pełny tekst - Muzealnictwo

ZNACZENIE DLA MUZEÓW
NOWELIZACJI PRAWA
Z 31 SIERPNIA 2011 ROKU
Rafał Golat
Od 1 stycznia 2012 r. obowiązuje nowelizacja z dnia 31 sierpnia 2011 r.
Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Nowelizacja ta opublikowana
została w Dz. U. z 2011 r., Nr 207, poz. 1230. Poza zmianami w poszczególnych przepisach Ustawy z 25 października 1991 r. nowelizacja wprowadziła
także zmiany w innych ustawach, w tym w Ustawie z dnia 21 listopada 1996 r.
o muzeach (Dz. U. z 1997 r., Nr 5, poz. 24 z późn. zm.); zmiany w tym zakresie znajdują się w art. 4 nowelizacji.
Dla funkcjonowania muzeów istotne są w ustawie zmiany dotyczące bezpośrednio tych instytucji, ale także zmiany o charakterze ogólnym, dotyczące
przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,
gdyż te drugie odnoszą się do wszystkich instytucji kultury i podmiotów prowadzących działalność kulturalną, a więc również do muzeów. Oba te zakresy
zmian ustawowych zostaną poniżej pokrótce omówione.
Zmiany w Ustawie o muzeach
Zmiany przewidziane przez nowelizację Ustawy o muzeach można najogólniej podzielić na dwie podstawowe grupy. Są to z jednej strony zmiany
o charakterze organizacyjno-systemowym, dotyczące zasad funkcjonowania
muzeów, z drugiej zaś zmiany dotyczące wymogów i zasad ustawowych związanych z muzealiami.
Zmiany organizacyjno-systemowe stanowią w dużej mierze konsekwencję analogicznych zmian o charakterze ogólnym, wprowadzonych do Ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które zostaną przedstawione w dalszej części artykułu. Dotyczy to po pierwsze nowego określenia
treści statutu muzeum odnoszącej się do kwestii jego finansowania. Podobnie, jak w przypadku statutów instytucji kultury w ogólności, w statutach
muzeów określony być powinien nie „sposób uzyskiwania środków finansowych”, ale „źródła finansowania działalności muzeum”. Po drugie, podobnie
jak w stosunku do instytucji kultury w ogólności, zmienione zostały ustawowe zasady dotyczące dokonywania połączeń muzeów z innymi instytucjami.
Nową formułę w tym zakresie określa zmieniony art. 5a Ustawy o muzeach,
zgodnie z którym muzeum może być łączone z innymi instytucjami kultury
działającymi na podstawie przepisów o organizowaniu działalności kulturalnej, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań, przy czym połączenie takie może nastąpić po pozytywnym
zaopiniowaniu przez Radę do spraw Muzeów.
Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że w świetle powyższego
przepisu instytucjami, z którymi muzea mogą być łączone, są inne instytucje
188
UZEALNICTWO 53
kultury, czyli instytucje wpisane do rejestru instytucji kultury (wpis do tego
rejestru stanowi formalną przesłankę uzyskania statusu instytucji kultury,
będącej osobą prawną).
W odróżnieniu od analogicznej zmiany dotyczącej bibliotek, która weszła
w życie z pewnym odroczeniem, czyli od dnia 1 października 2012 r., zmiana
dotycząca zasad łączenia muzeów zaczęła obowiązywać, podobnie jak większość przepisów omawianej nowelizacji, od 1 stycznia 2012 roku.
Całkowicie nowym rozwiązaniem jest natomiast wykaz muzeów, przewidziany przez art. 5b Ustawy o muzeach. Jest to wykaz prowadzony przez ministra w „Biuletynie Informacji Publicznej” Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa
Narodowego, obejmujący wszystkie działające w Polsce muzea, stanowiący
centralną bazę na ich temat. Powyższy przepis określa, jakie dane dotyczące muzeów w wykazie tym są udostępniane oraz w jakim terminie dane te
powinny być przekazywane przez podmioty tworzące muzea, również w celu
aktualizacji informacji na ich temat. Przejściowy wymóg w tym zakresie, związany z tworzeniem przedmiotowego wykazu, przewidziany został w art. 11
nowelizacji z 31 sierpnia 2011 roku.
Jeżeli chodzi o zmiany dotyczące muzealiów, to zasygnalizowania wymagają trzy modyfikacje dotychczasowych przepisów.
Największa zmiana dotyczy preferencji dla muzeów rejestrowanych (wpisanych do Państwowego Rejestru Muzeów) w zakresie nabywania muzealiów
(zabytków), określonych w art. 20 Ustawy o muzeach. Przepis ten został istotnie rozbudowany i składa się obecnie z czterech ustępów (przed 1 stycznia 2012 r. obejmował dwa punkty). Co do zasady przysługujące muzeom
rejestrowanym uprawnienia są te same, czyli dotyczą z jednej strony prawa
pierwszeństwa zakupu od podmiotów prowadzących działalność polegającą
na oferowaniu do sprzedaży zabytków, z drugiej zaś strony prawa pierwokupu
zabytku sprzedawanego na aukcji. Odnośnie do pierwszego z tych uprawnień
doprecyzowano, że w przypadku skorzystania z prawa pierwszeństwa nabycie
przez muzeum rejestrowane następuje po cenie z chwili zgłoszenia zamiaru
zakupu. Regulacja prawa pierwokupu przewiduje zaś obecnie, że po pierwsze
oświadczenie w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu powinno być złożone przez muzeum niezwłocznie po licytacji zabytku, nie później jednak niż
do zakończenia aukcji (ust. 2), po drugie zaś wyjaśnia, że w przypadku złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu przez więcej niż jedno
muzeum rejestrowane przysługuje ono muzeum, które wcześniej złożyło takie
oświadczenie (ust. 3). Obu powyższych preferencji dotyczy nowy ust. 4 art.
20 ustawy, stwierdzający wyraźnie, że sprzedaż dokonana z naruszeniem tych
praw jest nieważna.
prawo w muzeach
Druga zmiana w regulacji muzealiów, związana z kolei z ich zbywaniem,
polega na nadaniu nowego brzmienia art. 23 ustawy. Zestawienie obecnej
i poprzedniej postaci tego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana w tym
zakresie polega wyłącznie na uproszczeniu procedury, wymaganej w przypadku dokonywania zamiany, sprzedaży lub darowizny muzealiów przez muzea
państwowe i samorządowe. Uproszczenie w tym zakresie polega na tym, że
wniosek dyrektora muzeum do ministra o wydanie pozwolenia na zbycie
muzealiów składany jest obecnie bezpośrednio, czyli bez udziału organizatora muzeum, co przed 1 stycznia 2012 r. przewidywał art. 23 ust. 3 Ustawy
o muzeach.
Trzecia zmiana dotycząca muzealiów ma charakter porządkujący –
poprzez nadanie bardziej jednoznacznego brzmienia art. 29 ustawy, regulującego zasady przenoszenia muzealiów poza teren muzeów. Obecna redakcja
tego przepisu nie budzi wątpliwości, że w trzech podstawowych przypadkach,
kiedy zachodzi potrzeba przeniesienia muzealiów poza teren muzeum, czyli
w razie wypożyczenia innym muzeom, konieczności konserwacji, badań lub
zapewnienia bezpieczeństwa albo ekspozycji na wystawach, wymagana jest
jedynie zgoda dyrektora muzeum, bez warunku uzyskiwania dodatkowo zgody na przeniesienie muzealiów poza teren muzeum jego organizatora. Ta
druga zgoda powinna zostać uzyskana w innych przypadkach przenoszenia
muzealiów poza teren muzeum, niemieszczących się w powyższym wyliczeniu.
Ponadto w związku z tym, że omawiana nowelizacja zmieniła ust. 4 w art.
32 Ustawy o muzeach, stanowiący podstawę do wydania przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego rozporządzenia,
określającego wymagania kwalifikacyjne pracowników muzeów, wydane
zostało nowe rozporządzenie ministra kultury i dziedzictwa narodowego z dnia
7 sierpnia 2012 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do
zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania
(Dz. U. z 2012 r. poz. 937). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie
ministra kultury i dziedzictwa narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących
zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania (Dz. U., Nr 91,
poz. 568).
Zmiany ogólne dotyczące instytucji kultury
Biorąc pod uwagę zmiany o charakterze ogólnym, istotne dla wszystkich
instytucji kultury, a więc także dla tych muzeów państwowych i samorządowych, które mają status tego rodzaju instytucji, zmiany te dotyczą przede
wszystkim trzech obszarów regulacji: 1) zasad powoływania i odwoływania
dyrektorów instytucji kultury, 2) szczególnego unormowania gospodarki
finansowej instytucji kultury oraz 3) przepisów określających zasady wynagradzania pracowników instytucji kultury.
Po 1 stycznia 2012 r. dyrektorzy instytucji kultury nie mogą być już
powoływani na czas nieokreślony, ale wyłącznie na czas określony. W przypadku instytucji kultury, niemających statusu instytucji artystycznej, czyli
także muzeów, dyrektor może zostać powołany na okres od trzech do siedmiu lat (art. 15 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej).
Z uwagi na to, że przed 2012 r. dyrektorzy instytucji kultury często
zatrudniani byli na czas nieokreślony, art. 8 omawianej nowelizacji przewidział regulację przejściową, dotyczącą tych dyrektorów, którzy w dacie wejścia w życie nowych przepisów pracowali na podstawie powołań na czas
nieokreślony sprzed 1 stycznia 2012 roku.
Pod tym względem sytuacja dyrektorów muzeów, będących instytucjami
kultury, została zróżnicowana. W przypadku bowiem muzeów państwowych
przewidziany został roczny okres przejściowy, tzn. dyrektorzy tych muzeów,
powołani przed 1 stycznia 2012 r. na czas nieokreślony, pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie omawianej
nowelizacji, czyli do końca 2012 r., i w tym rocznym okresie mogą zostać
powołani bez przeprowadzania konkursu na stanowiska dyrektorów na czas
określony od trzech do siedmiu lat. Brak takiego powołania jest równoznaczny z odwołaniem dyrektora z końcem 2012 r. (art. 8 ust. 3 nowelizacji).
Natomiast w wypadku dyrektorów muzeów samorządowych analogiczny
okres przejściowy określony został na trzy lata od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli do końca 2014 r. (art. 8 ust. 4 nowelizacji). Przez ten trzyletni
okres dyrektorzy muzeów samorządowych mogą zatem pracować na dotychczasowych zasadach, czyli powołań na czas nieokreślony sprzed 1 stycznia
2012 roku.
Druga podstawowa nowość, istotna dla dyrektorów instytucji kultury, dotyczy czynności poprzedzających ich powoływanie. Co prawda nadal
wyłanianie kandydata na dyrektora nie zawsze musi następować w drodze
konkursu, z wyjątkiem tych muzeów, w stosunku do których obowiązek
organizowania konkursów został wyraźnie przewidziany (obecnie wykaz tych
muzeów zawiera załącznik do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa
Narodowego z 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji
kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje
w drodze konkursu – Dz. U. z 2012, poz. 889), konieczne jest jednak w każdym przypadku (w myśl art. 15 ust. 5 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej w nowym brzmieniu) zawarcie między organizatorem muzeum a kandydatem na jego dyrektora odrębnej umowy w formie
pisemnej, w której określone być powinny warunki organizacyjno-finansowe
działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Dopiero po zawarciu
tego rodzaju umowy kandydat, który ją podpisał, może zostać powołany na
stanowisko dyrektora muzeum.
Zmiany dotyczące szczególnych zasad gospodarki finansowej instytucji
kultury, uregulowanych w Rozdziale 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mają na celu dostosowanie tych zasad do ogólnych wymogów wobec jednostek sektora finansów publicznych.
Po pierwsze, w nowym brzmieniu ust. 3 i ust. 4 art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uściślono, że roczny plan,
będący podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury, jest ustalany przez
jej dyrektora i sporządzany zgodnie z przepisami Ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz. U., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Po drugie,
nowe brzmienie art. 28 ust. 3 Ustawy porządkująco wylicza, zgodnie z regulacją Ustawy o finansach publicznych, dotacje, jakie organizator przekazuje
muzeum jako instytucji kultury. Są to dotacja podmiotowa na działalność
bieżącą, ale także dotacje celowe, zarówno inwestycyjne, jak i zadaniowo-programowe. Wreszcie po trzecie, znacznie ograniczona została regulacja art.
29, który po 1 stycznia 2012 r. stanowi, że wielkość majątku instytucji kultury
odzwierciedla jej fundusz, który odpowiada wartości mienia wydzielonego
dla instytucji. Uchylone zostały więc zawarte w tym artykule przed wejściem
nowelizacji zasady szczególne, dotyczące m.in. zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (por. art. 29 ust. 5 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej w poprzednim brzmieniu).
Zmiany dotyczące zasad wynagradzania pracowników instytucji kultury
mają charakter systemowy. Najbardziej widoczne jest w tym kontekście przeniesienie części unormowań płacowych z rozporządzenia do ustawy. Po 1
stycznia 2012 r. wynagrodzeniom pracowników instytucji kultury poświęcone
są art. 31-31d Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nie wszystkie z tych nowych przepisów są istotne dla muzeów, gdyż część
z nich (przede wszystkim art. 31a) dotyczy wyłącznie instytucji artystycznych.
Przepisy ustawowe określają podstawowe zasady, dotyczące wynagradzania pracowników instytucji kultury, takie jak składniki wynagrodzenia pracowniczego (art. 31) oraz nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalno-ren-
UZEALNICTWO 53
189
prawo w muzeach
towe (art. 31b i art. 31c). Nowym rozwiązaniem jest art. 31d ust. 2 Ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, określający relację
między przepisami ustawowymi a zasadami szczególnymi, obowiązującymi
w instytucjach kultury, w tym w muzeach. Zgodnie z tym przepisem warunki
wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą
dla pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury, określone w ustawie,
obowiązują do czasu objęcia ich układem zbiorowym pracy lub regulaminem
wynagradzania. Uzupełnieniem płacowych zasad ustawowych są przepisy
nowego rozporządzenia ministra kultury i dziedzictwa narodowego z dnia
3 października 2012 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji
kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1105). Rozporządzenie to zastąpiło wcześniej obowiązujące w tym zakresie rozporządzenia płacowe, w tym istotne
dla muzeów rozporządzenie ministra kultury i sztuki z 23 kwietnia 1999 r.
w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach
kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U., Nr 45, poz. 446 z późn. zm.).
Nie są to wszystkie zmiany, wynikające z nowelizacji z 31 sierpnia 2011
roku. Z pozostałych, biorąc pod uwagę działalność muzeów, na uwagę zasługują w pierwszej kolejności trzy następujące kwestie.
Po pierwsze, zmienione zostały zasady dotyczące prowadzenia rejestru
instytucji kultury, do którego wpisywane są także muzea samorządowe i państwowe, mające status tego rodzaju instytucji. Obecnie obowiązuje w tym
zakresie nowe rozporządzenie ministra kultury i dziedzictwa narodowego z 26
stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru
instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189), które zastąpiło poprzednie rozporządzenie w tym zakresie z 1992 r. (Dz. U., Nr 20, poz. 80). Istotną nowością jest wymóg prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej oraz udostępniania go poprzez „Biuletyn Informacji Publicznej” na stronie organizatora.
Po drugie, w nowej redakcji art. 20 ust. 2 Ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzono nowy wariant podziału instytucji kultury. Podział ten może obecnie polegać na wyeliminowaniu
z instytucji kultury wyodrębnionej jednostki lub jednostek organizacyjnych
nie tylko w celu włączenia ich do innej instytucji kultury, ale również w celu
utworzenia nowej instytucji kultury z istniejącą obsadą pracowniczą i mieniem tej jednostki lub jednostek.
Po trzecie, wykreślony został art. 32 ustawy. Przed 1 stycznia 2012 r.
przepis ten określał m.in., że muzea będące instytucjami kultury prowadzą
działalność w zakresie upowszechniania kultury, a do ich podstawowych
zadań należy w szczególności: 1) edukacja kulturalna i wychowanie przez
sztukę, 2) sprawowanie opieki nad zabytkami, 3) tworzenie warunków dla rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką,
4) tworzenie warunków dla rozwoju folkloru, a także rękodzieła ludowego
i artystycznego oraz 5) rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspokajanie potrzeb
oraz zainteresowań kulturalnych. Po 1 stycznia 2012 r. cele i zadania muzeów
określają przepisy Ustawy o muzeach, a szczególnie jej art. 1 i 2 oraz statuty
(regulaminy) muzeów.
THE SIGNIFICANCE FOR MUSEUMS OF THE AMENDMENT
OF 31 AUGUST 2011
Rafał Golat
The amendment of 31 August 2011 of the statute of 25 October 1991 on organising and conducting cultural activity (Dz. U. /Journal of Laws/ of 2012, item 406),
published in Dz. U. of 2011, no. 207, item 1230, introduced many changes essential
for museums, both as regards general regulations concerning all cultural institutions
and in the statute of 21 November 1996 on museums (Dz. U. of 1997, no .5, item
24 with later changes).
Changes in the statue on museums, foreseen by the amendment, can be generally divided into two basic groups. On the one hand, there are organisational-systemic
changes concerning the principles of the functioning of museums, and in particular
new principles of linking museums with other cultural institutions, and a new list of
museums prepared by the Minister in ”Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa
Kultury i Dziedzictwa Narodowego”. On the other hand, we are dealing with changes
concerning statutory demands and principles connected with museum exhibits, con-
Rafał Golat, radca prawny, zatrudniony w Biurze Obsługi Prawnej MKiDN; arbiter Sądu
Polubownego do Spraw Domen Internetowych przy Polskiej Izbie Informatyki i Telekomunikacji;
autor licznych publikacji prasowych i książkowych na tematy związane z prawem kultury, własności intelektualnej, cywilnym, gospodarczym i podatkowym.
190
UZEALNICTWO 53
sisting of granting new contents to art. 20 on museums, which defines preference for
registered museums as regards the acquisition of museum exhibits (historical monuments), a simplification of the procedure required in cases of an exchange, sale or
donation of museum exhibits by state and self-government museums, and granting
a unambiguous form to art. 29 of the statute on laws regulating the principles of
moving exhibits beyond museum grounds.
Taking into consideration general changes, essential for all cultural institutions,
i.e. also state and self-government museums endowed with that status, these transformations entail predominantly three domains of regulations: 1) the principles of
appointing and dismissing directors of cultural institutions, 2) detailed norms dealing
with the finances of a given cultural institution, 3) regulations that define the principles of remunerating the employees of a cultural institution.