docŚciągnij PDF. - Wydawnictwo WSEI
download 
Reklamacja Transkrypt
Ściągnij PDF. - Wydawnictwo WSEI
Piotr Kwaśniak Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia społeczności lokalnej w kontekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [The impact of commune’s land management on the quality of life of the local community in the context of local plans for land development] 1. Uwagi ogólne Charakteryzując stanowienie prawa jako czynność jednostronną, należy wskazać, że stanowiący prawo jest w swej czynności stanowienia uniezależniony od wyrażenia zgody adresatów aktu na to, aby byli tym aktem związani. Nie oznacza to jednak, aby stanowiący nie liczył się z akceptacją prawa przez jego adresatów1. Ta myśl ma zastosowanie do zarówno do władzy ustawodawczej jak i wykonawczej – władnej do tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązujących. Jej uniwersalność pozwala także na odniesienie do samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem prawo (także miejscowe) będzie uznawane przez społeczeństwo za rozmijające się z jego oczekiwaniami a tym samym będzie negatywnie wpływało na jakość życia obywateli to pozostanie tylko kwestią czasu kiedy mechanizmy demokratycznego państwa prawnego doprowadzą do zmiany przedstawicieli w organie państwa stanowiącym owo prawo. Zatem relacja pomiędzy administracją (w tym oczywiście także samorządową) a społeczeństwem jest bardzo bliska. Przy opracowywaniu i redagowaniu projektu miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (planu miejscowego) właściwy organ powinien kierować się podobnymi zasadami, którymi kieruje się ustawodawca przy opracowywaniu i redagowaniu projektów aktów ustawowych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że plan miejscowy jest rodzajem aktu wykonawczego. Tego rodzaju akty mogą być wydawane jedynie na podstawie ustaw, w ramach regulacji ustawowych i dla ich wykonania. Akt wykonawczy powinien zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie do normowania tym aktem, przy czym nie powinno się powtarzać przepisów ustawy2. Warto odnotować, że akty prawa miejscowego niestety często powielają przepisy ustaw, lecz 1 2 J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław 1985, s. 36. A. Korybski i in., Wybrane zagadnienia legislacji, Lublin 1993, s. 42-43. 70 Piotr Kwaśniak w przypadku planów miejscowych nie jest to raczej możliwe. Plany bowiem wykonują i konkretyzują przepisy ustawy. Nie ma w nich miejsca na powielanie treści w niej zawartych, gdyż mają dostosować do istniejących potrzeb (związanych z przeznaczeniem i zagospodarowaniem określonych terenów) wytyczne aktów wyższego rzędu. Plany miejscowe mają zatem, w pewnym sensie, autonomiczny wpływ na jakość życia społeczności lokalnej. Ich stosunkowa niezależność polega na tym, że to w ich treści przenoszone są na obszary gmin regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), w takim zakresie w jakim rady gmin uznają je za optymalne dla określonego terenu. Nie oznacza to jednak dowolności właściwych organów gmin w interpretacji i stosowaniu przepisów ustawowych ale raczej np.: opracowywanie planów miejscowych dla konkretnie wyznaczonych terenów (co uczyni bardziej przejrzystym nimi gospodarowanie) czy korzystanie z instytucji uznania administracyjnego. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego Konstytucja nie wymaga, aby były one uchwalane w „celu wykonania ustawy”, nie wskazuje też konkretnego podmiotu upoważnionego do ich stanowienia ani formy prawnej tych aktów. Właściwą formą ich stanowienia jest uchwała3, a procedury prawotwórcze przedstawicielskich władz lokalnych wzorowane są na procedurze parlamentarnej, na ogół ze złagodzonymi regułami. Bardziej szczegółowe normy proceduralne wynikają z określonej hierarchii władz przedstawicielskich, a w ślad za tym określonej hierarchii aktów prawnych oraz charakteru struktury państwowej4. U podstaw regulacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności umocowania planu miejscowego w systemie aktów normatywnych, jako aktu prawa miejscowego, leży wola dostosowania planowania i zagospodarowania przestrzennego do wymogów gospodarki rynkowej i rozwiązań powszechnie przyjętych. Oznacza to konieczność respektowania zasady ochrony własności, równego traktowania różnych form własności, a przez to oddzielenia prawa własności od prawa zabudowy i poddania tego drugiego znacznym ograniczeniom w ramach obowiązujących ustaw. Taka konstrukcja gminnej gospodarki przestrzennej podyktowana jest dążeniem do zapewnienia możliwie najwyższej jakości życia społeczności lokalnej. Władze lokalne mają w tym względzie bardzo trudne zadanie, ponieważ muszą pogodzić różne interesy obywateli, które bardzo często krzyżują się z interesem publicznym. Tak więc dążenie do realizacji interesu publicznego przez organy lokalnej administracji samorządowej związane jest z próbą godzenia sprzecznych ze sobą racji wielu uczestników procesu zagospodarowania przestrzennego. 3 4 E. Gdulewicz, Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, (red.) W. Skrzydło, Lublin 2004, s. 181-182. R. Tokarczyk, Współczesne kultury prawne, Kraków 2000, s. 135. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 71 Uwzględniając odmienność innych regulacji, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie koliduje z regulacjami prawodawstwa unijnego. W tym miejscu należy podkreślić, że poszczególne kraje mają różne rozwiązania szczegółowe5. Jednakże podstawową funkcję w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach Unii Europejskiej pełnią gminy. Ich udział sprowadza się głównie do najważniejszej – lokalnej aktywności w tej materii, a kompetencja znajduje najważniejszą, bo konstytucyjną ochronę6. Podobnie w Polsce ustalenie zasad zagospodarowania i przeznaczenia terenu, a także polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Jest ona bezpośrednim dysponentem przestrzeni, ograniczonym jedynie przez przepisy ustaw, a planowanie w jej wykonaniu jest elastycznym instrumentem kreowania rozwoju przestrzennego7. Punktem wyjścia do określenia rangi prawnej planu miejscowego jest art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa plan miejscowy jako akt prawa miejscowego. Jest to bezpośrednie nawiązanie do rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym pt. „Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”, który nadaje ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym charakter ustrojowy. Z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego nakazuje natomiast traktowanie jej jako swego rodzaju konstytucji polskiej gospodarki przestrzennej, która w najpełniejszym wymiarze realizowana jest przez plany miejscowe8. Gospodarowanie przestrzenią przez gminę nie ma dowolnego charakteru, ponieważ jest ograniczone przez prawo własności. Biorąc pod uwagę podstawowe zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, nie można dawać gminie, jako jednostce reprezentującej interes publiczny jej mieszkańców, prymatu nad interesem jednostki (także w kontekście planowania i zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z Konstytucją, może ona ingerować w prawo własności, przez jego ograniczenie, tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Wywłaszczenie natomiast jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Mając to na uwadze, można przytoczyć, za Z. Niewiadomskim, że „przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć”9. 5 6 7 8 9 T. Kachniarz, Z. Niewiadomski, Nowe podstawy prawne zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1994, s. 5. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 202. Tamże, s. 87. T. Kachniarz, Z. Niewiadomski, Nowe..., s. 23. Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33-34. 72 Piotr Kwaśniak Na etapie realizacji przez gminę ustaleń planu miejscowego, powstaje zagadnienie dotyczące równości obywateli wobec prawa, w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Odnosząc się do niego należy stwierdzić, że równość obywateli wobec prawa nie może oznaczać braku możliwości różnicowania ich sytuacji prawnej w powstających aktach prawnych powszechnie obwiązujących. Należy bowiem stwierdzić, że równość obywateli wobec prawa to równość w zakresie jego stosowania. Dlatego też ustawodawca racjonalnie założył, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego w wielu przypadkach bezpośrednio wpłynie na konkretne nieruchomości, powodując wzrost lub spadek ich wartości. To z kolei uruchomi mechanizm wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielami, czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na którą bezpośrednio plan miejscowy oddziałuje, a gminą. Mechanizm ten jednak nie może być sprzeczny z regułami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego10. Plan miejscowy, będąc aktem prawnym powszechnie obowiązującym, zawiera normy planowe. Stanowi to o jego szczególnym charakterze. Normy planowe cechuje bowiem mniejsza konkretność niż normy prawne. Plany miejscowe, aby były realizatorami polityki przestrzennej gminy, muszą skutecznie łączyć te dwa rodzaje norm. Normy planowe określają cele, jakie mają być osiągnięte, nie decydując o środkach, które mają być zastosowane do ich osiągnięcia. Ingerując zatem w prawo własności, plany miejscowe czynią to przez wpływ na sposób jego wykonywania, a nie przez wpływy na to prawo samo w sobie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że na podstawie planów miejscowych można doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka natomiast wykładnia rozszerzająca jego ustaleń na niekorzyść właścicieli określonych nieruchomości będzie sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, a ponadto stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń planu miejscowego11. Warto także zwrócić uwagę na pojęcie władztwa planistycznego. Zakładając, że gmina jest dysponentem ustawowego prawa do określania, we władczy i jednostronny sposób, przeznaczenia gruntów położonych w jej granicach administracyjnych i określania zasad ich zagospodarowania niezależnie od tego, do kogo grunty te należą, można mówić o „władztwie planistycznym gminy”12. Oznacza to, że od treści aktu prawa miejscowego (w badanym przypadku – planu miejscowego), z którego wynika władztwo planistyczne, ustawodawca uzależnił możliwość realizacji wszelkich zadań, w tym zadań publicznych (rządowych jak i samo10 11 12 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 123. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Ustawa o planowaiu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, s. 159; por. też sentencja wyroku NSA IV SA 295/96, LEX nr 47787. Pojęcie to jest także używane w orzecznictwie; patrz wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 125. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 73 rządowych). W przypadku uchwalenia planu miejscowego13, obejmującego tereny na których te zadania publiczne będą realizowane, będą one mogły być zrealizowane dopiero po ich wprowadzeniu do tego planu. Powyższe nie może oznaczać, że władztwo planistyczne gminy jest nieograniczone. Ogranicza je przede wszystkim określony zakres upoważnienia do normowania stosunków społecznych, dotyczących władania nieruchomościami gruntowymi. Ograniczenia wynikają także z nadzorczych kompetencji wojewodów wobec uchwał organów samorządowych, w tym uchwał podejmowanych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz kompetencji kontrolnych właściwych organów. Ponadto wpływ na ograniczenie władztwa planistycznego gminy mają także sąsiadujące gminy oraz samorządy powiatowe i wojewódzkie, a także administracja rządowa przez uprawnienie do realizacji swoich własnych zadań na określonym terenie14. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zalicza do zadań własnych gminy kształtowanie i prowadzenie jej polityki przestrzennej. Wskazuje przy tym szczególnie na uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planów miejscowych. Plan jednak, podobnie jak decyzje lokalizacyjne (o warunkach zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ma w stosunku do studium realizacyjny charakter. Ma on także cechy aktu polityki przestrzennej. Przecież uchwalony plan miejscowy, funkcjonując przez określony czas (np. kilka lat), mocno wpływa na prowadzenie polityki przestrzennej, już choćby przez sam ten fakt. Można zatem powiedzieć, że przez prowadzenie polityki przestrzennej rozumie się przesądzenie (uchwalenie planu miejscowego) o wytyczeniu kierunków rozwiązań spraw publicznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie politycznych (ogólnych) rozstrzygnięć z tego zakresu oraz sprawowanie ogólnego kierownictwa w odniesieniu do ich realizacji15. Realizowane zatem przez gminę planowanie regulacyjno-władcze, za pomocą planów miejscowych, wykracza poza granice kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Plany te są przez ustawodawcę określone jako prawo miejscowe, niemożliwe do pogodzenia z aktami polityki sensu stricto. Mają one precyzować, realizować i utrwalać ich założenia. Rada gminy uchwala plany miejscowe, w celu ustalenia przeznaczenia terenów. W nich najpełniej zawiera się władztwo planistyczne gminy, które przejawia się m.in. w zarządzaniu przestrzenią w taki sposób, w jaki przewiduje to jej polityka przestrzenna. Zatem plany miejscowe jako akty prawa miejscowego bezpośrednio wpływają na jakość życia społeczności lokalnej. Zagadnienia zarządzania przestrzenią powinno rozpatrywać się z����������� punktu ���������� widzenia konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz władztwa planistyczne13 14 15 który nie jest już obowiązkowym instrumentem polityki przestrzennej i jej realizacji w gminie. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 78-80. Z. Cieślak i in., Prawo administracyjne, (red.) M. Wierzbowski, Warszawa 2001, s. 154. 74 Piotr Kwaśniak go, które przysługuje gminie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Gmina jest właściwa w zakresie określania polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz przede wszystkim uchwalania planu miejscowego – przepisu prawa miejscowego. Należy pamiętać, że takie same uprawnienia zarówno co do zakresu przedmiotowego, jak i podmiotowego, przysługują wszystkim gminom. Pomimo zatem istnienia władztwa planistycznego gminy, nie wolno zapominać o jego ograniczeniu wynikającym z faktu sąsiadowania ze sobą gmin, ich funkcjonowania w ramach samorządów terytorialnych stopnia powiatowego i wojewódzkiego oraz wpływu, jaki wywiera na nie administracja rządowa16. 2. Uregulowania planu miejscowego a prawo własności Przystąpienie do realizacji planów miejscowych często napotyka przeszkody. Podstawową jest prawo własności, bezpośrednio wpływające na jakość życia społeczeństwa. Przysługuje ono oczywiście (podmiotom zewnętrznym wobec gminy) także w odniesieniu do nieruchomości. Te z kolei przeznaczane są w tych planach na określone gminne cele. Jeśli zatem, w wyniku realizacji ustaleń planu, dojdzie do ingerencji w czyjeś prawo własności, to organy zobowiązane do wykonywania ustaleń planowych będą musiały wykazać, że naruszenie tego prawa przez przyjęte rozwiązania jest niezbędne do realizacji ustaleń planowych, a co więcej dopuszczalne na podstawie konkretnych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze oraz to, że projekt planu poddawany jest publicznej dyskusji i można wnosić do niego uwagi, należy stwierdzić, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności przez ustalenia planu miejscowego odbywa się w sposób przewidziany do realizacji zadań przez organy państwa prawa. Wiąże się to z zagwarantowaniem przez gminę stosownej rekompensaty w przypadku naruszenia tego prawa17. W celu stworzenia ustawowej podstawy możliwości ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w stosunku do oznaczonych terenów, przez ustalenia planu miejscowego, ustawodawca wprowadził odpowiedni zapis w ustawie. Stwierdza on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stanowisko takie wynika z generalnego założenia polskiego systemu prawa. Jest ono zawarte w art. 140 k.c.18, który stanowi, że „w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych 16 17 18 M. Tetera, Władztwo planistyczne w stosunkach sąsiedzkich gmin, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 1-2, s. 11. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 1998, s. 62. Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 75 samych granicach może rozporządzać rzeczą”. Z powyższego wynika, że ustawodawca wymienił jedynie uprawnienia podstawowe, niewyczerpujące treści prawa własności. W konsekwencji ową treść należy określać w sposób negatywny przez wskazanie, że właściciel może robić ze swoją własnością wszystko to, co nie jest mu zakazane. Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, lecz mimo to nie ma on pełni władzy nad rzeczą19. Własność zatem nie stanowi prawa dającego nieograniczoną władzę na nieruchomością20. Mimo że prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, to jego granice kształtują w znacznym stopniu przepisy prawa administracyjnego. Można nawet pokusić się o stwierdzenie, że w prawie cywilnym zawarta jest konstrukcja wyjściowa prawa własności, ale jego treść kształtowana jest przez cały system prawny, a przede wszystkim przez przepisy prawa administracyjnego21 (widoczne jest to także w ramach problematyki gospodarki przestrzennej, której szczególnym instrumentem są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego). Odwołując się do przepisów Konstytucji (art. 21), można dojść do wniosku, że ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego Polski22. Dając za podstawę inny przepis ustawy zasadniczej (art. 64) – własność stała się także podstawowym prawem ekonomicznym. Jak już wspomniano, może być ona ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Jest to według Trybunału Konstytucyjnego wskazanie przesłanki formalnej ograniczenia prawa własności23. Warto w tym miejscu dodać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i 3) określa dopuszczalny zakres ingerencji, za pośrednictwem planu miejscowego, w prawo własności. Zgodnie zatem z zasadą związania administracji prawem, nie jest dopuszczalne ograniczenie ustaleniami planu miejscowego prawa własności w inny sposób od tego, jaki określa ustawa24. Kontynuując, należy przytoczyć art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. To uregulowanie, zdaniem Trybunału Konstytucyj19 20 21 22 23 24 J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 72-76. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Zagospodarowanie..., s. 63. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 80-82. W. Skrzydło [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 32, prezentuje analogiczne stanowisko. Wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 (Dz.U. Nr 3, poz. 30). Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, s. 42; patrz też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 3 stycznia 2008 r., ON-I-0911/402/07, LEX nr 352339. 76 Piotr Kwaśniak nego, spełnia funkcję podstawową w stosunku do ochrony prawa własności25. Przemawia za tym także to, że w sposób kompletny statuuje zasadę proporcjonalności, tj. zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki26. Kwestią wymagającą komentarza jest ograniczenie prawa własności w drodze ustawy w kontekście planu miejscowego. Plan ten, co wymaga podkreślenia po raz kolejny, jest aktem prawa miejscowego. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w jego treści. Jego ustalenia zaś kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ukształtowany w ten sposób przedmiot planu miejscowego oznacza, że jego regulacje stanowią ograniczenia prawa własności. Ustawodawca, wyrażając swe zdanie w Konstytucji, dopuszcza ograniczenie prawa własności wyłącznie w drodze ustawy. Konstrukcja zatem ograniczenia prawa własności w drodze planów miejscowych – aktów prawa miejscowego, budzi kontrowersje co do zgodności z Konstytucją27. Poza trybem, formą oraz kryteriami ingerencji w prawo własności, także treść takiej ingerencji powinna być określana przez przepisy rangi ustawowej28. Cechą aktu prawa miejscowego jest powszechność jego obowiązywania, ograniczona jednak tylko do obszaru jednej j.s.t. – tej, której władny organ wydał ten akt. Konstytucyjność ograniczenia prawa własności w drodze aktu prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, została zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 11 maja 1999 r. stwierdza on, że: „sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, od której przewiduje się odstępstwa na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji ustawowej. Nie może jednak być regulowana w aktach podustawowych (...)”29. Chociaż wyrok ten bezpośrednio odnosi się do rozporządzenia, to może być także zastosowany do odpowiedniej interpretacji aktu prawa miejscowego. W celu uniknięcia wykładni, że ograniczenie prawa własności następuje przez plan miejscowy – akt prawa miejscowego, należy przyjąć, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności. Plan miejscowy natomiast wykonuje tylko uregulowania ustawowe30. Nie zmienia to jednak faktu, że ma on bezpośrednie przełożenie na zasadniczy element kształtowania jakości życia obywateli jakim jest prawo własności nieruchomości, ponieważ m.in. jego ustalenia kształtują sposób wykonywania tego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sytuację ochrony własnego interesu prawnego jednostki przy zagospodarowaniu terenów 25 26 27 28 29 30 Wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2. Wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78. K. Jaroszyński i in., Ustawa..., s. 59-60. Z. Czarnik, Prawo własności nieruchomości a granice prawotwórczej samodzielności gminy, „Casus” 1999, s. 17. Wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 75. K. Jaroszyński i in., Ustawa..., s. 60-61. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 77 należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy gwarantujące ochronę osób trzecich, tj. niebędących stronami procesu inwestycyjnego. Ponadto ustawa wprowadza swoje własne uregulowania, chroniące interes prawny podmiotu przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych podmiotów. Mowa tu o regulacjach przewidujących stosowanie przepisów dotyczących odszkodowań w sytuacji, kiedy ustalenia planu miejscowego utrudniają lub uniemożliwiają dotychczasowe korzystanie z nieruchomości31. Przechodząc do zagadnień praktycznych, należy stwierdzić, że nowy plan miejscowy lub zmiana istniejącego może ograniczać możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Jednakże tereny, których przeznaczenie plan ten zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z nowymi ustaleniami. Sytuacja taka jest wykluczona, kiedy w planie miejscowym przewidziano inny tymczasowy sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości32. Należy zwracać baczną uwagę na to ustalenie planu miejscowego, ponieważ będzie ono miało duże znaczenie przy negocjowaniu z������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������� właścicielami nieruchomości terminu wykupu terenów przeznaczonych w planie na realizację inwestycji celu publicznego33. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepisy łagodzące konsekwencje wynikające z wejścia w życie nowych uregulowań planów miejscowych, które negatywnie wpływają na prawa podmiotowe użytkowników wieczystych i właścicieli określonych nieruchomości. Zgodnie z jej regulacją, jeśli w konsekwencji uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, korzystanie z����� ���� nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób albo zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało istotnie ograniczone lub uniemożliwione, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości może żądać od gminy: wykupienia jej części lub całości, ewentualnie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (damnum emergens). Dochodzenie utraconych, a oczekiwanych korzyści (lucrum cessans), nie jest możliwe w przypadku dochodzenia odszkodowania od gminy34. Realizacja tych roszczeń może także nastąpić przez zaoferowanie przez gminę zainteresowanej stronie nieruchomości zamiennej. Jednakże w tym przypadku, w momencie zawarcia umowy zamiany, roszczenia dotyczące wykupienia lub odszkodowania odnoszone do przedmiotowej nieruchomości lub jej części wygasają35. 31 32 33 34 35 Tamże, s. 66. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjnoprawne, Toruń 2004, s. 71. M. Świetlik, Planowanie przestrzenne w gminie, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy-omówienia-komentarze, (red.) G. Buczek i M. Tetera-Jankowska, Warszawa 2003, s. 32–33. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 124. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces..., s. 71. 78 Piotr Kwaśniak 3. Plan miejscowy a prawa niemajątkowe Decyzje administracyjne (w tym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy) są aktami stosowania prawa, a co za tym idzie nie podlegają regułom stosowanym wobec aktów generalnych (w tym zwłaszcza normatywnych), w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej powyższych decyzji, pomimo utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną, wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana albo uchylenie podstawy prawnej, co do zasady, nie ma zatem wpływu na byt przedmiotowej decyzji administracyjnej36 (także decyzji lokalizacyjnej). Wyjątkowa sytuacja zachodzi wtedy, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony – czyli wynika to z całokształtu unormowania danej materii37. Wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej z powodu jej sprzeczności z planem miejscowym jest wyjątkiem od zasady utrzymania w mocy decyzji administracyjnych wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania38. Wynika to ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami lokalizacyjnymi a planem miejscowym, ponieważ są one wydawane w sytuacji braku takiego planu. Dlatego ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami zawartymi w decyzji39. Należy jednak zaznaczyć, że kwalifikowanie uprzednio wydanych decyzji lokalizacyjnych jako sprzecznych z ustaleniami później uchwalonych planów miejscowych wymaga zachowania ostrożności. Uchwalenie lub zmiana planu miejscowego, którego ustalenia będą sprzeczne z treścią wcześniejszych ostatecznych i niewadliwych decyzji lokalizacyjnych, będzie skutkować utratą praw dobrze nabytych, tj. nabytych zgodnie z prawem. Taka sytuacja będzie zatem miała wyraźny, często negatywny, wpływ na stabilność regulacji prawnych związanych z gospodarką przestrzenną, co oznacza takiż wpływ na jakość życia społeczności lokalnych w tym zakresie. Twierdzenie to koresponduje z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego40, zgodnie z którym „zasada ochrony praw słusznie nabytych powinna być traktowana jako wzór zachowania się prawodawcy w procesie tworzenia prawa. Stanowi zarazem jedno z wymagań moralności prawa, podstawę właściwych prognoz życiowych oraz wytyczną rozwoju prawa nakierowaną na 36 37 38 39 40 T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 137. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP 1992, nr 7, s. 53. W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz, Wrocław 1995, s. 17. T. Bąkowski, Ustawa…, s. 223. Orzeczenie TK z 20 sierpnia 1992 r., K 4/92, OTK 1992, nr 2, poz. 22. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 79 rozszerzenie, nie zaś na uszczuplanie praw obywateli. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokroć zajmował się kwestią konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych i mając na względzie znaczenie tych zasad, zarówno dla porządku prawnego, jak i dla interesów obywateli, dawał niezmiennie wyraz potrzebie bezwzględnego przestrzegania zasad konstytucyjnych w tym zakresie. Zatem Trybunał Konstytucyjny nie wykluczał i nie wyklucza możliwości wyjścia przez ustawodawcę poza te zasady w określonych przez ustawę konkretnych wypadkach, uzasadnionych szczególnie ważnymi względami lub okolicznościami”. Utrata uprawnień płynących z decyzji lokalizacyjnych jest podwójnie negatywnie odczuwana przez osoby o nie zabiegające, ponieważ wymaga zaangażowania znacznych kosztów związanych z ich uzyskaniem. Chodzi tu o koszty uzgodnień, jakie są wymagane przed wydaniem wymaganych decyzji, koszty sporządzenia odpowiedniej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – kopii mapy katastralnej obejmującej odpowiednie działki oraz obszar, na który dana inwestycja będzie oddziaływać. Dołączane są one do wniosku o wydanie decyzji. Powinien on zawierać także odpowiednią charakterystykę inwestycji. Obejmuje ona m.in.: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz zobrazowanie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, a ponadto dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Koszty te są szczególnie wysokie w przypadku inwestycji szkodliwych dla środowiska i mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szkodliwych dla zdrowia ludzi. Jest tak, ponieważ wymagalne staje się wtedy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko41, której koszt obciąża podmiot zainteresowany uzyskaniem decyzji42. Z powyższego wynika, że uchwalenie planu miejscowego wywołuje skutki w sferze praw niemajątkowych, wynikających głównie z decyzji administracyjnych. Zatem plan ten wpływając na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, działa także na pewność prawa odbieraną przez mieszkańców gmin jako ważny element działalności administracji samorządowej kształtującej jakość życia społeczności zamieszkującej określony teren. 41 42 Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady..., s. 149-150. 80 Piotr Kwaśniak 4. Zmiana wartości gruntu i związane z nią roszczenia Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normuje kwestie związane ze zmianą wartości nieruchomości w konsekwencji dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym lub uchwalenia nowego. Rezultatem zmiany lub uchwalenia nowego planu miejscowego może być wzrost wartości nieruchomości43. Sytuacja taka następuje w przypadku przeznaczenia ustaleniami nowego lub zmienianego planu miejscowego terenów pod budownictwo przemysłowe lub mieszkaniowe, na których obowiązywał dotychczas zakaz zabudowy. Mamy tu do czynienia ze wzrostem wartości nieruchomości. Kontynuując, jeśli użytkownik wieczysty lub właściciel sprzeda nieruchomość, to wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest zobowiązany pobrać jednorazową opłatę z tego tytułu. Musi ona być ustalona w nowym (lub zmienionym) planie miejscowym w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca ograniczył maksymalną stawkę procentową do 30% wzrostu wartości nieruchomości44. Organ wykonawczy gminy ustala opłatę w drodze decyzji administracyjnej. Następuje to bezzwłocznie po przesłaniu do organu przez notariusza wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. Wprowadzony tu 7-dniowy termin, biegnący od sporządzenia tej umowy do jej przesłania organowi wykonawczemu gminy, ma sprzyjać usprawnieniu postępowania. Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji45. Opłaty tej nie należy pobierać w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, Nr 67, poz. 411, Nr 70, poz. 416 i Nr 180, poz. 1112) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 oraz z 2008 r. Nr 98, poz. 634 i Nr 214, poz. 1349). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o powyższej opłacie, będą miały odpowiednie zastosowanie. 43 44 45 Wyrok NSA w Warszawie z 4 lipca 2008 r., II OSK 774/07, „Wspólnota” 2008, nr 41, s. 34. Wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2008 r., II SA/Gd 841/07, LEX nr 401685. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces..., s. 72-73. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 81 Instytucja opłaty funkcjonowała w podobny sposób jak obecnie już podczas obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też orzecznictwo sądowe w tej kwestii sprzed kilku lat zachowuje aktualność46. Obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie lub uchwaleniu nowego planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, albo faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości jest ustalana przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wykonanie obowiązku będącego konsekwencją roszczeń o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, o wykupienie nieruchomości lub jej części albo o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego lub jego zmianą, powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od złożenia wniosku (chyba że strony postanowią inaczej). Jeśli wystąpi opóźnienie w wypłacie odszkodowania albo w wykupie nieruchomości, stronie, która ma roszczenie, przysługują odsetki ustawowe. Roszczenia o odszkodowanie można zgłaszać w ciągu 5 lat od dnia, w którym zmiana lub nowy plan miejscowy stały się obowiązujące. Ustawa stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, natomiast użytkownik wieczysty lub jej właściciel zbywa ją, nie korzystając z roszczeń przysługujących za poniesioną rzeczywistą szkodę (damnum emergens) lub o wykupienie nieruchomości albo jej części, może zwrócić się do gminy o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się na dzień jej zbycia47. Skorzystanie z możliwości zadośćuczynienia będzie pełne dopiero po spełnieniu istotnej przesłanki. Będzie nią wejście w życie nowego planu miejscowego albo jego zmiany. Nawet uchwalony plan, lecz jeszcze nieobowiązujący, czy to z powodu braku jego publikacji, czy to z powodu braku upływu terminu jego wejścia w życie, nie wywołuje skutków prawnych. Taki stan wywołuje oczywistą niepewność właścicieli (w szerokim tego słowa znaczeniu) wszelkich nieruchomości objętych takim planem, dlatego też właściwe organy samorządu terytorialnego powinny wychodzić naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnych i skracać okres niepewności co do mających wejść w życie rozwiązań w zakresie zagospodarowania przestrzennego. 46 47 Wyrok NSA z 6 września 2002 r., II SA/Wr 1193/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 15. Wynika z niego jasno, że niedopuszczalne jest uchwalanie przez radę gminy zerowej stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty naliczanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. W uchwale 5 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. (OPK 17/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 121) Sąd uznał, że przedmiotową opłatę pobiera się także w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w konsekwencji zmiany planu miejscowego. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces..., s. 72. 82 Piotr Kwaśniak Jeśli chodzi o faktyczną zmianę wartości nieruchomości na wolnym rynku, to należy skłonić się do poglądu, że realny na nią wpływ ma już sam uchwalony plan miejscowy lub jego zmiana, bez względu na to czy funkcjonuje jako obowiązujące prawo miejscowe. W tym miejscu warto zaznaczyć, że ogłoszenie i wejście w życie uchwalonego planu miejscowego może zostać wstrzymane w jednym przypadku, tj. w razie wszczęcia postępowania nadzorczego. Jeżeli więc upłynie termin niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, to wejście w życie uchwały w sprawie planu miejscowego jest pewne. A zatem właściciel (użytkownik wieczysty) może wystąpić o odszkodowanie, równe obniżeniu wartości nieruchomości, jeśli ją zbywa po uchwaleniu planu miejscowego, ale przed jego wejściem w życie. W takim przypadku w razie stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie lub uchwaleniu nowego planu miejscowego, zastosowanie będą miały przepisy dotyczące zwrotu odszkodowania na rzecz gminy48. Ta sama zasada odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. W tym przypadku jednak opłaty będą przebiegały w odwrotnym kierunku, a organ wykonawczy gminy będzie mógł ustalić wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r.49, w którym czytamy, że „art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Analizując uzasadnienie prawne do tego wyroku należy uznać, że wzrost wartości nieruchomości może wynikać nie z aktywności gminy w zakresie wykonywania przez nią obowiązku planistycznego (choć opłata jest niejako „wynagrodzeniem” gminy za dokonanie przewidzianych prawem działań planistycznych), ale z zaniechania gminy i nieuchwalenia planu miejscowego w terminie właściwym ze względu na istotne potrzeby społeczności lokalnej. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomo48 49 Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa..., s. 68-69. sygn. akt P 58/08, OTK-A 2010, nr 2, poz. 9. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 83 ści pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. W analizowanym uzasadnieniu do ww. wyroku TK stwierdził także, że dopuszczalne jest dokonanie kontroli konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy z art. 2 Konstytucji m.in. w zakresie wynikającej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wykładnia ustawy musi być prowadzona w zgodzie z Konstytucją. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, aby prawo miało charakter na tyle określony, aby jego adresat mógł je właściwie zinterpretować i zastosować (poddać się obowiązkowi). Ma to szczególne znaczenie dla obywateli w zakresie ich regulowanych konstytucyjnie praw i obowiązków, a takimi są m.in. uprawnienia związane z prawem własności, a także obowiązki wnoszenia opłat na rzecz władz publicznych. Unormowania powyższe mają na celu wydatne ograniczenie lub wyeliminowanie sytuacji, kiedy realizacja celów jednych podmiotów, w tym celów ogólnospołecznych, odbywałaby się kosztem poszczególnych właścicieli nieruchomości, oraz sytuacji, w których uchwalenie planu miejscowego jest powodem wyraźnego ich wzbogacenia lub (w przypadku spadku wartości nieruchomości) zubożenia. Nacisk jest tu położony na zniwelowanie różnic oraz rozłożenie kosztów potrzeb społeczno-gospodarczych na społeczeństwo (czyli mieszkańców gminy), a nie na poszczególne osoby50. Przyznanie właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu roszczenia odszkodowawczego przeciwko gminie w rzeczywistości oznacza przerzucenie na niego obowiązków związanych z odpowiednim przygotowaniem i zainicjowaniem po- 50 Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie oraz LLEWELYN–DAVIES, LONDON, Poradnik. Gospodarka Przestrzenna Gmin, t. III, Miejscowe Planowanie Przestrzenne, Kraków 1995, s. 76. 84 Piotr Kwaśniak stępowania wywłaszczeniowego, które powinna ponosić gmina51. Wyłączenie możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, dokonane przez ustalenia planu miejscowego, jest niewątpliwie ograniczeniem prawa własności do nieruchomości. Rozwiązanie to stawia właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym, który zmienia jej przeznaczenie, w gorszej sytuacji od właściciela, któremu ograniczono prawo do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Wiąże się to z czasem oczekiwania na zaspokojenie roszczeń. Wykonanie obowiązku wynikającego z wymienionych roszczeń, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu albo w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna52. Gdy zmiana planu albo nowy plan miejscowy spowoduje obiektywny wzrost wartości nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, wówczas, w razie jej zbycia, właściciel (użytkownik wieczysty) zobowiązany jest uiścić do gminnej kasy opłatę zwaną rentą planistyczną53. Jest to swego rodzaju partycypacja gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń planu miejscowego. Ustawa określa tylko maksymalną stawkę renty planistycznej, a realnie obowiązującą stawkę (nie wyższą od ustalonego maksymalnego progu) ustala rada gminy na obszarze objętym jej władztwem54. O publicznoprawnym charakterze powyższej opłaty zadecydował ustawodawca, stanowiąc, że jest ona dochodem własnym gminy55. W razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, odszkodowanie albo opłata podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. Uznanie zatem uchwały rady gminy za nieważną, powoduje jej wykluczenie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. uznanie, że nigdy nie funkcjonowała56. Natomiast rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie aktów uznanych przez sąd za nieważne lub wydane z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Dlatego 51 52 53 54 55 56 T. Kasiński, Plany zagospodarowania przestrzennego: szczególny tryb nieodpłatnego wywłaszczania nieruchomości?, „Monitor Prawniczy” 1997, nr 3, s. 95. Art. 132 u.g.n. Wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2006 r., IV SA/Wa 2265/05, LEX nr 222281. W orzecznictwie wykluczano możliwość uchwalenia zerowej stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w razie jej zbycia – wyrok NSA z 6 września 2002 r., II SA/Wr 1193/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 15. Wyrok NSA w Warszawie z 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, LEX nr 289297. T. Bąkowski, Ustawa..., s. 142, także D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 392. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 85 zwrot renty planistycznej, określonej w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie nieważnej uchwały w sprawie planu miejscowego, powinien nastąpić po uprzednim przeprowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu tej opłaty na zasadach i w trybie określonym w przepisach Ordynacji podatkowej57. Gmina, która wypłaciła konkretnym podmiotom odszkodowania, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały wydanej w sprawie planu miejscowego, będącej podstawą roszczeń odszkodowawczych, powinna wezwać do zwrotu kwoty odszkodowania, a w razie odmowy dochodzić go w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wziąwszy pod uwagę przyczynę zwrotu odszkodowania, tj. stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, oraz uprzednie świadczenie gminy względem właścicieli i użytkowników wieczystych (wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy), można przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego wypłacone odszkodowania stają się świadczeniem nienależnym. Można w tym przypadku dostrzec analogię do określenia używanego w prawie cywilnym – condictio sine causa58. Dlatego też organ wykonawczy gminy, prowadzącej samodzielną gospodarkę finansową, powinien wezwać aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych do zwrotu kwot stanowiących równowartość wypłaconych odszkodowań. Zaniechanie tej powinności będzie stanowiło o niegospodarności organów gminy59. 5. Interes prawny gminy a interesy jej mieszkańców – konflikt czy koordynacja? Mając na względzie podmiotowość prawną gminy, zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego, oraz określając zasięg jej samodzielności planistycznej, należy wskazać, że powinna być ona wykonywana z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Wpływ na jej kompetencje w tej materii mają niewątpliwie przepisy Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony (art. 5 k.c.). Należy podkreślić, że Kodeks cywilny reguluje stosunki prawne między równoprawnymi podmiotami, a tymi są także gminy wobec siebie w zakresie przysługującego im władztwa planistycznego. Wspomniane zasady współżycia społecznego stanowić mogą jedno z ograniczeń korzystania z samo57 58 59 Zgodnie z orzecznictwem NSA do renty planistycznej mają zastosowanie przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – patrz zachowujący aktualność wyrok NSA z 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01, OSP 2003, nr 2, poz. 16. W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995, s. 138. T. Bąkowski, Ustawa..., s. 143-144. 86 Piotr Kwaśniak dzielności planistycznej gminy. Wynika z nich jasno, że poza normami prawnymi, także normy obyczajowe wynikające z faktu współistnienia różnych podmiotów prawa, stanowią podstawę wszelkich regulacji społecznych60 jak i jakości koegzystencji określonych społeczności i organów administracji. Gmina ma podmiotowość prawną w sferze prawa publicznego, jak również w sferze prawa prywatnego, ponieważ może wykonywać uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących jej własność (takie uprawnienie ma również osoba fizyczna). Podmiotowość prawa publicznego daje gminie prawo do władczego oddziaływania na adresatów jej zachowań. Tu najpełniej objawia się przysługujące jej władztwo planistyczne, ograniczone m.in. właściwością terytorialną. Jednakże gmina jest zobowiązana do przestrzegania zasad współżycia społecznego wtedy, gdy występuje jako osoba prawa prywatnego. Gmina może występować jako osoba prawa prywatnego w dwóch sytuacjach. Pierwsza sytuacja dotyczy wykonywania władztwa planistycznego, które może ingerować w samodzielność planistyczną innej gminy. Tu strony stosunku prawnego są takie same, równorzędne, natomiast zasady współżycia społecznego będą co najwyżej kryterium oceny nadużycia prawa przez gminę w procesie planistycznym względem innych gmin (sąsiednich). Druga sytuacja ma miejsce, gdy gmina wykonuje swoje publicznoprawne uprawnienia w stosunku do użytkowników wieczystych i właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. W takiej sytuacji ograniczeniem jej władztwa planistycznego będzie charakter prawa przysługującego osobie, która włada nieruchomością. Chociaż gmina zajmuje tu pozycję dominującą, to jest ograniczona przepisami prawa61. Ograniczenie gminy w powyższej materii wynika wyraźnie z ustawy o samorządzie gminnym, która przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwość zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Należy zatem zająć się poszukiwaniem definicji „sprawy administracyjnej”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uchwale z 14 września 1994 r.62, że „przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (…), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę”. Czytamy dalej, że „zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji 60 61 62 M. Tetera, Władztwo..., s. 12. Tamże, s. 13. W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44. Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 87 z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę”. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ukazuje szerokie ujęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. W kolejnej uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r.63 czytamy, „że kryterium wyróżnienia spraw z zakresu administracji publicznej nie może stanowić ani brak cywilnych skutków danej uchwały organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ani ogólny i abstrakcyjny jej charakter. Słusznie stwierdzono w doktrynie, że «to, iż akt administracyjny jest źródłem nabycia własności przez określony podmiot nie oznacza, że tym samym traci on charakter aktu administracyjnego» (A. Zieliński: Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 u.s.t., „Państwo i Prawo” 1994, nr 2, s. 21). Uchwały organów gminy mogą wywoływać podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego i każde z nich mogą i powinny być rozpatrywane w kontekście odpowiedniej gałęzi prawa”. Należy zatem odróżnić zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy od praw i obowiązków wynikających z jej osobowości prawnej. W kwestii zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gmina będzie głównie realizowała sprawy z zakresu administracji publicznej, natomiast jeśli chodzi o prawa i obowiązki wynikające z jej osobowości prawnej, to przedmiotem jej działalności będą sprawy o charakterze cywilnoprawnym64. Z kolei Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 września 1996 r.65 stwierdził, że „pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych, stanowiących podstawę jej wydania, do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały”. Wynika z tego, że zagadnienia regulowane w uchwalonych planach miejscowych będą spełniały wymogi sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ plan zawsze uchwalany jest w interesie publicznym, w ramach i na podstawie prawa publicznego. Natomiast to, że z powyższym interesem publicznym często będzie się zbiegał interes właścicieli działek, nie zmienia publicznoprawnego charakteru planu. Może on być zatem zaskarżony przez właścicieli działek (użytkowników wieczystych) do sądu administracyjnego, oczywiście po spełnieniu odpowiednich przesłanek płynących m.in. z ustawy o samorządzie gminnym66. Wydaje się zatem, że odpowiedź na pytanie czy interesy gminy i jej mieszkańców są konfliktogenne czy raczej powinny być koordynowane, wynika z kon63 64 65 66 W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46. Z. Niewiadomski, Interes publiczny, „Wspólnota – Pismo Samorządu Terytorialnego”, nr 23, 15 listopada 2003 r. III ARN 45/96, OSNP 1997, nr 8, poz. 125. Z. Niewiadomski, Interes... Piotr Kwaśniak 88 strukcji i zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Zasady te, w odniesieniu do skali gminnej, dają kompetencje do ważenia ww. interesów kompetentnej reprezentacji obywateli określonej społeczności gminnej. To wybrane w powszechnych i bezpośrednich wyborach organy uchwałodawcze i wykonawcze powinny koordynować interes publiczny i interesy prywatne mając na uwadze dobro wspólne w pierwszej kolejności lecz nie marginalizując poszczególnych interesów obywateli gmin. Streszczenie Opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy) organy samorządu terytorialnego powinny kierować się podobnymi zasadami, którymi kierują się naczelne organy państwa przy opracowywaniu i redagowaniu ustaw. Jednakże plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, jest rodzajem aktu wykonawczego. Tego rodzaju akty mogą być wydawane jedynie na podstawie ustaw, w ramach regulacji ustawowych i dla ich wykonania. Akt wykonawczy zawiera jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie do normowania tym aktem, bez zbędnych powtórzeń jej przepisów. Akty prawa miejscowego niestety często powielają przepisy ustaw, lecz w przypadku planów miejscowych nie jest to raczej możliwe. Plany bowiem wykonują i konkretyzują przepisy ustawy. Nie ma w nich miejsca na powielanie treści w niej zawartych, gdyż mają dostosować do istniejących potrzeb wytyczne aktów wyższego rzędu. Plany miejscowe mają zatem, w pewnym sensie, autonomiczny wpływ na jakość życia społeczności lokalnej. To w ich treści przenoszone są na obszary gmin regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takim zakresie w jakim rady gmin uznają je za optymalne dla określonego terenu. Summary When drafting a local plan of land development, the government authorities should be guided by similar principles to those observed by the state authorities when elaborating on a statute. However, a local land development plan, being a local law, is a kind of an administrative act. Those kinds of legal acts must be promulgated only on the basis of statutes, within statutory regulations and only for the execution thereof. An administrative act contains only regulations that apply to authorisation that follows from an appropriate statute, with no duplication of its regulations. Unfortunately, local enactments often duplicate statutory regulations, but in case of land development plans this is rather not possible. Those plans fulfil and substantiate regulations of the statute. No duplication occurs as those local plans need to adapt the existing higher-level guidelines. Local plans have, in a way, an autonomous impact on the quality of life of the local community. Their role is to transfer the regulations Wpływ gminnej gospodarki przestrzennej na jakość życia... 89 of statutes concerning land planning and development to communes to an extent deemed fit by commune councils for a given area. Keywords: Local plan, land development, state authorities, local law.
