nie
posiadała formalnego prawa brania udziału w obradach IGC (art. 236 JAE), szefowie
dyplomacji nie zgodzili się na udział członków parlamentu89.
88
89
Ibidem, s. 300.
Ibidem, s. 296.
55
Na podstawie powyższych przykładów można sformułować tezę, iż pomimo
wysiłków, ani Parlament Europejski, ani parlamenty narodowe nie zdołały znacząco
wpłynąć na obrady Konferencji Międzyrządowych roku 1991. Zarówno kwestie unii
politycznej jak i wprowadzenia wspólnej waluty wydają się jednymi z kluczowych
elementów, na które wpływ powinny mieć organy parlamentarne.
1.3
Wnioski Raportu Hermana
Traktat z Maastricht nie wprowadził zmian do procedury rewizji traktatów. Były
artykuł 236 został zastąpiony artykułem N.2 (w wyniku nowej numeracji Traktatu z
Amsterdamu został on przemianowany na artykuł 48). Do ważnych decyzji należy za to
zobowiązanie, iż w roku 1996 zostanie zwołana kolejna konferencja międzyrządowa.
Jednym z jej zadań miało być rozpatrzenie możliwości wprowadzenia należytej hierarchii
pomiędzy różnymi kategoriami aktów prawnych90.
Należy zauważyć, iż artykuł N.2 podtrzymywał brak uprawnień Parlamentu
Europejskiego do przedkładania własnych projektów zmian. Jednakże jego deputowani
nie zaakceptowali w pełni tych zapisów. Jedną z ich reakcji był tzw. raport Hermana.
Prace nad propozycjami PE sięgają wydarzeń ze stycznia 1986 roku, kiedy to
zwrócono się do Komitetu ds. Instytucjonalnych91, by ten przedstawił nowe propozycje w
sprawie reform konstytucyjnych Wspólnot. Sprawozdawcą został nominowany były
członek grupy Dooge’a, chrześcijański demokrata z Walonii – Fernand Herman. Komitet
postanowił także o powołaniu ośmiu sprawozdawców, którzy mieli się zająć kwestiami
szczegółowymi. Stałyby się one elementami końcowego raportu Hermana. Najważniejsze
raporty dotyczyły deficytu demokracji (raport Toussaint’a), kosztów braku Europy
(raport Catherwood), praw podstawowych (raport De Guchta), procedur decyzyjnych w
Radzie (raport Stauffenberga), relacji z parlamentami narodowymi (raport Seeler’a),
procedur konsultacji z obywatelami (raport Bru Puron) oraz Unii Zachodnioeuropejskiej
(raport Boesmansa)92.
90
Deklaracja nr 16 www.eurotreaties.com/maastrichtfinalact.pdf
R. Corbett, op. cit., s. 276.
92
Ibidem s. 276.
91
56
W końcowym sprawozdaniu Fernand Herman przedstawił szeroką analizę
sposobów
przyjęcia
Traktatu
Konstytucyjnego.
Wspólnie
z
Komisją
ds.
Instytucjonalnych przygotował także projekt Konstytucji Unii Europejskiej. Raport
Hermana został przegłosowany na posiedzeniu Parlamentu Europejskiego 10 lutego 1994
roku93. Sama Konstytucja zajmuje 24 strony maszynopisu i jest podzielona na osiem
tytułów, które liczą w sumie 71 artykułów (47 + 24 prawa gwarantowane przez Unię).
Pozostawiając szczegółową analizę zawartości tego dokumentu prawnikom, warto
zwrócić uwagę na zapisy raportu analizujące różne „strategie jego efektywnego wejścia
w życie”94. Po fiasku projektu Spinnelliego członkowie Parlamentu byli świadomi, iż
raport Hermana ma nikłe szanse na bezpośrednią ratyfikację, dlatego przedstawili różne
warianty dalszego postępowania.
Pierwszy z nich zakładał, iż tekst przygotowany przez Parlament zostałby
dopracowany przez Konferencję międzyinstytucjonalną składającą się z przedstawicieli
Parlamentu, Komisji oraz państw członkowskich, skupionych w Radzie. Główną
słabością tej strategii był brak uwzględnienia parlamentów narodowych przy
opracowywaniu tekstu. Samo jednak zaproponowanie udziału Komisji i Rady stanowiło
widoczny postęp w porównaniu do doświadczeń z projektem Spinelliego.
Drugi wariant przewidywał, iż przygotowaniem Konstytucji zajmie się
konferencja złożona z czterech komponentów (conference quadripartite), w której do
poprzedniego składu dodano by przedstawicieli parlamentów krajowych. Przewidywano
jednak, iż w wyniku zbytniej różnorodności zakończy się ona wzajemną blokadą. Można
by więc uznać, że raport Hermana zawiera pierwszy zapis idei współczesnego Konwentu.
Jak jednak wskazuje Gerkrath, koncepcja ta została zaproponowana już w roku 1990
przez Fundację Bertelsmanna95.
Trzecią propozycją było zwołanie konferencji złożonej w połowie z członków
Parlamentu Europejskiego i delegatów parlamentów krajowych. Nazwą zaproponowaną
dla takiego organu było Zgromadzenie Unii (Assemblé de l’Union, Unionversammlung).
Na marginesie można uznać, iż jest to koncepcja przypominająca wizję Kongresu
93
Resolution on the Constitution of the European Union, 10.02.1994 r.
J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruxelles 1997, s. 267.
95
Grupa Robocza Fundacji Bertelsmanna „Konstytucja Europejska”, Une Constitution pour l’Europe.
Propositions pour la poursuite du developpement institutionnel de la Communauté européenne, , Gütersloh
1990, s. 32
94
57
zaproponowanego
przez
Valerego
Giscarda
d’Estaing.
Przygotowany
przez
Zgromadzenie (Kongres) projekt traktatu zostałby przedstawiony Radzie Europejskiej lub
Konferencji Międzyrządowej, która nie mogłaby go zlekceważyć. Ten sposób
procedowania nawiązuje do przygotowania statutu Europejskiej Wspólnoty Politycznej
przez Zgromadzenie „Ad hoc” w 1953 roku96.
Ostatnią z propozycji było zredagowanie projektu przez „komitet mędrców”, w
oparciu o model Komitetu Spaaka, który przygotował traktaty rzymskie. Komitet
pracowałby na bazie przed-projektu (avant-projet), opracowanego przez PE. Projekt
mędrców zostałby przekazany Konferencji Międzyrządowej.
Jak wskazuje Jörg Gerkrath możliwe były rozmaite kombinacje przedstawionych
powyżej wariantów. Kluczowym było jednak współdziałanie zarówno komponentu
parlamentarnego (PE z parlamentami narodowymi) oraz międzyrządowego97. Na uwagę
zasługuje także wycofanie się Parlamentu Europejskiego z roli Konstytuanty, którą
uzurpował sobie jeszcze w latach osiemdziesiątych.
1.4
Grupa Refleksyjna
Kolejna konferencja międzyrządowa zaplanowana na rok 1996 była traktowana
odmiennie od wcześniejszych negocjacji. Początkowy plan przeglądu funkcjonowania
struktury filarowej ustąpił miejsca rozważaniom na temat koniecznego dostosowania
instytucji do perspektywy poszerzenia. Zmienione okoliczności polityczne spowodowały
naciski, by Konferencja odbyła się w sposób bardziej otwarty i demokratyczny98. W
ciągu 1996 roku napłynęło wiele raportów i opinii wydanych przez instytucje narodowe,
regionalne czy grupy interesów. Wpływ organizacji pozarządowych sprawił, że dyskurs
konferencji międzyrządowej stał się bardziej polityczną, normatywną debatą niż jedynie
dyskusją na gruncie prawnym. Dodatkowo sama otwartość konferencji sprawiła, iż
politycy unijni oraz eksperci rządowi z dużą trudnością kontrolowali agendę
konferencji.99
96
R. T. Griffiths, Europe’s First Constitution. The European Political Community, 1952-54, London 2000
J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruxelles 1997, s. 268.
98
J. Richardson (red.) European Union. Power and policy-making, London 2001, s. 43.
99
Ibidem s. 43.
97
58
Z punktu widzenia tej pracy najważniejszym elementem konferencji 1996 roku
było wcześniejsze powołanie Grupy Refleksyjnej pod kierunkiem hiszpańskiego
dyplomaty Carlosa Westendorpa. Jej mandat obejmował ustalenie porządku obrad
konferencji oraz opracowanie propozycji zmian. Prace Grupy Refleksyjnej szeroko
opisuje
Leszek
Jesień
w
swej
pracy
poświęconej
negocjacjom
konferencji
międzyrządowej lat 1996-1997100. Zdaniem Wernera Hoyera - niemieckiego negocjatora
konferencji międzyrządowej, Grupa Refleksyjna „nie miała być wstępem do Konferencji
Międzyrządowej, ani rundą negocjacji. Powinna była stać się zjawiskiem przynajmniej
twórczym. (Miała ona) pozwolić nawet na ‘burzę mózgów’ mającą na celu dogłębne
zbadanie istniejącego (...) pola manewru w kwestiach europejskich.” 101
Powołana przez spotkanie Rady Europejskiej na greckiej wyspie Korfu (czerwiec
1994 roku) Grupa składała się z osiemnastu członków: piętnastu przedstawicieli państw
członkowskich, dwóch przedstawicieli PE oraz komisarza ds. instytucjonalnych. Jej
zadaniem była nieformalna analiza ogromu stanowisk i opinii, które napłynęły jako
refleksja nad funkcjonowaniem UE.
„Osobiści wysłannicy ministrów spraw zagranicznych poszczególnych krajów
członkowskich nie byli (...) skrępowani oficjalnym mandatem negocjacyjnym. Od
początku przyjęto założenie, że członkowie grupy przedstawiają swoje prywatne poglądy,
które nie zobowiązują do niczego ich przełożonych tj. ministrów, ani też samych
rządów.”102
Grupa spotykała się przez pół roku (czerwiec- grudzień 1995). Rezultatem jej
prac był dziesięciostronicowy raport Strategia dla Europy oraz Agenda z komentarzem,
które stanowiła szczegółowy zapis rozważanych tematów, obszarów zgody i jej braku
oraz opcji sugerowanych rozwiązań. Raport ten został formalnie zaakceptowany przez
Radę Europejską w grudniu 1995 roku i na jego podstawie przygotowano oficjalny
mandat Konferencji. Według opisu L. Jesienia, Grupa Refleksyjna stanowiła dobrą
okazję do przemyśleń i dyskusji.
100
J. Lesień, Po Amsterdamie. Przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa
1998, s. 39-53.
101
Ibidem s. 40, cyt. za: M. Hennes, The Reflection Group of the European Union, ‘Aussenpolitik’ 1996,
vol. 47, nr 1, s. 33.
102
Ibidem s. 41.
59
...”Przez pół roku regularnie się spotykali, intensywnie i systematycznie
dokonywali całościowego przeglądu spraw Unii. Takie okazje, już nie na akademickim
poziomie niereprezentatywności, ale na prawie akademickim poziomie wolności myśli,
nie zdarzają się w Unii często. A i ta okazja okazała się daleka od ideału, ponieważ w
trakcie prac Grupy, wraz ze zbliżającymi się ‘prawdziwymi’ negocjacjami Konferencji,
stopniowo jej członkowie coraz bardziej wchodzili w swe stroje narodowe i stawali się
przedstawicielami swych krajów. Grupa Refleksyjna powoli ewoluowała w stronę
jakiegoś rodzaju wstępnej Konferencji Międzyrządowej.”....103
1.5
Rozważania przed IGC 2000
Decyzja o zwołaniu kolejnej Konferencji Międzyrządowej została podjęta na
spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii w czerwcu 1999. Na spotkaniu tym
postanowiono także powołać ‘organ’ dla przygotowania Karty Praw Podstawowych.
Konferencję Międzyrządową 2000 zdominowała kwestia zmian instytucjonalnych
koniecznych w perspektywie poszerzenia. Jak to opisuje David Galloway uruchomienie
IGC zazwyczaj obejmuje polityczne ćwiczenie przygotowawcze. Istniały trzy jego
warianty. W pierwszym „grupa mędrców” przygotowuje raport, będący podstawą obrad.
W tej sytuacji istnieje jednak duże ryzyko oderwania jego wyników od rzeczywistości
politycznej. Drugi wariant obejmuje powołanie grupy 15 narodowych przedstawicieli
wraz z delegatami Komisji i Parlamentu, która obraduje w celu opracowania agendy wraz
z komentarzem. Ostatnią z możliwości było zwrócenie się do przewodniczącego Rady
Europejskiej o przygotowanie raportu na własną odpowiedzialność104. W Kolonii
zdecydowano się właśnie na to rozwiązanie. Prezydencja fińska przygotowała swój
raport w oparciu o opinie wyrażane przez członków COREPER, Komisji oraz
Parlamentu.
W trakcie przygotowań IGC 2000 należy zwrócić uwagę na Romano Prodiego, by
poszerzyć agendę konferencji. Powołał on ‘grupę mędrców’ pod kierunkiem Jeana Luca
Dehaene’a, która w październiku 1999 przygotowała raport pt. ‘Instytucjonalne skutki
103
104
Ibidem s. 52.
D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond. Realities and illusions of power in the EU, Sheffield 2001
60
rozszerzenia’.105 W raporcie zasugerowano by Konferencja Międzyrządowa obradowała
nad wcześniej przygotowanym przez Komisję projektem traktatu. Zwrócono uwagę na
prace prowadzone w Uniwersyteckim Instytucie Europejskim we Florencji oraz ideę
podziału traktatów na dwie części o różnych sposobach rewizji.
Finowie postąpili jednak pragmatycznie i zaproponowali ograniczony porządek
obrad IGC. Prace przygotowawcze w sprawie powołania przyszłego konwentu były
prowadzone równolegle i ostateczną zgodę osiągnięto na spotkaniu Rady Europejskiej w
Tampere. Sprawy te zostaną omówione szczegółowo w dalszej części pracy.
Podsumowując należy zauważyć, iż Konferencje Międzyrządowe zawsze były
poprzedzone działaniami przygotowawczymi o rozmaitej formule oraz rezultatach. Nigdy
jednak, aż do powołania Konwentu w sprawie Przyszłości Europy, Konferencje nie
zostały zdominowane przez ciała przygotowawcze. Nigdy też wcześniej nie przewidziano
bezpośredniego udziału przedstawicieli parlamentów narodowych.
2.
Doświadczenia pierwszego Konwentu
2.1
Kontekst dyskusji
Trudno jest przytoczyć pełen kontekst wydarzeń, które nakłoniły przywódców
Unii Europejskiej do stworzenia samodzielnego katalogu praw obywatelskich.
Niewątpliwie stanowienie prawa przez Trybunał Sprawiedliwości (dalej TS) wielokrotnie
dotykało kwestii praw podstawowych. Już w roku 1970 w sprawie Internationale
Handelsgesselschaft TS stwierdził:
‘Poszanowanie praw człowieka stanowi integralną część zasad prawnych
chronionych przez Trybunał. Ochrona takich praw, choć czerpie z tradycji
konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, musi zostać zapewniona w ramach
struktur i celów Wspólnoty’.106
Jednakże pomimo tak sformułowanej doktryny wielu prawników
wskazywało na problem rzeczywistego braku kontroli nad przestrzeganiem praw przez
organy unijne oraz brak prawa odwołania się zarówno do trybunału wewnętrznego - TS,
105
http://europa.eu.int/igc2000/repoct99_en.htm Grupa składała się z trzech osób. Oprócz Jean-Luca
Dehaene’a należeli do niej Lord Simon oraz Richard von Weizsäcker.
106
W. Nicoll, T. Salmon, op. cit., s. 200.
61
jak i do organu zewnętrznego107. Sytuacja taka była podnoszona jako nieakceptowalna
przede wszystkim przez trybunały konstytucyjne RFN oraz Włoch108. W roku 1996 TS w
swej opinii stwierdził, iż Wspólnota nie ma kompetencji by stać się stroną Konwencji
Rady Europy o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności109.
Art. 6 ust. 2 (dawniej art. F) Traktatu o Unii Europejskiej mówi:
‘Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada
1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw
Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego’.110
Jednakże sformułowanie takie nie wydawało się wystarczające w sytuacji
poszerzanych kompetencji Wspólnot. Zarówno Parlament, jak i Komisja Europejska
zajmowały się szeroko rozumianymi prawami podstawowymi. Zostały one wpisane do
części I tzw. projektu Spinelliego z 1984 roku111. Dnia 12 kwietnia 1989 roku Parlament
Europejski przyjął deklarację praw i wolności podstawowych składającą się z 28
artykułów. Dotyczyły one także praw socjalnych takich jak ochrona zdrowia czy dostęp
do edukacji112.
W latach 1996-98 Komisja Europejska przygotowała trzy raporty na temat
respektowania
praw
fundamentalnych
w
działaniach
Unii.
W
konkluzjach
zaproponowano utworzenie specjalnej Dyrekcji Generalnej lub centrum monitoringu
praw człowieka. Nie spotkało się to z pozytywną reakcją państw członkowskich, które
nie życzyły sobie ekspansji Unii w tej dziedzinie.113
Kwestia praw podstawowych była powiązana z dwoma kategoriami kompetencji
UE. Pierwszą z nich były prawa socjalne, które zostały włączone do Traktatu
Amsterdamskiego w formie Protokołu Socjalnego. Z drugiej strony uwspólnotowienie
107
E. Bribosia, La protection de droits fondamentaux [w:] P. Magnette (red.) La constitution de l’Europe,
Bruxelles 2000, s.111.
108
Ibidem s. 108
109
Opinia Trybunału 2/94 z 28.03.1996, ECR 1996, I-1759.
110
A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło- Tefelska, Dokumenty europejskie, tom IV. Traktat o Unii
Europejskiej, w wersji Traktatu z Nicei. Protokoły i deklaracje przyjęte przez konferencję w Nicei, Lublin
2003
111
Artykuł 4, część I, http://www.eurotreaties.com/eurotexts.html#spinellitext
112
http://www.europarl.eu.int/charter/docs/pdf/a2_0003_89_en_en.pdf
113
G. de Burca, The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights, “European Law
Review”, 2001, nr 2.
62
zagadnień związanych ze swobodnym przepływem osób nadało nowe kompetencje
instytucjom unijnym w zakresie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Wobec
rosnącego zakresu zadań Romano Prodi w 1999 roku powołał osobny Dyrektoriat
Generalny wewnątrz Komisji. Na stanowisko pierwszego komisarza zajmującego się tym
porfolio mianowano portugalskiego profesora prawa - Antonio Vitorino114.
Już w trakcie spotkań Grupy Refleksyjnej zarysowały się odmienne opinie w
kwestii wyposażenia Wspólnoty w katalog praw. W raporcie końcowym (punkt 34 i 35)
zapisano, iż w opinii niektórych państw, powinien on się znaleźć w tekście preambuły
lub samego traktatu, bądź też zostać dołączony w formie aneksu115. Wydaje się jednak, iż
decydujące znaczenie dla ustaleń z Kolonii miało powołanie nowego rządu w RFN w
1998 roku, który postanowił nadać nowe impulsy w polityce europejskiej. Sprawa praw
człowieka była szczególnie ważna dla członka koalicji – Sojuszu ‘90/Zielonych oraz jego
lidera Joschki Fischera.116 W swoim przemówieniu wygłoszonym na forum Parlamentu
Europejskiego 12 stycznia 1999 roku stwierdził on:
...’W celu wzmocnienia praw obywateli Niemcy proponują spisanie w dłuższej
perspektywie Europejskiej Karty Praw Podstawowych. Chcemy podjąć inicjatywę w tej
dziedzinie w czasie naszego przewodnictwa. Dla nas jest to sprawa konsolidacji
legitymacji oraz tożsamości Unii. Parlament Europejski, który już zbudował fundamenty
swoim projektem z 1994 roku, powinien być włączony w przygotowanie karty praw
podstawowych, tak jak parlamenty narodowe oraz tak wiele grup społecznych, jak to
możliwe.’... 117
Postulaty silniejszego włączenia parlamentów narodowych w funkcjonowanie
Unii były podnoszone już podczas negocjacji Traktatu z Maastricht118. Odpowiedzią na
nie był protokół dołączony do Traktatu Amsterdamskiego119. Ewolucja ta znalazła
114
W. Nicoll, T. C. Salmon, op. cit., s. 179.
J. Gerkrath, L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe, Bruksela 1997, s. 357
116
A. Maurer, The German Presidency of the Council: Continuity or Change in Gemany’s European
Policy? Journal of Common Market Studies, 2000, nr 38
117
Przemówienie dostępnie na stronach internetowych Parlamentu Europejskiego, streszczenie sesji
plenarnej z 12 stycznia 1999 (tłumaczenie i podkeślenie własne).
118
Materiały sekretariatu II Konwentu. The role of national parliaments in the European architecture.
CONV 67/1/02 REV 1 29.05.2002
119
http://www.eurotreaties.com/amsterdamprotocols.pdf
115
63
odzwierciedlenie
w
deklaracji
niemieckiego
ministra
spraw
zagranicznych.
Przemówienie Fischera spotkało się z aplauzem ze strony eurodeputowanych.
Oficjalna deklaracja w sprawie spisania praw podstawowych obywateli została
przedstawiona przez niemiecką minister sprawiedliwości Hertę Däubler-Gmelin na
konferencji w kwietniu 1999120. W związku z tym w notatkach z sesji COREPER (17
oraz 31 maja 1999 roku) poświęconych zbliżającemu się posiedzeniu Rady Europejskiej
w Kolonii, pośród spraw horyzontalnych odnajdujemy ‘Deklarację w sprawie Karty
Praw Podstawowych Unii Europejskiej’ 121. Można odnieść jednak wrażenie, iż sprawa ta
nie była traktowana pierwszoplanowo. Świadczy o tym chociażby fakt, iż w rezolucji
Parlamentu Europejskiego poświęconej spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii nie ma
nawet jednego zdania na temat przygotowania Karty. Głównymi problemami w tym
okresie było ustąpienie Komisji Santera, interwencja w Kosowie oraz wejście w życie
Traktatu z Amsterdamu. Należy także zwrócić uwagę, iż sprawa Karty była postrzegana
oddzielnie od głównego nurtu zmian instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem.
Dlatego nie przewidziano jej jako elementu Konferencji Międzyrządowej i przewidziano
niezależną formułę dyskusji.
Włączenie wyżej wymienionej deklaracji do wniosków prezydencji można więc
prawdopodobnie interpretować jako przykład silnego wpływu przewodniczącego na
agendę posiedzeń. Jest to także dowód na istnienie pewnego spill-over związanego ze
sprawami, które po osiągnięciu pewnej masy krytycznej wymagały kompleksowego
rozstrzygnięcia.
… „Na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii podjęto decyzję, by spisać
Kartę obejmującą prawa wolności, równości, podstawowe prawa postępowania
zagwarantowane w Konwencji Rady Europy oraz wynikające ze wspólnych tradycji
konstytucyjnych, a także z praw podstawowych obywatela UE. Dodatkowo prawa
ekonomiczne i socjalne przewidziane w Europejskiej Karcie Socjalnej Rady Europy
(1961) oraz Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Wspólnot z 1989 roku, do których
odniesienia znajdują się w art. 136 TWE, miały być ujęte”... 122
120
Konferencja Towards a new Charter of Fundamental Rights? Kolonia, 27.04.1999.
Sprawozdania z posiedzenia COREPER (8135/99) oraz (8618/99).
122
G. Sacerdoti, The European Charter of Fundamental Rights: From a Nation-State Europe to a Citizens'
Europe, Bocconi University, Inaugural Lecture Opening of the Academic Year 2000-2001, 23.10.2000
121
64
Na uwagę zasługuje też fakt, iż w deklaracji z Kolonii jedynie nakreślono cel oraz
kształt debaty. Szczegóły zostały uzgodnione dopiero na szczycie w Tampere w
listopadzie 1999 roku. Jak wskazuje Florence Deloche - Gaudez, która dokładnie
analizowała powstanie oraz przebieg prac ‘organu’, decyzja w sprawie jego kompozycji
była raczej szeregiem kompromisów niż wynikiem racjonalnej decyzji123. Jej zdaniem w
swym przemówieniu w Parlamencie Europejskim Joschka Fischer przewidywał jedynie
ciało parlamentarne złożone z narodowych i europejskich deputowanych. Formułę tę
preferował rząd francuski. Inną opcją, popieraną przez Wielką Brytanię oraz Sekretariat
Generalny Rady było, by w pracach brali udział także przedstawiciele rządów państw
członkowskich. Do tego rozwiązania przychyliła się niemiecka prezydencja i został on
umieszczony w deklaracji124.
Początkowo planowano nadanie przedstawicielowi Komisji Europejskiej jedynie
statusu obserwatora, podobnie jak dla reprezentantów Trybunału Sprawiedliwości oraz
Rady Europy. Jednakże prawdopodobnie wykorzystując swój udział w obradach
COREPER Komisja zapewniła sobie stałe miejsce. Co więcej w Tampere jej wpływ
został dodatkowo wzmocniony, gdyż jej przedstawiciel uzyskał miejsce w „komitecie
przygotowawczym” (drafting committee)125.
Negocjacje dotyczyły także ilości reprezentantów każdej instytucji Wspólnot
Europejskich. Z dokumentów do których posiadamy wgląd wynika, iż początkowo
prezydencja fińska zaproponowała następujący skład grupy: 30 reprezentantów
parlamentów krajowych, 7-8 członków PE, 15 przedstawicieli szefów państw i rządów
oraz jeden reprezentant Komisji126. W reakcji na to Parlament Europejski przyjął 16
września 1999 roku rezolucję, by ilość miejsc przeznaczonych dla jego członków była
równa ilości przedstawicieli rządów, „w celu nadania równie wysokiego profilu obydwu
stronom”127. W odpowiedzi na to stały przedstawiciel Francji w COREPER
123
F. Deloche-Gaudez, The Convention on a Charter of Fundamental Rights: a method for the future?
Research and Policy Paper, 2001, nr 15, s. 8, www.notre-europe.asso.fr/etud15-fr
124
Ibidem s. 8.
125
Ibidem s. 9.
126
Composition, method of work and practical arrangements for the Body do elaborate a draft EU Charter
of Fundamental rights, Dokumenty Przewodniczącego Rada Unii Europejskiej na posiedzenia COREPER,
(10539/99) 30.07.1999 oraz (11243/99) 23.09.1999.
127
Rezolucja Parlamentu Europejskiego (PE 279.943/37)
65
zaproponował nawet zwiększenie tej liczby. Ostatecznie ustalono, iż PE uzyska 16 miejsc
- tyle samo, co członkowie ‘egzekutywy’ – 15 przedstawicieli rządów oraz przedstawiciel
Komisji. Tak określony 62-osobowy organ spotkał się po raz pierwszy 17 grudnia 1999
roku w Brukseli, tworząc precedens w historii integracji europejskiej.
Do prac ‘organu’ włączeni zostali też wyżej wymienieni obserwatorzy: dwaj
przedstawiciele TS oraz dwaj reprezentanci Rady Europy. Szczególnie wkład tych
drugich okazał się znaczący128. Do przedstawienia swych poglądów zaproszeni zostali
także Komitet Ekonomiczno-Społeczny (w pracach brało udział trzech członków),
Komitet Regionów (2) oraz europejski Ombudsman. Oprócz tego należy przypomnieć o
rzeszy ponad 60 zastępców, których uprawnienia zostaną przedstawione w dalszej części
rozdziału. Do wymiany poglądów zachęcono też kraje kandydujące, jednakże ich udział
pozostał marginalny.
2.2 Organ kierujący i sekretariat
Dla funkcjonowania „organu” (body), bo tak pierwotnie brzmiała jego nazwa,
kluczowe było ustalenie sposobu jego kierowania. Nie można było domniemywać, iż
przewodniczącym zostanie przedstawiciel szefa rządu (państwa). Początkowo planowano
ustanowienie rotacji przypominającej tę, która funkcjonuje w Radzie, aby zapewnić
współpracę z Radą Europejską. Jednak na wniosek kanclerza Gerharda Schrödera,
podczas posiedzenia w Tampere ustalono, iż „organ” sam zdecyduje o wyborze
przewodniczącego. Jak sugeruje Deloche-Gaudez decyzja ta pozostawiała niewiele
wątpliwości, iż zostanie nim Roman Herzog, były prezydent Niemiec, a także były
przewodniczący Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, wybrany przez Schrödera jako
jego reprezentant.129
Rada Europejska powołała też w gronie członków ‘organu’ komitet
przygotowawczy, którego zadaniem było tworzenie wstępnych wersji artykułów. W jego
skład obok Romana Herzoga weszli jego zastępcy reprezentujący odpowiednio wszystkie
128
J. B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community
Law? – Article 53 of the Charter: a fountain of law or just an inkblot? Jean Monnet Working Papers, 2001,
część 2, s. 5 www.jeanmonnetprogram.org
129
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 10.
66
instytucje wchodzące w skład ‘organu’. Byli nimi odpowiednio Gunnar Jannson
(parlamenty narodowe), Iñigo Méndez de Vigo (Parlament Europejski), António Vitorino
(Komisja) oraz rotacyjnie przedstawiciel kraju sprawującego prezydencję. Jednak, gdy
reprezentant Finlandii ustąpił miejsca Pedro Bacelarowi de Vasconcelos z Portugalii,
przedstawiciel rządu francuskiego Guy Braibant przekonał pozostałych członków
komitetu, iż jego udział od początku prac poprawi przyszłą koordynację ze zbliżającą się
prezydencją Francji. W zamian za to Portugalczyk pozostał w komitecie podczas całych
prac ‘organu’.130 Można uznać, iż w ten sposób stworzony został kolejny precedens dla
przyszłych Konwentów. Komitet przygotowawczy, przemianowany później na
prezydium składał się więc z sześciu osób, które potraktowały swe zadania rozszerzająco.
Dowodem na to może być już sama jego nazwa131.
Zgodnie z deklaracją z Kolonii pomocą w pracy prezydium miał służyć
‘sekretariat’ zapewniony przez Sekretariat Generalny Rady. Specjalna grupa składająca
się z siedmiu osób została oddelegowana z Sekretariatu (Draft Charter task force) pod
kierunkiem Jean-Paul’a Jacqué. Zajmowała się ona nie tylko rezerwacją pokoi, tłumaczy,
stroną internetową, ale przede wszystkim przygotowała pierwsze wersje artykułów do
dyskusji. W prace te włączone zostały w sposób faktyczny także specjalne grupy
oddelegowane z Parlamentu i Komisji, odpowiednio kierowane przez Jean-Guy’a Giraud
oraz Gustaafa Borchardta. Przykładowo, grupy te dzieliły się między sobą
przygotowaniem streszczeń złożonych poprawek.132 Świadczy to o stworzeniu pewnej
nowej, między-instytucjonalnej jakości, która przyczyniła się do powodzenia „organu”.
Zarówno skład „organu”, jak i jego wewnętrzna struktura były w opinii
komentatorów kluczem do jego ostatecznego sukcesu. Nic jednak nie wskazywało
początkowo, iż jego heterogeniczność ułatwi osiągnięcie porozumienia. Znaczące
okazało się otwarte określenie reguł postępowania. Zgodnie z konkluzjami szczytu w
Tampere:
130
Ibidem, s. 13.
Ibidem, s. 13.
132
Ibidem str. 14
131
67
‘Gdy przewodniczący, współdziałając ze swymi zastępcami, uzna, iż pod tekstem
opracowanym
przez
‘organ’
mogą
podpisać
się
wszystkie
„elementy
składowe”(komponenty), zostanie on przekazany Radzie Europejskiej’133.
To
sformułowanie
oznaczało
odejście
od
zasady
jednomyślności
na
rzecz
niejednoznacznego konsensusu. Wzmacniało to zasadniczo rolę przewodniczącego oraz
członków prezydium, którym przypisano reprezentację poszczególnych elementów
składowych. Drugą ważną zasadą obrad Konwentu (tak zdecydował się przemianować na
swym trzecim spotkaniu) była jawność jego posiedzeń oraz dokumentów, którymi się
posługiwano. Stwarzało to okazję nie tylko do wymiany poglądów na jego forum, ale do
szerokiego włączenia się w jego prace organizacji pozarządowych.
Rada Europejska zdecydowała, by „organ” obradował we wszystkich językach
oficjalnych. Miejscem spotkań miały być na zmianę budynki Rady oraz Parlamentu w
Brukseli. Ostatecznie jednak większość posiedzeń odbyła się w siedzibie tego drugiego,
ze względu na lepsze warunki pracy. Jak zwraca uwagę Florence Deloche-Gaudez
korzystali na tym eurodeputowani, którzy byli w stanie szybko odnieść się do uwag i
zrewidować swe poprawki134.
2.3 Mandat „organu”
Uczestnicy Konwentu nie mogli kroczyć wcześniej wytyczonymi ścieżkami, gdyż
takie nie istniały. Formalnie byli powołani decyzją Rady Europejskiej, która dała im
konkretne zadanie zdefiniowane w jej wnioskach. Brzmiało ono, by ‘uzgodnić Kartę
praw podstawowych, tak by ich naczelne znaczenie oraz zasadność stały się bardziej
widoczne dla obywateli Unii’. Co więcej Rada Europejska zaznaczyła, które z nich
powinny się znaleźć w Karcie. Opisano je jako:
•
podstawowe prawa i wolności;
•
zasadnicze prawa proceduralne i wolności zagwarantowane w Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka i Obywatela oraz wynikające ze wspólnych
133
Konkluzje Rady Europejskiej w Tampere, 16-17 listopada 1999 (osobnymi komponentami byli delegaci
parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego, Komisji oraz przedstawiciele rządów).
134
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 14.
68
tradycji konstytucyjnych, państw członkowskich, jako ogólne zasady prawa
wspólnotowego;
•
podstawowe prawa, które dotyczą tylko obywateli UE;
•
prawa ekonomiczne i socjalne przewidziane w Europejskiej Karcie Socjalnej
oraz Karcie Podstawowych Praw Pracowniczych Wspólnot (art. 136 TWE), w
zakresie, w którym nie ustanawiają one jedynie celów działania Unii135.
Jako pierwotne, źródło legitymacji Konwentu mandat ustalony w Kolonii
stanowił główny punkt odniesienia przy wielu okazjach. Już w swej pierwszej mowie
Roman Herzog odniósł się do niego, uznając, iż zadaniem jest stworzenie katalogu, a on
sam przywiązywał małe znaczenie do dalekosiężnych celów, takich jak spisanie
europejskiej konstytucji136. Podobnie wierny mandatowi z Kolonii wydawał się być
Antonio Vitorino, pomimo swych osobistych zapatrywań, co do ambitnego charakteru
Karty (włączenie praw socjalnych oraz maksymalne poszerzenie grupy docelowej). Jak
wskazywał jeden z komunikatów Komisji, zadaniem Konwentu było ‘raczej odczytanie,
a nie stworzenie, raczej kompilacja niż innowacja’137. Jak wskazuje Deloche-Gaudez
częste odnoszenie się do mandatu przyczyniło się utrzymania pewnego porządku i
dyscypliny wewnątrz Konwentu138.
Drugim elementem mandatu, który pozostawał poza kontrolą członków
Konwentu, były dalsze losy stworzonej przez nich Karty. Zgodnie z konkluzjami z
Kolonii, ‘po otrzymaniu projektu dokumentu przez Radę Europejską zaproponuje ona
Parlamentowi, Komisji oraz Radzie, by na jego podstawie uroczyście proklamowały
(one) Europejską Kartę Praw Podstawowych. Później zostanie rozważona kwestia czy, i
jeśli tak, w jaki sposób Karta zostanie włączona do traktatów.’139
Biorąc pod uwagę niepewność wobec statusu prawnego Karty, przewodniczący
Konwentu zaproponował, by tworzyć ją ‘tak jakby (as if) w niedalekiej przyszłości, miała
135
Konkluzje Rady Europejskiej w Kolonii, Anex II.
Archiwum pierwszego Konwentu, CHARTE 4105/00, BODY 1.
137
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 5 ...‘a task of revelation rather than creation, of compilation rather than
innovation’... CHARTE 4477/00, CONTRIB 328
138
Ibidem, s. 6.
139
Konkluzje Rady Europejskiej w Kolonii, Anex II.
136
69
się stać prawnie wiążącą’.140 W ten sposób członkowie Konwentu poradzili sobie z
niejasnością, co do przyszłości, która była stałym elementem ich obrad. Nie mogli
traktować się jako konstytuanta, która mocą swojego wyboru ma prawo zmienić
rzeczywistość. Przeciwnie, powinni byli właściwie odczytać, co było do zaakceptowania
przez szefów państw i rządów. Nie umniejsza to wcale zakresu swobody, jaką
dysponowali w zastosowaniu konkretnych zwrotów językowych oraz uwzględnienia bądź
nie, pewnych praw, które wykraczały poza ramy kodyfikacji141. W tych elementach
możemy ponownie odnaleźć analogie w zestawieniu z Konwentem w sprawie Przyszłości
Europy.
O pewnej swobodzie członków ‘ciała’ świadczy chociażby nadmieniona
wcześniej decyzja o przemianowaniu swej nazwy na Konwent. Wprowadzenie tej
symbolicznej
zmiany
zostało
przegłosowane
dużą
większością,
na
wniosek
deputowanych PE podczas trzeciego spotkania (1-2 lutego 2000 roku). Stały za tym
różne motywy. Andrew Duff wskazywał, iż podobało mu się to ‘lekkie rewolucyjne
dotknięcie’ (little revolutionary touch). Dla przewodniczącego było ono związane ze
znaczeniem mandatu nadanego temu ciału142.
Podsumowując, wieloznaczność mandatu wywarła mieszany efekt na pracach
Konwentu. Z jednej strony pozostawiła pole manewru jego członkom. Z drugiej
spowolniła jego prace. Świadczy to o tym, jak ważny jest kształt mandatu oraz rola
przedstawicieli państw członkowskich w jego określeniu.
2.4 Reguły obrad
W konkluzjach ze szczytów w Kolonii czy Tampere nie zostało jasno opisane,
kiedy przewodniczący uzna prace Konwentu za pomyślnie zakończone. Roman Herzog
zaproponował postępowanie według reguły konsensu. Jak wskazuje Deloche-Gaudez
metoda ta rozwiązywała dwa problemy: ograniczenie czasowe oraz problemy z
głosowaniem. Metody głosowania zaproponowane przez deputowanych PE Andrew
140
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 10.
Ibidem, s. 7.
142
Ibidem, s. 7.
141
70
Duffa oraz Johannesa Voggenhubera, nie były naprawdę debatowane143. Co więcej
Konwent nie przyjął wewnętrznego regulaminu.
Zdaniem Deloche-Gaudez zasadność przyjęcia metody consensusu została
potwierdzona przez niejasny rezultat kilku głosowań, które miały miejsce. Wątpliwości
nie budziły głosowania, co do zmiany nazwy oraz udziału w pracach zastępców
członków. Jednak gdy na początku marca podczas sesji, której przewodniczył Inigo
Mendez de Vigo doprowadził on do głosowań nad kształtem pierwszych artykułów,
okazały się one, według jego własnych słów ‘fatalne’ (disastrous). Z powodu problemów
z tłumaczeniem dopiero w późniejszej fazie Konwentu jego członkowie mieli dostęp do
wielu złożonych poprawek. Trudno było więc głosować nad wszystkimi z nich, a
poddawanie głosowaniu jedynie artykułów przedłożonych przez prezydium nie mogło
być zadawalające. W szerszym spojrzeniu członkowie Konwentu nie zawsze zdawali
sobie sprawę, nad czym głosowano, a głosy były głęboko podzielone. Jak wskazał Guy
Braibant ‘przy jednej okazji próbowaliśmy głosować, ale nie zakończyło się to pomyślnie
i nie powtarzaliśmy tego doświadczenia ponieważ pozostawały niejasności, co do
znaczenia oraz przedmiotu głosowania’ 144.
Metodę
postępowania,
którą
ostatecznie
zastosowano
można
określić
„powtarzaną próbą szukania consensusu” (iterative consensus seeking approach).
Oznacza to, iż prezydium przedstawiało swoje propozycje i wysłuchiwało uwag
członków Konwentu. Następnie przedstawiano kolejne wersje artykułów, tak by cieszyły
się one poparciem jak największej liczby delegatów. Nigdy klarownie nie zostało
określone, jaka grupa członków Konwentu stanowiłaby wystarczającą opozycję by
zablokować proces. Ostatecznie, na końcowym posiedzeniu tylko dwóch członków PE
jawnie sprzeciwiło się ostatecznej wersji: Georges Berthu z Unii Narodów Europy oraz
Jens-Peter Bonde z Europy na rzecz Demokracji i Różnorodności. W związku z tym w
liście skierowanym do przewodniczącego Rady Europejskiej na zakończenie prac,
Roman Herzog stwierdził, iż projekt Karty uzyskał ‘prawie jednomyślne poparcie’145.
Powyższy sposób procedowania miał wielorakie rezultaty dla prac Konwentu. Po
pierwsze sprawił on, iż obrady zakończyły się sukcesem, a ich rezultat nie został oparty
143
Ibidem s. 23.
Ibidem s. 24, cyt. za CHARTE 4959/00, CONVENT 54.
145
Ibidem s. 25.
144
71
na zasadzie najniższego wspólnego mianownika. Po drugie, nadawał on dominującą rolę
członkom prezydium, którzy sami mogli ocenić, które z poprawek są konieczne dla
osiągnięcia poparcia, a które można pominąć. Po trzecie, zasadniczo wzmacniało to
legitymację Karty oraz sprawiało, iż trudno byłoby Radzie Europejskiej wprowadzić
zmiany bez konsultacji z członkami Konwentu. Brak głosowań pozostawiał także więcej
czasu na dyskusję i wymianę poglądów. W oczach obserwatorów pozwoliło to, nie tylko
na wzajemne zrozumienie, ale także na zmianę poglądów. Wniosek taki uzasadnia
między innymi złagodzenie stanowiska Wielkiej Brytanii wobec ochrony praw
socjalnych i uwzględnienie ich w preambule146.
Odwołanie się do konsensu sprawiało, iż głos niektórych członków liczył się
bardziej niż pozostałych. Można wskazać na szerszy kontekst tego zjawiska. Zazwyczaj
rozliczne wypowiedzi na szerokim forum nie ułatwiają uzyskania klarownego obrazu
poparcia rozmaitych stanowisk. Przedstawiciele pochwalający jakieś rozwiązania mają
mniejszą motywację do zabrania głosu, gdy ich wcześniejsze postulaty zostały
uwzględnione. Powoduje to jednak silniejszą reakcję przeciwników, którzy z natury
rzeczy nadal starają się przeforsować swoje argumenty. Tak więc obserwacja samych
obrad niekoniecznie pomaga w trafnej definicji poparcia.
Dodatkowo, trudno jest określić jak powinien wyglądać rezultat, gdy głosy
zwolenników i przeciwników pozostają równo podzielone. Jak wskazuje DelocheGaudez, przykład artykułu o dostępie do usług publicznych, który choć opatrzony
zastrzeżeniami znalazł się w ostatecznej wersji projektu, wskazuje na silniejszy wpływ
Guya Braibanta od jego oponentów. Podobna sytuacja wystąpiła, gdy poinformował on
pozostałych, że przywódcy francuscy nie mogą zaakceptować odwołania do ‘spuścizny
religijnej’ w preambule. Mimo iż pozostawał on w mniejszości, jego głos został
wysłuchany. Ostatecznie wprowadzono termin ‘dziedzictwo duchowe’ - ‘spiritual
heritage’ w wersji francuskiej oraz ‘geistlich-religiös’ w wersji niemieckiej. Jak więc
widać na tym przykładzie wynikiem negocjacji było czasem wprowadzenie celowych
niejasności i dwuznaczności tłumaczeń147.
146
147
Ibidem, s. 26.
Ibidem, s. 30.
72
Sytuacja związana z określeniem kształtu preambuły i kwestii odniesienia do
‘narodów Europy’, może wskazywać na pewną arbitralność członków prezydium148.
Jednakże, to nie przedstawiciele szefów państw i rządów wywarli największy wpływ na
kształt Karty. Zdaniem Deloche-Gaudez szczególnie skuteczna okazała się delegacja
Parlamentu Europejskiego. Na pierwszym spotkaniu po przerwie wakacyjnej doszło do
transakcji wiązanej pomiędzy dwoma głównymi grupami parlamentarnymi, które
uzgodniły wspólne poprawki. W zamian za odniesienie do prawa do strajku oraz prawa
do pracy, które były ważne dla Partii Europejskich Socjalistów, Europejska Partia
Ludowa/ Demokraci Europejscy wywalczyli brak restrykcji w prawie do prowadzenia
działalności gospodarczej. Tylko trzy z poprawek zaproponowanych przez delegatów PE
zostały odrzucone. Pośród nich, uzgodniony przez obie grupy kształt preambuły
(odwołanie do dziedzictwa kulturowego, humanistycznego i religijnego), który napotkał
na wspomniany wyżej skuteczny opór francuskiego rządu. Odrzucono też zapisy o
zakazie reprodukcyjnego klonowania osoby ludzkiej (prawo do integralności) oraz
zasadę neutralności pracy administracji (prawo do dobrej administracji).
Metoda konsensu wzmacniała także grupę przygotowawczą (sekretariat). To ona
jako pierwsza tworzyła kolejne wersje projektu w odpowiedzi na dyskusje na forum
Konwentu. Największym przywilejem członków prezydium było, iż jako pierwsi
otrzymywali projekt oraz posiadali regularny kontakt z jego redaktorami. Porównując
pierwotny oraz ostateczny kształt projektu de Burca uznała, iż Konwent dodał jedynie 89 praw do tych zaproponowanych na wstępie (na ogólną liczbę 53 artykułów)149.
Pomimo tego, iż prace Konwentu były otwarte, a dokumenty umieszczane na
stronie internetowej, w ostatniej jego fazie pewne decyzje były podejmowane za
zamkniętymi drzwiami wewnątrz poszczególnych komponentów. Dotyczyło to obrad
członków PE oraz reprezentantów szefów państw i rządów 12 września 2000 roku150.
Wydaje się jednak, iż postępowanie takie można częściowo uzasadnić. W pewnych
warunkach dyskrecja pomaga w uelastycznieniu stanowisk, co było konieczne w
końcowym etapie prac.
148
Ibidem, s. 25.
Ibidem, s. 28.
150
Ibidem, s. 29.
149
73
Szczególnie ważne wydaje się, iż metoda pracy Konwentu, nie nadając
uczestnikom prawa weta, zmuszała ich do poszukiwania ‘koalicji poparcia’ dla swoich
żądań. Występowanie na czele takiej koalicji dawało członkowi Konwentu silniejszą
legitymację do forsowania zmian. Jak zauważa Deloche-Gaudez, metoda ta jest
stosunkowo niepewna oraz wymaga odpowiedniego czasu151.
Pomimo braku formalnego regulaminu już na wstępie prac ustalono pewne zasady
uczestnictwa i wypowiedzi. W związku z tym, że trudno było przypisać niektórych
przedstawicieli (przede wszystkim rządów) do konkretnych ugrupowań politycznych
postanowiono, iż członkowie Konwentu będą zasiadali w porządku alfabetycznym.
Stworzyło to wrażenie równości członków oraz kolegialnego charakteru całej instytucji.
Czas wypowiedzi każdego uczestnika został ograniczony do trzech minut.
Zastępcy mogli brać udział we wszystkich sesjach Konwentu, ale prawem głosu
dysponowali jedynie na spotkaniach nieformalnych152. W związku z tym, że większość
spotkań była nieformalna oraz przyjęto zasadę konsensu, byli oni w stanie wpłynąć na
kształt Karty. Prawo składania poprawek przyznano jednak jedynie pełnoprawnym
członkom153.
Pomimo uwzględnienia w zapisach z Tampere możliwości utworzenia grup
roboczych, Konwent nie sięgnął po ten instrument. Podczas pierwszego spotkania
pojawił się pomysł powołania trzech grup roboczych. Jednak dyskusja nie doprowadziła
do podjęcia takiej decyzji. Uznano, iż trudno jest podzielić materię praw podstawowych
na potrzeby grup roboczych. Na wniosek prezydium zdecydowano, iż sesje plenarne będą
zwoływane jako posiedzenia grup roboczych, pozostawiając członkom Konwentu
decyzję w sprawie uczestnictwa w zależności od zainteresowań oraz właściwych
kompetencji. Dlatego wobec części sesji używano określenia ‘sesje nieformalne’ lub
‘obrady robocze’ (working parties).154
Jak wynika z powyższego opisu pomimo krótkiego okresu funkcjonowania
(dziesięć miesięcy) Konwent wykształcił wiele reguł postępowania, które różniły go od
pracy pozostałych instytucji unijnych. Należy podkreślić, iż on sam był usytuowany poza
151
Ibidem, s. 32.
Ibidem, s. 23.
153
Ibidem, s. 23.
154
Ibidem s. 24.
152
74
klasyczną strukturą Wspólnot, co stwarzało element niepewności, ale pozwalało także
wprowadzić nową jakość. Jedną z nich było włączenie organizacji społeczeństwa
obywatelskiego do prac Konwentu.
2.5 Rola społeczeństwa obywatelskiego
Od samego początku procesu integracji europejskiej w jego logikę zostały
wpisane pewne instytucje demokracji uczestniczącej. Świadczyć o tym może powołanie
w Traktatach Rzymskich Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, który miał służyć
włączeniu w realizacje polityk przedstawicieli pracowników oraz przedsiębiorców.
Uzyskaniu opinii od organizacji pozarządowych służyła również szeroko stosowana
przez Komisję praktyka publikacji Zielonych i Białych Ksiąg z projektami działań
Wspólnot. Do społeczeństwa obywatelskiego zwrócono się także w ramach przygotowań
do Konferencji Międzyrządowej 1996 roku. Jednakże brak systemowego włączenia
przedstawicieli organizacji pozarządowych i grup lobbystycznych oraz zamknięty proces
negocjacji uniemożliwiał im skuteczne wywieranie wpływu na procesy decyzyjne.
W związku z coraz częściej podejmowanymi próbami wzmocnienia legitymacji
Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie zaangażowanie obywateli w jej prace, podczas
szczytu w Kolonii postarano się poszerzyć uczestnictwo w tworzeniu Karty. Do
wyrażenia swoich poglądów w trakcie prac „organu” zaproszono przedstawicieli
Komitetów Ekonomiczno-Społecznego i Regionów oraz grup społecznych, a także
ekspertów155. Także z racji natury spraw, którymi zajmował się Konwent, czyli szeroko
rozumianymi prawami obywatelskimi, zainteresowanie organizacji społecznych jego
pracami było w pełni zrozumiałe.
Jak wskazuje Deloche-Gaudez wpływ organizacji pozarządowych odbywał się
głównie poprzez nieformalne kontakty z członkami Konwentu. Na początku prac
prezydium przeprowadziło formalne konsultacje z przedstawicielami kilku organizacji156.
Jednakże później nie powtórzono tego eksperymentu. Zdaniem Deloche-Gaudez były
155
Konkluzje szczytu w Kolonii (annex II) – F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 48.
2 marca 2000 roku przyjęto członków Permanent Forum for Civil Society, Europejskiej Konfederacji
Związków Zawodowych – ETUC, Platform of Social NGO’s oraz Fundamental Rights Coordination (F.
Deloche-Gaudez, op. cit., s. 16)
156
75
nimi brak czasu, wysokie oczekiwania organizacji, wykraczające poza mandat z Kolonii
oraz sektorowość ich żądań.
27 kwietnia 2000 roku zorganizowano dzień wysłuchania, otwarty dla
przedstawicieli organizacji pozarządowych. Wzięli w nich udział przedstawiciele 70
organizacji. Opinie na temat tego wydarzenia pozostały jednak krytyczne. Wśród
zarzutów stawiano ograniczony czas wypowiedzi (5 minut) oraz niską frekwencję
członków Konwentu. Przedstawicielom organizacji pozostawała możliwość składania
swych propozycji na piśmie i w rezultacie przekazano 255 takich dokumentów. Dla
porównania członkowie Konwentu złożyli jedynie 100. W kwestii uwzględniania
czyjegoś głosu (receptiveness), trudno jest jednak zapewnić gwarancję właściwego
wysłuchania oraz zrozumienia racji. We wszystkich instytucjach zdolność koncentracji
oraz otwartość pozostają ograniczone. Podobnie członkowie Konwentu różnili się co do
swego zaangażowania w tych kwestiach. Z wywiadów przeprowadzonych przez
Deloche-Gaudez wynika, że trudno było każdemu z jego członków zaznajomić się z
wszystkimi dokumentami.
Jednakże korzystny dla organizacji pozarządowych okazał się powstający w
Konwencie ‘podział pracy’, w zależności od zainteresowań delegatów. W interesie
organizacji pozarządowych było bezpośrednie dotarcie do członków zainteresowanych
ich sugestiami. Przykładowo, na wniosek Pervenche Berès, przewodniczącej delegacji
socjalistów z PE, w Karcie znalazł się artykuł dotyczący praw osób starszych,
praktycznie w brzmieniu zaproponowanym przez Platformę Społecznych Organizacji
Pozarządowych157. Natomiast sekretarz generalny Europejskiej Konfederacji Związków
Zawodowych (ETUC) przeprowadził bezpośrednie rozmowy z wpływowymi osobami we
francuskim rządzie (także na najwyższym szczeblu) w sprawie wpisania do Karty prawa
do strajku. Bezpośrednim kontaktom z członkami Konwentu sprzyjały także warunki
pracy tego ciała. Gdy spotykał się on w pomieszczeniach Parlamentu Europejskiego
publiczność zasiadała w tej samej sali, praktycznie za plecami ostatniego rzędu jego
uczestników.
Organizacje pozarządowe starały się zwiększyć swój wpływ także organizując
wspólne wydarzenia, takie jak ‘dni otwarte’ czy konferencje. Jak wskazuje Deloche157
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s. 18.
76
Gaudez wbrew obiegowym opiniom organizacje usytuowane w Brukseli wcale nie były
bardziej skuteczne w wywieraniu wpływu. Co prawda prezydium starało się
koncentrować na federacjach europejskich, kierując wysiłek organizacji krajowych na
konsultacje na forum krajowym, lecz dostęp do członków „komitetu kierującego”
pozostawał ograniczony. Dlatego sytuacja różniła się w zależności od kraju oraz dostępu
stowarzyszeń do jego przedstawicieli. Dużo też zależało od samej organizacji i jej
wczesnego włączenia w prace Konwentu. Część z nich zaangażowało się w forsowanie
swych przekonań na długo przed jego powołaniem i zrealizowały swoje cele np. w
zapisach Traktatu z Maastricht czy Amsterdamu (autorka podaje przykład organizacji
ochrony środowiska)158. Traktując Konwent jako element kodyfikacji, zlekceważyły one
jego prace i w rezultacie krytycznie przyjęły ograniczone zapisy Karty na ten temat.
Podobnie negatywny stosunek wyrażały organizacje ochrony zwierząt.
Dla kontrastu wczesne zaangażowanie oraz dobra organizacja niektórych
stowarzyszeń przyczyniły się do uwzględnienia ich priorytetów. Przykładem cytowanym
przez Florence Deloche-Gaudez jest Stowarzyszenie Kobiet Południowej Europy
(Association of Women of Southern Europe), które już w styczniu 2000 roku przyjęło
deklarację w sprawie Karty Praw Podstawowych. Oddelegowano także do tego zadania
młodą prawniczkę, w celu śledzenia obrad Konwentu, Dalsze działania polegały na
bezpośrednich kontaktach z członkami Konwentu, organizacji kolokwiów, czy aktywne
działania public relations. Najbardziej znaczące było jednak zorganizowanie ‘koalicji
popierającej’, gdy 31 sierpnia 2000 roku 16 kobiet – członkiń Konwentu – złożyło
wspólny wniosek o używanie języka ‘nie dyskryminującego kobiet’159.
Podsumowując udział przedstawicieli organizacji pozarządowych w pracach
Konwentu należy wskazać, iż nieformalny wpływ osiągnęły organizacje najbardziej
aktywne, którym udało się pozyskać nie tylko samych członków Konwentu, lecz także
poparcie innych organizacji. Do słabości należy zaliczyć, iż w eksperymencie wzięła
udział ‘elita stowarzyszeń’. Obywatele państw europejskich nie włączyli się licznie do
prac Konwentu. Oczywiście wszystko zależy od wzorca, wobec którego odnoszone są
rozważania. Przy nakładających się formach reprezentacji (oprócz przedstawicieli
158
159
Ibidem, s. 20.
Ibidem, s. 22.
77
rządów, parlamentów krajowych oraz PE), stowarzyszenia były kolejnym mechanizmem
artykulacji żądań. Dlatego decydujące w tej kwestii wydają się kwalifikacje osobiste
członków Konwentu i ich zaangażowanie.
2.6 Członkowie Konwentu
Trudno jest scharakteryzować ponad 120 osób biorących udział w pracach
Konwentu (62 pełnych członków, zastępcy, obserwatorzy). Niewątpliwie dominowali w
nim politycy oraz prawnicy. Nie brakowało jednak także aktywnych naukowców,
profesorów nauk społecznych zaangażowanych w sprawy konstytucyjne. Do uznanych
autorytetów należeli na przykład przedstawiciel Komisji - Antonio Vitorino czy Roman
Herzog. Oboje wcześniej pełnili funkcje w Trybunałach Konstytucyjnych swoich krajów.
Wielu przedstawicieli PE było wcześniej zaangażowanych w prace jego komisji
konstytucyjnych czy zajmujących się prawami obywatelskimi. Do najwybitniejszych z
nich należeli: Inigo Mendez de Vigo – profesor prawa konstytucyjnego, Andrew Duff znany federalista oraz Jo Leinen – autor raportów PE w sprawie rezultatów konferencji
międzyrządowych. Do znanych polityków należeli także słynny już Jens-Peter Bonde
znany ze swej konsekwentnej krytyki biurokracji brukselskiej czy dobrze w Polsce znany
profesor Rocco Buttiglione. Nie należy także zapomnieć o profesorze prawa
europejskiego Jean-Maurice Dehousse.
Wśród przedstawicieli rządów wyróżniał się niewątpliwie Jean-Luc Deheane,
późniejszy zastępca przewodniczącego drugiego Konwentu czy zastępca delegata
Holandii, Bernard Bot – późniejszy minister spraw zagranicznych tego kraju. Wśród
delegatów parlamentów narodowych zauważyć należy Karla de Guchta, autora raportu
Parlamentu Europejskiego w sprawie ochrony praw podstawowych w EWG z 1988 roku
czy francuskiego socjalistę Huberta Haenela. W pracach pierwszego Konwentu brał
udział także niemiecki Socjalista, Jürgen Meyer, jeden z autorów programu
europejskiego SPD. Zastępcą Antonio Vitorino został Sekretarz Generalny Komisji
David O’Sullivan. Świadczy to o dużym znaczeniu, jakie Komisja Europejska
przywiązywała wobec prac Konwentu. W składzie Konwentu dominowały więc osoby
78
zaznajomione z tematyką, dla których subtelne kwestie praw podstawowych nie
stanowiły novum.
Należy także zauważyć, iż ograniczona ilość czasu dana Konwentowi nie dawała
szans dla laikowi, by ten zaznajomił się z dyskutowaną problematyką. Sytuacja ta
świadczy o pewnej hermetyczności obrad pierwszego Konwentu, którego niuanse
pozostają poza świadomością obywateli. Mamy tu do czynienia z klasycznym
przykładem sytuacji ‘coś za coś’ (trade-off). Wysoki poziom dyskusji gwarantował
jakość Karty, lecz w pewien sposób pozostawał abstrakcyjny dla zwykłego słuchacza.
Niewątpliwie jest to argument wobec żądań sympatyków demokracji bezpośredniej,
którzy preferują podejmowanie decyzji przez szeregowych obywateli.
2.7
Prace Konwentu. Główne osie sporów
Prace Konwentu nie zostały podzielone na wyraźne etapy. Biorąc pod uwagę
oczekiwany termin złożenia projektu (przed grudniem roku 2000) oraz okres przerwy
wakacyjnej, czas na prace pozostawał bardzo ograniczony160. W trakcie dziesięciu
miesięcy obrad prezydium spotykało się 21 razy. Konwent spotkał się na 7 dwudniowych
sesjach plenarnych oraz dziewięć razy w formule obrad roboczych161.
Na wniosek Romana Herzoga szybko został zaakceptowany układ samej Karty.
Postanowiono, iż podzielona zostanie ona na sześć części: godność (5), wolności (14),
równość (7), solidarność (12), prawa obywatelskie (8) i sprawiedliwość (4)162.
Uzgodniono także, iż zaopatrzona zostanie ona w preambułę, której pierwszą wersję
prezydium zaproponowało 19 lipca. W postanowieniach końcowych miały być określone
warunki stosowania Karty. Prezydium przygotowało pierwszy projekt artykułów
dotyczących praw obywatelskich i politycznych na spotkanie nieformalne 24-25 lutego
2000 roku. W czasie obrad 3-4 kwietnia delegaci otrzymali propozycje artykułów o
prawach ekonomicznych i społecznych. 28 lipca Konwent otrzymał pierwszą kompletną
wersję Karty. Ostateczne decyzje zapadły już po przerwie wakacyjnej. Końcową wersję
160
W konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere zawarto stwierdzenie ... in advance of the European
Council in December 2000
161
M. Lindfeld, The implications of the proposed EU Charter of Fundamental Rights. A political
declaration or a legally binding instrument? Abo Akademi University Papers, 2001 s. 18
162
W nawiasach podano ostateczną liczbę artykułów każdej z części.
79
Karty przyjęto 2 października 2000, dwa tygodnie przez specjalnym posiedzeniem Rady
Europejskiej w Biarritz163.
Jednym z podstawowych sporów przewijających się podczas prac Konwentu była
kwestia mocy prawnej Karty. Kolejnym elementem były jej relacje wobec Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka. Hiszpania, Portugalia, Grecja i Włochy stały na stanowisku
autonomii Karty. Z kolei Wielka Brytania, Szwecja, Irlandia oraz Holandia uważały, iż
słownictwo powinno jak najpełniej używać zwrotów zastosowanych w Europejskiej
Karcie Socjalnej oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w
Strasburgu164. Roman Herzog uważał, iż sprawy te powinny być rozważane według
zasady ‘case by case’ i jego propozycja została przyjęta.
Kolejny spór dotyczył zakresu kompetencji UE w odniesieniu do ochrony praw
podstawowych oraz zakresu zastosowania Karty wobec państw członkowskich. Dyskusja
ta powróciła w czasie obrad drugiego Konwentu, gdy zajmowano się kwestią włączenia
Karty do Traktatu Konstytucyjnego. W sprawie włączenia praw socjalnych
przeciwstawne stanowiska zajmowali przedstawiciele Francji i Wielkiej Brytanii.
Dopiero we wrześniu rozgorzał spór w sprawie odwołania do tradycji chrześcijańskiej na
linii:
Europejska
Partia
Ludowa/Demokracji
Europejscy
(przede
wszystkim
przedstawiciel CSU – Ingo Friedrich) – rząd francuski (Guy Braibant).
Powyższe przykłady nie wyczerpują jednak wszystkich istniejących osi
podziałów, które są do uchwycenia głównie dla ekspertów. Pełny ogląd sytuacji
komplikuje fakt, iż brak jest szczegółowych opisów prac pierwszego Konwentu. Do
nielicznych należy kompleksowa analiza Florence Deloche Gaudez czy szczegółowy opis
powstawania jednego z artykułów przedstawiony przez Jonasa Beringa Liisberga165.
Głębsza analiza wszystkich kwestii wymaga znajomości trudnej materii praw
podstawowych oraz ich znaczenia w porządku konstytucyjnym państw europejskich.
W trakcie prac Konwentu przedłożono 355 dokumentów (contributions): 100
pochodzi od członków, zaś pozostałe 255 przekazane zostały przez organizacje
społeczeństwa obywatelskiego. Łącznie złożono 1054 poprawek, z tego 606 dotyczących
163
M. Lindfeld, op. cit., s. 24-25.
Ibidem s. 25
165
J. B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community
Law? – Article 53 of the Charter: a fountain of law or just an inkblot? Jean Monnet Working Papers, 2001,
www.jeanmonnetprogram.org
164
80
praw obywatelskich i politycznych oraz 448 w sprawie praw ekonomicznych i
socjalnych166.
Na szczególną uwagę zasługuje fakt wytworzenia się pewnego ‘ducha
zespołowego’ oraz entuzjazmu wobec Karty, która dla wielu członków posiadała status
konstytucyjny. Uczestnicy Konwentu pragnęli zademonstrować swoją skuteczność oraz
wagę jaką przywiązywali wobec swojej misji167. Świadczyć o tym może także
podniesienie rangi ‘organu’ poprzez nadanie szczytnego miana Konwentu. Stanowiło ono
jawne odwołanie się do idei demokratycznego forum, na którym otwarcie dyskutowane
są sprawy fundamentalne.
Wobec sukcesu Konwentu, Radzie Europejskiej pozostawały jedynie dwie
możliwości: przyjąć lub odrzucić dokument. Trudno byłoby uzasadnić arbitralne zmiany
w dokumencie będącym rezultatem prawie rocznych prac. Wobec rysujących się
podziałów przed szczytem w Nicei, w Biarritz na wniosek Wielkiej Brytanii szybko
uzgodniono, iż Karta nie uzyska statusu prawnego. Ustalono, iż zostanie ona jedynie
proklamowana jako wspólny dokument Parlamentu, Komisji i Rady UE. Nie
rozwiązywało to jednak kwestii jej dalszego statusu. Stał się on jednym z kluczowych
elementów tzw. Deklaracji post-nicejskiej, dołączonej do Traktatu168.
3.
Podsumowanie
Przedstawione w tym rozdziale sposoby przygotowywania obrad szefów państw i
rządów świadczą o ich rosnącym rozbudowywaniu. Z biegiem czasu konsultacje
obejmowały coraz szersze grono zainteresowanych. Pewnym odstępstwem od tej reguły
było przygotowanie Konferencji Międzyrządowej roku 2000. Można je jednak uzasadnić
staraniami państw, by ograniczyć agendę tych negocjacji, a tym samym skrócić czas
obrad.
Parlament Europejski wielokrotnie starał się uzyskać wpływ na kierunek
przemian. Wobec oporów niektórych rządów jego przedstawiciele nie otrzymali prawa
uczestnictwa w konferencji międzyrządowej. Ograniczenie to próbował on ominąć
166
Ibidem, s. 25.
F. Deloche-Gaudez, op. cit., s.14.
168
Szerzej na ten temat w rozdziale III.
167
81
poprzez pomysły wzmocnienia organów przygotowawczych. Świadectwem tego był
Raport Hermana z 1994 roku. Parlamenty narodowe także nie wpływały zasadniczo na
kształt reform. Formuła Konferencji Parlamentów Narodowych nie została podtrzymana.
Pomysł sformułowania Karty Praw Podstawowych oraz sposób jej przygotowania
nie były jednak bezpośrednim wynikiem wpływów PE. Kluczowe okazały się priorytety
prezydencji niemieckiej oraz kompromisy między rządami. Wobec interpretacji
znaczenia Karty jako dokumentu drugorzędnego o charakterze technicznym, szefowie
państw i rządów dopuścili do jego przygotowania instytucje parlamentarne. Wpłynęło to
zasadniczo na przebieg prac „organu” i jego ograniczoną autonomię.
W trakcie przygotowań i prac Konwentu doszło do wykształcenia się struktury i
wielu mechanizmów, które umożliwiły przyjęcie końcowego dokumentu. Instytucja
Konwentu w zasadniczy sposób różniła się od formuły konferencji międzyrządowej. Po
pierwsze, bardzo znacząca była rola przewodniczącego, który wytyczał kierunek prac w
oparciu o mandat RE. Wspierały go dwa organy. Sekretariat, współtworzony przez
urzędników Komisji, Parlamentu oraz Rady, przygotowywał projekty artykułów oraz
kompilował poprawki delegatów. Prezydium, w skład którego wchodzili reprezentanci
wszystkich komponentów: rządów, parlamentów krajowych, Parlamentu Europejskiego
oraz Komisji, uzgadniało stopniowo poprawiane artykuły.
Szeregowi członkowie Konwentu zasiadali w porządku alfabetycznym. Ich
zastępcy posiadali szersze przywileje niż te, wynikające z ich formalnej funkcji. Istniała
także osobna grupa obserwatorów o statusie zbliżonym do roli zastępców. Obrady
Konwentu były otwarte. Istniały także specyficzne mechanizmy wpływu tzw.
społeczeństwa obywatelskiego. Prace cechowała swoista powtarzalność. Prezydium
przedstawiało kolejne wersje artykułów, uwzględniając poszczególne żądania. Końcowy
rezultat był wynikiem dosyć autorytarnej oceny przewodniczącego. Jego podstawą nie
były głosowania, lecz swoiście interpretowany konsensus. Polegał on na poparciu nie tyle
całego plenum, co każdego z „czterech komponentów”. Wbrew przewadze liczebnej
delegatów parlamentów krajowych, ich wpływ pozostawał ograniczony. Rola
przedstawicieli rządów wykraczała poza zasady formalne. Wiązać to należy ze
znaczeniem Rady Europejskiej, która musiała zaakceptować rezultat. Pozostawała ona
jednak w pewien sposób związana powstałym układem kompromisów.
82
Konwent
przeszedł
do
historii
jako
nowa
formuła
dochodzenia
do
kompromisowego rezultatu. Jego prace miały charakter precedensu. Dla Parlamentu
Europejskiego, wykluczonego z forów negocjacji międzyrządowych, stał się on
instytucją szczególnie atrakcyjną. Także udział parlamentów krajowych pozytywnie
wpłynął na legitymację jego rezultatu. Wysoki poziom dyskusji, oparty na dorobku
prawnym, utrudniał jednak śledzenie obrad przez zwykłych obywateli. Niechęć Wielkiej
Brytanii powstrzymała nadanie KPP charakteru prawnie wiążącego. Stała się ona jednak
elementem pakietu spraw, które pozostały do rozstrzygnięcia po zakończeniu szczytu
Rady Europejskiej w Nicei.
83
Tylko przyszłość może dostarczyć klucza
do interpretacji przeszłości
E. H. Carr
Rozdział III. Procesy poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości
Europy
1.
Tło polityczne deklaracji w sprawie przyszłości Unii
Niewiele wydarzeń z historii integracji prowokuje tak wiele dyskusji jak ocena
przebiegu i wyników Konferencji Międzyrządowej zakończonej w Nicei. Francuskie
przewodnictwo w drugiej połowie 2000 roku oraz kształt końcowych negocjacji stały się
przedmiotem zmasowanej krytyki, która trwa po dzień dzisiejszy. Można je także
potraktować jako ważne elementy osłabienia legitymizacji instytucji Konferencji
Międzyrządowej. Nie należy jednak zapomnieć, iż ograniczona reforma nicejska oraz
podjęte decyzje w sprawie kalendarza rozszerzenia otworzyły drogę do zakończenia
negocjacji członkowskich dwunastu państw kandydujących. Z ich perspektywy Nicea
otworzyła im drzwi do UE.
Aby wyjaśnić tło powstania deklaracji z Laeken konieczne jest krótkie
przypomnienie przebiegu Konferencji Międzyrządowej zakończonej w Nicei. Trwała ona
w sumie 370 godzin. Odbyło się 30 sesji stałych przedstawicieli, dziesięć spotkań
ministrów spraw zagranicznych oraz 3 spotkania Rady Europejskiej169. Ich naczelnym
celem było przygotowanie instytucji UE do zbliżającego się rozszerzenia. Było to
konieczne, gdyż we wcześniejszym Traktacie z Amsterdamu, wobec rysujących się
konfliktów, pominięto te kwestie. Zgodnie z drugim protokołem dołączonym do Traktatu
...przynajmniej na rok przed powiększeniem liczby członków Unii powyżej dwudziestu,
zostanie zwołana konferencja międzyrządowa, by przeprowadzić kompletne rewizje
artykułów traktatów, co do składu oraz funkcjonowania instytucji170.
169
W. Wessels, Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, ‘Journal of Common Market
Studies’, 2001, nr 39, s. 198.
170
‘At least one year before the membership of the European Union exceeds twenty, a conference of
representatives of the governments of the Member States shall be convened in order to carry out a
84
Traktując politykę rozszerzenia poważnie, przywódcy Unii Europejskiej musieli
powrócić do porzuconego tematu. Decyzję o zwołaniu Konferencji podjęto na szczycie w
Kolonii w czerwcu 1999 roku. Jej agenda miała zostać przygotowana przez fińską
prezydencję. Musiała ona podjąć decyzję jak szeroko potraktować konieczne zmiany w
UE. Czy przywódcy „piętnastki” mięli dokonać jedynie kolejnego dostosowania,
podobnego do działań przed wcześniejszymi rozszerzeniami? Czy też, tak jak
postulowały to Parlament, Komisja oraz powołana przez nią grupa mędrców, agenda
powinna być szeroka i obejmować także m.in. uproszczenie traktatów?
Konsekwencje przyjęcia scenariuszy były klarowne. Gdyby wybrano opcję
gruntownej zmiany UE, Konferencja Międzyrządowa musiałaby trwać dłużej. Wynik jej
prac byłby całościowym pakietem: głębsza reforma w zamian za gotowość rozszerzenia.
Sytuacja taka niewątpliwie opóźniłaby rozszerzenie o kilka lat. Scenariusz pierwszy
zakładał maksymalne ograniczenie agendy i szybkie zakończenie konferencji.
Popierający rozszerzenie Finowie poparli właśnie tę opcję i ona ostatecznie zwyciężyła w
Radzie Europejskiej. Na szczycie w Helsinkach ustalono, iż reforma obejmie: wielkość
oraz skład Komisji, rozszerzenie głosowania kwalifikowaną większością oraz nowe
ważenie głosów w Radzie UE. Przewidziano także inne poprawki dotyczące instytucji
powiązane
z
wyżej
wymienionymi
sprawami
oraz
wdrożeniem
Traktatu
Amsterdamskiego. Ze względu na ważką rolę Traktatu Nicejskiego, wskazana jest
analiza przygotowań Konferencji Międzyrządowej.
Jak wskazują Andreas Duer i Gemma Mateo, raport grupy Dehaene’a nie miał
wpływu na negocjacje konferencji. Ich zdaniem:
... IGC roku 2000 nie zakończyło się efektywnym porozumieniem głównie z
powodu braku przygotowania oraz złym prowadzeniem negocjacji przez francuską
prezydencję171.
Wzajemne warunkowanie się poszczególnych kwestii znacząco utrudniało możliwość
wcześniejszego ustalenia części z nich. Spowodowało to, iż większość decyzji
comprehensive review of the provisions of the Treaties on the composition and functioning of the
institutions.’ http://europa.eu.int/eur-lex/en/search/search_treaties.html
171
A. Duer, G. Mateo, Treaty-making in the European Union: bargaining, issue linkages and efficiency,
European Integration online Papers 2004, vol. 8, nr 18, s. 11.
85
pozostawiono szefom państw i rządów. Prezydencja fińska nie zaproponowała różnych
wariantów kompromisów i ograniczyła się do wymienienia spraw spornych. Na szczycie
w Helsinkach w grudniu 1999 roku miała miejsce bardzo ograniczona dyskusja
dotycząca jedynie tzw. „resztek amsterdamskich” (Amsterdam left-overs). Podczas
przewodnictwa Portugalii do agendy konferencji dołączono także kwestię wzmocnionej
współpracy. Rozszerzenie o dwanaście krajów wywarłoby silny wpływ na możliwość jej
zastosowania172. Tak wąska agenda stwarzała dosyć ograniczone możliwości
wzajemnych koncesji oraz powiązania różnych spraw. Konferencja była ponadto bardzo
upolityczniona, gdyż dotykała bezpośrednio kwestii władzy i wpływów w Unii.
Negocjacje postępowały bardzo powoli. Kolejne prezydencje koncentrowały się
na ochronie swych interesów. Portugalczycy bronili prawa każdego kraju do posiadania
swojego komisarza. Ponieważ sprawa ta była powiązana ze zmianą ważenia głosów w
Radzie, obydwie kwestie zostały odsunięte na drugie półrocze. Także Francuzi nie
pozostawali bezstronni. Ich przewodniczenie UE było utrudnione wewnętrzną sytuacją
polityczną. Nie dość, że prawicowy prezydent musiał współpracować z lewicowym
premierem rządu, to jeszcze mieli się oni wkrótce zmierzyć w wyborach prezydenckich.
Wszelkie więc ustępstwa któregokolwiek z nich, mogły być użyte w kampanii
wyborczej.
Do rangi narodowych symboli spadkobierców de Gaulle’a urosła kwestia parytetu
ilości głosów w Radzie w stosunku do RFN. Ponadto, Francuzi bronili swoich interesów
dotyczących składu Komisji oraz rozszerzenia głosowania kwalifikowaną większością
głosów (QMV). Ten brak neutralności przyczynił się do usztywnienia stanowisk
pozostałych krajów. Większość przygotowań i przebieg posiedzenia toczyły się według
zasady obrony interesów każdego z krajów. Jak wskazują Mark Gray oraz Alexander
Stubb, już w trakcie spotkania w Biarritz w październiku 2000 roku doszło do
konfrontacji krajów dużych i małych. Gdy Francuzi zagrozili fiaskiem konferencji, stało
się jasne, iż priorytetem prezydencji nie była szeroka wizja UE, lecz zachowanie
172
Kwestia minimalnej ilości państw biorących udział we wzmocnionej współpracy nie została w
Amsterdamie określona bezwzględnie. Zwiększenie ilości członków Unii podwyższyłoby progi minimalnej
ilości państw biorących w niej udział.
86
równowagi pomiędzy krajami173. Jak przewidywali autorzy, Nicea zostanie raczej
zapamiętana jako miejsce politycznych kłótni, niż jakości zmian wprowadzonych do
Traktatu’174.
Na osobną uwagę zasługuje kwestia braku reprezentacji przyszłych członków,
których interesy nie zawsze były brane pod uwagę175. W cytowanym przez The
Economist zapisie dyskusji Chirac miał powiedzieć: To jest uprawnione, że starzy
członkowie, którzy przyczynili się tak bardzo, mają więcej głosów niż nowi, którzy
przyniosą problemy176.
Rezultatem takiego nastawienia była utrata całościowej wizji traktatu oraz jego
długofalowego wpływu na dalszy rozwój Unii.
…‘Reforma instytucjonalna sfinalizowana w Nicei nie była ani sukcesem dla francuskiej
prezydencji, ani dla UE jako całości. Wobec braku większych ambicji „piętnastki” oraz
skłonności każdego z krajów do ochrony swych własnych, wąskich interesów, Francuzi
nie mogli pójść dalej w przygotowaniu bardziej ambitnego projektu177.
Ostateczny rezultat czterodniowych, wyczerpujących negocjacji uwzględniał
bardzo wiele sprzecznych interesów, zarówno dużych, jak i małych krajów. Wszyscy
uczestnicy starali się wykazać, iż wracają ze szczytu jako zwycięzcy. Po poszerzeniu
Bruksela miała stać się miejscem wszystkich formalnych spotkań Rady Europejskiej.
Wielka Brytania odsunęła kwestię statusu Karty Praw Podstawowych oraz zachowała
weto w wielu kwestiach. Niemcy uzyskały wprowadzenie kryterium ludnościowego w
Radzie (62%). Suma głosów państw Beneluksu była równa głosowi kraju dużego itp.
Jednakże nowa, potrójna definicja większości w Radzie nie była jedyną „ofiarą”
sprzecznych interesów i braku myślenia całościowego. Jak wskazuje Wessels, można
173
M. Gray, A. Stubb, Keynote Article: The Treaty of Nice-Negotiating a Poisoned Chalice? ‘Journal of
Common Market Studies’, 2001, nr 39, s. 11
174
Ibidem str. 18.
175
Nie tylko polskie media oskarżały Francję o stronniczość (sprawa 26 głosów przewidzianych dla
naszego kraju w propozycji francuskiej w odróżnieniu od 28 dla Hiszpanii). Republika Czeska oraz Węgry
uzyskały mniejszą reprezentację w Parlamencie Europejskim niż wynikałoby to z wielkości ich ludności
(20 miejsc, podczas gdy inne 10-milionowe państwa 22).
176
‘The Economist’ 16.12.2000 s. 26.
177
C. Lequesne, The French presidency: The Half Success of Nice, ‘Journal of Common Market Studies’,
2001, nr 39, s. 48.
87
zidentyfikować 16 odmian głosowania w Radzie oraz 11 w Parlamencie Europejskim178.
Wobec coraz częstszych głosów postulujących przybliżenie Unii jej mieszkańcom
stworzono kolejny monstrualny tekst zrozumiały jedynie dla prawników i espertów. Z tej
perspektywy trudno nie zgodzić się z ideą uproszczenia traktatów, która stała się jednym
z głównych motywów późniejszego Konwentu. W atmosferze jawnych konfliktów oraz
targów skorzystano po raz kolejny ze sprawdzonego wyjścia, czyli przeniesienia części
tematów na kolejną Konferencję Międzyrządową. W ten sposób stworzono zestaw
kwestii, które umieszczono w deklaracji numer 23 dołączonej do Traktatu. Wydaje się, iż
na jej kształt wpłynęła także dyskusja zainicjowana przez niemieckiego ministra spraw
zagranicznych 12 maja 2000 roku na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie179.
2.
Przemówienie Joschki Fischera i jego reperkusje
Przemówienie Joschki Fischera wprowadziło nowy kontekst do dyskusji na
salonach i w europejskich mediach. Trudno uwzględnić wszystkie elementy wykładu, ale
jego wygłoszenie oznaczało postawienie otwartych pytań o przyszłość poszerzonej Unii.
Fischer „odkurzył” stary spór pomiędzy federalistami oraz a spadkobiercami Charlesa de
Gaulle’a180. Odważnie poruszył tematy, które dotychczas pozostawały w sferze tabu.
Należała do nich kwestia utworzenia federacji państw narodowych, powołanie grupy
pionierów (centrum ciężkości, awangardy), przekształcenia Rady Europejskiej w rząd
europejski, precyzyjny podział kompetencji między Unią a państwami, stworzenie
zarodka konstytucji oraz bezpośredni wybór przewodniczącego (prezydenta)181.
Z dzisiejszej perspektywy klarowne sugestie Fischera można uznać za
idealistyczne i częściowo naiwne. Z pewnością jednak osiągnął on jeden cel: zainicjował
dyskusję na temat kształtu docelowego integracji europejskiej oraz poważnej
rekonstrukcji systemu instytucjonalnego. Na słowa ministra spraw zagranicznych
178
W. Wessels, Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, Journal of Common Market
Studies 2001, nr 39, s. 201
179
Tekst przemówienia został umieszczony w Gazecie Wyborczej, Quo vadis, Europo? 25.05.2000 (tekst
w wersji niemieckiej dostępny na stronach niemieckiego MSZ www.auswaertiges-amt.de).
180
Szersza analiza jego tez oraz dyskusji, która została wywołana znajduje się w: Buras P. (2001) Dyskusja
o finalité politique UE. Przegląd stanowisk. Ekspertyza na posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych i
Integracji Europejskiej Senatu RP 2 lipca 2001, CSM Raporty i Analizy 8/01 www.csm.org.pl
181
J. Fischer, Quo vadis, Europo? Gazeta Wyborcza 25.05.2000.
88
Niemiec odpowiedziało wielu polityków, w tym szefowie dwóch dużych członków Unii,
prezydent Francji Jacques Chirac oraz premier Wielkiej Brytanii Tony Blair182.
Koncepcje zawarte w tych wypowiedziach mogą budzić kontrowersje i wątpliwości,
jednak sprawiły, iż problemy związane z przyszłością Europy stały się tematem
rozlicznych dyskusji, konferencji i analiz.
Swoim odważnym przemówieniem Joschka Fischer otworzył dyskusję, którą
można by określić: Dokąd zmierzasz, Europo?183 Wskazał, iż przywódcy nie mogą
jedynie bronić stanowisk poszczególnych krajów wobec integracji, ale muszą myśleć w
dłuższej perspektywie. Słowa Fischera spersonifikowały Unię Europejską i utożsamiły ją
z szerszym pojęciem cywilizacyjnym: Europą. Nadały jej podmiotowość w znaczeniu
symbolicznym. Wobec wyzwania rozszerzenia, ograniczone dostosowania instytucji
były, zdaniem Fischera, niewystarczające. By odpowiedzieć na nowe wyzwania,
potrzebne było stworzenie spójnej koncepcji całości. A tę mógł zapewnić federalizm,
któremu drogę torować mogła węższa grupa państw.
Ważnym elementem wprowadzonym ponownie do wspólnego słownika
politycznego było pojęcie konstytucji. W zależności od interpretacji oznaczać mogła ona
katalog głównych zasad (Blair) lub podstawę formułowania nowej formy społeczeństwa
(Habermas)184.
...’Te trzy reformy – rozwiązanie problemów związanych z demokracją oraz nowy ład
kompetencyjny, zarówno poziomy, czyli między instytucjami europejskimi, jak i pionowy,
czyli między Europą, państwem narodowym i regionami – mogą się powieść tylko
poprzez ustanowienie nowej konstytucji Europy185.
Od czasu przemówienia Joschki Fischera, każdy z kolejnych mówców odnosił się
do pięciu spraw o znaczeniu konstytucyjnym. Należały do nich wizja demokracji na
płaszczyźnie europejskiej, utworzenie nowej izby parlamentarnej, zasadność stworzenia
aktu konstytutywnego, problem podziału kompetencji i, w końcu, możliwości utworzenia
awangardy – głębszej współpracy w węższym gronie.
182
Jacques Chirac, przemówienie w niemieckim Bundestagu w Berlinie, 27 czerwca 2000 roku, Tony Blair,
przemówienie w budynku warszawskiej giełdy (6 listopada 2000 roku) www.downingstreet10.uk
183
Określenie to zaczerpnięte jest z tytułu nadanego przedrukowi w Gazecie Wyborczej.
184
J. Habermas, Why Europe needs a Constitution, ‘New Left Review’, 2001
185
J. Fischer, Quo vadis, Europo? Gazeta Wyborcza 12.05.2000, s. 20.
89
Jacques Chirac wspomniał jako pierwszy o możliwości wykorzystania formuły
Konwentu dla refleksji nad tymi problemami. Nie oznaczało to formalnego
zobowiązania, ale wprowadzało pewną nową jakość. Zdaniem prezydenta Francji,
dyskusja powinna być przeprowadzona w otwartej formie. Konferencja międzyrządowa
nie była adekwatnym miejscem dla tego typu rozważań.
... Refleksja przygotowująca (dostosowanie instytucjonalne) musi być przeprowadzona w
sposób otwarty, włączając rządy i obywateli, poprzez ich reprezentantów w Parlamencie
Europejskim i parlamentach narodowych. Naturalnie powinny w niej wziąć udział kraje
kandydujące. Możliwe są rozmaite formuły: od Komitetu mędrców do modelu
inspirowanego Konwentem, który redaguje naszą kartę praw podstawowych186.
Trudno dziś ocenić, na ile deklaracja Chiraca pozostawała jedynie zabiegiem
taktycznym. Przejmując przewodnictwo UE nie był on gotów, by zająć się wszystkimi
pytaniami postawionymi przez ministra spraw zagranicznych Niemiec. W ten sposób
jednak otworzył kwestię właściwego forum dla szerokiej dyskusji.
Deklaracja Tony’ego Blaira była ze swej strony o tyle ważna, iż oznaczała
gotowość do wzięcia udziału w takiej dyskusji kraju, który słynął ze swego pragmatyzmu
i obaw przed wielkimi wizjami. Słowa premiera Wielkiej Brytanii były bardzo odważne i
pobudzające do myślenia. Dlatego warto je szerzej zacytować:
(...) trwa ważna debata nad Konstytucją dla Europy. Biorąc pod uwagę różnorodność i
skomplikowanie UE, podejrzewam, iż jej konstytucja, podobnie do brytyjskiej, będzie
nadal bazować na różnych traktatach, ustawach i precedensach. Być może Brytyjczykom
łatwiej niż innym jest przyznać, iż debata konstytucyjna niekoniecznie musi zostać
zakończona pojedynczym, wiążącym prawnie dokumentem. (...) Ze swej strony uważam za
wskazane i realistyczne uzgodnić Deklarację Zasad (statement of the principles), na
podstawie której zdecydujemy co powinno być regulowane na poziomie europejskim, a co
na poziomie narodowym, swoistą kartę kompetencji. To pozwoliłoby także państwom
zdefiniować jasno, co więc powinno być regulowane na poziomie regionów. Ta
186
J. Chirac, Discours prononcé devant le Bundestag 27.06.2000 [w :] P. Magnette, La constitution de
l’Europe, Bruksela 2000, s. 192,
90
Deklaracja Zasad byłaby dokumentem politycznym, nie prawnym. Mogłaby więc być
prostsza i bardziej dostępna dla obywateli Europy187.
Tony Blair odniósł się także do sprawy powołania nowej izby parlamentarnej.
...Uważam także, iż przyszedł czas by włączyć przedstawicieli parlamentów narodowych,
tworząc drugą izbę Parlamentu Europejskiego. Jej głównym zadaniem byłby przegląd
działań UE w świetle uzgodnionej Deklaracji Zasad. Nie byłaby ona włączona w bieżącą
negocjację legislacji, co pozostaje zadaniem istniejącego PE. Nowa izba pomogłaby we
wdrożeniu Deklaracji Zasad, także przesuwając pewne kompetencje niżej. Podczas gdy
formalna Konstytucja wymagałaby kontroli prawnej przez europejski sąd konstytucyjny,
demokratycznie wybrani przedstawiciele zapewniliby kontrolę polityczną. Nowy organ
byłby dynamiczny, nie statyczny i pozwoliłby na zmianę powyższych zasad bez
kompleksowych rewizji prawa za każdym razem...188
Należy zauważyć, iż Tony Blair odniósł się sceptycznie do pomysłów Joschki
Fischera. Jednakże jego przemówienie zostało wpisane w ciąg deklaracji i nie uzyskało
należnego statusu. To niemiecki minister spraw zagranicznych i jego koncepcje nadawały
ton prasie i wypowiedziom komentatorów. Oprócz zakresu debaty rozważane były także
sposoby jej przeprowadzenia. Bardzo konkretny program pracy został zaproponowany
przez fińskiego premiera Paavo Lipponena, podczas jego wykładu w Kolegium
Europejskim w Brugii 10 listopada 2000 roku:
... Sugeruję, by przyszła agenda europejska została przygotowana przez Konwent, który
składałby się z rządów, parlamentów narodowych krajów członkowskich i kandydujących
oraz europejskich instytucji. Potrzebujemy szerokiego włączenia ponieważ dotykamy
spraw dotykających sedna suwerenności narodowej. Niech konwent weźmie udział w
procesie przygotowania podstawowej konstytucji (basic constitution). Po zakończeniu
prac nad konstytucją powinniśmy zwołać Konferencję Międzyrządową i dokończyć
dokument 189.
Na podstawie powyższych cytatów można odtworzyć tło powstania Deklaracji nr
23 dołączonej do Traktatu Nicejskiego. Przemówienia Joschki Fischera, Jacquesa
187
T. Blair, op. cit., s. 3.
Ibidem, s. 3.
189
Przemówienie w Kolegium Europejskim w Brugii, 10.11.2000. www.formin.fi/english/
188
91
Chiraca, Tony’ego Blaira czy Paavo Lipponena wskazują na zbliżenie poglądów, iż Unii
potrzebne są nowe podstawy funkcjonowania. Sposób ich przygotowania nie może być
tym razem ograniczony do wąskich elit. Powinien on obejmować szerszy krąg, dla
którego wzorem może być Konwent.
Jedną
z
najważniejszych
zalet
formuły
Traktatu
było
uwzględnienie
przedstawicieli parlamentów narodowych. Dotychczasowy rozwój Unii Europejskiej i jej
kompetencji spowodował ważne przesunięcia w zakresie ich roli, zarówno wobec rządów
państw członkowskich jak i Parlamentu Europejskiego. Niepełna demokratyzacja
instytucji wytworzyła pewną pustkę w kontroli nad życiem politycznym Unii. W wielu
dziedzinach Rada Unii Europejskiej podejmowała decyzje, które nie były skutecznie
monitorowane ani przez organy krajowe, ani przez Parlament Europejski. Początkowo
pewną spójność parlamentów na szczeblu krajowym i europejskim zapewniał pośredni
tryb wyboru członków PE. Jednakże od 1979 roku część z tych więzów została
przerwana. W różnych krajach rozmaicie starano się rozwiązać ten problem. W
niektórych – deputowani do PE byli zapraszani na posiedzenia komisji parlamentów
narodowych. W innych – komisje parlamentarne zapewniły sobie skuteczną kontrolę nad
decyzjami ministrów podejmowanymi w Brukseli190. Jednakże wobec rosnących sporów
na temat implementacji zasady pomocniczości, szczególnie w państwach o strukturze
federalnej, kompetencje państw narodowych oraz regionów wymagały gruntownego
przemyślenia i redefinicji. Trudno było nie uwzględnić w takiej dyskusji opinii samych
parlamentów. I tutaj bardzo właściwa mogła się okazać metoda Konwentu. W związku z
ponawianymi w trakcie Konferencji Miedzyrządowej żądaniami wzmocnienia zasady
pomocniczości oraz lepszego podziału kompetencji, w Deklaracji 23 znalazła się także
kwestia roli parlamentów narodowych.
3.
Deklaracja w sprawie przyszłości Unii (2000). Formuła debaty
Trudno jest odnaleźć bezpośrednich autorów deklaracji, która zapoczątkowała
proces tworzenia późniejszej konstytucji. Prezydencja francuska w ograniczony sposób
korzystała z pomocy Sekretariatu Rady UE. W projekcie Traktatu przygotowanego przez
190
Przykład kontroli Komisji Europejskiej duńskiego Folketingu.
92
dyplomatów francuskich przed szczytem w Nicei nie ma śladów deklaracji 23191.
Analizując sytuację wewnętrzną w RFN można wywnioskować, iż bez zapisów
dotyczących przyszłego uregulowania zasady pomocniczości kanclerzowi trudno byłoby
uzyskać poparcie dla traktatu w Bundesracie. Zdaniem Petera Ludlowa:
... Liczne rządy brały udział w przygotowaniu dokumentu, włączając w to Wielką
Brytanię, jednakże ojcostwo należy przypisać Niemcom i Włochom, których projekt został
ostatecznie przyjęty192.
Tzw. deklaracja post-nicejska, dołączona do traktatu uzgodnionego w grudniu
2000 roku, a podpisanego 26 lutego 2001 roku, stworzyła więc polityczny plan zajęcia
się kwestiami o charakterze ustrojowym w sposób metodyczny. Konferencja
Międzyrządowa zidentyfikowała cztery tematy do dalszej dyskusji: przyszły status Karty
Praw Podstawowych, podział kompetencji w UE, rola parlamentów narodowych oraz
uproszczenie traktatów. W punkcie 6 deklaracji zapisano ważne przesłanie, które miało
stać się głównym odniesieniem w rozpoczynającej się dyskusji.
... Konferencja uznaje potrzebę poprawy i nadzorowania demokratycznej legitymacji i
przejrzystości Unii i jej instytucji, w celu przybliżenia ich do obywateli Państw
Członkowskich193.
W ten sposób zapadła decyzja, iż kolejna Konferencja Międzyrządowa w sposób
kompleksowy zajmie się problemami poruszonymi przez wspomnianych wyżej
polityków. Tematy te miały się stać podstawą dyskusji nie jako jedyne, lecz obok (inter
alia) tych, które miały zostać sprecyzowane później. Dlatego nie tylko zakres tematyczny
był kluczowy dla znaczenia Deklaracji o przyszłości Unii. Bardzo ważne było
sprecyzowanie kolejnych trzech etapów dyskusji. W deklaracji przewidziano, iż najpierw
nastąpi szeroka dyskusja z wszystkimi zainteresowanymi stronami. Następnie, Rada
Europejska na szczycie w Laeken uzgodni nową deklarację zawierającą odpowiednie
inicjatywy
zmierzające
do
kontynuacji
tego
procesu.
Po
tych
krokach
przygotowawczych, w 2004 roku zostanie zwołana Konferencja Międzyrządowa.
191
Na podstawie archiwów Konferencji Międzyrządowej 2000 www.ue.eu.int/igc2000/
P. Ludlow, The European Council at Nice: neither triumph or disaster, View from Brussels, Centre of
European Policy Studies (CEPS) 2001 www.eustudies.org/NiceTreatyForum.html
193
A. Przyborowska –Klimczak, E. Skrzydło-Tefelskiej, Dokumenty Europejskie tom IV, Lublin 2003, s.
401.
192
93
Deklaracja numer 23 z Nicei nie wspominała o powołaniu Konwentu. W pewien
sposób otwierała jednak nowy rozdział w integracji europejskiej. Rok 2001 miał być
poświęcony całościowej dyskusji o przyszłości Europy. Bardzo celnie do tej dyskusji
odniósł się polski minister spraw zagranicznych Władysław Bartoszewski w swym
przemówieniu w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie 28 maja 2001 roku.
...‘W 1943 roku hrabia Richard Coudenhove-Kalergi rozesłał ministrom spraw
zagranicznych państw sprzymierzonych projekt konstytucji Stanów Zjednoczonych
Europy. Mimo upływu lat i stale powracającej dyskusji koncepcja konstytucji
europejskiej pozostaje nadal stosunkowo abstrakcyjnym pojęciem. Obecnie jednak
dyskusja wkracza w jakościowo nowy etap. Unia Europejska w najbliższych latach
nabierze nowej jakości polityczno-prawnej. Zmiany te należy jednak ‘ubrać’ w
odpowiednie struktury i opatrzyć odpowiednią terminologią. (...) Jaki ma być docelowy
kształt UE? Dążenie do ‘ostatecznej’ reformy Unii jest przedsięwzięciem tyle
zaszczytnym, co nierealistycznym, podobnie jak poszukiwanie kamienia filozoficznego.
(...) Z drugiej natomiast strony chodzić musi przy konstruowaniu „traktatu
konstytucyjnego” o ugruntowanie jednoznacznych ram – zasad podziału i wykonywania
kompetencji, takich jak zasada subsydiarności czy proporcjonalności. (...) Zasadniczym
problemem pozostaje wprowadzenie wspólnych wartości do traktatów ustanawiających
Wspólnotę i Unię. Bez tego nie będzie można mówić o ‘traktacie konstytucyjnym’, bez
tego nie będzie postępu w procesie integracji. Celem powinno być skonstruowanie
jednego traktatu o UE – owego „traktatu konstytucyjnego” zawierającego działy jasno
precyzujące zasady nowoczesnej demokracji’194.
4.
Reakcja na wyniki szczytu w Nicei
Trudno przypuszczać, że autorzy Deklaracji o przyszłości Unii przewidywali, iż
w początkowej fazie dyskusji jej głównym tematem, będzie krytyka szczytu w Nicei oraz
jego rezultatów. Jacques Chirac i jego styl prowadzenia Konferencji Międzyrządowej
przyczynił się do dyskredytacji tej formy prowadzenia negocjacji. W związku z
194
„Gazeta Wyborcza” 29.05.2001
94
powyższym coraz częściej powtarzały się głosy postulujące wprowadzenie nowych
mechanizmów.
Szczyt w Nicei został zapamiętany jako przykład haniebnych targów, a nie z
perspektywy zakończenia przygotowań do rozszerzenia. Nawet jeśli twarde negocjacje są
immanentną cechą demokracji, to końcowy kompromis zawierał liczne dwuznaczności i
błędy.195 Proste porównanie wspólnego dzieła Konwentu oraz kompromisów Konferencji
Międzyrządowej przemawiało zdecydowanie na korzyść pierwszego z nich. Na pierwszy
rzut oka dawał on możliwości nie tylko szerszej dyskusji, ale także lepszego rezultatu.
Można uznać pogląd ten jako w pewnej mierze naiwny, ale przedostał się on do dyskusji
w prasie i na forach parlamentarnych196.
Bezpośrednio po szczycie wielu liderów uznało, iż Konferencja Międzyrządowa
nie była właściwą formułą rozstrzygania tak ważnych kwestii. Jak to określił Tony Blair,
Nie można w ten sposób nadal pracować)197. Elmar Brok, lider Europejskiej Partii
Ludowej/Demokratów Europejskich, uznał rezultat szczytu jako krok wstecz w stosunku
do wcześniej osiągniętych standardów198. Także tytuły artykułów zamieszczonych w
opiniotwórczym European Voice pokazują skalę niezadowolenia: Jatki z Nicei
wzmacniają poparcie dla konwentu, Nic dobrego o nowym traktacie199.
Nawet francuscy deputowani do PE z Partii Ludowej: Francois Bayrou, Alain
Lamassoure oraz Jean-Louis Bourlanges opowiedzieli się przeciwko ratyfikacji
traktatu200. Jak wskazywał jednak komentator Gazety Wyborczej:
...’Najwięcej zastrzeżeń do Nicei ma Parlament Europejski. Za tą niechęcią kryje się
jednak prosty fakt, że przywódcy Unii w Nicei o nim zapomnieli, nie zgadzając się na
powiększenie władzy Parlamentu w instytucjonalnym układzie sił.”...201
195
Np. w różnych częściach dokumentu znalazły się sprzeczne liczby, co do określenia większości
kwalifikowanej w Radzie.
196
A. Siwiecki, Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions recueillies dans la
presse européenne, 19.02.01 www.notre-europe.asso.fr
197
Tony Blair, przemówienie w Izbie Gmin, 11 grudnia 2000 r. za: European Voice, 16.12.2000 r.
198
E. Brok, Der Vertrag von Nizza: Wird die EU handlungsunfähig? Frankfurter Allgemeine Zeitung,
13.01.2001
199
European Voice 16.12.2000
200
A. Siwiecki, Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions recueillies dans la
presse européenne, 19.02.01 www.notre-europe.asso.fr
201
J. Pawlicki, Nicea na dobre i na złe, Gazeta Wyborcza 27.12.2000 r.
95
Co prawda, pomimo początkowego sprzeciwu Parlament poparł ostatecznie
Traktat, jednakże ...zdaniem posłów (...) Nicea zakończyła pewien cykl i wymaga
rozpoczęcia „procesu konstytucyjnego, zakończonego przyjęciem Konstytucji UE. Jeżeli
będziemy mówić o podziale władzy między państwami i Unią, roli instytucji i prawach
podstawowych, to oznacza, że będziemy rozmawiać o sprawach, które każdy kraj uważa
za konstytucyjne – wyjaśniał Indze Rosińskiej Inigo Mendez de Vigo, współautor raportu
na temat traktatu202.
Szersze pytanie stawiał Timothy Garton Ash.
....Czy przymierzająca się do podwojenia swego składu europejska orkiestra potrafi
jeszcze zagrać spójną melodię? I czy narody Europy będą nadal godziły się na dyktat
orkiestry grającej za zamkniętymi drzwiami?’203
Podsumowując, krytyce poddane zostały następujące elementy konferencji
międzyrządowej:
•
Styl prowadzenia rokowań. Typowy tzw. handel wymienny (horse-trading) oraz
bronienie przez każdego z przywódców jedynie wąsko rozumianych interesów
politycznych.
•
Brak udziału i kontroli parlamentów narodowych oraz przedstawicieli Parlamentu
Europejskiego.
•
Jakość rozwiązań, błędy merytoryczne.
•
Ciągłe pozostawianie kwestii nierozwiązanych, zmuszające do kolejnych
rokowań (tzw. pozostałości po Amsterdamie oraz deklaracja post-nicejska).
•
Brak choćby pozorów uczestnictwa szerszej opinii publicznej w wypracowaniu
konsensusu.
•
Brak
elementów
wzajemnego
przekonywania,
argumentacji,
deliberacji.
Ograniczanie rozwiązań do najmniejszego wspólnego mianownika.
•
Brak jawności dyskusji, co stało w sprzeczności z często przytaczanym prawem
obywateli do informacji.
W związku z powyższymi zarzutami, kwestia przygotowania kolejnej konferencji
międzyrządowej stała się jednym z głównych tematów wypowiedzi. 17 stycznia 2001 r.
202
203
I. Rosińska, Rozszerzenie ważniejsze niż błędy Nicei, Unia&Polska 26.02.2001 r.
T. G. Ash, Nicejska symfonia, Gazeta Wyborcza 16-17.12.2000 r.
96
komisarz ds. instytucjonalnych Michel Barnier poparł na forum PE ideę, by przyszłe
zmiany były przygotowywane przez Konwent.
Debata nad przyszłością Unii nie była priorytetem prezydencji szwedzkiej.
Skupiła się ona na tzw. 3E: enlargement, employment, environment (rozszerzenie,
zatrudnienie, środowisko). Szwedzi pozostawali sceptyczni wobec idei federalnych. Co
prawda, 7 marca 2001 r. zainicjowano publiczną debatę oraz uruchomiono stronę
internetową ‘Debaty nad Przyszłością Europy’, jednakże dopiero Belgowie zajęli się
kompleksowo elementami dyskusji.
W maju 2001 r. miały miejsce wypowiedzi dwóch polityków, na których głosy
czekała szeroka opinia europejska: kanclerza Gerharda Schroedera oraz premiera Francji
Lionela Jospina. Obydwaj poparli ideę stworzenia konstytucji, która określałaby strukturę
oraz funkcjonowanie instytucji europejskich. Jospin poparł także ideę powołania
konwentu: ‘Korzystając z metody użytej z tak dobrym efektem przy tworzeniu projektu
Karty, przygotowanie Konstytucji może być powierzone na poziomie europejskim
konwentowi, który zbiera różnych graczy Unii: państwa, parlamenty narodowe,
Parlament Europejski oraz społeczeństwo obywatelskie. Ostateczne decyzje byłyby
podjęte przez państwa i ratyfikowane przez obywateli204.’
Jeszcze dalej idącym był referat komisarza Antonio Vitorino. Nie tylko popierał
on gorąco zastosowanie Konwentu dla zajęcia się kwestiami konstytucyjnymi w Unii.
Sugerował on także, iż członkowie prezydium powinni brać udział w posiedzeniach
konferencji międzyrządowej, według sprecyzowanych zasad. Postulował, by Konwent
przygotował różne modele rozwiązań, jeśli jego „komponenty” optują za różnymi
wizjami. Miało to zapobiec rozwiązaniom według zasady najmniejszego wspólnego
mianownika205. Można więc uznać, iż debata nad ostatecznym wynikiem Konwentu
rozpoczęła się na długo przed jego powołaniem.
W czerwcu 2001 roku Peter Ludlow opublikował esej o znamiennym tytule 2004
and beyond, w którym znajduje się ciekawa analiza stanu Unii Europejskiej. Wskazuje
on,
że
pomimo
niedawnego
zakończenia
konferencji
międzyrządowej
wielu
komentatorów wydaje się być coraz bardziej przekonanych, iż kolejna, piąta konferencja
204
Lionel Jospin, O przyszłości rozszerzonej Europy, 28.05.2001 r.
A. Vitorino, The Convention as a model for European constitutionalisation, 14.06.2001 www.rewi.huberlin.de/WHI/english/fce/index01.htm
205
97
w ciągu dwudziestu lat będzie wyjątkowa. Stwierdza on, iż IGC 2004 nie może być
jedynie kolejną konferencją międzyrządową, gdyż w takim wypadku stanie się z
założenia porażką. Ludlow wskazywał, iż Unia jest uwikłana w swoistą grę końcową
(end game). Następnie zastanawiał się, czy zwiastuje to początek końca czy też koniec
początku. Jego zdaniem, głównym komponentem przyszłego konwentu powinien być nie
Parlament Europejski, lecz przedstawiciele parlamentów narodowych, a także
regionalnych. Przewodniczenie pracom Konwentu powinno być powierzone byłemu
członkowi Rady Europejskiej, który zapewni skuteczną komunikację z tym organem.
Pomocą przewodniczącemu powinna służyć mała grupa kierująca obejmująca
najważniejszych członków Konwentu. Ludlow wskazywał, iż kluczowe dla całego
projektu winno być, by Rada Europejska „czuła się wolna”, by odrzucić cały projekt,
jeżeli okaże się to konieczne. Po zakończeniu Konwentu powinien nastąpić półroczny
‘okres
ochłonięcia’
(cooling
off
period)
przed
rozpoczęciem
konferencji
międzyrządowej.
Co ważne, zdaniem autora, tym razem bardziej wskazane byłoby opóźnienie
całego procesu, niż ewentualne „sklecanie” kompromisu, który wymagałby kolejnej
konferencji niedługo potem. Wskazuje on także, iż najważniejszym problemem dla
całości procesu jest jak postąpić z ewentualnymi przeciwnikami. Sugeruje, iż kluczowe
jest, by nie dysponowali oni prawem weta206.
W swym artykule z sierpnia 2001 roku Mark Gray oraz Alexander Stubb napisali:
Metoda przygotowania Konferencji Międzyrządowej 2004 pozostaje wciąż do
uzgodnienia. Wydaje się, iż konsensus dotyczy jedynie jednego punktu: proces ten winien
być
bardziej
otwarty
a
dialog
dotyczyć
wszystkich
zainteresowanych
stron.
(...)Poszerzenie fazy przygotowawczej byłoby pozytywnym elementem. Poprawiony model
Konwentu nie powinien wzbudzić strachu, tak długo jak uznanym pozostaje, iż państwa
członkowskie podejmą ostateczną decyzję w formacie konferencji międzyrządowej 207.
206
P. Ludlow, 2004 and Beyond, A commentary on the EU, Centre for European Policy Studies Papers,
Brussels 2004
207
M. Gray, A. Stubb, Keynote Article: The Treaty of Nice-Negotiating a Poisoned Chalice? ‘Journal of
Common Market Studies”, 2001 nr 39, s. 20.
...The method for preparing for the 2004 IGC has still to be agreed. Consensus only seems to have been
reached on one point, that the process should be more open, and dialogue should take place with all
interested parties. (...) A widening of the preparatory phase would be a positive developement. A revised
98
Rekonstruując sytuację polityczną przed posiedzeniem Rady Europejskiej w
Laeken w grudniu 2001 roku powinniśmy zwrócić uwagę na pięć elementów, które
wspólnie przyczyniły się ostatecznego kształtu deklaracji i powołania Konwentu.
Po pierwsze, odrzucenie Traktatu Nicejskiego w irlandzkim referendum ujawniło
powiększającą się przepaść pomiędzy elitami a obywatelami. Wskazywało także, iż samo
rozszerzenie napotyka nie tylko na problem komunikacji, ale osłabienia wpływów
poszczególnych krajów. Po drugie, szczyt w Göteborgu nadał nowy impuls rozszerzeniu
w postaci przyjęcia wstępnej daty zakończenia negocjacji oraz potwierdzenia ‘mapy
drogowej’. Kolejnym elementem była konieczność nadania toczącej się debacie pewnej
struktury. Liczba dokumentów, które zostały nadesłane w reakcji na deklarację z Nicei
sprawiała, iż konieczne było powołanie instytucji, która uporządkowałaby je w jeden
spójny projekt lub konkurencyjne wizje. Dodatkowo, Komisja Europejska zainicjowała
osobną dyskusję nad zarządzaniem publicznym w Europie (governance). Jednym z jej
głównych celów było odbudowanie prestiżu, nadwątlonego dymisją gabinetu Jacquesa
Santera. W końcu, nie można pominąć wpływu samego przewodniczącego UE –
premiera Belgii Guya Verhofstadta.
4.1
‘Zielone nie’- referendum w Irlandii
Traktat z Nicei był daleki od ideału, lecz konieczny dla rozszerzenia. Jeżeli
jednak elity zgadzały się z takim rozumowaniem, to nie przekonały one irlandzkiego
społeczeństwa, które w referendum w czerwcu 2001 roku odrzuciło ratyfikację traktatu.
Irlandzkie ‘nie’ było przysłowiowym kubłem zimnej wody, który pokazał, iż polityka
europejska nie jest już elementem konsensu. Należy wskazać na kilka aspektów tego
otrzeźwienia.
Po pierwsze, Irlandczycy byli tradycyjnie uznawani za przychylnych integracji.
We wcześniejszych referendach akceptowali dalsze zacieśnienie Unii. Można co prawda
argumentować, iż powodem przegranej rządu była niska frekwencja (niecałe 35%
uprawnionych) oraz silna mobilizacja przeciwników traktatu (prawie 530 tys. – 53.87%
Convention model should give rise to little fear as long as it is recognized that Member States must take the
final decisions in an IGC format. ...
99
oddanych głosów). Należało jednak rozważyć, dlaczego i w jaki sposób udało się
nakłonić tyle osób do wzięcia udziału w wydarzeniu politycznym o znaczeniu
drugorzędnym. Jak wskazuje Brigit Laffan:
…‘Kampania ‘nie’ posługiwała się jasnymi informacjami, takimi jak: „Stracisz władzę,
pieniądze i wpływy. (...) Przeciwnicy traktatu wygrali także walkę o język dyskursu.
Powtarzane były słowa takie jak „superpaństwo” czy „militaryzacja”, które pozostawały
bez repliki strony przeciwnej. Strategia ta opierała się na wykorzystaniu strachu i
niepewności208’. …
Przeciwnikom Traktatu udało się ożywić wiele stereotypów myślenia o Irlandii,
jako kraju będącego pod opresją oraz wpływem struktury ponadnarodowej „bez twarzy”.
Wśród koronnych argumentów znalazło się powołanie Sił Szybkiego Reagowania, które
zagrażały
jakoby
zasadzie
irlandzkiej
neutralności.
Występowały
też
zarzuty
niepozbawione podstaw, takie jak na przykład brak skutecznej kontroli parlamentarnej,
czy zawiłość traktatu, niezrozumiałego dla przeciętnego obywatela209.
Po drugie, nawet jeżeli rząd irlandzki dementował później, jakoby wynik
referendum nie był sprzeciwem wobec rozszerzenia, to część argumentów dotyczących
zmniejszenia wpływu (głosy w Radzie) oraz korzyści (fundusze strukturalne) dotyczyła
bezpośrednio przyjęcia nowych państw do Unii. Okazało się, iż dotychczasowa retoryka
dotycząca rozszerzenia jako obowiązku historycznego i moralnej konieczności, nie do
końca przemawia do wyspiarzy, którzy przecież byli neutralni w czasie II wojny
światowej. Pozostawało oczywiście odniesienie się do poczucia solidarności, lecz takowa
powinna być oparta na pewnych jasnych zasadach. Irlandczycy zakwestionowali pewien
sposób uprawiania polityki w zaciszu gabinetów. Może to świadczyć o rosnącym
upolitycznieniu spraw europejskich. Irlandzkie ‘nie’ można oczywiście interpretować
jako pozytywny wkład dla idei demokracji w EU, lecz rozważania takie wykraczają poza
ramy tej pracy.
Trzecim ważnym elementem, który został zakwestionowany w wyniku
referendum, była zasadność poddawania spraw tak technicznych pod głosowanie ludowe.
208
209
B. Laffan, The Nice treaty: the Irish vote, 2001 www.notre-europe.asso.fr
Ibidem, s. 5.
100
Jeżeli rozszerzenie wymagało wielu zmian to powstawało zasadne pytanie, czy nie
można by podzielić traktatów na dwie części, w zależności od ich wagi politycznej.
Pierwsza, o charakterze konstytucyjnym, byłaby napisana językiem zrozumiałym dla
obywateli. Druga, bardziej techniczna, pozostawałaby pod nadzorem rządów, a jej
ratyfikacja byłaby uwarunkowana mniejszymi wymogami. Sprawa ta została w pewien
sposób podniesiona w wypowiedzi Romano Prodiego, który uznał, iż ‘ratyfikacja Nicei’
nie jest konieczna dla przeprowadzenia rozszerzenia210. Rozwiązanie to pozostawało w
postaci tak zwanego planu B. Polegał on na wpisaniu koniecznych zmian do Traktatów
Akcesyjnych. Jednakże wypowiedź Prodiego została zinterpretowana jako lekceważenie
reguł demokracji.
Za kolejną ważną kwestię, którą poruszył sprzeciw Irlandii należy uznać
fundamenty funkcjonowania demokracji na arenie europejskiej. Połączenie zasad
równości państw z jednomyślnością oznaczało, iż trzymilionowy naród może
powstrzymać proces popierany przez 370 milionów pozostałych obywateli211. Co więcej,
można nawet stwierdzić, iż o wyniku zdecydowało 530 tysięcy głosujących przeciw, a w
skrajnej interpretacji głosy 80 tysięcy, które przeważyły nad 450 tysiącami głosów
poparcia. W ten sposób, losy 100 milionów obywateli Europy Środkowej i Wschodniej
(oraz Cypru i Malty) zależały od wąskiej mniejszości w jednym kraju. Uwypukliło to
kwestię wprowadzenia pewnej formy drogi ‘większościowej’ do konsensualnej Unii.
Po piąte, Irlandzkie referendum pokazało po raz kolejny sprzeciw pewnej
warstwy społecznej wobec instytucji ponadnarodowych. Podobnie jak podczas posiedzeń
Rady Europejskiej w Nicei czy Göteborgu, w trakcie kampanii referendalnej uaktywniły
się grupy obrońców przyrody, pacyfistów, anarchistów czy nacjonalistów itp. Nawet
jeżeli trudno jest włączyć te odłamy społeczeństwa do pozytywnej dyskusji, to skala
protestów wskazywała, iż konieczne jest pewne otwarcie instytucji i procesów unijnych
dla przeciętnego obserwatora. Dystans istniejący pomiędzy obywatelami a Unią należało
ograniczyć przede wszystkim poprzez lepszą komunikację i zmiany instytucjonalne.
Kwestia legitymacji Unii została poruszona nie po raz pierwszy, ale od Nicei i
irlandzkiego ‘nie’ stała się palącym problemem politycznym.
210
211
Irish Times, 2.07.2001 r.
To oczywiście uogólnienie, gdyż przeciwnicy rozszerzenia znajdowali się we wszystkich krajach UE.
101
4.2
Dyskusja na temat zarządzania publicznego (governance)212.
Z perspektywy czasu łatwo przeoczyć pewien wewnętrzny proces toczący się
wewnątrz instytucji unijnych, który także przygotował grunt pod powołanie Konwentu.
Chodzi o redefinicję roli i pozycji Komisji Europejskiej w procesie tworzenia prawa i
jego egzekwowania. Jednym z głównych powodów debaty było ustąpienie w maju 1999
roku Komisji Jacques’a Santera wśród oskarżeń o korupcję i złe zarządzanie. Dyskusja
toczona była na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jak dostosować kształt i wewnętrzną
strukturę Komisji do zwiększonych wymogów odpowiedzialności demokratycznej
związanych z jej rosnącą rolą? Po drugie, jak zapewnić lepszą jakość prawa oraz jego
‘przyjazność’ dla stake-holders, czyli obywateli i grup ich reprezentujących?
Thomas Christiansen, obserwując zachodzące zmiany, wyróżnił trzy trendy:
•
Poszukiwanie większej publicznej ‘odpowiadalności’ (accountability),
•
Zwiększenie wewnętrznej hierarchii,
•
Wzmocnienie niezależności instytucjonalnej Komisji213.
Rezultatem pierwszego trendu było otwarcie w lutym 2000 roku dyskusji nad
zarządzaniem publicznym, która stała się jednym z czterech priorytetów kadencji
Prodiego. Proces ten przewidywał długi okres otwartej i dostępnej dla obywateli debaty,
wiodącej do publikacji Białej Księgi214. Dyskusja ta miała się koncentrować na kwestii
uczestnictwa i konsultacji. W programie prac wydanym w październiku 2000 roku
stwierdzono, że cała koncepcja zarządzania publicznego nie jest jednokierunkowa, ale
powinna wiązać prawa z obowiązkami. Uczestnictwo w procesie powinno wiązać się z
przejrzystością,
reprezentatywnością
i
‘odpowiadalnością’
(accountability)
stron
włączonych.
Prace nad Białą Księgą znalazły się jednak w cieniu otwartej w marcu 2001 roku
dyskusji nad przyszłością Unii. Opublikowana w lipcu 2001 roku ‘Biała Księga
212
W polskiej literaturze brak jest jednoznacznego tłumaczenia tego terminu. Najbliższym wydaje się
pojęcie ”zarządzanie publiczne” stosowane w literaturze ekonomicznej.
213
T. Christiansen, The European Commission. Administration in turbulent times, [w:] J. Richardson (red.),
European Union. Power and policy making, London 2001, s. 107.
214
J. Greenwood, The White Paper on Governance & EU Public Affairs – Democratic Deficit or
Democratic Overload, Aberdeen 2001, s. 3, www.lib.gla.ac.uk/ sjmc/WhitePaperonGovernancearticle.doc
102
dotycząca zarządzania publicznego’ nie przyciągnęła uwagi społecznej. Była za to
dyskutowana obszernie w kręgach akademickich215. Używając słów jednej z
komentatorek – Marlene Wind ‘zarządzanie publiczne polega na zbudowaniu pomostu
(bridging the gap) pomiędzy rządzonymi a rządzącymi. I jak wskazuje przebieg prac nad
Białą Księgą Komisji, nie udało się tego dokonać chociażby w tym procesie. Debata nad
zarządzaniem publicznym pozbawiona struktury (chociażby w kształcie przypominającym
Konwent) nie spotkała się z reakcją prasy i obywateli216.
Paul Magnette postawił otwarcie pytanie, czy Unia Europejska może stać się
sprawą publiczną, i jeśli tak, to w jaki sposób? ‘Czy innowacja Białej Księgi na temat
zarządzania pomaga naprawić aktualną elitarną naturę obywatelstwa europejskiego?’217.
Pozostałe elementy wskazane przez Christiansena były rozpatrywane podczas
kolejnych Konferencji Międzyrządowych oraz w procesie reform wewnętrznych.
Zabrakło w nich jednak całościowego spojrzenia na kwestie współzależności instytucji.
Stopniowo
wzmacniany
był
wpływ
Parlamentu
na
Komisję
oraz
pozycja
przewodniczącego kolegium. Jednakże w perspektywie wzmocnienia Sekretariatu Rady
w kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, spór na temat docelowej struktury
Unii pozostawał nierozstrzygnięty. Współzależności te były poruszane w debacie nad
przyszłością Unii, gdzie koncepcje rządu wspólnoty przeplatały się z pomysłami
funkcjonowania Komisji jako swoistego sekretariatu. Dyskusja nad rolą Komisji i
tworzeniem polityk w Unii wprowadziła więc dodatkowe elementy do debaty otwartej w
Nicei.
Podsumowując, można uznać, iż agenda Białej Księgi dotykała samego problemu
legitymizacji Unii Europejskiej i jej instytucji. Efektywność polityk może wzmocnić
legitymację Wspólnot, jednakże podstawowe pytania na temat demokracji i tożsamości,
których dotyka ta problematyka, pozostawały poza sferą wpływu Komisji. Jak wskazuje
Neil Walker w swym referacie ‘Biała Księga w kontekście konstytucyjnym’,
215
Przykładem może być konferencja Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White
Paper on Governance – Brussels 25.7.2001 http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html
216
M. Wind, White Paper on European Governance, 2001, s. 7.
http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html
217
P. Magnette, European Governance and Civic Participation: Can the EU be politicised? 2001 s. 3
http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010901.rtf
103
przyjmowanie, iż reguły zarządzania mają potencjał legitymizujący przecenia ich wpływ
na kontestowaną legitymację całego systemu218.
4.3
Rola prezydencji belgijskiej
Ostatnim elementem, który należy uwzględnić w opisie przygotowań do szczytu
w Laeken była rola prezydencji belgijskiej w drugiej połowie 2001 roku. Podobnie jak
rząd RFN w pierwszej połowie 1999 roku przyczynił się do powołania pierwszego
Konwentu, tak Guy Verhofstadt wywarł silny wpływ na kształt deklaracji. W historii
ostatniego półwiecza przywódcy Belgii odnosili się bardzo pozytywnie do projektów
integracji europejskiej. Dlatego zaangażowanie Belgów nie budzi zaskoczenia. Na
uznanie zasługuje jednak sposób, w jaki udało im się włączyć w przygotowanie spotkania
w Laeken, pozostałe kraje Unii.
Już w maju 2001 roku Guy Verhofstadt przedstawił swój ‘projekt globalny dla
Europy’219. W swej strategii Belgowie planowali nie tyle odpowiedzieć na kluczowe
problemy UE, co jedynie „zadać właściwe pytania”. Guy Verhofstadt ciepło odniósł się
do przedstawionej przez Gerharda Schrödera wizji Unii, opartej na modelu
federalnym220. Do priorytetów prezydencji zaliczono przygotowania do IGC 2004
(agenda, metoda, kalendarz), rozszerzenie, wprowadzenie euro do obiegu oraz agendę
socjalną. Znaczenie, jakie Belgowie przypisali kolejnej konferencji międzyrządowej
można wytłumaczyć słowami Verhostadta wypowiedzianymi 24 czerwca 2001 na
Europejskim Forum Wachau:
... Rozszerzona Unia będzie się znacznie różnić od tej, w której teraz żyjemy. Przyszedł
już więc czas, by zacząć zastanawiać się, jak wyglądać będzie poszerzona Unia. Jakiego
projektu stanie się ucieleśnieniem? Na jakich wartościach zostanie oparta? Jakie będą
jej cele i kompetencje? W jaki sposób będą zapadać decyzje? Jak będzie finansowana?
Jakie będą jej instytucje? (...) Co więcej, odpowiedzi na te pytania określą czy integracja
218
N. Walker, White Paper in Constitutional Context, 2001, część V, s. 5.
http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/011001.html
219
Laurent Zecchini, Le Monde, 3.05.2001 r.
220
G. Schröder, O przyszłości Europy, 30.04.2001 r. www.futurum.eu.int
104
europejska przetrwa rozszerzenie. (...) Podczas poprzednich dekad kształtowaliśmy Unię
krok po kroku. Teraz przyszedł czas na skok jakościowy(qualitative leap)221.
Trudno ocenić, na ile świadomie premier Belgii użył terminu federalistów.
Wydaje się, iż nie tylko w jego oczach podwojenie liczby członków musiało
doprowadzić do przemodelowania struktur Unii. Jednym z głównych elementów było
zbliżenie całego projektu do obywateli. We wspólnym memorandum państw Beneluksu z
20 czerwca 2001 czytamy:
…Instytucje europejskie muszą być dostosowane w ten sposób, by rozszerzona Unia była
bardziej zrozumiała i lepiej funkcjonowała, tak by mogli się z nią utożsamiać
obywatele222. …
W dokumencie tym zawarty jest pewien schemat myślenia, który można streścić
następująco. W związku ze zbliżającym się wyzwaniem konieczne jest wzmocnienie
tożsamości. Tożsamość ta jest budowana na wartościach, które determinują cele. Te zaś
określają kształt instytucji. Powyższe trzy elementy powinny być zapisane w formie
konstytucji. Pośród propozycji instytucjonalnych znalazło się nadanie Unii osobowości
prawnej, racjonalizacja pracy Rady (w szczególności poprzez wydzielenie funkcji
ustawodawczych, politycznych czy delibaratywnych) oraz upowszechnienie głosowania
kwalifikowaną większością głosów, której w sprawach ustawodawczych powinna
towarzyszyć procedura współdecydowania.
W propozycjach dotyczących przyszłej dyskusji uznali oni, iż ‘odpowiedzialność
za przygotowanie IGC powinna spocząć na „Forum pod przewodnictwem wiodącej
europejskiej osobowości politycznej”. Powinno ono przygotować rekomendacje oraz
opcje w perspektywie zmian traktatów na zbliżającej się konferencji międzyrządowej.
Widać tu klarownie myśl, która stała za ostatecznym kształtem deklaracji z Laeken.
Idea spisania katalogu zasad podstawowych Unii została także podchwycona
przez prasę opiniotwórczą. Wpływowy brytyjski tygodnik The Economist zamieścił swój
własny projekt Nasza Konstytucja dla Europy (Our Constitution for Europe)223. W
odpowiedzi na wezwanie Joschki Fischera i deklarację Jacquesa Chiraca dziennikarze
postanowili włączyć się do dyskusji liderów. Jeszcze przed szczytem w Nicei
221
http://premier.fgov.be
http://europa.eu.int/futurum/documents/other/oth200601_en.htm
223
The Economist, 28 października 2000 r.
222
105
przedstawili dokument składający się z krótkich 21 artykułów, w których zamykają się
podstawowe elementy Unii. Do projektu tego odniósł się Stefan Bratkowski w artykule
„Dyskusja, która nie doszła do skutku”.224 Cytuje on w nim przesłanie dziennikarzy z
The Economist, które warto załączyć:
„Nasza konstytucja zmierza ku temu, by utrudnić zburzenie status quo oraz wzmocnić
rolę parlamentów narodowych i obywateli w decydowaniu o przyszłości Europy. Główną
innowacją, poza uporządkowaniem Parlamentu Europejskiego i obniżeniem rangi
Komisji Europejskiej, byłoby stworzenie małej drugiej izby reprezentantów, Rady
Narodów, z członkami wyłonionymi przez narodowe parlamenty. Ich zadanie miałoby
charakter kluczowy: nadzór konstytucyjny. Każda zaś dobra konstytucja utrudnia rządom
ignorowanie swych obywateli. Europa tego bardzo potrzebuje”.225
Na podstawie przedstawionych powyżej deklaracji i wydarzeń można stwierdzić,
iż na przestrzeni kilkunastu miesięcy nastąpiła jakościowa zmiana w myśleniu o Unii
Europejskiej. Większość z pytań jakie zostały postawione w deklaracji z Laeken
funkcjonowały w publicznym dyskursie na długo wcześniej. Dopiero jednak odważne
przemówienie Fischera postawiło na porządku dziennym kwestię docelowego kształtu
Unii czyli tak zwanego finalité. Ważnym elementem dyskusji był nie tylko kształt
ewentualnego dokumentu bazowego, ale przede wszystkim sposób jego przygotowania.
Po częściowej kompromitacji dotychczasowej metody konferencji międzyrządowych i
podnoszących się głosach o konieczności szerszego uczestnictwa, konwent wydawał się
naturalnie stworzonym do tego celu.
5.
Przygotowanie, kształt i znaczenie deklaracji z Laeken.
Dla większości systemów politycznych sposób formowania oczekiwań pełni rolę
zasadniczą. Patrząc z perspektywy czasu, Deklaracja z Laeken odegrała bardzo silny
wpływ na dalszy bieg zmian traktatowych właśnie poprzez artykulację problemów i
wyzwań stojących przed rozszerzoną Unią. Sama deklaracja ze względu na swą
wieloznaczność i rozmiar może być interpretowana na różne sposoby. Federaliści mogą
224
„Polska w Europie” 2001, nr 3. Znajdziemy tam także tłumaczenie tekstu zamieszczonego w The
Economist.
225
Ibidem, s. 124.
106
ją uznać za wezwanie do spisania aktu podstawowego, czegoś na kształt konstytucji.
Sceptycy mogą równie zasadnie stwierdzić, iż przyznaje ona, że Unia jest daleka od
spełnienia standardów demokracji i przejrzystości. Jednak najważniejszym jej elementem
jest to, iż ostateczną interpretację, jakich zmian wymaga Unia, pozostawiono samemu
Konwentowi.
Największy wpływ na kształt deklaracji wywarli Belgowie i to ich kunsztowi
zarówno dyplomatycznemu jak i redakcyjnemu zawdzięczamy taki, a nie inny kształt
siedmiostronicowego dokumentu. Prezydencja belgijska przygotowując się do szczytu
postanowiła wykorzystać sprawdzony wcześniej instrument – ‘grupę refleksyjną’ złożoną
z postaci świata polityki. Jacques Delors, David Miliband, Guliano Amato, Bronisław
Geremek oraz Jean-Luc Dehaene pod przewodnictwem belgijskiego ministra spraw
zagranicznych Luisa Michela dyskutowali nad projektem deklaracji przygotowanym
przez dwóch profesorów prawa europejskiego Franklina Dehousse oraz Koena
Leanerts226. Na uwagę zasługuje fakt, iż po raz pierwszy w historii do prac tego rodzaju
gremium włączono przedstawiciela kraju negocjującego członkostwo.
Powołanie grupy mędrców jeszcze przed szczytem w Laeken można potraktować
nie tylko jako zabieg legitymizujący późniejszą deklarację, ale pewien wybieg taktyczny.
Zgodnie ze słowami Jacquesa Chiraca z czerwca 2000 roku, ta forma przygotowania IGC
stanowiła
alternatywne
rozwiązanie
wobec
samego
konwentu.
Wcześniejsze
zorganizowanie grupy w pewien sposób ograniczało możliwe scenariusze dalszej
formuły debaty o przyszłości Unii.
Jak wskazuje Peter Norman, zgoda najbardziej sceptycznego wobec zwołania
konwentu rządu Wielkiej Brytanii została przedstawiona podczas debaty na posiedzeniu
Rady ds. Ogólnych w Brukseli 16 lipca 2001. Jack Straw miał wówczas stwierdzić:
... Za sprawę kluczową uważam, by Konwent przygotował jedynie opcje i nie
przedstawiał własnych zaleceń, co powinno zostać dokonane, gdyż to jedynie
potwierdziłoby pogląd opinii publicznej, że instytucje Unii są zdominowane przez osoby
pragnące powiedzieć ludziom co jest dobre dla nich227.
226
P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities, Bargains and Rhetoric in the Convention on
the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003, nr 14, s. 6
www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf
227
P. Norman, The accidental Constitution, Bruksela 2003, s. 25
107
Zdaniem Normana, decyzja, iż konwent powinien się zebrać w 2002 roku została
podjęta już na spotkaniu Rady ds. Ogólnych w październiku 2001 roku. Została ona
nieformalnie zaakceptowana podczas spotkania Rady Europejskiej w Gandawie. Trudno
jest ocenić rzeczywiste poparcie dla idei konwentu pośród członków Rady Europejskiej.
Jak wskazuje Klaus Bachmann do powstania drugiego konwentu przyczyniły się zbieżne
interesy kilku państw i instytucji ponadnarodowych. Po pierwsze, Parlament Europejski,
zachęcony doświadczeniem pierwszego Konwentu, liczył na uzyskanie większego
wpływu w przygotowaniach konferencji międzyrządowej. Podobnie, Komisja Europejska
szukała wzmocnienia metody wspólnotowej i swego udziału w dyskusji. Kraje
Beneluksu, tradycyjni zwolennicy wzmocnienia instytucji unijnych, widziały w
Konwencie szansę na pogłębienie Unii. Grecja, Portugalia i Finlandia, oraz inne małe i
średnie kraje obawiały się marginalizacji w czasie IGC. Liczyły one na rozwodnienie
wpływu dużych państw, w gremium skupiającym nie tylko przedstawicieli rządów. Rząd
Niemiec miał nadzieję na zwiększenie poparcia dla UE, jeśliby kolejna reforma traktatów
została odebrana jako konstytucyjna (wykorzystanie niemieckiego wzorca patriotyzmu).
Poza tym, Gerhard Schröder pozostawał pod silną presją landów domagających się
uściślenia zasady pomocniczości. Także rząd Wielkiej Brytanii pragnął, by poprzez nową
definicję pomocniczości udało się częściowo ubezwłasnowolnić Parlament Europejski228.
Zdaniem Christiana Lequesne francuskie stanowisko można wytłumaczyć następująco:
…’W Laeken francuski rząd nie należał do najzagorzalszych zwolenników nowego
organu deliberacji nad reformą unijnych traktatów. Przed Laeken, francuski minister
spraw europejskich, Pierre Moscovici, wyraził niepewność czy Konwent jest właściwą
strukturą by zająć się „wszystkimi pytaniami z agendy reform instytucjonalnych”.
Jednakże rząd francuski – podobnie jak brytyjski – zaakceptował nowy organ z trzech
powodów:
(1) Konwent służy jedynie dyskusji i przygotowaniu prac konferencji międzyrządowej,
nie stanowi więc zagrożenia dla instytucji;
228
K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji
władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004, s. 123.
108
(2) Rząd francuski wierzył, iż może wykorzystać proces dyskusji by bronić swoich
poglądów na temat UE, szczególnie poprzez Przewodniczącego, byłego prezydenta
Republiki, Valéry’ego Giscarda d'Estaing;
(3) Konwent stanowi skuteczny sposób oczekiwania na wybory we Francji i RFN,
tworząc pozory postępów w przygotowaniu przyszłości UE229. ...
Jak wskazuje tajna notatka Grupy Doradców Politycznych Komisji Europejskiej z
posiedzenia Rady ds. Ogólnych 19 listopada 2001 r., przygotowana przez Alexandra
Stubba, największe spory w łonie ministrów spraw zagranicznych wywoływało
określenie mandatu Konwentu. Poparcie uzyskał przedstawiony przez prezydencję
nieoficjalny dokument (non-paper), dzielący deklarację na trzy części,. Struktura miała
wyglądać następująco:
1. Powód debaty. Polityczna analiza stanu Unii, publicznego postrzegania Unii oraz
oczekiwań obywateli.
2. Co debatować? Przypomnienie Deklaracji z Nicei; potraktowanie Nicei jako
punktu początkowego i zaprezentowanie kilku idei dla Konwentu.
3. W jakim forum? Decyzja w sprawie powołania Konwentu230.
Prezydencja zapowiedziała, iż proponowany tekst tych części zostanie przekazany
stolicom przed ich objazdem ‘tour of capitals’ przez Guya Verhofstadta rozpoczynającym
się 26 listopada. Dyskusja w Radzie skoncentrowała się na doprecyzowaniu pytań
zawartych w części drugiej, które zostały podzielone na pięć wątków:
1. Cele i polityki Unii;
2. Podział kompetencji (powers) pomiędzy Unią a państwami członkowskimi;
3. Legitymacja demokratyczna;
4. Zdolność UE do podejmowania decyzji i przeprowadzania polityk;
5. Uproszczenie i szeroka prezentacja projektu europejskiego.
Jak wskazuje Stubb, prezydencja zrobiła co mogła, by przekonać delegacje, iż
struktura jest jedynie w fazie przygotowań ‘work in progress’ oraz, iż nie należy się
229
C. Lequesne, French Views of the European Convention, U.S.-France Analysis January 2003
http://www.brook.edu/fp/cusf/analysis/lequesne.htm
230
A. Stubb, General Council meeting of 19.11.2001, 19.11.2001 r., AS D (2001) 700505. Za przekazanie
notatki serdecznie dziękuję Gaetano Gruttadauria z European Policy Centre.
109
obawiać większych niespodzianek w przeredagowanej wersji. Podkreśliła ona także, iż
deklaracja nie jest mandatem dla konferencji międzyrządowej, który zostanie określony
zgodnie z procedurami, po uwzględnieniu rezultatów Konwentu. Prezydencja starała się
przekonać, iż celem szkicu jest wzięcie pod uwagę elementów ważnych dla
poszczególnych krajów ‘sensitivities’. Należy zwrócić uwagę na kilka elementów, które
przewijają się w tym dokumencie, a które pokazują przyszłe rozterki stojące zarówno
przed konwentem, jak i konferencją międzyrządową.
Delegacje zgodziły się, iż stawianie pytań, a nie odpowiedzi jest najlepszym
sposobem nadania kierunku prac Konwentowi. Wielka Brytania podkreślała, iż powinny
być one postawione w sposób neutralny. Większość państw opowiedziało się otwarcie
przeciwko katalogowi kompetencji, który ich zdaniem nie powinien być zamknięty.
Każdy z krajów poruszył też kwestie, które uznał za szczególnie ważne. Hiszpania,
Portugalia oraz Irlandia były przeciwnikami otwierania pakietu z Nicei (szczególnie
kwestii kwalifikowanej większości głosów). Z kolei Dania oraz Szwecja naciskały na
liczniejszy skład parlamentów narodowych. Finlandia zażądała sprecyzowania roli
krajów kandydujących. Holandia oraz Szwecja uznały, iż powinny być one włączone w
pełni (fully involved). Portugalia naciskała, by konwent wziął pod uwagę debaty
narodowe. Delegacje Holandii, Hiszpanii, Niemiec oraz Austrii zasugerowały
poszerzenie części dotyczącej stosunków zewnętrznych231.
W zakresie harmonogramu dalszych prac, Wielka Brytania domagała się, by
pauza po obradach Konwentu trwała nie krócej niż sześć miesięcy. Komisja Europejska
wskazała, iż Konwent powinien zakończyć się w pierwszej połowie 2003 roku, tak by
konferencja międzyrządowa została zamknięta przed wyborami do Parlamentu
Europejskiego232.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej działania i dyskusje, można uznać, iż
prezydencji belgijskiej udało się stworzyć wyważony dokument, który w szeroki sposób
interpretował cztery tematy z deklaracji „postnicejskiej”. Jego otwarta formuła nie
antagonizowała żadnej ze stron. Porównując deklarację z Laeken do doklaracji z Nicei
widać jednak wyraźnie, iż Belgom udało się dość znacząco przesunąć akcenty. Zmiana ta
231
232
Ibidem, s. 5.
Ibidem. s. 6.
110
może także wskazywać, iż w okresie dwanastu miesięcy, które upłynęły, nastąpił wzrost
oczekiwań wobec reformy Unii.
Niewątpliwie wzrosła ranga całego przedsięwzięcia. Z odległego punktu numer
23 stała się ona głównym tematem Rady Europejskiej. Biorąc pod uwagę ataki
terrorystyczne w USA, wprowadzenie euro do obiegu oraz zbliżające się do finiszu
negocjacje akcesyjne, szeroki rezonans jaki wzbudziła deklaracja świadczy o
stopniowym nabrzmiewaniu problemów, do których się odnosiła233. Jak wskazuje
komentator:
…[Deklaracja z Nicei] była zbiorem wysoce technicznych punktów powiązanych luźno z
rozszerzeniem i o ograniczonym znaczeniu. Deklaracja z Laeken (...) jest niezwyczajnym
dokumentem filozoficznym, odróżniającym się od standardowego unijnego stylu myślenia
i tworzenia prawa. Jest też dużo bardziej otwarta, stawiając tak wiele pytań, jak
odpowiedzi. Pytania te zaś są szersze, od wyliczonych w Nicei oraz uporządkowane
według odmiennego kryterium ważności( with a different priority)234.
5.1
Tekst deklaracji
Bardzo znaczące jest użycie w pierwszej części deklaracji stwierdzenia, iż Unia
stoi na rozdrożu (at a crossroads). Jest to w pewien sposób nawiązanie do wypowiedzi
Joschki Fischera sprzed dwudziestu miesięcy. W deklaracji zawarta jest pewna
teleologiczna interpretacja historii integracji:
... marzenie o silnej, zjednoczonej Europie może się spełnić jedynie w atmosferze pokoju i
wspólnych działań235.
Jednakże, zdaniem twórców deklaracji, metody i sposoby myślenia używane
przez pięćdziesiąt lat nie są już wystarczające w obliczu rozszerzenia.
...Realia transformacji bezsprzecznie wymagają przyjęcia innego podejścia niż
pięćdziesiąt lat temu, gdy sześć pierwszych państw postanowiło dążyć do stworzenia
wspólnoty236’....
233
W Laeken ustalono, iż dziesięć krajów może zakończyć negocjacje w Kopenhadze. Miesiąc później
Komisja ogłosiła ramy finansowe rozszerzenia.
234
C. H. Church Home thoughts on Laeken and after, UACES on-line Reflection Papers, 2002, nr 2
235
Tekst deklaracja z Laeken w tłumaczeniu Monitora Integracji Europejskiej nr 53, Spotkania Rady
Europejskiej 1993-2002. Wybór dokumentów, UKIE 2002 s. 167-174
111
Deklaracja wskazuje, iż Unia stoi przed dwoma wyzwaniami. Pierwsze –
wewnętrzne – dotyczy demokratyzacji, zbliżenia wspólnoty jej obywatelom. Drugie –
zewnętrzne – to nowa rola Europy w zglobalizowanym świecie.
W odpowiedzi na pierwsze wyzwanie wymowa deklaracji nie jest jednoznaczna.
Krytycy Unii odnajdą w niej zarzuty:
‘Obywatele czekają na konkretne rezultaty, lepsze rozwiązania w kwestiach
praktycznych, wcale nie oczekując europejskiego supermocarstwa lub instytucji
europejskich ingerujących w każdą bez wyjątku sferę ich życia’237.
Z drugiej strony można odnaleźć też wątki, które przypadłyby do gustu
federalistom.
...Musi dojść do przybliżenia instytucji europejskich obywatelom UE, którzy niewątpliwie
popierają szeroko zakrojone cele Wspólnoty, ale nie zawsze widzą związek między tymi
celami a działaniami Unii na co dzień. (...) Wizerunek demokratycznej Europy,
zaangażowanej w działania o zasięgu globalnym, znakomicie odpowiada pragnieniom
obywateli…238.
Jak więc widać na powyższych przykładach, deklaracja z Laeken kładzie duży
nacisk na bezpośrednie relacje Unia-obywatele. Można więc wskazać na klarowne
poparcie rosnącego wymiaru obywatelskości. Unia powinna sprzyjać jej mieszkańcom,
by czuli, że są podmiotami, a nie jedynie obiektami jej polityk.
Druga część deklaracji, która zawiera przede wszystkim pytania, rozpoczyna się
powtórzeniem powyższego sposobu myślenia w trzech punktach:
•
Jak przybliżyć obywatelom, przede wszystkim tym młodym, wzorce i instytucje
europejskie?
•
Jak zarządzać polityką i europejską sferą polityczną w rozszerzonej Unii?
•
Jak sterować rozwojem Unii, aby stała się ona czynnikiem stabilizującym i
modelem do naśladowania w nowym wielobiegunowym świecie239?
Następnie, przedstawionych jest 61 pytań pogrupowanych jak poniżej:
236
Ibidem, s. 167.
Ibidem, s. 169.
238
Ibidem, s. 169.
239
Ibidem s. 170
237
112
•
Problemy związane z podziałem i definicją kompetencji Unii Europejskiej (20
pytań).
•
Sprawa uproszczenia instrumentów Unii (8)
•
Większa demokracja, przejrzystość i skuteczność w Unii Europejskiej (22)
•
W stronę konstytucji dla obywateli Europy (11).
Na podstawie tego pogrupowania możemy zaobserwować silną zmianę akcentów
w stosunku do deklaracji z Nicei. Obok wspomnianych w niej kwestii kompetencji i
uproszczenia, wprowadzono nowe elementy dotyczące stworzenia europejskiej
przestrzeni publicznej, wzmocnienia skuteczności Unii oraz możliwości spisania
konstytucji Unii. Nawet, jeżeli ten ostatni element został „rozwodniony” dodatkowymi
pytaniami, to jednak powstał pewien zespół oczekiwań, do którego potem odniósł się
Valery Giscard d’Estaing w swej mowie otwierającej Konwent.
Sprawa konstytucji, która jak wspomniałem wyżej, nie była debatowana na
posiedzeniu Rady Unii Europejskiej, została jednak w końcu zaakceptowana przez
wszystkie delegacje. Pozostaje więc kwestią rozważań, na ile była ona wynikiem refleksji
roku 2001, a na ile miała stymulować prace Konwentu. Niewątpliwie już w Nicei, gdy
decyzja o przyszłości Karty została przekazana kolejnej konferencji międzyrządowej,
dotknięto spraw uznawanych za konstytucyjne. Uznanie, iż jej proklamacja nie jest
krokiem wystarczającym świadczy, iż jednym ze scenariuszy było jej włączenie do
podstaw prawnych Unii. A w tej sytuacji konieczne było rozstrzygnięcie wewnętrznej
hierarchii źródeł prawa europejskiego.
Należy podkreślić, iż dokument z Laeken jest pierwszą deklaracją Rady
Europejskiej, w której użyte zostaje słowo „konstytucja”. Używanie pewnych pojęć
wywiera bezpośredni wpływ na sposób rozumienia, czym jest dany twór polityczny
(politea). Projekt europejski został zainicjowany jako Wspólnota, następnie ewoluował w
stronę ułomnej, trójfilarowej Unii. Można zaryzykować tezę, iż Unia oparta na
konstytucji nabierałaby cech federacji. Termin federacja państw narodowych,
zaczerpnięty od Jaquesa Delorsa, był podnoszony w dyskursie przywódców francuskich,
posiadał jednak zażartych przeciwników przede wszystkim w Wielkiej Brytanii i krajach
skandynawskich. Nawet, jeżeli spór dotyczył głównie nazw, to dotykał on kluczowych
113
koncepcji tożsamości, lojalności i funkcji politei. Brytyjski minister spraw zagranicznych
starał się zbagatelizować termin konstytucja mówiąc, że nawet kluby golfowe mają
konstytucje, a nie są państwami240. Trudno jednak nie zauważyć, iż sprawa ta wywołuje
wiele sporów prawniczych i politycznych dotykających przede wszystkim kwestii
ratyfikacji oraz nadrzędności kompetencyjnych. Trudno dziś ocenić na ile poruszenie
sprawy spisania dokumentu podstawowego nazwanego konstytucją, świadczy o pewnym
państwowo-centrycznym sposobie myślenia o Unii. Możliwe, iż w oczach autorów
deklaracji spisanie konstytucji wymusiłoby pewną redefinicję pojęć, które przecież
ewoluują wraz z upływem czasu i zmianą sytuacji.
Rolę parlamentów narodowych interpretowano szeroko, nie tylko jako
sprawowanie kontroli, ale także kanał komunikacji w Europie. Podniesiono kwestię
możliwości powołania nowej instytucji grupującej przedstawicieli parlamentów
narodowych. W późniejszej debacie figurowała ona pod nazwą Kongresu Narodów
Europy. Jednakże jego ewentualne powstanie miałoby zasadniczy wpływ na całościową
równowagę pozostałych instytucji: Rady i Komisji, a także kwestię przewodnictwa w
Unii.
Ważną zmianą w dyskursie europejskim było wprowadzenie nowych norm do
oceny całego projektu integracyjnego. Demokracja, przejrzystość oraz skuteczność miały
stać się odtąd miarami dla instytucji europejskich. Nie zastąpiły one dotychczasowych
norm, takich jak równowaga między państwami itp., ale uzyskały równoważne miejsce
chociażby w pracach Konwentu. Uproszczenie, które powszechnie interpretowano jako
realizację tych zasad, miało stać się motywem przewodnim jego prac241. Dotyczyć miało
nie tylko instrumentów prawnych, ale ogólnie traktatów i funkcjonowania instytucji.
Przyszłość pokazała, iż samo jej wprowadzenie podważyło dotychczas funkcjonujące
kompromisy. Wpływ ten można także odnaleźć w koncepcji podwójnej większości w
Radzie.
240
J. Straw, Strength in Europe begins at home, Edynburg 27.08.02, cykl spotkań promujących korzyści z
członkostwa w UE, www.fco.gov.uk
241
P. Magnette, Coping with constitutional incompatibilities, Bargains and Rhetoric in the Convention on
the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper 2003, nr 14
www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf
114
Podsumowując, deklaracja nie tylko zapowiadała utworzenie nowej instytucji, ale
także szerokie tło polityczne dla jej funkcjonowania. Cztery punkty z Nicei stały się
podstawą programu politycznego, który w pewien sposób przerósł oczekiwania swoich
współtwórców. Wydaje się, iż samo powstanie dokumentu świadczy o wystąpieniu
nieplanowanych konsekwencji wcześniejszych działań. Trudno uznać, że deklaracja z
Laeken była dokumentem rewolucyjnym. Otwarta forma stawiania pytań nie narzucała
formuły odpowiedzi. Jednakże niewątpliwie ustabilizowała ona występowanie pewnych
pojęć wprowadzonych wcześniej do debaty przez polityków. To, że nie podzieliła ona
losów wcześniejszych szumnych dokumentów, takich jak Uroczysta Deklaracja z 1983
roku, zawdzieczała scenariuszowi postępowania, który został w niej umieszczony. Jego
najważniejszym elementem było powołanie nowej instytucji – Konwentu, który miał się
zająć postawionymi pytaniami.
Wewnętrzna dynamika tego organu okazała się dużo ważniejsza od samej
deklaracji. Tak, jak podczas pierwszego Konwentu, jego mandat wyrażony deklaracją był
częstym elementem odniesień, także w dokumentach przygotowywanych przez
Sekretariat. Jednakże pozostawiał on szerokie pole dla interpretacji. Jak wskazują krytycy
Konwentu, deklaracja nie wspominała, iż sprawy uzgodnione w Nicei powinny być
rozważone na nowo. Nie zawierała jednak jasnych obostrzeń w tym zakresie. Jeżeli już w
Nicei kwestia ograniczenia składu Komisji została powiązana z głosowaniem w Radzie,
to dalsze reformy rozważane w Konwencie prowokowały do podważenia dotychczasowej
równowagi między państwami. Wydaje się, iż tylko nieliczni obserwatorzy i uczestnicy
Konwentu poważnie potraktowali ostatnie zdanie pierwszej części deklaracji. ‘Nie ulega
wątpliwości, że będzie to wymagać od Europy przeprowadzenia wewnętrznej odnowy i
reform’. Zaprzeczeniem idei dyskusji byłoby ograniczenie a priori skali tej odnowy.
Tony Blair w swym oświadczeniu na spotkaniu w Laeken stwierdził:
…’Dni izolacji należą do przeszłości. Naszą nową rolą jest stać się partnerem w
kształtowaniu Europy przyszłości, a nie jedynie niechętnie podążać za modelem, na
którym narosła pleśń242. …
242
The Laeken declaration and the Convention on the Future of Europe, House of Commons, Research
Paper 02/14, 8.03.02
115
Najlepszy opis klimatu, jaki towarzyszył szczytowi w Laeken można odnaleźć w
wypowiedzi przedstawiciela brytyjskiego rządu – Petera Hain – pod znamiennym tytułem
„Przyszłość Europy: czas na nową wizję”. Stwierdził on, iż mandat jaki szczyt w Laeken
dał Konwentowi powinien i musi pozwolić, by przełamać opory i znaleźć nowy sposób
przeprowadzenia spraw europejskich w nowej erze243. Można więc uznać, iż
przedstawiciele elit europejskich zaczęli posługiwać się nowym językiem pełnym
odniesień do reform, odnowienia, zmiany.
5.2
Część III deklaracji z Laeken
Dla właściwego ukazania natury Konwentu konieczne jest przytoczenie wstępu
do części trzeciej deklaracji z Laeken:
Aby utorować drogę następnej Konferencji Międzyrządowej tak szeroko i otwarcie, jak to
możliwe, Rada Europejska podjęła decyzję o zwołaniu Konwentu z udziałem
najważniejszych stron uczestniczących w debacie na temat przyszłości Unii. W tym
kontekście, zadaniem Konwentu będzie rozważenie podstawowych kwestii związanych z
przyszłym rozwojem Unii i podjęcie próby określenia różnych możliwych rozwiązań.
Ciekawym z perspektywy przyszłych sporów, jest sformułowanie mówiące o
utorowaniu drogi kolejnej IGC. Niewątpliwie zwiastuje to rozpoczęcie fazy
przygotowawczej, jednakże nie precyzuje, w jakim stopniu Konwent stanowić miał
ograniczenie („filtr”) dla przyszłych negocjacji. W deklaracji zawarto także zapis, iż
‘Konwent sporządzi dokument końcowy, który będzie prezentować różne opcje,
wskazując stopień poparcie uczestników dla każdej z nich, bądź zalecenia, jeśli dojdzie
do osiągnięcia porozumienia’.
Widać wyraźnie, iż na Radzie Europejskiej przeważył sposób myślenia o
Konwencie nie jako organie quasi-parlamentarnym czy konstytutywnym, ale instytucji
służącej otwartym wypowiedziom i dyskusji (sounding box). Wskazuje na to także zapis,
iż rezultat Konwentu będzie punktem wyjścia IGC obok rezultatów debat krajowych na
temat przyszłości Unii. Można uznać, iż ten sposób patrzenia oznaczał, iż Bruksela jest
243
P. Hain, Brussels, 29.01.2002 r. ...The mandate [Laeken] has given to the Convention should and must
allow us to break new ground and find a new way of doing European business, for a new era.
116
tylko jednym z ośrodków dyskusji, na równi z tymi w pozostałych stolicach. To, że
ostatecznie raporty z debat krajowych zostały dostarczone Konwentowi, a nie IGC,
świadczy o rosnącym prestiżu tej instytucji.
Kolejnym zastrzeżeniem wobec autonomii Konwentu był zapis na temat otwarcia
forum dla organizacji reprezentujących społeczeństwo obywatelskie. Miało ono przybrać
formę sieci o określonej strukturze, otrzymującej regularne informacje na temat
przebiegu obrad Konwentu. Formuła współpracy Konwentu z siecią pozostawiona
została decyzji prezydium i praktycznie ograniczyła się do organizacji specjalnej sesji. Z
pewnością możliwe było jednak poszerzenie tej współpracy. Forum, jak i debaty
narodowe stanowiły swoiste wyzwanie dla pozycji Konwentu.
Drugą zasadniczą zasadą Konwentu, która często umyka komentatorom, jest
jawne określenie, iż składa się on nie tyle z pojedynczych delegatów, ale ze stron
biorących udział w debacie. Analogicznie do pierwszego Konwentu, możemy wyróżnić
cztery podstawowe grupy: Komisja, rządy państw członkowskich, Parlament Europejski
oraz parlamenty narodowe. Dopiero takie postawienie sprawy wyjaśnia, dlaczego w
końcowym etapie prac Konwent zbierał się w swych podgrupach, zwanymi potocznie
kompontentami. Bez ostatecznego poparcia większości przedstawicieli rządowych, nawet
przy przeważającym poparciu parlamentarzystów, nie udałoby się osiągnąć końcowej
zgody. Inną kwestią pozostaje, czy przewaga liczebna parlamentarzystów nie wpływała
na decyzje delegatów rządowych, którzy wyczuwali zdanie większości.
Jak wskazuje Peter Norman, ostateczne negocjacje nad kształtem Konwentu i
jego przewodnictwem pozostawiono szefom państw i rządów w czasie ich posiedzenia244.
Niewątpliwe wzorowano się na wcześniejszym Konwencie, jednakże do jego struktury
wprowadzono zasadnicze zmiany. Można je zinterpretować przede wszystkim jako próbę
zachowania większej kontroli nad całością prac. Do podstawowych różnic należał wybór
przewodniczącego Konwentu, który został dokonany przez Radę Europejską.
W opinii Petera Normana wszystkie decyzje dotyczące osób i pozycji,
przypominały o roli prestiżu narodowego oraz interesów w Unii. Głównymi kandydatami
na stanowisko przewodniczącego byli były prezydent Francji Valery Giscard d’Estaing,
premier Holandii Wim Kok, premier Portugalii Antonio Gutierrez, były przewodniczący
244
P. Norman, op. cit. s. 25.
117
Komisji Europejskiej Jacques Delors, a także Guliano Amato oraz Jean-Luc Dehaene245.
Jednakże dwaj ostatni przepadli z powodu swego poparcia dla idei federalnych, a
pozostałym zabrakło siły przebicia i silnego promotora. O wyborze Giscarda zdecydował
Jacques Chirac, który na początku posiedzenia Rady Europejskiej stanowczo
zaanonsował swojego kandydata246. Sytuacja ta sprowokowała niechętnego Francuzowi
Guya Verhofstadta do zaproponowania, by do składu prezydium dołączyć dwóch
zastępców przewodniczącego, byłych członków „Grupy z Laeken” – Guliano Amato oraz
Jean-Luca Dehaene. Wybór tych dwóch polityków miał zasadnicze znaczenie dla prac i
powodzenia Konwentu. Należy wskazać, iż obie postaci wiceprzewodniczących,
pochodząc odpowiednio z lewicy i prawicy, wzajemnie równoważyły skład prezydium.
Osobowości przewodniczących i ich kariery polityczne zostaną zaprezentowane w
dalszej części pracy.
Upór
Jacquesa
Chiraca
przy
mianowaniu
Giscarda
na
stanowisko
przewodniczącego można tłumaczyć wielorako. Po pierwsze w związku z tym, iż
poprzedni Konwent obradował pod kierunkiem byłego prezydenta RFN, sprawiał, że dla
Francuzów przewodnictwo nad kolejnym należało do spraw prestiżowych. Z drugiej
strony, oddelegowanie Giscarda do prac Konwentu miało pozytywny wpływ na sytuację
polityczną Jacquesa Chiraca przed zbliżającymi się wyborami prezydenckimi we Francji.
Wciąż aktywny, były prezydent Francji, który nie szczędził słów krytyki wobec swego
następcy, stał się zależnym od poparcia Pałacu Elizejskiego. Niewątpliwie, Chirac uznał
także, iż stanowisko przewodniczącego zagwarantuje Francji lepszą pozycję i większy
wpływ na ostateczny rezultat. Nie okazało się to bezzasadne.
Kolejną zasadniczą zmianą w stosunku do pierwszego Konwentu było znaczne
poszerzenie składu prezydium. Liczące sześć osób w czasie pierwszego Konwentu grono
zostało podwojone w Laeken, by ostatecznie – w wyniku zaproszenia przedstawiciela
krajów kandydujących – liczyć 13 członków. Składało się ono z:
•
przewodniczącego i jego zastępców;
•
3 przedstawicieli państw, które miały sprawować przewodnictwo w Unii podczas
prac Konwentu;
245
246
G. Harding, The old soldier, European Voice, 17-23.01.2002
Y. Clarisse, J. Quatremer, Les maîtres de l’Europe, Paris 2005, s. 350.
118
•
2 przedstawicieli parlamentów narodowych;
•
2 przedstawicieli Parlamentu Europejskiego;
•
2 przedstawicieli Komisji;
•
przedstawiciela krajów kandydujących247.
Zadaniem prezydium było „mobilizowanie uczestników do aktywności i
zapewnienie Konwentowi stosownych podstaw pracy”248. Do jego kompetencji należało
także powoływanie grup roboczych i możliwość zasięgania opinii u ekspertów oraz
urzędników Komisji. Prace prezydium miał wspomagać Sekretariat, którego obsługę miał
zapewnić Sekretariat Generalny Rady. Sam Sekretariat miał składać się także z
ekspertów Komisji i Parlamentu249.
Jak
zostało
podkreślone
uprzednio,
Konwent
składał
się
z
czterech
„komponentów”. Obok dwóch członków Komisji, szesnastu przedstawicieli Parlamentu
Europejskiego, każde z państw delegowało przedstawiciela rządu oraz dwóch członków
parlamentów narodowych. Zasadnicze zwiększenie składu Konwentu było rezultatem
decyzji o pełnym włączeniu do jego prac przedstawicieli państw kandydujących. W
związku z tym kolejne 13 państw (12 negocjujących + Turcja) delegowało po trzech
członków. Wszyscy z nich mieli także prawo do posiadania zastępców.
Dalsze zmiany w strukturze Konwentu zostały sprowokowane przez Silvio
Berlusconiego, który wycofał swe poparcie dla Amato jako przedstawiciela rządu
włoskiego. Domagał się, by reprezentował go Gianfranco Fini250. Spowodowało to, iż
obaj zastępcy przewodniczącego uzyskali praktycznie wolny mandat, a zarówno Włochy,
jak i Belgia desygnowały dodatkowych członków.
Obok zwykłych członków, deklaracja z Laeken powołała dodatkową kategorię
uczestników – obserwatorów. Pośród nich mięli się znaleźć trzej członkowie Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego, trzej przedstawiciele europejskich partnerów społecznych,
rzecznik praw obywatelskich oraz sześciu reprezentantów Komitetu Regionów. Ci ostatni
mieli być wybrani spośród delegatów miast i regionów posiadających władzę
247
Deklaracja z Laeken, Konwent Europejski – „faza słuchania”. Wybór dokumentów, „Monitor Integracji
Europejskiej”, 2002 , nr 56, s. 21.
248
Ibidem, s. 22.
249
Ibidem s. 22.
250
P. Norman, op. cit., s. 42.
119
ustawodawczą. W ten sposób Konwent składał się ze 105 członków zwykłych, 102
zastępców oraz 13 obserwatorów. W sumie w prace Konwentu zaangażowanych było
218 polityków, nie licząc członków Sekretariatu.
Deklaracja z Laeken określiła, iż decyzje powinny zapadać w drodze konsensu,
którego nie mogli zablokować przedstawiciele krajów kandydujących. Obrady Konwentu
oraz wszystkie jego dokumenty miały być publiczne. Zdecydowano, iż Konwent będzie
obradował we wszystkich 11 oficjalnych językach Unii Europejskiej, zaś spotkania
odbywać się będą w siedzibie Parlamentu Europejskiego w Brukseli. Konwent miał
rozpocząć swe prace 1 marca i zakończyć je w ciągu roku, kiedy przewodniczący
przedstawi rezultaty prac Radzie Europejskiej. Do obowiązków przewodniczącego
należało także okresowe informowanie szefów państw i rządów o postępach prac. Tak
określone struktura i metody pracy Konwentu pozostawiały szczegółowe decyzje jego
członkom, a przede wszystkim przewodniczącemu. Szczególnie osobowość i dokonania
tego ostatniego wskazywały na prawdopodobny styl pracy.
Urodzony w 1926 roku w Koblencji Valery Giscard d’Estaing przeszedł przez
wszystkie szczeble kariery zarezerwowane dla elity francuskich polityków. Ukończył
paryską Ecole Nationale d’Administration (ENA), by pracować w Generalnej Inspekcji
Podatkowej. Swój mandat parlamentarny zdobył w wieku 30 lat i już w 1959 roku został
sekretarzem stanu w ministerstwie finansów. W latach 1962-74 był ministrem finansów
w rządach gaullistów, by sięgnąć po prezydenturę w wieku 48 lat. Jako prezydent został
zapamiętany przede wszystkim jako zwolennik szerokiej modernizacji Francji, zarówno
ekonomicznej, jak i obyczajowej. Na polu europejskim do historii przeszła jego
współpraca z kanclerzem Niemiec Helmutem Schmidtem, wraz z którym współtworzył
Europejski
System
Monetarny
oraz
Radę
Europejską251.
Pomimo
swojego
zaangażowania dla przeprowadzenia pierwszych bezpośrednich wyborów do Parlamentu
Europejskiego w 1979, był on jednoznacznie utożsamiany jako zwolennik metody
międzyrządowej.
Utrata prezydentury na rzecz socjalisty w 1981 roku była częściowo
spowodowana recesją gospodarczą lat siedemdziesiątych oraz rywalizacją w obozie
prawicy z Jacques’em Chirakiem, a częściowo, rosnącą popularnością zjednoczonej
251
A. Patek, J. Rydel, J. J. Węc, op.cit., s. 141.
120
lewicy francuskiej. Od utraty prezydentury Giscard był członkiem parlamentu
francuskiego, posłem Parlamentu Europejskiego oraz przewodniczącym rady regionu
Auvergne. W latach 1989-96 sprawował funkcję przewodniczącego centrowej partii –
UDF oraz prezydenta Międzynarodowego Ruchu Europejskiego252. Niewątpliwie siedem
lat zasiadania w Radzie Europejskiej oraz dalsza kariera przyczyniły się do wielkiego
doświadczenia dyplomatycznego, wyczucia polityki oraz szeregu liczących się przyjaźni.
Jednak fakt jego wyboru na przewodniczącego Konwentu nie spotkał się z przyjaznym
przyjęciem dziennikarzy i komentatorów. Zarzucano mu francuską elitarność, wyniosłość
oraz podeszły wiek.
W swym artykule o karierze byłego prezydenta, Jarosław Kurski cytuje
Raymonda Arona: Tragedią Valery’ego Giscarda d’Estaing jest to, że nie zdaje sobie
sprawy z tragizmu historii253. Jest to sugestia, iż głównym sposobem myślenia Francuza
była racjonalna analiza argumentów oraz ocena korzyści, wyniesiona z uczelni i
ministerstw. Aron wskazywał, iż gdy słucha się jego przemówień, można odnieść
wrażenie, że wszystko da się załatwić w drodze rokowań i kompromisu254. Paradoksalnie,
można uznać, że te cechy oraz autorytet, jakim cieszył się wśród członków Konwentu
znacznie ułatwiły mu sterowanie jego pracami.
Giscard nie był całkiem bezstronny i miał swoje własne poglądy na kwestie
przyszłości Europy. Jednak nie stanowiło to przecież przeszkody dla objęcia funkcji
przewodniczącego.
Wręcz
przeciwnie,
realizm
polityczny
Giscarda
stanowiły
niewątpliwy atut w oczach wielu przywódców. Możliwe jest także przynajmniej
częściowe odtworzenie poglądów przyszłego przewodniczącego.
Uznawał on, iż reforma Unii powinna polegać na nowej definicji organizacji
kontynentu, a nie jedynie adaptacji istniejących instytucji do powiększonej liczby
państw255. Biorąc pod uwagę skład Komisji ustalony w Nicei uważał, iż nie powinna ona
ewoluować w stronę rządu europejskiego. Należało ograniczyć jej skład do 12-15
252
G. Harding, The old soldier, European Voice, 17-23.01.2002
J. Kurski, Giscard i tragizm historii, Gazeta Wyborcza, 23.01.2003 r.
254
Ibidem, cyt. za R. Aronem, Widz i uczestnik, Warszawa 1984.
255
Streszczenie ze spotkania Delegacji ds. Unii Europejskiej Zgromadzenia Narodowego z Valerym
Giscardem d’Estaing w dniu 23.10.2001 roku (tzw. Wtorki o Europie) s. 4 (SG-2001-08922-00-00-ENTRA-00(FR).
253
121
członków, równocześnie tworząc drugą izbę reprezentacji państw wokół Rady Unii
Europejskiej, bądź na wzór niemieckiego Bundesratu. Zdaniem Giscarda władza
wykonawcza w Unii spoczywa na Radzie Europejskiej, która sprawuje ją w sposób
konfederacyjny. Do dalszej dyskusji pozostawiał on ustalenie, czy należy przyznać
poszczególne portfolia krajom, czy też przypisać ich wykonywanie innym organom, na
przykład Komisji256.
Dla Giscarda, utrzymanie zasady rotacyjnej, półrocznej prezydencji, w obliczu
rozszerzenia, stanowiło błąd polityczny. Zadeklarował swe poparcie dla systemu
powolnej rotacji lub mianowania jednej osoby na to stanowisko. Wiązał je jednak z
całościowymi zmianami w strukturze instytucji257. Giscard uznawał także, iż
monitorowanie zasady pomocniczości należy do decyzji politycznych, która powinna być
podejmowana wspólnie przez parlamenty narodowe oraz Radę Europejską. Kontrola taka
byłaby możliwa zarówno ex ante, jak i ex post. Jak wskazuje Norman na początku obrad
Konwentu Giscard posiadał dwa priorytety w odniesieniu do instytucji. Chciał stabilnego
przewodnictwa Rady Europejskiej oraz mniejszej Komisji258.
Podsumowując, w poglądach przewodniczącego można doszukać się spójnej
wizji przeorganizowania Wspólnot. Należy jednak zauważyć otwartość na różne warianty
oraz zdolność do powiązania różnych elementów struktury instytucjonalnej. Wizję
Giscarda można odnaleźć w jego propozycjach z kwietnia 2003 roku259. Niewątpliwie
jednak, pomimo ugruntowanych poglądów, potrafił on słuchać argumentów delegatów i
brać je pod uwagę szczególnie, gdy darzył respektem osoby, które je wypowiadały.
W przewodniczeniu Konwentowi bardzo ważne role odegrali dwaj zastępcy
przewodniczącego. Guliano Amato, profesor prawa konstytucyjnego i były premier
Włoch, był wcześniej zaangażowany w szereg projektów Europejskiego Instytutu
Uniwersyteckiego we Florencji. Jego znajomość prawnych aspektów traktatów okazała
się bardzo przydatna, szczególnie w trakcie przewodniczeniu obradom dwóch grup
roboczych (III - „Osobowość prawna” UE oraz IX - „Uproszczenie”). Stał się on także
jednym z liderów socjaldemokratów wchodzących w skład Konwentu.
256
Ibidem s. 6.
Ibidem s. 9.
258
P. Norman, op. cit., s. 29.
259
Ibidem, s. 343.
257
122
Jean-Luc Dehaene był zaprawionym w bojach politykiem, ‘buldożerem’, który
utrzymał się na stanowisku premiera Belgii w latach 1992-1999. Jego kandydatura na
przewodniczącego Komisji w 1995 roku została zawetowana przez Johna Majora, ze
względu na federalne przekonania Flamanda260. Dehaene okazał się kluczową postacią
końcowej fazy Konwentu, gdy udało mu się zażegnać wewnętrzny spór w łonie
prezydium i przywrócić jego sterowność261. Jak wskazuje Peter Norman, każdy z trzech
przewodniczących charakteryzował się odmiennym typem osobowości, ale po
początkowej nieufności zbudowali oni efektywny „triumwirat”262. Było to szczególnie
ważne wobec rozlicznych konfliktów wewnątrz Konwentu oraz gorączkowej pracy
ostatnich miesięcy, gdy ich wspólne inicjatywy i wzajemne przekonywanie ułatwiły
zbudowanie końcowego kompromisu.
Wydaje się, iż najlepszą diagnozę instytucji powołanej w Laeken przedstawił
Peter Norman w swoim artykule w Financial Times:
... Pan Giscard d’Estaing będzie pilotował niesprawdzony pojazd, z załogą pozbawioną
wprawy, do celu, który nie jest bynajmniej oczywisty263.
Jak zaznaczone zostało w rozdziale pierwszym Konwent mógł potoczyć sie
według odmiennych scenariuszy. Pomimo wprowadzenia przez Radę Europejską
licznych środków zabezpieczających, posiadał on ukryty potencjał, by przekroczyć
postawione ograniczenia. Nagromadzone oczekiwania, iż przeprowadzona zostanie
otwarta debata, stanowiły jego niewątpliwy atut. Co jakiś czas podczas prac Konwentu
pojawiały się nawiązania do Konwencji Filadelfijskiej, która przygotowała Konstytucję
Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 roku264. Valery Giscard d’Estaing nie odcinał się
od takowych porównań, a wręcz uznawał, iż skala wyzwań równie poważnego
przemodelowania Unii.
Komentatorzy z jednej strony obawiali się, iż Konwent zajmie się zbyt wieloma
sprawami i będzie debatować na temat, czym Unia powinna być, a nie, co powinna
260
Ibidem, s. 31.
Ibidem, s. 31.
262
Ibidem, s. 31.
263
“Mr Giscard d’Estaing will be piloting an untested vessel with an untried crew to a destination that is
far from obvious”, Financial Times, 25.02.2002 r.
264
A. Moravcsik, If it ain’t broke, don’t fix it! Newsweek, 4.03.2002 r.; Ch. Dickey, S. McGuire, Founding
Fathers, Newsweek, 4.03.2002 r.
261
123
robić265. Z drugiej strony, w Europie, gdzie prawicowe partie zyskiwały na popularności,
trudno było wskazać na wspólną wizję liderów. Kalendarz wyborów we Francji
(kwiecień 2002 r.) oraz w RFN (wrzesień 2002 r.) utrudniał dyskusję polityków
uwikłanych w kampanie.
Z pewnością jednak drugi Konwent zaczynał swe prace z wyższym statusem od
swego poprzednika. Wystarczy porównanie nazw, które wskazują także na odmienną
skalę oczekiwań: organ do opracowania projektu Karty Praw Podstawowych UE oraz
Konwent w sprawie Przyszłości Europy266. Znaczące jest chociażby użycie pojęcia
Europy, a nie jedynie Unii Europejskiej.
Mandat pierwszego Konwentu był także z założenia bardziej techniczny i
prawniczy. W porównaniu do poprzedniego Konwentu status przedstawicieli państw
kandydujących został wzmocniony, choć nie wyrównany. W konsekwencji nie
powtórzyła się sytuacja z 2000 roku, kiedy kraje kandydujące wykazały małe
zainteresowanie udziałem w pracach267.
5.3
„Zwycięzcy” z Laeken
Powyższa analiza wskazuje, iż jednotorowe postrzeganie Konwentu jako z góry
skazanego na pójście jasno wytyczoną drogą, nie może być utrzymane na podstawie
deklaracji z Laeken. Sam dokument, będąc wynikiem nakładania się preferencji wielu
podmiotów, skutecznej prezydencji belgijskiej oraz swoistej pułapki dyskursu o
legitymizacji, pozostawał otwarty na interpretacje. Już jednak na tym etapie można
wskazać „zwycięzców”, których rola w procesie zmian traktatów została wzmocniona.
Do pierwszych niewątpliwie należał Parlament Europejski, którego delegacja, choć
mniejsza od „komponentu” parlamentów narodowych, dysponowała doświadczeniem
oraz wiedzą ekspercką. Także logistyka sprzyjała deputowanym europejskim. Komisja
Europejska, uzyskała miejsce dla drugiego przedstawiciela, który także zasiadł w
265
Ibidem, cytowana Heather Grabbe z Centre for European Reform.
Wnioski prezydencji po spotkaniu Rady Europejskiej w Tampere 15-16.10.99 r.
267
J. Schönlau, Conventional Wisdom? Comparing deliberative interaction in the European Conventions
Mark I and II. CIDEL project, 2003, s. 3 http://www.arena.uio.no/cidel/workshopZaragoza/JSchonlau.pdf
266
124
prezydium. Okazało się to jednak później swoistą pułapką, gdyż oznaczało obowiązek
popierania decyzji uzgodnionych w tym gronie.
Konwent był także wielką szansą dla parlamentów narodowych, które – wliczając
zastępców – uzyskały prawo desygnowania czterech deputowanych z każdego kraju. Od
czasu wprowadzenia bezpośrednich wyborów do PE były one w dużej mierze wyłączone
z procesu współdecydowania o kierunkach integracji. Istnienie COSAC, który
zintensyfikował swe spotkania po uzgodnieniu Traktatu Amsterdamskiego, nie
rekompensowało faktycznej pasywności większości z nich. Przypadki skutecznej kontroli
nad rządem (Dania), czy współpracy parlamentów narodowych z deputowanymi
europejskimi (częściowo we Francji), stanowiły raczej wyjątki niż regułę. Mimo że
przedstawiciele parlamentów narodowych byli grupą najbardziej heterogeniczną, to
jednak liczebność i format przedstawicieli nakazywały liczenie się z ich poglądami.
Formuła Konwentu sprzyjała także krajom kandydującym, a przede wszystkim
Turcji268, gdyż ich przedstawiciele uzyskali status zbliżony do reprezentantów krajów
członkowskich. Brak ich przedstawiciela w szeregach prezydium został częściowo
zrekompensowany zaproszeniem Alojza Peterle oraz udziałem Agnieszki Bartol w
pracach Sekretariatu. Uczestnictwo krajów kandydujących było dowodem poważnego
traktowania ich aspiracji. Stanowiło także okazję dla wzajemnego poznawania oraz
doświadczeń wspólnej pracy.
Udział sześciu obserwatorów z Komitetu Regionów świadczył o wzmocnieniu
pozycji tego organu. Jego przedstawiciele mogli bezpośrednio wpływać na prace i
przekazywać poglądy samorządowców. O ich wpływie może świadczyć chociażby fakt,
iż ostatecznie Komitet Regionów uzyskał prawo zaskarżania zasady pomocniczości do
ETS.
Zapisy deklaracji z Laeken o utworzeniu Forum społeczeństwa obywatelskiego
stwarzały nowe możliwości organizacjom pozarządowym. Stanowiło to ewenement w
historii integracji (dużo mniejszy wpływ miały one na dyskusje w ramach Grupy Carlosa
Westendorpa). Powołanie forum przyczyniło się niewątpliwie do ich większego
zainteresowania oraz szeregu pomysłów i projektów. Pozwoliło także znacznie
268
W odróżnieniu od pozostałych krajów nie prowadziła ona negocjacji o członkostwo, posiadając jedynie
status kraju kandydującego.
125
systematyczniej prowadzić analizy stanu negocjacji i ich ewentualnego wpływu na
funkcjonowanie Unii. Wielość materiałów, jakie powstały w różnych krajach Europy i
świata, stanowią do dziś znaczący dorobek intelektualny. Równocześnie sama dyskusja
nad
rezultatem
Konwentu,
jeszcze
przed
formalnym
otwarciem
konferencji
międzyrządowej, dała organizacjom pozarządowym większy wpływ na rządy krajów
uczestniczących w negocjacjach. Proces ten może okazać się znaczący w dłuższej
perspektywie, choć pozostaje trudny do uchwycenia.
Zainteresowanie mediów i opinii publicznej pracami Konwentu budzi szereg
kontrowersji. Można jednak uznać, iż już same deklaracje o udziale obywateli i wpływie
ich głosu stanowią nowy element dyskursu publicznego. Byli oni dotychczas traktowani
przede wszystkim jako „odbiorcy” polityk, bez prawa głosu. Tym razem ich uczestnictwo
w procesie zmian instytucjonalnych zostało przynajmniej zadeklarowane. Miało to
pewien wpływ na kształt prac samego Konwentu oraz następującej po nim konferencji.
Postulat przejrzystości oraz brania pod uwagę zdania obywateli stał się jednym z
elementów poprawności politycznej. Wydaje się, iż sam fakt oddania sprawy ratyfikacji
Traktatu w ręce obywateli świadczy o ich rosnącym wpływie. To, co pozostawało dotąd
w zaciszu gabinetów, zostało „wyciągnięte na światło dzienne”.
Sama deklaracja z Laeken stanowi znaczące wydarzenie w procesie integracji
europejskiej. Tworząc struktury i mandat Konwentu na wiele lat pozostanie punktem
odniesienia dla dyskusji w Unii Europejskiej. W odróżnieniu od takich miast jak Nicea
czy Amsterdam, dzielnica Brukseli (Laeken) stała się synonimem nie końca jakiegoś
procesu, ale jego początku.
6.
Podsumowanie
Ciąg wydarzeń które nastąpiły od przemówienia ministra spraw zagranicznych
RFN do uzgodnienia deklaracji z Laeken polegał na stopniowej kumulacji oczekiwań i
projektów. Ramy dla nich stanowił początkowo referat z maja 2000 roku, a potem
stopniowo deklaracje post-nicejska oraz z Laeken.
Styl negocjacji w Nicei spowodował falę krytyki, której kulminacją stało się
irlandzkie „nie”. Polityczne targi o czwartej nad ranem skompromitowały dotychczasowy
126
sposób postrzegania Unii. Unii, gdzie liderzy rządów mają praktyczną wyłączność na
kształt i proces reform. Laeken otworzyło nowy rozdział, w którym pełnoprawny udział
został znacznie poszerzony.
Zgodnie z koncepcją Johana Olsena, Joschka Fischer i Guy Verhofstadt okazali
się „instytucjonalnymi ogrodnikami”269. Udało im się skonstruować przyjazne
środowisko dla powolnego przeprowadzenia zmian. Dotyczyły one na początku samego
dyskursu. Kluczem była jego otwartość oraz włączenie nowych podmiotów. Struktura
Konwentu, będąca początkowo jedynie jedną z alternatyw, wydawała się szczególnie
adekwatną dla dalszych rozważań. Nie oznacza to jednak, iż szefowie państw i rządów
zrezygnowali z różnych form kontroli.
Fischer i Verhofstadt ustabilizowali uwagę uczestników tak, iż stopniowe kroki
mogły zostać powiązane w jeden długofalowy, spójny plan. Polegał on na rozważeniu
wizji końcowej integracji. By tego dokonać konieczne było wprowadzenie wspólnego
słownika – zakresu odwołań, tak by uczestnicy mogli usytuować i przetłumaczyć różne
interpretacje głównych pojęć. Można wskazać, iż głównym odniesieniem stała się, na
dobre i na złe, idea konstytucji. Deklaracja z Laeken stworzyła także nowe kryteria
oceny, podzielane przez większość uczestników. Należały do nich szeroko rozumiane
kategorie demokracji, przejrzystości oraz współudziału.
269
J. P.Olsen, How then, does one get there? An Institutional Response to Herr Fischer’s Vision of a
European Federation, Jean Monnet Working Papers, 2000, nr 7.
127
Nigdy nie znajdzie korzystnego wiatru ten,
kto nie wie, ku jakiemu portowi zmierza.
Seneka
Rozdział IV. Obrady Konwentu w sprawie Przyszłości Europy
1.
Problem ujęcia prac Konwentu
W swojej mowie inauguracyjnej z 28 lutego 2002 roku Giscard przewidział trzy
fazy prac Konwentu:
•
fazę słuchania (listening), poświęconą rozpoznaniu oczekiwań wobec Europy
płynących z różnych miejsc. Chodziło nie tylko o zdanie elit z krajów
członkowskich i kandydujących, ale także szeroko rozumianego społeczeństwa
obywatelskiego, młodzieży oraz władz lokalnych i regionalnych;
•
fazę analizy (studying), przeznaczoną dla rozważenia licznych pytań i propozycji
zawartych w deklaracji z Laeken oraz propozycji przedstawionych w ramach
debaty o przyszłości Europy;
•
fazę opracowania zaleceń (drafting), poświęconą przygotowaniu sprawozdania
końcowego w formie opcji lub jednego dokumentu – nowego traktatu270.
Wydaje się jednak, iż opis prac Konwentu jedynie w oparciu o te trzy fazy nie
wyjaśnia skomplikowanej natury wydarzeń, a wręcz gubi pewne elementy, które
stanowią o jego wyjątkowości. Dlatego warto wyróżnić pewne etapy, które pokazują
dynamikę prac. Czasami trudno je precyzyjnie rozgraniczyć, gdyż wiele z nich
wzajemnie się przenika.
•
Okres konstytuowania się Konwentu, czyli wybór członków prezydium oraz
delegatów, powołanie Sekretariatu, dyskusja nad regulaminem itp. (grudzień 2001
r. - marzec 2002 r.).
270
Przemówienie wprowadzające Valérego Giscarda d’Estaing z 28.02.2002 r., „Monitor Integracji
Europejskiej” 2002, nr 56, s. 137-140.
128
•
Faza słuchania polegająca m.in. na próbie zogniskowania całej debaty nad
przyszłością Europy w Konwencie (marzec 2002 r. – wrzesień 2002 r.). Także na
tym etapie powstał zestaw norm, które miały służyć ocenie efektu końcowego.
•
Prace grup roboczych. Pierwsza fala - 6 grup roboczych (czerwiec – październik
2002 r.), druga fala – 4 grupy (wrzesień – grudzień 2002 r.), trzecia fala – 1 grupa
(listopad 2002 r. – styczeń 2003 r.). To przede wszystkim na nich skoncentrowała
się uwaga delegatów.
•
Proces dojrzewania koncepcji dokumentu końcowego Konwentu (28 luty - mowa
inauguracyjna Giscarda – 28 październik 2002 r. - prezentacja „szkieletu
traktatu”).
•
Dyskusja nad strukturą instytucjonalną, która w 2002 roku była prowadzona poza
ramami Konwentu. Oficjalnie jednak rozpoczęła się ona w styczniu 2003 r. i
zakończyła 13 czerwca 2003 r., choć była kontynuowana w trakcie konferencji
międzyrządowej.
•
Faza tworzenia poszczególnych zapisów traktatowych (luty - lipiec 2003 r.). W
jej trakcie powołano także tzw. koła dyskusyjne (luty – maj 2003 r.).
•
Faza negocjacji końcowych nad częściami I i II (4 – 12 czerwca 2003 r.) oraz
częściami III i IV (4-10 lipca 2003 r.) 271.
2.
Ukonstytuowanie się Konwentu
Trudno jest precyzyjnie określić ramy czasowe procesów związanych z
powołaniem Konwentu i wyborem jego członków. Deklaracja z Laeken była
dokumentem oficjalnie powołującym Konwent, lecz pozostawiała wiele szczegółowych
kwestii, które musiały być rozwiązywane na bieżąco. Pozostawiała także osobie
Przewodniczącego pewne pole manewru, które w zależności od jego politycznego
wyczucia i poparcia politycznego mogło służyć odmiennym interpretacjom. Spotykało
271
Peter Norman wykorzystał w swej książce inny podział:
• od koncepcji do szkieletu traktatu;
• sprawy i grupy robocze;
• od szkieletu traktatu do pierwszych artykułów;
• gra końcowa.
129
się to z silną krytyką członków Konwentu w trakcie całych jego prac272. Przygotowania
struktury organizacyjnej oraz pierwszych obrad Konwentu rozpoczęły się zaraz po
zakończeniu szczytu w Laeken. Konieczne było ustalenie szczegółów finansowych i
technicznych, dokonanie wyboru delegatów oraz sprecyzowanie metod pracy.
Jednym z podstawowych elementów funkcjonowania każdej instytucji jest jej
budżet. Już na początku przygotowań sprawy finansowe stały się tematem negatywnych
komentarzy w prasie. Spór dotyczył wynagrodzenia Valerego Giscarda d’Estaing, który
wystąpił o miesięczną pensję w wysokości 20 tysięcy euro. Spotkało się to z negatywną
reakcją członków COREPER273. Ostatecznie 25 stycznia 2002 roku Giscard ogłosił, iż
wyraża zgodę na brak wynagrodzenia, a jedynie otrzymywanie płatności na poczet
kosztów.
2.1
Finanse
28 stycznia Rada ds. Ogólnych uzgodniła całkowity budżet Konwentu na dziesięć
miesięcy roku 2002 w wysokości 10,5 mln. €. Wydatki gotówkowe zostały ograniczone
przez instytucje oraz kraje, poprzez nieodpłatne wniesienie pomieszczeń w budynkach
Parlamentu Europejskiego oraz Rady. Budżet Konwentu nie został także obarczony
kosztami wydelegowanego personelu (ok. 6,5 miliona €). Wszyscy delegaci, z wyjątkiem
przewodniczących oraz osób zatrudnionych w Sekretariacie, byli opłacani przez
instytucje ich delegujące. Dodatkowo, trzy instytucje uzgodniły, iż przekażą 4 miliony
euro w gotówce: 2,6 mln. (Komisja), 1 mln. (PE), 400 tys. (Sekretariat Rady). Z
podanych powyżej funduszy prawie 340 tys. zostało przeznaczonych na podróże i koszty
zakwaterowania przewodniczących, 150 tys. na koszty reprezentacyjne, zaś 375 tys. na
pokrycie kosztów Sekretariatu. Ustalono, iż przewodniczący będzie otrzymywał 1000€
za każdy dzień pracy, co powinno pokryć także koszty zakwaterowania, zaś Guliano
Amato 750€. Koszty Jean-Luca Dehaene, mera miasta leżącego nieopodal Brukseli,
określono na 200 €274.
272
K. Bachmann, op. cit., s. 142.
P. Norman, op. cit., s. 40.
274
Ibidem, s. 41.
273
130
Trudno jest oszacować całkowity koszt prac instytucji, które przecież nie
zakończyły się z końcem 2002 roku. Należałoby wszakże doliczyć wszystkie wydatki
delegatów, koszty tłumaczeń itp. Jeżeli jednak w rocznym budżecie UE na koszty
administracji przeznaczonych jest ok. 5% budżetu, czyli 5 mld. €, to całkowity koszt 16
miesięcy prac stanowi niespełna jeden procent rocznych wydatków wszystkich
instytucji275. Nie wydaje się to ceną wygórowaną, ale na pewno zauważalną. Jeżeli więc
w przyszłości doświadczenie Konwentu zostanie powtórzone, argument finansowy może
stać się elementem krytyki.
2.2
Delegaci
Niewiele prac zajmuje się kwestią selekcji członków Konwentu276. Sytuację
komplikuje fakt, iż zmiany polityczne w krajach biorących udział w obradach,
powodowały delegowanie nowych członków podczas 16 miesięcy jego trwania277.
Dlatego, pomimo krótkiego czasu funkcjonowania, konieczne dla końcowego sukcesu
okazało się stworzenie swoistej kultury politycznej. W jej stymulowaniu wiodącą rolę
pełnili członkowie prezydium278.
Deklaracja z Laeken wymieniła jedynie nazwiska jego przewodniczących.
Pozostali członkowie byli oddelegowywani bez jednolitej procedury. W najprostszej
sytuacji znajdowała się Komisja Europejska. Komisarz ds. instytucjonalnych, Michel
Barnier, był z racji swego portfolio naturalnym kandydatem. W reakcji na uzyskanie
drugiego miejsca w Konwencie prezydent Komisji zdecydował o desygnowaniu
doświadczonego konstytucjonalisty, komisarza do spraw Wolności, Bezpieczeństwa i
Sprawiedliwości – Portugalczyka Antonio Vitorino. Pomimo wysokiego statusu obydwu
275
Sumując koszty prac w 2002 roku otrzymujemy kwotę ok. 20 mln. euro. Można więc oszacować, iż
całkowite koszty Konwentu zamknęły się w kwocie 40 mln. euro.
276
Do wyjątków należy J. Schönlau, The membership of the Convention: issues of representation and
legitimacy, CIDEL Workshop, Londyn 12-13 listopad 2004
http://www.arena.uio.no/cidel/WorkshopLondon/Schonlau.pdf
277
Do najbardziej spektakularnych należały wybory we Francji i zwycięstwo partii Jacques’a Chiraca oraz
zmiany koalicji w Holandii. Także wśród krajów kandydujących następowały zmiany w reprezentacjach
(Łotwa, Słowenia, Turcja). Dodatkowo tzw. „inwazja ministrów spraw zagranicznych” na jesieni 2002
roku wpłynęła zarówno na relacje wewnątrz Konwentu jak i jego postrzeganie na zewnątrz.
278
Valery Giscard D’Estaing wielokrotnie powtarzał, iż członkowie występują w swym imieniu, a nie jako
reprezentanci instytucji, które ich delegowały.
131
tych polityków, ich wpływ okazał się mniejszy niż oczekiwano. Było to wynikiem braku
właściwej koordynacji działań pomiędzy Romano Prodim a delegatami oraz
rozbieżnościami poglądów członków kolegium279.
Parlament Europejski dokonał swojego wyboru według parytetu politycznego
(według metody d’Hondta, na podstawie względnego udziału frakcji w PE) oraz w
oparciu o kompetencje poszczególnych parlamentarzystów (uczestnictwo w poprzednim
Konwencie lub członkostwo w Komitecie Spraw Konstytucyjnym PE – EPCAC). I tak,
na 16 delegatów PE, Europejska Partia Ludowa/Demokracji Europejscy (EPP/ED)
uzyskała sześć miejsc, Partia Europejskich Socjalistów (PES) – pięć, zaś Liberałowie
(ELDR), Grupa na rzecz Demokracji i Różnorodności Europejskiej (EDD),
konfederacyjna
grupa
Zjednoczonej
Lewicy
Europejskiej
i
Zielonej
Lewicy
Nordyckiej(GUE-NGL), Zieloni oraz Grupa na rzecz Narodów Europy (UEN) – po
jednym280. Wewnątrz grup partyjnych alokacja odbyła się w ramach kompleksowego
handlu wymiennego (horse trading) w relacji z innymi stanowiskami. Ułatwił to fakt, iż
utworzenie Konwentu nałożyło się na wymianę członków komitetów parlamentarnych w
połowie kadencji (mid-term review). Spośród wszystkich delegatów (członków i ich
zastępców) siedmiu brało udział w pierwszym Konwencie, zaś 15 było członkami
EPCAC (10 z 16 pełnoprawnych członków)281.
Delegacja PE nie była zrównoważona geograficznie, gdyż składała się z trzech
Brytyjczyków, trzech Niemców, po dwóch Francuzów i Włochów oraz po jednym
deputowanym Danii, Hiszpanii, Holandii, Portugalii oraz Austrii. W ten sposób
obywatele aż sześciu krajów nie mieli swych przedstawicieli wśród członków o pełnych
prawach. Biorąc pod uwagę także zastępców, do Konwentu nie został desygnowany
żaden deputowany PE ze Szwecji, Irlandii oraz Luksemburga. Należy jednak zauważyć,
iż podstawę wyboru stanowiło głównie doświadczenie i osobiste zaangażowanie. Fakt, że
kilka krajów nie posiadało delegatów pochodzących z instytucji ponadnarodowych, może
osłabić zarzuty państw kandydujących, które także mianowały jedynie po trzech
delegatów (6 wliczając zastępców). Niewątpliwie jednak skład PE pozytywnie wyróżniał
279
P. Norman, op. cit., s. 169.
Tłumaczenia nazw grup politycznych za: W. Nicol, T. C. Salmon, op. cit., s. 125.
281
J. Schönlau, op. cit., s. 5.
280
132
się na tle ogólnym w zakresie równości płci. Pięć kobiet było pełnymi członkami, zaś
siedem zastępczyniami.
Jeśli chodzi o przedstawicieli rządów krajowych, to nie zostało w pełni
sprecyzowane czy reprezentują oni szefa rządu czy też jego całość282. Najczęściej to
premier desygnował przedstawiciela, który w kilku przypadkach był jego bliskim
współpracownikiem (Wielka Brytania, Hiszpania). W trakcie obrad Konwentu część z
nich została wymieniona, bądź w wyniku wyborów i zmiany rządu, bądź jako element
wzmocnienia kontroli nad przebiegiem obrad (Niemcy, Francja). Przybycie ministrów
spraw zagranicznych, które zapoczątkowały na jesieni 2002 roku Francja i Niemcy, a
później Grecja, Łotwa i Słowenia, było przez wielu komentowane jako sygnał docenienia
roli Konwentu. W sumie, w ciągu jego prac, 13 przedstawicieli rządów zostało
wymienionych (Hiszpania i Turcja dwukrotnie). W porównaniu do I Konwentu, gdzie
większość przedstawicieli stanowili eksperci, waga polityczna jego członków znacząco
wzrosła. Ze względu na rolę tych delegatów, którzy, jak wspomniałem wyżej, mogli
znacząco wpłynąć na ewolucję Konwentu, należy przyjrzeć się tym postaciom.
Na wstępie należy odnotować spór dotyczący zastępców przewodniczącego. Jak
zakładał Guy Verhofstadt mieli oni równocześnie reprezentować rządy swych państw.
Jednakże, po wypowiedzi Guliano Amato, który odżegnał się od rządu Berlusconiego,
ten ostatni wymógł nominację Gianfranco Finiego. Sytuację tę wykorzystał także premier
Belgii, gdyż partia Jean-Luca Dehaene stała w opozycji do tęczowej koalicji
Verhofstadta. Ostatecznie delegatem został minister spraw zagranicznych – Luis
Michel283.
Naturalnie dużym zainteresowaniem cieszyły się nominacje trzech największych
krajów. Francuzi borykający się z problemem cohabitation, rozstrzygnęli dylemat na
korzyść rządu, który wybrał ministra ds. europejskich, Pierre’a Moscovici. Niewątpliwie
dysponował on szeroką wiedzą o integracji europejskiej, a także doświadczeniem
niedawno sprawowanej prezydencji284. Rząd Niemiec mianował swoim przedstawicielem
282
Biorąc pod uwagę, iż wiele rządów stanowiły koalicje partii, trudno jednoznacznie określić, kto pełnił
rolę zleceniodawców (principal).
283
P. Norman, op. cit., s. 42.
284
Analizy preferencji rządu francuskiego można odnaleźć w C. Lequesne, French views of the European
Convention, U.S. – France Analysis Series, 2003 www.brookings.edu ; N. Jabko, The Importance of Being
133
monachijskiego intelektualistę Petera Glotza, byłego sekretarza generalnego SPD. Tony
Blair desygnował wpływowego ministra swego rządu, Petera Haina, który w trakcie
obrad Konwentu stracił stanowisko ministra do spraw UE, ale za to został członkiem
gabinetu, jako minister ds. Walii285.
Rząd Hiszpanii mianował do Kowentu członkinię Parlamentu Europejskiego, Anę
de Palacio, która w trakcie jego obrad została awansowana na ministra spraw
zagranicznych. Świadczy to o tym, iż członkostwo Konwentu nie oznaczało obniżenia
statusu politycznego, a wręcz przeciwnie. Należy także zauważyć, iż z racji pełnienia
przewodnictwa w UE, przedstawiciele Hiszpanii, Danii i Grecji znaleźli się we
wpływowym gronie prezydium.
Wśród delegatów rządów znalazło się także czterech byłych członków Komisji
Europejskiej: Jacques Santer z Luksemburga, Henning Christophersen z Danii, Hans van
Mierlo z Holandii286 oraz Ray MacSharry z Irlandii. Jeśli chodzi o przedstawicieli
rządów krajów kandydujących, to wielu z nich było liczącymi się ministrami, często
negocjatorami członkostwa w Unii. Należeli do nich Danuta Hübner, Jan Kavan z Czech
czy Jan Figel ze Słowacji. Należy więc uznać, iż przedstawiciele rządów zdecydowanie
nie stanowili „drugiego garnituru ministerialnego”, co naturalnie wpłynęło na rangę
Konwentu. Trudno było jednak się nich spodziewać dyskusji o sprawach normatywnych,
zgodnie z duchem habermasowskiej deliberacji.
Parlamenty narodowe mogące desygnować dwóch członków i dwóch zastępców
miały poważne problemy z odzwierciedleniem swego składu politycznego. Sytuacja
dodatkowo komplikowała się w krajach o parlamentach dwuizbowych. Najczęściej każda
z izb wybierała jednego członka i jednego zastępcę, tak jednak by cała delegacja
reprezentowała szersze spektrum. W Polsce przedstawicielami Sejmu zostali Józef
Oleksy z SLD, szefa Komisji Prawa Europejskiego oraz Marta Fogler z PO. W Senacie
reprezentacja polityczna została odwrócona. Profesor Edmund Wittbrot z Bloku Senat
2000 (województwo pomorskie) został pełnoprawnym członkiem, zaś jego zastępczynią
Nice: An Institutionalist Analysis of French Preferences on the Future of Europe, ‘Cahiers Europeens de
Sciences Po’, 2004, nr 2 http://www.portedeurope.org/publications/cahiers/cahier_2_2004.pdf
285
Postępowanie rządu Wielkiej Brytanii w trakcie prac Konwentu szczegółowo analizuje Menon A.
Leading from behind. Britain and the European Constitutional Treaty, Research & European Issues N. 31
stycznia 2004 www.notre-europe.asso.fr
286
O jego perypetiach, przy zmieniających się koalicjach rządowych opowiada K. Bachmann, op. cit., s.
186.
134
profesor prawa europejskiego z Uniwersytetu Śląskiego – Genowefa Grabowska,
przewodnicząca Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej.
W gronie parlamentarzystów krajowych można wyróżnić kilka liczących się
postaci. Z ramienia Izby Gmin do Konwentu desygnowano Giselę Stuart z Partii Pracy
oraz Davida Heathcoat-Amory z Partii Konserwatywnej. Rolę zastępców pełnili dwaj
członkowie Izby Lordów, co oddaje nadrzędność posłów wybranych bezpośrednio.
Jednym z reprezentantów parlamentu belgijskiego został Karel de Gucht, doświadczony
były poseł Parlamentu Europejskiego oraz członek pierwszego Konwentu. Bundesrat
desygnował premiera landu Badenia-Wirtembergia Erwina Teufla, zaś Bundestag
członka SPD Jürgena Meyera, który odegrał ważną rolę w końcowych pracach
Konwentu287. Delegatem hiszpańskich Kortezów był późniejszy przewodniczący
Parlamentu Europejskiego Josep Borrell. Były premier Irlandii John Bruton został
później wybrany członkiem prezydium. Należy także wspomnieć o byłym premierze
Słowenii, który wybrany przez parlamentarzystów krajów kandydujących został
zaproszony do uczestniczenia w pracach prezydium. Francuski Senat desygnował jako
zastępcę konstytucjonalistę Roberta Badintera, autora jednego z późniejszych projektów
traktatu. Oczywiście wyliczenie to nie uwzględnia znaczenia wszystkich delegatów,
jednakże jego celem było pokazanie, iż na sali plenarnej zasiadali doświadczeni i
wpływowi politycy.
Należy wspomnieć, iż dla parlamentarzystów krajowych uczestnictwo w pracach
Konwentu stanowiło spore wyzwanie w postaci dojazdów i konieczności zapoznania z
dorobkiem Unii. Asymetria w zasobie informacji była szczególnie widoczna na początku
prac Konwentu. Jednakże, wraz z rosnącym stażem, ich wiedza i kompetencje stopniowo
rosły.
Wśród 66 pełnych członków z krajów „piętnastki” zasiadało 28 socjalistów, 21
delegatów prawicy, 10 liberałów, 4 „suwerenistów”288, jeden komunista, jeden zielony i
287
Jak wskazuje Peter Norman 4 czerwca 2003 Meyer stanął na czele grupy parlamentarzystów, która
poparła powołanie stałego przewodniczącego UE w zamian za utrzymanie metody wspólnotowej. Poparcie
tych parlamentarzystów pomogło w przełamaniu kryzysu w jakim znalazł się Konwent. Norman (2003) s.
275
288
Określenie to zostało zaczerpnięte z publikacji francuskich, gdyż dosyć dobrze oddaje podstawową
przesłankę łączącą tę grupę, czyli ochronę suwerenności narodowej.
135
jedna osoba nie afiliowana289. Najliczniej reprezentowane były Francja (7 osób), Niemcy,
Wielka Brytania i Włochy (po 6), Belgia i Portugalia (po 5), Hiszpania, Holandia, Austria
i Dania (po 4). W zakresie równości płci na 102 pełnych członków tylko 17 stanowiły
kobiety (21 pośród zastępców)290. Tylko dwie kobiety były członkiniami prezydium (Ana
Palacio oraz Gisela Stuart). W ławach Konwentu w sprawie Przyszłości Europy zasiadało
aż 22 przedstawicieli I Konwentu (połowa w ramach delegacji PE).
2.3
Sekretariat
Jednym z pierwszych kroków Giscarda było przygotowanie swojego zaplecza
poprzez powołanie Sekretariatu. W trakcie jego formułowania wyszedł on poza zapisy
deklaracji z Laeken. Zgodnie z nimi Sekretariat Konwentu miał zostać zapewniony przez
Sekretariat Generalny Rady Ministrów, podobnie jak w to miało miejsce w przypadku I
Konwentu. Valery Giscard d’Estaing zdecydował jednak powołać osobny Sekretariat ‘ad
hoc’, a na jego kierownika nominował 24 stycznia 2002 roku brytyjskiego dyplomatę, Sir
Johna Kerra291. Za wyborem tym przemawiały dwa powody. Po pierwsze, samodzielnie
mianując sekretarza Konwentu, przewodniczący pragnął zachować kontrolę nad pracami
tego organu. Po drugie, kluczowe dla rezultatu Konwentu było poparcie ze strony rządów
krajów członkowskich, a przede wszystkim najbardziej sceptycznej Wielkiej Brytanii.
John Kerr brał udział w negocjacjach Traktatu z Maastricht reprezentując „rząd Jej
Królewskiej Mości”292. Uznaje się także, iż stał za sukcesem szczytu w Edynburgu w
1992 roku, gdy ustalono nowe ramy finansowe UE. Świadczy to o jego doświadczeniu i
wielkich zdolnościach dyplomatycznych. Mógł więc, pomóc Giscardowi „odczytać”
pozycje państw przed konferencją międzyrządową. Jak anegdotycznie zauważyła Gisela
Stuart: ...Gdy zbliża się do Ciebie Kerr i pyta o godzinę, zastanawiasz się dlaczego ja i
dlaczego teraz?293
„Numerem dwa” Sekretariatu została urzędniczka Sekretariatu Rady – Włoszka
Annalisa Giannella. Dla podkreślenia roli Niemiec, na stanowisko rzecznika prasowego
289
Obliczenia własne na podstawie www.euractiv.com dotyczą początku prac Konwentu.
J. Schönlau, op. cit., s. 5.
291
P. Norman, op. cit., s. 36.
292
Był członkiem COREPER w latach 1990-95.
293
Stuart G. The Making of Europe’s Constitution. Londyn 2003 s. 20
290
136
Giscard desygnował Nikolausa Meyer-Landruta. Szefową gabinetu przewodniczącego
została Austriaczka Walpurga Speckbacher – urzędnik Sekretariatu Generalnego.
Przewodniczący sprawował także kontrolę nad doborem ekipy ‘redaktorów’, tak by
żadna z instytucji nie uzyskała zbytniego wpływu. Poprosił on Sekretariat Rady, Komisję
i Parlament o zaproponowanie listy kandydatów, z których po bezpośredniej rozmowie
wyłonił zrównoważony skład. Ostatecznie po trzy osoby pochodziły z pierwszych dwóch
instytucji, zaś dwie z PE294. Tak powołana struktura pozostawała niezależna od
Sekretariatu Rady, lecz nie mogła w pełni skorzystać z doświadczeń w nim
nagromadzonych.
Jednym z elementów strategii Giscarda było zatrudnienie osób znających się na
komunikacji społecznej oraz zagadnieniach wspólnot lokalnych. Sprawami tymi zajęły
się dwie dodatkowe pracownice (nota bene Francuzki). Do ekipy dołączyło dwóch
dyplomatów, oraz, już po rozpoczęciu obrad Konwentu, osoba pochodzącą z kraju
kandydującego, Polka Agnieszka Bartol. W sumie Sekretariat liczył ponad dwadzieścia
osób. W składzie ekipy znajdowało się więcej kobiet niż mężczyzn (10 wobec 8)295.
Większość z jego członków była w wieku 35-40 lat, co pozwalało na otwartość wobec
nowych pomysłów i doświadczeń członków. Sprzyjała temu także metoda prac
wprowadzona przez Johna Kerra.
Dokumenty redagowały małe grupy, pod kierunkiem jednego z członków. Były one
następnie dyskutowane w czasie wspólnych zebrań, które odbywały się przynajmniej
dwa razy w tygodniu. Każdy z uczestników mógł zabrać głos w czasie tych spotkań, co
przyczyniło się do żywych dyskusji296. Wobec braku wspólnych preferencji redaktorów,
pozycja i doświadczenie Johna Kerra w naturalny sposób wpływały zasadniczo na kształt
ostatecznych rozwiązań. Sekretarz Generalny bardzo starannie dobierał członków grup
przygotowawczych. W kilku przypadkach sam brał udział w ich pracach. Miało to
miejsce przy pracach nad zapisami dotyczącymi rewizji traktatów (jednomyślność
konferencji międzyrządowej oraz przy ratyfikacji), a także w gestiach zarządzania
gospodarczego (economic governance). Ostateczne rozwiązania w powyższych
294
Deloche-Gaudez F. Le secretariat de la Convention Europeenne: un acteur influent, ‘Politique
Européenne’ 2004 nr 13, s. 46.
295
Nieliczeni tu dwaj mężczyźni zajmowali się raczej aspektami logistyki, a nie pracą merytoryczną.
296
F. Deloche-Gaudez, op.cit., s. 48.
137
kwestiach odpowiadały brytyjskiemu punktowi widzenia297. Nie można jednak
jednoznacznie podsumować tego wpływu. Zdaniem Normana, to John Kerr przekonał
Brytyjczyków do artykułu o pierwszeństwie prawa europejskiego. Rola Sekretarza
Generalnego, szarej eminencji Konwentu, pozostawała znacząca nie tylko w pracach
Sekretariatu. Biorąc udział w obradach prezydium, także w tym gronie zabierał głos. Jak
wskazuje Peter Norman, w trakcie prac Sekretariatu udało się stworzyć pewien wspólny
etos (team spirit), który pomógł w fazie największego nagromadzenia prac podczas
tworzenia Traktatu.
2.4
Prezydium
Niezmiernie ważny dla prac Konwentu okazał się skład jego prezydium. Obok 3
przewodniczących w jego skład weszli:
•
3 przedstawiciele rządów, którzy sprawowali przewodnictwo podczas obrad
Konwentu, zaplanowanych na okres marzec 2002 – marzec 2003: Hiszpanii,
Danii oraz Grecji. I tak, pierwsze z państw reprezentowała Ana Palacio (w marcu
2003 roku zastąpiona przez Alfonso Dastisa), Danię – Henning Christophersen,
zaś Grecję – Giorgos Katiforis (zastąpiony w lutym 2003 przez ministra spraw
zagranicznych – Georgesa Papandreou). Zwłaszcza ostatnia z nominacji świadczy
o tym, iż faza pisania przybrała rangę konferencji międzyrządowej298;
•
2 przedstawiciele Komisji Europejskiej (Antonio Vitorino z Portugalii oraz
Michel Barnier z Francji). Vitorino posiadał bardzo ważne doświadczenia w
zakresie uwspólnotowionej części III filaru, co ułatwiło mu późniejsze
przewodniczenie grupie roboczej ds. Karty. Wchodził także w skład prezydium
pierwszego Konwentu. Michel Barnier brał udział w negocjacjach Traktatu
Nicejskiego ze strony Komisji;
•
2 przedstawiciele Parlamentu Europejskiego (Inigo Mendez de Vigo z Hiszpanii
oraz Klaus Hänsch z Niemiec). Obaj posiadali szerokie doświadczenie polityczne
na niwie europejskiej. Pierwszy z nich, urodzony w Maroku, był profesorem
297
A. Menon, Leading from behind. Britain and the European Constitutional Treaty, Research & European
Issues 2004, nr 31, s. 5 www.notre-europe.asso.fr
298
K. Bachmann, op. cit., s. 152.
138
prawa europejskiego. Zasiadał w prezydium pierwszego Konwentu oraz
sprawował funkcję koordynatora PPE w komisji spraw konstytucyjnych od 1996.
Był sprawozdawcą raportu PE na temat Traktatu Nicejskiego. Klaus Hänsch to
były przewodniczący PE w latach 1994-1997;
•
2 przedstawiciele parlamentów narodowych: Gisela Stuart z Wielkiej Brytanii
oraz John Bruton z Irlandii. Zostali oni wybrani 22 lutego na specjalnym
spotkaniu przedstawicieli parlamentów narodowych, na które jednak nie
zaproszono przedstawicieli krajów kandydujących299. W wyniku ugody pomiędzy
chadekami i socjalistami, każda z tych rodzin partyjnych uzyskała jednego
przedstawiciela. Jednakże z biegiem czasu okazało się, iż nie stali się oni
naturalnymi liderami komponentu, który ich wybrał.
Jeszcze w Laeken Guy Verhofstadt wyraził nadzieję, iż przedstawiciele
parlamentów
narodowych
300
kandydującego
wybiorą
do
prezydium
przedstawiciela
kraju
. Wobec innego obrotu wydarzeń kraje te wniosły o włączenie ich
przedstawiciela w szeregi prezydium. Po uwzględnieniu tego wniosku w marcu został
dokonany wybór reprezentanta poprzez głosowanie. Został nim były premier Słowenii –
Alojz Peterle. Jego status został określony jako członek prezydium zaproszony do jego
prac przez przewodniczącego Konwentu. Tą decyzją prezydium Konwentu zostało
poszerzone do 13 członków.
Kwestia reprezentatywności prezydium budzi wiele kontrowersji. Tylko czterech
pełnoprawnych członków zostało wybranych przez delegacje (PE oraz parlamentów
narodowych). Jedynie oni zdawali się postrzegać siebie przynajmniej częściowo jako
‘odpowiadających’ (accountable) swym mocodawcom. Osobną kwestią jest wybór
Alojza Peterle, który jednak nie posiadał równorzędnego statusu w trakcie całych prac
prezydium. W związku z brakiem zorganizowanej współpracy przedstawicieli państw
kandydujących, pozostał on w luźnej relacji z „trzynastką”. Pozostali członkowie
prezydium zasiadali ex ufficio. Wszyscy wywodzili się z trzech głównych prądów
politycznych. Pośród nich zabrakło miejsca dla eurosceptyka (eurorealisty), co stało się
299
300
P. Norman, op. cit., s. 43.
Ibidem s. 43.
139
zarzutem ośmiu członków Konwentu, którzy podpisali „Raport mniejszości”301. W
związku z rozbieżnością poglądów rządów, troje członków prezydium z nich
pochodzących, nie reprezentowało całej grupy, a jedynie kraje, z których pochodzili.
Trzej przewodniczący wypowiadali się głównie w swym imieniu. Tak więc, z punktu
widzenia reprezentatywności, prezydium stanowiło najsłabszy element Konwentu. Biorąc
pod uwagę jego ostateczny wpływ na kształt Traktatu, stanowić to może źródło poważnej
krytyki.
2.5
Metody pracy
W deklaracji z Laeken nie umieszczono szczegółowych zapisów, określających
reguły
postępowania
Konwentu.
Ograniczono
się
jedynie
do
określenia,
iż
‘przewodniczący nada rytm pracom Konwentu poprzez zaprezentowanie konkluzji z
publicznej dyskusji’. Zapisano także, iż na pierwszym posiedzeniu zostaną przyjęte
zasady pracy. Już w trakcie konferencji prasowej Verhofstadta w Laeken, Andrew Duff –
jeden z liderów Liberałów zapowiedział takie spisanie reguł prac, by nie dopuścić, aby
prezydium było zbyt mocne i nieograniczone. Zgodnie z przewidywaniami Duffa, w
propozycji przedstawionej 27 lutego przewidziano silną pozycję prezydium z wyłącznym
prawem planowania prac Konwentu oraz dominującą rolą przewodniczącego302.
Świadczy o tym następujący zapis:
W szczególności określi on kolejność zajmowania się sprawami, czas trwania
dyskusji nad każdym z problemów, kolejność zabierania głosu oraz ograniczy czas każdej
z wypowiedzi.’...303
W zamyśle przewodniczącego, Konwent nie mógł posługiwać się metodą
głosowania, a rola zastępców członków miała pozostać ograniczona. Pierwszy z tych
poglądów był uzasadniony tym, iż ze względu na heterogeniczność delegatów trudno
było traktować każdego z członków jednakowo (wystarczy porównać znaczenie jednego
reprezentanta 80-milionowych Niemiec wobec delegata 800-tysięcznego Luxemburga).
301
Report from the presidency to the President of the European Council, 18.05.2003, CONV 851/03
paragraph 14.
302
Cover note: Draft rules of procedure, 27.02.2002, CONV 3/02.
303
P. Norman, op. cit., s. 43.
140
Niemożliwe było także zastosowanie systemu głosów ważonych. Przede wszystkim
jednak metoda konsensusu została pozytywnie zweryfikowana w czasie pierwszego
Konwentu. Co prawda, deklaracja z Laeken przewidywała możliwość formułowania
opcji, przy wskazaniu stopnia ich poparcia, jednakże wydaje się, iż od samego początku
przewodniczący starał się wykluczyć tę możliwość.
Jeszcze przed pierwszą sesją Konwentu Andrew Duff zaangażował się w
forsowanie swoich propozycji w zakresie metod pracy. Starał się tego dokonać poprzez
przedstawicieli PE w prezydium. Zdaniem Duffa głosowanie powinno rozstrzygać
kwestie proceduralne. Jednakże najważniejszy sprzeciwu członków Konwentu budziła
kwestia statusu zastępców. Ich pełny udział pozostawał szczególnie ważny dla
parlamentarzystów, gdyż często reprezentowali oni odmienne partie i poglądy od osób,
które nominalnie zastępowali. Na przykład Neil MacCormick, jeden z nielicznych
przedstawicieli partii regionalnych (Scottish National Party) zastępował Johannesa
Voggenhuber z austriackiej partii Zielonych.
Jak wyjaśnia Norman, antypatia Giscarda wobec zastępców mogła być częściowo
usprawiedliwiona obawą, iż równe prawa zastępców zmniejszą regularny udział
pełnoprawnych członków. Sytuacja taka ograniczyłaby szanse na powstanie wspólnego
ducha ‘esprit de corps’, na którym zależało przewodniczącemu. W początkowym
projekcie Sekretariatu z 21 lutego znalazł się wymóg, iż zastępca może brać udział w
obradach jedynie w wypadku absencji osoby zastępowanej, pod warunkiem
powiadomienia z dwudniowym wyprzedzeniem. Ograniczenie takie wydawało się zbyt
restrykcyjne, także biorąc pod uwagę fakt, iż polityka to dziedzina ciągłych zmian i
reakcji na nagłe wydarzenia.
Wobec początkowych propozycji prezydium wpłynęło 347 poprawek. Rosnącego
konfliktu nie udało się rozwiązać na inauguracyjnej sesji Konwentu. Po licznych
modyfikacjach spór został zakończony na sesji plenarnej 22 marca, gdy Giscard
stwierdził, iż osiągnięto konsensus. Opierał się on na milczącym porozumieniu, co do
elastyczności stosowania regulaminu. Artykuł 16 zawiera możliwość przeglądów, które
umożliwiły zmianę metod pracy Konwentu, gdyby pojawiła się taka konieczność304.
Sprawa metod pracy może wydawać się drugorzędna wobec zadań Konwentu, lecz
304
Metody pracy, 14.03.2002, CONV 9/02 „Monitor Integracji Europejskiej” 2002, nr 56, s. 93.
141
pokazuje, iż członkowie byli w stanie wymóc ustępstwa przewodniczącego i prezydium,
po przedstawieniu mocnych argumentów. Wzajemne ustępstwa przyczyniły się do
zmniejszenia nieufności plenum względem Giscarda. On sam zachował najważniejsze
uprawnienie, którym pozostawało prawo określenia konsensusu. Do samego końca prac
Konwentu, sposób jego stwierdzenia pozostawał kwestią otwartą.
Wiele szczegółów prac Konwentu zostało doprecyzowanych w trakcie obrad.
Jednym z nich było wprowadzenie tzw. niebieskich i zielonych kartek, które miały
przyczynić się do ożywienia dyskusji, poprzez umożliwienie wypowiedzi „ad hoc”305. O
powołaniu grup roboczych decydowało prezydium. Jednakże w wyniku swoistej „rebelii”
członków, ich żądanie utworzenia grupy ds. Europy Socjalnej zostało spełnione. Nie
określono także minimalnej liczby podpisów dla zgłoszenia poprawek. Jak wskazał
członek komórki (task force) Komisji Europejskiej, zajmującej się Konwentem,
przyczyniło się to do ich tak wielkiej liczby, iż uniemożliwiła on ich efektywne
rozpatrzenie306. Można jednak uznać, iż sytuacja ta zwiększała swobodę prezydium i
przewodniczącego, w zakresie wprowadzania poprawek w kolejnych wersjach projektu.
To,
że
końcowe
prace
i
ostateczne
uzgodnienia
zapadały
w
ramach
„komponentów” świadczyć może o potraktowaniu ich jako swoistych „kurii”, których
poparcie było konieczne dla określenia konsensusu. „Kuriami” były więc:
•
grupa parlamentarzystów narodowych, w którego skład weszli przedstawiciele
państw kandydujących (liczyło w sumie 56 członków),
•
delegacja Parlamentu Europejskiego (16 członków)
•
najbardziej podzielona grupa przedstawicieli rządów (28 członków).
Co do roli Komisji, to jej przedstawiciele byli nieformalnie zobowiązani, by po
decyzjach prezydium, popierać jego projekty w trakcie sesji plenarnych, nawet jeśli nie
uwzględniały one ich postulatów. Można więc uznać, iż uprzywilejowana pozycja
Komisji ograniczyła jej zdolność do koordynacji działań jej sprzymierzeńców.
Nieprawdą jest, iż w trakcie prac Konwentu nie dochodziło do głosowań.
Stosowano je w Prezydium, przy rozstrzyganiu najbardziej kontrowersyjnych elementów
305
Niebieskie kartki wprowadzone pierwszy raz na sesji 25 kwietnia 2002 roku pozwalały na zadanie kilku
pytań wobec przedmówcy. Zielone (używane od 23 maja) dawały prawo do odpowiedzi na nie.
306
Opinia wyrażona przez Petera van Nuffela podczas konferencji Federal Trust i UACES Towards the
Constitution for Europe 1-2 lipca 2004 roku w Londynie.
142
traktatu. W czasie jednego z ostatnich posiedzeń przewodniczący zlekceważył jednak
głos Alojza Peterle, gdy rozstrzygano kwestie francuskiej ‘exception culturelle’307.
Sytuacja ta, niewątpliwie bolesna dla Słoweńca, świadczy o tym, iż Konwent był także
areną swoistej manipulacji. Nie należy jej jednak demonizować.
Zgodnie z mandatem z Laeken, podczas sesji plenarnych zapewnione zostało
tłumaczenie na jedenaście oficjalnych języków Unii. Jednakże i tu zwyciężyła
elastyczność w stosowaniu przepisów. Uzgodniono, iż przedstawiciele krajów
kandydujących będą mogli wypowiadać się w swych ojczystych językach, jeśli zapewnią
tłumaczenie na jeden z oficjalnych języków UE. W praktyce większość delegatów
„trzynastki” wypowiadała się po angielsku. W obradach prezydium dominował język
francuski i angielski. Członkini prezydium – Gisela Stuart skarżyła się jednak, iż
spóźnione teksty przychodziły jedynie w wersji francuskiej, co w jej oczach w kilku
przypadkach zakrawało na manipulację308. Trudno w pełni odnieść się do tych zarzutów.
Pewnym usprawiedliwieniem wydaje się szybkie tempo prac, które utrudniło
doprecyzowanie wszystkich aspektów traktatu. Nie zwalnia to jednak od stwierdzenia
faktu, iż w niektórych przypadkach ostateczne decyzje podejmował przewodniczący
wykorzystując swą pozycję.
2.6
Inauguracja prac Konwentu
Dla uzyskania lepszego efektu medialnego, w wyniku starań Giscarda przesunięto
rozpoczęcie obrad Konwentu z 1 marca na 28 lutego. O prestiżu Konwentu świadczyć
może fakt, iż na inaugurację przybyli szefowie najważniejszych instytucji UE: Jose Maria
Aznar jako przewodniczący Rady, Pat Cox z PE oraz Romano Prodi z KE.
Najważniejszym jednak okazało się przemówienie przewodniczącego Konwentu, który
określił swe plany, co do tej instytucji.
Już na wstępie zwrócił się on do członków Konwentu jako „konwencjonalistów”
(conventionelles). Uznał, iż wszyscy stoją przed wyborem: odnieść sukces lub ponieść
307
G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, Londyn 2003, s. 24.
Ibidem, s. 22. Wskazuje ona, iż w tekście zmian do artykułu o obronie zagadkowo zniknęło odwołanie
do NATO.
308
143
porażkę. Za sukces uznał on przyjęcie konstytucji Europy, którą dla uniknięcia
semantycznych nieporozumień nazwał „traktatem konstytucyjnym Europy”.
Już w swej mowie inauguracyjnej Giscard odwołał się do wartości, które jego
zdaniem kontynent europejski wniósł w rozwój ludzkości „od czasów starożytnych
Grecji i Rzymu aż po wiek Oświecenia”. Były nimi rozum, humanizm i wolność. Słowa
te można potraktować jako zapowiedź przyszłych sporów, co do tekstu preambuły. W
planach przewodniczącego, po fazie słuchania miał nastąpić etap rozważań nad:
• organizacją instytucji europejskich wynikającą z Traktatu Nicejskiego,
• planem zorganizowania Europy na zasadzie federalnej,
• dokumentem Komisji na temat „zarządzania publicznego” (governance),
• rozwiązaniami zgłaszanymi pod hasłem „federacja państw narodowych”,
włączając w to możliwość powołania drugiej izby PE.
Powyższe tematy świadczą o tym, iż były prezydent Francji nie traktował spraw
wynegocjowanych w Nicei jako „tabu”. Spór ten stał się jednym z elementów głębokiego
kryzysu Konwentu w końcowych miesiącach jego obrad, oraz przyczyną zawieszenia
konferencji międzyrządowej w grudniu 2003 roku309. Wypowiedź Giscarda wskazywała,
iż nie zadowoli go podejście „najniższego wspólnego mianownika” i pragnie stworzyć
dokument, który przetrwa próbę czasu.
Podczas sesji inauguracyjnej głos zabrali także zastępcy przewodniczącego.
Guliano Amato wskazał uczestnikom, iż niezbędne może się okazać zapoznanie z
licznymi analizami Komisji Spraw Konstytucyjnych PE oraz Europejskiego Instytutu
Uniwersyteckiego we Florencji. Mogło to wskazywać, iż Konwent nie zaczyna się ‘ex
nihili’, ale powinien oprzeć swe prace na dorobku naukowym i politycznym powstałym
przede wszystkim w latach 90-tych. Z kolei Jean-Luc Dehaene skoncentrował się, na
organizacji Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, za które zgodził się być
odpowiedzialnym. Wskazał on, iż jego koncepcja Forum ma cztery płaszczyzny.
Słuchanie i prowadzenie dialogu powinno być prowadzone:
309
Szersze omówienie tej kwestii: A. Duff, What happened in the Brussels’ Council? CEPS Article, 2004
www.ceps.be (1.02.2004). Rozważania nad rozwiązaniami instytucjonalnymi wprowadzonymi Traktatem
Nicejskim można znaleźć także w: W. Wessels, Nice results: The millenium IGC in the EU’s Evolution,
‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 2.
144
• przez Internet, na stronie Konwentu;
• na forum narodowym w państwach członkowskich i kandydujących;
• poprzez udział obserwatorów organów doradczych Wspólnoty, partnerów
społecznych i organizacji pozarządowych;
• wewnątrz samego Konwentu310.
Wypowiedź powyższa wskazuje, iż Konwent miał stanowić tylko jedno z miejsc
prowadzenia dyskusji, zaś przewodniczący uznawali się za upoważnionych do
całościowej koordynacji tych równoległych procesów. Taka interpretacja mandatu z
Laeken mogła przyczynić się wzmocnienia dominującej pozycji triumwiratu.
3.
Faza słuchania
Pierwsze miesiące prac Konwentu zostały nazwane fazą słuchania (listening). W
analizach Konwentu etapowi temu poświęca się najmniej uwagi. Wydaje się, iż
niesłusznie. Początkowy okres działalności każdej instytucji jest szczególnie ważny, gdyż
to wtedy definiowane są wzorce zachowań, styl dyskursu oraz oczekiwania. Precyzyjne
określenie ram czasowych tej fazy nastręcza pewne problemy. Z jednej strony powołanie
grup roboczych, które ukonstytuowały się już na początku czerwca, może wskazywać na
przejście do fazy analizy311. Z drugiej, szczytowym momentem słuchania była sesja 2425 czerwca 2002 roku, kiedy miało miejsce spotkanie z uczestnikami Forum. W lipcu
swój dokument opracował Konwent Młodzieży, zaś pierwsze raporty grup roboczych
były dyskutowane na sesjach plenarnych dopiero 3 i 4 października. Umownie przyjmuje
się, iż sierpniowa przerwa wakacyjna zamyka etap słuchania.
Trudno arbitralnie uznać, iż przejście do fazy analizy zakończyło okres otwarcia na
idee zewnętrzne. Proces komunikacji przebiegał do samego końca obrad. Jednak jego
zasady uległy stopniowej ewolucji. Z czasem tematem dyskusji stawały się propozycje
Konwentu. Ze względu na instytucjonalne usytuowanie, przewodniczący aż do ostatnich
minut wsłuchiwali się w opinie płynące ze stolic państw oraz mediów.
310
Sprawozdania z sesji plenarnych Konwentu: „Monitor Integracji Europejskiej”, nr 56/22 wydanie
specjalne s. 89.
311
Pierwsze spotkania Grup Roboczych ds. Subsydiarności oraz Koordynacji Polityk Gospodarczych miały
miejsce 7 czerwca 2002 roku. Monitor Integracji Europejskiej (MIE) 2002, nr 56, s. 33.
145
Pracę Konwentu można obrazowo przyrównać do działań sapera. Idąc po polu
minowym nie do końca wie on, który kierunek jest najbezpieczniejszy. Może skręcić
bardziej w lewo, lub prawo. Trzyma przed sobą urządzenie wykrywające, które ma
pomóc mu odnaleźć ukryte miny i pułapki. Po pokonaniu kolejnego odcinka wbija
chorągiewkę, która sygnalizuje, że droga za nim jest bezpieczna. Oznacza ona także, iż
nawet jeśli popełni on błąd, to jego następca będzie mógł później podjąć pracę w miejscu,
gdzie doszedł poprzednik.
To porównanie można wykorzystać także do opisu prac grup roboczych. Pod
kierunkiem członków prezydium, miały one nie tylko uzgodnić najbardziej efektywne
rozwiązania, ale przede wszystkim odnaleźć możliwe „punkty zapalne” i „linie oporu”
poszczególnych państw. Szczególnie aktywny w określaniu swych granic kompromisu
(red lines) był rząd Wielkiej Brytanii. Jak wskazuje Peter Norman, po doświadczeniu
pierwszego Konwentu, gdy opór jej przedstawicieli spowodował izolację, Brytyjczycy
przyjęli odmienną strategię, angażując w prace przedstawicieli na wysokim szczeblu
(Peter Hain). Jednakże w sprawach, które uznawali za niemożliwe do akceptacji z
różnych względów politycznych, jasno dawali do zrozumienia, iż tu kończy się ich pole
manewru. Zarówno pierwsze sesje Konwentu, prace grup roboczych, projekt Traktatu,
jak i redakcja artykułów odbywały się przy aktywnym wysłuchiwaniu reakcji Londynu.
Dyplomacja bilateralna Valery’ego Giscarda d’Estaing, który w czasie prac
Konwentu podróżował do stolic i spotykał się z przywódcami politycznymi, była przede
wszystkim sposobem na sondowanie ich reakcji312. Celowi temu służyły także
sprawozdania Giscarda składane kolejnym Radom Europejskim. Konwent, aż do samego
końca swych prac, nie mógł utracić kontaktu z rzeczywistością zewnętrzną. Co prawda,
podczas ostatnich dni najwięcej energii pochłonęło zdobycie poparcia samych członków,
jednakże szczególnie przewodniczący przeciwstawiał się zapisom, które wedle jego
uznania były nie do przyjęcia dla głównych aktorów europejskich. Wiele zarzutów wobec
312
Spotkania Valerego Giscarda d’Estaing opisuje P. Norman, op. cit., s. 57. Rozpoczęły się one już w
styczniu 2002 roku (Jose Maria Aznar). Najwięcej rozmów Giscard przeprowadził z liderami największych
państw oraz tych sprawujących przewodnictwo w trakcie obrad Konwentu (Hiszpania, Dania, Grecja) oraz
z przewodniczącym Komisji Europejskiej. Należy zauważyć jednak, iż nie ograniczał się on jedynie do
państw „piętnastki” oraz formalnych liderów. Spotkał się on z liderem opozycji w RFN - Edmundem
Stoiber, zaś w październiku 2002 roku uzyskał audiencję u Jana Pawła II. Podczas wizyt w Finlandii,
Luksemburgu, Irlandii oraz Holandii swoje słowa kierował on do całej klasy politycznej.. Należy także
odnotować jego wizyty w krajach przystępujących do UE: Polsce i Republice Czeskiej.
146
Giscarda dotyczyło szczególnej uwagi, jaką poświęcał Londynowi, Paryżowi i Berlinowi.
Można to jednak uznać za jeden z kluczy do sukcesu Konwentu. Dlatego faza słuchania
to tylko umowna delimitacja pierwszego etapu Konwentu.
Przede wszystkim służyła ona wprowadzeniu wszystkich uczestników Konwentu w
arkana spraw europejskich. Delegaci nie znaleźli się w Brukseli przypadkowo. Każdy z
nich posiadał pewne doświadczenie na niwie europejskiej. Wydaje się jednak, iż jednym
z zamysłów przewodniczących było zapoznanie członków Konwentu z dorobkiem
Parlamentu Europejskiego oraz instytucji badawczych zajmujących się sprawami
traktatowo-instytucjonalnymi. Faza słuchania polegała także na wysłuchaniu opinii
delegatów, jednakże już początkowa uwaga Amato narzuciła pewien poziom dyskusji.
Punktami odniesienia stały się przede wszystkim dwa raporty Komisji Spraw
Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego. Pierwszym z nich był raport jednego z
uczestników Konwentu - Francuza Alaina Lamassoure’a, z kwietnia 2002 roku, na temat
podziału kompetencji w UE. Drugim – przyjęty w styczniu 2002 raport Giorgio
Napolitano na temat relacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami
narodowymi. Pozostawiając analizę szczegółów tych raportów specjalistom, można
wyciągnąć pewne ogólne wnioski.
Po pierwsze, w początkowym etapie prac Konwentu dorobek intelektualny
Parlamentu Europejskiego stał się nie tylko punktem odniesienia, ale wręcz punktem
otwarcia dyskusji. Po drugie, prace Konwentu nie zaczęły się jedynie od sformułowania
stanowisk jego członków ani czegoś na kształt „burzy mózgów”. Konwent stał się
swoistym tyglem, w którym mieszały się materiały przygotowane przez Sekretariat,
raporty PE oraz wypowiedzi uczestników. Bardzo ważnym procesem, który umyka
uwadze obserwatorów jest konfrontacja osobistych doświadczeń każdego z uczestników
z materiałami krążącymi na forum Konwentu. Możliwość bycia wysłuchanym wiązała
się z koniecznością słuchania innych i odnoszenia do ich argumentów. Zadanie to
ułatwiały tematy kolejnych obrad:
•
„Czego oczekujesz od UE?” 21-22 marca;
•
„Zadania UE” 15-16 kwietnia;
•
„Wykonywanie przez Unię Europejską swych zadań: efektywność i
legitymizacja” 23-24 maja;
147
•
„Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości: rola UE i państw
członkowskich?; Rola parlamentów narodowych w architekturze europejskiej?” 6-7
czerwca;
•
„Polityka zewnętrzna UE” 11-12 lipca;
•
„Uproszczenie instrumentów i procedur” 12-13 września.
Każde z nich zostało w dokumentach Sekretariatu rozbite na pytania cząstkowe,
które ułatwiały odnajdywanie różnic i podobieństw wśród delegatów. Należy także
zwrócić uwagę na zawartość analiz przygotowywanych przez Sekretariat313. Rola ta
pozwalała jego członkom na delikatne podkreślanie kwestii, które uznawali za istotne.
Stanowiło to niewątpliwie element ustalania agendy Konwentu.
3.1
Forum społeczeństwa obywatelskiego
Wpływ organizacji pozarządowych na prace Konwentu jest trudny do
zidentyfikowania. Niewątpliwie sesja 24-25 czerwca, na której nastąpiło spotkanie z
przedstawicielami Forum, stanowiła jedną z możliwości przekazania opinii i pomysłów
trzeciego sektora. Ze względu na liczbę zainteresowanych organizacja spotkania
stanowiła poważne wyzwanie dla Jean-Luca Dehaene’a, odpowiedzialnego za ten
element Konwentu. W tym celu postanowił on powołać wcześniej tzw. grupy
łącznikowe, które łączyły instytucje o podobnych funkcjach. Utworzono w sumie siedem
takich grup, pod kierunkiem członków prezydium. Zajmowały się one sprawami:
• sektora społecznego (Klaus Hänsch),
• środowiska naturalnego (George Katiforis),
• środowiska akademickiego, sektorem „think-tanków”, obywatelami i
instytucjami (Guliano Amato);
• władz lokalnych i regionalnych (Ana Palacio);
• praw człowieka (Antonio Vitorino);
• rozwoju (Henning Christophersen);
313
Dokumenty Konwentu http://european-convention.eu.int
148
• kultury (Alojz Peterle)314.
W czasie sesji Konwentu w czerwcu każda z tych grup wydelegowała kilku osób,
które nie reprezentowały pozostałych, lecz wypowiadały się w swym imieniu. Wydaje
się, iż innowacja taka była konieczna, choć niewątpliwie stanowiła ograniczenie dla
wyrażenia wszystkich stanowisk. Inną próbą komunikacji pomiędzy Konwentem a
‘społeczeństwem obywatelskim’ było spotkanie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego 27
maja 2002 z udziałem ponad 120 organizacji pozarządowych oraz Jean-Luca Deheane’a i
Michela Barnier.
Oceniając eksperyment udziału organizacji pozarządowych w procesie Konwentu
należy przede wszystkim zaznaczyć ogromne skomplikowanie całej operacji.
Niezmiernie trudno jest zbudować efektywny mechanizm wymiany myśli, pomiędzy nie
do końca sprecyzowaną liczbą podmiotów o różnym znaczeniu i reprezentatywności.
Należy także zauważyć, iż Unia Europejska dysponuje stałymi ramami prowadzenia tego
typu dialogu. Służy temu Komitet Ekonomiczno-Społeczny powołany u początków
Wspólnot, oraz Komitet Regionów istniejący od 1992 roku. Ten pierwszy, grupując
przedstawicieli pracodawców, pracobiorców i innych stowarzyszeń, powinien być
stanowić główny kanał komunikacji dla tych grup. Drugi, służy reprezentacji regionów i
samorządów lokalnych. Jednak wpływ obydwu organów doradczych pozostaje dosyć
ograniczony. Co prawda, Rada Europejska powołała po 6 przedstawicieli każdego z nich
do udziału w Konwencie w randze obserwatorów, lecz trudno uznać by mogli oni w pełni
reprezentować sprzeczne interesy i odmienne koncepcje swych mocodawców.
Trudno
ocenić,
który
z
kanałów
wpływu
na
Konwent
okazał
się
najskuteczniejszym. Czy była nim sesja poświęcona Forum, głosy obserwatorów,
rozmowy z delegatami, czy też bezpośrednie przekonywanie członków prezydium?
Niewątpliwie jednak, zaangażowanie Konwentu w tym procesie wykraczało poza
dotychczasową praktykę konferencji międzyrządowych.
Ważną rolę miały odgrywać także „debaty narodowe”, których animacją oraz
monitoringiem zajęli się uczestnicy Konwentu. Raporty z nich zostały opracowane przez
314
Szeroki wybór dokumentów znajduje się w specjalnym wydaniu Monitora Integracji Europejskiej
Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów. UKIE, Warszawa 2002, nr 56, s. 116-124.
149
Sekretariat w drugiej połowie 2002 roku. Ograniczały się one jednakże głównie do
wyliczenia spotkań oraz tematów dyskusji.
Na podstawie doświadczeń Polski i Francji można stwierdzić, iż debaty narodowe
pozostały w dużej mierze elitarne (z racji tematyki) oraz fasadowe (ze względu na nikły
ich wpływ na dyskusję w Konwencie)315. Ograniczały się zasadniczo do jednodniowych
konferencji, w których uczestniczyli członkowie Konwentu, politycy oraz akademicy. Ich
rola polegała bardziej na tworzeniu wydarzeń (events) niż na rzeczywistej wymianie
myśli. Nietrudno odnaleźć przyczyny tego stanu rzeczy. Jakakolwiek dyskusja zakłada
znajomość przez jej uczestników podstawowych kwestii, których dotyczy. Trudno
oczekiwać od zwykłych obywateli, aby rozważali przykładowo kwestię włączenia Karty
do Traktatów. Dyskusja taka zakłada znajomość KPP, dorobku Rady Europy oraz
praktyki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dyskusje tego rodzaju są trudne
nawet dla studentów zaznajomionych z problematyką unijną. Dlatego z samej natury
rzeczy, wymiana poglądów pozostaje ograniczona do pewnej grupy „insiderów” lub osób
odnoszących się do sprawy z pobudek ideologicznych. Obserwując debatę, która odbyła
się na Uniwersytecie Jagiellońskim można odnieść wrażenie, iż nawet specjalistom
zabrakło woli do przeprowadzenia rzeczywistej dyskusji opartej na analizie różnych
scenariuszy czy rozwiązań prawno-instytucjonalnych. Trudno jednak generalizować
polskie doświadczenia. Możliwe, iż debaty w innych krajach były bardziej owocne.
Wydaje się, iż dużo skuteczniejszym sposobem wpłynięcia na obrady Konwentu
były spotkania z jego uczestnikami. Przykładem tego były zamknięte spotkania delegata
polskiego Senatu – profesora Edmunda Wittbrota z grupą naukowców UJ, pod egidą
Katedry Europeistyki, na początku 2002 roku316.
Do ciekawych dyskusji, które stymulował Konwent należy debata parlamentarna w
polskim Sejmie, która odbyła się 24 lipca 2002 roku317. Sto stron maszynopisu jest
315
Przykładem może być debata zorganizowana na Uniwersytecie Jagiellońskim Konstytucja Przyszłej
Europy w dniu 16 stycznia 2003 roku. Dyskusja, która w głównej mierze dotyczyła aksjologii oraz Karty
Praw Podstawowych prowadzona była przede wszystkim pomiędzy prelegentami. Pewnym
usprawiedliwieniem dla organizatorów oraz uczestników może być fakt, iż zakończenie negocjacji w
Kopenhadze oraz kryzys międzynarodowy wokół Iraku odwracał uwagę od prac Konwentu. Zabrakło
jednak chociażby przybliżenia dyskusji i wyników Grupy Roboczej ds. Karty Praw Podstawowych.
316
Informacje własne autora od uczestników tych spotkań.
317
Konwent Europejski „faza słuchania”. Wybór dokumentów. Monitor Integracji Europejskiej UKIE,
Warszawa 2002, nr 56, s. 216- 315
150
bardzo ciekawym źródłem wiedzy na temat stanu świadomości i percepcji elit
politycznych, u progu polskiego członkostwa. Po obszernych sprawozdaniach Józefa
Oleksego oraz Danuty Hübner nastąpiła dyskusja, która bardziej niż na sprawach
Konwentu skoncentrowała się na kwestii członkostwa Polski oraz relacji gospodarczych
z UE. Oprócz trafnych głosów podnoszących historyczne doświadczenia Polski z okresu
na przykład Unii Lubelskiej (Stanisław Gorczyca – PO), nie brakowało także
wypowiedzi kuriozalnych (Stanisław Papież - LPR, Andrzej Fedorowicz – LPR). Debata
ta jasno pokazuje, iż konieczne jest szersze włączenie parlamentów w tok bieżących
decyzji politycznych związanych z rozszerzeniem oraz debatą o przyszłości UE.
Niewątpliwie udział polskich przedstawicieli w Konwencie przyczynił się do pewnego
zainteresowania tymi tematami. Trudno jednak uznać, iż wspomniana dyskusja
zakończyła się jakimikolwiek konkluzjami.
Do doświadczeń polskiej „debaty narodowej” należą także spotkania organizowane
przez ośrodki badawcze oraz obrady Grupy Refleksyjnej zorganizowanej przez
Prezydenta RP. Ze swej natury pozostawały one jednak ekskluzywne oraz elitarne.
Należy także zauważyć, iż wyzwanie przed którym stanął Konwent jest jednym z
fundamentalnych problemów tzw. demokracji uczestniczącej. Dotyka ono zagadnienia
reprezentacji oraz idei społeczeństwa obywatelskiego318.
Dla samego Konwentu proces słuchania okazał się niezmiernie ważny dla
względnego wzrostu jego pozycji. Inaczej niż zapisano to w deklaracji z Laeken,
stopniowo stawał się on nadrzędny wobec debat narodowych. Do największych
sukcesów Konwentu należy przekonanie członków Rady Europejskiej, mediów oraz
opinii publicznej, iż stanowi on uwieńczenie debaty nad przyszłością Europy. Z
perspektywy czasu wydaje się to naturalne. Jednak wydaje się, iż tak znaczący wzrost
jego znaczenia nie był brany pod uwagę przez wszystkich polityków obradujących w
Laeken. Fakt ten potwierdza kierowanie do Konwentu kolejnych ministrów spraw
zagranicznych. Świadczy to o uznaniu, iż stopniowa emancypacja Konwenta została
zauważona przez Berlin, Paryż i inne stolice.
318
Zagadnienie recepcji prac Konwentu oraz równoległych debat narodowych dotyka fundamentów
dyskusji na temat demokracji oraz relacji elity – społeczeństwo obywatelskie – masy. Rozważania na ten
temat zawarte są między innymi w G. Sartori, Democratic Theory, New York 1965 oraz R. Dahl,
Demokracja i jej krytycy, Kraków 1989
151
3.2
Konwent Młodych
Inną ciekawą próbą włączenia szerszych warstw społecznych w dyskusję nad Unią
było utworzenie Konwentu Młodych. Każdy z delegatów desygnował młodą osobę (do
25 roku życia), która miała spotkać się z innymi, zaznajomić z pracą Konwentu i
przedyskutować oczekiwania młodzieży wobec Unii. W czterodniowym Konwencie
Młodych (9-12 lipca) wzięło udział 210 delegatów (przewodniczący mianowali po dwóch
członków). Jego rezultatem był wspólny dokument, o federalistycznym wydźwięku319.
Spotkał się on jednak z otwartym sprzeciwem części uczestników, którzy przedstawili
projekt odrębny oraz zarzucili manipulację autorom pierwszego. Podczas Konwentu
Młodych miał też miejsce kuriozalny skandal. Okazało się, iż wybrany przewodniczący
przekracza limit wieku.
Konwent Młodych spotkał się z szeroką krytyką. Zdaniem wielu było to raczej
spotkanie przyszłych „eurokratów” niż prawdziwa dyskusja młodego pokolenia, o ich
problemach i możliwościach ich rozwiązań na niwie europejskiej. Trudno oczekiwać, iż
210 osób o różnym pochodzeniu będzie w stanie dojść do jakichkolwiek wniosków w
wyniku czterodniowego spotkania. Konwent Młodych należy zaliczyć raczej do
elementów tworzenia wizerunku politycznego (public relations) oraz poszukiwań
nieszablonowych rozwiązań. Na podstawie tego doświadczenia można stwierdzić, iż
pomysł spotkania młodzieży należy do inicjatywy chybionych, która nie przyczyniła się
do zainteresowania grupy docelowej. Wydaje się iż w tego typu kwestiach konieczne jest
długofalowe działanie, a nie tworzenie jednorazowych wydarzeń, które wywołują jedynie
zainteresowanie prasy i uczestników. Nie oznacza to, iż doświadczenia Forum i
Konwentu
Młodych
dyskredytują
wszelkie
próby
poszerzenia
uczestnictwa
i
świadomości Unii. Wydaje się jednak, iż Konwent posiadał ograniczone możliwości w
tym zakresie, a zadanie to zostało potraktowane drugorzędnie.
3.3
Podsumowanie fazy słuchania
319
Dokument końcowy Europejskiego Konwentu Młodych, Bruksela, 12.07.2002 [w:] Konwent Europejski
„faza słuchania”. Wybór dokumentów. Monitor Integracji Europejskiej UKIE, Warszawa nr 56/2002 s. 64
152
Wielu członków Konwentu krytykowało prezydium za dopuszczenie do zbyt
ogólnej debaty. Warto jednak podkreślić, iż w ciągu pierwszych miesięcy członkowie
Konwentu mieli okazję nawiązać nieformalne kontakty, poznać generalne nastawienie
pozostałych uczestników oraz ich oczekiwania wobec rezultatów. Proces kształtowania
się stanowisk wobec poszczególnych kwestii przestał być jedynie domeną racji stanu
poszczególnych krajów. Okazało się, iż podziały nie biegną „wzdłuż narodowości”, ale
raczej poglądów politycznych, doświadczeń historycznych czy instytucji, które delegaci
reprezentują. Stanowisko członków Parlamentu Europejskiego nie różniło się zasadniczo
od stanowisk członków parlamentów narodowych (z wyjątkiem idei monitorowania
zasady subsydiarności). Można było jedynie zauważyć u tych pierwszych większą
biegłość w niuansach funkcjonowania Unii.
Co najważniejsze podczas tych miesięcy pojawiła się nadzieja, że w drodze
kompromisu można wypracować rozwiązania akceptowalne dla różnych grup i istnieje
przestrzeń dla wspólnych rozwiązań (overlapping consensus). Pierwsze pół roku prac
było czasem zapoznania się zarówno z tematyką unijną, jak i pozostałymi członkami.
Wydaje się, iż bez niego, niektórzy delegaci (szczególnie z parlamentów narodowych)
nie byliby w stanie prowadzić równorzędnej dyskusji z pozostałymi. Mogłoby to
spowodować ich zależność od oficjalnych (rządowych) opracowań i automatycznie
usztywnić stanowiska. Nie można więc traktować fazy słuchania jako okresu straconego.
Fazę słuchania można też określić jako moment agregacji żądań i oczekiwań
wobec systemu, czyli według analizy systemowej wkładu (input) do procesu
politycznego320. Członkowie Konwentu dopiero po określeniu, czym ich zdaniem Unia
być powinna, mogli wspólnie nadać jej właściwy kształt. Jeżeli w opinii wielu, Unia
miała być bardziej przejrzysta i demokratyczna to generalne uproszczenie było
konieczne. Szczególnie, gdy im samym trudno było zorientować się we wszystkich jej
niuansach i procedurach. Inaczej niż podczas konferencji międzyrządowych, gdzie
ogólnie akceptowaną zasadą jest obrona specyficznych interesów, w początkowej fazie
Konwentu celem stało się znalezienie wspólnej wizji całości. Jeżeli nawet w końcowej
fazie interesy narodowe znów powróciły na plan pierwszy, to jednak wielu uczestników
320
Więcej na temat analizy systemowej [w:] Easton, D. The Political System, Chicago, 1981
153
pozostało wiernych tej perspektywie. Przyczyniły się do tego także obrady Grup
Roboczych.
4.
Faza studiowania
Zgodnie z regulaminem o powołaniu grup roboczych mogło zadecydować
prezydium. Nastąpiło to już po trzeciej sesji plenarnej.
Debaty sesji plenarnych, zwłaszcza sesji z 15 i 16 kwietnia, dostarczyły pewnych
informacji, w kontekście których Przewodniczący zlecił prezydium utworzenie grup
roboczych321.
Tematyka oraz przewodnictwo pierwszych sześciu grup zostały ujawnione na sesji
majowej. Kolejne powstawały wraz z rozwojem debaty w ramach sesji plenarnych. I tak
do pierwszej fali, która rozpoczęła obrady w czerwcu, należały:
1. Grupa robocza ds. Zasady subsydiarności – Iñigo Mèndez de Vigo;
2. Grupa
robocza
ds.
Włączenia
Karty
Praw
Podstawowych
do
traktatów/Przystąpienia Unii do Konwencji Praw Człowieka – Antonio
Vitorino;
3. Grupa robocza ds. Osobowości prawnej – Giuliano Amato;
4. Grupa robocza ds. Roli parlamentów narodowych – Gisela Stuart;
5. Grupa robocza ds. Kompetencji uzupełniających UE (complementary
competencies) – Henning Christophersen;
6. Grupa robocza ds. Zarządzania ekonomicznego (economic governance) – Klaus
Hänsch.
W wyniku decyzji prezydium we wrześniu rozpoczęły pracę kolejne cztery grupy
robocze, które w miarę możliwości miały zakończyć prace do końca roku 2002:
7. Grupa robocza ds. Działań zewnętrznych – Jean Luc-Dehaene;
8. Grupa robocza ds. Obrony– Michel Barnier;
9. Grupa robocza ds. Uproszczenia (simplification) – Guliano Amato;
321
Notatka prezydium na temat grup roboczych, CONV 52/02 za Monitorem Integracji Europejskiej 2002,
nr 56, s. 30
154
10. Grupa robocza ds. Wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – John
Bruton322.
Ostatnia, jedenasta grupa robocza ds. wymiaru społecznego Europy została
powołana pomimo oporu ze strony Giscarda. Ostatecznie w wyniku wzmagającego się
nacisku części członków ugiął się on wobec ich żądań w listopadzie 2002 roku.
Wydarzenie to kolejny raz pokazało, iż przy zorganizowanym nacisku członków,
przewodniczący nie może zlekceważyć ich głosu. Na czele jedynej grupy ‘trzeciej fali’
ds. Europy Socjalnej, stanął reprezentant rządu Grecji Georg Katiforis. W ten sposób
wszyscy członkowie prezydium z wyjątkiem Any Palacio (awansowanej na ministra
spraw zagranicznych Hiszpanii) oraz Alojza Peterle otrzymali przywilej przewodniczenia
jednej z grup (dwóm w przypadku Guliano Amato). Giscard nie brał udziału w
posiedzeniach grup roboczych. Służyło to wzmocnieniu jego autorytetu, równocześnie
pozostawiając możliwość dezawuowania rezultatów ich prac. W tym okresie
skoncentrował się on nad opracowaniem struktury docelowej Traktatu, tak by mogła być
zaprezentowana pod koniec października.
W pracach każdego zespołu niezmiernie ważny jest zakres przedmiotowy i sposób
zapisu mandatu jego prac. Co prawda, w obradach grup roboczych ich mandaty nie
pełniły tak ważnego miejsca jak chociażby deklaracja z Laeken dla całego Konwentu, to
jednak stanowiły one punkt odniesienia. Miało to szczególne zastosowanie przy podziale
nakładających się tematów pomiędzy grupy. Nie do końca można było oddzielić kwestie,
takie jak zasada subsydiarności, rola parlamentów narodowych czy kompetencje
uzupełniające. Podobnie, sprawa statusu KPP wiązała się ściśle z osobowością prawną
Unii323. Odpowiedzialnymi za spisanie mandatów byli ich przewodniczący. Do każdej z
grup został oddelegowany członek Sekretariatu, który pomagał w przygotowaniu
materiałów i organizacji pracy członków.
Pewnym problemem stało się określenie składu poszczególnych grup roboczych.
Na majowej sesji Konwentu jego uczestnicy otrzymali kwestionariusze, w których mieli
322
Nazwy grup roboczych cyt. za J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005. W
publikacji tej znajdują się także raporty z ich prac.
323
Kwestia możliwości przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, postulowana przez
Grupę ds. Karty była uzależniona od nadania osobowości prawnej Unii.
155
zaznaczyć trzy opcje, uszeregowane według preferencji. Jak wskazał przewodniczący na
sesji czerwcowej, przy alokacji członków uwzględniono w większości ich pierwsze lub
drugie wybory. W sesjach grup roboczych brali też udział na równych prawach zastępcy
oraz obserwatorzy, którzy właśnie na tym etapie wypracowali sobie status prawie równy
pełnoprawnym członkom Konwentu. Ich wiedza specjalistyczna i doświadczenie
pozwoliło w wielu przypadkach zasadniczo wpłynąć na kształt ich prac.
Liczebność grup roboczych została ograniczona do około 20-30 osób. Pozwoliło to
na bezpośrednią dyskusję o sprawach szczegółowych. ...Grupy robocze pozostawały
względnie autonomiczne. Nie posiadały jednolitych reguł postępowania i zazwyczaj nie
były otwarte dla publiczności324.
Przewodniczącym grup roboczych pozostawiono decyzję, co do jawności obrad.
Niestety nie przewidziano możliwości udziału w obradach osób postronnych, oficjalnie
powołując się na ograniczoną pojemność sal325. Jednakże, jak wskazał Andrew Duff,
brak publiczności i mediów pozwolił członkom Konwentu na większą otwartość i
elastyczność326.
Do
spraw
kluczowych
należał
sposób
ich
przewodniczenia.
Jedną
z
najważniejszych zalet grup było także to, iż w wyniku ich prac wykształciła się swego
rodzaju specjalizacja członków Konwentu. W mniemaniu Giscarda, grupy robocze miały
ułatwić prace Konwentu, a nie zastąpić go327. Jednakże z powodu szerokiej agendy prac,
przygotowane raporty pełniły ważną rolę w trakcie obrad plenarnych, szczególnie w
zakresie szczegółów technicznych. Pomimo podważenia części ich wniosków podczas
dyskusji plenarnych, stanowiły one ważny krok w przygotowaniu ostatecznego projektu.
Rezultaty grup roboczych były traktowane jako wskazanie, gdzie znajduje się
kompromis. Wymagało to pewnej wiary w nadrzędność procesu nad szczegółami.
Wnioski grup roboczych nie były jednomyślne, ale były próbą budowy szerokiego
porozumienia. Występowało tutaj zjawisko „coś za coś” (trade-off). W grupach, gdzie
przewodniczący napisali ambitne raporty, nie istniał tak silny konsensus jak w tych, gdzie
324
J. Shaw, Process, responsibility and inclusion in EU Constitutionalism: the challenge for the
Convention on the Future of the Union, 2003, s. 23 www.fedtrust.co.uk
325
Tego argumentu użyto wobec autora pracy, gdy starał się uzyskać zezwolenie na udział w obradach
jednej z grup roboczych we wrześniu 2002.
326
Wypowiedź podczas konferencji Towards the EU Constitution, Londyn, 1-2 lipca 2005 r.
327
...Le but est donc de faciliter le travail de la Convention et non de prendre sa place.
http://www.europarl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_020523.htm paragraf 4-073
156
przeważyło umiarkowanie. Na przykład Michel Barnier nie ograniczył się jedynie do
opisu kwestii, które budziły największe kontrowersje, ale napisał śmiały raport, w którym
sugerował swoją koncepcję właściwych rozwiązań328. Grupy robocze stanowiły coś na
miarę Konwentów w skali mikro. Przygotowały one uczestników do elastyczności, która
była konieczna podczas ostatniej fazy prac.
Znaczenie grup roboczych potwierdzają dwa kontrastujące ze sobą przykłady.
Pierwszy to żądanie utworzenia grupy ds. Europy socjalnej329. Może ono świadczyć o
przekonaniu, iż jedynie sprawy uzgodnione podczas grupy roboczej będą cieszyły się
wystarczającym uznaniem, by znaleźć się w końcowym dokumencie. Walka o powołanie
grupy była także bezpośrednim wyzwaniem rzuconym prezydium. Przedstawiciele
plenum udowodnili, iż nie wszystkie decyzje „komitetu sterującego” zostaną
zaakceptowane. Było to elementem wzajemnego poznawania się.
Drugim przykładem znaczenia grup roboczych była decyzja by nie powoływać
grupy roboczej ds. instytucji. Sprawa ta ma wiele aspektów. Po pierwsze, kwestie
instytucji budziły najwięcej kontrowersji. Dlatego m.in. przewodniczący i członkowie
prezydium zdecydowali, by dopiero styczniowa sesja plenarna zajęła się tymi sprawami.
Niezmiernie trudno byłoby stworzyć grupę o ograniczonym, technicznym mandacie.
Mandat polityczny przyciągnąłby z kolei wszystkich członków Konwentu. Panowało
powszechne przekonanie, iż instytucje powinny być dopasowane do kompetencji Unii.
Nie mogły być więc one określone przed uzgodnieniem tych ostatnich. W związku z
powyższym można wskazać na pewne argumenty za odłożeniem decyzji o instytucjach
na ostatni etap prac.
Z relacji Petera Normana wynika, iż w trakcie prac grup często miała miejsce
prawdziwa dyskusja. Nie występowało ograniczenie wypowiedzi do 3 minut, co
ułatwiało pełne wyjaśnienie poszczególnych stanowisk. Szczególnie ważne okazało się
także to, iż samo przedstawienie poglądów nie było wystarczające. Często konieczne
było ich uzasadnienie, odniesienie się do tez przedmówcy bądź pytań pozostałych
328
P. Norman op.cit., s. 116.
Wniosek o utworzenie grupy roboczej - CONV 300/02 - 26.09.02. Jej powstanie zostało ogłoszone
dopiero po sesji plenarnej 7 listopada 2002 roku, kiedy to miała miejsce „prawdziwa rebelia” według słów
T. Brown, Conventional Wisdom – what have we learned from the Convention experience? Referat
wygłoszony podczas konferencji Federal Trust Towards a Constitution for Europe, Londyn, 1-2 lipca 2004,
s. 12 www.fedtrust.co.uk
329
157
uczestników. Tu właśnie najpełniej, z dala od widzów i kamer powstawała atmosfera
sprzyjająca wspólnemu dochodzeniu do rozwiązań. Na posiedzenia zapraszano też
ekspertów, którzy mogli naświetlić praktyczne elementy funkcjonowania instytucji oraz
odpowiedzieć na pytania delegatów.
Każda z grup roboczych miała przeanalizować konkretne kwestie i przedstawić
propozycje zmian lub ich warianty. Przy formułowaniu końcowych raportów,
przewodniczącym grup pozostawiono ostateczną interpretację przebiegu dyskusji. Nawet
jeżeli w grupach roboczych trudno było znaleźć konsensualne poparcie dla niektórych
rozwiązań, to ostateczna decyzja należała do przewodniczących. Wyniki grup roboczych
zależały od tematyki, członków oraz umiejętności prowadzącego obrady.
Wydaje się, iż można dokonać generalnego podziału grup roboczych na te
zajmujące się kwestiami ogólnymi (KPP, osobowość prawna, pomocniczość, parlamenty
narodowe, kompetencje uzupełniające, uproszczenie) oraz politykami (pozostałe pięć).
Wskazuje na to chociażby kolejność zajmowania się ich rezultatami na sesjach
plenarnych. Najpierw dyskutowano te pierwsze (z wyjątkiem raportu grupy ds.
uproszczenia, która jednak została powołana w ramach II fali). Następnie zajęto się
szczegółowymi wnioskami dotyczącymi konkretnych polityk. Podział ten nie oddaje w
pełni dynamiki Konwentu, gdyż wiele kwestii rozważanych w różnych grupach
wzajemnie się nakładało. Konieczne było więc zapewnienie spójności i wymiany
informacji. Służyły temu prace Sekretariatu. Pomocna okazała się także przynależność
członków do kilku grup równocześnie.
Wyniki prac grup roboczych były przedstawiane przez przewodniczących w postaci
raportów na sesjach plenarnych. Raporty te stały się podstawą pięciu kolejnych spotkań
Konwentu w okresie październik-grudzień 2002330. Sesja styczniowa została poświęcona
kwestiom instytucji. W ten sposób, na początku lutego 2002 roku zakończony został
drugi etap prac Konwentu nazwany etapem studiowania. Omówienie prac grup
roboczych ograniczone zostanie do jedynie najważniejszych elementów z punktu
widzenia głównych komponentów.
Niewątpliwie dla parlamentarzystów narodowych, a także przedstawicieli PE, prace
nad zasadą pomocniczości oraz rolą parlamentów krajowych należały do kwestii
330
Poza raportem grupy jedenastej, która swój raport przedstawiła na posiedzeniu w lutym 2003 roku
158
najważniejszych. W ramach tych dwóch grup roboczych rozważana była koncepcja
powołania drugiej izby Parlamentu Europejskiego, odpowiedzialnej za monitorowanie
zasady subsydiarności. Trudno jest ocenić wszystkie wypowiedzi członków wyżej
wymienionych grup oraz zakres przekonywania i zmiany poglądów, jakie nastąpiły w
trakcie ich posiedzeń. W zakresie opisu procesów wewnętrznych, dostępne materiały są
niezwykle ubogie. Zdaniem Petera Norman’a, Inigo Mendez de Vigo zapewnił
powodzenie prac swej grupy poprzez obiektywne uwzględnienie wszystkich głosów. Co
prawda, ostateczny kompromis został uznany przez jego kolegów z PE za zbyt „hojny”
względem parlamentów narodowych, jednakże uzgodnione zapisy przetrwały prace
Konwentu oraz konferencji międzyrządowej331.
Prace grupy pod kierunkiem Giseli Stuart zostały w pewien sposób uprzedzone
raportem grupy de Vigo. Prace jej członków zostały zdominowane przez spór na temat
powołania nowej instytucji, złożonej z członków parlamentów narodowych (Kongresu
Narodów). Końcowy rezultat był raczej zbiorem idei, niż uzgodnionym wspólnie
projektem. Głównymi jego elementami było poparcie rozwiązań monitorujących
subsydiarność, wezwanie do wzmocnienia COSAC-u (forum spotkań komisji
parlamentów narodowych zajmujących się kwestiami Wspólnot) oraz zapis by metoda
Konwentu stała się trwałym element przygotowywania zmian traktatów.
Prace Grupy do spraw osobowości prawnej oraz Karty Praw Podstawowych były
zręcznie prowadzone przez ich przewodniczących, których wiedza i doświadczenie
zapewniła im szacunek uczestników. Szczególnie konkluzje tej pierwszej wskazywały,
jak zdolny przewodniczący potrafi przekroczyć wąski mandat i zawrzeć daleko idące
wnioski w raporcie końcowym332. Guliano Amato zaproponował stworzenie jednego
traktatu podzielonego na dwie części. Raport sugerował porzucenie podziału na filary, a
nawet zwiększenie międzynarodowej roli UE. Wśród ważnych propozycji zawartych w
331
Grupa do spraw Zasady subsydiarności zaproponowała by:
• Komisja była zobowiązana do dołączenia do tekstów swych projektów tzw. ‘karty subsydiarności’
• wprowadzić „system wczesnego ostrzegania”, w którym parlamenty narodowe opiniowałyby czy
dana procedura pozostaje w zgodzie z zasadą subsydiarności
• parlamenty narodowe, który uruchomiły „system wczesnego ostrzegania” miałyby prawo odwołać
się do Trybunały Sprawiedliwości
• Komitet Regionów miał prawo odwołania do Trybunału w momencie, gdy tekst dotyczy
obszarów, w których jest konsultowany.
332
P. Norman op. cit., s. 85
159
konkluzjach drugiej grupy roboczej kierowanej przez Amato (uproszczenie), znalazły się
nowe nazwy instrumentów Unii oraz zgoda, co do reguły, iż kwalifikowanej większości
głosów w Radzie powinna towarzyszyć procedura współdecydowania w PE. Szczególnie
wyniki tej grupy roboczej wskazują na odwrócenie logiki IGC, zgodnie z którą to
jednomyślność stanowiła zasadę. Jak pokazały jednak ostatnie dni obrad Konwentu, nie
we wszystkich kwestiach udało się przełamać opór kilku państw, przede wszystkim
Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec333.
4.1
Znaczenie grup roboczych
Pierwszy Konwent nie zdecydował o powołaniu grup roboczych. Uznano, iż tematy
pokrywają się tak bardzo, iż niemożliwe jest ich oddzielenie. Uzgodniono, iż część sesji
plenarnych będzie odbywać się w formacie grup roboczych (working parties), a obecność
na nich uzależniona od zainteresowań delegatów. Tej formuły ze względu na rozmiar
drugiego Konwentu nie można było powtórzyć. Można jednak uznać, iż brak powołania
osobnej grupy roboczej ds. instytucji i zajęcie się tym problemem na osobnej sesji
plenarnej, świadczy o podejściu do tej kwestii podobnym do I Konwentu. Nie została
także powołana osobna grupa robocza ds. ostatecznego kształtu Traktatu. Tą sprawą zajął
się osobiście Valery Giscard d’Estaing.
Prace grup roboczych, podobnie jak komisji parlamentarnych są najtrudniejsze do
obserwacji i oceny. Ze względu na ograniczony bezpośredni dostęp niezbędne jest
bazowanie na relacjach uczestników, którzy nie zawsze są zainteresowani w
przedstawieniu rzeczywistego przebiegu prac. Niewątpliwie udział ekspertów przyczynił
się do pogłębienia znajomości tematów i uzyskania opinii „z pierwszej ręki”. Było to
szczególnie cenne w kwestiach, takich jak polityka zagraniczna czy sprawy wolności i
bezpieczeństwa. Trudno uznać skład wszystkich grup jako reprezentatywny względem
całego Konwentu. Ich członkowie byli przecież wybierani na podstawie własnych
wskazań, a nie parytetów. Nie każde też spotkanie gromadziło wszystkich członków.
333
Szerzej na temat konkretnych sporów pisze J. J. Węc, Spór o kształt Konstytucji Europejskiej, „Przegląd
Zachodni”, 2004, nr 3.
160
Trudno uznać za w pełni legitymizowane wnioski wąskiej grupy osób wybranych na
zasadzie zainteresowań.
Przewodniczący niektórych grup roboczych zostali ocenieni lepiej (Antonio
Vitorino, Guliano Amato, Iñigo Mèndez de Vigo), inni zaś gorzej (Gisela Stuart, Henning
Christophersen, Giorgos Katiforis)334. Trudno jednak określić precyzyjne kryterium
oceny ich rezultatów. Wyniki każdej z grup można umieścić pomiędzy dwoma
skrajnościami: zapewnieniem jak najszerszego konsensusu a prezentacją śmiałych,
koherentnych rozwiązań. Nie we wszystkich sprawach możliwe było znalezienie
właściwej równowagi. Do najważniejszych elementów konsensusu należy zaliczyć
nadanie Unii osobowości prawnej oraz włączenie Karty Praw Podstawowych.
Trudno uznać etap grup roboczych za moment tworzenia rozwiązań w pełni
konsensualnych. Niewątpliwie towarzyszył im sposób myślenia, który miał posłużyć
przy uzgadnianiu końcowej wersji traktatu. Przewodniczący posiadali pewną autonomię
w określeniu konsensusu, ale ich zbytnia emancypacja mogła zdelegitymizować
rezultaty. Wyniki grup roboczych stały się następnie punktem odniesienia podczas sesji
plenarnych,
poświęconych
danym
kwestiom.
Stanowiły
więc
ważny
etap
wypracowywania ostatecznego kształtu poszczególnych artykułów. Rezultaty grup
roboczych
stanowiły
„budulec”,
który
powoli
wypełniał
„szkielet”
traktatu
przedstawiony przez przewodniczącego w październiku.
Podczas etapów słuchania i analizy liczne kontakty pomiędzy członkami
niewątpliwie przyczyniły się do wystąpienia procesu socjalizacji. Nie tylko członkowie
prezydium wywierali znaczący wpływ na prace Konwentu. Także niektórzy delegaci
zdobyli szacunek i uznanie dzięki swej wiedzy i zdolnościom interpersonalnym. Według
Petera Normana do wyróżniających się osób należeli:
•
Elmar Brok, nieformalny przywódca koła Europejskiej Partii Ludowej;
•
Alain Lamassoure z EPP, autor ciekawych analiz i przemyślanych opinii;
•
Andrew Duff – lider koła Liberałów, przekonany federalista z Wielkiej Brytanii.
On też jako pierwszy przekazał swój projekt Traktatu335;
334
335
P. Norman, op. cit., s. 84.
Missions, objectives and competencies in a federal Union, 8.04.2002 roku, CONV 22/2
161
•
Olivier Duhamel z PES, który publikował w internecie blog Konwentu336. Często
polemizował z Giscardem starając się odkryć jego przekonania;
•
Johannes Voggenhuber, przez długi czas jedyny przedstawiciel Zielonych w
Konwencie, konsekwentny krytyk przewodniczącego;
•
Lamberto Dini, były premier i długoletni minister spraw zagranicznych Włoch,
jeden z twórców końcowego kompromisu;
•
Erwin
Teufel,
premier
Badenii-Wirtembergii,
chrześcijański
demokrata,
reprezentant Bundesratu;
•
Anne van Lancker, flamandzka socjalistka, jedna z głównych adwokatek zmian
pod nazwą ‘Europa Socjalna’
•
Danuta Hübner, która wybrała kurs pośredni pomiędzy „integracjonistami” a
„międzyrządowcami”, popierając silną, przejrzystą Unię szanującą zasadę
pomocniczości;
•
Peter Hain, ważna postać rządu Blaira, bronił wielu spraw uznanych za
priorytetowe dla Wielkiej Brytanii;
•
Jens-Peter Bonde z EDD, zasiadający w PE od 1979, obrońca spraw
przejrzystości Unii oraz krytyk brukselskiej biurokracji.
Jak wskazuje Norman najważniejsi politycy Konwentu potrafili regularnie
uzyskiwać poparcie dla swych propozycji ze strony kilkudziesięciu członków337.
Stopniowo rosły wpływy rzeczników określonych opcji (federalistów, obrońców praw
mniejszych państw, „międzyrządowców”). Przyczyniło się do wewnętrznej strukturyzacji
Konwentu, który przestał być „bezkształtną magmą” i stał się ciałem politycznym, z
frakcjami i nieformalnymi liderami. Miało to szczególne znaczenie, w końcowym etapie
prac, gdy prezydium ugięło się wobec części żądań komponentów parlamentarnych.
5.
Dyskusja o kształcie dokumentu końcowego Konwentu
336
www.d-s-f.net (1.06.2003).
P. Norman, Actors, institution and process: observations as the Convention moves into its final months.
Materiały z konferencji na Universytecie Harvarda The European Convention: a midterm review, 31
stycznia 2003 roku, www.ces.fas.harvard.edu/working_papers/Norman.pdf
337
162
Jak zostało już wspomniane w rozdziale opisującym deklarację z Laeken, nie
wskazywała ona na konkretną formułę rezultatu Konwentu. Mógł to być raport, podobny
do dokumentu Grupy Refleksyjnej z 1995 roku pokazującego, w którym kierunku toczyła
się dyskusja i jakie problemy napotkała. Konwent mógł zawrzeć w nim także gotowe
projekty artykułów lub sformułowań. Wynikiem Konwentu mogła być także sugestia, by
podzielić traktaty na dwie części. Pierwsza, krótka, konstytutywna karta podstawowych
zasad i reguł UE, zostałyby umiejscowiona „ponad” istniejącymi traktatami (opcja ta
nazwana została „koncepcją kapelusza” (chapeau)338. Druga z części, byłaby
szczegółowym dokumentem, zawierającym polityki i niuanse funkcjonowania instytucji.
Przy takim założeniu zadaniem Konwentu byłoby sformułowanie tylko tej
pierwszej, pozostawiając konferencji międzyrządowej opracowanie części drugiej. Zaletę
tego rozwiązania stanowiła możliwość odejścia od zasady jednomyślności przy
dokonywaniu zmian w zapisach dotyczących polityk. Krótka część pierwsza, na wzór
„Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela” z 1789 roku czy Konstytucji Stanów
Zjednoczonych Ameryki (bez poprawek) miałaby walor legitymizujący Unię Europejską.
Wydaje się, iż tego typu dokument miał na myśli Tony Blair, proponując określenie
„Deklaracja zasad”.
Niestety, dokument taki mógł podzielić losy wielu wcześniejszych deklaracji, które
stały się specjalnością Rady Europejskiej, nie tworząc poważnych efektów prawnych czy
medialnych. Wydaje się, iż opcja ta nie odpowiadała także samemu przewodniczącemu,
który już w swej mowie inauguracyjnej zarysował wizję utworzenia traktatu
konstytucyjnego, który zawierałby odpowiedzi na pytania z Laeken. Nie mógł on, zatem
pozostać tekstem ogólnym. Idea ta znalazła swoich zwolenników także wśród członków
Konwentu, z których wielu pragnęło stworzyć konstytucję „z krwi i kości” (fully fledged
constitution)339. W czerwcu 2002 roku austriacka deputowana do PE Maria Berger (w
randze zastępcy członka) zgromadziła 18 podpisów pod petycją, by prezydium zwróciło
się do Komisji Europejskiej o przygotowanie projektu traktatu konstytucyjnego340.
Została ona jednak odrzucona przez prezydium, jako niepotrzebne uchylenie się od tego
zadania przez sam Konwent. W jego sekretariacie trwały prace nad możliwym kształtem
338
P. Norman, The accidental constitution.... op. cit., s. 63.
P. Norman, op. cit., s. 63.
340
Motion for a decision on the preparation of a Constitutional Treaty, 10.07.2002, CONV 181/02
339
163
dokumentu końcowego. 15 czerwca 2002 roku doszło do „wycieku” nieoficjalnego
projektu Traktatu Bazowego (Non-paper on Basic Treaty), w którym zaprezentowano
możliwy schemat traktatu składającego się z jedenastu rozdziałów/tytułów oraz
potencjały kształt wersji ‘chapeau’341. Nad sprawą tą pracował m.in. Hervé Bribosia,
który wcześniej zajmował się tą kwestią w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we
Florencji, pod okiem Guliano Amato342. Także w krajach członkowskich i
kandydujących, a szczególnie w kręgach opiniotwórczych trwały rozważania nad
docelowym kształtem nowego Traktatu. Sprawa „radykalnego uproszczenia” zyskała
zwolenników, chociażby w Polsce343.
Sprawą struktury traktatu zajmowali się w trakcie sierpniowych wakacji
prawdopodobnie John Kerr i Valery Giscard d’Estaing344. Przedstawili oni wyniki swych
prac na pierwszym powakacyjnym spotkaniu prezydium. Niektórzy jego członkowie,
krytykowali później sposób, w jaki projekt został przygotowany345. Już na sesji plenarnej
12 września Giscard zadeklarował plenum, iż 28 października zostanie im przedstawiony
„szkielet” nowego traktatu. Także inni członkowie Konwentu spędzili pracowite wakacje
przygotowując swoje wersje traktatu. We wrześniu swoje projekty przedstawili Andrew
Duff (PE -UK, ELDR), Robert Badinter (Senat, FR), Alain Lamassoure (PE-FR, EPP),
oraz Elmar Brok (PE-RFN, EPP)346. Część z nich była krótka i treściwa. Na przykład
projekt Duff’a liczył siedem stron, zaś analiza Lamassoure’a – czternaście. Inne
zawierały bardziej szczegółowe rozwiązania, jak projekt Brok’a, który mieścił się na
dziewięćdziesięciu stronach. Jak wskazuje Peter Norman celem tego ostatniego nie było
zdobycie
sympatii
Giscarda,
lecz
przygotowanie
Europejskiej
Partii
Ludowej/Demokratów Europejskich do zajęcia szczegółowych stanowisk w dalszej
części prac Konwentu. 17 listopada 2002 roku Konwentowi przekazany został także
popierany przez rząd brytyjski projekt Traktatu Konstytucyjnego przygotowany przez
341
www.euobserver.com 15.06.2002
P. Norman, op.cit., s. 64.
343
Jan Barcz, Tzw. traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji. Analiza na zamówienie MSZ,
3.07.2002, str. 5.
344
G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 20.
345
Na przykład Gisela Stuart stwierdziła, iż było zbyt mało czasu na formalną dyskusję i dokonanie
poprawek. G. Stuart, The Making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 20.
346
www.fedtrust.co.uk EU Constitution Project
342
164
Alana Dashwooda, byłego dyrektora służby prawnej (legal service) Rady Unii
Europejskiej347.
Projekty te znalazły się na nagłówkach gazet i utorowały drogę dokumentowi
przygotowanemu przez Kerra i Giscarda. Jednocześnie prace zakończyły Grupy Robocze
zajmujące się kwestiami ujednolicenia traktatów oraz miejscem Karty Praw
Podstawowych. W ten sposób, dokładnie po ośmiu miesiącach prac, Konwent „dojrzał”
do nakreślenia wizji rozwiązania końcowego. Podczas sesji 28 października 2002 roku
prezydium
przedstawiło
dokument
o
nazwie
„Wstępny
projekt
Traktatu
Konstytucyjnego”, w którym zaproponowało strukturę nowego Traktatu348. Zastąpiłby on
zarówno Traktat o Unii Europejskiej, jak i Traktat o Wspólnocie Europejskiej. Traktat
Konstytucyjny został podzielony na trzy części. Pierwsza, poprzedzona preambułą,
miałaby określać strukturę ustrojową. Kolejna wymieniałaby polityki UE oraz sposoby
wprowadzania ich w życie. W trzeciej zawarte miały być zasady ogólne i przepisy
końcowe. Poniżej przedstawiona jest szczegółowa struktura „szkieletu.
Część pierwsza składałaby się z 46 artykułów, podzielonych na dziesięć tytułów:
I. Definicja i cele Unii Europejskiej (art.1-4).
II. Obywatelstwo Unii oraz prawa podstawowe (art. 5 i 6).
III. Kompetencje i działania Unii (art. 7-13).
IV. Instytucje Unii (art. 14-23).
V. Wprowadzanie w życie działań Unii (art. 24-32).
VI. Demokracja w Unii (art. 33-37).
VII.
Finanse art. (38-40).
VIII.
Działania Unii w świecie zewnętrznym (art. 41).
IX. Unia i jej bezpośrednie otoczenie (art. 42).
X. Członkostwo Unii (art. 43-46).
Część druga została podzielona na cztery części:
A. Polityki i działania wewnętrzne:
1. Wspólny Rynek,
347
348
Draft Constitutional Treaty of the EU and related Documents, 16.10.2002, CONV 345/1/02 REV 1.
Preliminary Draft Constitutional Treaty, 28.10.2002, CONV 369/02.
165
2.
Polityka Ekonomiczna i Monetarna
3.
Polityki w innych specyficznych dziedzinach,
4. Bezpieczeństwo wewnętrzne
5. Obszary, w których Unia może podjąć działania wspierające
B. Działania zewnętrzne
C. Obrona
D. Funkcjonowanie UE
Część trzecia Traktatu zawierałaby postanowienia określające kwestię ciągłości
prawnej traktatów, procedury ratyfikacji i wejścia ich w życie. Oprócz tego znalazłyby
się tam kwestie języków oficjalnych, właściwości terytorialnej, protokoły oraz sposób
wprowadzania zmian.
Nie wdając się w szczegóły poszczególnych części oraz dyskusji, które wywołały,
można uznać, iż pozytywny oddźwięk z jakim spotkał się „szkielet” świadczył o
rysującym się w łonie Konwentu konsensie. Można też postawić tezę, iż październikowe
posiedzenie było przysłowiowym „przejściem Rubikonu”. Konwent postanowił napisać
traktaty od nowa, uprościć je i skonsolidować. W odróżnieniu od pierwszego Konwentu,
którego zadanie zostało pełniej sprecyzowane, Konwent Giscarda potrzebował ośmiu
miesięcy, by podjąć konsensualną decyzję o kierunku swych prac.
Projekt strukturyzował prace, otwierając także nowe pola dyskusji (kwestia nazwy
Unii, poruszona przez Giscarda)349. Także moment jego upublicznienia okazał się bardzo
korzystny. „Szkielet” uprzedził szczegółowy projekt Komisji Europejskiej, znany pod
nazwą „Penelope”, który ujrzał światło dzienne w grudniu 2002 roku. Miesiąc wcześniej,
w listopadzie rządy Niemiec i Francji wymieniły swych członków Konwentu, nominując
ministrów spraw zagranicznych Joschkę Fischera i Dominique’a de Villepin. Posunięcia
te podniosły rangę obrad i wzmocniły polityczny efekt ewentualnego Traktatu.
Nominacja Fischera była także odzwierciedleniem wzmocnionej pozycji niemieckich
Zielonych po wyborach do Bundestagu. Część członków Konwentu obawiało się jego
przemiany w „małą konferencję międzyrządową”. „Inwazja ministrów spraw
zagranicznych” z Niemiec, Francji czy Grecji zakończyła jednak spekulacje o Konwencie
349
Przemówienie w College of Europe w Brugii, 2.10.2002
166
pozostającym jedynie miejscem dla dyskusji (talking shop). Także udział mediów i liczba
relacji zwiększyły się znacząco. Wzmocniło to oczekiwanie, iż kluczowe decyzje zostaną
podjęte na forum Konwentu, zaś konferencja międzyrządowa ograniczy się do
zatwierdzenia rezultatu350.
Jednakże, pomimo zmian w składzie członków, swoją pozycję stopniowo
ugruntowało prezydium. Pomimo wzmożonej współpracy francusko-niemieckiej
pomiędzy listopadem 2002 r. a styczniem 2003 r., wspólnie składane dokumenty
pozostawały jedynie wkładem do debaty. Prezydium zachowało faktyczny monopol na
przedkładanie propozycji artykułów. Po zakończeniu prac grup roboczych i styczniowej
dyskusji o instytucjach, członkowie Konwentu rozpoczęli debatę nad kształtem
konkretnych zapisów351.
Szkielet Traktatu o Ustanowieniu Konstytucji dla Europy oraz rezultaty
poszczególnych grup roboczych stały się podstawą do rozpoczęcia ostatniej fazy prac
Konwentu – tworzenia projektu. Nowym impulsem okazał się także fakt zakończenia w
Kopenhadze negocjacji z ośmioma krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz Maltą i
Cyprem. Niewątpliwie wpłynęło to nie tylko na pozycję przyszłych członków UE i roli
ich przedstawicieli w Konwencie, ale także uwidoczniło konieczność dokonania zmian w
Unii liczącej 25 państw. Coraz więcej głosów sugerowało, iż tylko Konwent jest w stanie
zaproponować daleko idące zmiany, które pozwoliłyby na sprawne funkcjonowanie Unii
po rozszerzeniu. Wraz ze zbliżającymi się referendami w krajach przystępujących oraz
potrzebą wytłumaczenia, czym jest Unia Europejska, uproszczenie struktur i procesów
decyzyjnych stało się jeszcze bardziej widocznym priorytetem.
Do
dynamiki
wewnętrznej
Konwentu
należy
dodać
wpływ
wydarzeń
zewnętrznych. Konieczne jest podkreślenie dwóch procesów na arenie międzynarodowej,
które zasadniczo wpłynęły na przebieg obrad Konwentu. Pierwszym z nich było
zakończenie negocjacji akcesyjnych przez dziesięć krajów z Europy ŚrodkowoWschodniej oraz basenu Morza Śródziemnego w grudniu 2002 roku. Fakt ten zmienił
zasadniczo pozycję trzydziestu członków Konwentu, którzy mogli poczuć się bardziej
pewnie w gronie obradujących. Sam proces negocjacji absorbował wielu członków
350
351
P. Norman, op.cit., s. 159.
P. Norman, op. cit., s. 189.
167
Konwentu352. Drugim, było niewątpliwie gwałtowne pogorszenie się stosunków
transatlantyckich i globalnych wobec konfliktu irackiego. Wydarzenia te angażowały
bezpośrednio ministrów spraw zagranicznych zasiadających w Konwencie oraz znacząco
utrudniły pracę nad artykułami o polityce zewnętrznej UE.
6.
Problem instytucji
Pytania dotyczące wizji poszczególnych instytucji zostały zadane Giscardowi już
na jego pierwszym spotkaniu w Parlamencie Europejskim w marcu 2002 roku. Jednak
przewodniczący wyraźnie starał się przesunąć faktyczną dyskusję na ostatni etap prac.
Rozmaite koncepcje znalazły się w projektach traktatów, które przekazywane były
prezydium. Jednak pierwsza prawdziwa dyskusja odbyła się już po publikacji wspólnego
stanowiska francusko-niemieckiego i sesji Konwentu poświęconej instytucjom w
styczniu 2003 roku. Kontrowersje wokół tej sprawy pokazały jasno, iż osiągnięcie
konsensusu będzie niezmiernie trudne. Projekt Giscarda przedstawiony w kwietniu
wywołał prawdopodobnie największy spór w łonie nie tylko Konwentu, ale także
prezydium353. Do dziś trwa dyskusja, na ile postępowanie przewodniczącego złamało
obowiązującą zasadę kolegialności „komitetu sterującego”. Z perspektywy czasu widać
jednak, iż działanie Giscarda okazało się strategicznie bardzo skuteczne.
Aby w pełni zrozumieć dyskusję dotyczącą instytucji, konieczne jest ukazanie jej
szerszego tła354. Lepsze funkcjonowanie Unii było jednym z najważniejszych celów
postawionych w Laeken. Jednak – w odróżnieniu od wcześniejszych kryteriów oceny –
Laeken wzmocniło normy, takie jak demokracja, przejrzystość czy skuteczność. Różne
warianty reformy instytucji wywołały największe kontrowersje w pracach Konwentu.
Sprawy Komisji, Parlamentu, Rady i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwośći
przewijały się przez szesnaście miesięcy prac Konwentu. Jednakże Giscard świadom
podziałów, jakie mogła ona wywołać oraz chcąc zachować kontrolę nad tymi zapisami,
352
Dotyczy to przede wszystkim delegatów rządów krajów kandydujących, takich jak Danuta Hübner (PL),
Sandra Kalniete (LT) czy Peter Balazs (HU).
353
Stanowisko Hiszpanii oraz Polski na forum konferencji międzyrządowej. Opór małych państw wobec
ograniczenia składu Komisji Europejskiej.
354
Szczegółowy opis znajduje się w: R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w
UE, Warszawa 2005.
168
odsunął dyskusję nad nimi, aż do stycznia 2003 roku355. Jak wskazał w swym raporcie na
szczycie RE w Kopenhadze, od końca stycznia 2003 Konwent miał wejść w fazę
formułowania wniosków. Etap ten miał mieć dwa aspekty: redagowanie artykułów oraz
zajęcie się kwestiami instytucjonalnymi356. Podejście takie wydaje się słuszne z dwóch
powodów.
Po pierwsze, wszystkie wcześniejsze dyskusje nad instytucjami koncentrowały się
na problemie wpływu każdego z krajów, a nie zapewnieniu skuteczności i legitymizacji
wśród obywateli. Po drugie, wraz z rozszerzeniem, które implikowało tzw. „rewolucję
liczb” Unia Europejska nie mogła dłużej funkcjonować na dotychczasowych zasadach357.
Zgodnie z deklarowaną filozofią, dla Giscarda kształt instytucji powinien odpowiadać ich
funkcji, uzgodnionej na forum Konwentu. Równolegle przewodniczący starał się
wybadać kształt możliwego kompromisu w trakcie swych wizyt w krajach
członkowskich358.
Podobnie jak w innych kwestiach, Konwent nie był tylko jednym z miejsc, gdzie
zajmowano się sprawami instytucji. Był jednak jedynym, w którym zasiadali
przedstawiciele zarówno Komisji, Rady jak i Parlamentu. Fakt ten jednocześnie utrudniał
przekonywanie i negocjacje, gdyż każdy z nich był zainteresowany wzmocnieniem lub
przynajmniej utrzymaniem względnego wpływu instytucji którą reprezentował. W ten
właśnie sposób zachowywali się europejscy parlamentarzyści, których większość
traktowała ideę Kongresu Narodów jako zagrożenie dla siły Parlamentu. Już w trakcie
posiedzeń grup roboczych starły się różne wizje Unii. Także kwestie jednolitych ram
355
Można uznać, iż dyskusja na temat roli poszczególnych instytucji, ponownie podjęta w latach
osiemdziesiątych podczas prac nad Jednolitym Aktem Europejskim ciągnie się nieprzerwanie do dnia
dzisiejszego. Jak wskazuje David Galloway, The Treaty of Nice and Beyond. Realities and Illusions of
Power, Sheffield 2001 s. 19 wszelkie reformy instytucji muszą zachowywać równowagę na trzech
płaszczyznach:
• w relacjach pomiędzy państwami narodowymi a UE;
• wewnątrz tzw. trójkąta instytucjonalnego (Komisji, Rady i Parlamentu);
• pomiędzy poszczególnymi państwami Unii.
Dlatego zmiana jednego z elementów systemu musi skutkować dostosowaniem pozostałych.
356
Report submitted by V. Giscard d’Estaing, chairman of the European Convention to the Copenhagen
European Council on 12 and 13 December 2002. http://european-convention.eu.int/docs/speeches/6321.pdf
357
Klasycznym przykładem jest tu wpływ rozszerzenia na szanse uzyskania większości w Radzie, na
podstawie zapisów nicejskich.
358
W styczniu i lutym 2002 roku Giscard gościł w Madrycie, Rzymie, Berlinie, Londynie, Hadze i
Sztokholmie. W kolejnych miesiącach sukcesywnie prowadził swą własną dyplomację, którą opisuje P.
Norman, op. cit., s. 57-59.
169
prawnych Unii oraz uproszczenia procedur stanowienia prawa nie były neutralne z
punktu widzenia Komisji, Trybunału i Parlamentu.
Sprawy instytucji były szeroko dyskutowane poza Konwentem i szczególnie na
tym polu tworzyły się sojusze rządów krajów członkowskich. Rządy Francji, Hiszpanii
oraz Wielkiej Brytanii poparły utworzenie stanowiska stałego przewodniczącego
(sekretarza) UE, który kierowałby obradami Rady Europejskiej. Propozycja ta, od
nazwisk jej zwolenników: Aznara, Blaira i Chiraca została nazwana „propozycją
ABC”359. Wywołała ona jednak silny opór zwolenników metody wspólnotowej, którzy
obawiali się zdominowania Unii przez rządy największych państw i Radę Europejską. W
trakcie dyskusji w Konwencie i poza nim, stało się powoli klarownym, iż sprawy
instytucji mogą zostać rozwiązane jedynie w wyniku połączenia następujących
elementów:
•
składu i kompetencji Komisji;
•
pozycji i kompetencji Ministra Spraw Zagranicznych;
•
uprawnień legislacyjnych oraz budżetowych PE, oraz jego prawa do wyboru
przewodniczącego Komisji;
•
systemu monitorowania zasady pomocniczości (ewentualnego powołania
Kongresu Narodów);
•
nowego umiejscowienia Rady Europejskiej w strukturach Unii (wzmocnienie jej
roli jako organu sterującego, ale niekoniecznie wykonawczego);
•
uproszczenia
pracy
Rady
Ministrów
oraz
wzmocnienia
pozycji
osób
przewodniczących jej obradom360.
Ostatnią z wyżej wymienionych spraw zajęła się Rada Europejska w Sewilli, która
ograniczyła liczbę składów Rady oraz ustaliła wzmocnienie roli przewodniczących361.
Jednakże dalej idące propozycje wymagały zmian traktatowych oraz kompleksowego
porozumienia. Forsowana przez Hiszpanię i Wielką Brytanię propozycja zastąpienia
rotacyjnej prezydencji UE, przez stałego przewodniczącego, spotkała się z twardym
359
P. Norman, op. cit., s. 73.
Cover note from the Preasidium to the Convention: the functioning of the institutions, 10.01.2003,
CONV 477/03.
361
Konkluzje Rady Europejskiej w Sewilli, czerwiec 2002 www.ukie.gov.pl
360
170
oporem krajów małych, które respektowanie swoich interesów utożsamiały z silną
pozycją Komisji Europejskiej.
Ta ostatnia miała jednak poważne problemy z uzgodnieniem swego własnego
stanowiska wobec prac Konwentu. Co prawda, już 22 maja 2002 roku przedstawiono
pierwszy dokument na temat reform w Unii, był on jednak ogólny, rozczarowując
członków Konwentu, którzy liczyli, iż stworzy on strukturę dla dalszych prac362.
Przygotowanie kolejnego dokumentu Komisji znacznie się przeciągnęło. Oficjalny
dokument przyjęty przez kolegium komisarzy pod nazwą „Pokój, Wolność i Solidarność
dla Unii Europejskiej”363 został przekazany Konwentowi dopiero w grudniu 2002 roku.
Jednakże w tym samym czasie Romano Prodi przedstawił znacznie bardziej
federalistyczny
projekt
współpracowników364.
Traktatu
Prawie
–
„Penelopę”,
równoczesne
przygotowaną
opublikowanie
przez
dwóch,
swoich
wzajemnie
niespójnych dokumentów w grudniu 2002 roku świadczyło o sporach wewnątrz Komisji.
Osłabiło to znacznie jej wpływy oraz zdezawuowało tradycyjnie pełnioną rolę twórcy
kompromisów365.
Równocześnie wiele z cząstkowych propozycji, składanych przez rządy oraz
polityków europejskich znacząco zmieniało kształt „egzekutywy UE”. Uzgodnienia z
Kopenhagi w sprawie rozszerzenia postawiły ponownie na forum kwestię składu Komisji
i podziału kompetencji pomiędzy komisarzy. Przewodniczący Romano Prodi powrócił do
swych wcześniejszych propozycji dotyczących utworzenia „gabinetu wewnętrznego”
składającego się, z co najwyżej 10 członków. Grupa robocza ds. Działań zewnętrznych
zaproponowała zaś połączenie stanowisk Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Komisarza ds. Spraw Zewnętrznych (tzw.
double-hatted foreign minister) w celu zapewnienia lepszej koordynacji ich działań.
Próbą rozwiązania tego swoistego „węzła gordyjskiego” była wspólna propozycja
francusko-niemiecka z 13 stycznia 2003 roku, w której oba kraje zaproponowały
podwójne przewodnictwo UE (poprzez przewodniczącego Rady Europejskiej wybranego
362
P. Norman, op. cit., s. 162.
For the European Union Peace, Freedom, Solidarity - Communication from the Commission on the
institutional architecture, 5.12.2002, CONV 448/02
364
http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/offtext/const051202_en.pdf 4 grudnia 2002 roku.
365
Szerzej na temat znaczenia „Penelopy” pisze: A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrète de la
Convention, Paris 2004, s. 114.
363
171
przez szefów państw i rządów oraz przewodniczącego Komisji wybieranego przez
Parlament Europejski). Poparły one także ideę powołania ministra spraw zagranicznych
odpowiedzialnego zarówno wobec Rady, jak i Komisji (double-hatted foreign minister).
Każde rozszerzenie głosowania w Radzie miało automatycznie wprowadzać stosowanie
procedury współdecydowania z Parlamentem. Rady Ministrów zajmujące się polityką
zagraniczną, sprawami wewnętrznymi i sprawiedliwości, gospodarką i finansami, oraz
Eurogrupa miały wybierać przewodniczących na okres dwóch lat366. Obecność ministrów
spraw zagranicznych Francji i Niemiec przyczyniła się do tego, iż dyskusja nad
instytucjami przeniosła się na forum Konwentu.
Powyższa propozycja wywołała ogólny sprzeciw członków Konwentu, podczas
sesji plenarnej 20-21 stycznia poświęconej instytucjom UE. Większość delegatów uznała,
iż proponowany kompromis nie tylko nie rozwiązuje istniejących problemów, ale
dodatkowo tworzy nowe potencjalne konflikty. Wbrew woli wielu członków stała się
jednak ważnym punktem odniesienia dla projektu artykułów przygotowanych przez
Giscarda. Po spotkaniu Rady Europejskiej w Atenach 16 kwietnia, gdzie Giscard
zasięgnął opinii Rady w sprawach instytucji, przedstawił on swe własne propozycje 22
kwietnia 2003 roku367. Pomimo faktu, że nie przetrwały one w swej oryginalnej formie
nawet jednego dnia, wskazywały, iż rozpoczął się ostatni najtrudniejszy etap prac. W tym
czasie Konwent był już mocno zaangażowany w negocjacje nad artykułami pozostałych
części traktatu. Kwestiami dzielącymi delegatów był nie tylko spór między państwami
małymi i dużymi, ale także kwestia Iraku i stosunku wobec Stanów Zjednoczonych.
7.
Tworzenie projektu Traktatu
Już 19 grudnia 2002 roku prezydium Konwentu uzgodniło, iż jego spotkania staną
się częstsze i będą trwały cały dzień. Dyskusje nad kolejnymi artykułami trwały
odpowiednio 4 dni w styczniu, lutym i marcu, 5 dni w kwietniu oraz 8 w maju 2003 roku.
6 lutego tegoż roku prezydium przedstawiło projekt pierwszych 16 artykułów nowego
Traktatu dotyczących wartości, celów oraz kompetencji Unii. W odpowiedzi na nie
366
Contribution franco-allemande à la Convention Européenne sur l’architecture institutionnelle de
l’Union, 16.01.03, CONV 489/03.
367
P. Norman, op. cit., s. 224. Treść propozycji Giscarda, s. 343.
172
wpłynęło prawie 1200 poprawek. Projekty artykułów pierwszej części zostały
przedstawione na kolejnych sesjach przed świętami Wielkanocy. Artykuły 24-33
dotyczące wykonywania kompetencji - 27 lutego, finansów - 17 marca, zaś życia
demokratycznego Unii (art. 33-37) oraz członkostwa (43-46) – 4 kwietnia 2003 roku.
Artykuły dotykające kwestii najbardziej kontrowersyjnych: stosunków zewnętrznych,
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Obrony, a także tytułu IV
(instytucji UE) zostały przekazane jako ostatnie 23 kwietnia. Dopiero więc wtedy
delegaci dysponowali pierwszą wersją części I Traktatu. Na część dotyczącą polityk
musieli czekać do końca maja 2003 roku.
Aby ukazać trudność materii prac, wystarczy wskazać, iż dokument dotyczący
stosunków zewnętrznych liczył 73 strony. Wynikało to z tego, iż odnosił się on do
różnych części i tytułów Traktatu (np. cele UE, instytucje czy tytuły B i C części
dotyczącej polityk). Do swych propozycji prezydium załączyło specjalne tabele, na
podstawie których można było określić, które artykuły znajdowały się już w traktatach, a
które stanowiły nowość w prawie unijnym. Posługiwanie się wszystkimi dokumentami
oraz stosami poprawek wymagało poważnego wysiłku ze strony wszystkich uczestników.
W trakcie prac okazało się także, iż nie wszystkie sprawy zostały rozstrzygnięte przez
grupy robocze. Dlatego zdecydowano o powołaniu węższych forów debat – tzw. kół
dyskusyjnych (discussion circles)368.
W lutym 2003 roku prezydium wprowadziło nowy, innowacyjny sposób rozważań
nad kontrowersyjnymi sprawami szczegółowymi, które nie zostały ustalone przez grupy
robocze. Miały temu służyć tzw. koła dyskusyjne (discussion circles), których zadaniem
było przygotowanie projektów konkretnych rozwiązań. Na sesji 6-7 lutego 2003 r.
Giscard ogłosił, iż liczebność kół zostanie ograniczona do kilku przedstawicieli każdego
z komponentów.
Ostatecznie powołano trzy koła dyskusyjne. Pierwsze z nich, pod kierunkiem
Antonio
Vitorino
zajmowało
się
kompetencjami
Europejskiego
Trybunału
Sprawiedliwości369. Jego raport został przedstawiony 25 marca, jednakże jego prace były
kontynuowane (jurysdykcja ETS nad polityką zagraniczną i bezpieczeństwa) do 16
368
Summary report on the plenary session – Brussels 6 and 7 February 2003, 13.02.2003 r., CONV 548/03,
s. 13.
369
‘Discussion circle’ on the Court of Justice, 7.02.2003, CONV 543/03.
173
kwietnia. Kolejne koło dyskusyjne pod kierunkiem Henninga Christophersena
obradowało nad zmianami w procedurze budżetowej w okresie 13 marca – 14 kwietnia
2003 roku370. Jego raport końcowy postulował usunięcie podziału na wydatki
obowiązkowe i nieobowiązkowe, jednakże prezentował różne opcje jednolitej procedury.
Trzecie koło dyskusyjne pod kierunkiem Inigo Mendeza de Vigo zajęło się sprawą
dochodów własnych371. Równolegle trwały też prace grupy prawników, oddelegowanych
z Komisji, Rady i Parlamentu, którzy przygotowywali projekt części trzeciej traktatu
dotyczącego polityk. Jednakże kwestie, którymi wcześniej zajmował się Konwent:
sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne, polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, oraz
zarządzanie gospodarcze (economic governance) zostały pozostawione sekretariatowi
oraz prezydium.
W liście z 8 maja 2003 roku przewodniczący nakreślił plan pracy ostatnich tygodni,
zapowiadając, iż pod koniec miesiąca członkowie Konwentu otrzymają projekt całego
traktatu (także część dotyczącą polityk). Dopiero 30 i 31 maja delegaci otrzymali pełną
wersję traktatu uzgodnioną przez prezydium. Pozostawiało to bardzo ograniczony czas na
przedstawienie ostatecznych poprawek.
7.1
Poprawki
Sposób osiągania porozumienia co do kształtu tekstu jest jednym z najważniejszych
elementów pokazujących strukturę instytucji. Prezydium jako takie miało, zgodnie z
deklaracją z Laeken, nadawać impet pracom Konwentu. Na zasadzie analogii do
pierwszego Konwentu stało się ono organem tworzącym podstawowe wersje artykułów,
wobec których członkowie zgłaszali poprawki.
Nie wprowadzono żadnych ograniczeń, co do minimalnej liczby podpisów pod
projektem zmian. W związku z tym ilość faktycznie otrzymanych poprawek wobec
projektów prezydium okazała się ogromna. Na przykład do projektu pierwszych 16
artykułów członkowie Konwentu zaproponowali ponad 1000 poprawek. W sprawach
polityki zewnętrznej czy instytucji ich liczba osiągnęła 1500. Sytuacja taka pozostawiała
370
‘Discussion circle’ on the budgetary procedure, 13.03.2003 CONV 612/03.
‘Discussion circle’ on own resources, 31.03.2003, CONV 654/03. Jego prace trwały od 31 marca do 8
maja 2003 roku.
371
174
prezydium spory margines swobody, które z nich uzna za warte wzięcia pod uwagę, które
mają poparcie większości członków oraz gdzie leży granica ustępstw. Sekretariat
wykonywał olbrzymią pracę tworząc opracowania dzielące poprawki wedle artykułów i
kwestii, do których się odnosiły. Przed sesjami dotyczącymi poszczególnych spraw
członkowie Konwentu otrzymywali wielostronicowe opracowania, na podstawie których
można było określić zakres poparcia dla poszczególnych zmian oraz liczbę ewentualnych
przeciwników. Wydaje się, iż praca Sekretariatu ułatwiła także wzajemne rozpoznanie
delegatów, zajmujących podobne stanowiska. Jednakże linii podziału było zbyt wiele, by
można było skutecznie przeforsować pewne poprawki na zasadzie grup ‘ad hoc’. Dlatego
w końcowej fazie Konwentu dominujące znaczenie uzyskały dwa sposoby lobbyingu:
poprzez grupy partyjne oraz w ramach tzw. komponentów372.
Po otrzymaniu przez członków Konwentu pierwszych wersji poprawionych
artykułów, klarowne stało się, iż ich najsilniejszą bronią, będzie tworzenie szerszych
sojuszy na rzecz uwzględnienia zapisów, uznanych przez nich za niezbędne. Taką
właśnie strategię przyjęli Elmar Brok oraz Andrew Duff, którzy sterowali odpowiednio
grupami politycznymi Europejskiej Partii Ludowej oraz Liberałów373. Jednakże sesje 4-6
oraz 11-13 czerwca, a także ostatnia sesja Konwentu 9-10 lipca, poświęcona zmianom w
części III, należały przede wszystkim do negocjacji pomiędzy prezydium a
komponentami (PE, parlamenty narodowe, przedstawiciele rządów, Komisja). Sukces
Konwentu
został
zapewniony
parlamentarzystami narodowymi
7.2
374
poprzez
silną
współpracę
członków
PE
z
.
Końcowe tygodnie prac
Nie podejmując się opisu zmian prawnych, których dotyczyły negocjacje, należy
zauważyć, iż pod koniec maja wiele wskazywało, iż nie uda się opracować
kompromisowej
wersji
traktatu.
Najbardziej
kontrowersyjne
kwestie
instytucji
dyskutowano na sesji 15-16 maja 2003 roku, w czasie której trudno było zaobserwować
372
B. Crum, Politics and Power in the European Convention, ‘Politics’” 2004, nr 24, s. 4.
G. Grevi The last week of the Convention. Boulevard or Minefield, ‘Challenge Europe’, on-line journal
8.06.2003, www.theepc.net
374
P. Norman, op.cit., s. 289-299
373
175
zbliżenie opinii. Doszło raczej do dalszej ich polaryzacji. Przedstawiciel rządu
austriackiego, Hannes Farnleitner zaproponował nawet powrót do idei zaprezentowania
różnych wariantów, jako sposobu wyjścia z impasu. Spór dotyczył przede wszystkim
kompromisu z Nicei , którego zażarcie bronił Alfonso Dastis, uzyskując poparcie rządów
8 krajów, aktualnych i przyszłych członków375. Ich wspólny dokument z 28 maja pod
nazwą „Konstytucja dla wszystkich”, pokazywał, iż wzajemne koncesje państw,
uwzględniające interesy pozostałych, mogą powstrzymać reformatorskie plany
przewodniczących. Także do samego końca 16 mniejszych krajów sprzeciwiało się
utworzeniu stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Siły opowiadające
się za utrzymaniem status quo, pozostawały więc znaczące. Także w połowie maja
okazało się, iż samo prezydium jest wewnętrznie podzielone i nie potrafi uzgodnić
kompromisowych rozwiązań w sprawie instytucji376.
Dość nieoczekiwanie w sukurs przewodniczącym przyszła konstruktywna postawa
parlamentów narodowych oraz PE. Każdy z tych komponentów, które spotykały się
przed posiedzeniami Konwentu w czerwcu, ograniczył swe żądania do spraw
najważniejszych, które zostały wspólnie przedstawione przewodniczącym. W gronie
członków parlamentów narodowych nastąpiła oddolna samoorganizacja, która częściowo
podważyła mandat ich przedstawicieli w prezydium. Na czele „integracjonistów” stanęli
René van der Linden (chrześcijański demokrata z Holandii), Lamberto Dini (włoski
liberał) oraz Jürgen Meyer z niemieckiej SPD377. Wsparci przez Mariette Giannakou z
Grecji przekonali oni większość pozostałych członków komponentu, by walczyć
wspólnie o konkretne rozwiązania. Świetnie zorganizowana delegacja Parlamentu
Europejskiego także przedstawiła projekty konstruktywnych poprawek, które w
połączeniu z pozytywnym nastawieniem komponentu parlamentów narodowych dały
prezydium poparcie konieczne dla wybrnięcia z impasu378.
375
A. Leparmentier, Madrid, aidée par Londre, organise le blocage de la Convention européenne, Le
Monde, 1-2.06.2003 r. W skład grupy wchodzili oprócz Hiszpanii przedstawiciele Wielkiej Brytanii,
Polski, Szwecji, Irlandii, Austrii, Cypru oraz Litwy.
376
P. Norman, op. cit., s. 262.
377
Ibidem, s. 289.
378
Ibidem, s. 290.
176
Także dzięki błyskotliwej dyplomacji i taktycznym ustępstwom udało się Jean–
Luce Dehaene rozbić „sieć poparcia”, na której w prezydium bazował Alfonso Dastis379.
W trakcie kolejnych spotkań komponentów i „komitetu kierującego” udało się opracować
końcowy kompromis, oparty na dalszych ustępstwach w sprawie instytucji oraz zapisowi
o tzw. klauzuli przejściowej passarelle, który umożliwiał w przyszłości odejście od
głosowania jednomyślnego. W ten sposób Konwent osiągnął kompromis, który został
przedstawiony Radzie Europejskiej w Porto Carras 20-21 czerwca 2003 roku. Na
szczycie tym przewodniczący Konwentu, Valery Giscard d’Estaing, przedstawił rezultaty
prac Konwentu nad pierwszymi dwoma częściami traktatu. Ograniczone do poprawek
technicznych zmiany w pozostałych dwóch, miały zostać zakończone na dodatkowych
sesjach przewidzianych na lipiec. Pomimo wielu kontrowersji na szczycie w Porto Carras
projekt został uznany za „dobrą podstawę do rozpoczęcia prac konferencji
międzyrządowej”. Jedynie premierzy Jean-Claude Juncker, Wolfgang Schüssel oraz
Leszek Miller wyrazili otwarcie swoją rezerwę wobec projektu traktatu380.
Praca nad poprawkami do części trzeciej okazała się trudniejsza niż oczekiwano.
Nad prezydium i Konwentem zawisła po raz kolejny groźba blokady wobec otwartego
sprzeciwu Francji i Niemiec w sprawie rozszerzenia głosowania kwalifikowaną
większością głosów w drażliwych dla nich kwestiach. Po raz kolejny jednak użycie
dyplomatycznych sformułowań oraz ustępstwa wobec komponentów parlamentów
umożliwiły ostateczną zgodę. Szczególnie lipcowe sesje pokazały, iż przewodniczący
przywiązywał dużą uwagę dla poparcia projektu przez duże kraje: Wielką Brytanię,
Francję oraz RFN. Nierówne traktowanie żądań państw leżało u podstaw przyszłego
konfliktu, który sparaliżował IGC. 18 lipca 2003 roku Valery Giscard d’Estaing
uroczyście przekazał projekt Traktatu Silvio Berlusconiemu, pełniącym funkcję
przewodniczącego RE. Obok oficjalnego projektu przekazany został także Raport
Mniejszości381.
7.3
Mechanizm osiągania porozumienia
379
Ibidem, s. 281.
Ibidem, s. 300.
381
A. Dauvergne, op. cit., s. 308.
380
177
W pracach wszelkich organów działających na zasadzie wspólnego uzgadniania
stanowisk, najgłośniej słyszalne są głosy przeciwników, których argumenty nie zostały
uwzględnione. Członkowie gremium, zadowoleni z propozycji przewodniczącego, wolą
nie afiszować się satysfakcjonującymi kompromisami, gdyż to obniża ich pozycję
przetargową w innych kwestiach. Na podobnej zasadzie działają środki przekazu, które
inaczej niż np. podczas szczytu w Kopenhadze (sic!) podkreślają raczej niedociągnięcia i
słabości projektu.
Właśnie w końcowym etapie prac kluczowe okazały się kontakty pomiędzy
delegatami oraz stworzenie czegoś na kształt ducha Konwentu. Należy pamiętać, iż
zarówno przewodniczący, prezydium jak i plenum działali w granicach wzajemnej
akceptacji. Bez zgody którejkolwiek ze stron, sukces, na którym zależało większości, nie
byłby możliwy.
Pozycja projektu Giscarda wśród szefów państw i rządów była pochodną sukcesu
Konwentu. Im szersze poparcie polityków, którzy przecież liczyli się na scenie
narodowej (np. Józef Oleksy, Peter Hain, Joschka Fischer, Jacques Santer czy Jürgen
Meyer), tym projekt, przedłożony przez Giscarda mógł cieszyć się większym
poważaniem przywódców decydujących podczas IGC. W tym właśnie mechanizmie
należy doszukiwać się źródeł wzajemnych ustępstw prezydium i plenum.
Kolejnym mechanizmem stymulującym osiągnięcie konsensu były ambicje
polityczne członków Konwentu. Ich pozycja na arenie wewnętrznej zależała także od
sukcesu ich prac. Jeżeli wynikiem 16 miesięcy obrad okazałby się jedynie zbiór
rekomendacji dla Rady Europejskiej, to jego rola zostałaby prawdopodobnie
sprowadzona do wyników Grupy Refleksyjnej powołanej przed IGC roku 1996, której
rekomendacje zostały w dużej mierze pominięte382. Tylko projekt mocno umocowany w
realiach politycznych, a jednocześnie na tyle ambitny, by wzmocnić sprawność i
czytelność Unii Europejskiej, mógł sprawić, iż jego ‘ojcostwo’ stałoby się chlubą jego
autorów. Dla wielu polityków była to jedyna i niepowtarzalna szansa zapisania się na
kartach historii.
382
Ciekawa analiza przygotowania IGC znajduje się w: Leszek Jesień, Po Amsterdamie, przed
poszerzeniem. Panorama polityczna UE, Warszawa 1998.
178
Ważnym elementem dynamiki prac Konwentu była stopniowa ewolucja
prezydium z komitetu określającego agendę w ciało przygotowujące projekty artykułów.
Świadczyło to o podniesieniu prestiżu tego organu, co nie zostało w pełni przewidziane
przy wybieraniu jego członków. Dotyczyło to przede wszystkim reprezentantów
parlamentów narodowych: Giseli Stuart i Johna Brutona, którzy nie cieszyli się
wystarczającym autorytetem. Przyczyniło się to do kluczowej roli grup politycznych w
końcowych tygodniach prac. Prezydium potrzebowało swego rodzaju partnera ze strony
plenum, dla ograniczenia liczby kluczowych poprawek. Rolę tę spełniły trzy grupy
partyjne: Europejska Partia Ludowa (Elmar Brok), Partia Europejskich Socjalistów
(Guliano Amato oraz Klaus Hänsch) oraz liberałowie (Andrew Duff i Lamberto Dini)383.
Trudno jest wskazać, kiedy dokładnie rozpoczął się proces zbliżenia parlamentarzystów
narodowych z europejskimi. Niewątpliwie szesnaście miesięcy wspólnych prac go
umożliwiło.
…’W pierwszych dniach Konwentu istniało przekonanie o konkurencji, jeśli nie
konfrontacji pomiędzy delegatami parlamentów narodowych i PE. Wydawało się
pewnym, iż reprezentanci PE posiadają jasną i uzgodnioną strategię wzmocnienia siły i
wpływów swej instytucji. Podkreślano ich silne strony – regularne kontakty i wsparcie
instytucjonalne. Z biegiem czasu okazje do współpracy w grupach roboczych i rodzinach
politycznych umożliwiły budowę wzajemnego zaufania oraz uznanie potencjalnego
wpływu grupy, która po zsumowaniu liczyła ponad siedemdziesiąt procent wszystkich
delegatów. Okazało się to szczególnie cenne, gdy doszło do uzgadniania końcowych
decyzji384.
8.
Podsumowanie
Konwent spotykał się przez prawie siedemnaście miesięcy, przeciętnie co trzy
tygodnie na dwudniowych sesjach, które zaczynały się zazwyczaj po południu dnia
pierwszego i kończyły dnia następnego. Przed przerwą wakacyjną odbyło się siedem
383
384
P. Norman, op. cit., s. 22.
Ibidem, s. 10.
179
spotkań. Dopiero na ósmej sesji po wakacjach (6 lutego 2003 roku) przedstawiono
projekt pierwszych 16 artykułów. Dziesięć sesji pracy nad artykułami, w tym dwie
trzydniowe, były konieczne, by ustalić część I i II, przed czerwcowym spotkaniem Rady
Europejskiej w Salonikach. Kolejne dwa spotkania były konieczne by znaleźć
kompromis w sprawie części III i IV385. W sumie 207 członków Konwentu spotykało się
w Brukseli 27 razy. To że sesje plenarne trwały w sumie jedynie 56 dni skrywa faktyczny
zakres prac, które w ostatnich miesiącach Konwentu toczyły się praktycznie bez przerwy.
Trudno także ocenić całość obrad grup roboczych, spotkań frakcji, kół dyskusyjnych oraz
prac prezydium. Dlatego niemożliwe jest oparcie oceny Konwentu jedynie na podstawie
prac plenarnych. Nadawały one jednak pewien stały rytm.
Niewątpliwie
Konwent
był
najbardziej
kompleksowym
procesem
przygotowywania zmiany traktatów. Pomimo analogii do Konwentu opracowującego
Kartę Praw Podstawowych, zakres prac i rozmach drugiego Konwentu przyćmiły prace
jego poprzednika. Prawie siedemnaście miesięcy obrad oraz ich wyniki stanowią jedną z
najszerszych form dyskusji i negocjacji nad sprawami UE. Można także stwierdzić, iż był
to okres wzmożonej uwagi mediów. Osobną kwestią pozostaje to, iż jakość oraz spójność
Traktatu Konstytucyjnego wciąż są tematem uzasadnionej krytyki.
Etap słuchania pełnił zasadniczą rolę, umożliwiając odkrycie wspólnych
poglądów różnych członków. Osobiste relacje były ułatwione brakiem spraw, które
zasadniczo dzieliły uczestników. Dużo energii pochłonęła też organizacja szerokich
konsultacji społecznych. Okres ten pozwolił na refleksję, w jakim kierunku powinny
potoczyć się prace Konwentu. W miarę ich postępu rosło przekonanie, iż nie wystarczy
sporządzenie raportu z sugestiami pojedynczych poprawek. Zadanie zasypania „fosy”
pomiędzy obywatelami a systemem Unii zostało zinterpretowane jako konieczność
dokonania zmian w strukturze traktatów.
Utworzenie grup roboczych jest znakiem parlamentaryzacji negocjacji traktatów.
Stanowi to największą zmianę w stosunku do konferencji międzyrządowej. Niektóre z
grup były bardziej techniczne (uproszczenie, KPP), inne głównie polityczne (obrona,
sprawy zagraniczne). Szeroko krytykowany był sposób rozstrzygnięcia kwestii
instytucjonalnych w ciągu ostatnich ośmiu tygodni prac (22 kwietnia – 13 czerwca).
385
www.european-convention.eu.int
180
Ujawnienie się silnych podziałów i częściowego powrotu do natury międzyrządowej
świadczy o ograniczeniach Konwentu.
O końcowym kształcie projektu zadecydowały następujące elementy. Po
pierwsze, z biegiem czasu zbliżeniu uległy poglądy przewodniczącego i przeważającej
większości członków co do kształtu końcowego dokumentu. Po drugie, Konwent
stopniowo uzyskał pozycję dominującą w procesie dyskusji o przyszłości Unii.
Przyczyniło się to do przeniesienia na jego forum kluczowych negocjacji. Po trzecie,
członkowie prezydium, a przede wszystkim przewodniczący starali się brać pod uwagę
zdanie rządów największych państw Unii. Po czwarte, porozumienie parlamentów
narodowych i PE okazało się kluczowe dla uzyskania pewnych koncesji za cenę poparcia
całego projektu.
Prace Konwentu potwierdzają wiele z tez instytucjonalizmu racjonalnego wyboru.
Wskazać należy niewątpliwie na zasadniczy wpływ Valerego Giscarda d’Estaing na
ustalenie przebiegu obrad (agenda setting). Kolejność zajmowania się konkretnymi
kwestiami miała dalekosiężne skutki dla kształtu ostatecznych rozwiązań. Także alokacja
czasu na poszczególne etapy i późne przedstawienie pełnej wersji traktatu wzmocniły
pozycję prezydium względem rozproszonego plenum. Dopiero jego organizacja wokół
partii politycznych oraz wybijających się jednostek odmieniła układ sił. By w pełni
wyjaśnić prace Konwentu należy jednak wziąć pod uwagę nie tylko „końcową
rozgrywkę”, ale decyzje podejmowane wcześniej, szczególnie w ramach grup roboczych.
181
... Wdzięczni członkom Konwentu Europejskiego za przygotowanie projektu niniejszej
Konstytucji w imieniu obywateli i państw Europy, ...
-fragment preambuły Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
Rozdział V. Reakcje polityczne. Próby teoretycznego ujęcia prac Konwentu
Jeszcze
przed
zakończeniem
prac
Konwentu
nastąpiło
wzmożone
zainteresowanie mediów i komentatorów. Reakcje koncentrowały się na bardzo różnych
aspektach obrad Konwentu oraz projektu Traktatu Konstytucyjnego, w zależności od
zainteresowań, poglądów oraz interesów poszczególnych komentatorów. Ze względu na
ograniczony zakres tematyczny pracy należy podzielić te dyskusje ze względu na ich
przedmiot. Pierwsza dotyczyła samego Konwentu, charakteru jego prac oraz
podejmowanych decyzji. Osobne rozważania, które stopniowo zyskały pozycję
dominującą, dotyczyły projektu Traktatu oraz jego możliwego wpływu na proces
integracji europejskiej. Trzecim elementem spadku po Konwencie był proces związany z
ratyfikacją Traktatu, który nigdy w historii Unii nie wzbudził tyle emocji oraz
zainteresowania.
Sam Konwent jedynie przez krótki czas znalazł się w centrum
zainteresowania prasy i polityków. Apogeum miało miejsce w czasie ostatnich miesięcy
jego prac. Potem, wraz z nabieraniem tempa przez konferencję międzyrządową oraz
rosnących sporów o konkretne zapisy, Konwent znalazł się w cieniu samego Traktatu.
Niepowodzenie szczytu Rady Europejskiej w grudniu 2003 roku przesunęło uwagę
komentatorów na rozgrywki między rządami. Fiasko szczytu było porażką tych, którzy
postulowali przyjęcie Traktatu w wersji Konwentu. Zahamowanie postępów IGC, było na
rękę politykom postulującym, iż projekt przekazany przez Valerego Giscarda d’Estaing
nie jest przedmiotem konsensu i dalsze negocjacje są w pełni uprawnione. Parlament
Europejski starał się wywierać nacisk, by Traktat został podpisany przed zbliżającymi się
wyborami europejskimi, jednakże członkowie Konwentu, nie zasiadający w rządach,
przestali mieć wpływ na bieg wydarzeń.
Uzgodnienie Traktatu w czerwcu 2004 roku skierowało uwagę dziennikarzy i
analityków na problemy jego ratyfikacji. Przebieg prac Konwentu stanowił jeden z
argumentów zarówno zwolenników jak i przeciwników Traktatu, nie stał się on jednak
dominującym elementem dyskusji. Można stwierdzić, iż sprawa Konwentu została w
pewien sposób odsunięta od centrum debaty. Dopiero negatywny wynik referendów we
Francji i Holandii podważył dominujący ton dyskursu. Kolejny etap refleksji
zainicjowany w czerwcu 2005 roku umożliwia rzeczową dyskusję dotyczącą zasadności
spisania konstytucji oraz metody Konwentu.
Zarówno w trakcie obrad Konwentu, jak i po jego zakończeniu powstały
liczne publikacje badające go z różnych perspektyw. Jawność jego prac, łatwy dostęp do
dokumentów oraz otwartość wielu uczestników sprawiają, iż Konwent jest atrakcyjnym
przedmiotem weryfikacji wielorakich teorii i hipotez. Poczynając od analiz badających
Konwent z perspektywy realistycznej, a kończąc na analizie dyskursu możemy
zaobserwować spór wewnątrz nauk politycznych. Postaram się przytoczyć najciekawsze
argumenty i spostrzeżenia wybranych autorów. Dla uporządkowania analizy pozwolę
sobie podzielić debatę na kilka wątków.
Pierwszym poziomem analizy powinna być odpowiedź na pytanie, na ile
projekt Konwentu wpłynął na prace Konferencji Międzyrządowej? Co w dalszym
procesie okazało się decydujące: siła Konwentu czy interesy poszczególnych państw?
Jakie emocje wzbudził projekt i jak wpłynęły one na dalszy przebieg integracji? Dopiero
po takiej analizie można postawić kolejne pytanie. Brzmi ono dosyć trywialnie, lecz leży
u podstaw naszych zdolności rozumienia.
Czym był Konwent? Najbardziej klasycznym podejściem do tego problemu
jest cytowana w rozdziale pierwszym analiza sugerująca trzy scenariusze: think-tanku,
konstytuanty oraz miejsca tworzenia podstaw normatywnych UE. By przyporządkować
Konwent do jednego z nich należy przeanalizować czy stanowił on organ autonomiczny,
w jaki sposób podejmowano decyzje i jakie znaczenie miał jego dokument końcowy?
Po rozważaniach nad naturą Konwentu warto się zastanowić, kto miał
decydujący wpływ na jego prace. Czy można tu zastosować analizę racjonalnego wyboru
w oparciu o podejście liberalnej współpracy międzyrządowej? Które państwa miały
większy wpływ na końcowy rezultat? Jaka była rola poszczególnych komponentów? Kto
183
dokonywał ustalania agendy? Czy może dla określenia prac Konwentu konieczna jest
analiza socjalizacji jego członków? Jak ważna w jego procesie była retoryka,
przekonywanie, używany język? Czy nastąpił efekt przemian w tożsamościach
uczestników?
Czy
można
udowodnić
niektóre
koncepcje
instytucjonalizmu
socjologicznego?
Kolejnym poziomem analizy powinna stać się kwestia legitymizacji samego
Konwentu. Czy wobec rosnącej krytyki IGC można wskazać, iż nowe forum stanowi
lepszą platformę przygotowywania traktatów? Jakie są główne zalety, a jakie wady
Konwentu w zestawieniu z procesem konferencji międzyrządowej? Czy w przyszłości
Konwent mógłby zastąpić całkowicie negocjacje międzyrządowe? Czy Konwent był
reprezentatywny? Na ile Konwent był przejrzysty? Czy sposób podejmowania decyzji
był właściwy? Czy projekt Traktatu został przyjęty rzeczywiście w drodze konsensu?
W oparciu o powyższe analizy można pokusić się o wskazanie teorii, która
najlepiej opisuje prace Konwentu. Czy możliwe jest wskazanie jednej z nich, czy też
bardziej adekwatne jest ich połączenie?
Ostatnim elementem analizy powinno być wskazanie, jak proces powołania i
prac Konwentu wpływa na rzeczywistość integracji europejskiej. Czy można wyróżnić
nowe elementy, które wcześniej nie występowały? Czy można wskazać na zmiany w
relacji sił pomiędzy poszczególnymi instytucjami? Czy zmieniona została równowaga
pomiędzy państwami? Czy Konwent zmienia relacje w przestrzeni Unia – państwo –
region – obywatel? Czy Unia zmierza w kierunku urzeczywistnienia jednego z
przedstawionych w pierwszym rozdziale modeli? Odpowiedzi na ostatnie dwie grupy
pytań znajdą się w rozdziale VI.
1.
Wpływ Konwentu na dalszą agendę polityki europejskiej.
Jeszcze przed zakończeniem obrad Konwentu rozgorzała dyskusja, czy
przedstawiony projekt zostanie przyjęty w otrzymanej wersji, po wprowadzeniu
drobnych korekt, czy też stanowi on jedynie punkt odniesienia, który szefowie rządów
mogą zdezawuować? Rozwiązanie tego problemu było powiązane z decyzją o dacie
rozpoczęcia konferencji międzyrządowej oraz czasie jej trwania. Jeszcze w Laeken
184
ustalono, iż po zakończeniu Konwentu powinien nastąpić okres „ochłonięcia” (cooling
period). Państwa ostrożne wobec eksperymentu Konwentu liczyły na to, iż pół roku po
zakończeniu prac, jego dorobek straci na znaczeniu. Z drugiej strony sami członkowie
Konwentu mieli nadzieję, iż przygotowany przez nich projekt jest na tyle zrównoważony,
iż powinien być przyjęty bez większych opóźnień. Wielu z nich wskazywał, iż osiągnięte
kompromisy są na tyle delikatne, iż jakiekolwiek zmiany w jednej z części zaburzą
równowagę w innych. Sam przewodniczący Konwentu przestrzegał przed tzw.
detricotage, czyli otwieraniem pakietu.
Należy pamiętać o tym, iż państwa zadowolone z większości zapisów: Francja,
Niemcy, Belgia naciskały na szybkie przeprowadzenie IGC. Trudno określić na ile
powodem takiego postępowania, była chęć podpisania Traktatu przed wzmocnieniem
pozycji nowych państw członkowskich, a na ile zależało im na taktycznym wzmocnieniu
rangi samego projektu. Im mniej czasu było przewidzianego na negocjacje tym mniej
rezultat IGC odbiegałby od propozycji Konwentu. Ze względu na aspekty prestiżowe
także sprawujący przewodnictwo Unii w drugiej połowie 2003 roku Włosi, naciskali na
szybkie rozpoczęcie prac i ich zakończenie jeszcze w grudniu tego roku. Argumenty ich
przeciwników zostały oddalone i formalnie IGC rozpoczęła się 4 października 2003 roku.
Pewnym ustępstwem państw członkowskich Unii było potraktowanie 10 krajów
wchodzących do Unii (accession countries) na równi z pozostałymi386. Tak więc można
wskazać, iż posiedzenie Rady Europejskiej w Porto Carras, w czerwcu 2003 roku
stanowiło pierwszą, nieformalną dyskusję IGC. Od otrzymania projektu 18 lipca 2003 do
otwarcia IGC upłynęły jedynie 82 dni, w tym miesiąc wakacji. Jeżeli plany Włochów
zostałyby urzeczywistnione i konferencja zakończyła się 13 grudnia, to przywódcy
państw i rządów dysponowaliby siedemdziesięcioma dniami na zmiany w tekście
przedstawionym przez Konwent.
Inną zasadniczą kwestią było ustalenie, na której ze stron sporu spoczywa
obowiązek przekonywania pozostałych do zmian. Czy powinni to czynić zwolennicy
nowego Traktatu, na co wskazywałaby dotychczasowa tradycja IGC, gdzie status quo
stanowił sytuację wyjściową? Czy też to obrońcy dotychczasowych zapisów, powinni
386
Dokument końcowy spotkania Rady Europejskiej w Salonikach z czerwca 2003 roku,
http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/76279.pdf
185
udowadniać ich adekwatność, opierając się na założeniu, iż dokument Konwentu stanowi
legitymizowaną bazę konferencji międzyrządowej? Dyskusja ta była sporem o znaczenie
Konwentu: czy był on organem przygotowawczym, podobnym do wcześniejszych grup
refleksyjnych, czy też organem decyzyjnym, na forum którego doszło do ostatecznych
rozwiązań. Dopóki kwestia ta nie została rozstrzygnięta Konwent pozostawał jednym z
zasadniczych elementów kontestacji.
Na poparcie tej tezy można przytoczyć liczne artykuły i wywiady przedstawicieli
polskiego MSZ, których głównym celem było zdezawuowanie końcowego kompromisu
Konwentu w zakresie tzw. pakietu nicejskiego387.
... Propozycja prezydium Konwentu w sprawie podwójnej większości nie jest wynikiem
solidnej i pogłębionej dyskusji, trudno ją zatem uznawać za przemyślany kompromis. Na
sesji Konwentu 15 maja poświęconej sprawom instytucjonalnym, temat ten poruszyło w
swoich wypowiedziach 26 uczestników Konwentu, z których tylko sześciu poparło
wprowadzenie systemu podwójnej większości. Większość, w tym polscy członkowie
Konwentu, apelowała o nieodchodzenie od osiągniętego z takim trudem porozumienia z
Nicei. Również na sesji kończącej prace Konwentu 11-13 czerwca zabrakło wymiany
argumentów na temat systemu głosowania w Radzie, a prezydium nie zareagowało na
zgłoszoną 12 czerwca propozycję 18 przedstawicieli rządowych zakładającą utrzymanie
w traktacie konstytucyjnym definicji większości kwalifikowanej ustalonej w Nicei. A na
koniec sesji kilku delegatów rządowych, w tym minister Danuta Hübner, popierając
dokument Konwentu, zgłosiło zastrzeżenia do zapisów w części instytucjonalnej388....
Co ciekawe, należy wskazać, iż minister Cimoszewicz skupił się w swej krytyce
nie tyle na pracach Konwentu, ale przede wszystkim na zasadności samej zmiany metody
liczenia większości kwalifikowanej.
... Należy zwrócić uwagę na fakt, iż w wyniku słusznego wzmocnienia pozycji i wpływu
Parlamentu Europejskiego, proponowanego w projekcie TK rośnie wpływ państw o
największej liczbie ludności na procesy decyzyjne w UE. Jest to powszechnie
387
Do najważniejszych należy wspólny artykuł Włodzimierza Cimoszewicza oraz Any Palacio (członkini
Konwentu, która została ministrem spraw zagranicznych Hiszpanii), How to keep the balance in Europe’s
new treaty, Financial Times, 26.09.2003. Ogólne omówienie stanowiska Polski można też odnaleźć w M.
Jastrzębiec-Pyszyński, A ‘historically challenged’ European state? A critical analysis of the bahaviour of
‘an’ accession country -Poland , materiały z konferencji Federal Trust i UACES Towards the EU
Constitution, 1-2 lipca 2004, www.fedtrust.co.uk
388
J. Truszczyński, Bronimy Nicei, Gazeta Wyborcza 28.11.2003 r.
186
akceptowane. Powstaje w związku z tym pytanie: dlaczego wpływ tych państw ma zostać
wzmocniony także w Radzie Europejskiej? Propozycja Konwentu jest często
przedstawiana jako pakietowy kompromis, którego logiki nie należy naruszać przez
zmianę któregokolwiek elementu składowego. O jaki kompromis chodzi? Istotą
kompromisu są wzajemne koncesje. W tym wypadku mamy natomiast do czynienia z
podwójnymi koncesjami dla państw o największej liczbie ludności i ustępstwami w
przypadku pozostałych krajów członkowskich. Ta propozycja nie zasługuje na miano
kompromisu...389
Pomimo rozwiązania wielu sporów przed grudniowym spotkaniem Rady
Europejskiej doszło do otwartego konfliktu w sprawie zasady podwójnej większości. Po
jednej strony stanęła Francja i Niemcy, zaś naprzeciw nich Hiszpania oraz Polska.
Przewodniczący Radze Europejskiej Silvio Berlusconi nie zdołał rozwiązać sporu swymi
propozycjami, co doprowadziło do fiaska szczytu w Brukseli. Można więc było
domniemywać, iż „machina Konwentu” i jego propozycje zostały powstrzymane.
Podczas kolejnych miesięcy zawieszono prace IGC, tak by prezydencja irlandzka mogła
na chłodno ocenić sytuację i przedstawić sposób wyjścia z impasu. Dyplomacja i
wyczucie Irlandczyków, zmiana stanowiska Niemiec (elastyczne podejście do wysokości
progów większości) oraz Hiszpanii (zmiana rządu, który zadeklarował wolę
kompromisu) umożliwiły ponowne rozpoczęcie prac oraz osiągnięcie końcowego
kompromisu. Należy zauważyć, iż w zakresie spraw spornych, podtrzymano drogie
Giscardowi zasady. Ograniczono znacząco skład Komisji (choć powiązano go z ilością
państw) oraz utrzymano zasadę podwójnej większości (zmieniając progi oraz
wprowadzając tzw. hamulec bezpieczeństwa). Ostateczny kompromis ogranicza więc
prostotę systemu, która była tak ważna w retoryce Konwentu w zamian za
usatysfakcjonowanie rządów, które odrzucały zmianę zapisów z Nicei. Można więc
uznać, iż Konwent wytoczył ścieżkę do usprawnienia mechanizmu decyzyjnego. To, że
nie przywódcy państw nie do końca się jej trzymali wydaje się w tym przypadku sprawą
drugorzędną. Podobnie sprawa odwołania do chrześcijaństwa w preambule została
rozstrzygnięta po myśli Giscarda. Co prawda cytat z Tukidydesa został usunięty, jednak
na wstępie Konstytucji pozostawiano zapis:
389
W. Cimoszewicz, Do tej rzeki wchodzimy pierwszy raz..., Rzeczpospolita, 23.10.2003 r.
187
... Wdzięczni członkom Konwentu Europejskiego za przygotowanie projektu niniejszej
Konstytucji w imieniu obywateli i państw Europy, ...
W ten sposób Konwent przechodzi do historii, w cieniu dokumentu, który w
większości został zaaprobowany przez wszystkie państwa członkowskie. Można
zauważyć, iż projekt konstytucyjny po raz pierwszy został poparty przez szefów państw i
rządów. W ten sposób idea zaproponowana przez Joschkę Fischera „przekroczyła”
swoisty
Rubicon.
Przywódcy
podpisując
traktat,
zobowiązali
się
do
jego
przeprowadzenia przez proces ratyfikacji. A w trakcie tego często mity i uprzedzenia
stają się ważniejsze od faktów.
2.
Czym był Konwent?
2.1
Laboratorium rozwiązań (think-tank)
Odwołując się do tez z rozdziału opisującego oczekiwania wobec Konwentu,
można spróbować przypisać Konwent do jednego z typów idealnych zaproponowanych
przez Wesselsa i Reh390. Obok think-tanku, konstytuanty czy laboratorium wspólnoty
Konwent mógł pełnić funkcję zakamuflowanej „pod przykrywką” parlamentaryzmu
konferencji międzyrządowej. Najpełniej można to ocenić dopiero po zakończeniu prac
IGC.
Konwent był niewątpliwie think-tankiem, który zajął się pełną gamą problemów
postawionych w deklaracji z Laeken. Niewątpliwie nie wszystkie pytania były
przeanalizowane z identyczną starannością. Można wskazać wiele dziedzin, nad którymi
Konwent powinien pochylić się uważniej. Jednak biorąc pod uwagę zakres pytań
ostateczny rezultat można traktować jako zbiorczą odpowiedź na mandat określony przez
Radę Europejską. Co więcej odpowiedź ta została zaakceptowana przez dwustuosobowe
zgromadzenie, co nie należy do przypadków częstych. I właśnie liczba uczestników oraz
zakres dyskusji wskazuje na odstępstwo od idei klasycznego think-tanku, który z zasady
zajmuje się ograniczonym problemem w wąskim gronie. Zazwyczaj można też jasno
390
C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the
Convention, “Collegium” 2002, nr 24.
188
przypisać instytucję kontrolującą rezultat prac. W przypadku Konwentu trudno jest
jednak uznać, iż jego zleceniodawca – Rada Europejska – skutecznie kontrolowała jego
prace. Fakt, iż żaden z krajów nie odrzucił otwarcie rezultatu Konwentu niekoniecznie
wskazuje, iż zgadzał się z linią przyjętą przez jego uczestników.
Wbrew oczekiwaniom z Laeken Rada Europejska nie zdołała jednoznacznie
ograniczyć autonomii jego prac. Niewątpliwie przywódcy państw i rządów wywierali
znaczący wpływ na jego obrady, jednakże z pewnością nie dokonywali tego kolektywnie.
Rada Europejska już na początku debaty podzieliła się ze względu na
proponowane rozwiązania instytucjonalne. Jeżeli można uznać, iż uzgodniona na
szczycie w Sewilli reforma Rady Unii Europejskiej, była wspólnym wkładem w debatę,
to kolejne miesiące wskazywały raczej na rosnące linie podziałów. Przedstawiciele
rządów, ze względu na swą rangę polityczną oraz odmienne obowiązki nie zbudowali
czegoś na kształt wspólnoty interesów. W odróżnieniu od negocjacji w Nicei stanowiska
państw i różnice ich interesów nie zdominowały końcowego rezultatu. Brak spójności
Rady Europejskiej wzmacniał autonomię Konwentu. Raporty przekazywane sukcesywnie
szefom państw i rządów przez Giscarda były, aż do spotkania w Atenach dosyć
ogólnikowe i dotyczyły kwestii, co do których rysował się konsens.
Także sam terminarz prac Konwentu utrudniał jego kontrolę. Projekt szkieletu
traktatu został przedstawiony w momencie gdy negocjacje z krajami kandydującymi
wchodziły w decydujący etap, a Rada Europejska zatwierdzała postanowienia finansowe.
Pierwsze artykuły pojawiły się, gdy ministrowie spraw zagranicznych zajęci byli
konfliktem wokół Iraku. Pomimo oddelegowania ważnych polityków, bezpośrednia
dyplomacja Giscarda pozwoliła mu na zdobycie zaufania najważniejszych graczy sceny
europejskiej. To, co z punktu widzenia członków Konwentu było tajną dyplomacją,
znacząco ograniczało ryzyko jawnej kontestacji projektu. Można zaryzykować tezę, iż
działalność ta zapewniła stabilne otoczenie pracom Konwentu.
Wydelegowanie ministrów spraw zagranicznych Niemiec, Francji i innych krajów
świadczyło o słabnącym przekonaniu, iż nacisk zewnętrzny jest narzędziem
wystarczającym.
W wyniku
polityki
Giscarda
oraz nagromadzenia wydarzeń
politycznych Konwent uzyskał znaczącą autonomię. Wspólne stanowiska francuskoniemieckie utorowały dyskusję w pewnych dziedzinach, jednak styczniowe posiedzenie
189
Konwentu, gdy większość członków poddało je krytyce udowodniło, iż członkom Rady
Europejskiej nie uda się zdominować obrad. Jeżeli Konwent był think-tankiem, jego
‘ojcostwo’ należy przypisać przewodniczącym oraz sekretarzowi generalnemu.
Przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz Komisji starali się wywierać silny
wpływ, jednak wobec braku nieformalnej inicjatywy w tworzeniu zapisów, ich rola
daleka była od dominacji. Czy można uznać, iż Konwent stał się narzędziem Parlamentu
Europejskiego? 32-osobowa delegacja wywarła znaczący wpływ na kształt debaty. O
znaczeniu Parlamentu świadczy recepcja dwóch raportów przygotowanych w ramach
jego komisji parlamentarnych: raportu na temat kompetencji (Lamassoure) oraz roli
parlamentów narodowych (Napolitano). Kwestią dotychczas mało zbadaną jest wpływ
delegatów PE na wyniki grup roboczych. Sprawa ta wymagałaby bardziej dogłębnych
analiz, jednakże utrudnia je zakres materii prawnej i technicznej. Pod koniec prac
Konwentu główną platformą komunikacji nie stało się biuro przewodniczących czy
któraś z komisji parlamentarnych, ale partie polityczne, które pozostawały odrębne
wobec swych emanacji w PE. Wydaje się, iż właśnie rola afiliacji partyjnych w procesie
zmian traktatowych jest największą nowością Konwentu.
Jakie elementy think-tanku można odnaleźć w Konwencie? Po pierwsze można
uznać, iż w jego szeregach zasiadali eksperci z wielu dziedzin. Jeżeli Józef Oleksy był
przewodniczącym Komisji Prawa Europejskiego Sejmu, to można przypuszczać, iż
dysponował on rozeznaniem w sprawach najbardziej kontrowersyjnych zarówno dla
parlamentu polskiego, jak i jednego z państw kandydujących. Można więc uznać, iż
niedostatki wiedzy technicznej były rekompensowane świeżym spojrzeniem. Robert
Badinter, przedstawiciel francuskiego Senatu był konstytucjonalistą o dużym
doświadczeniu. Henning Christophersen czy Jacques Santer posiadali doświadczenia
wyniesione z pracy w Komisji Europejskiej. Można uznać, iż fuzja ich doświadczeń
stanowiła mocną podstawę głębokich rozważań.
Zgodnie z teorią think-tanku kontrola nad pracami i pomysłami była sprawowana
przez przewodniczącego oraz prezydium, którzy byli odpowiedzialni za ostateczny
kształt dokumentu. Biorąc pod uwagę, iż byli oni w stanie czasami dość ‘swobodnie’
odnosić się do kształtu dyskusji plenarnej, można by zaryzykować stwierdzenie, iż w
190
niektórych aspektach to prezydium pełniło rolę think-tanku, traktując plenum jako
miejsce wysłuchiwania reakcji.
Przykładem takiego postępowania może być postępowanie w sprawie instytucji.
Po styczniowej debacie, pomimo przeważającej liczby głosów krytycznych Giscard
zdezawuował ją twierdząc, iż nie osiągnięto porozumienia, a użyte argumenty były
wzajemnie sprzeczne. Negocjacje dotyczące ostatecznej wersji tytułu odnoszącego się do
instytucji miały miejsce praktycznie wyłącznie na forum prezydium, na podstawie
propozycji przewodniczącego. W ostatnich dniach (11-13 czerwca) przedstawicielom
parlamentarzystów udało się uzyskać pewne koncesje, jednak tylko wtedy, gdy zdobyły
one poparcie członków prezydium391. Członkowie plenum posiadali więc pewien wpływ
na ostateczne zapisy, ale jedynie poprzez osoby zasiadające w prezydium.
2.2
Konwent jako konstytuanta
Koncepcja konstytuanty w wersji Wesselsa i Reh zawiera wiele elementów, które
rzeczywiście wystąpiły podczas prac Konwentu. Do najważniejszych z nich należy
niewątpliwie zaliczyć rosnącą rolę partii politycznych jako platformy agregacji żądań
wobec prezydium. Można wręcz uznać, iż w ostatnich tygodniach prac Konwentu jego
członkowie, a przede wszystkim parlamentarzyści, nie dopuścili do blokady jego prac
przez państwa przeciwne zmianom pakietu nicejskiego. Można więc mówić o pojawieniu
się czegoś na kształt „ducha Konwentu”.
Sam fakt użycia w nazwie projektu słowa Konstytucja sugeruje, iż członkowie
Konwentu podzielali przekonanie, iż tworzą dokument wyjątkowy o znaczeniu
wykraczającym poza dotychczasowe traktaty. Konwent był konstytuantą przede
wszystkim w zakresie ram prawnych, jakie nadał on Unii. Po jego decyzji, o napisaniu
Traktatu ustanawiającego Konstytucję, zniesieniu filarów oraz uproszczeniu procedur,
żadne z państw nie odważyło się jawnie zakwestionować tego dorobku.
Jednakże ostatecznie o mianie „konstytuanty” decyduje przyjęcie jej dokumentu
przez społeczeństwo lub społeczeństwa. Odrzucenie Traktatu przez Holendrów i
391
P. Norman, The Accidental Constitution, The story of the European Convention, Brussels 2003, s. 274296; A. Dauvergne, L’Europe en otage, Saint-Simon, 2004, s. 245-270.
191
Francuzów wskazuje, iż Konwent na dzień dzisiejszy nie spełnia tego wymogu.
Analizując jednak drogę projektu pomiędzy spotkaniem w Porto Carras a majem 2005
roku
należy zauważyć jego rosnące znaczenie polityczne i symboliczne. Wielu
komentatorów uznało dokument za martwy zaraz po szczycie w grudniu 2003 roku392.
Fakt wznowienia negocjacji i ich szybkiego zakończenia wskazuje, iż projekt nie
realizuje jedynie wąskich interesów poszczególnych państw wobec rozszerzenia, ale
zawiera szerszą wizję, która przynajmniej częściowo odpowiada na nowe wyzwania
współczesności.
Należy odejść od mitycznego opisu konstytuant, gdzie przedstawiciele obywateli
spotykają się, by uzgodnić podstawowy akt wspólnoty (covenant). Rzeczywistość
powstawania wielu konstytucji znacząco odbiega od tego ideału393. Wydaje się, iż
ważnym miernikiem procesu konstytucjonalizacji jest sam fakt poddania tego dokumentu
pod referenda w najważniejszych krajach Unii. Oczywiście część z tych decyzji mogło
wynikać z przesłanek taktycznych, ale chociażby deklaracja Blaira w sprawie referendum
w Wielkiej Brytanii wskazuje na bezprecedensową formę akceptacji dokumentu w
państwie, gdzie zgodnie z doktryną suwerenem królowa w Parlamencie394.
Można by też odwrócić argumenty naukowców, którzy twierdzą, iż tworzenie
konstytucji musi wynikać z istnienia politycznego demosu. Być może coś na kształt
wspólnoty powstanie w wyniku trwającego procesu ratyfikacji. Traktat konstytucyjny
obudził wszystkie siły opowiadające się za i przeciw integracji. Równoległa ratyfikacja
we wszystkich krajach (w dziesięciu poprzez referendum ludowe) może być źródłem
powstania nowych więzów i świadomości wspólnoty losu.
Niewątpliwie największą przeszkodą dyskusji o konstytuancie jest utożsamianie
jej z ideami federalistycznymi. Cokolwiek one oznaczają w rzeczywistości, konstytuanta
w świadomości wielu obywateli oznacza zanegowanie państw narodowych i ich struktur.
Wydaje się, iż właśnie w tym elemencie można upatrywać największej słabości
Konwentu. O ile konstytucja rozpatrywana jest jako wprowadzenie hierarchii źródeł
prawa konieczne jest określenie, który dokument pełni funkcję nadrzędną: prawo unijne
392
The fall-out from the Brussels summit. And what happens to the beast now? The Economist,
18.12.2003 r.
393
M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1997 s. 493.
394
Ibidem, s. 446.
192
czy narodowe. Spór na temat pierwszeństwa stosowania norm wcale nie został w Europie
definitywnie zakończony395. Dopóki sprawa ta jest postrzegana w kategoriach „zerojedynkowych”, będzie się kładła cieniem na proces Konwentu.
Największym novum Konwentu była możliwość doświadczenia wspólnej pracy
pomiędzy przedstawicielami różnych instytucji. Podczas dyskusji reprezentanta rządu z
członkiem Parlamentu Europejskiego, każdy z nich reprezentuje inną formułę wspólnoty
i inny sposób agregacji interesów. Wbrew obiegowym opiniom pozycja pierwszego
wcale nie musi być wyższa od drugiego, jeżeli na przykład przedstawiciel Malty
dyskutuje z Hiszpanem zasiadającym w prezydium. Gdy potraktujemy Konwent jako
miejsce fuzji doświadczeń na różnych poziomach władzy w Europie, to biorąc pod
uwagę wielką heterogeniczność państw możemy uzyskać wspaniałe laboratorium
wspólnoty. Wspólnoty rozumianej nie wyłącznie w kategoriach etnicznych czy
obywatelskich, lecz poprzez ich połączenie. Sens Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy może być oddany poprzez sformułowanie: w imieniu obywateli i państw
Europy. Zawarta w nim koniunkcja świadczy o podwójnym, równorzędnym źródle
legitymacji wspólnoty.
Ostateczną weryfikacją Konwentu jako konstytuanty będzie jego długookresowy
wpływ na tworzenie świadomości europejskiej. Już w momencie, gdy stanie się ważnym
jej elementem, można będzie mówić o jego sukcesie. Nawet jeżeli traktat zostanie na
wiele miesięcy „odłożony na półkę”, to sam fakt jego uzgodnienia może wpływać na
kształt toczących się debat.
Jednym z głównych argumentów przeciwko postrzeganiu Konwentu jako
konstytuanty jest brak jasnego mandatu jego członków do reprezentowania swych
wyborców. Nawet członkowie PE nie zostali wybrani w głosowaniu, lecz uzgodnieni w
wyniku umowy głównych sił politycznych. Można mieć zastrzeżenia zarówno wobec ich
reprezentatywności,
jak
i
posiadania
prerogatyw
do
zawierania
ostatecznego
porozumienia. Jeżeli cechą konstytuanty jest zdolność do uzgodnienia końcowej wersji
dokumentu, to fakt zwołania konferencji międzyrządowej i wprowadzone przez nią
395
Przykładem może być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego RFN z 12.10.1993 r. CMLR [1994] 1
omawiane [w:] M. Herdegen, Maastricht and the German Constitutional Court: Constitutional Restraint
for an „Ever Closer Union”, ‘Common Market Law Review’, 1994, s. 239.
193
zmiany obalają tezę, iż Konwent ją stanowił. W dłuższej perspektywie legenda
Konwentu ma jednak pewien potencjał przyćmienia konferencji międzyrządowej.
2.3
Konwent a etos Unii
Odpowiadając na pytanie, czym mógł stać się Konwent, często sięga się do
dorobku Jürgena Habermasa. Problem polega jednak na tym, iż wobec licznych
publikacji tego autora trudno jest precyzyjnie określić, względem których aspektów jego
spuścizny analizujemy sam Konwent. Analiza może dotyczyć zarówno kwestii, czy był
on miejscem sporu o „wspólną orientację, co do wartości” (common value orientation)396,
jak i, czy spełnione zostały reguły deliberacji. Pierwszy aspekt dotyczy celu prac (thelos),
drugi zaś samej metody. Oczywiście kwestie te pozostają powiązane, lecz dla jasności
wywodu zostaną one rozdzielone. Po przedstawieniu ogólnych rozważań na temat
pierwszego z nich, przedstawione zostaną główne elementy analizy zaproponowanej
przez Klausa Bachmanna, który zajął się przede wszystkim drugim aspektem z
perspektywy legitymizacji prac Konwentu.
Można się zastanowić, na ile opcja tworzenia wspólnej orientacji w zakresie
wartości odbiega o zadań konstytuanty. Wydaje się, iż różnica polega na tym, iż w naszej
percepcji konstytuanta bazuje na pewnym fundamencie normatywnym. Jednakże jak
wskazuje Joseph Weiler, w niemal wszystkich konstytucjach zawarte są trzy elementy:
organizacja władz i podział kompetencji między instytucjami, relacje obywatel-władza
publiczna oraz definicja etosu (ethos)397. Tak więc jedną z ról konstytuanty jest zajęcie
się tymi kwestiami. Dla uporządkowania wywodu, przyjmijmy, iż ta wizja Konwentu
koncentruje się na jednym z aspektów przygotowanego traktatu.
W projekcie Traktatu przedstawionym przez Konwent, jest zawarta część
dotycząca aksjologii wspólnoty. Szczególnie preambuła oraz tytuł I: Definicja i cele Unii,
mogą być traktowane jako wyjaśnienie podstaw normatywnych Unii. Podobną rolę pełnią
396
C. Reh, W. Wessels, Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three sets of expectations for the
Convention, “Collegium”, 2002, nr 24, s. 35.
397
J. H. H. Weiler, Chrześcijańska Europa. Konstytucyjny imperializm czy wielokulturowość? Poznań
2003, s. 30.
194
zapisy dotyczące praw podstawowych zawarte w KPP oraz wprowadzony w ostatnich
dniach Konwentu artykuł na temat symboli398.
Problemem pozostaje rozstrzygnięcie, czy w tych kluczowych elementach
traktatu rzeczywiście przeprowadzono gruntowną dyskusję oraz osiągnięto szeroki
kompromis. Biorąc pod uwagę sam proces przygotowania tych elementów Traktatu,
należy dostrzec, iż nie powołano samodzielnej grupy roboczej, która zajęłaby się
przygotowaniem bazy dla obrad sesji plenarnej w tym zakresie. Pewne wątki rozważań
normatywnych znalazły się oczywiście w obradach grupy roboczej ds. KPP. Ostatecznie
oparto się jednak na dorobku pierwszego Konwentu, wprowadzając jedynie poprawki
dotyczące stosowania KPP. Co ważne, zachowano preambułę Karty, gdyż uznano, iż
stanowi ona ważny jej element. Inną próbą dyskusji na temat wartości podstawowych
była Grupa Robocza ds. Europy Socjalnej. W jej konkluzjach znalazły się propozycje
wprowadzenia pewnych zapisów do artykułów o wartościach i celach Unii399. Jednakże
jak wskazuje chociażby dyskusja przed referendum we Francji, wyniki Konwentu w tym
zakresie nie przekonały francuskiej opinii publicznej400.
Innym zasadniczym elementem sporu stała się kwestia odwołania do Boga lub
dziedzictwa chrześcijańskiego w preambule. Sprawa ta była podnoszona wielokrotnie
przez przedstawicieli EPP/ED oraz niektórych krajów członkowskich. Niewątpliwie tekst
zaproponowany przez Giscarda opierał się na jego osobistej wizji historii, która nie była
podzielana przez licznych członków Konwentu. Jak wskazuje Peter Norman, preambuła
zaproponowana przez przewodniczącego była w dużej mierze hymnem dla humanizmu
oraz demokracji. Pominięto wszelkie odwołania do wieków, gdy chrześcijaństwo
decydowało o europejskiej polityce i kulturze401. Podobnie umieszczenie cytatu z „Wojny
Peloponeskiej”, z odwołaniem do woli większości, nie mogło symbolizować dokonań
pięćdziesięciu lat integracji402.
Projekt Konwentu zawiera „głębię symboliczną’ (symbolic depth), tylko nie
można uznać, iż powstała ona w wyniku wiarygodnej debaty. Na dodatek rozważania
Konwentu w tym zakresie wzbudziły debatę publiczną dopiero pod koniec jego prac, gdy
398
Symbole Unii, Art. IV-1, Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
Final report of Working Group XI on Social Europe, 4.02.2003, CONV 516/1/03, REV 1.
400
EU Constitution Newsletter, Special Issue, July 2005, http://www.fedtrust.co.uk/
401
P. Norman, op. cit., s. 261.
402
M. A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004, s. 112.
399
195
wprowadzano ostateczne poprawki. Co ciekawe aksjologia Unii stała się głównym
tematem dyskusji w Europie dopiero w aspekcie rozpoczęcia negocjacji z Turcją.
Konwent w czasie swego trwania nie zdołał wzbudzić szerszej dyskusji na temat
podstaw ideologicznych Unii. Jego bezpośredni wpływ ‘umysłowy’ pozostał ograniczony
do
jego
członków.
Niewątpliwie
stanowił
przyspieszony
kurs
dla
wielu
parlamentarzystów krajowych, szczególnie pochodzących z przyszłych państw
członkowskich UE. Włączenie ich do debaty miało wzmocnić ich poczucie uczestnictwa
w podejmowaniu decyzji. Jednakże wbrew koncepcji o miejscu, gdzie tworzony jest etos,
same prace Konwentu w bardzo ograniczonym zakresie wpłynęły na dyskusje w krajach
członkowskich. Dopiero debata publiczna wokół konferencji międzyrządowej oraz
referendów nosi pewne znamiona powstawania przestrzeni wspólnych znaczeń. Dotąd
dyskusje pozostawały ograniczone do terytoriów państw i wspólnot językowych.
Aktualnie debata nad wspólnym projektem zmusza do rozpatrzenia argumentów
sąsiadów. Nawet sytuacja odrzucenia Traktatu w dwóch państwach może potencjalnie
sprzyjać wspólnej definicji sytuacji i dróg jej rozwiązania.
Czy Konwent stał się punktem odniesienia początkowo dla doświadczeń i
poglądów jego członków, a następnie oddziaływał na szerszą europejską opinię
publiczną? Z perspektywy dwóch lat odpowiedź na to pytanie pozostaje negatywna. Nie
można jednak wykluczyć, iż w dłuższej perspektywie jego doświadczenia zostaną
„odkurzone” i staną się odniesieniem dla wyobrażeń obywateli. Kwestia tworzenia
symboli i mitów to proces o długiej perspektywie czasowej. Niezbędnym uzupełnieniem
powyższych rozważań jest zastanowienie się nad warunkami, w jakich powstawał projekt
Traktatu.
3.
Analiza dyskursu w obradach Konwentu
3.1
Teoria deliberacji Habermasa w odniesieniu do Konwentu
Już na początku 2004 roku, ukazała się w Polsce bardzo ciekawa analiza
Konwentu, pióra Klausa Bachmanna. Postanowił on zmierzyć się z kwestią legitymizacji
Unii Europejskiej, analizując Konwent jako miejsce deliberacji. Posłużył się w tym celu
196
teorią Jürgena Habermasa, która w jego mniemaniu, może być używana do analizy Unii
Europejskiej i jej podstaw normatywnych.
Wydaje się, iż czytelność tej pozycji zaburza nieco dołączenie analiz Traktatu
Nicejskiego oraz projektu Traktatu Konstytucyjnego przygotowanego przez Konwent.
Autor słusznie poszukuje innych źródeł legitymacji systemu UE, takich jak skuteczność,
przejrzystość, demokratyczne procedury oraz bliskość obywatelom403. Jednakże
uwzględnienie dodatkowych wymiarów zaburza spójność wywodu oraz klarowność
wniosków na temat spełnienia przez Konwent zasad postulowanych przez Habermasa.
Na szczególne uznanie zasługuje jednak bogactwo materiałów źródłowych oraz
szczegółowa weryfikacja hipotez, w oparciu o bezpośrednie kontakty z członkami
Konwentu. Autor analizuje wady i zalety teorii deliberacji oraz problemy jej
operacjonalizacji. Wskazuje także, iż teoria Habermasa wcale nie zakłada, iż w
postulowanej demokracji nie występują elementy nacisku, negocjacji oraz dobijania
targów. Błędem jest przeciwstawienie procesu przekonywania (arguing) wobec
klasycznych negocjacji. Sednem teorii Habermasa jest, by te procesy zostały rozdzielone
w czasie404.
Pierwszym etapem powinna być otwarta dyskusja, w czasie której wszyscy
uczestnicy na równych prawach mogą wyartykułować swe oczekiwania, interesy oraz
plany. Dzięki temu będzie można ustalić, które z interesów nadają się do generalizacji, a
które są partykularne, swoiste dla danego uczestnika. Na bazie pierwszych można
uzgodnić „najszersze pole wspólnych interesów”. Co do uzgodnienia tych drugich,
konieczne jest znalezienie kompromisów, które zależą od układu sił między stronami.
Możliwy jest tutaj „handel wymienny”, użycie wieloznaczności oraz konstruowanie
koalicji popierających. Największym ograniczeniem konferencji międzyrządowej jest, iż
jej formuła ogranicza fazę deliberacji i uczestnicy nie mają sposobności odkryć tego, co
ich łączy. Skupiają się przede wszystkim na rozbieżnościach, które są rozwiązywane na
zasadzie najmniejszego wspólnego mianownika405.
Po
takim
przedstawieniu
teorii
deliberacji,
można
nieco
ograniczyć
maksymalistyczne oczekiwania wobec prac Konwentu. W tym kierunku wydaje się iść
403
K. Bachmann, op. cit., s. 75.
Ibidem, s. 167.
405
K. Bachmann, op. cit., s. 167.
404
197
Klaus Bachmann, który jednak nie odważył się odstąpić od pewnych modelowych
założeń teorii. Wydaje się, iż jednym z największych mankamentów analiz empirycznych
teorii deliberacji jest, iż jej interpretatorzy ograniczają się do bardzo ostrego
interpretowania rzeczywistości politycznej. Czy możliwe jest na przykład spełnienie
postulatu o równouprawnieniu wszystkich uczestników debaty? Sam Bachmann
wskazuje zarówno na formalną, jak i nieformalną hierarchię uczestników406. Sam jednak
postulat równości, bez ośrodka sterującego może powodować anarchię obrad oraz
przerodzenie się ich w dyskusję o wszystkim. Można dyskutować, na ile hierarchia
Konwentu przekraczała idealne proporcje, ale zawsze pozostanie to jedynie
intelektualnym ćwiczeniem. Należy także wskazać, iż ostatnie dni prac Konwentu
doprowadziły do daleko idących zmian w pozycji poszczególnych członków. Okazało
się, iż Elmar Brok, Andrew Duff, Marietta Giannakou, Lamberto Dini, Jürgen Meyer czy
René van der Linden, nie będąc członkami prezydium, potrafili wywrzeć dużo większy
wpływ na ostateczny kształt Traktatu niż chociażby Alfonso Dastis407. Sam fakt
zmieniającej się hierarchii, może wskazywać na ważną rolę nie tyle formalnego statusu,
ale charyzmy oraz poparcia innych.
Podobnie postulat włączenia wszystkich potencjalnie zainteresowanych nigdy nie
doczeka się pełnej realizacji. Można by wskazać chociażby na brak reprezentantów
trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, które przecież w swej codziennej
pracy zajmują się przede wszystkim interpretacją aktów o charakterze nadrzędnym.
Wielu komentatorów ubolewało także nad ograniczonym udziałem regionów o
charakterze autonomicznym408. Czy jeżeli obradował Konwent Młodych powinno się
także zorganizować Konwent Seniorów, na przykład wybierając zasłużonych byłych
przywódców i myślicieli? Wydaje się, iż doświadczenie starszego pokolenia mogłoby
406
Ibidem, s. 168.
Zarówno w opisie Petera Normana, jak i Alaina Dauvergne, wiele miejsca zostaje poświęconym
negocjacjom w ostatnich dniach Konwentu. Główny spór dotyczył pakietu minimum, jaki byłby do
zaakceptowania przez „komponenty” Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów krajowych. Główne
negocjacje prowadzili przedstawiciele tych „komponentów”, którzy niekoniecznie byli formalnymi
reprezentantami w prezydium.
408
N. MacCormick, A Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and the Proposed
Constitution of the European Union, Edinburg, 2004, s. 26.
407
198
wzbogacić dyskusje o szerszą perspektywę czasową, nie zaś ograniczoną jedynie do
pięćdziesięciu lat historii integracji409.
Jak zinterpretować postulat otwartości dla możliwych tematów i wkładów
uczestników? Czy przywołanie ograniczenia wypowiedzi członków Konwentu do trzech
minut to wyważony argument? Opierając się na swych osobistych wspomnieniach z fazy
słuchania, uważam, iż w wielu przypadkach nawet owe trzy minuty wprowadzały nastrój
sztampy i obojętności. Nie przeszkadzało to jednak wybitnym członkom Konwentu w
przekazywaniu
szerszych
myśli,
poprzez
wywiady
prasowe
oraz
dokumenty
przedkładane prezydium410.
Wydaje się jednak, iż sam Klaus Bachmann, nie do końca akceptuje rygoryzm
zastosowania teorii. Świadczyć o tym może chociażby zdanie:
Mimo iż Konwent nie spełnił wszystkich kryteriów deliberacji, to jednak w ogromnym
stopniu przyczynił się do legitymacji systemu politycznego UE 411.
Jeżeli głównym celem teorii Habermasa jest wzmocnienie legitymizacji systemów
demokratycznych, które nie powinny ograniczać się do decydowania jedynie w procesie
głosowania, to należy łagodniej potraktować same kryteria.
Ze względu na spójność wywodu Klausa Bachmanna, wskazane jest zacytowanie
go szerzej.
...Konwent o przyszłości Europy nie spełnia wszystkich kryteriów teorii
deliberacji. Debaty konwentowe odbywały się w otoczeniu hierarchicznym, członkowie
Konwentu nie byli równi i mieli zróżnicowane deficyty informacyjne, które – jak można
podejrzewać, na podstawie nagłych zmian preferencji, nawet w ostatniej fazie Konwentu
– nie zostały wyrównane do samego końca debat. Wskazują na to też różnice w
zaangażowaniu w debatę, ze strony członków poszczególnych komponentów Konwentu.
Zwłaszcza wiosną 2003 roku, Konwent znalazł się pod silnym naciskiem, ze strony
państw i ich przedstawicieli, i debaty ‘okołokonwentowej’, która sprawiła, iż proces
ustalania interesów powszechnych, który trwał podczas pierwszej i drugiej fazy
409
Wspaniałą próbą opisu integracji w oparciu o doświadczenia historii jest książka P. de Schoutheete,
Europa dla wszystkich. Dziesięć szkiców o konstrukcji europejskiej, Warszawa 1999.
410
Najlepszym przykładem są dokumenty, które przedkładali Dominique de Villepin oraz Joschka Fischer
np. CONV 422/02 22.11.2002 r. (sprawy bezpieczeństwa i obrony), czy chociażby cytowana powszechnie
analiza Alaina Lamassoura, The European Union: four possible models, CONV 235/02.
411
K. Bachmann, op. cit., s. 235.
199
Konwentu, przekształcał się coraz bardziej w negocjacje interesów partykularnych.
Konwent przestał być miejscem debaty „wolnym od zewnętrznych nacisków”. Niemniej,
przez niemal cały czas dochodziło do zmian preferencji, nawet wśród przedstawicieli
państw. Te zmiany po części można wyjaśnić zmianami w agregacji interesów na
szczeblu państwowym, po części wynikały jednak one też z autentycznego przekonania
aktorów, którzy mieli szansę przekonywania swoich mocodawców w stolicach państw
członkowskich.(...)
Uczestnicy Konwentu – mimo jego mankamentów w myśl teorii deliberacji – mieli
tę przewagę nad uczestnikami konferencji międzyrządowej, że na końcu deliberacji
wiedzieli, co ich łączy, podczas gdy uczestnicy konferencji międzyrządowej wiedzieliby
jedynie, co ich dzieli. Być może, rzeczywiście nic by ich nie łączyło, ale o tym mogliby się
dopiero przekonać w wyniku deliberacji. Z tego powodu Konwent określił znacznie
szersze pole wspólnych preferencji niż można to było sobie wyobrazić za pomocą
konferencji międzyrządowej....412
Potencjał debaty, jaki przypisywany był Konwentowi, stworzył wiele oczekiwań
wśród obserwatorów oraz teoretyków polityki. Był on traktowany jako szansa na
stworzenie kultury politycznej w UE, czegoś na kształt kapitału społecznego. Dotyczył
on dwóch elementów. Po pierwsze, stylu dyskusji oraz otwartości na argumenty innych.
Po drugie, szansy poszerzenia dyskusji poza „złotą klatkę Brukseli”.
Paul Magnette podkreślał, iż dla wielu członków Konwentu koncepcja dyskusji
stała się wzorcem ich własnej roli. Deliberacja określona jako racjonalna wymiana
argumentów
w
celu
osiągnięcia
‘wspólnego
dobra’
została
przeciwstawiona
negocjacjom, opartym na obronie stałych preferencji413. To podejście zostało nakreślone
już podczas przemówienia inauguracyjnego przewodniczącego. Wezwał on członków
Konwentu by przystąpili do dyskusji z otwartością i słuchali pozostałych. Naciskał on by
sami delegaci przemawiali w swym imieniu, a nie jako reprezentanci instytucji.
412
K. Bachmann, op. cit., s. 234.
P. Magnette, Coping with institutional incompatibilities – Bargains and Rhetoric in the Convention on
the Future of Europe, Jean Monnet Working Papers 2003, nr 14, s. 7.
www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.pdf
413
200
…’Reguły Konwentu zdefiniowane przez rządy i interpretowane przez delegatów
odbiegały znacząco od ideału forum dyskusji konstytucyjnej. Konwent nie był ciałem
decyzyjnym, a jego członkowie wiedzieli, że muszą brać pod uwagę reakcje rządów, które
miały renegocjować traktat podczas IGC. Członkowie Konwentu nie byli też w pełni
niezależni. Nie byli oni wybrani i musieli brać pod uwagę tych, którzy ich nominowali.
Ich zdolność do modyfikacji swych stanowisk wobec argumentów partnerów była zatem
ograniczona. Co więcej, większość z nich reprezentowała organy i instytucje, których
funkcjonowanie byłoby regulowane przez nową „konstytucję”. Mogli więc przywiązywać
większą wagę do obrony interesów instytucji niż do abstrakcyjnego ‘wspólnego dobra’.
Niektóre elementy procesu ułatwiały podejście deliberatywne. Po pierwsze
Konwent obradował w dosyć spokojnym kontekście wewnętrznym, nie w cieniu rebelii
bądź wojny. Był więc w pewien sposób chroniony przed naciskami siłowymi bądź
argumentami pełnymi zacietrzewienia, które utrudniają bądź uniemożliwiają racjonalną
dyskusję. Po drugie zróżnicowany skład Konwentu mógł przyczynić się do otwartości
debat. Biorąc pod uwagę szeroką gamę interesów i ideologii, uczestnicy mogli brać pod
uwagę szerszy zakres opcji. (...) Po trzecie, sam proces był publiczny. Mogło to skłonić
uczestników do ukrycia swych interesów pod bezstronnymi sądami i w ten sposób
promować racjonalne sposoby przekonywania. Z drugiej jednak strony istnienie forów
bardziej dyskretnych (prezydium, grupy robocze, komponenty, spotkania ad hoc...)
tworzyły okazję do uzgadniania kompromisów. A priori, podejście deliberatywne było
więc możliwe, jeśli nie pewne...414
Należy także zauważyć, iż zakres dyskusji i przekonywania znacząco się wahał w
trakcie obrad. Pod koniec prac stanowiska uległy usztywnieniu i pojawiły się silne
podziały. Odwołano się także do tradycyjnych narzędzi godzących sprzeczne interesy.
Do takowych należy na przykład niejasny język czy odsunięcie decyzji w czasie415.
Drugim aspektem deliberacji była możliwość poszerzenia uczestnictwa poprzez
włączenie tzw. społeczeństwa obywatelskiego (civil society). Największą pracę w tym
obszarze wykonał Jean-Luc Dehaene w pierwszym okresie prac Konwentu. Ogólna
414
Ibidem, s. 9.
Sprawa francuskiego “wyjątku kulturowego” została rozwiązana przez sformułowanie, które otwiera
pole interpretacji dla Trybunału Sprawiedliwości. Wejście w życie nowej formuły kwalifikowanej
większości mogło zostać odłożone przez Radę Europejską o trzy lata.
415
201
ocena spotkania z organizacjami pozarządowymi i Konwentem Młodych pozostaje raczej
negatywna. Trudno oczekiwać by pojedyncze wydarzenia skutkowały osiągnięciem
konkretnych rezultatów. Powyższe inicjatywy mogą być bardziej traktowane jako gest
dobrej woli oraz chęć zwrócenia uwagi na fakt istnienia samego Konwentu.
Wydawać się może jednak, iż członkowie Konwentu zdawali sobie sprawę z
konieczności wprowadzenia mechanizmów komunikacji obywateli z władzą (bottom-up).
Możliwe, iż to przekonanie przyczyniło się do uwzględnienia propozycji o tzw.
inicjatywie ludowej416. Na jej podstawie obywatele w liczbie co najmniej miliona ze
„znacznej” liczby państw członkowskich mógliby zwrócić się do Komisji, by ta
wykorzystała swe prawo inicjatywy ustawodawczej w sprawie uznanej przez nich za
ważną.
Biorąc pod uwagę warunki debaty, sama struktura Konwentu oraz zasady prac
(rules of procedure) sprzyjały poszukiwaniu kompromisów oraz rozmaitych aliansów.
Żaden z członków Konwentu nie posiadał prawa weta. By obronić swe preferencje był
zmuszony przekonać pozostałych. W swym przemówieniu podczas spotkania w
Salonikach Valery Giscard d’Estaing stwierdził:
...Wielu uważało ten rezultat za niemożliwy do osiągnięcia. Jeśli osiągnęliśmy
sukces, to tylko dlatego, iż każdy z nas zrozumiał, że rozwiązanie preferowane przez
niego nie musi być akceptowalne dla pozostałych.’…417
3.2
Koncepcja „mainstreaming”
Bardzo ciekawą koncepcją analizy socjologicznej prac Konwentu jest
zaprezentowana przez Floriana Oberhubera koncepcja ‘mainstreaming’418. Autor,
pochodzący z wiedeńskiej szkoły krytycznej analizy dyskursu (CDA), był jednym z
badaczy projektu dotyczącego dyskursywnej (re-)konstrukcji tożsamości europejskich419.
416
Arykuł I- 46.4 Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
P. Magnette, op. cit., s. 18.
418
F. Oberhuber, Deliberation or ‘Mainstreaming’? Empirically Researching the European Convention,
[w:] R. Wodak, P. Chilton (red.) New Research Agenda in CDA: Theory and Multidisciplinarity,
Amsterdam 2003.
419
Ibidem s. 165.
417
202
Zastosowano w nim techniki wywiadów oraz obserwacji etnograficznej (ethnographic
observation) członków Konwentu w przeciągu jego trwania, a także analizy mediów.
W wyniku badań autorzy ocenili, iż rzeczywistość Konwentu odbiegała znacząco
od koncepcji deliberacji Habermasa. Ich zdaniem najlepszym określeniem procesów
wewnątrz tego ‘ciała’ jest koncepcja przyłączania się do głównego nurtu dyskusji
(mainstreaming). Podczas trwania Konwentu „potok komunikacji” (‘stream’ of
communication) był niezauważalnie, lecz w ciągły sposób ograniczany, poprzez
dyskredytowanie pozycji skrajnych, marginalizowanie pewnych pytań i wątków,
ignorowanie stanowisk odstających od normy (deviant positions). W ten sposób
powstawał zestaw założeń, uznawanych za obowiązujące, które nie podlegały dyskusji.
Zestaw ten - dominujący dyskurs stał się głównym nurtem debaty (mainstream).
Przyjęcie projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy stanowi
zwieńczenie tego procesu. Rezultat ten, który na początku prac Konwentu wydawał się
mało prawdopodobny z powodu różnorodności członków, można wytłumaczyć
występowaniem czynników i warunków mu sprzyjających.
Po pierwsze, jeszcze przed rozpoczęciem obrad nastąpiła preselekcja jego
członków. Ponieważ byli oni nominowani najczęściej w wyniku nieformalnych
uzgodnień (bez głosowania), doprowadziło to do selekcji tzw. ‘insiderów’- osób, które
były wcześniej członkami sieci polityk europejskich (European policy networks) lub
nawet pracowali w instytucjach UE. Prawidłowość ta dotyczyła szczególnie prezydium,
którego skład został w dużej mierze ustalony w Laeken.
Drugim rezultatem preselekcji dokonanej w Laeken był bardzo nierówny podział
władzy (power distribution) pomiędzy członkami Konwentu. Perspektywa IGC
wzmacniała pozycję przedstawicieli rządów. Członkowie parlamentów stanowili
mniejszość w prezydium (4 + 1(zaproszony)), które stanowiło najważniejszy organ
Konwentu.
Kolejnym mechanizmem przyczyniającym się do fenomenu dominacji nurtu
głównego była wieloznaczna formuła konsensu. Celem było więc stworzenie jak
najliczniejszego bloku zwolenników, który naturalnie dążył do centrum. Uniknięto w ten
sposób podziału Konwentu na rywalizujące frakcje popierające różne zapisy. Mechanizm
konsensusu jest stosowany w Organizacji Narodów Zjednoczonych. Przewodniczący
203
spotkania może zadeklarować, iż decyzja została podjęta w ten sposób. Jeżeli nie nastąpi
formalny protest, rezolucja jest uważana za przyjętą. Konwent przyjął i zradykalizował tę
procedurę. Jego członkowie nie byli w większości delegatami rządów, które miały
następnie ratyfikować traktat. Brak głosowania powodował fundamentalną nierówność
ich pozycji. Głos niektórych mógł być ignorowany, głos innych, - Francji, Niemiec czy
Wielkiej Brytanii – nie. Przewodniczący Konwentu odmawiając jasnej definicji, czym
jest konsensus, pozostawiał sobie znaczącą swobodę postępowania.
Bardzo ważnym elementem prac Konwentu była presja czasowa oraz ogromny
zakres zadań. Co więcej, panowało ogólne przekonanie, iż Konwent jest skazany na
sukces. Stałym elementem języka Konwentu było przywoływanie katastroficznych
konsekwencji w razie niepowodzenia. Starano się rozwikłać bardzo skomplikowane
sprawy, pomimo braku należytego czasu. Za nieakceptowalne uważano wszelkie próby
powstrzymania „galopującego” Konwentu. Żadna z grup, poza reprezentantami rządów,
nie odważyła się zostać „tymi nieszlachetnymi członkami” (the bad guys), zagrażającymi
powodzeniu całego projektu. W tej sytuacji prezydium dysponowało szerokim
marginesem swobody przy kierowaniu Konwentem, gdyż skuteczna opozycja w łonie
plenum praktycznie nigdy się nie wykrystalizowała. Fenomen ten wcale nie świadczy, że
miał miejsce proces deliberacji – rozmowy, przekonywania, argumentowania420.
Przywołuje to skojarzenie do stada, które idzie za przewodnikiem, by przed
wieczorem dojść do wodopoju. Nikt nie kwestionuje, że wodopój jest celem podróży.
Zbytnie oddzielenie się od stada może spowodować, że nie uda się dotrzeć tam, gdzie
podążają inni. Wpływ na przewodnika mogą mieć tylko jednostki, które znajdują się
blisko niego. Jednostkom odległym od niego pozostaje jedynie niemy protest, z nadzieją,
iż inni zauważą, że w tyle zostają maruderzy. Jeżeli jednak nie „zastrajkuje” całe stado,
przewodnik nie zostanie zmuszony do zwolnienia kroku.
Najważniejsza władza w Konwencie znajdowała się w prezydium. To ono
przygotowywało plan prac, kolejność i zakres etapów. Na początku i pod koniec każdej
sesji to jego członkowie określali, co stanowi „konsens”. Z niego pochodzili
przewodniczący grup roboczych oraz kół dyskusji, którym przysługiwała szeroka
autonomia także w zakresie interpretacji wyników prac tych gremiów. Do
420
Ibidem s. 179.
204
najważniejszych atutów prezydium należało jego prestiżowe usytuowanie w budynku
Justus Lipsius (Rada UE) oraz zbudowany niezależnie sekretariat.
Ważną cechą Konwentu był także jego stosunkowy konserwatyzm, jeśli chodzi o
styl pracy. Zastosowano w nim metodę małych kroków i stałego postępu
(incrementalism), gdzie kolejne miesiące prac i dokumenty tworzyły wspólnie końcowy
projekt.
Podobnie
jak
w
trakcie
pierwszego
Konwentu
idea
konsolidacji
dotychczasowego dorobku stanowiła zasadniczy punkt odniesienia.
Wewnątrz samego Konwentu można zaobserwować znaczące różnice. Podczas
gdy w prezydium częstokroć dochodziło do prawdziwych debat, sesje plenarne
cechowały się pewną biernością. Ich funkcją była nie tyle prawdziwa deliberacja, co
przedstawienie panoramy stanowisk, opinii i wrażeń. Na tej podstawie prezydium mogło
oszacować, które propozycje są popierane przez większość i jakie sprawy są podnoszone.
Stanowiska mniejszości mogły w takiej sytuacji ignorowane.
Z punktu widzenia członków Konwentu sesje plenarne pełniły zupełnie inną
funkcję. W ich trakcie mogli oni stwierdzić, czy ich idee należały do głównego nurtu.
Biorąc pod uwagę zasadę konsensu, taka informacja wywierała pewną presję społeczną,
która była wzmacniana przez prezydium421. Wypowiedzi przewodniczących wskazywały
na to, z którymi opiniami należy się liczyć, kto jest ignorowany bądź ośmieszany, kto jest
włączony w nieformalne sieci komunikacji, a kto nie. Analogicznie można zastosować tę
hipotezę do prac grup roboczych.
Ostatnim elementem obserwacji badaczy z Wiednia jest proces socjalizacji i
stopniowe tworzenie wspólnoty poznawczej (epistemic community). Zgodnie z teorią
organizacji w trakcie prac Konwentu postępowało wzajemne upodabnianie się jego
członków (mutual mimezis). Dotyczyło to przede wszystkim polityków nie
zaznajomionych z polityką w UE (newcomers), czyli parlamentarzystów krajowych oraz
delegatów z krajów kandydujących. Badacze przywołują tutaj takie deklaracje jak np.
„bycie dobrym uczniem dobrych nauczycieli” lub „wiele się nauczyłem” w trakcie prac
Konwentu. Ważną rolę w tym procesie pełniły zarówno pozytywne, jak i negatywne
sankcje „doświadczonych”422.
421
422
Ibidem, s. 181.
Ibidem, s. 181.
205
Podsumowując koncepcję ‘głównego nurtu’ należy wskazać, iż nie był on
wytyczony przez jednego silnego gracza. Opierał się on raczej na swoistej racjonalności
organizacji, w sposób podobny do opisu biurokracji przedstawionej przez Maxa
Webera423. Jak wskazują sami badacze, ich koncepcja jest wciąż jeszcze hipotezą
badawczą, która musi zostać przetestowana zgodnie z logiką falsyfikacji Popper’a.
Stanowi ona jednak alternatywę, zarówno wobec koncepcji demokracji deliberatywnej,
jak i klasycznych racjonalnych negocjacji. Oberhuber wskazuje także na konieczność
dalszych badań nad znaczeniem pojęć „demokracji” i „konstytucji na poziomie
europejskim” w procesie tworzenia i samo-interpretacji Konwentu424.
3.3
Rola „retoryki uproszczenia”
Bardzo ważnym głosem na temat języka dominującego w procesie Konwentu jest
artykuł Paula Magnette425. Autor wskazuje, iż równolegle występowały trzy sposoby
myślenia: racjonalizm, empiryzm i pragmatyzm. Ponieważ duża część członków
Konwentu była z wykształcenia prawnikami, racjonalny żargon prawniczy stał się czymś
na kształt wspólnego języka426. Ważną rolę w dyskursie pełniły odwołania do koncepcji
takich jak doktryna suwerenności narodu lub ludu, idea podziału władzy czy państwo
prawa. Empiryzm to doktryna wywodząca się z tradycji Burke’a, który uznawał, iż
uprzedzenia stanowią prawdę opartą na doświadczeniu427. Wreszcie pragmatyzm
Madisona polegał na analizie konsekwencji pozytywnych oraz negatywnych, danych
zapisów. Połączenie tych typów argumentacji pozwoliło na zbalansowanie różnych
sposobów postrzegania Unii.
Zdaniem Magnette pojęcie ‘uproszczenie’ stało się szybko celem akceptowalnym
przez większość członków. Zostało ono wykorzystane także jako element weryfikacji
rozmaitych pomysłów. Już w swej mowie inauguracyjnej Giscard stwierdził, iż machina
decyzyjna Unii stała się zbyt skomplikowana, tak iż jest niezrozumiała dla obywateli.
423
Ibidem, s. 182.
Ibidem, s. 184.
425
P. Magnette, In the name of simplification. Constitutional rhetoric in the Convention on the Future of
Europe, European Law Journal, 2005, vol. 11, issue 4.
426
Ibidem, s. 450.
427
Ibidem, s. 450.
424
206
Wskazywał, iż prostszy traktat zwiększyłby legitymację UE. Język uproszczenia był
jednym z nielicznych elementów, które łączyły zarówno federalistów jak i eurosceptyków. Pogląd ten podzielali także przedstawiciele krajów kandydujących428.
Jak wskazuje Magnette, w takiej atmosferze bardzo szybko postępowały prace
grup roboczych zajmujących się osobowością prawną UE oraz uproszczeniem
instrumentów i procedur. Co ciekawe, druga z tych grup wzbudziła zainteresowanie
jedynie trzech reprezentantów rządów, z czego dwóch z krajów kandydujących. Guliano
Amato, przewodniczący obydwu grup roboczych, zaproponował, by sprawę uproszczenia
potraktować
analogicznie
do
narodowych
systemów
konstytucyjnych.
Logika
uproszczenia miała pozytywne i negatywne konsekwencje. Z jednej strony w jej świetle,
powoływanie nowych instytucji jedynie komplikowałoby cały system. Z drugiej jednak,
perswazja Amato sprawiła, iż podejściem dominującym w zakresie podejmowania
decyzji stała się kwalifikowana większość głosów w Radzie Ministrów połączona ze
współdecydowaniem Parlamentu Europejskiego. Ten sposób rozumowania napotkał
jednak na sprzeciw części członków Konwentu, którzy zorientowali się jaki miałby on
wpływ na ich interesy. Jak wskazał Neil McCormick, złożoność jest często ceną płaconą
w interesie demokracji429. Dla wielu sceptyków, takich jak na przykład David HeathcoatAmory, pojęcie uproszczenia było używane przez federalistów jako ‘koń trojański’ ich
idei. Podczas debaty 5 grudnia 2002 roku wskazał on, iż grupa robocza ds. Uproszczenia
przekroczyła swój mandat proponując liczne zmiany w zakresie kompetencji
poszczególnych instytucji430.
Podsumowując, uproszczenie pełniło ważną funkcję retoryczną, która
jednak nie przez wszystkich była akceptowana. Końcowy rezultat Konwentu brał pod
uwagę liczne wyjątki, bez których osiągnięcie konsensusu nie byłoby możliwe. Wydaje
się, iż połączenie wyżej przedstawionych koncepcji tworzy spójny obraz elementów
socjalizacji występujących podczas prac Konwentu. Składały się one z ponawianych
argumentów o konieczności przekonywania w otwartej atmosferze, koncepcji
uproszczenia oraz pozostawania w głównym nurcie (mainstreaming). Należy zauważyć,
iż żadna z tych idei nie zdołała się przebić podczas wcześniejszych konferencji
428
Ibidem, s. 452.
Ibidem, s. 456.
430
http://www.europarl.eu.int/Europe2004/textes/verbatim_021205.htm
429
207
międzyrządowych. Można jedynie wskazać na ograniczone rezultaty uproszczenia w
trakcie IGC 1996-97. Dopiero jednak Konwent zdecydował o złamaniu takich tabu, jak
odejście od struktury filarowej czy stworzenie domniemanej procedury podejmowania
decyzji.
4.
Kto miał wpływ na decyzje Konwentu?
Konwent przez wielu badaczy jest oceniany poprzez pryzmat wpływów
poszczególnych państw na jego rezultat. Można uznać, iż jest to wykorzystanie koncepcji
liberalnej współpracy międzyrządowej, która zdaniem realistów najlepiej opisuje wyniki
procesów politycznych.
Analizując Konwent z tej perspektywy najważniejsza jest ocena, kto miał wpływ
na przewodniczącego Konwentu oraz pozostałych członków prezydium. Istotna może się
okazać analiza relacji przewodniczący- prezydium – plenum.
Drugą częścią badania powinna być weryfikacja na ile końcowy pakiet realizuje
interesy poszczególnych krajów, biorących udział w Konwencie. Możliwe jest także
wyodrębnienie grup państw w zależności od ich wielkości, położenia czy też skłonności
do pogłębienia integracji. W grę wchodzą takie konfiguracje jak przeciwstawienie
interesów państw dużych wobec tych mniejszych, członków Unii i krajów
kandydujących, państw popierających federalizm i tych bardziej sceptycznych. Biorąc
pod uwagę zakres przedmiotowy Traktatu trudno jest jednak dokonać pełnej analizy
wszystkich za i przeciw. Dlatego większość opracowań skupia się przede wszystkim na
rozważaniach dotyczących zmian instytucjonalnych, a przede wszystkim wprowadzeniu
podwójnej większości głosów w Radzie. Nie wydaje się to podejściem wystarczającym,
gdyż należy pamiętać, iż projekt Konwentu znacząco ułatwił formułowanie koalicji
wspierających, zaś utrudnił blokowanie decyzji.
Czy Konwent może być traktowany jako konferencja międzyrządowa pod
przykrywką demokracji i reprezentacji? Jak sugeruje wielu komentatorów, już jesienią
2002 roku nominacje ministrów spraw zagranicznych zmieniły formułę Konwentu.
Przybycie Joschki Fischera i Dominique’a de Villepin niewątpliwie zmieniło rangę
208
Konwentu, a także wpłynęło na kształt prac. Na ile udział ministrów mieścił się w
ramach praktyki Konwentu, a na ile przenieśli oni schemat negocjacji między rządami?
Po pierwsze, należy uznać, iż ich propozycje, opracowane czasami przez ich
zwierzchników – Jacquesa Chirac’a oraz Gerharda Schrödera, były kierowane wobec
całego Konwentu, a nie jedynie przedstawicieli rządów. Nigdy w historii Konwentu
wszyscy
przedstawiciele
rządów
nie
uzgodnili
wspólnego
stanowiska
wobec
jakiejkolwiek kwestii. Powstały mniejsze lub większe grupy, lecz komponent rządowy
nie tworzył porozumień poza prezydium oraz członkami plenum. Nie można więc
utrzymać tezy, że Konwent był tylko przykrywką dla negocjacji między rządami. To
sformułowanie wcale jednak nie oznacza, iż niektóre rządy nie zdecydowały się na
aktywne wpływanie na prace Konwentu. Niektóre państwa od razu delegowały polityków
wysokiego formatu (Peter Hain, Danuta Hübner, Louis Michel). Inne postąpiły tak
później.
„Motor” francusko-niemiecki budził od początku największe emocje. Ich
apogeum nastąpiło podczas debaty plenarnej w styczniu 2003 roku. Należy zauważyć, iż
propozycje francusko-niemieckie były szeroko dyskutowane, ale nigdy nie stały się
oficjalnymi podstawami prac Konwentu. Co prawda ich ślady znajdują się w wielu
artykułach końcowego projektu, jednakże wyjaśnieniem może być tradycyjne znaczenie
„motoru” Paryż-Berlin. W związku z rozbieżnymi wizjami integracji preferowanymi
przez te stolice, kompromis między nimi często wyznaczał pole możliwych rozwiązań
dla całej Unii. To, że końcowy projekt w wielu aspektach spełnił oczekiwania Francji i
Niemiec jest także wynikiem tego, iż przedstawicielom tych dwóch państw najbardziej
zależało na zmianach. Rząd RFN, który tradycyjnie popierał wzmocnienie instytucji
ponadnarodowych uzyskał poparcie Francuzów, którzy „przestraszyli się” utraty swej
pozycji w wyniku rozszerzenia. Czy ustanowienia stanowiska przewodniczącego Rady
Europejskiej jest w długofalowym interesie Francji pozostaje kwestią otwartą. Bardzo
wiele zależy przecież od osobowości i poparcia jakie on (ona) otrzyma. Niewątpliwie
jednak Francuzi, obsadzając stanowisko przewodniczącego swoim byłym prezydentem
uzyskali ważny wpływ na przebieg prac Konwentu. Czy wizja Giscarda była zgodna linią
Pałacu Elizejskiego, pozostanie jednak sporem historyków.
209
Szczególnie ważna, z punktu widzenia roli Wielkiej Brytanii w obozie
niechętnym pogłębianiu integracji, jest analiza zachowania jej przedstawicieli. Jak
wskazuje Anand Menon, Zjednoczone Królestwo przewodziło Konwentowi „z tylnego
siedzenia”431. Jak wskazuje autor strategia Tony’ego Blair’a opierała się na odmiennych
regułach, niż obowiązywały podczas negocjacji wcześniejszych traktatów. Zamiast
pozostawać w defensywie, rząd brytyjski włączył się aktywnie do prac Konwentu,
równocześnie jasno informując o granicach możliwego kompromisu. Tony Blair dbał o
to, by nie pozostawać osamotnionym, co między innymi zaowocowało kultywowaniem
powiązań z krajami przystępującymi do Unii.
Brytyjscy negocjatorzy okazali się bardzo skuteczni w osiąganiu swych celów, co
wydaje się tym bardziej zaskakujące, gdy weźmiemy pod uwagę skład Konwentu, cele
większości jego członków oraz rosnącą izolację w miarę narastania kryzysu wokół
Iraku432. Taktyka rządy brytyjskiego zaczęła się jednak psuć pod koniec prac Konwentu z
powodu rosnących napięć wewnątrz rządu. Skutkowało to rosnącą listą linii granicznych
(red lines), które dodawane były przez poszczególne departamenty rządu. Miało to
negatywne konsekwencje wobec deklaracji Blair’a, by Wielka Brytania znalazła się w
‘sercu Unii’ (at the heart of the Union).
Polityka trzech największych państw Unii wobec Konwentu była ułatwiona
poprzez starania Valery’ego Giscarda d’Estaing, który w oczach obserwatorów wolał
zawierać układy właśnie z nimi433. Jednak sama lista podróży przewodniczącego
Konwentu wskazuje, iż nie ograniczał się on jedynie do największych stolic Europy
Zachodniej.
Na stronach internetowych sieci instytutów naukowych EPIN znajdują się analizy
wyników prac Konwentu z punktu widzenia zarówno dużych, jak i małych krajów. W
raporcie opisującym pierwsze z nich autorzy wskazują, iż Francja wydaje się krajem,
który osiągnął największe sukcesy. Dotyczy to kwestii stałego przewodniczącego Rady
Europejskiej oraz stanowiska ministra spraw zagranicznych. Wielkiej Brytanii także
zależało na odejściu od rotacji przewodniczącego, jednakże musiała się ona pogodzić z
431
A. Menon, Leading from behind: Britain and the European Constitutional Treaty, ”Research &
European Issues” 2004, nr 31 www.notre-europe.asso.fr
432
Ibidem, s. 48.
433
P. Norman, op. cit., s. 57.
210
ograniczeniem jego kompetencji. Podobnie w sprawie wyboru przewodniczącego
Komisji, opozycja Wielkiej Brytanii nie zakończyła się sukcesem. Niemcy osiągnęły
kompromis z Francją w sprawie przewodniczącego RE, jednakże osiągnięte koncesje
okazały się częściowo iluzoryczne. Niemcom nie udało się także przeforsować
wprowadzenia kwalifikowanej większości głosów w sprawach polityki zagranicznej.
Ostateczny rezultat Konwentu został zinterpretowany jako niespodziewanie słaby z
punktu widzenia RFN. Był on prawdopodobnie wynikiem braku wyraźnego stanowiska
wobec spraw głównych434.
W konkluzji wobec analizy interesów państw małych znalazło się określenie, iż
nie powinny one być zadowolone z rezultatów Konwentu435. Szczególnie wybór stałego
przewodniczącego RE oraz wprowadzenie dwóch kategorii komisarzy (porzucone w
trakcie IGC) nie stanowiły dobrych rozwiązań z ich punktu widzenia. Rotacyjne
przewodnictwo było traktowane jako najlepsza okazja by narzucić własne priorytety
wobec prac Unii. Jednakże w odniesieniu do metody głosowania w Radzie, nowy system
sprawia, iż sześciu największym krajom trudniej będzie przegłosować te mniejsze436.
Biorąc pod uwagę interesy małych i średnich państw, rozszerzenie prawie podwaja ich
liczbę w Radzie Europejskiej (z 10 do 19). Naturalnie maleje więc wpływ krajów
największych. Nie sposób też określić na ile wprowadzenie tzw. zwykłej procedury
legislacyjnej umniejszy prawo blokowania państw dużych, o specyficznych interesach.
Wydaje się jednak, iż wzmocnienie instytucji unijnych jest w interesie słabszych
członków, którzy poza nimi nie mają dużych możliwości wpływania na środowisko
unijne i międzynarodowe.
Odnosząc się do teorii instytucjonalizmu racjonalnego wyboru należy wskazać, iż
Valery Giscard d’Estaing decydował o agendzie Konwentu. Jego wizja podziału prac
Konwentu na trzy fazy nigdy nie została otwarcie zakwestionowana. Co prawda,
niektórzy członkowie sugerowali, by przyspieszyć przechodzenie do kolejnych etapów,
jednak zręczna polityka Giscarda powstrzymała powstawanie szerszego sprzeciwu.
434
, U. Guerot, K. Hughes, M. Lefebvre, T. Egenhoff, France, Germany and the UK in the Convention.
Common interests or pulling in different directions? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 7, s. 12.
435
D. Kral, I. Brinar, J. Almer, The position of small countries towards institutional reform: from tyranny
of the small to directoire of the big? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 6, s. 12.
436
“Duża Szóstka” to określenie stosowane wobec grupy największych państw: Niemiec, Francji, Wielkiej
Brytanii, Włoch, Hiszpanii oraz Polski.
211
Niewątpliwie przełomowym momentem, świadczącym o pozycji Giscarda było poparcie
dla szkieletu traktatu przedstawionego pod koniec października. Pomimo słów krytyki, ta
koncepcja stała się podstawą dalszych prac.
Drugim elementem strategii Giscarda, który okazał spryt oraz zmysł taktyczny, to
odłożenie prezentacji artykułów na temat instytucji na koniec fazy tworzenia projektu.
Możliwe jednak, iż jednym z powodów takiego postępowania był plan by zasięgnąć
wcześniejszej opinii członków Rady Europejskiej. Miało to nastąpić podczas marcowego
szczytu UE jednakże konflikt wokół Iraku przesunął spotkanie na koniec kwietnia.
Wydaje się jednak racjonalne, iż ograniczenie czasu na dyskusję zwiększało szanse na
zachowanie głównych elementów jego propozycji. Największym majstersztykiem
przewodniczącego okazało jednak przełamanie opozycji skonstruowanej przez rząd
Hiszpanii i Alfonso Dastisa przeciwko renegocjacji pakietu z Nicei. Zdecydowana
postawa Giscarda oraz pomoc innych członków prezydium sprawiły, iż Konwent nie
ugiął się przed groźbą weta. Jak jednak wskazuje Peter Norman największe zasługi w tej
ostatniej kwestii należą do Jean-Luc Dehaene’a, który prowadził spotkanie prezydium 5
czerwca 2003 roku437.
Jak wskazują wszyscy komentatorzy decydujące dla ostatecznego sukcesu
Konwentu okazało się jednak jednoznacznie konstruktywne nastawienie członków PE
oraz parlamentów narodowych. Spotkania w łonie „komponentów” 4 i 11 czerwca 2003
roku pokazały, iż od spełnienia żądań jego przedstawicieli zależy poparcie przeważającej
liczby członków Konwentu. Wspólne spotkanie parlamentarzystów z obu komponentów
oraz
uzgodnienie
wspólnej
listy
spraw
stanowiło
niewątpliwie
przełom
w
dotychczasowej praktyce integracji. Nigdy wcześniej przedstawiciele PE nie otrzymali
tak bezpośredniego wsparcia ze strony większości reprezentantów parlamentów
narodowych. Niewątpliwie Konwent stał się miejscem, które ułatwiło proces zbliżenia.
Przedstawiciele rządów nie byli w stanie stworzyć wspólnej platformy, aż do końca
obrad Konwentu438. Wskazując więc na ostatnie dziesięć dni prac, należy zauważyć, iż
żaden z pojedynczych członków Konwentu nie był w stanie zadecydować o ostatecznym
kształcie kompromisu. Opierał się on z jednej strony na delikatnej równowadze w
437
438
P. Norman, op. cit., s. 281.
Ibidem, s. 291.
212
prezydium, z drugiej na uwzględnieniu żądań głównych partii politycznych oraz
komponentów parlamentarnych.
Największym zaskoczeniem wydaje się fakt, iż wbrew oczekiwaniom, żądania
poszczególnych rządów zostały zmarginalizowane w wyniku „braku gry zespołowej”. To
co okazało się największą bolączką IGC, wydarzyło się także podczas Konwentu. Tyle,
że w tym układzie siły poszukujące kompromisu okazały się dużo ważniejsze od sił
blokujących. Zdaniem cytowanego przez Alain’a Dauvergne premiera Luksemburga
podczas Rady Europejskiej w Porto Carras aż dwunastu premierów wyraziło dystans
wobec przedstawionego im pakietu instytucjonalnego439. Pięciu oficjalnie zażądało
utrzymania zasady: jeden komisarz na jedno państwo. Jednak jednym z najważniejszych
rezultatów prac Konwentu było to, iż pomimo niezadowolenia wielu premierów, w
ostatecznym rozrachunku pakiet reform został przyjęty.
Czy w świetle powyższych argumentów można podtrzymać tezę o Konwencie
jako IGC pod przykryciem? Bezpośredniego porównania tych dwóch formatów podjął się
Alexander Stubb440.
4.1
Porównanie mechanizmu IGC i Konwentu
Zdaniem Stubb’a, analizując tło powołania Konwentu należy stwierdzić, iż w
przeciwieństwie do słów Moravcsika, UE jest zepsuta i musi ulec naprawie441. Na
początku 2002 roku stała ona przed potrójnym wyzwaniem: rozszerzenia, zdobycia
demokratycznej legitymacji oraz uzyskania roli na scenie światowej. Paradoksem procesu
integracji było to, że pomimo wzrostu ilości członków oraz prowadzonych polityk,
wprowadzono jedynie ograniczone zmiany instytucjonalne. W myśleniu polityków
dominowała zasada odwlekania decyzji442.
Alexander Stubb analizuje zalety oraz wady IGC w porównaniu z Konwentem.
Głównymi zaletami IGC są dla niego jasne podstawy traktatowe (art. 48 TUE), równe
439
A. Dauvergne, op. cit., s. 274.
A. Stubb, The Political Dynamics of the European Convention: an IGC in Disguise or a New Model for
Treaty Change, wystąpienie na konferencji “The European Convention: a Midterm Review”, 31 stycznia
2004 www.ces.fas.harvard.edu/working_papers/Stubb.pdf
441
Teza ta odnosi się do tytułu artykułu A. Moravcsika, If it ain’t broke, don’t fix it!, Newsweek, 4 marca
2002 roku, w której autor sugeruje, iż ryzyko tworzenia konstytucji przekracza możliwe korzyści.
442
Autor przywołał wręcz obrazowe porzekadło„Jutro rzucę palenie”.
440
213
zaangażowanie wszystkich państw oraz zazwyczaj wysoka jakość zapisów prawnych. Do
wad należy to, iż negocjacje toczą się za zamkniętymi drzwiami, obywatele nie biorą
udziału w debacie i są stawiani wobec gotowego tekstu według reguły „wszystko albo
nic”. Zazwyczaj ostateczny traktat sprawia, iż Unia jest jeszcze bardziej skomplikowana i
trudna do zrozumienia. Dużym ograniczeniem jest też to, iż każde z państw zajmuje
jedno, zazwyczaj wąskie stanowisko i rzadko pojawiają się nowe idee, gdyż uważa się je
za nierealistyczne. Najważniejszym jest osiągnąć porozumienie, bez względu na jego
zawartość. Każdy z uczestników negocjacji musi powrócić z negocjacji jako zwycięzca, a
przynajmniej sprawiać takie wrażenie443.
Główną zaletą Konwentu jest to, iż dyskusje toczone są otwarcie, co
spowodowało przynajmniej małą dyskusję o przyszłości Europy. Ponieważ uczestnictwo
jest dużo szersze, zwiększyło to także poziom ambicji. Powstały liczne, lepsze lub gorsze
inicjatywy i powstało kilkanaście projektów konstytucji. Do słabości Konwentu należy
zaliczyć dominującą pozycję sekretariatu i prezydium. Jednak jak wskazuje autor,
możliwe, iż nie ma dla tego alternatywy. Sposób pracy prezydium nad artykułami jest w
rzeczywistości mniej przejrzysty niż to ma miejsce podczas IGC, gdzie podstawowe
dokumenty są publicznie dostępne. Stubb wskazuje również, iż prawna jakość tekstów
nie jest stabilna444.
Z konspektu wynika także, iż większość ekspertów już w styczniu 2003 roku była
przekonana, iż Konwent przedstawi traktat konstytucyjny. Zdaniem autora Rada
Europejska w Laeken oczekiwała jedynie raportu z wariantami rozwiązań. Stubb
wskazuje również, iż w sytuacji Konwentu funkcja idzie za formą, tzn. mianowanie i
umiejscowienie przewodniczącego, sekretarza generalnego oraz Sekretariatu w ramach
Rady UE, wskazuje na międzyrządowy charakter tych urzędów. Na uwagę zasługuje
także sposób określenia końcowego konsensusu. Zdaniem Stubb’a na początku prac
dominowali delegaci Parlamentu Europejskiego. Jednakże od końca 2002 roku znaczny
wpływ uzyskali ministrowie reprezentujący rządy. Wskazuje on, iż postawiło to w
trudnej sytuacji parlamentarzystów krajowych oraz kraje kandydujące. System grup
roboczych funkcjonował
443
444
dobrze,
jednakże
Ibidem s. 2.
Ibidem s. 3.
214
zajmował
się
mniejszością
spraw.
Wykluczenie z procesu przygotowania artykułów, członków Konwentu, niezasiadających
w prezydium było trudne do zaakceptowania.
Zdaniem Stubb’a Konwent i następująca po nim Konferencja Międzyrządowa są
prawdopodobnie tematycznie bardziej obszerne niż połączone konferencje lat 1985-2000.
Dominującymi zasadami wedle jego opinii jest demokracja, skuteczność oraz prostota,
które nawzajem się wykluczają. Już w styczniu 2003 roku autor przewidywał, iż „pakiet
nicejski” zostanie otwarty. Wskazywał także, iż porównania do Konwentu w Filadelfii
mogą być trafne. Dotyczy to wyjścia poza mandat, wynegocjowanie Traktatu
Konstytucyjnego oraz historyczne znaczenie. Stubb rozwiewa także iluzje dotyczące idei
deliberacji. Jego zdaniem obecność członków rządów nadaje Konwentowi styl i rangę
IGC. Sukces Konwentu zależał przede wszystkim od przewodniczącego, który musiał
zrównoważyć żądania rządów oraz delegatów. Najważniejszym zadaniem było
przekonanie obu stron, iż mają wpływ na proces. Ceną tego musiało być odstąpienie
Giscarda od drogich mu idei. Do najważniejszych zalet Konwentu należy fakt, iż był
pełen niespodzianek. W przeciwieństwie do IGC gdzie z góry mniej więcej wiadomo,
gdzie leży kompromis445.
4.2
Porównanie roli instytucji europejskich w pracach Konwentu
W trakcie analiz nie można odejść od oceny wpływu na prace Konwentu, różnych
jego części składowych, grup politycznych, państw czy osobowości. Z powodu
ograniczonego miejsca skoncentruję się jednak na tym, co było zasadnicze w pracach
tego gremium, czyli wpływu jego „komponentów”. Problemem tym zajął się m.in. Derek
Beach446. Przeanalizował on w ujęciu porównawczym wpływ poszczególnych instytucji
unijnych (Parlamentu, Komisji oraz Sekretariatu Rady UE) na przebieg konferencji
międzyrządowych (1985-2000) oraz obydwu konwentów. Niestety jego analiza nie
uwzględnia wpływu parlamentów narodowych na prace Konwentu.
445
Ibidem, s. 5.
D. Beach, Negotiating the Draft Constitutional Treaty: what have we learned so far? Referat
wygłoszony na konferencji European Consortium for Political Research Bologna 2004 www.jhubc.it/ecpr/ ;
D. Beach, Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of EU institutions in
the IGC and convention method treaty reform, Londyn 2003 www.fedtrust.co.uk
446
215
Jego rozważania oparte zostały na uporządkowaniu elementów wpływających na
ostateczny kształt projektów. Wyróżnił on tutaj dostęp do informacji, kontekst, strukturę
oraz rodzaj spraw podlegających negocjacjom, a także strategie aktorów. W wyniku
kompleksowej analizy doszedł do szeregu ciekawych konkluzji.
Po pierwsze, rola Parlamentu Europejskiego w trakcie obydwu konwentów
zwiększyła się znacząco w porównaniu do wcześniejszych IGC. Komisja Europejska
dzięki swym kompetencjom technicznym odegrała największą rolę w trakcie IGC
dotyczących Jednolitego Aktu Europejskiego oraz Unii Gospodarczej i Walutowej. W
trakcie kolejnych IGC (także tej dotyczącej unii politycznej, która trwała równolegle do
IGC dotyczącej Uniii Gospodarczej i Walutowej), rola Komisji stopniowo malała.
Wzmocnienie jej roli nastąpiło w obydwu konwentach. Jeśli chodzi o Sekretariat Rady
UE, to jego największe wpływy dotyczyły negocjacji nad Unią Polityczną, Traktatem z
Amsterdamu oraz w czasie pierwszego Konwentu447. Prezydencja francuska w trakcie
IGC 2000 celowo opierała się na strukturach rządu, co było jednym z powodów niskiej
jakości końcowego kompromisu. W trakcie prac Konwentu w sprawie Przyszłości
Europy powołanie niezależnego sekretariatu z Johnem Kerr na czele osłabiło wpływ
struktur Rady448.
Choć wielu komentatorów akcentuje rozbieżność strategii Romano Prodiego oraz
przedstawicieli Komisji w Konwencie, Beach wskazuje, iż pomimo tych potknięć wpływ
Komisji był znaczący, szczególnie w sprawach, gdzie przedstawiła ona dobrze
uzasadnione i racjonalne stanowisko. Przykładem tego może być rola Sekretarza
Generalnego Komisji – Davida O’Sullivana, który w trakcie prac Grupy Roboczej ds.
Europy Socjalnej przekonał jej uczestników do włączenia spraw zdrowia publicznego
(art. I-14) do dziedzin kompetencji dzielonej. Antonio Vitorino, który przewodniczył
pracom Grupy Roboczej ds. Włączenia KPP do traktatów/Przystąpienia Unii do
Konwencji Praw Człowieka, miał ważny wpływ na jednoznaczny zapis końcowy
dotyczący statusu Karty449.
Oceniając strukturę Konwentu, Beach zauważa, iż udział członków Komisji w
prezydium nie zawsze był strategicznie korzystny dla ich interesów. W momencie gdy
447
Pierwszy Konwent nie powołał samodzielnego sekretariatu. Funkcje te sprawował Sekretariat Rady.
D. Beach, op. cit., s. 10.
449
Ibidem, s. 15.
448
216
prezydium podjęło decyzję, jego członkowie, są zobowiązani do jej publicznego
popierania. To ograniczenie nie dotyczy Parlamentu Europejskiego, który może
kontestować ją głosami pozostałych czternastu delegatów.
Ważnym artykułem analizującym rolę parlamentów narodowych jest esej Tony
Browna z dublińskiego Instytutu Spraw Europejskich450. Zauważa on, iż ich udział miał
realne znaczenie wobec prac Konwentu, dynamiki wewnętrznej debaty, podejmowania
decyzji oraz kształtu projektu końcowego. Brown wskazuje na sześć aspektów tego
oddziaływania.
Po pierwsze, nie można pominąć, iż delegaci ci wnieśli swe osobiste
doświadczenie oraz bezpośredni kontakt z wyborcami. Pozycja parlamentarzystów rosła
stopniowo, by osiągnąć kulminację w postaci ‘punktów kluczowych’, w końcowych
dniach Konwentu. Drugim ważnym aspektem, było włączenie delegatów z państw
kandydujących praktycznie na równych prawach451. Wywarli oni znaczący wpływ na
wiele aspektów prac Konwentu.
Na początku prac Konwentu dominowało przekonanie, iż pomiędzy interesami
parlamentów krajowych a Parlamentem Europejskim istnieje rywalizacja, a nawet
swoista konfrontacja452. Jednak w trakcie prac, przede wszystkim w oparciu o „rodziny
polityczne”, rosło wzajemne zaufanie i zrozumienie. Miało to miejsce szczególnie
podczas obrad grup roboczych, gdzie połączone delegacje stanowiły 70 % uczestników.
„Rodziny polityczne” spełniły bardzo ważne zadanie, tworząc platformę wymiany
informacji, także ze sfer krajowych. Przykładami znaczących wkładów tych rodzin były
takie dokumenty jak projekt konstytucji Europejskiej Partii Ludowej, propozycje Grupy
Roboczej ds. Europy Socjalnej (PES) czy zapisy dotyczące Traktatu o Europejskiej
Wspólnocie Energii Atomowej (Zieloni)453.
Bazując na doświadczeniach irlandzkich, autor zauważa, iż wpływ Konwentu na
informacje mediów dotyczące spraw Unii był bardzo pozytywny. Szczególnie fakt, iż
delegaci parlamentów reprezentowali siły opozycji, pozwolił na artykulację różnych
450
T. Brown, National Parliaments in the Convention on the Future of Europe, ‘Constitution on-line
papers’ 2003, nr 31.
451
Do zasadniczych wyjątków należał wybór przedstawicieli „komponentu” w prezydium.
452
Do ewentualnych spraw spornych należało utworzenie drugiej izby PE składającej się delegatów
parlamentów narodowych.
453
T. Brown, op. cit., s. 4.
217
stanowisk. Brown zauważa, iż jednym z członków Konwentu był reprezentant Zielonych
– partii, która agitowała za odrzuceniem Traktatu Nicejskiego. Wskazuje to na mimo
wszystko, szeroki zakres poglądów, które były prezentowane w trakcie prac w Brukseli.
W końcu, autor wskazuje, na kluczową rolę parlamentarzystów narodowych na
dalsze
losy
Traktatu
Konstytucyjnego.
Wielu
z
nich
mogło
czuć
osobistą
odpowiedzialność za jego wejścia w życie i zająć się promowaniem projektu. Do ich
kompetencji należy także skuteczniejsza kontrola (scrutinity) nad pracą rządów, która
była ważnym tematem w trakcie prac Konwentu454. Co najważniejsze ich zasadniczym
zadaniem było sprawienie, by proces IGC był jak najbardziej przejrzysty i zrozumiały455.
Tony Brown zauważa, iż prace parlamentarzystów miały też słabe strony. Do
najważniejszych zaliczył on stronę organizacyjną. Problemy ze zgraniem czasowym
(timing), brak spójnego wsparcia instytucji (back-up) oraz odmienne poziomy
doświadczenia utrudniały prace komponentu. Pomimo jednak tych słabości oraz
grupowania delegatów z 28 krajów, o różnych językach i kulturach, parlamenty
narodowe zrealizowały większość swych priorytetów. Przyczynił się do tego także fakt,
iż dwie najważniejsze dla nich grupy robocze: do spraw subsydiarności i ds. roli
parlamentów narodowych, były kierowane przez parlamentarzystów: Iñigo Mendeza de
Vigo oraz Giselę Stuart456.
Istnieje wiele opracowań analizujących Konwent z punktu widzenia interesów
poszczególnych krajów457. Nie podejmując się analizowania wszystkich aspektów tego
zagadnienia, chciałbym zwrócić uwagę na pewien problem metodologiczny. Jeżeli każdy
z krajów był reprezentowany przez przynajmniej sześciu członków, to czy wciąż można
operować pojęciami takimi jak interes narodowy? W przypadku wielu spraw wydaje się
to problematyczne, gdyż częstokroć każdy z reprezentantów definiuje go inaczej.
Negocjacje Konwentu przebiegały na tak wielu poziomach i w poprzek różnych
454
Ibidem, s. 4.
Ibidem, s. 4.
456
http://european-convention.eu.int
457
P. Magnette, K. Nikolaidis, Coping with the Lilliput Syndrome: Large vs. Small Member States in the
European Convention, ‘European Public Law’, 2005, vol. 11, nr 1; D. Kral, I. Brinar, J. Almer, The
Position of Small Countries towards Institutional Reform: from Tyranny of the Small to Derectoire of the
Big? ‘EPIN Working Paper’, 2003, nr 6; U. Guerot, K. Hughes, M. Lefebvre, T. Egenhoff, France,
Germany and the UK in the Convention. Common Interests or Pulling in Different Directions? ‘EPIN
Working Paper’, 2003 nr 7; A. Menon, Leading from behind. Britain and the European Constitutional
Treaty, ‘Research and European Issues’, 2004, nr 31 www.notre-europe.asso.fr
455
218
podziałów, iż pochopnym wydaje się analiza wyniku jedynie poprzez wybrane elementy,
takie jak podział głosów w Radzie czy skład Komisji.
…’Ponieważ każdy z członków Konwentu cechował się potrójną przynależnością:
instytucjonalną, narodową oraz afiliacją partyjną, nie nastąpił natychmiastowy podział
wedle kryterium partyjnego. Poszczególni członkowie mogli w zasadzie wybierać do kogo
się dołączają, w zależności od konkretnej kwestii. W praktyce łączyli się oni w alianse by
złożyć wspólne opinie lub poprawki. Analiza tych koalicji wskazuje na interesujące
wzorce. Mianowicie zachowanie reprezentantów rządów przebiegało na odmiennej
zasadzie od tej rządzącej zachowaniem parlamentarzystów458.
5.
Problem legitymacji Konwentu
Jednym z warunków pozytywnego nastawienia wobec Traktatu ustanawiającego
Konstytucję dla Europy, jest przekonanie, iż proces w wyniku którego on powstał
posiada znamiona reprezentatywności, przejrzystości i mandatu do podejmowania
decyzji. Odpowiedzi na te pytania nie są bynajmniej jednoznaczne.
5.1
Czy Konwent był reprezentatywny?
Pierwszym problemem, który należy zauważyć jest pewien niuans. Członkowie
Konwentu nie zostali wybrani, lecz zostali nominowani. Nigdy więc nie powstał żaden
dokument w którym określono by koherentną procedurę wyboru członków. Należy o tym
pamiętać rozważając reprezentatywność nominatów.
Niewątpliwie w naszych rozważaniach konieczne jest uwzględnienie zastępców
członków. Ich rola, wbrew wizji przewodniczącego, nie ograniczyła się do występowania
na forum Konwentu jedynie podczas nieobecności pełnoprawnych członków. Brali oni
aktywny udział przede wszystkim w pracach Grup Roboczych oraz przedkładając
poprawki. Do 207 członków należy także dodać trzynastu obserwatorów. W ten sposób
dochodzimy do liczby 220 osób, które były bezpośrednio zaangażowane w obrady.
458
B. Crum, Politics and Power in the European Convention, ‘Politics’ 2004, nr 1, s. 3.
219
Reprezentacje poszczególnych narodów liczyły od 7 członków (Francja) do 3,
chyba że weźmiemy pod uwagę narody nie posiadające samodzielnej państwowości takie
jak Walijczycy, Szkoci czy Katalończycy.
…’Obecność regionów była jedynie pośrednia poprzez instytucje unijne (Komitet
Regionów), które desygnowały tylko obserwatorów. Państwa federalne (Austria, RFN,
Belgia) chciały, by regiony o kompetencjach ustawodawczych nominowały 3
obserwatorów jednak Francja oraz rząd Hiszpanii nie wyraziły zgody 459.
Niemiecka izba wyższa nominowała Erwina Teufela premiera BadeniiWirtembergii, zaś PE jako jednego z zastępców Neil’a MacCormicka ze Szkockiej Partii
Narodowej (SNP).
W zakresie równości płci zdecentralizowany proces wyboru nie sprzyjał
kobietom. Pomimo wezwań przewodniczącego wśród członków było jedynie jedenaście
kobiet z państw członkowskich oraz dodatkowych sześć z krajów kandydujących. W
gronie obserwatorów znalazły się jedynie dwie kobiety. W prezydium także zasiadały
tylko dwie przedstawicielki płci piękniejszej. Na 205 członków Konwentu jedynie 39
stanowiły kobiety.
Na osobną analizę zasługuję kwestia państw kandydujących. Zgodnie z deklaracją
z Laeken ich pozycja nie była równa wobec państw członkowskich. Ich jedyny
reprezentant w prezydium nie zawsze też był traktowany równorzędnie460. Pomimo
podobnej pozycji przedstawiciele państw kandydujących nie zdecydowali się na
stworzenie jednolitej grupy. Po pierwsze, pomimo spadku po komunizmie (poza Maltą,
Cyprem oraz Turcją), różniły się znacząco między sobą. Po drugie prawdopodobnie
starały się uniknąć podziału w oparciu o kategorię członkostwa. Samo ich uczestnictwo
może być interpretowane jako ważny element legitymizacji Konwentu. Rzadko zaprasza
się gości do stołu negocjacji, w momencie gdy zmienia się dom przed ich przyjściem.
Takie zachowanie może świadczyć o bagatelizowaniu znaczenia Konwentu, ale także o
poważnym traktowaniu sprawy rozszerzenia.
5.2
Czy Konwent był „przejrzysty”?
459
C. Closa, Improving EU Constitutional Politics? A preliminary assessment of the Convention,
‘Constitutionalism Web-Papers’, 2003 nr 1, s. 6. www.arena.uio.no/cidel/publications.html
460
G. Stuart, The making of Europe’s Constitution, London 2003, s. 24.
220
Konwent był prawdopodobnie jednym z najbardziej otwartych forów negocjacji
w historii integracji europejskiej. Bez większych problemów wszystkie osoby
przebywające w budynku Parlamentu Europejskiego mogły bezpośrednio obserwować
jego sesje plenarne461. Telewizja wewnętrzna Europe by Satelite, transmitowała je na
bieżąco. Na stronach Parlamentu Europejskiego można znaleźć dosłowne zapisy
wypowiedzi wszystkich uczestników.
Inaczej przedstawia się sprawa posiedzeń grup roboczych. Dostęp do sal, w
których odbywały się spotkania został ograniczony. Jak sugerowali sami członkowie
Konwentu było to korzystne dla jakości prac, gdyż pozwalało na bardziej nieformalne
pytania i rozmowy462. Można jednak ubolewać, iż dziennikarze nie mogli prowadzić
bezpośrednich sprawozdawać z posiedzeń, w czasie których powstawały pierwsze
projekty artykułów. Możliwe, iż właśnie brak upublicznienia spornych kwestii sprawił, iż
praktycznie do końca 2002 roku Konwent zdawał się nie budzić kontrowersji.
Najważniejsze dyskusje toczyły się na forum trzynastoosobowego prezydium. W
oparciu o wspomnienia jego członków (Gisela Stuart) oraz rekonstrukcje Petera Normana
i Alaina Dauvergne jesteśmy w stanie częściowo odtworzyć ich przebieg. Ujawnione po
zakończeniu Konwentu protokoły z obrad prezydium zawierają jedynie suchy opis
porządku dnia oraz podjętych decyzji. Praktycznie niemożliwy do odtworzenia jest
przebieg spotkań Valerego Giscarda d’Estaing z przywódcami państw. Większość
autorów dosyć szczegółowo zajmuje się przebiegiem ostatnich czerwcowych i lipcowych
sesji Konwentu, kiedy to osiągnięto najważniejsze kompromisy. Jak można więc ogólnie
ocenić przejrzystość Konwentu?
Wydaje się, iż wbrew oczekiwaniom sprawa ta nie stała się kwestią kontrowersji
komentatorów. Osoby zainteresowane mogą dotrzeć do licznych opracowań, szczególnie
jeśli posługują się językiem angielskim i francuskim. Można jednak zaobserwować
pojawienie się pewnego mitu, który tylko w drobnej mierze opiera się na rzeczywistości.
Otóż zgodnie z nim, najważniejsze elementy Traktatu Konstytucyjnego zostały napisany
przez przewodniczącego w Paryżu, a następnie narzucone członkom Konwentu na
461
Nad salą obrad znajdowała się galeria dla dziennikarzy. Nie było też kłopotów z otrzymaniem zestawu
odbierającego tłumaczenia na języki oficjalne.
462
Deklaracja Andrew Duff’a podczas konferencji, Towards the EU Constitution, Londyn, 1-2 lipca 2004
221
zasadzie wszystko albo nic463. Wydaje się, iż u jego źródeł leży niechęć wobec Francji i
jej aroganckich polityków. Zdaniem zwolenników takiego podejścia, obrady Konwentu
jedynie przykrywają faktyczne relacje władzy, która opiera się na dyktacie Paryża i
Berlina. Z pewnością sposób przygotowania artykułów o instytucjach przez
przewodniczącego może stanowić argument potwierdzający główną linię tej tezy. Jednak
wydaje się ona bagatelizować dwa ważne elementy prac Konwentu: funkcjonowanie
Sekretariatu oraz spory wewnątrz prezydium.
Szczególnie
prace
dwudziestoosobowego
Sekretariatu
pozostają
poza
zainteresowaniem większości komentatorów. Wydaje się, iż Johnowi Kerr’emu udało się
bardzo umiejętnie spuścić zasłonę milczenia na to co działo się przez siedemnaście
miesięcy pracy jego zespołu. Rąbka tajemnicy uchyla jedynie artykuł Florence DelocheGaudez464. Jak wskazuje autorka analiza jego prac jest o tyle trudna, że nie tylko działał
on za zamkniętymi drzwiami, ale wszystkie jego dokumenty podlegały modyfikacji przez
prezydium. Z artykułu Deloche-Gaudez można wyciągnąć wniosek, iż w trakcie prac
Konwentu jego Sekretariat pozostawał pod ścisłą kuratelą Sekretarza Generalnego oraz
Przewodniczącego465. Możliwe iż, rzeczywiste relacje tych dwóch osób i ewentualne
spory między nimi nigdy nie ujrzą światła dziennego.
Niewątpliwie jednak, najważniejsza dla dalszego procesu integracji okazała się
zmiana nastawienia wobec szerszej publiczności. To, iż wszystkie dokumenty robocze
były na bieżąco umieszczane na stronie internetowej stworzyło pewną praktykę, która
została utrzymana podczas prac Konferencji Międzyrządowej. Konwent pokazał, iż nie
ma przeciwwskazań wobec ujawniania stanowisk poszczególnych państw i polityków. W
ten sposób dokonało się dalsze upolitycznienie Unii Europejskiej, co jest jednym z
koniecznych elementów jej zrozumienia przez obywateli. Wysiłki Konwentu, by
otwartość była jego cechą wyróżniającą, tworzą punkt odniesienia dla innych instytucji
europejskich, a szczególnie Rady UE.
5.3
Czy Konwent był organem włączającym (inclusive)?
463
Wrażenie takie można odnieść po lekturze: M. A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004
s. 109-112.
464
F. Deloche-Gaudez, Le secretariat de la Convention européenne: un acteur influent, ‘Politique
Européenne’, 2004, nr 13, s. 43-67.
465
Ibidem, s. 45.
222
W języku polskim trudno jest opisać jednym słowem pojęcie określające, na ile
Konwent był otwarty na sugestie i idee zewnętrzne. Rozważenie tej sprawy wynika z
faktu, iż Rada Europejska w Laeken usytuowała Konwent pośród innych, przede
wszystkim narodowych, forów dyskusji,. Celem przywódców było więc, by debata nie
ograniczyła się jedynie do sesji 207 członków, ale by poszczególne kraje przeprowadziły
ją także w innych formatach.
Już na wstępie prac Konwentu można było zauważyć, iż to wokół niego
koncentrować się będą prace pozostałych gremiów. Odpowiedzialność za debaty
narodowe spoczywała na barkach członków Konwentu oraz wspierających ich instytucji.
Oprócz tego sam przewodniczący postanowił o dodatkowych konsultacjach z
organizacjami pozarządowymi oraz młodzieżą. Na ile wkład tych wszystkich inicjatyw
wpłynął na prace Konwentu? Pytanie nie dotyczy jedynie kwestii czy Konwent słuchał,
ale także czy miał czego słuchać?
Odpowiedź na tak postawione pytanie wydaje się szczególnie trudna, gdyż
zakłada znajomość nie tylko debat w 28 krajach, ale także pomysłów organizacji
pozarządowych, które dotyczą w większości spraw o szczegółowym charakterze.
Jedną z idei, która uzyskała poparcie Konwentu było pozostawienie Traktatu o
Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej poza tekstem Traktatu Konstytucyjnego. Za
takim projektem lobbowało środowisko Zielonych, z Joschką Fischerem na czele. Ruchy
ekologiczne miały nadzieję, iż w ten sposób będzie im łatwiej doprowadzić do rewizji
pewnych zapisów traktatu o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej466.
Należy także oddać sprawiedliwość Giscardowi, iż to nie on był twórcą idei
stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Formalnie z taką propozycją wystąpił
Jacques Chirac podczas swej kampanii wyborczej 6 marca 2002 roku w Strasburgu. Jego
propozycja uzyskała poparcie Tony’ego Blaira oraz Jose Marii Aznara. Można
dyskutować nad zasadnością tej zmiany, jednakże faktem pozostaje, iż Konwent
odpowiedział na oczekiwania ważnych polityków i licznych ekspertów. Co ważne, w
końcowym tekście Traktatu Konstytucyjnego nie znalazły się zapisy wykluczające
466
P. Norman, op. cit., s. 280.
223
powołania na to stanowisko przewodniczącego Komisji. Można więc uznać, iż wbrew
obawom wielu komentatorów egzekutywa UE nie musi być „dwugłowa” (bicephal)467.
Pewnym przykładem problemu „nasłuchiwania” przez Konwent może być
podnoszona przez Neila MacCormicka sprawa wspólnotowej polityki rybołówstwa468.
Wskazał on, iż pod koniec prac Konwentu zabrakło szerszego namysłu nad kwestiami
kluczowymi dla jego wyborców – Szkotów. Brak wprowadzenia łagodniejszego
mechanizmu rewizji części trzeciej Traktatu znacząco utrudnia jej przyszłe zmiany.
Można więc uznać, iż podobnie jak w kwestii polskiej konstytucji, sprawy raz
uzgodnione stają się jakby zapisane na wieczność, jeśli procedura rewizji jest trudna do
przeprowadzenia. Jak sugeruje McCormick dotychczasowe zapisy traktatów stają się
coraz bardziej sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem. Rządy Czech, Słowacji czy
Luksemburga, które nie posiadają dostępu do morza mają wpływ na decyzje, od których
zależy 3 milionowa Szkocja, wyłączona z procesu decyzyjnego. Jego zdaniem w ramach
reform należałoby zmienić tę sytuację, jednakże prezydium nie wzięło pod uwagę jego
argumentów469.
Można się spierać na temat tego, czy Konwent dysponował mandatem by
dokonywać zmiany w polityce rybołówstwa. Wydaje się jednak zasadne, iż w takiej
sytuacji nie powinien firmować części III, dotyczącej polityk, gdyż nie dysponował
czasem, by zająć się jej konsekwencjami. Oczywiście można polemizować, iż Konwent
wprowadził ważne zmiany w sprawach polityki zagranicznej oraz przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W takim wypadku, biorąc pod uwagę zakres debaty,
należało prawdopodobnie pozostać przy formie aneksów lub propozycji. Włączenie
części III pod obrady Konwentu, miało prawdopodobnie na celu poszerzenia stosowania
zwykłej procedury legislacyjnej i było działaniem strategicznym, obliczonym na
„zamknięcie” (lock-in) konferencji międzyrządowej. Wydaje się także, iż decyzja Rady
Europejskiej z Porto Carras (o ograniczeniu obrad Konwentu do dnia 15 lipca 2003
roku), mogła służyć ograniczeniu rosnących apetytów członków Konwentu, by dokonać
zmian w kolejnych politykach UE470. Analizując działania Konwentu należy z pewnością
467
Ibidem, s. 364.
N. MacCormick, A Union of its Own Kind, Luxembourg 2004, s. 32.
469
Ibidem, s. 34.
470
Spory dotyczące zakresu możliwych zmian opisuje A. Dauvergne, op. cit., s. 295-306.
468
224
rozróżnić prace nad częściami I, II i IV, o znaczeniu konstytucyjnym oraz mocno
ograniczoną dyskusję dotyczącą części III. Otwartość na argumenty, dotyczące tej
ostatniej, można uznać za minimalną.
Dla pełnego zarysu wyzwań Konwentu konieczne jest odniesienie się do sprawy
wizerunku medialnego (public relations) UE. Członkowie Konwentu skupili cały swój
wysiłek na przygotowaniach Traktatu Konstytucyjnego zapominając, iż wiele usprawnień
można by wprowadzić bez rewizji traktatów. Jednym z głosów w tej debacie jest
sprawozdanie Johna Palmera Communicating Europe471. Wskazuje on, iż do
zasadniczych problemów polityki europejskiej należy jej sprzeczny przekaz medialny.
Wydaje się, iż delegaci Konwentu w swym myśleniu wykorzystali analogię do
doświadczeń
państw
narodowych,
pomijając
wszystkie
alternatywne
sposoby
wzmacniania jej wizerunku wśród mieszkańców Europy. Głównym ich wkładem była
próba ograniczenia żargonu wspólnotowego (tzw. euro-speak) oraz uproszczenie
procedur. Propozycja Valerego Giscarda d’Estaing, by ponownie rozważyć kwestię
nazwy Unii Europejskiej nie wzbudziła ożywionej dyskusji472.
Na ile Konwentowi udało się włączyć różne pomysły płynące z zewnątrz?
Wydaje się, iż w pierwszej fazie jego prac, gdy istniało najwięcej możliwości
przedstawiania ciekawych pomysłów, żadne z takowych nie dotarły do sali posiedzeń. W
późniejszych fazach jego członkowie skoncentrowali się bardziej na projekcie niż
głosach z zewnątrz. Teza ta może stanowić ważną wskazówkę dla polityków, którzy
znajdą się w następnych Konwentach, jeżeli takie zostaną powołane.
5.4
Inne „twarze” Konwentu. Raport mniejszości
Bardzo ważnym elementem analizy prac Konwentu jest raport mniejszości
przygotowany przez ośmiu uczestników Konwentu (czterech członków i czterech
471
J. Palmer, Communicating Europe, sprawozdanie przedstawione na nieformalnym posiedzeniu
ministrów ds. europejskich 7 kwietnia 2004 roku www.theepc.net (1.05.2004)
472
2 października 2002 roku przewodniczący Konwentu podczas odczytu w Kolegium Europejskim w
Brugii zaproponował cztery alternatywne nazwy określające projekt integracji europejskiej: Unia
Europejska, Wspólnota Europejska, Zjednoczona Europa oraz Stany Zjednoczone Europy. http://europeanconvention.eu.int/docs/speeches/3314.pdf
225
zastępców)473. W grupie tej znaleźli się dwaj deputowani do PE oraz sześciu z
parlamentów narodowych. Reprezentowali oni partie eurosceptyczne z Danii (3 osoby),
Finlandii, Wielkiej Brytanii, Francji, Irlandii oraz Czech.
Poświęca się mu zdecydowanie zbyt mało uwagi w rozważaniach naukowych i
publicystycznych. Jego argumenty nie są jedynie populistycznymi hasłami, choć można
mieć wątpliwości czy jest on spójny i tworzy ramy zdolne dla realizacji założonych
zasad.
Jego najważniejszą zaletą jest jego lakoniczność -
mieści się na czterech
stronach. Zdaniem autorów Konwent nie znalazł właściwej odpowiedzi na główne
pytania z Laeken, takie jak uproszczenie, przejrzystość, bliskość obywatelom. Projekt
przyjęty przez większość nie wyjaśnia podziału kompetencji, nie ogranicza biurokracji i
nie sprawia, iż instytucje będą się dostosowywać do potrzeb obywateli.
Co najważniejsze jednak, ostateczny tekst nie został przygotowany w sposób
demokratyczny. Wśród konkretnych zarzutów wymieniane są następujące:
•
Kraje kandydujące były traktowane w prezydium jako obserwatorzy i nie miały
realnego wpływu;
•
W najważniejszym organie – prezydium, swych reprezentantów posiadały tylko
trzy nurty polityczne;
•
Odmówiono członkom Konwentu prawa do przetłumaczenia, przekazania,
dyskusji i głosowania nad poprawkami, które zgłosili;
•
W Konwencie zabrakło przedstawicieli tych części społeczeństw Francji czy
Irlandii (połowy zdaniem autorów raportu), które odrzuciły Traktaty z Maastricht
i z Nicei;
•
Nawet pojedynczy eurosceptyk czy eurorealista nie został dopuszczony do prac
prezydium lub sekretariatu w roli uczestnika bądź obserwatora474.
Zdaniem autorów projekt Konstytucji tworzy nowe, scentralizowane „państwo
europejskie”, potężniejsze, bardziej odległe, z większą ilością polityków, biurokracji oraz
większym dystansem między rządzącymi a rządzonymi. Ciekawą ideą jest postulat
zmiany nazwy Unii Europejskiej na Wspólnotę Demokracji (The Community of
473
Alternative Report, Europe of Democracies, CONV 851/03 został przekazany przewodniczącemu UE
18.07.2003 roku razem z projektem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
474
Ibidem, s. 22.
226
Democracies). Ważne jest, iż nie chodzi o jedną demokrację, ale wiele, co spójne jest z
wizją demoi-cracy Kalypso Nikolaidis przedstawioną w rozdziale pierwszym.
Autorzy postulują oparcie nowej organizacji na dotychczas funkcjonujących. W
piętnastopunktowym projekcie znajduje się bezpośrednio odwołanie do Rady Europy
(Europejska Konwencja Praw Człowieka i Obywatela), ONZ i OBWE (operacje
pokojowe) oraz NATO (dla państw pragnących wspólnej obrony)475.
Niektóre artykuły projektu wydają się co najmniej naiwne, jeżeli nie nierozsądne.
Przykładem może być tu sposób wyboru członków Komisji. Postulowane jest, iż każdy
kraj powinien mieć prawo powoływania i odwoływania jednego z nich. Oznaczałoby to
faktyczne przekształcenie Komisji w Radę Ministrów. Uniemożliwiłoby to prowadzenie
jakiejkolwiek spójnej, europejskiej polityki.
Dodatkowe argumenty możemy odnaleźć w publikacji TEAM - (The European
Alliance of EU-critical Movements)476. Konwent nie był ciałem demokratycznym, gdyż
jego członkowie zostali mianowani, a nie wybrani. Decyzja o powołaniu Konwentu była
inicjatywą elit, a nie obywateli. Demokratyczna legitymacja Konwentu jest jedynie
fasadą, za którą krył się projekt narzucenia Konstytucji, której obywatele wcale nie
potrzebują. Prawdziwa demokracja, zdaniem stowarzyszenia, może się opierać jedynie na
parlamentach narodowych.
Percepcję członków TEAM dobrze obrazowuje cytat z książki Johana Galtunga,
który zamieszczają we wstępie:
Weź pięć upadłych imperiów, dodaj później szóste i stwórz z tego wszystkiego jedno
wielkie imperium neokolonialne477.
5.5
Krytyka Konwentu w Polsce
Najważniejszymi wypowiedziami w polskiej debacie nad pracami Konwentu są
artykuły Jarosława Gowina, Krzysztofa Szczerskiego czy Ryszarda Legutki.478 Z analiz
475
Ibidem s. 24.
A. Coughlan, A critical analysis of the EU draft constitution, ‘TEAM Working Paper’ nr 10, 2003
www.teameurope.info
477
J. Galtung, The European Community, a superpower in the making, London, 1973, s. 16.
478
J. Gowin, Krok za daleko, Rzeczpospolita, 25 września 2004; K. Szczerski, Konstytucja czyli wielka
maskarada, Arcana, 2005, nr 1-2; R. Legutko, Ostatni przesąd Europy, [w:] Raj odzyskany, Kraków 2005
476
227
naukowych należy wspomnieć o cytowanej wcześniej pracy Klausa Bachmanna, książce
Rafała Trzaskowskiego czy też sugestywnym porwaniu Europy - Marka A.
Cichockiego479.
Należy zauważyć, iż trwałym elementem wypowiedzi krytycznych jest
koncentracja na osobie przewodniczącego, Valerym Giscardzie d’Estaing.
....Budowa europejskiego superpaństwa, jak się wydaje, leżała u podstaw wizji
konstytucyjnej, jaką prezentował Przewodniczący Konwentu – ciała powołanego do
namysłu nad przyszłością Unii – Valery Giscard d’Estaing. Emerytowany ów prezydent
zachłysnął się francuską wizją porządku w Europie (co politykom tego kraju często się
zdarza od historycznych czasów) i podjął się stworzenia nowego podmiotu politycznego,
o czym świadczyć mogą takie pomysły, jak nowa nazwa dla Unii Europejskiej (jedna z
propozycji, a jakże, Stany Zjednoczone Europy), powszechne wybory Prezydenta Unii,
nadanie Unii podmiotowości prawno-międzynarodowej (...), czy też wyraźna budowa
aksjologii nowego ładu (wsparta rzecz jasna na francuskiej koncepcji laickości
połączonej wartościami francuskiego oświecenia). Giscard d’Estaing swój pomysł
wprowadzał bardzo konsekwentnie, także z pominięciem samej idei Konwentu – jego
członkowie obradowali, a on pisał swój projekt zupełnie na boku480.
Nie można się nie zgodzić z pewnymi tezami autora, lecz niestety przecenia,
świadomie lub też nie, rolę przewodniczącego w całym procesie Konwentu. Wydaje się,
iż utożsamianie jednej osoby z końcowym rezultatem nie jest w pełni uzasadnione.
W Polsce dyskusja skoncentrowała się na trzech elementach. Czy Traktat
ustanawia super-państwo i co to konkretnie znaczy? Mówiąc super państwo dyskutanci
mają na myśli prawdopodobnie imperium, którego prowincje nie mają żadnego wpływu
na decyzje, co też nie zawsze jest oczywiste. Po drugie Polacy są jednym z krajów
Europy, w którym nie tyle chrześcijaństwo, co Kościół katolicki jest jednym z
fundamentów tożsamości narodowej481. W momencie śmierci Jana Pawła II, walka o
drogie mu idee staje się jednym z najważniejszych postulatów społecznych. Aksjologia
jest bardzo ważna i trzeba zabiegać by najwyższe wartości były respektowane, ale ani
479
R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w UE, Natolin, 2005; M. A.
Cichocki, Porwanie Europy, Kraków-Warszawa 2004.
480
K. Szczerski, Konstytucja czyli wielka maskarada, ‘Arcana’, 2005, nr 1-2.
481
Z. Mach, Polish national culture and its shifting centres, Kraków 2000 www.ces.uj.edu.pl
228
sami uczestnicy Konwentu, ani tym bardziej państwa w czasie Konferencji
Międzyrządowej, nie zdecydowały się zablokować Preambuły (jedynie usunięto cytat z
„Wojny peloponeskiej” Tukidydesa). Pozostawiam tę sprawę otwartą, ale jeżeli
odwołanie do Boga ma być głównym argumentem za totalną negacją prac Konwentu, to
wydaje mi się to reakcją dogmatyczną, skażoną nieco tym samym problemem, który
krytykujemy u Francuzów.
Sprawa obrony Nicei była już tak szeroko dyskutowana na wielu łamach, iż nie
sposób ją streścić w kilku zdaniach. Większość argumentów opiera się wciąż na
modelach, a nie życiu praktycznym, gdyż wciąż brak jest wystarczającej ilości danych na
temat funkcjonowania systemu nicejskiego w Radzie. Obowiązuje on dopiero od 1
listopada 2004 roku. Pomijając argumenty dotyczące obniżenia pozycji Polski, gdyż nie
zawsze biorą one pod uwagę wpływ wszystkich zmian, należy rozważyć wizję UE,
liczącej dwadziestu pięciu, a w niedalekiej perspektywie może nawet trzydziestu
członków482. Jeżeli uznamy, iż podwojenie ilości państw nie skutkuje zwiększeniem
heterogeniczności interesów, to można mówić, iż Unia powinna zachować swą
dotychczasową naturę, czyli wysoki poziom decyzji opartych na konsensusie. Jednakże
czas potrzebny na osiągnięcie konsensusu pomiędzy sześcioma członkami jest daleko
mniejszy od sytuacji, gdy konieczne jest wysłuchanie trzydziestu. Upór Giscarda
d’Estaing może irytować, ale nie sposób mu odmówić dalekowzroczności. Nie
zapominajmy też, iż system podwójnej większości wzmacnia przede wszystkim pozycję
Niemiec, których interesy nie zawsze pokrywają się z francuskimi. System nicejski
niewątpliwie ułatwia blokowanie decyzji, zaś podwójna większość z progiem 66%, 60%
czy 65% ludności ułatwia stworzenie koalicji popierających. Można ubolewać, iż nie
wprowadzono reguły Penrose’a, ale ta koncepcja może już być tylko elementem
rozważań483.
482
Bardzo słuszne uwagi na temat opierania dyskusji jedynie o wskaźnik Banzhaffa przedstawił Dariusz
Rosati, podczas konferencji Instytutu Studiów Strategicznych, Po co Polakom dwie konstytucje, 2 czerwca
2005 roku. Po pierwsze zauważył on, iż w modelu wyliczania wskaźnika, szanse na powstanie wszystkich
możliwych koalicji są takie same, czego nie potwierdza rzeczywistość UE. Dużo większe jest
prawdopodobieństwo sojuszy krajów graniczących ze sobą, posiadających podobne tradycje, czy gdzie
ważną rolę pełni jakaś gałąź przemysłu. System nicejski niewątpliwie ułatwia blokowanie decyzji powinien
więc sprzyjać państwom przeciwnym sprawnemu funkcjonowaniu jednolitego rynku czy instytucji. Wydaje
się, iż nie leży to w interesie naszego kraju.
483
Reguła Penrose’a mówi, iż wagi głosów poszczególnych krajów powinny być proporcjonalne nie do
wielkości ludności, lecz jej pierwiastka kwadratowego. Szerzej na ten temat w: D. S. Felsenthal, M.
229
5.6
Pozytywna legenda Konwentu
Przytaczając słowa krytyki wobec prac Konwentu, nie można nie wspomnieć o
nurcie, który stara się stworzyć pozytywną legendę jego prac. Niewątpliwie najbardziej
pozytywne opisy prezentowane są przez instytucje unijne, Komisję i Parlament, które
mogą zyskać najwięcej na wejściu w życie Traktatu Konstytucyjnego. Często też w ich
materiałach promocyjnych można odnaleźć skrzywioną wersję historii Konwentu i jego
projektu. Trudno ocenić na ile jest to próba manipulacji historią, a na ile ignorancja.
... Rada Europejska, zebrana w Laeken, przyjęła 15 grudnia 2001 r. „Deklarację o
Przyszłości Unii Europejskiej”, która wzywa Unię, aby stała się bardziej demokratyczna,
przejrzysta i skuteczna oraz aby przygotowała się na przyjęcie Konstytucji, która odpowie
na oczekiwania obywateli.484 ...
Co ciekawe, dalszy opis deklaracji z Laeken jest już zgodny z prawdą. Podobnie
w tekście polskim nie użyto słowa konsensus, lecz porozumienie. Należy jednak wskazać
na dosyć lekkoduszne posługiwanie się terminem Konstytucji.
Po ponad rocznym debatowaniu, Konwent osiągnął porozumienie w zakresie
przekazania projektu Konstytucji Radzie Europejskiej485.
Przy szczegółowej lekturze pewne sformułowania brzmią paradoksalnie. Z całym
szacunkiem dla wysiłków Jean-Luc Dehaena, grupy kontaktowe nie dyskutowały
szczegółowych kwestii tak jak grupy robocze, a ich rola okazała się marginalna.
Aby rozszerzyć debatę i włączyć do niej obywateli, jedna sesja plenarna
Konwentu była poświęcona wysłuchaniu społeczeństwa obywatelskiego. Grupy
kontaktowe, na wzór grup roboczych, pozwoliły organizacjom społeczeństwa
obywatelskiego wyrazić swój punkt widzenia486.
Na podstawie powyższych fragmentów tekstu można wskazać na pierwsze próby
tworzenia legendy Konwentu. Co ciekawe, koncentruje się ona, nie na skutecznym
Machover, Population and Votes in the Council of Ministers: Squaring the Circle, ‘EPC Issue Paper’ nr 10,
www.theepc.be
484
Projekt Konstytucji dla Europy przygotowany przez Konwent Europejski, Przewodnik dla obywateli,
Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg, 2004, s. 4.
485
Ibidem, s. 5.
486
Ibidem, s. 5.
230
przygotowaniu obrad szefów państw i rządów, ale szerokiego wzięcia pod uwagę opinii
publicznej. To zaś, w świetle dostępnych faktów i badań pozostawia wiele wątpliwości.
6.
Podsumowanie
Konwent zasadniczo wpłynął na kształt polityki europejskiej. Po licznych
poprawkach projekt przez niego przygotowany okazał się akceptowalny dla szefów
państw i rządów. Wciąż jednak brakuje obiektywnego opisu doświadczeń prac
Konwentu. Jego poszczególne elementy są analizwane przez rozmaitych badaczy, którzy
wskazują na występowanie nowych zjawisk.
Konwent wymyka się jednoznacznej interpretacji. Nie można go łatwo
„zaszufladkować”. Często też, nie do końca trafnie utożsamia się strukturę i warstwę
normatywną tej instytucji z Traktatem Konstytucyjnym. Rozdzielenie tych dwóch kwestii
pozwala na dużo szerszą analizę fenomenu organizacyjnego jakim był Konwent.
Prawie siedemnaście miesięcy obrad elit politycznych Europy pozwala na
zwrócenie uwagi na rolę dyskursu oraz jego dynamizujący wpływ (koncepcja nurtu
głównego). Także teoria deliberacji pokazuje wyższość metody Konwentu nad klasyczną
konferencją międzyrządową. Obok analizy języka nie można jednak pominąć wpływów
poszczególnych państw, komponentów i organów na rezultat końcowy. Właśnie liczba
linii podziałów i poziomów agregacji interesów jest jedną z największych zalet
Konwentu. Publicystyka opisująca tworzenie Traktatu często ogranicza się do
tradycyjnego postrzegania Unii jako relacji między państwami. Wydaje się jednak, iż
stanowi to pewien anachronizm, który nie uwzględnia wielu równie ważnych aspektów
prac Konwentu.
231
To wielki przypadek widzieć dokładnie to, czego nawet nie troszczymy się zobaczyć.
Jan Jakub Rousseau
Wnioski
1.
Sposoby interpretacji roli Konwentu
Konwent w sprawie Przyszłości Europy może być analizowany w wielu
aspektach. Można wobec niego postawić cztery rodzaje pytań, podobnie jak to niegdyś
uczynił Johan Tinbergen wobec nauk przyrodniczych971.
Pierwszym pytaniem jest jak doszło do powołania Konwentu, czyli pytanie o
genezę. Kolejnym pytaniem silnie powiązanym z poprzednim jest, czemu służył
Konwent, czyli jakie były jego funkcje. Można tutaj wyróżnić dwa aspekty tego
problemu. Jakie funkcje miał pełnić Konwent w mniemaniu uczestników Rady
Europejskiej w Laeken oraz jak je postrzegali sami członkowie Konwentu.
Trzecim pytaniem tzw. schematu Tinbergena jest pytanie o wewnętrzną strukturę
i jej dynamikę. Jakie były relacje pomiędzy Przewodniczącym, Sekretariatem, prezydium
oraz plenum? Czy w miarę rozwoju prac zmieniał się układ sił pomiędzy organami? Jak
ważne okazały się podziały instytucjonalne, partyjne i narodowościowe? Czy któreś z
nich nabrały z czasem większego znaczenia kosztem innych?
Ostatnim pytaniem jest umiejscowienie Konwentu w szerszej perspektywie
ewolucji integracji europejskiej. Czy jego powołanie świadczy o nowych elementach
tego procesu? Czy obserwujemy nowy kierunek wspólnoty? Jak proces powołania i prac
Konwentu wpływa na rzeczywistość integracji europejskiej? Czy można wskazać na
zmiany w relacji sił pomiędzy poszczególnymi instytucjami? Czy zmieniona została
równowaga pomiędzy państwami? Czy Konwent zmienia relacje w przestrzeni Unia –
państwo – region – obywatel? Czy Unia zmierza w kierunku urzeczywistnienia jednego z
przedstawionych w pierwszym rozdziale modeli? Pytanie to nastręcza jednak wielkich
971
R. Dunbar, Kłopoty z nauką, Gdańsk-Warszawa 1996, s. 121-123.
232
trudności, gdyż wciąż trudno jest określić, jak po negatywnych referendach potoczą się
losy Traktatu Konstytucyjnego.
1.1 Geneza
Rozważaniom nad genezą Konwentu poświęcone były pierwsze dwa rozdziały
niniejszej pracy. Ich celem było pokazanie szerszego procesu rozbudowy instytucji
przygotowujących zmiany traktatowe. Konferencje międzyrządowe często były
poprzedzane mniej lub bardziej zaawansowanymi formami dyskusji i wymiany opinii. O
udział w tych procesach starali się systematycznie przedstawiciele Parlamentu
Europejskiego, jednak ich wysiłki pomimo pewnych postępów nie przyniosły
spodziewanych rezultatów. Wraz z rozwojem integracji kwestie rozpatrywane na
poziomie Unii coraz bardziej pokrywały się z fundamentalnymi sprawami dla państw
narodowych. W związku z tym rosła presja, by do procesu integracji włączone zostały
parlamenty narodowe.
Nowe relacje znalazły swój wyraz w procesie przygotowania Karty Praw
Podstawowych. Do równoprawnych uczestników dyskusji należeli w nim reprezentanci
rządów, Komisji, Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych. W
połączeniu z nowym, elastycznym sposobem uzyskiwania poparcia tzw. konsensu,
gremium to okazało się bardzo skuteczne, co przysporzyło mu wielu zwolenników.
Równolegle do wyżej wymienionego procesu postępowały przygotowania do
rozszerzenia UE na wschód. Spowodowało ono konieczność przemodelowania struktury
instytucjonalnej, co podważyło wiele z istniejących dotychczas zasad. Problemem tym
zajmowali się wielokrotnie liczni politycy, lecz dopiero wykład Joschki Fischera
wywołał ogólnoeuropejską dyskusję. Na jej przebieg wpłynęło wiele wydarzeń i
ostatecznie doprowadziła ona do sformułowania deklaracji z Laeken.
Genezę Konwentu można więc uznać za wynik splotu licznych wydarzeń. Do
najważniejszych należy strukturalne wyzwanie uporządkowania przestrzeni europejskiej
po zakończeniu „zimnej wojny” i upadku komunizmu. Państwa Europy Zachodniej nie
stworzyły
jednolitej,
spójnej
strategii,
lecz
w
wyniku
stopniowego
procesu
zaakceptowały rozszerzenie Unii Europejskiej. Towarzyszył temu jednak brak szerszej
233
refleksji nad ostatecznym kształtem poszerzonej Unii oraz sposobowi jej legitymizacji.
Dopiero na rok przed zakończeniem negocjacji sprawa ta została umieszczona jako jeden
z priorytetów politycznych.
Proces powołania Konwentu potwierdza istnienie tzw. zależności ścieżkowej.
Nowa struktura powstała niejako przypadkiem, jako wypadkowa rozbieżnych
priorytetów państw członkowskich. Uwzględnienie czterech komponentów oraz ich
proporcje nie były wynikiem świadomej analizy wszystkich konsekwencji. Nieokreślony
status polityczny przyszłej Karty pozwolił na eksperymentowanie z dala od kamer i
mikrofonów. Powstanie formuły Konwentu jest więc wynikiem nieplanowanych
konsekwencji decyzji, które zostały podjęte nie na najwyższym szczeblu, ale w wyniku
prac COREPER. Można zatem uznać, iż tezy neoinstytucjonalizmu historycznego
znajdują potwierdzenie w praktyce.
Deklaracji z Laeken nie można jednak wytłumaczyć bez uwzględnienia roli
liderów politycznych. Joschka Fischer i Guy Verhofstadt, obydwaj pochodzący z krajów
o strukturze federalnej, zdołali wzbudzić proces refleksji i nadać mu trwałą strukturę.
1.2 Funkcje Konwentu
Analiza przeprowadzona w rozdziale piątym wskazuje wyraźnie, iż funkcji
Konwentu nie można opisać jednowymiarowo. Stanowił on pewne skrzyżowanie
„laboratorium pomysłów”, konstytuanty oraz izby rozważającej wspólny „etos”. Nie
znaczy to, iż role te wzajemnie się wykluczają. W trakcie całych swych obrad różne
elementy wychodziły na plan pierwszy. Jedną z podstawowych funkcji Konwentu miało
być stworzenie więzi pomiędzy projektem elit a przeciętnym obywatelem. Stanowiło to
podstawowe zadanie pierwszego etapu prac. Wydaje się, iż nie zakończyło się ono
sukcesem. Konwent pozostał ciałem elitarnym, skupionym na sobie i swych
wewnętrznych rozgrywkach. Stworzenie projektu Traktatu Konstytucyjnego miało
ułatwić zrozumienie procesu integracji, lecz jak pokazały ostatnie wydarzenia to także się
nie do końca udało.
Niewątpliwie Kownent bardzo skutecznie przygotował obrady konferencji
międzyrządowej. Najważniejszą rolę w tym procesie spełnił sam Valery Giscard
234
d’Estaing oraz jego wielopoziomowe starania. Trudno jednak nie wskazać na swoistą
sprzeczność zadania pierwszego i drugiego. Projekt składający się z 465 artykułów
zadowolił w końcu szefów państw i rządów, lecz okazał się nieprzystępny i nieczytelny
dla obywateli.
W trakcie prawie siedemnastu miesięcy prac delegaci udowodnili, iż stanowią
całkiem dobre laboratorium pomysłów. Ich przykładem są artykuły o ministrze spraw
zagranicznych (o podwójnej lojalności), monitorowaniu zasady pomocniczości przez
parlamenty narodowe oraz tzw. „inicjatywa ludowa”. Trudno jednak określić wartość
tych mechanizmów, przed ich weryfikacją praktyczną.
Podsumowując opis funkcji Konwentu, wydaje się, iż zajęcie się przygotowaniem
projektu Traktatu zaskoczyło większość szefów państw i rządów. Funkcja ta, która urosła
do rangi najważniejszej została wykonana bardzo skutecznie, choć w sposób, który
pozostawia wiele do życzenia.
1.3 Struktura i dynamika
Opisane w rozdziale czwartym obrady Konwentu pokazują jasno, iż jego
specyficzny skład wpłynął zasadniczo na kształt prac. Przewodniczący posiadający
bardzo szerokie uprawnienia był wielokrotnie skutecznie wstrzymywany przez członków
prezydium oraz zorganizowane grupy posłów. Podobnie jak we wcześniejszym
Konwencie zasadniczą rolę pełniło prezydium. Z racji jego znacznego powiększenia do
trzynastu członków stało się ono kluczową areną negocjacji. Do najważniejszych
mechanizmów wykształconych w trakcie obrad należały wyspecjalizowane grupy
robocze oraz koła dyskusyjne. Decydujący okazał się jednak nieformalny sojusz zawarty
w ostatnim etapie prac pomiędzy parlamentarzystami. Można więc wskazać, iż organ
który początkowo nosił znamiona konferencji międzynarodowej na temat kształtu Unii
okazał się w rezultacie gremium o wielu znamionach klasycznego parlamentu.
Dynamika ta świadczy, iż Konwent zdobył znaczącą autonomię w stosunku do
powołujących go szefów państw i rządów. Oddelegowanie ministrów spraw
zagranicznych do jego prac, wcale nie ograniczyło marginesu samodzielności, za to
znacząco podniosło rangę jego wyników. Dla dynamiki zgromadzenia kluczowe okazały
235
się impulsy nadane przez przewodniczącego. Fakt, iż rezultatem prac Konwentu stał się
Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jest w wielkiej mierze wynikiem koncepcji
Valerego Giscarda d’Estaing. Świadczy to o decydującej roli przewodniczącego, co
potwierdzają także doświadczenia pierwszego Konwentu. Na uwagę zasługuje także
częściowo drugoplanowa rola przedstawicieli rządów. Poza Francją, RFN i Wielką
Brytanią praktycznie żadnemu państwu nie udało się skutecznie przeforsować swoich
pomysłów. Państwa małe i średnie wbrew swym oczekiwaniom okazały się jeszcze
bardziej zmarginalizowane, niż w czasie szczytu w Nicei. Być może wskazuje to, iż ich
argumenty nie okazały się przekonywujące dla dwóch kluczowych uczestników:
przewodniczącego oraz parlamentarzystów. Na uwagę zasługuje także fakt, iż
porozumienia zawierane pomiędzy rządami (grupa zorganizowana przez Alfonso Dastisa
przeciwko zmianom w pakiecie z Nicei), nie okazały się wiążące dla członków
prezydium. Wskazuje to na ograniczoną wiarygodność porozumień „ad hoc” oraz
niepełną kontrolę rządów nad swymi delegatami (Henning Christophersen). Delegaci
rządów znajdowali się w mniejszości zarówno w prezydium, jak i podczas sesji
plenarnych, co znacząco ograniczyło ich końcowy wpływ. Podobnie, jak pokazała
późniejsza konferencja międzyrządowa znaczące zmiany w ustaleniach Konwentu
okazały się niezmiernie trudne.
1.4
Długofalowe znaczenie Konwentu
Konwent stanowi niewątpliwie ważny krok w określeniu jaka powinna być Unia
Europejska. Jednak umieszczenie Konwentu w perspektywie długofalowej wymaga
wybiegnięcia daleko do przodu, a przewidywanie przyszłości stanowi najbardziej
ryzykowny element nauki. W tej sytuacji można wykorzystać alternatywne scenariusze
rozwoju wydarzeń. Wydaje się, iż można wskazać na cztery z nich, które zostaną
pokrótce przedstawione.
Pierwszy, który wydaje się aktualnie dominującym to nurt sceptycyzmu. Zgodnie
z nim dalsze pogłębienie i poszerzenie Unii Europejskiej napotyka na zasadniczy
sprzeciw społeczeństw, które nie są zainteresowane postępem integracji. Unia nie
powinna pretendować do wzmocnienia swojej roli. Traktat stanowi więc krok za daleko
236
w stosunku do oczekiwań i potrzeb Unii. Powinna się ona skoncentrować na utrwaleniu
dotychczasowego dorobku i „przetrawieniem” rozszerzenia. Unia może nadal
funkcjonować na bazie Traktatu Nicejskiego.
Zgodnie z tym punktem widzenia Konwent był błędem i kolejną iluzją elit
politycznych, Podobnie jak Zgromadzenie „ad hoc” z 1952 roku, nie wziął on pod uwagę
sił przestawiających się integracji. Możliwe, iż po kolejnych pięćdziesięciu latach idea
Konstytucji powróci. Wtedy jednak dominować będzie przekonanie, iż deklaracja z
Laeken wyprzedziła swe czasy. Poglądy powyższe nie oznaczają kontynuacji, ale raczej
cofnięcie instytucji do czasów sprzed Konwentu. Negocjacje nad ramami finansowymi
Unii z czerwca 2005 roku pokazują jednak, iż ograniczenia negocjacji między rządami,
tak krytykowane po szczycie w Nicei, stanowią trwały element tak postrzeganej Unii.
Drugi scenariusz jest bardziej pozytywny dla samego Konwentu. To, iż trzynaście
państw ratyfikowało Traktat świadczy, iż istnieje duże poparcie dla jego zapisów.
Wydarzenia we Francji i Holandii w tym świetle stanowią problem, który jednak zostanie
rozwiązany w przeciągu kilku lat. Nowi liderzy bądź przełomowe wydarzenia polityczne
mogą odmienić poglądy społeczeństw. W historii istnieje wiele przykładów, że kryzysy i
konflikty mogą wywoływać silne poczucie jedności. Wciąż nie wiadomo, jaki skutek
odniesie zagrożenie terrorystyczne, budowa broni atomowej przez Iran czy unilateralizm
Stanów Zjednoczonych.
W tym scenariuszu Konwent Giscarda przechodzi do historii jako twórca projektu
Konstytucji. Zgodnie z zapisami Traktatu struktura wykorzystana w latach 1999/2000 i
2002/03 staje się stałym elementem funkcjonowania Unii. W zależności od konieczności
dostosowań ram prawnych Wspólnot, możliwe jest ulepszanie jego kształtu oraz zasad.
Podpisany w 2004 roku Traktat Konstytucyjny staje się fundamentem Unii, a jego
autorzy stają się „ojcami” założycielskimi podobnie do legendy Konstytucji USA.
Scenariusz trzeci, pośredni pomiędzy przedstawionymi powyżej, bierze pod
uwagę debatę, która trwa w Unii od wykładu Joschki Fischera. Jeżeli nie jest ona jedynie
problemem elit, a rzeczywistą potrzebą społeczeństw, to jakaś forma jej ukoronowania
okaże się niezbędna. Odrzucenie Konstytucji może okazać się pozytywne dla idei
wspólnoty państw i obywateli, która nie powinna przybierać charakteru państwowego. W
237
takiej sytuacji fundamentem Unii, byłaby jakaś forma deklaracji zasad podstawowych,
która została zaproponowana przez Tony’ego Blaira w Warszawie w 2000 roku.
Kto powinien ją stworzyć? Wydaje się, iż zadania tego nie zrealizują
profesorowie czy eksperci. Konieczne będzie powołanie gremium o charakterze
politycznym,
z
uwzględnieniem
elementu
reprezentatywności.
Konferencja
międzyrządowa nie spełni oczekiwań obywateli. Powołanie demokratycznej konstytuanty
jest praktycznie niemożliwe ze względu na problemy z ustaleniem ordynacji wyborczej.
Wydaje się także, iż sami przywódcy państw chcieliby mieć bezpośredni wpływ na
kształt ewentualnej deklaracji. W związku z powyższymi argumentami Konwent wydaje
się instytucją najlepiej przygotowaną do zajęcia się takowym dokumentem. Pomimo
swych słabości jest instytucją dwukrotnie wypróbowaną i skuteczną.
Aby przedsięwzięcie to osiągnęło sukces, konieczne będzie nie tylko precyzyjne
określenie mandatu Konwentu, ale przede wszystkim wzmocnienie jego relacji z
obywatelami. Nowy Konwent miałby, więc dwa równoważne zadania. Uzgodnić krótką,
składającą się z najwyżej stu artykułów deklarację zasad Unii oraz włączyć w swoje
prace media, prasę i ośrodki opiniotwórcze. Tylko w ten sposób będzie możliwe
zainteresowanie 450 milionów obywateli, którzy ostatecznie po akceptacji Rady
Europejskiej wypowiedzą się na temat projektu. Po doświadczeniach dotychczasowych
Konwentów widać wyraźnie, iż osoba przewodniczącego ewentualnego Konwentu
byłaby kluczowa dla jego ostatecznego kształtu. Biorąc pod uwagę brytyjskie tradycje
konstytucyjne, obywatel tego kraju mógłby zająć to odpowiedzialne stanowisko.
Jednym z interesujących pomysłów na wyjście z aktualnego impasu jest
propozycja jednego z wybitnych uczestników Konwentu - Alaina Lamassoure972. Jego
zdaniem zawieszenie procesu ratyfikacji nie stanowi najlepszego wyjścia. Wskazuje, iż
cennym byłoby uzyskać informacje od obywateli z pozostałych krajów Unii. Na ich
podstawie należałoby stworzyć „grupę mędrców”, która dokonałaby opisu sytuacji i
przeanalizowała stanowiska polityczne. Drugim etapem byłoby zwołanie konferencji
międzyparlamentarnej (Assizes) złożonej z delegacji parlamentów narodowych oraz
Parlamentu Europejskiego. Ona, a nie sami szefowie państw i rządów, uzgodniłaby
podstawę prac (mandat) nowego Konwentu. Przygotowany przez niego nowy traktat
972
A. Lamassoure, L’Europe du lendemain, 6 czerwca 2005, www.alainlamassoure.com
238
europejski zostałby poddany referendum, zorganizowanym równocześnie we wszystkich
krajach jednego dnia. Decyzja obywateli oparta zostałaby na wyborze, czy wolą nowy
status, czy chcą pozostać przy starym. Państwa, w których obywatele opowiedzieliby się
przeciwko unii politycznej, nie mogłyby powstrzymać pozostałych przed pogłębieniem
integracji.
Autor wskazuje także ramy czasowe poszczególnych etapów. Sześć miesięcy
pracy grupy mędrców, sześć miesięcy konferencji międzyparlamentarnej, osiemnaście
miesięcy dla Konwentu oraz kolejnych sześć na uporządkowanie tekstu i równoległe
kampanie referendalne. Wskazuje on, iż wciąż jest możliwe, by nowa Unia
funkcjonowała przed kolejnymi wyborami do PE w czerwcu 2009 roku.
Można wskazać na wiele mankamentów propozycji Lamassoura, jednak trzy
elementy zasługują na uwagę. Po pierwsze, należy dokonać uelastycznienia procesu
integracji. Kraje popierające dalsze zacieśnienie współpracy powinny posiadać do tego
prawo i instrumentarium. Postulat ten po zakończeniu zimnej wojny podnieśli Wolfgang
Schäuble i Karl Lamers w 1994 roku973. Po drugie, dominującą rolę w zmianach
traktatowych powinny uzyskać organy parlamentarne, zaś udział rządów sprowadzony
zostałby jedynie do roli komponentu w pracach Konwentu. Po trzecie, Unia odwołałaby
się do wszystkich dotychczasowych elementów wykorzystanych w przygotowaniach
IGC. Przed takim krokiem niewątpliwie należałoby przeanalizować wady i zalety
każdego z nich. Wskazuje to na aktualność niniejszej pracy pomimo oczywistych zmian
w sytuacji politycznej. Radykalizm propozycji Lamassoure’a wskazuje także na to, jak
wielkie zamieszanie w sprawach europejskich wprowadziło „nie” Francuzów i
Holendrów.
Podsumowując, trzy z powyższych scenariuszy opierają się na pozytywnym
podejściu do doświadczeń Konwentu. Tylko jedna z wizji kwestionuje zasadność jego
powołania. Może istotnie losy Konwentu nie są całkowicie uzależnione od przyjęcia
Traktatu Konstytucyjnego. W tej sytuacji idea Konwentu przetrwałaby śmierć idei
konstytucji. Europa stoi ponownie na rozdrożu. Sposób rozwiązania dylematów przed nią
stojących można będzie ocenić dopiero z perspektywy czasu.
973
W. Schäuble, K. Lamers, A European Union Capable of More Effective Action in the Field of Foreign
and Security Policy. – Reflections on European Foreign Policy, Pressedienst CDU – CSU Fraction im
Deutschen Bundestag, 1994.
239
2.
Konwent jako symbol
Konwent, pomimo nadziei z nim związanych, nie stał się dotychczas symbolem
Unii XXI wieku. Początkowo zgromadzenie 220 polityków z 28 krajów wydawało się
naturalnie stworzone by spełnić rolę organy założycielskiego nowego typu wspólnoty.
Dlaczego tak się nie stało?
Wydaje się, iż pomimo szesnastu miesięcy wspólnych spraw „duch Konwentu”
nie przetrwał próby czasu. Niewielu z delegatów utożsamia się publicznie z jego pracami.
Na polskiej scenie politycznej sam Traktat odegrał krótkotrwałą rolę w trakcie kampanii
prezydencko-parlamentarnej 2005 roku. Jednak po odrzuceniu go przez Francuzów
sprawa dyskretnie zniknęła z dyskursu publicznego. Można ubolewać nad wkładem do
debaty o wynikach Konwentu części polityków, którzy reprezentowali nasz kraj. Józef
Oleksy po krótkim przewodniczeniu SLD znalazł się na marginesie lewicy. Marta Fogler,
została dyskretnie pozbawiona prawa do ponownego kandydowania do Sejmu z list
Platformy Obywatelskiej. Genowefa Grabowska zasiada w PE, zaś Edmund Wittbrot
wycofał się z polityki. Janusz Trzciński został prezesem Naczelnego Sądy
Administracyjnego, zaś Danuta Hübner pełni funkcje komisarza ds. polityki regionalnej.
Mit Konwentu nie stał się elementem ich politycznej tożsamości. Wydaje się, iż dwa lata
po zakończeniu jego prac, jedynie garstka uczestników aktywnie promuje jego zapisy.
Do osób tych należy przede wszystkim Valery Giscard d’Estaing, Andrew Duff, Alain
Lamassoure czy Olivier Duhamel974.
Po zakwestionowaniu Traktatu przez Holendrów i Francuzów w Europie istnieje
sytuacja patowa, jeżeli nie wręcz kryzysowa. Negocjacje budżetowe z czerwca 2005 roku
pokazały jasno, iż projekt europejski staje się często zakładnikiem krótkookresowych
interesów pojedynczych przywódców. Wspólnie podjęte zobowiązania Unii wobec Turcji
coraz częściej są poddawane w wątpliwość. Podobnie członkostwo w strefie euro stało
się elementem polemiki polityków. Debata wokół dyrektywy usługowej pokazuje
974
V. Giscard d’Estaing, La constitution pour l’Europe, Paris, 2003; O. Duhamel, La constitution de
l’Union Europèenne, Paris 2004; A. Lamassoure, Argumentaire sur la constitution européenne,
www.umpeurope.org/Download/Argumentaire_Constitution_UMP.pdf ; A. Duff, European Constitution: If
at first you don't succeed, 15.09.2005 r. www.ft.com
240
zakwestionowanie jednego z fundamentów wspólnego rynku. Tak więc Unia Europejska,
A.D. 2005 to miejsce, gdzie część z jej fundamentów jest poddawanych w wątpliwość.
Trudno w tych warunkach skonstruować mit jedności. Traktat Konstytucyjny oraz prace
Konwentu
wydają
się
dzielić
Europejczyków.
Zakwestionowanie
„kulawego
porozumienia” z Nicei okazało się bardziej bolesne, niż przewidywało to wielu
komentatorów. W opinii wielu obywateli polski rząd słusznie postąpił wybierając wąski
interes narodowy nad efektywność wspólnoty. Świadczy to o wątpliwym postępie
„świadomości europejskiej”. Podobnie sprawa odwołania do chrześcijaństwa w
preambule podzieliła społeczeństwa Europy. Czyżby, więc traktat sam w sobie
przyczynił się do kryzysu roku 2005? Wydaje się, iż nie jest to teza całkiem
bezpodstawna.
3.
Dyskurs wokół Konwentu
Prace i rezultat Konwentu zmieniły sposób dyskutowania o Unii Europejskiej,
stawiając na porządku dziennym pytania o jej tożsamość. Otwartym pytaniem pozostaje,
na ile i w jaki sposób przypominać powinna ona państwo federacyjne? Traktat
ustanawiający Konstytucję dla Europy nie stanowi zwieńczenia procesu zmian UE. W
ciągu ostatnich dwóch lat, widać iż Traktat Konstytucyjny stał się punktem odniesienia w
wielu debatach w krajach członkowskich. Sam fakt, iż rezultat konferencji
międzyrządowej jest poddawany referendum aż w ośmiu krajach wskazuje na znaczącą
zmianę w Unii Europejskiej975. Konwent był zarówno jej rezultatem, symbolem oraz
nowym impulsem.
Rada Europejska otrzymała jasną, choć kontrowersyjną odpowiedź na pytania,
które postawiła w Deklaracji z Laeken. Co więcej, Rada Europejska zaakceptowała
975
Liczba ta nie jest wciąż pewna, gdyż na przykład parlament belgijski zrezygnował z przeprowadzenia
referendum. Na dzień 11 lipca 2005 stan faktyczny wygląda następująco:
Traktat został ratyfikowany przez 13 państw, w których odbyły się tylko dwa referenda (Hiszpania oraz
Luksemburg). Obywatele dwóch państw (Francja i Holandia) odrzucili Traktat Konstytucyjny. 8 państw
formalnie lub nieformalnie zawiesiło proces ratyfikacji (Wielka Brytania, Dania, Irlandia, Portugalia,
Republika Czeska, Polska oraz Szwecja i Finlandia). Wszystkie one (poza Szwecją i Finlandią zakładają
drogę referendalną). W Belgii i Estonii trwają procedury ratyfikacyjne w parlamentach. (źródło: R. Sołtyk,
Luksemburg mówi tak, Gazeta Wyborcza 11.07.2005 oraz A. Słojewska, Luksemburg za konstytucją,
Rzeczpospolita 11.07.2005).
241
główne propozycje Konwentu, wprowadzając pewne poprawki i zmiany redakcyjne.
Niezmiernie trudno jest się wypowiadać na temat przyszłości samego Traktatu.
Przyszłość samej instytucji Konwentu zależy w dużej mierze od wejścia w życie
wspomnianego traktatu(art. IV – 443). Obserwując jednak wzmocnienie roli Parlamentu
Europejskiego po poszerzeniu oraz szerokie poparcie dla prac Konwentu można ostrożnie
stwierdzić, iż w przyszłości nie zwołanie Konwentu przed konferencją międzyrządową
napotkałoby na silny sprzeciw polityczny i medialny. Debata na temat jego miejsca w
strukturze Unii Europejskiej dopiero się rozpoczyna. Jednym z celów tej pracy było
przybliżenie tego fenomenu, który nie został wciąż wyczerpująco opisany i
przeanalizowany.
Należy zauważyć, iż dotychczasowy dyskurs na temat prac Konwentu znalazł się
w cieniu Traktatu, który został przedstawiony. Jednakże wraz z negatywnymi
referendami we Francji i Holandii powróciła dyskusja, która przyczyniła się do
powołania Konwentu. Dotyczy ona tak fundamentalnych zagadnień jak to, czym jest
Unia Europejska i jak może się ona stać na tyle demokratyczna, by była akceptowana
przez obywateli. Ostateczny kształt Traktatu zatwierdzony przez IGC jest daleki od
wzorców konstytucji dla obywateli. Kontestowana przez część krajów jest aksjologia,
liczba artykułów (448 oraz 36 protokołów), a także ich język. Dlatego rodzi się
uzasadnione pytanie, czy Konwent odpowiedział na pytania z Laeken?
Wydaje się, iż Rada Europejska w grudniu 2001 roku wpadła w pułapkę
zastawioną przez prezydencję belgijską. Zadając ponad pięćdziesiąt mniej lub bardziej
szczegółowych pytań, sprawiła, iż organ do którego zostały one skierowane zachowało
spory margines interpretacji. Równocześnie starając się zachować kontrolę nad gremium
mianowało polityka o dużym doświadczeniu, prestiżu i ambicjach. Można uznać, iż już w
przemówieniu inauguracyjnym Valery Giscard d’Estaing wykroczył poza ramy, które
zostały nakreślone przez najbardziej konserwatywnych polityków.
Prace Konwentu to wiele miesięcy żmudnych analiz i ścierania się wizji. Jest to
także największe w historii europejskiej przedsięwzięcie demokratyczne. Nigdy
wcześniej 207 członków otoczonych służbami pomocniczymi, Sekretariatem oraz
mediami nie debatowało przez siedemnaście miesięcy tak wielu kwestii. Już sam ten fakt
zasługuje na uznanie. Osiągnięcie porozumienia przez przytłaczającą większość
242
członków Konwentu może być interpretowane w kategoriach geniuszu, cudu, wyniku
przypadków bądź też wpływów protagonistów. Można jednak także wykazać, iż sama
struktura Konwentu w znacznej mierze przyczyniła się do końcowego sukcesu. W historii
integracji mieliśmy już dwa konwenty i oba zakończyły się przyjęciem ważnych
dokumentów.
3.1
Arogancja w polityce europejskiej?
Należy jednak dodać także krytyczną uwagę. Otóż Konwentowi w sprawie
Przyszłości Europy (także jego przewodniczącemu) można zarzucić grzech pychy976. Nie
zachował on bowiem umiaru, który jest jednym z podstawowych elementów
konstytuujących integrację. Oczywiście można uznać, iż niewiele dzieli pychę od
ambicji. Dla wielu członków Konwentu pozostanie przy formule traktatu oznaczało i tak
dalekie odejście od ich marzeń. Można więc uznać, iż Valery Giscard d’Estaing, tak
mocno krytykowany za uwzględnianie żądań części rządów (przede wszystkich „wielkiej
trójki” – Francji, Wielkiej Brytanii i Niemiec), wykazał się sporym rozsądkiem wobec
żądań skrajnych, choć nierzadko popieranych przez większość (na przykład
wprowadzenie kwalifikowanej większości przy głosowaniu nad propozycjami unijnego
ministra spraw zagranicznych). Można zarzucać byłemu prezydentowi stronniczość, ale
jak każdy polityk, nie był on wolny od zabiegania o wpływy swej ojczyzny. Już w
Laeken istniała świadomość, iż ustąpstwo względem Chiraca jest częściowym
potwierdzeniem wyjątkowej roli Francji. Sprzeciwowi wobec takiej wizji zawdzięcza
Konwent osoby Guliano Amato oraz Jean-Luc Dehaena. Ich doświadczenie i praca w
trakcie Konwentu niewątpliwie znacząco podniosły zarówno zaangażowanie tzw.
społeczeństwa obywatelskiego, jak i spójność końcowego projektu. Biorąc pod uwagę
ogrom prac jaki został wykonany przez Sekretariat nie można też bagatelizować roli
Johna Kerra – sekretarza generalnego Konwentu. Organizacja prac 28 sesji plenarnych,
prac prezydium, jedenastu grup roboczych i trzech kół dyskusji dla 207 polityków z 28
krajów to przedsięwzięcie dla prawdziwego Herkulesa. Jeżeli dodamy opracowanie
976
Za tę myśl dziękuję dr Leszkowi Jesieniowi. Zaprezentował ją podczas konferencji Spór o konstytucję
europejską i przyszłość UE – polska perspektywa, Kraków, 25 czerwca 2005 r.
243
ponad sześciu tysięcy poprawek, ich pogrupowanie i analiza merytoryczna, to należy
oddać hołd dwudziestoosobowemu zespołowi, który potrafił zmobilizować ten wybitny
dyplomata. Należy zauważyć, iż zarówno podczas prac Konwentu jak i po jego
zakończeniu pozostał on w cieniu innych osobowości, co jest także wyrazem skromności.
Jeżeli więc chcemy określić najważniejszych ojców projektu Traktatu należy
wymieniać razem wszystkie cztery osoby. Bez ich udziału to, co stało się tematem
dyskusji w całej Europie nie ujrzałoby światła dziennego. Pycha jest także cechą, której
nie brakuje wśród głównych polityków europejskich. Możemy wskazywać zarówno na
Radę Europejską, jak i polską scenę polityczną. Wokół prac Konwentu i Traktatu
Konstytucyjnego nagromadziło się bardzo wiele pychy, w bardzo różnych wydaniach.
Jak
inaczej
można
opisać
zachowanie
„Il
cavaliere”
podczas
konferencji
międzyrządowej, hasło „Nicea albo śmierć” czy słowa Chiraca o tym, iż lepiej by
niektórzy siedzieli cicho. W Europie na pewno nie ma deficytu arogancji.
Można uznać, iż także proponowanie wyborcom tekstu dedykowanego
prawnikom jest przejawem arogancji. Niestety wbrew słowom Giscarda d’Estaing jego
Konstytucja nie jest zrozumiała dla przeciętnego licealisty. Pychą można także określić
próbę zapisania wszystkich najważniejszych elementów Unii w jednym dokumencie. Z
perspektywy czasu widać, iż to co wydawało się konieczne, by przekonać przywódców
państw (powtórzenie zapisów dotyczących poszczególnych polityk), okazało się
„samobójcze” wobec cierpliwości wyborców. De Gaulle’owi przypisuje się słowa, iż
Konstytucje powinny być krótkie i mętne. Czy nie jest to jednak przejaw makiawelizmu?
Gdzie leży złoty środek pomiędzy traktatem regulującym współpracę pomiędzy
państwami, a dokumentem, który sprawi, iż UE stanie się zrozumiała dla jej obywateli?
Wobec ograniczonych doświadczeń Europy w tym zakresie jesteśmy niestety skazani na
metodę prób i błędów.
Czy arogancją nie jest także nadanie fundamentom Unii nazwy konstytucja, dotąd
zarezerwowanego dla państw narodowych? Czy nie właściwszym była chociażby nazwa
Traktat Bazowy (traité de base) czy traktat zasadniczy, gdyż dotyczy spraw
zasadniczych, fundamentalnych? Trudno jest sprawiedliwie ocenić racje zwolenników i
przeciwników wprowadzenia słowa konstytucja do debaty o integracji. Jeżeli Traktat
244
ustanawiający (establishing) Unię Europejską977 nie wywołał uczuć patriotycznych, to
czy sama zmiana nazwy tego dokona. Jak wskazuje Raymond Aron:
Federacje w Historii były wymuszane przez zwycięzców lub zrodzone zostały
poprzez zgodę narodów. Jeśli chodzi o kwestię tej zgody, konstytucje nigdy nie
wystarczały, by wywołać uczucia. Konstytucje mogą poprzedzać ich powstanie jednak,
gdy dystans czasowy jest zbyt długi grozi to doprowadzeniem do porażki całego
przedsięwzięcia978.
Jeżeli jednak ostatecznie Traktat Konstytucyjny przygotowany przez Konwent nie
wejdzie w życie, to coraz większe upolitycznienie Unii Europejskiej zmusi jej
przywódców do ponownego zajęcia się kwestią jej docelowego kształtu (finalité). W
takim wypadku odejście od formuły Konwentu będzie bardzo trudne wobec uzasadnionej
krytyki Konferencji Międzyrządowej. Czy nastąpi to wkrótce, czy w nieokreślonej
przyszłości sukces Konwentu na stałe wprowadził go do kanonu myślenia o integracji
europejskiej. Dlatego wydaje się, iż potrzebne są dalsze badania tego fenomenu.
Niniejsza praca ma na celu jedynie ukazanie jego najważniejszych elementów oraz
kierunków dotychczasowych badań. Z pewnością nie wyczerpuje tematu. Wydaje się
jednak, iż może stanowić podstawę dla zrozumienia genezy, dynamiki i znaczenia
Konwentu w sprawie Przyszłości Europy w momencie, gdy Unia znajduje się w stanie
kryzysu swej legitymizacji.
Konwent konserwatywny czy rewolucyjny? Można uznać, iż Konwent opierał się
na łączeniu często skrajnych podejść. Był konserwatywny w sposobie postępowania i
zarazem rewolucyjny, jeśli chodzi o cel, który mu przyświecał od początku. Dla sukcesu
Konwentu konieczne było jak najszersze poparcie jego projektu. Równocześnie jednak
sam projekt musiał stanowić pewną wartość dodaną, która uzasadniałaby szesnaście
miesięcy prac.
4.
Podsumowanie
977
Nazwa Traktatu z Maastricht podpisanego 7 lutego 1992 roku. A. Przyborowska-Klimczak, E.
Skrzydło-Tefelska, Dokumenty europejskie. T. 1, Traktaty Wspólnot Europejskich, Jednolity Akt
Europejski, Traktat z Maastricht, Układ Europejski, Lublin 1996.
978
R. Aron, Ce que peut être la Federation de Six, 4 grudnia 1952 roku [w:] Les articles de politique
internationale dans Le Figaro de 1947 à 1977. Tom pierwszy : Zimna wojna, Paryż, 1990 s. 933.
245
Opisując proces powołania i prac Konwentu można wykorzystać teorię
stopniowego
zamykania
decyzjami
poprzedników
(lock-in).
Gdy
pewne
sformułowanie/koncepcja zostawała podniesiona i milcząco zaakceptowana, było już za
późno by się wycofać. Sam proces polityczny został uruchomiony, w wyniku stawiania
nowych oczekiwań. Najważniejsze z nich zostało postawione przez Joschkę Fischera: iż
można określić wizję końcową integracji.
Trudno jest jednak opisać UE poprzez jeden dokument. Wydaje się, iż dużo
więcej o integracji mówi nam sam model Konwentu. Można go określić trzema
charakterystykami. Po pierwsze, składa się on z długotrwałych negocjacji prowadzonych
równolegle na wielu poziomach politycznych Europy. Po drugie, wymaga on silnego
przywództwa na różnych poziomach. Przywództwo to jest uzależnione od poparcia
politycznego. Decyzje wymuszane są najczęściej odrzucane. Ostatnim elementem
Konwentu jest silne przywiązanie do tradycji w połączeniu z dążeniem do wspólnego
kształtowania przyszłości.
To poczucie wspólnego przeznaczenia może być zaobserwowane podczas prac
IGC. Każdy z przywódców politycznych starał się by nie zostać odosobniony. Konwent
nie reprezentuje radykalnej zmiany w procesach, które określały Unię wcześniej.
Stanowił on raczej kontynuację i zebranie żądań na różnych poziomach. Osiągnięcie
porozumienia przez Konwent było możliwe dzięki współpracy głównych nurtów
politycznych: chrześcijańskich demokratów, socjalistów i liberałów. Traktat nie zostałby
przyjęty bez wystarczającej otwartości procesu jego tworzenia.
…’Nowa struktura instytucjonalna charakteryzuje się wyższym skomplikowaniem
relacji pomiędzy większą ilością podmiotów wchodzących w złożone powiązania
ponadnarodowe. Sama złożoność prac Konwentu zmniejsza istniejącą wcześniej
przestrzeń dla racjonalnych działań rządów, a także pełną kontrolę nad procesem zmian
traktatów979.’
W odróżnieniu od IGC powiązania delegowanych z delegującymi były dużo
słabsze.
Metoda
Konwentu
przemienia
proces
zmian
traktatów
w
politykę
wielopoziomową i wielowymiarową, gdzie aktorzy pozarządowi zajmują centralne
979
Hoffmann L. Verges-Bausili A. (2003) The reform of treaty revision procedures: The European
Convention on the Future of Europe. [w:] T. A. Boerzel, R. A. Cichowski, The state of the European Union
Oxford vol. 6, s. 137.
246
miejsce. Sprawia to, iż sieć powiązań wymyka się kontroli oraz rośnie znaczenie
czynników takich jak przynależność partyjna. Proces tworzenia preferencji przebiega
bliżej założeń instytucjonalizmu socjologicznego. W procesie tworzenia prawa normy
stają się ważniejsze980.
Najważniejszym testem metody Konwentu będzie to, czy przyszłe zmiany
traktatów wykorzystają tę innowację. Pozwoli to także ocenić na ile dotychczasowe
doświadczenia zmieniły naturę polityki UE. Warto przytoczyć opinię jednego z członków
Sekretariatu Konwentu, Herve Bribosia:
…’ Pomimo tego, iż Konwent stwarza miejsce dla kolejnych Konwentów wątpię
czy dwadzieścia pięć i więcej rządów dokona ponownie podobnego „nieświadomego”
kroku. Chyba, że parlamenty narodowe, działając wspólnie, obudzą swój niezwykły
potencjał w procesie konstytucyjnym Unii981.
Proces Konwentu jest sygnałem wzrastającej roli parlamentów narodowych oraz
PE. Osiągnięte to zostało w wyniku rosnących żądań legitymizacji poprzez procesy
demokratyczne. Właśnie zaistnienie tej formy oczekiwań wobec systemu podczas
ostatniej dekady stanowi największą zmianę w procesie integracji i stanowi wyzwanie dla
tradycyjnej wizji roli państw narodowych.
Neil Walker wskazał na bardzo interesującą zmianę w nastawieniu elit
politycznych. Coraz częściej uznaje się projekt spisania Konstytucji jako oczywisty. Jego
zdaniem wynika to z trzech elementów. Pierwszy, strukturalny, stanowiła metoda
Konwentu, o otwartej naturze oraz promowanym stylu dyskursu. Drugi, symboliczny,
polegał na tym, iż samo określenie ‘konstytucjonalizm’ wpływało na kształt dyskursu w
Europie. Wprowadziło to zmianę w wyobraźni politycznej, choć wciąż nie do końca
można określić precyzyjnie znaczenie tej przemiany. Trzeci element opierał się na
pragmatyzmie. Raz uruchomiony proces (Convention ball) nabrał własnego życia i
szybko stało się jasne, iż jedynym sposobem wpłynięcia na kształt jego wyniku jest pełne
980
Ibidem, s. 144.
H. Bribosia, A few impressions of a ‘redacteur’ in the European Convention Secretariat, ‘European
University Institute Review’ 2003.
981
247
włączenie się w prace Konwentu. Przykładem może być tutaj chociażby zachowanie
euroscyptyków w sprawie praw podstawowych oraz kwestii podziału kompetencji982.
Co najważniejsze, Konwent był wielką inwestycją. Niepowodzenie IGC nie
oznaczałoby zakończenia debaty nad przyszłością Unii. Tak samo negatywne referenda
nie powstrzymają rodzących się pytań, które wymagają klarownej odpowiedzi. Wydaje
się, iż elitom politycznym nie będzie łatwo przekreślić nagromadzonych doświadczeń.
Proces zainicjowany przez Fischera, zakończył się jedną odpowiedzią. Jeżeli większość
Europejczyków nie popiera tego projektu, konieczne będzie w niedługim czasie
znalezienie innej odpowiedzi.
982
N. Walker, Konferencja Federal Trust Towards the European Constitution. From the Convention to the
IGC and beyond. Londyn, 1-2.07.2004 r.
248
Kalendarium
Wydarzenia poprzedzające powołanie Konwentu w sprawie Przyszłości Europy
czerwiec 1999 r. – szczyt w Kolonii podejmuje decyzję o powołaniu gremium dla
opracowania Karty Praw Podstawowych
wrzesień 1999 r.– Rada Europejska w Tampere uzgadnia szczegóły prac ‘ciała’
luty 2000 r.
– ‘ciało’ postanawia o nazwaniu się Konwentem
12 maja 2000 r. – Joschka Fischer przedstawia swoją wizję finalité UE
27 czerwca 2000 r. – Jacques Chirac zgłasza swoje poparcie dla idei konstytucji UE
październik 2000 r. – projekt pierwszego Konwentu zostaje bez żadnych zmian
proklamowany przez Komisję, Parlament oraz Radę UE, brak decyzji
w sprawie jego mocy prawnej
6 listopada 2000 r. – Tony Blair postuluje spisanie Deklaracji Zasad (Statement of
Principles) poszerzonej UE
10 listopada 2000 r.– premier Finlandii, Paavo Lipponen postuluje powołanie Konwentu
11 grudnia 2000 r. – do Traktatu z Nicei zostaje dołączona Deklaracja o Przyszłości UE,
która obok katalogu spraw do rozpatrzenia ustala także kolejne fazy
postępowania
czerwiec 2001 r. – Irlandczycy odrzucają w referendum Traktat z Nicei
lipiec 2001 r. – Komisja Europejska publikuje Białą Księgę w sprawie zarządzania
publicznego
październik 2001 r. – Rada ds. Ogólnych uzgadnia powołanie Konwentu w 2002 roku
grudzień 2001 r. – Rada Europejska przyjmuje w Laeken Deklarację na temat przyszłości
UE, w której zawarte są mandat i skład Konwentu oraz propozycje
dalszego postępowania
Najważniejsze wydarzenia w trakcie prac Konwentu
Rok 2002
28 lutego– uroczysta inauguracja Konwentu
249
22 marca – podczas sesji plenarnej przewodniczący zamyka spór nad metodą prac
Konwentu sugerując elastyczne jego stosowanie
25 kwietnia – ogłoszenie decyzji prezydium o powołaniu pierwszych sześciu Grup
Roboczych
21-22 czerwca – szczyt RE w Sewilli. Uzgodnienie reformy Rady UE.
Pierwsze
sprawozdanie przewodniczącego z prac Konwentu.
25 czerwca – sesja Konwentu poświęcona wysłuchaniu społeczeństwa obywatelskiego
9-10 lipca – sesja Konwentu Młodych
23 września - 21 października – Konwent otrzymuje raporty Grup Roboczych pierwszej
fali
28 października– Valery Giscard d’Estaing prezentuje szkielet Traktatu
5 grudnia – Romano Prodi prezentuje projekt Traktatu PENELOPE. Członkowie Komisji
Europejskiej krytykują sekretny sposób jego przygotowania
13-14 grudnia– podczas szczytu Rady Europejskiej w Kopenhadze zakończone zostają
negocjacje UE z dziesięcioma państwami kandydującymi
Rok 2003
15 stycznia– rządy Francji i Niemiec prezentują swoją wspólną propozycję w sprawie
instytucji
21 stycznia – debata na temat instytucji pokazuje niechęć wobec projektu Paryża i
Berlina
6 lutego
– prezydium prezentuje pierwsze artykuły traktatu
7 lutego
– powołanie Koła Dyskusyjnego dotyczącego ETS.
17-18 luty – nadzwyczajny szczyt UE w sprawie kryzysu wokół Iraku. Padają słowa
Chiraca, iż państwa przystępujące „straciły okazję, by siedzieć cicho”
20 marca – rozpoczęcie operacji „Iracka wolnośc”. Oddziały wojskowe USA, Wielkiej
Brytanii, Australii atakują reżim Husajna
20-21 marca – posiedzenie RE w Brukseli, spotkanie z przewodniczącym Konwentu
zostaje przesunięte o ponad miesiąc
4 kwietnia – deklaracja Holandii, Belgii, Finlandii, Irlandii, Portugalii, Austrii oraz 10
krajów kandydujących, by w projekcie reform zachować równowagę
„małych” i „dużych” krajów (m.in. rotacyjne przewodnictwo)
250
16-17 kwietnia – w Atenach podpisany zostaje Traktat Akcesyjny. Przewodniczący
Konwentu rozpoznaje opinie przywódców na temat reformy instytucji
22 kwietnia – przeciek prasowy projektu artykułów dotyczących instytucji w wersji
przewodniczącego Konwentu
24 kwietnia – Konwent otrzymuje ostatnie artykuły części I traktatu, dotyczące instytucji,
uzgodnione przez prezydium
29 kwietnia – spotkanie przywódców Francji, Niemiec, Belgii i Luksemburga celem
wzmocnienia współpracy w kwestiach obrony
8 maja – swój raport składa ostatnie Koło Dyskusyjne rozpatrujące sprawę zasobów
własnych UE.
30-31 maja – Konwent otrzymuje pełny tekst traktatu oraz zrewidowane artykuły części I
4 czerwca – Konwent po raz pierwszy przenosi swe obrady na forum komponentów
5 czerwca
- zakończenie sytuacji patowej w prezydium. Alfonso Dastis pozostaje
jedynym obrońcą „pakietu nicejskiego”
7-8 czerwca – Polacy głosują w referendum za wstąpieniem do UE. Frekwencja wynosi
59%.
11 czerwca – Inigo Mendez de Vigo (MEP) oraz Greczynka Marietta Giannakou
przedstawiają wspólne żądania parlamentarzystów
12 czerwca – przewodniczący Konwentu prezentuje ostateczną wersję części I i II
Traktatu
13 czerwca – zdecydowana większość członków Konwentu wyraża poparcie dla
ostatecznej wersji przedstawionych artykułów
19-21 czerwca – szczyt w Porto Carras obraduje nad rezultatami Konwentu. Zezwala by
dalsze prace o charakterze technicznym trwały do 15 lipca
4-10 lipca – ostateczne prace nad częścią III i IV traktatu. Koniec prac Konwentu
19 lipca – Valery Giscard d’Estaing przekazuje Silvio Berlusconiemu pełen tekst
projektu
Najważniejsze wydarzenia po zakończeniu prac Konwentu
Rok 2003
251
1 września 2003 – na spotkaniu w Pradze przedstawiciele 7 aktualnych członków UE
(Dania, Finlandia, Szwecja, Irlandia, Portugalia, Austria, Grecja) oraz
8 przyszłych członków (Malta i Cypr nie otrzymały zaproszenia)
postulują utrzymanie zasady jeden kraj-jeden komisarz
14 września 2003 – Szwedzi odrzucają przystąpienie do UGW (frekwencja 81%)
18 września 2003 – szef klubu PO w Sejmie, Jan Rokita deklaruje: „Nicea albo śmierć”
4 października 2003 – otwarcie w Rzymie Konferencji Międzyrządowej
28-29 listopada – spotkanie szefów dyplomacji UE w Neapolu. Brak porozumienia w
sprawach instytucjonalnych.
12-13 grudnia – fiasko szczytu mającego zakończyć prace nad Traktatem
Konstytucyjnym
15 grudnia – apel Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Szwecji i Holandii w sprawie
zamrożenia wysokości budżetu w projekcie nowych ram finansowych
na lata 2007-2013
Rok 2004
1 stycznia – Irlandia przejmuje prezydencję w UE
8 marca – Niemcy sugerują elastyczność w określeniu wysokości progów podwójnej
większości
25 marca – na spotkaniu Rady Europejskiej przywódcy prezentują wolę zakończenia
negocjacji nie później niż na swym czerwcowym spotkaniu
1 maja – 8 państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz Cypr i Malta zostają członkami
UE liczącej 25 państw
4 maja – wznowienie oficjalnych negocjacji konferencji międzyrządowej
31 maja – premier Marek Belka w wywiadzie dla Frankfurter Allgemeine
Sonntagszeitung deklaruje „zaakceptowaliśmy system podwójnej
większości”
17-18 czerwca – Szczyt RE osiąga porozumienie w sprawie Traktatu Konstytucyjnego
29 października – uroczyste podpisanie Traktatu w Rzymie
Rok 2005
20 lutego 2005 – Hiszpanie w referendum przyjmują Traktat. Frekwencja 43%.
252
29 maja – 2 czerwca 2005 – Francuzi i Holendrzy odrzucają w referendach Traktat
Konstytucyjny. Frekwencja odpowiednio 69% oraz 63%.
14-15 czerwca 2005 – szczyt RE nie osiąga porozumienia w sprawie ram finansowych.
Postanawia także o okresie refleksji nad TK
11 lipca 2005 – Luksemburczycy jako 13 państwo zatwierdzają w referendum Traktat
Konstytucyjny
253
Bibliografia
I. Źródła
a) Archiwum Konwentu
Prezydium Konwentu, Note on the Working Methods, CONV 9/02, 14.03.2002 r.
Contribution by Andrew Duff, A Model Constitution for a Federal Union of Europe,
CONV 234/02, CONTRIB 82, 03.09.2002 r.
Contribution by Elmar Brok, The Constitution for the European Union, CONV 325/02,
CONTRIB 111, 08.10.2002 r.
Constitutional Treaty of the European Union, CONV 345/1/02, REV 1, CONTRIB 122,
18.10.2002 r.
Joint Franco-German proposals for the European Convention in the field of European
security and defence policy, CONV 422/02, CONTRIB 150, 22.11.2002 r.
Komisja Europejska, For the European Union Peace, Freedom, Solidarity –
Communication from the Commission on the institutional architecture, CONV
448/02, CONTRIB 165, 5.12.2002 r.
Contribution by Dominique de Villepin, Joschka Fischer, Contribution franco-allemand
a la convention européene sur l’architecture institutionnelle de l’Union, Paris et
Berlin, CONV 489/03, CONTRIB 192, 16.01.2003 r.
Prezydium Konwentu, Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję Europejską,
CONV 850/03, wersja z 18.07.2003 r.
b) Dokumenty
European Union – Report by Mr Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium to the
European Council, Bulletin of the EC, Supplement 1976, nr 1.
Komisja Europejska, Biała Księga na temat europejskiego zarządzania publicznego,
Bruksela 2001.
Komisja Europejska, J.-L. Dehaene, R. von Weizsäker, D. Simon, The institutional
implications of enlargement - Report to the European Commission, Brussels 1999.
Komisja Europejska, Report on the Operation of the Treaty on European Union, Brussels
1995.
Konstytucja dla Europy. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Bielsko-Biała
2005.
Nelsen Brent, F. Stubb A. C-G., The European Union, Readings on the Theory and
practice of European integration, London 1998.
Parlament Europejski, tzw. raport Hermana, Report on Improvements in the Functioning
of the Institutions without modifications of the Treaties – poseł sprawozdawca
Fernand Herman, Brussels 1999.
Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty Europejskie. Traktat o
Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu
z Nicei. Protokoły i deklaracje przyjęte przez konferencję w Nicei. Tom IV, Lublin
2003.
Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 1,
Traktaty Wspólnot Europejskich, Jednolity Akt Europejski, Traktat z Maastricht,
Układ Europejski, Lublin 1996.
Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 3, Traktat
o Unii Europejskiej, traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu
Amsterdamskiego, Lublin 1999.
Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie. T. 5, Traktat
o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, protokół w
sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości, protokół w sprawie statutu
Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego,
Lublin 2004.
Rapport sur les institutions européennes (Comité de Trois), Bruksela 1979;
Specjalne wydanie Monitora Integracji Europejskiej Konwent Europejski „faza
słuchania”. Wybór dokumentów, Warszawa 2002, nr 56.
b) Wspomnienia, przemówienia, wywiady
Bartoszewski W., Konstytucja dla Europy, Gazeta Wyborcza 29 maja 2001 r.
255
Bartoszewski W., Odwaga europejskiego zjednoczenia, Przemówienie wygłoszone w
Centre for European Policy Studies, Gazeta Wyborcza 26 lipca 2000 r.
Bourlanger J. L., L’avenir de l’Europe a 25, Le Monde 13 maja 2004 r.
Bruton J., Unia o ludzkiej twarzy, Rzeczpospolita 7-8 czerwca 2003 r.
Chirac J., Discours de Monsieur Jacques Chirac prononcé devant le Bundestag
(Reichstag Berlin – Allemagne) le 27 juin 2000 w: Magnette P., La constitution de
l’Europe, Bruxelles 2000.
Dehaene J. L. ,The View from Within: An Interview with the Convention’s Vice-President,
Collegium, 2002, nr 24.
Fischer J., Śmielej, Europo! Gazeta Wyborcza 3-4 czerwca 2000 r.
Giscard d’Estaing V., Giscard: “Mon septennat”. L’Express, 17 maja 2004 r.
Giscard d’Estaing V., Chacun de nos pays est trop petit pour assumer les defis du monde
moderne, Metro 3 czerwca 2003 r.
Giscard d’Estaing V., Giscard : ‘La notion de Constitution est en voie d’etre acceptee’.
Figaro 9 grudnia 2002 r.
MacCormick N., The European Convention: What’s in it for Wales, Aberystwyth 2003.
MacCormick N., A Union of its Own Kind? Reflections on the European Convention and
the proposed Constitution of the European Union, Luxemburg 2004.
Schröder G., L’Allemagne en Europe, Le Monde 8 maja 2001 r.
Stuart G., The Making of Europe’s Constitution, London 2003.
c) Roczniki, informatory, leksykony, materiały statystyczne
Eurostat Yearbook, Luksemburg 2003.
Gueguen D., A practical guide to the EC Labyrinth, Paryż 1998.
Rocznik Strategiczny (2000-2004).
Ruszkowski J., Górnicz E., Żurek M., Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2003.
The state of the European Union (1998- 2003).
Weidenfeld W., Wessels., Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice
2004.
256
d) Źródła internetowe
Blair T., Przemówienie w Warszawie 6 listopada 2000 r. www.fco.gov.uk
Chirac, J., Przemówienie wygłoszone w Strasburgu 6 marca 2002 r. www.president.fr
De Villepin D., Europe –visit to Marseille, 2 grudnia 2002 r.
www.france.diplomatie.gouv.fr
Duhamel O., Chronique de la Convention, www.d-s-f.fr
Fischer J., From confederacy to federation, 12 maja 2000 r. http://europa.eu.int/futurum
Jospin L., On the Future of an enlarged Europe, 28 maja 2001 r. www.premierministre.gouv.fr
Straw J., Strength in Europe begins at home, Edynburg 27 sierpnia 2002 r.
www.fco.gov.uk
Verhofstadt G., Projet globale pour l’Europe, maj 2001 r. http://premier.fgov.be
Vitorino A., The Convention as a model for European constitutionalisation, Universytet
Humboldta, 14 czerwca 2001 r. http://europa.eu.int/futurum
http://european-convention.eu.int
Materiały Konwentu dostępne na stronach
internetowych
http://www.europarl.eu.int/europe2004/
wierne zapisy posiedzeń Konwentu, tzw.
raporty Verbatim
http://ue.eu.int/
wnioski po spotkaniach Rady Europejskiej
http://euro.pap.com.pl
Serwis Internetowy PAP
www.cbos.pl
Centrum Badań Opinii Społecznej
www.ceps.be
Centre of European Policy Studies
www.cer.org.uk
Center of European Reform
www.csm.org.pl
Centrum Stosunków Międzynarodowych
www.epin.org
Raporty z prac Konwentu przygotowane dla CEPS przez
Bena Crum, stypendystę Marie Curie w Brukseli
www.europa.eu.int
Strona UE
www.fedtrust.co.uk
Federal Trust
www.isp.org.pl
Instytut Spraw Publicznych
257
www.msz.gov.pl
MSZ RP
www.natolin.edu.pl
Kolegium Europejskie w Natolinie
www.notre-europe.asso.fr
Fundacja Notre Europe
www.pwe.org.pl
Fundacja Polska w Europie
www.theepc.net
European Policy Centre
www.ukie.gov.pl
UKIE RP
II. Literatura
a) Monografie i opracowania
Amato G., A Constitution for the European Union, European University Institute
Working Paper 95, nr 9.
Andersen Swein S., Eliassen K., The European Union- How Democratic Is It?, Londyn
1996.
Bachmann K. Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda
legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004.
Banchoff T. Smith P. M. Legitimacy and the European Union: The Contested Polity,
London 1999.
Barcz J. (red.), Przyszły Traktat Konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne,
instytucjonalne i proces decyzyjny, Warszawa 2005.
Barcz J., Mik C., Nowak-Far A. Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski,
Warszawa 2003.
Barcz J., Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005.
Barcz J., Tzw. traktat konstytucyjny – punkt wyjścia do dyskusji. Analiza na zamówienie
MSZ, 3.07.2002 r.
Beetham D., Lord C., Legitimacy and the European Union, Harlow 1998.
Bellamy R., Castiglione D., Building the Union: The Nature of Sovereignty in the
Political Architecture of Europe, Law and Philosophy, 1997.
Buras P., Polska wobec dyskusji o przyszłości Unii Europejskiej, Centrum Stosunków
Międzynarodowych 2001, nr 6
Cichocki M. A. Porwanie Europy, Warszawa-Kraków 2004.
Clarisse Y. Quatremer J., Les maîtres de l’Europe, Paris 2005.
258
Corbett R., The European Parliament’s role in closer EU integration, Londyn 1998.
Croisat M., Le federalisme dans les democraties contemporaines, Paryż 1999.
Cullen J., Zervakis P.A., The Post Nice Process: Towards a European Constitution, Bonn
2002.
Czachór Z., Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej po traktacie z Maastricht,
Wrocław, 2004.
Cziomer E. Chorośnicki M. (red.), Unia Europejska. Transformacja i integracja w
Europie, Kraków 2002.
Dahl R., Democracy and its Critics, New Haven 1989.
Dauvergne A. L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Saint-Simon, 2004.
De Schoutheete P., Europa dla wszystkich. Dziesięć szkiców o konstrukcji europejskiej,
Warszawa 1999.
Dehousse F., Europe: The Impossible Status Quo, Florencja 1997.
Diez T., Wiener A., European Integration Theory, Oxford 2004.
Dudzik S. (red.), Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków
2005.
Eriksen E.O., Fossum J.E., Democracy in the European Union. Integration through
Deliberation?, London 2000.
Galloway D., The Treaty of Nice and Beyond. Realities and illusions of power in the EU.
Sheffield 2001.
Gerkrath J. L’emergence d’un droit constitutinnel pour l’Europe. Bruxelles 1997.
Griffiths R. T., Europe’s First Constitution. The European Political Community, 19521954, London 2000.
Hartmeier A. G., Federalisme et centralisme. L’avenir de l’Europe entre le modele
allemand et le modele francais, Paris 1996.
Heritier A., Elements of democratic legitimation in Europe: an alternative perspective,
Journal of European Public Policy, 1999 nr 2.
Hill C., The actors in Europe’s Foreign Policy, Paris 1995.
Hix S. Lord Ch., Political Parties in the European Union, London 1997.
Hübner D., Jesień L. The European Convention, Studies & Analysis, vol. 1, nr 4, 2002
259
Jesień L. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako fragment procesu integracji,
Polska w Europie, 2002, nr 2
Joerges C., Meny Y., Weiler Joseph H. H., What Kind of Constitution for What Kind of
Polity, Resposes to Joschka Fischer, Florencja 2000.
Judt T., Wielkie złudzenie? Esej o Europie, Warszawa- Kraków 1998.
Kahn P., Legitimacy and History: Self- Government in American Constitutional Theory,
New Haven 1992.
Kinsky F., The Future of Europe. Deepening and Enlargement, Nice 1998.
Leonard M.; Europa odkryta na nowo, Sposób na Europę. Pomiędzy federalizmem a
Europą narodów, Warszawa 1999
Lesień J. Po Amsterdamie, przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej,
Warszawa 1998.
Lesień J. Wybór czy inercja. Traktat Amsterdamski w świetle teorii integracji
europejskiej, Nowy Sącz, 2000.
Lodge J. The European Community and the Challenge for the Future, London 1989;
Magnette P. (red.), La constitution de l’Europe, Brussels 2000.
Malendowski W., Mojsiewicz C., (red.) Międzynarodowe stosunki polityczne, Poznań
1996.
Marszałek A.(red.), Integracja europejska, Poznań 2004.
McKay D., Federalism and the European Union. A political economy perspective,
Oxford 1999.
Moravcsik A., The choice for Europe. From Messina to Maastricht, New York 1998.
Najder Z., Jesień L., Czy Polska ma doktrynę integracyjną, Kraków 1999.
Nicoll W., Salmon T. Zrozumieć Unię Europejską, Poznań 2001.
Norman P., The Accidental Constitution. The story of the European Convention, Brussels
2003.
Parzymies S., Unia Europejska a Europa Środkowa, Polityczne aspekty współpracy,
Warszawa 1997.
Parzymies S., Wkład Polski w przygotowanie traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej,
Stosunki Międzynarodowe. International Relations 2004, nr 1-2 (t. 29)
Pryce R. (red.), The dynamics of European Union, London 1987.
260
Regelsberger R., de Schouthete P., Wessels W., Foreign policy in the European Union.
From EPC to CFSP and beyond, London 1996.
Richardson J. (red.), European Union. Power and policy-making, London 2001.
Telo M. (red.), Democracie et Construction Europeene, Bruksela 1995.
Trzaskowski R., Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej,
Warszawa 2005.
Wallace W., Deepening and Widening: Problems of Legitimacy for the EC w: Garcia
S.(ed.), European Identity and Search for Legitimacy, London 1993.
Weiler J. H. H., The Constitution for Europe, ‘Do the new clothes have an emperor?’ and
other essays on European integration, Cambridge 1999.
b) Artykuły w czasopismach naukowych i opracowaniach zbiorowych
Bellamy R., Castiglione D. Normative Theory and The European Union: Legitimising the
Euro-Polity and its Regime [w:] Tragardh L. After national Democracy: Rights,
Law and Power in the New Europe, Oxford 2002.
Budden P., Observations on the Single European Act and ‘relaunch of Europe’: a less
‘intergovernmental’ reading of the 1985 Intergovernmental Conference, ‘Journal of
European Public Policy’, 2002, vol. 1.
Crum B., Politics and Power in the European Convention. ‘Politics’, 2004, nr 1;
de Burca G. The Quest for Legitimacy in the European Union, ‘Modern Law Review’,
1996, nr 3.
Deloche-Gaudez F., Le secretariat de la Convention Europeenne: un acteur influent.
‘Politique Européenne’, 2004, nr 13.
Greenwood J. The White Paper on Governance & EU Public Affairs – Democratic
Deficit or Democratic Overload, Aberdeen 2002.
Herdegen M., Maastricht and the German Constitutional Court: Constitutional Restraint
for an „Ever Closer Union”, ‘Common Market Law Review’, 1994, nr 31.
Höreth M., No way out for the beast? The unsolved legitimacy problem of European
governance, ‘Journal of European Public Policy’, 1999, nr 2.
261
Hoffmann L., Verges-Bausili A., The reform of treaty revision procedures: The
European Convention on the Future of Europe, ‘The state of the European Union’,
nr 2003.
Hübner D., On the future of the Union and Europeans, Polska w Europie 2002, nr 4.
Jesień L., Before and Beyond the European Convention. The future of Europe from a
Polish perspective, ‘Polska w Europie’ 2002, nr 4.
Kohler-Koch B., Framing the bottleneck of constructing legitimate institutions, ‘Journal
of European Public Policy’, 2000 nr 3.
Lindfeld M., The implications of the proposed EU Charter of Fundamental Rights. A
political declaration or a legally binding instrument?, Oslo 2001.
Lodge J. Transparency and Democratic Legitimacy, ‘Journal of Common Market
Studies’, 1994, nr 3.
Lord C., Beetham D., Legitimising the EU: Is there a ‘Post-parliamentary Basis’ for its
Legitimation? ‘Journal of Common Market Studies’, 2001, nr 3.
Lord C., Magnette P., E Pluribus Unum? Creative Disagreement about Legitimacy in the
EU, ‘Journal of Common Market Studies’, 1994, nr 1.
Majone G., Europe’s “democratic deficit”: the question of standards, ‘European Law
Journal’, 1998, nr 4.
Maurer A., The German Presidency of the Council: Continuity or Change in Gemany’s
European Policy? ‘Journal of Common Market Studies’, 2000, nr 1.
Meny Y., The achievements of the Convention, Journal of Democracy, 2003, nr 4.
Meyer C., Political Legitimacy and the Invisibility of Politics: Exploring the European
Union’s Communication Deficit, ‘Journal of Common Market Studies’, 1999, nr 4.
Obradovic D. Policy Legitimacy and the European Union,’Journal of Common Market
Studies’, 1996, nr 2.
Parzymies S., Konwent w sprawie przyszłości Europy, „Stosunki Międzynarodowe”,
2002, nr 3-4, t. 26.
Parzymies S., Polska wobec projektu traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej,
„Sprawy Międzynarodowe”, 2003, nr 2.
Parzymies S., Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej w Traktacie z Nicei, „Sprawy
Międzynarodowe”, 2000, nr 4.
262
Parzymies S., Unia Europejska: Reformy Instytucjonalne, Irlandzkie weto i debata na
temat przyszłości Unii, „Stosunki Międzynarodowe”, 2001, nr 3-4, t. 24.
Schmitter P. C., How to Democratise the European Union... And Why Bother? Lanham
2000.
Schmitter P. C., How to Democratise the European Union: citizenship, representation,
decision-making in the emerging Euro-polity, Florencja 1998.
Schmitter P. C., What is there to legitimise in the European Union... and how might this
be accomplished? Florencja 2001.
Shaw J., The Paradox of the “European Polity”, [w:] State of the European Union
(Risks, Reform, Resistance, and Revival), 2000.
Smith J., Wallace W., Democracy or Technocracy? European Integration and the
Problem of Popular Consent, ‘West European Politics: The Crisis of Representation
in Europe’, 1995, nr 3.
Walker N., Constitutional Pluralism and Late Sovereignty in the European Union,
‘European Forum Working Paper’, Florencja 2001
Weiler J.H.H, A Constitution for Europe? Some Hard Choices, ‘Journal of Common
Market Studies’, 2002, nr 4.
Weiler J.H.H., Federalism and Constitutionalism. Europe’s Sonderweg [w:] Nicolaidis
K., Howse R., The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the US
and the EU, Londyn 2001.
Wessels W., Nice Results: The Millenium IGC in the EU’s Evolution, ‘Journal of
Common Market Studies’, 2001, nr 2.
Wessels W., Reh Ch., Towards an Innovative Mode of Treaty Reform? Three Sets of
Expectations for the Convention, Collegium, 2002, nr 24.
Węc J. J., Reforma II filaru UE w pracach Konwentu Europejskiego, „Politeja”, 2004, nr
2
Węc J. J., Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej w pracach Konwentu. Stanowisko
Polski, [w:] M. Czajkowski, E. Cziomer (red.), Stanowisko Unii Europejskiej i jej
sąsiadów w przededniu rozszerzenia, pod red., Kraków 2003.
Węc J. J., Spór o kształt konstytucji europejskiej, „Przegląd Zachodni”, 2004, nr 3.
263
Węc J. J., Sprawa projektu traktatu konstytucyjnego w ostatniej fazie obrad Konwentu
Europejskiego, [w:] M. Bankowicz, K. Szczerski (red.), Europa 25, Kraków 2004.
Wiener A., Della Sala V., Constitution-making and Citizenship Practice- Bridging the
Democracy Gap in the EU, “Journal of Common Market Studies”, 1997, nr 4.
c) Artykuły internetowe
Beach D., Negotiating the Draft Constitutional Treaty: what have we learned so far?
Referat wygłoszony na konferencji European Consortium for Political Research
Bologna 2004 www.jhubc.it/ecpr/
Beach D., Towards a new method of constitutional bargaining? The role and impact of
EU institutions in the IGC and convention method treaty reform, Londyn 2003
www.fedtrust.co.uk
Bellamy R. Castigline D. The normative Turn in European Union Studies: Legitimacy,
Identity and Democracy, EURCIT Working Paper 1999 www.reading.co.uk
Bellamy R., Castiglione D., The Normative Turn in European Union Studies: Legitimacy,
Identity and Democracy, EURCIT Working Paper 1999 www.reading.ac.uk
Brown T., Conventional Wisdom – what have we learned from the Convention
experience? Londyn 2004 www.fedtrust.co.uk
Castiglione D., From the Charter to the Constitution of Europe? Notes on the
Constitutionalisation Process in the EU, Queen’s Papers on Europeanisation, 2002,
nr 5. www.qub.ac.uk
Castiglione D., Reflections on Europe’s Constitutional Moment, CIDEL Working Papers,
2003; www.arena.uio.no/cidel/
Church C. H., Home thoughts on Laeken and after, UACES on-line Reflection Papers,
2002, nr 2; www.uaces.org/E54Paper2.pdf
Closa C., Improving EU Constitutional Politics? A preliminary assessment of the
Convention. Constitutionalism Web-Papers, 2003, nr 1; http://eiop.or.at/erpa
Coughlan A., A critical analysis of the EU draft Constitution, www.teameurope.info
Crum B., Towards Finality? A preliminary assesment of the achievements of the
European Convention. ARENA Working Papers 2003, nr 4;
264
Dann P., Looking through the federal lens: the Semi-parliamentary Democracy of the
EU, Jean Monnet Working Paper, Nowy Jork, 2002, nr 5;
Deloche-Gaudez F., The Convention on a Charter of Fundamental Rights: a method for
the future? Research and Policy Paper 2001, nr 15 www.notreeurope.asso.fr/etud15-fr
Follesdal A. Drafting a European Constitution – Challenges and opportunities,
Constitutionalism Web-Papers, 2002, nr 4;
Guerot, U., Hughes, K., Lefebvre M., Egenhoff, T., France, Germany and the UK in the
Convention. Common interests or pulling in different directions? EPIN Working
Paper, 2003, nr 7 www.epin.org
Hoffmann L., The Convention on the Future of Europe- Thoughts on the ConventionModel, 2003, www.fedtrust.co.uk/EU_constitution
http://www.arena.uio.no/cidel/workshopZaragoza/JSchonlau.pdf
Jabko N., The Importance of Being Nice: An Institutionalist Analysis of French
Preferences on the Future of Europe, ‘Cahiers Europeens de Sciences Po’, 2004, nr
2 http://www.portedeurope.org/publications/cahiers/cahier_2_2004.pdf
Jachtenfuchs
M.,
Democracy
and
Governance
in
the
European
Union,
http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-002a.htm
Kelstrup M. Legitimacy and Institutionalisation in the European Union: Dilemmas and
Institutional Policies, Alborg 2002; www.alborg.no
Kral D., Brinar I., Almer J. The position of small countries towards institutional reform:
from tyranny of the small to directoire of the big? EPIN Working Paper, 2003, nr 6
Laffan B., The Nice treaty: the Irish vote, Paryż 2001 www.notre-europe.asso.fr
Lefebvre M., France and the Convention: between national interests and a European
vision, Paryż 2003, www.inri.fr
Ludlow P., The European Council at Nice: neither triumph nor disaster, CEPS papers,
2001 www.ceps.be
Magnette P., Coping with constitutional incompatibilities. Bargains and rhetoric in the
Convention on the Future of Europe, Jean Monnet Working Paper, 2003 nr 4
www.jeanmonnetprogram.org/papers/03/031401.rtf
265
Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on
Governance – materiały z konferencji, która odbyła się w Brukseli 25 lipca 2001 r.
http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010601.html
Nikolaidis K. The New Constitution as European Demoi-cracy? www.fedtrust.co.uk
Norman P. Actors, institution and process: observations as the Convention moves into its
final months, The European Convention: a midterm review, 2003 www.theepc.be
Olsen J. P., How then, does one get there? An Institutional Response to Herr Fischer’s
Vision of a European Federation, Jean Monnet Working Papers 2000, nr 7;
Sacerdoti G., The European Charter of Fundamental Rights: From a Nation-State
Europe to a Citizens' Europe, 2000 www.bocconi.it
Scharpf F.W., Interdependence and Democratic Legitimation, Working Paper 98/2
www.mpi-fg-koeln.mpg.de.publikation/working_papers/wp98-2/index.html
Schönlau J., Conventional Wisdom? Comparing deliberative interaction in the European
Conventions Mark I and II. CIDEL papers, 2003;
Schönlau J., The membership of the Convention: issues of representation and legitimacy.
CIDELpapers, 2004; http://www.arena.uio.no/cidel/WorkshopLondon/Schonlau.pdf
Shaw J., Process, responsibility and Inclusion in EU Constitutionalism: the challenge for
the Convention on the Future of the Union, 2003 www.fedtrust.co.uk
Siwiecki A. Les conséquences institutionnelles de Nice. Une analyse de réactions
recueillies dans la presse européenne. www.notre-europe.asso.fr 19.02.01
Swerdrup U., An Institutional Perspective on Treaty Reform: Contextualising the
Amsterdam Treaty, Arena Working Papers, 2000, nr 27
Weiler J.H.H., Epilogue: The Fischer Debate – the Dark Side, www.jean-monnetpapers.com
Weiler J.H.H., Legitimacy and Democracy in Union Governance: The 1996
Intergovernmental Conference and Beyond, ARENA Working Papers, 1996, nr 22
www.arena.no
Wessels W., Diedrichs U., A New Kind of Legitimacy for a New Kind of Parliament – the
Evolution of the European Parliament, http://eiop.texte.at/eiop/texte/1997006a.htm;
266
III. Prasa i czasopisma
a) Prasa (2002-2005)
The Economist
The European Voice
Unia&Polska
Le Monde
Financial Times
Gazeta Wyborcza
Rzeczpospolita
Polityka
b) Czasopisma
European Law Review
Journal of European Public Policy
Journal of Common Market Studies
Polity
Polska w Europie
Revue du Marché Commun et de l’Union Européene
Sprawy Międzynarodowe
Studia Europejskie
EU Constitution Project Newsletter
The Convention Watch www.theepc.be
Collegium
European Law Review
Journal of European Public Policy
Journal of Common Market Studies
Polity
Polska w Europie
Revue du Marché Commun et de l’Union Européene
Sprawy Międzynarodowe
Studia Europejskie
267
EU Constitution Project Newsletter
The Convention Watch www.theepc.be
Collegium
268