Wystąpienie -

LKA – 4112-006-01/2014
S/14/016
TEKST UJEDNOLICONY
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Kontrolerzy
S/14/016 – Świadczenie usług przez zakład budżetowy Cmentarz Komunalny w Częstochowie
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
Andrzej Pakuła, gł. specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr z dnia maja 2014 r.
[Dowód: akta kontroli str. 1-2]
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Urząd Miejski w Częstochowie1, ul. Śląska nr 11/13, 42-217 Częstochowa
Krzysztof Matyjaszczyk – Prezydent Miasta Częstochowy2
Wcześniej funkcję Prezydenta Miasta sprawowali Tadeusz Wrona 3 i Piotr Kurpios4
[Dowód: akta kontroli str. 3]
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Uzasadnienie
oceny ogólnej
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie5 działalność kontrolowanej jednostki
w zbadanym zakresie.
Powyższa ocena wynika z dopuszczenia przez Prezydenta Miasta6 do:
- świadczenia przez zakład budżetowy Cmentarz Komunalny7, usług
nienależących do zadań własnych gminy i niemających charakteru zadań
użyteczności publicznej oraz niemieszczących się katalogu zadań, które
mogą być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy, określonych
w art. 7 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym8,
art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej9 i art. 14
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych10,
- wykonywania przez Zakład usług poza terenem cmentarza komunalnego
w Częstochowie przy ul. Radomskiej 117, co było niezgodne z § 3 uchwały Rady
Miasta nr 126/XV/2003 z 16 czerwca 2003 r. w sprawie założenia cmentarza
komunalnego i utworzenia zakładu budżetowego do prowadzenia cmentarza11,
1Zwany
dalej „Urzędem”.
Od 10 grudnia 2010 r.
3 Od 19 listopada 2002 r. do 18 listopada 2009 r.
4 Komisarz, pełniący obowiązki Prezydenta Miasta od 27 listopada 2009 r. do 9 grudnia 2010 r.
5 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych
nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie
utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki
w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie
6 Zwanego dalej „Prezydentem”.
7 Zwany dalej „Zakładem”.
8 Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej: „ustawą o samorządzie gminnym”.
9 Dz. U. Nr 45 z 2011 r., poz. 236, zwanej dalej „ustawą o gospodarce komunalnej”.
10 Dz. U. Nr 885 z 2013 r. ze zm., zwanej dalej: „ustawą o finansach publicznych”.
11 Zwanej dalej „uchwałą w sprawie założenia cmentarza”.
2
2
w tym również do realizowania usług poza obszarem gminy, mimo że art. 6 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym, ogranicza działania gminy do spraw
publicznych o znaczeniu lokalnym,
- wprowadzenia przez Dyrektora Zakładu bez podstawy prawnej przepisów
porządkowych dotyczących korzystania z Cmentarza Komunalnego (i jego
obiektów) adresowanych do lokalnej społeczności i przedsiębiorców, pomimo
że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa
miejscowego dotyczące zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów
użyteczności publicznej, wydawać mogą jedynie organy gminy,
Powyższe miało bezpośredni związek z ustaleniem przez Prezydenta w kolejnych
statutach Zakładu zakresu i terenu jego działania niezgodnego z zapisami uchwały
w sprawie założenia cmentarza.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Zadania realizowane przez zakład budżetowy Cmentarz
Komunalny w Częstochowie
Opis stanu
faktycznego
Rada Miasta powołując zakład budżetowy Cmentarz Komunalny w Częstochowie12
uchwaliła13, że do jego zadań należy utrzymanie oraz zarządzanie cmentarzem przy
ul. Radomskiej i znajdującymi się na jego terenie obiektami oraz świadczenie usług
grabarskich i innych związanych z prowadzeniem tego cmentarza.
Prezydent Miasta na podstawie § 5 ww. uchwały Rady Miasta, zatwierdzał statuty14
Zakładu stanowiące, że wykonuje on na terenie całej Gminy Częstochowa, zadania
własne gminy w zakresie utrzymania i zarządzania cmentarzem komunalnym
oraz znajdującymi się na jego terenie obiektami, prowadzi kostnicę miejską,
świadczy usługi grabarskie, pogrzebowe, kremacyjne i inne wynikające
z obowiązujących przepisów. Od 14 marca 2012 r., na podstawie § 4 statutu,
usługi grabarskie, pogrzebowe i kremacyjne Zakład świadczyć miał pod marką
Miejski Zakład Pogrzebowy.
Postanowienia § 9 ww. statutów upoważniały Dyrektora Zakładu do regulowania
w formie wewnętrznych zarządzeń, spraw dotyczących: obiegu dokumentów,
zakładowego planu kont, inwentaryzacji i innych. Zadania komórek organizacyjnych
Zakładu oraz zasady postępowania przy załatwianiu spraw indywidualnych,
podpisywaniu pism i rozstrzygnięć określały zatwierdzane przez Prezydenta Miasta
regulaminy organizacyjne Zakładu15.
[Dowód: akta kontroli – str. 5-26]
12
Zwany dalej: „Zakładem”.
Uchwała Rady Miasta Nr 126/XV/2003 z 16 czerwca 2003 r.
14 Do 14 marca 2012 r. obowiązywał statut zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Nr 23/06 z 15 grudnia
2006 r., zmieniony zarządzeniem Nr 1242/08 z 8 sierpnia 2008 r. Następnie obowiązywał statut zatwierdzony
zarządzeniem Prezydenta Nr 709/12 z 14 marca 2012 r.
15 Zatwierdzonych zarządzeniami Prezydenta Miasta: Nr 2945/06 z 14 września 2006 r., Nr 709/12 z 14 marca
2012 r. (obowiązujący do 5 listopada 2013 r.) i Nr 1775/13 z 5 listopada 2013 r.
13
3
W latach 2012-2014 Zakład oprócz realizacji zadań związanych z utrzymaniem
cmentarza komunalnego i wykonywaniem na nim usług grabarskich16 świadczył
również usługi: kremacyjne; przechowywania zwłok w chłodni i urn z prochami;
pogrzebowe17 i transportu zwłok lub urn (w granicach miasta i poza jego granicami);
utrzymania grobów18; agencyjne i pośrednictwa19. Wynajmował także posiadane
lokale i powierzchnie innym podmiotom, m.in. nieodpłatnie20 Miejskiemu Szpitalowi
Zespolonemu w Częstochowie pomieszczenia budynku ceremonii pogrzebowych
przy ul. Radomskiej na prowadzenie Kostnicy Miejskiej.
[Dowód: akta kontroli – str. 129-131, 140-142, 150]
Przepisy, w tym porządkowe, dotyczące funkcjonowania cmentarza komunalnego
(i znajdujących się na jego terenie obiektów) określał regulamin cmentarza
wprowadzony zarządzeniem Dyrektora Zakładu nr 13/SZJ/2011 z 12 października
2011 r.
[Dowód: akta kontroli – str. 37-42]
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie
stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. Dopuszczenie przez Prezydenta do wykonywania przez Zakład, powołany przez
Radę Miasta do realizacji zadań własnych Gminy na utworzonym w 2003 r.
Cmentarzu Komunalnym przy ul. Radomskiej 117, zadań nienależących do zadań
własnych gminy i niemających charakteru zadań użyteczności publicznej. Stanowiło
to naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 ustawy
o gospodarce komunalnej i art. 14 ustawy o finansach publicznych.
Zakład bowiem w latach 2012–2014, poza zadaniami określonymi w uchwale
w sprawie założenia cmentarza21, wykonywał również odpłatną działalność
dotyczącą: przechowywania zwłok i urn z prochami; kremacji zwłok; transportu
zwłok i urn; świadczenia usług pogrzebowych; agencyjnej sprzedaży w imieniu
producentów: trumien, urn, wieńców i innych akcesoriów pogrzebowych;
przygotowywania dokumentacji i pośrednictwa w uzyskiwaniu przez osoby
zainteresowane zasiłków pogrzebowych ZUS. Zarządzał także znajdującymi się
poza terenem Cmentarza Komunalnego przy ul. Radomskiej nieruchomościami
w Częstochowie przy ul. Cmentarnej i ul. Krakowskiej.
Wspomniana wyżej działalność Zakładu, mająca miejsce w warunkach
funkcjonowania na lokalnym rynku ww. usług, zwłaszcza pogrzebowych, szeregu
podmiotów wykonujących taką działalność, nie miała charakteru zadań użyteczności
publicznej oraz nie mieściła się w zamkniętym katalogu zadań, wyszczególnionym
16
Wykopanie i zasypanie grobu, usypanie mogiły, montaż umocnienia grobu, umieszczenie trumny lub urny
w grobie, ekshumacje, otwarcie i zamknięcie grobów.
17 Przygotowanie zwłok do pogrzebu i przeprowadzenie pogrzebu m.in. organizacja pożegnania (w tym w domu
zmarłego), kondukt pogrzebowy, oprawa muzyczna, dystrybucja nekrologów na mieście, przygotowanie
karnetów żałobnych i tabliczek pogrzebowych.
18 Opisanie płyt do kolumbarium i ściany pamięci, wykonania krzyża nagrobnego, opisanie urny i opieka nad
grobami.
19 Sprzedaży: trumien (tradycyjnych i kremacyjnych), urn, kwiatów, a także wynajmu autokarów i załatwianie
spraw uzyskania zasiłku pogrzebowego ZUS.
20 Miejski Szpital Zespolony obciążany był zryczałtowanymi kosztami eksploatacji pomieszczeń (w 2014 r.
710,67 zł brutto/m-c) obejmującymi odpłatność za energię, wodę, ścieki i nieczystości.
21 Dotyczącymi utrzymania i zarządzaniem cmentarzem przy ul. Radomskiej 117 oraz świadczeniem na tym
cmentarzu usług grabarskich i innych.
4
w art. 14 ustawy o finansach publicznych, które mogły być wykonywane przez
samorządowe zakłady budżetowe po 1 stycznia 2010 r.22
Odpowiedzialnym za powyższe był Prezydent, który działając na podstawie
upoważnień Rady Miasta zatwierdzał statuty Zakładu23 i cenniki realizowanych
przez Zakład usług24, w których były ujęte usługi niemające charakteru zadań
użyteczności publicznej i niemieszczące się w zamkniętym katalogu zadań
określonym w art. 14 ustawy o finansach publicznych, które mogły być wykonywane
przez samorządowe zakłady budżetowe po 1 stycznia 2010 r.
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta, nie wyjaśniła dlaczego
w statutach rozszerzono zakres zadań Zakładu ustalonych przez Radę Miasta
w uchwale w sprawie założenia cmentarza. Stwierdzała natomiast, że zadania
realizowane przez Zakład służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty
w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a wymieniony w tym
przepisie katalog zadań własnych, nie ma charakteru zamkniętego i stanowi jedynie
przykładowe wyliczenie zadań.
NIK nie podziela tego stanowiska. Zakres świadczonych bowiem przez Zakład
usług pogrzebowych, kremacyjnych, przechowywania i transportu zwłok oraz
agencyjnych, nie jest bowiem tożsamy z pojęciem spraw „cmentarzy gminnych”
wymienionym w art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 14 ustawy
o finansach publicznych, gdyż w sposób oczywisty usługi te różnią się
przedmiotowo. Ponadto usługi cmentarne, jako objęte monopolem administracyjnym
i prawnym, świadczone są przez gminę na rzecz lokalnej społeczności, w celu
umożliwienia jej członkom korzystania z cmentarza i jego urządzeń w związku
z pochówkiem zmarłych i stanowią zgodnie m.in. z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce
komunalnej zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Natomiast usługi pogrzebowe mieszczą się w takich zadaniach tylko wtedy, gdy
są świadczone przez gminę w ramach udzielanej pomocy społecznej, tj. we
wskazanym expressis verbis przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy
z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej25, obowiązkowym zadaniu własnym
gminy dotyczącym sprawienia pogrzebu, w tym osobom bezdomnym.
Usług takich jednak Zakład w latach 2012-2014 nie wykonywał w imieniu Miasta
Częstochowy.
Tym bardziej wykonywaniem zadań użyteczności publicznej nie są pozostałe
świadczone przez Zakład usługi, w tym agencyjna sprzedaż trumien, urn, wieńców,
kwiatów i innych akcesoriów pogrzebowych oraz pośrednictwo w składaniu
dokumentacji do ZUS.
[Dowód: akta kontroli – str. 3-26 32-37, 127-131, 140-154 ]
22
Art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
23 Zarządzeniami Nr 23/06 z 15 grudnia 2006 r. (zmienionym zarządzeniem Nr 1242/08 z 8 sierpnia 2008 r.) oraz
zarządzeniem Nr 709/12 z 14 marca 2012 r.
24 Zarządzeniami: Nr 2291/10 z 4 stycznia 2010 r., Nr 1243/12 z 20 grudnia 2013 r., Nr 1286/13 z 23 stycznia
2013 r. i Nr 1356/13 z 21 lutego 2013 r.
25 Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.
5
2. Dopuszczenie przez Prezydenta do prowadzenia przez Zakład usług poza
obszarem gminy, co było niezgodne z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
ograniczającym zakres działania gminy (i jej zakładów budżetowych) do spraw
publicznych o znaczeniu lokalnym oraz nie przyczyniało się do zaspakajania potrzeb
mieszkańców Gminy Częstochowa. Świadczenie przez Zakład takich usług
naruszało również postanowienia § 3 uchwały w sprawie założenia cmentarza
stanowiący, że miejscem realizacji powierzonych zadań jest cmentarz przy
ul. Radomskiej 117 w Częstochowie.
[Dowód: akta kontroli – str. 3-6, 16-17 i 30-35 ]
3. Dopuszczenie przez Prezydenta do wprowadzenia w 2011 r. przez Dyrektora
Zakładu bez podstawy prawnej, regulaminu Cmentarza Komunalnego przy
ul. Radomskiej 11726, zawierającego przepisy porządkowe dotyczące korzystania
z cmentarza i jego obiektów, do przestrzegania których, zobowiązana była lokalna
społeczność i podmioty gospodarcze. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu
korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wydawać
mogą jedynie organy gminy.
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta wyjaśniła, że teren
Cmentarza Komunalnego jest terenem zakładu budżetowego, wobec czego
Dyrektor Zakładu jest zobowiązany i uprawniony do określania zasad korzystania
z tego terenu. Stwierdzała, że regulamin wydany został na podstawie udzielonego
Dyrektorowi przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa do prowadzenia
i zarządzania majątkiem zakładu
NIK nie podziela tego stanowiska, gdyż do uchwalenia takich przepisów, zgodnie
z ustawą o samorządzie gminnym, uprawniona była jedynie Rada Miejska.
Omawiany regulamin zawierał bowiem m. in.:
− adresowane do społeczności lokalnej przepisy określające dni i godziny m.in.:
dostępności cmentarza, krematorium, kostnicy miejskiej, odbywania pogrzebów
oraz wykonywania robót kamieniarskich i grabarskich,
− adresowane do osób korzystających z cmentarza obowiązki, m.in. nakazy
zachowania ciszy, utrzymania czystości i porządku, pielęgnacji grobów,
stosowania wytycznych administracji cmentarza w zakresie wymiarów
nagrobków, a także zakazy np. palenia tytoniu, jazdy na rowerze, wprowadzania
zwierząt, sadzenia lub usuwania drzew i krzewów,
− adresowane do przedsiębiorców regulacje dotyczące np. sposobu prowadzenia
robót kamieniarskich i grabarskich. Nakładały one na przedsiębiorców m.in.
nakazy dokumentowania administracji cmentarza posiadania uprawnień do
prowadzenia robót27 i ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej; składania
wniosków o postawienie nagrobków28; prowadzenia prac przy użyciu sprzętu
dostosowanego do parametrów użytkowych cmentarza (mini pojazdów);
zgłaszania zakończenia prac. Przepisy regulaminu określały ponadto
odpowiedzialność przedsiębiorców (w tym materialną) np. za szkody w mieniu
26
Zarządzeniem Dyrektora Zakładu Nr 13/SZJ/2011 z 12 października 2011 r.
Aktualnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i krajowego rejestru sądowego.
28 Alternatywnie wniosek mógł złożyć dysponent grobu.
27
6
oraz uprawniały pracowników Cmentarza do przerywania prowadzonych robót,
w przypadku nieprzestrzegania regulaminu.
NIK podnosi również, że postanowienia § 9 statutu Zakładu, na podstawie których
ww. regulamin został wprowadzony, nie uprawniały Dyrektora Zakładu do
formułowania przepisów porządkowych obowiązujących całą lokalną społeczność.
W ocenie NIK uprawnień takich nie dawały również postanowienia, udzielonego
11 czerwca 2013 r. Dyrektorowi Zakładu przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa
do prowadzenia i zarządzania majątkiem zakładu budżetowego29, gdyż organ
wykonawczy gminy tylko w sprawach niecierpiących zwłoki uprawniony był do
stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.
Zdaniem NIK, konieczność przyjęcia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń
Cmentarza Komunalnego w formie aktu prawa miejscowego potwierdzają również
wyjaśnienia Prezydenta, który stwierdzał m.in., że zapisy regulaminu dotyczą
wszystkich osób korzystających z tego obiektu oraz określają zasady korzystania
z obiektu w zakresie bezpieczeństwa użytkowników, ładu i porządku oraz zasad
współżycia na jego obszarze.
NIK zwraca ponadto uwagę, że wskutek wprowadzenia regulaminu cmentarza
zarządzeniem wewnętrznym Dyrektora Zakładu - a nie uchwałą Rady Miasta - nie
został on poddany postępowaniu nadzorczemu przez organ nadzoru (o którym
stanowią przepisy art. 90 – 92 ustawy o samorządzie gminnym) m.in. w zakresie
zgodności jego postanowień z przepisami powszechnie obowiązującymi, m.in.
ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych30 i przepisami
wykonawczymi do tej ustawy. Miało to miejsce w sytuacji, w której postanowienia
ww. regulaminu odnosiły się np. do określonych przepisami powszechnie
obowiązującymi obowiązków Szpitala prowadzącego kostnicę miejską31, zasad
dysponowania prawem do miejsca grzebalnego przez dysponentów, czy też
ekshumacji zwłok.
[Dowód: akta kontroli – str. 7, 18, 37-42 i 127]
2. Ustalanie opłat i cen za usługi oraz osiągane wyniki działalności
Opis stanu
faktycznego
Obowiązujące w latach 2012-2014 opłaty cmentarne zostały uchwalone przez Radę
Miasta 30 czerwca 2011 r. Ponadto od 1 lipca 2013 r. obowiązywały uchwalone
przez organ opłaty prolongacyjne dotyczące dochowania do grobów, miejsc
w kolumbariach i ścianach pamięci32. W uchwale z 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta
powierzyła Prezydentowi ustalenie cen za pozostałe usługi świadczone przez
Zakład.
29Prezydent
upoważnił Dyrektora Zakładu do prowadzenia i zarzadzania w jego imieniu majątkiem zakładu
i reprezentowania go na zewnątrz, doboru kadr i prowadzenia spraw w tym zakresie oraz dokonywania
czynności prawnych do kwoty równoważnej 14 000 EURO i powyżej 14 000 EURO.
30 Dz. U z 2011 r. Nr 118 poz. 687 ze zm., zwana dalej „ustawą o cmentarzach”
31 Np. w zakresie oznakowania zwłok, przygotowania zwłok do wydania i przechowywania zwłok.
32 Uchwały Nr 121/X/2011 z 30 czerwca 2011 r. i Nr 683/XXXVIII/2013 z 27 czerwca 2013 r.
7
Według zatwierdzonych przez Prezydenta Miasta cenników33, w latach 2012-2014
obowiązywały w większości ceny usług wprowadzone od 1 stycznia 2010 r.34.
Dokonane zmiany ww. cen dotyczyły m.in.:
− zwiększenia od 1 stycznia 2013 r. cen za czynności formalnoprawne i terenowe
dotyczące wytyczenia miejsca na grób oraz za wynajęcie sal do przygotowania
zwłok na Cmentarzu Komunalnym przy ul. Radomskiej 117 i w Domu
Przedpogrzebowym przy ul. Cmentarnej. Następnie ceny wynajęcia ww. sal od
1 lutego 2013 r. zostały zmniejszone.
− zmniejszenia od 1 stycznia 2013 r. cen kremacji zwłok dzieci i pozostałych osób
oraz wprowadzenia od 1 marca 2013 r. ceny promocyjnej za co piętnastą usługę
kremacyjną (zleconą przez dany podmiot lub osobę) w wysokości 1 zł,
− wprowadzenia przez Zakład nowych usług porządkowania grobu po pogrzebie,
jednorazowej obsługi grobu i zapalenia znicza.
Zatwierdzając cenniki Prezydent upoważnił równocześnie Dyrektora Zakładu do
określania marży na materiały, akcesoria i utensylia wykorzystywane do realizacji
usług, ustalając że nie może być ona wyższa niż 100%.
[Dowód: akta kontroli – str. 27-36 ]
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta wyjaśniała, że wysokość
opłat i cen ustalana była na podstawie propozycji dyrektora zakładu budżetowego,
po analizie całkowitych kosztów działalności (w oparciu o faktycznie poniesione
koszty), a przypadku Cmentarza Komunalnego z zachowaniem zasady pokrywania
kosztów realizacji usług przychodami z działalności, bez konieczności ich dotowania
z budżetu gminy. Stwierdzała, że działalność Cmentarza nie jest nastawiona na
zysk i że w świetle przepisów brak jest podstaw do prowadzenia przez zakład
budżetowy ewidencji kosztów według poszczególnych rodzajów usług.
[Dowód: akta kontroli – str. 127-131]
Gmina Częstochowa w latach 2012-2014 nie udzielała Zakładowi dotacji do
prowadzonej działalności. Natomiast w październiku 2014 r. udzieliła 322 663,57 zł
dotacji celowej na dofinansowanie przebudowy systemu grzewczego budynku
ceremonii pogrzebowych Cmentarza. Rozliczenia tej dotacji, Zakład dokonał
4 listopada 2014 r. przy czym wcześniej zwrócił kwotę 6 107,82 zł z tytułu zwrotu
podatku VAT za roboty objęte dotacją.
[Dowód: akta kontroli – str. 86]
Do budżetu gminy Zakład w latach 2012 - 2014 wpłacił 159 542,13 zł nadwyżki
środków obrotowych (53 814,46 zł za 2012 r., 30 817,19 zł za 2013 r. i 74 910,48 zł
33Zarządzeniami: Nr 2291/10 z 4 stycznia 2010 r. (ceny do końca 2012 r.), Nr 1243/12 z 20 grudnia 2012 r. (ceny
obowiązujące w styczniu 2013 r.), Nr 1286/13 z 23 stycznia 2013 r. (ceny obowiązujące od 1 lutego 2013 r.)
i Nr 1356/13 z 21 lutego 2013 r. (ceny za usługi kremacji zwłok obowiązujące od 1 marca 2013 r).
34Nie uległy zmianie ceny za usługi: grabarskie, pogrzebowe, transport zwłok lub urny na terenie miasta i poza
terenem miasta, przygotowania zwłok do pogrzebu, konduktu pogrzebowego, oprawy muzycznej pogrzebu,
organizacji pożegnania w domu zmarłego, dystrybucji nekrologów na terenie miasta, wykonania karnetów
żałobnych, przygotowania i złożenia dokumentacji do ZUS, opisania płyt do kolumbarium i ściany pamięci oraz
urn, montażu płyt do kolumbarium i ściany pamięci, wykonanie krzyża nagrobnego.
8
za 2014 r.35). Rada Miasta w styczniu 2012 r.36 zwolniła Zakład z wpłaty 79 004,34
zł nadwyżki środków obrotowych powstałej na koniec 2011 r.
[Dowód: akta kontroli – str. 43-44 i 86]
Na podstawie wniosków Dyrektora Zakładu Prezydent Miasta przekazał w latach
2012-2014 Zakładowi w trwały zarząd37 trzy nieruchomości. Oprócz nieruchomości
cmentarza przy ul. Radomskiej o wartości 18 883,6 tys. zł38, również nieruchomości
przy ul. Krakowskiej 16 o wartości 630,0 tys. zł39 i przy ul. Cmentarnej40 o wartości
942,0 tys. zł. Przejęte w zarząd nieruchomości Zakład wcześniej użytkował (przez
0,5 roku) na podstawie umowy o bezpłatne użyczenie41.
Z tytułu ustanowienia trwałego zarządu na ww. nieruchomościach Zakład
zobowiązany był uiszczać do budżetu gminy opłaty roczne w łącznej kwocie
61.366,69 zł, w tym z tytułu zarządu nieruchomościami znajdującymi się poza
cmentarzem przy ul. Radomskiej opłaty w kwocie 4.715,94 zł.
[Dowód: akta kontroli – str.45-84, 86-88]
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta wyjaśniła, że nieruchomości
przy ul. Krakowskiej i przy ul. Cmentarnej zostały odebrane Zakładowi Usług
Komunalnych Zieleń Miejska Sp. z o.o. i przekazane w trwały zarząd Zakładowi
celem realizacji wykonywanych przez niego zadań. Stwierdzała, że prawo nie
zabrania doposażania zakładu budżetowego w trakcie działalności w majątek.
[Dowód: akta kontroli – str. 127-131]
Nadto na podstawie zarządzenia Prezydenta42 Zakładowi zostały przekazane do
nieodpłatnego korzystania, celem prowadzenia działalności statutowej, składniki
majątkowe o łącznej wartości 2.540.354,34 zł43. W umowie na korzystanie z nich
(z 31 grudnia 2012 r.) Zakład zobowiązany został m.in. do ponoszenia wszelkich
kosztów związanych z korzystaniem z nich oraz prowadzenia ich remontów,
konserwacji i ich ubezpieczenia.
[Dowód: akta kontroli – str. 45-84 i 86-88]
Z-ca Prezydenta, działając z upoważnienia Prezydenta, nie wyjaśniła, dlaczego ww.
składniki majątkowe służące do prowadzenia działalności Zakładu nie zostały
przekazane w jego trwały zarząd, co m.in. skutkuje brakiem możliwości amortyzacji
ww. majątku przez tę jednostkę. Stwierdziła, że przekazanie ich Zakładowi
w nieodpłatne użytkowanie nastąpiło na podstawie art. 30 ustawy o samorządzie
gminnym, uprawniającego Prezydenta do gospodarowania mieniem komunalnym,
oraz że składniki te są ewidencjonowane w księgach rachunkowych Urzędu.
35
Zaliczkowa za kwartał 2014 r. wnoszona: 15 kwietnia, 15 lipca, 14 października i 11 grudnia 2014 r.
Uchwałą Nr 284/XVIII/2012
37Decyzje Prezydenta o ustanowieniu trwałego zarządu znak: MN-IV.6844.5.10.2012 z 29 czerwca 2012 r.
(zmieniona decyzją MN-IV.68844.5.10.2012 z 1 sierpnia 2012 r.), MN-IV.6844.5.11.2012 z 29 czerwca 2012 r.
i MN-IV.6844. 5.12.2012 z 29 czerwca 2012 r., zmieniona decyzją MN-IV.68844.5.12.2012 z 1 sierpnia 2012 r.
38 10 działek o pow. 10,77 ha wraz z budynkami i budowlami: ceremonii pogrzebowych, administracyjnym
i toalet, ogrodzenia, drogi dojazdowe, parkingi, aleje i place.
39 Działka o pow. 0,11 ha wraz z budynkiem zabytkowej kamienicy o pow. użytkowej 320,6 m2 i ogrodzeniem.
40 Działka 0,56 ha, budynek przedpogrzebowy o pow. 432,2 m2 oraz plac częściowo ogrodzony i utwardzony.
41 Umowa Nr MN-IV.6850.1.16.2011 z dnia 30 grudnia 2011 r.
42 Nr 1254/12 z 31 grudnia 2012 r.
43 M.in. piec kremacyjny, koparka, samochód wraz z osprzętem i przyczepą, wózki do transportu zwłok i trumien,
komory chłodnicze, meble, wyposażenie i sprzęt komputerowy z oprogramowaniem.
36
9
Natomiast przekazanie Zakładowi w trwały zarząd kostnicy miejskiej - mimo
że wykonywanie zadań w zakresie odbioru, transportu, przechowywania
i wydawania zwłok należy do zadań Miejskiego Szpitala Zespolonego - wyjaśniała
jej usytuowaniem44 oraz zapisami § 4 statutu Zakładu, stanowiącymi, że jednostka
ta zarządza obiektami znajdującymi się na terenie Cmentarza Komunalnego oraz
prowadzi kostnicę miejską.
[Dowód: akta kontroli– str. 128-129]
Uwagi dotyczące
badanej działalności
NIK zwraca uwagę, że Zakład realizując szeroki zakres działalności, której część
wykraczała poza katalog zadań własnych gminy i zadań użyteczności publicznej,
zgłaszając organom Gminy propozycje opłat i cen świadczonych usług nie
dokonywał ich kalkulacji, a także nie prowadził rozliczeń uzyskiwanych przychodów
i ponoszonych kosztów na poszczególne rodzaje świadczonych usług. Mogło to
powodować nieadekwatność ustalanych opłat i cen w stosunku do wartości
ekonomicznej usług45, zwłaszcza w przypadku usług, których realizacja wynika
z posiadanego przez gminę monopolu administracyjnego i prawnego dotyczącego
prowadzenia cmentarza i świadczenia usług cmentarnych. W ocenie NIK,
przejawem tego może być fakt, że ustalone w 2010 r. i w 2011 r. opłaty i ceny za
świadczone usługi nie były w latach 2012 - 2014 w większości zmieniane, a Zakład
mimo dodatkowych obciążeń wynikających m.in. z przejęcia w zarząd trzech
nieruchomości (co spowodowało wzrost jego obciążeń o 61,4 tys. zł) notował
korzystne wyniki na prowadzonej działalności i odprowadzał nadwyżki środków
obrotowych do budżetu gminy.
3. Nadzór nad działalnością Zakładu.
Opis stanu
faktycznego
Nadzór nad działalnością Zakładu sprawował do 1 stycznia 2014 r. trzeci zastępca
Prezydenta, a od 2 stycznia 2014 r. czwarty zastępca Prezydenta,
za pośrednictwem Wydziału Komunalnego Urzędu46, które realizowali pracownicy
Referatu Usług Komunalnych47. W regulaminie organizacyjnym Urzędu, zakresach
działania Wydziału oraz w zakresach czynności, odpowiedzialności i uprawnień
pracowników Referatu Usług Komunalnych, zasady sprawowania tego obowiązku48
nie były określone.
Naczelnik Wydziału Komunalnego wyjaśniała, że w ramach sprawowanego przez
Wydział nadzoru została przeprowadzona w 2013 r. kontrola działalności
Cmentarza. Z-ca Prezydenta Miasta stwierdziła, że na podstawie wydanych przez
44
Pomieszczenia kostnicy stanowiące integralną część budynku ceremonii pogrzebowych, wchodzą w skład
pomieszczeń prosektorium i nie mogą być z tego kompleksu wyodrębnione.
45 Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z 8 grudnia 2004 r. (sygn. akt XVII Ama 95/03) stwierdzał,
iż ceny aby nie były nieuczciwe i nadmiernie wygórowane, powinny być oparte na konkretnej kalkulacji kosztów.
Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 14 lutego 1978 r. w sprawie 22/76 United Brands Company przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich stwierdzał, iż cena jest nadmiernie wygórowana wtedy, gdy nie ma
odpowiedniego związku z wartością ekonomiczną dostarczonego produktu.
46 Regulamin organizacyjny Urzędu zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Nr k/15/12 z 1 czerwca 2012 r.
47Zarządzeniami Naczelnika Wydziału Nr 3/2011 z 21 grudnia 2011 r., Nr 2/2013 z 21 czerwca 2013 r. i Nr
/2014 z 28 maja 2014 r.
48Ujęto w nich jedynie ogólny zapis „Sprawowanie nadzoru nad zakładem budżetowym pod nazwą Cmentarz
Komunalny w Częstochowie”.
10
Prezydenta zarządzeń, Dyrektor Zakładu przedstawiał corocznie oświadczenia
o stanie kontroli zarządczej w jednostce oraz przekazywał Prezydentowi do
wiadomości dokumenty z kontroli prowadzonych na Cmentarzu Komunalnym przez
instytucje kontroli zewnętrznej.
[Dowód: akta kontroli – 89, 92-126]
W okresie objętym kontrolą w Urzędzie nie zarejestrowano wpływu skarg i wniosków
do Prezydenta i Rady Miasta dotyczących działalności Zakładu49 lub utrudnień
w prowadzeniu działalności na cmentarzu przez inne podmioty. Przy czym
według informacji Wydziału Komunalnego, 4 lipca 2012 r. miało miejsce spotkanie
Zastępcy Prezydenta Miasta z przedstawicielami firm pogrzebowych, z którego nie
sporządzono protokołu. Z udzielonych Wydziałowi przez Dyrektora Zakładu50
informacji wynika, że zgłoszone przez firmy pogrzebowe problemy dotyczyły m.in.:
nieprawidłowego oznaczenia kostnicy miejskiej, długiego oczekiwania na wydanie
urny, prowadzenia przez Zakład niewłaściwej polityki informacyjnej polegającej na
ograniczeniu listy działających na terenie Gminy zakładów pogrzebowych do tzw.
„listy partnerów Cmentarza Komunalnego”.
[Dowód: akta kontroli – str. 89 i 132-138]
Biuro Kontroli Urzędu we współpracy z Wydziałem Komunalnym przeprowadziło
kontrolę wybranych zagadnień działalności Zakładu w okresie od 1 stycznia 2012 r.
do 2 sierpnia 2013 r.51. W jej wyniku zakwestionowano jedynie zawarcie przez
Dyrektora Zakładu w latach 2010-2011 czterech umów najmu na czas nieokreślony,
bez uzyskania wymaganej art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym
zgody organu nadzorującego. W związku z wydanymi przez Zastępcę Prezydenta
zaleceniami z 5 listopada 2013 r. Zakład uzyskał zgodę Prezydenta na kontynuację
trzech umów na czas nieokreślony. Czwarta umowa została wcześniej rozwiązania
na zasadzie porozumienia stron.
W okresie objętym kontrolą Zakład nie był objęty audytem Urzędu.
[Dowód: akta kontroli – str. 89, 143-167]
Uwagi dotyczące
badanej działalności
W ocenie NIK nadzór był wystarczający, jeżeli chodzi o formę (kontrole,
egzekwowanie obowiązków sprawozdawczych). Zauważyć jednak należy, że
działania nadzorcze nie odnosiły się do samego zakresu działalności jednostki,
a zwłaszcza do prowadzenia działalności usługowej w części wykraczającej
poza zakres usług użyteczności publicznej, co skutkowało kontynuowaniem przez
Zakład działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, w tym poza
obszarem Gminy Częstochowa, a także wykraczającej poza ustawowy katalog
zadań (określony w art. 14 ustawy o finansach publicznych), które mogły być
wykonywane przez zakład budżetowy jednostki samorządu terytorialnego.
Pomimo istotnego udziału tej działalności w dochodach Zakładu, przeprowadzona
w 2013 r. przez Biuro Kontroli Urzędu i Wydziału Komunalnego kontrola, której
zakres obejmował również zagadnienia dotyczące dochodów jednostki, nie
49Za
wyjątkiem wniosków z 1 sierpnia 2012 r. i 19 sierpnia 2013 r w sprawie zmiany nazwy Zakładu z „Cmentarz
Komunalny” na „Cmentarz Miejski”.
50Pismem CK.033.24.2011.2012 z 6 lipca 2012 r.
51Prowadzenia ksiąg grobów i osób pochowanych na cmentarzu, prowadzenia rachunkowości, gospodarki
środkami pieniężnymi, ewidencji i wykorzystania majątku, zrealizowanych dochodów Zakładu (przychodów
i wydatków) oraz funkcjonowania kontroli zarządczej.
11
zakwestionowała tej nieprawidłowości. NIK mając na uwadze postanowienia
uchwały w sprawie założenia cmentarza, obowiązujące regulacje prawne określone
w ustawach o samorządzie gminnym, o gospodarce komunalnej i o finansach
publicznych, a także istniejącą na lokalnym rynku usług pogrzebowych konkurencję,
nie podziela stanowiska ujętego w wyjaśnieniach Z-cy Prezydenta Miasta
i Dyrektora Wydziału Komunalnego, że wszystkie wykonywane przez Zakład
zadania (w tym również realizowane poza obszarem gminy) zaspakajają zbiorowe
potrzeby gminnej wspólnoty.
[Dowód: akta kontroli – str. 127, 130, 132 i 139]
IV. Uwagi i wnioski
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na konieczność, wynikającą
z obowiązujących przepisów, doprowadzenia do zgodności z ustalonym przez Radę
Miasta aktem erekcyjnym Zakładu, zatwierdzonego przez Prezydenta statutu tej
jednostki.
Wnioski pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagę, wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa
Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.
o Najwyższej Izbie Kontroli52, wnosi o:
1. Podjęcie działań w celu zaprzestania prowadzenia przez zakład budżetowy
Cmentarz Komunalny działalności wykraczającej poza sferę użyteczności
publicznej i poza zadania własne gminy, w tym poza terenem Gminy
Częstochowa, a także poza katalog zadań określonych w ustawie
o finansach publicznych, które mogą być wykonywane przez tego typu
jednostkę.
2. Podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego,
wprowadzonego zarządzeniem Dyrektora Zakładu, regulaminu Cmentarza
Komunalnego w Częstochowie przy ul. Radomskiej 117 oraz
zmierzających do uregulowania zasad i trybu korzystania z tego
obiektu użyteczności publicznej stosownie do postanowień art. 40 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje
prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się
do Dyrektora Delegatury NIK w Katowicach.
52
Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm., zwanej dalej „ustawą o NIK”
12
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie
wykorzystania uwagi i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin
przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu
zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Katowice, dnia 12 czerwca 2015 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
13