Zeszyty prawnicze - numer 11.3 - Wydział Prawa i Administracji

Komentarze

Transkrypt

Zeszyty prawnicze - numer 11.3 - Wydział Prawa i Administracji
11.3
Zeszyt poświęcony
Pamięci Profesora Lecha Kaczyńskiego
11
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Wydział Prawa i Administracji
Redaktor Naczelny
Jan Zabłocki
Rada Programowa
Jan Błeszyński, Wojciech Góralski,
Alina Jurcewicz, Marek Kuryłowicz,
Andrzej Mączyński, Marek Michalski,
Cezary Mik, Janusz Sondel, Katarzyna Sójka-Zielińska,
Grażyna Szpor, Mirosław Włodarczyk,
Witold Wołodkiewicz, Andrzej B. Zakrzewski
Sekretarze Redakcji
Aleksandra Gawrysiak-Zabłocka, Anna Tarwacka
Adres Redakcji
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Wydział Prawa i Administracji,
ul. Wóycickiego 1/3, 01-938 Warszawa
e-mail: [email protected]
www.uksw.edu.pl
ISSN-1643-8183
Druk i oprawa:
OFICYNA WYDAWNICZO-POLIGRAFICZNA „ADAM”
02-729 Warszawa, ul. Rolna 191/193,
tel. 22 843 37 23, 22 843 08 79; tel./fax 22 843 20 52
e-mail: [email protected]
http://www.oficyna-adam.com.pl
Spis treści
Jan Zabłocki
W imię wspólnych wartości. Świętej Pamięci Prezydenta
Lecha Kaczyńskiego (1949-2010)............................................. 9
Artykuły:
Zbigniew Lewicki
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji
prawniczej: Konstytucja Stanów Zjednoczonych a ewolucja
ustrojowa państwa.................................................................... From Representative Democracy to Judicial Democracy:
The Constitution of the United States and the Evolution
of the Political System ............................................................ 13
Andrzej Adamczyk
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku dla rozwoju idei
państwa prawnego w Turcji...................................................... The Importance of the 1961 Turkish Constitution for
Development of the State Ruled by Law Idea in Turkey........... 33
Piotr Bielarczyk
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta w polskich
konstytucjach XX wieku............................................................ The Consequences of a Vacancy in the Office of the
President under 20th Century Polish Constitutions................... 63
32
61
74
Krzysztof Czubocha
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego z punktu widzenia
prawa międzynarodowego publicznego.................................... 75
The Legality of the Yalta and Potsdam Legal Order from
the Point of View of Public International Law......................... 93
6
Spis treści
[2]
Michał Gałędek
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
o organizacji i zakresie działania władz administracji
ogólnej – przełom w budowie ustroju administracyjnego
państwa polskiego doby międzywojennej................................. 95
The Presidential Decree of 19. January 1928 Concerning
the Organization and Operation of General Administration
– a Breakthrough in the Process of the Construction
of the Administrative System in the Interwar Period................ 123
Lech Grochowski
Ewolucja prawa ochrony granic Polski w XX-XXI wieku........ 125
The Evolution of Polish Border Protection Law in 20th and
21st Century. ............................................................................. 150
Łukasz Jan Korporowicz
Ustrój i społeczeństwo galijskie w świetle ‘De bello Gallico’
Cezara........................................................................................ 151
Political and Social Organisation of Gauls in the Light of
Caesar’s ‘De Bello Gallico’ ...................................................... 165
Tomasz Kruszewski
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego na Śląsku
w połowie XIX stulecia.............................................................. 167
Unrealized Codification of Lusatia’s Law in Silesia in the
Mid – 19th Century..................................................................... 180
Przemysław Krzywoszyński
Rola referendum w transformacjach ustrojowych..................... 181
The Role of a Referendum in Constitutional Transformations.... 199
Paweł A. Leszczyński
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
I Republiki w latach 1918-1939................................................. 201
Genesis and Profile of Czechoslovak Ecclesiastical Law
Turing the Period of 1st Republic 1918-1938............................. 219
[3]
Spis treści
7
Piotr Majer
Między koniecznością a możliwościami – przekształcenia
w resorcie spraw wewnętrznych w okresie transformacji
ustrojowej w Polsce; aspekty organizacyjno-prawne.............. 221
Between the Necessity and Capabilities – Transformations
in the Internal Affairs Department during the Political
Transformation; the Organizational and Legislative Aspects . 241
Piotr Michalik
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła od
państwa w XVII-wiecznym Marylandzie................................... 243
Legal Guarantees of Realization of the Idea of the
Separation of Church and State in the 17th Century Maryland... 264
Andrzej Misiuk
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych w systemie
władzy państwowej II Rzeczypospolitej ................................... 265
Role the Internal Affairs Administration within the
Government the in Polish Second Republic.............................. 284
Zbigniew B. Rudnicki
Międzynarodowe komisje badawcze w nowoczesnym systemie
pokojowego rozwiązywania sporów międzynarodowych . ....... 287
International Commissions of Inquiry on the Modern System
of Pacific Settlement of International Disputes........................ 312
Edyta Sokalska
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
w II połowie XX wieku.............................................................. 313
Structural Changes in the Polish Local Administrative
Boards in the Second Part of the 20th Century.......................... 333
8
Spis treści
[4]
Mariusz Stanik
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii...... 335
Comments to the Interpretation of art. 19 Clause 1 of the
Cinematography Act................................................................. 344
Andrzej Szymański
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji do
ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. Przełom czy
kontynuacja? Rzecz o funkcjonowaniu wyznaniowych
fundacji dobroczynnych w PRL................................................ 347
From Decree of 24th April 1952 on Abolition of Foundations
to Law of 6th April 1984 on Foundations. A Breakthrough or
Continuation? Matter about Functioning of Religous Charity
Foundations in People’s Republic of Poland............................ 381
Andrzej Witkowski
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
w pierwszych latach Polski Ludowej........................................ 383
The System of Direct Taxes of Interwar Poland in the First
Years of the People’s Republic of Poland................................. 425
Tłumaczenia – Monumenta Aere Perenniora:
Anna Tarwacka
O urzędzie kwestora – 13 tytuł 1 księgi Digestów. Tekst –
tłumaczenie – komentarz........................................................... 427
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Jan Zabłocki
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
W imię wspólnych wartości.
Świętej Pamięci Prezydenta
Lecha Kaczyńskiego (1949-2010)
Lech Kaczyński urodził się 18 czerwca 1949 roku w Warszawie.
Młodość spędził na Żoliborzu uczęszczając do XLI Liceum Ogólno­
kształcącego im. Joachima Lelewela, a następnie do XXXIX Liceum
Ogólnokształcącego im. Lotnictwa Polskiego. W latach 1967-1971
studiował na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszaws­
kiego. Po ukończeniu studiów w listopadzie rozpoczął asystenckie studia przygotowawcze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Gdańskiego i przeprowadził się do Sopotu, a w 1972 r. został zatrudniony tam na etacie asystenta. Stopień doktora nauk prawnych uzyskał w 1980 r. na podstawie pracy pt. Zakres swobody stron w zakresie
kształtowania treści stosunku pracy pisanej pod kierunkiem doc.
dr. hab. Romana Korolca, a po jego śmierci prof. dr. hab. Czesława
Jackowiaka. Rozprawa ta została nagrodzona w konkursie miesięcznika «Państwo i Prawo». W tym też roku został adiunktem. W 1990 r.
na podstawie rozprawy pt. Renta socjalna uzyskał stopień doktora habilitowanego w zakresie prawa – prawa pracy. W latach 19911995 przebywał na urlopie bezpłatnym, po którym w styczniu 1996 r.
powrócił na stanowisko adiunkta Katedry Prawa Pracy. Od czerwca 1996 r. został zatrudniony na stanowisku profesora nadzwyczajnego. Stosunek pracy z Uniwersytetem Gdańskim rozwiązał w 1997 r.
Od listopada 1995 r. pracował jako profesor nadzwyczajny w Wyższej
10
Jan Zabłocki
[2]
Szkole Nauk Humanistycznych w Koszalinie. Od 1 czerwca 1998 r.
został zatrudniony na Wydziale Nauk Prawnych – Prawa, Prawa
Kanonicznego Akademii Teologii Katolickiej, gdzie został kierownikiem Katedry Prawa Pracy. Po przekształceniu Akademii Teologii
Katolickiej w Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego został
mianowany profesorem nadzwyczajnym i powołany na kierownika
Katedry Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na Wydziale Prawa.
Od 1 lipca 2000 r. do tragicznej śmierci 10 kwietnia 2010 prof. Lech
Kaczyński przebywał na urlopie bezpłatnym.
Profesor Lech Kaczyński opublikował jedną monografię pt. Renta
socjalna (1989) oraz kilkadziesiąt artykułów naukowych, glos recenzji i ekspertyz. Jednakże mimo gruntownej wiedzy i szerokich zainteresowań badawczych wielkiej kariery naukowej nie zrobił, ponieważ
swoje zdolności i wiedzę poświęcił, tak jak wielu z jego pokolenia, najpierw walce o niepodległość, a po jej odzyskaniu budowaniu struktur
państwowych. Od jesieni 1977 r. związany był z opozycją demokratyczną jako współpracownik Biura Interwencji Komitetu Samoobrony
Społecznej KOR, a potem Wolnych Związków Zawodowych w Gdańsku,
prowadził wykłady z prawa pracy dla robotników. W sierpniu 1980 r.
został doradcą Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego w Stoczni
Gdańskiej, autorem części zapisów porozumień sierpniowych. Następ­
nie pełnił różne funkcje w NSZZ „Solidarność”. Był szefem Biura Inter­
wencyjnego, kierownikiem Biura Analiz Bieżących MKS. W 1981 r.
został delegatem gdańskiego NSZZ „Solidarność” na I Zjazd Krajowy
Delegatów. Przewodniczył zespołowi do spraw uregulowania stosunków z Polską Zjednoczoną partią Robotniczą.
Internowany 13 grudnia 1981 r. przebywał w Strzeblinku do listo­
pada 1982 r. Po zwolnieniu z internowania działał w strukturach
podziemnych NSZZ „Solidarność”. Od 1985 r. wchodził w skład regionalnej Rady Pomocy Więźniom Politycznym w Gdańsku. W styczniu
1986 został członkiem Tymczasowej Komisji Koordynacyjnej NSZZ
„Solidarność”, następnie, w latach 1987-1989 sekretarzem Krajowej
Komisji Wykonawczej. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych był
[3]
Świętej Pamięci Prezydenta Lecha Kaczyńskiego
11
bliskim współpracownikiem Lecha Wałęsy, przewodniczącego zdelegalizowanej Solidarności, późniejszego Prezydenta Rzeczypospolitej.
Po zalegalizowaniu Solidarności, w latach 1989-1990, był członkiem
prezydium Krajowej Komisji Wykonawczej, zaś w latach 1990-1991
wiceprzewodniczącym tej Komisji. W czasie kampanii prezydenckiej
Lecha Wałęsy i po jego wyborze na Prezydenta RP, praktycznie kierował Związkiem. Brał też udział w rozmowach 16 września 1988 r.
„Solidarności” z przedstawicielami władz. Od grudnia tego roku należał do Komitetu Obywatelskiego przy Lechu Wałęsie, od lutego do
kwietnia 1989 r. brał udział w rozmowach Okrągłego Stołu, w podstoliku do spraw Pluralizmu Związkowego.
W czerwcu 1989 r. wybrany senatorem Ziemi Gdańskiej został
członkiem Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego. W 1991 r., startując w wyborach parlamentarnych w Listy Porozumienia Centrum,
został wybrany posłem na Sejm I kadencji w okregu nowosądeckim.
W 1991 r. został ministrem Stanu ds. Bezpieczeństwa Narodowego.
W latach 1992-1995 był Prezesem Najwyższej Izby Kontroli. 14 czerwca 2000 r. objął stanowisko Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora
Generalnego w rządzie Jerzego Buzka. W latach 2001-2003 był prezesem nowoutworzonej partii Prawo i Sprawiedliwość, z jej listy został też wybrany, w okręgu gdańskim, posłem na Sejm IV kadencji.
W 2002 r. – popierany przez własną partię w pierwszych wyborach
bezpośrednich – został wybrany Prezydentem Miasta Stołecznego
Warszawa. W czasie Jego kadencji, w sześćdziesiątą rocznicę wybuchu Powstania Warszawskiego, zostało otworzone Muzeum Powstania
Warszawskiego.
Na Prezydenta Rzeczypospolitej został wybrany 23 października 2005 r. Kadencja rozpoczęła się 23 grudnia 2005 r. i zakończyła
z chwilą tragicznej śmierci w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem
10 kwietnia 2010 r. W katastrofie tej poniosła śmierć cała delegacja
państwa polskiego udająca się na uroczystości do Katynia, aby oddać
hołd ofiarom ludobójczego mordu sprzed siedemdziesięciu lat.
12
Jan Zabłocki
[4]
W programie tych uroczystości było przewidziane odczytanie
przez Pana Prezydenta listu skierowanego do Przedstawicieli Rodzin
Katyńskich, obecnych na Polskim Cmentarzu Wojennym w Katyniu.
A była w nim mowa o tym, że „polskich oficerów, duchownych,
urzędników, policjantów, funkcjonariuszy straży granicznej i służby
więziennej stracono bez procesów i wyroków. Zostali zamordowani
z pogwałceniem praw i konwencji cywilizowanego świata. Zdeptano
ich godność jako żołnierzy, Polaków i ludzi. Doły śmierci na zawsze
miały ukryć ciała pomordowanych i prawdę o zbrodni. Świat miał
się nigdy nie dowiedzieć. Rodzinom ofiar odebrano prawo do publicznej żałoby, do opłakania i godnego upamiętnienia najbliższych.
Ziemia przykryła ślady zbrodni, a kłamstwo miało wymazać ją z ludzkiej pamięci”.
I dalej „W imieniu Rzeczypospolitej składam najgłębsze podziękowanie za to, że broniąc pamięci o swoich bliskich, ocaliliście Państwo
jakże ważny wymiar naszej polskiej świadomości i tożsamości.
Katyń stał się bolesną raną polskiej historii, ale także na długie dziesięciolecia zatruł relacje między Polakami i Rosjanami. Sprawmy, by
katyńska rana mogła się wreszcie w pełni zagoić i zabliźnić. Jesteśmy
już na tej drodze. My Polacy doceniamy działania Rosjan z ostatnich
lat. Tą drogą, która zbliża nasze narody, powinniśmy iść dalej, nie zatrzymując się na niej ani nie cofając.
Wszystkie okoliczności zbrodni katyńskiej muszą zostać do końca zbadane i wyjaśnione. Ważne jest, by została potwierdzona prawnie
niewinność ofiar, by ujawnione zostały wszystkie dokumenty dotyczące tej zbrodni. Aby kłamstwo katyńskie zniknęło na zawsze z przestrzeni publicznej. Domagamy się tych działań przede wszystkim ze
względu na cierpienia ich rodzin. Ale domagamy się także w imię
wspólnych wartości, które musza tworzyć fundament zaufania, partnerstwa pomiędzy sąsiednimi narodami w całej Europie”.
List ten, niestety, nie został odczytany, ale prawda o Katyniu dotarła do najdalszych zakątków świata.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Zbigniew Lewicki
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Uczelnia Vistula
Od demokracji przedstawicielskiej
do demokracji prawniczej:
Konstytucja Stanów Zjednoczonych
a ewolucja ustrojowa państwa
Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest najstarszą ustawą zasadniczą pośród państw świata, powstałą w całkowicie innych niż obecnie
warunkach politycznych, ekonomicznych, społecznych, a nawet geograficznych. Jej sformułowania nie regulują, bo nie mogą, kwestii nieznanych w czasie powstawania dokumentu, a bardzo niewielka liczba
wprowadzonych doń uzupełnień w nader ograniczonej mierze zmienia tę sytuację. Od chwili uchwalenia Konstytucji po dzień dzisiejszy wprowadzono tylko 27 Nowel, gdy jednak odliczyć Kartę Praw,
ustanowioną równolegle z samą Konstytucją oraz dwie znoszące się
wzajemnie nowele dotyczące prohibicji, pozostaje jedynie 15 zmian
w czasie prawie 250 lat. Nie oznacza to, że prawodawcy i obywatele
nie dostrzegają potrzeby zmian czy uzupełnień amerykańskiej ustawy
zasadniczej. Proces ich uchwalania jest jednak tak długi i skomplikowany, że dotąd przeszedł przezeń tylko ułamek procenta propozycji.
W trakcie każdej z dotychczasowych 112 kadencji Izby Reprezentantów
zgłaszano ich średnio znacznie powyżej 100, co sprawia, że łączna
liczba takich propozycji znacznie przekroczyła 10 tysięcy1.
Ze względu na fakt, iż przybierały one zróżnicowane formy i odrzucano je na
różnych etapach procesu legislacyjnego, ustalenie dokładnej liczby nie jest możliwe.
Wiele propozycji było też zgłaszanych więcej niż jeden raz.
1
14
Zbigniew Lewicki
[2]
Konstytucja amerykańska jest też jednym z najkrótszych, jeśli nie
najkrótszym takim dokumentem w historii, liczącym 7 artykułów
i niewiele ponad 20 tys. słów, a z wszystkimi nowelami – 40 tys. (dla
porównania: obecna Konstytucja RP liczy ponad 100 tys. słów). Jest
kwestią oczywistą, że republika amerykańska, określana przez swych
twórców jako „imperium prawa, a nie ludzi”2, nie mogła przez tak długi czas funkcjonować w oparciu o tak wątłą podstawę. Nie oczekiwali
tego i Ojcowie-Założyciele3, przekonani, że w ciągu jednego pokolenia powstanie nowa ustawa zasadnicza. Mechanizm państwa federalnego nie pozwolił jednak tego dokonać, choć tradycja prawa spisanego
ma w cywilizacji amerykańskiej wyjątkowo mocną pozycję.
Podstawową cechą różniącą ten kraj od innych jest fakt, że narody
europejskie wykształcały się na bazie wspólnej kultury i wspólnych doświadczeń, a dopiero w późniejszej fazie ustalały swoje zasady ustrojowe, co pewien czas zmieniane. U zarania Stanów Zjednoczonych
stała natomiast nie kultura, lecz akty prawne. Historia Ameryki, a potem Stanów Zjednoczonych, jak żadnego innego państwa przesiąknięta jest wiarą w moc takich dokumentów. Zanim jeszcze przybyli
do Ameryki w 1620 r. purytanie zeszli w Plymouth na brzeg, spisali
„Porozumienie z Mayflower”, określające fundamenty ustrojowe kolonii – której jeszcze nie było. Konstytucja Stanów Zjednoczonych
została stworzona przed rozpoczęciem procesu ewolucji terytorialnej
i wykształcania się odrębności kulturowej wobec sąsiadów, a nawyk
poszanowania dla spisanych norm był tak powszechny, że gdy w XIX
wieku osadnicy udawali się w wielomiesięczną podróż szlakiem migracyjnym do Kalifornii, spisywali przed wyruszeniem statut, określający prawa, obowiązki i odpowiedzialność członków wyprawy.
Prawo obdarzane było w społeczności amerykańskiej szczególną estymą, i nadal się nią cieszy. Nawet gdy w XVIII w. pojawiały się we Sformułowania tego jako pierwszy użył John Adams w swych “Letters of
Novanglus” z 1774 r., choć często przypisuje się je Johnowi Marshallowi, który
wykorzystał je w orzeczeniu Marbury v. Madison z 1803 r.; użył je również prezydent
Gerald Ford, ogłaszając w 1974 r. skorzystanie z prawa łaski wobec Richarda Nixona.
2
3
Tym mianem określa się przywódców Rewolucji Amerykańskiej i twórców
Konstytucji Stanów Zjednoczonych.
[3]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
15
zwania, by dla poprawy stanu spraw usunąć ze społeczności wszystkich
prawników, to wiara w samo prawo nigdy się nie zachwiała. Z biegiem
czasu natomiast poszanowanie dla prawa pozwoliło także i jego instytucjom, w tym szczególnie Sądowi Najwyższemu, zajmować coraz
bardziej poczesne miejsce w świadomości amerykańskiej. OjcowieZałożyciele wyraźnie odróżniali wprawdzie szacunek dla prawa, rozumianego jako prawo naturalne i boska sprawiedliwość, od rezerwy
wobec instytucji prawa i samych prawników, ale w czasach współczesnych to właśnie instytucje prawa cieszą się wielkim autorytetem.
Najdobitniejszym zaś tego wyrazem jest powszechne przekonanie, że
na straży przestrzegania Konstytucji Stanów Zjednoczonych, w tym
i na straży praw obywatelskich, stoi z mocy jej postanowień władza sądownicza, reprezentowana przez Sąd Najwyższy.
Tymczasem zdaniem np. Alexandra Hamiltona, jednego z twórców
Stanów Zjednoczonych, wyrażonym w Eseju federalistycznym nr 78,
„sądownictwo jest bez porównania najsłabszą gałęzią władzy”4, gdyż
nie dysponuje ani mieczem ani mieszkiem. Co oczywiste, najsłabszego elementu władztwa państwowego nie uważano za odpowiedniego strażnika ustawy zasadniczej. Gwarantem wolności zapewnianych
przez Konstytucję miały być takie elementy strukturalne jak federalizm, trójpodział władz5, bikameralizm Kongresu, czy wreszcie zróżnicowane okresy kadencji poszczególnych organów wybieralnych – ale
nie sądownictwo. Rolę Sądu Najwyższego postrzegano jako wtórną, zaś ideę, by to jemu powierzyć wyłączność w interpretowaniu
Konstytucji, uważano by za niebezpieczną herezję.
Co więcej, Konstytucja powierzyła prawo do stworzenia struktury sądownictwa federalnego – Kongresowi (art. III dz. I: „sądy niższe, które Kongres będzie mógł okresowo określać i ustanawiać”).
Powierzając budowę jednej gałęzi władzy – innej gałęzi, OjcowieZałożyciele wyraźnie wskazali na hierarchię działów władzy. Co wię http://www.constitution.org/fed/federa78.htm. Odczytane 17 lutego 2011 r.
4
A. Pułło słusznie zauważa, że zamiast o podziale władz należałoby mówić
o rozdziale władz, choć sam nie stosuje zaproponowanej zmiany (A. Pułło, Zasada
podziału i równoważenia władz w Konstytucji i praktyce ustrojowej USA, [w:]
Konstytucja USA 1787-1987, Warszawa 1987, s. 170.
5
16
Zbigniew Lewicki
[4]
cej, w art. III dz. 2 Konstytucji mówi się, że jurysdykcja apelacyjna
Sądu Najwyższego rozciąga się na wszystkie sprawy „z wyjątkiem
tych, co do których Kongres ustanowi odrębne przepisy”. Stało się tak
tylko raz6 – ale możliwość taka istnieje. Na lekceważenie władzy sądowniczej wskazywał choćby fakt, że art. I Konstytucji, określający
zadania legislatywy, liczy ponad 2300 słów; art. II, określający zadania egzekutywy, ma ponad 1050 słów; natomiast artykuł III, określający zadania judykatywy, nie ma nawet 400 słów.
O niskiej pozycji Sądu Najwyższego świadczyły też imponderabilia. Była to jedyna instytucja władzy federalnej pozbawiona przez ponad półtora wieku własnej siedziby, a warunki płacy i pracy w niej
były początkowo tak niedogodne, że nikt nie chciał wejść w skład tego
ciała. Znamiennym przejawem lekceważenia pozycji sędziów Sądu
Najwyższego był też brak jakichkolwiek niemal ograniczeń formalnych wobec nich. Nie muszą oni, jak członkowie władzy wykonawczej
czy prawodawczej, spełniać kryterium wieku ani, jak prezydent, kryterium narodzin na terenie Stanów Zjednoczonych. Nie istnieją też żadne
wymogi czy ograniczenia dotyczące ich formalnego przygotowania do
pełnienia swej funkcji, choć mianuje się ich dożywotnio. Konstytucja
zakazuje jedynie obniżania ich uposażenia w trakcie kadencji; nic natomiast nie wspomina o zakazie jego podwyższania, choć w stosunku
do prezydenta wprowadza obydwa te ograniczenia.
Twórcy Konstytucji byli zwolennikami koncepcji tzw. „działowości” (departamentalism), zgodnie z którą każdy dział władzy federalnej jest ostateczną instancją orzekającą o znaczeniu sformułowań
konstytucyjnych dotyczących swoich kompetencji. Takie uprawnienie
miał mieć zatem i Kongres i prezydent, a w opracowanych przez siebie Notatkach z konwencji federalnej, jedynym zapisie obrad twórców
Konstytucji, James Madison jednoznacznie podaje, że intencją OjcówZałożycieli było ograniczenie jurysdykcji sądów federalnych do „kwestii o charakterze jurydycznym”. Co więcej, w wystąpieniu w Izbie
Reprezentantów 17 VI 1789 r. wyraźnie to doprecyzował: „Nie widzę,
Ex parte McCardle, 74 U.S. 506 (1869). Po wysłuchaniu stron, a przed wydaniem
orzeczenia, Kongres wyłączył kwestię będącą przedmiotem sporu z kompetencji Sądu
Najwyższego.
6
[5]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
17
jak w kwestii dotyczącej granic konstytucyjnych któryś z tych niezależnych działów miałby posiadać więcej praw od innego”.
Gdy Alexander Hamilton dopuścił w Eseju federalistycznym nr 78
możliwość unieważniania przez sędziów ustawy jako sprzecznej z Kon­
stytucją („interpretacja prawa jest słuszną i specyficzną kompetencją
sądów”) – uczynił to jedynie przy założeniu, że sąd dawałby pierwszeństwo „intencjom obywateli nad intencją ich przedstawicieli”7. Gdy zaś
w 1800 r. w kontekście poważnego kryzysu wywołanego uchwaleniem
Praw o cudzoziemcach i rokoszu pojawiły się sugestie, by o konstytucyjności tych uregulowań wypowiedział się Sąd Najwyższy, główny
autor Konstytucji, James Madison, bez wahania sprzeciwił się tej propozycji: „decyzje innych gałęzi nie podlegające z mocy Konstytucji
władzy sądowniczej muszą być traktowane jako równie autorytatywne
i ostateczne jak decyzje władzy sądowniczej”8.
Aż do Wojny Secesyjnej nie uznawano wyłączności władzy sądowniczej w kwestii interpretacji Konstytucji, co znalazło najdobitniejszy wyraz w trakcie wielkiej debaty dotyczącej konstytucyjności
zaangażowania się państwa w tworzenie banku krajowego. Był to spór
absolutnie fundamentalny dla przyszłości państwa, rozstrzygający
o wzajemnej relacji zakresów władzy federalnej i władz poszczególnych wchodzących w skład Unii państw (właśnie państw, states, zwanych po polsku „stanami”9). Nikt jednak nie sugerował, by do jego
rozstrzygnięcia włączyć władzę sądowniczą, gdyż powszechnie zgadzano się, że prezydencka czy kongresowa interpretacja konstytucji
zasługuje na poważanie równe interpretacji sądowej. Inna sprawa, że
obawiając się marginalizacji w kwestiach ustrojowych, w jakiś czas
później Sąd Najwyższy sam znalazł pretekst, by wypowiedzieć się
w tej kwestii10.
http://www.constitution.org/fed/federa78.htm. Odczytane 17 lutego 2011 r.
7
http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch8s42.html. Odczytane
17 lutego 2011 r.
8
Zob. Z. Lewicki, Historia cywilizacji amerykańskiej; Era tworzenia 1607-1789,
Warszawa 2009, s. 569 - 571.
9
McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819).
10
18
Zbigniew Lewicki
[6]
Z drugiej strony należy wziąć po uwagę brzmienie art. VI dz. 2 Kon­
stytucji, w który mówi się, że „najwyższym prawem państwa” jest
Konstytucja i ustawy „z niej wywiedzione”, kto zaś miałby decydować, czy dane prawo jest istotnie „wywiedzione z Konstytucji”?
Otóż pierwotnie zakładano, iż swoistą kontrolę nad konstytucyjnością ustaw sprawować będzie prezydent, posługując się w tym celu
wetem. Dlatego też Washington nie zastosował weta wobec ustawy,
w związku z którą jego pogląd na dobro państwa był różny od stanowiska Kongresu, ale w której legislatywa w jego osądzie nie sprzeniewierzyła się Konstytucji – i zastosował weto w drobnej kwestii,
która była mu obojętna, ale w której zdaniem prezydenta pogwałcono Konstytucję. Jak w wielu innych sprawach, także i tu decyzje
Washingtona ustanowiły obowiązujący przez długi czas precedens.
W tym dopiero kontekście można właściwie odczytać znaczenie
sprawy Marbury v. Madison11 z 1803 r., nieodmiennie podawanej jako
źródło narodzin sądowej kontroli konstytucyjności ustaw, a także rozporządzeń prezydenckich. Otóż ów historyczny jakoby precedens wcale nim nie był – i to nie dlatego, że można łatwo wskazać wcześniejsze
brytyjskie i stanowe orzeczenia sądowe idące w tym samym kierunku, lecz dlatego, że orzeczenia tego nie traktowano rozszerzająco jako
wskazówki przy rozpatrywaniu kolejnych spraw.
Orzeczenie w sprawie Marbury v. Madison dotyczyło w istocie
kwestii właściwości sądu wobec sprzecznych uregulowań ustawowych
w tym zakresie. Sąd Najwyższy rozstrzygnął, że w przypadku kolizji
norm prawnych pierwszeństwo posiadają uregulowania Konstytucji,
co nie było wówczas oczywistością. W swoim orzeczeniu Marshall
wyraźnie stwierdzał:
„W zakresie kompetencji i obowiązków sądownictwa leży orzekanie o prawie… Jeśli zatem prawo pozostaje w sprzeczności z Konstytucją i jeśli zarówno prawo, jak i Konstytucja
odnoszą się do konkretnej sprawy… sąd musi zdecydować,
która z pozostających w konflikcie zasad odnosi się do tej
sprawy. To podstawowy obowiązek sądownictwa”.
5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803).
11
[7]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
19
John Marshall interpretował napisane przez siebie orzeczenie
w spra­wie Marbury wąsko: władza sądownicza ma moc orzekania „co
jest prawem”, ale może to czynić jedynie w oparciu o tekst spisanej
konstytucji, gdyż sama nie ma podstaw do tworzenia prawa. Co więcej,
Marshall wyraźnie odróżniał pojęcie „konstytucyjności”, czyli stwierdzania zgodności lub niezgodności konkretnego prawa z Konstytucją,
od „kontroli sądowej”, czyli uprawnienia do ewentualnej nullifikacji ustawy przez Sąd Najwyższy. Wg Marshalla Sąd może w każdym
przypadku orzec o ewentualnej sprzeczności ustawy z Konstytucją, ale
nie zawsze może w ślad za tym unieważnić przepis prawny. Zgodnie
z tą doktryną istniała możliwość, że niekonstytucyjne prawa znajdą się
poza zasięgiem sądów, w tym Sądu Najwyższego.
Zgodnie z brzmieniem art. III dz. 2 Konstytucji, „władza sądowa
rozciąga się na wszystkie kwestie prawne, które mogą się wyłonić
w związku z treścią Konstytucji i praw Stanów Zjednoczonych”, przy
czym sformułowanie „kwestie prawne” rozumiano bardzo wąsko. Sam
John Marshall, który w 1803 r. napisał uzasadnienie jednogłośnej decyzji w sprawie Marbury, w 1819 r. jednoznacznie wyjaśnił w orzeczeniu
w sprawie Cohens v. Virginia12, że konstytucyjnie określona właściwość władzy sądowej nie dotyczy „każdego pogwałcenia Konstytucji,
do jakiego mogłoby dojść, lecz tylko ‘kwestii prawnej’ dotyczącej sądowego orzekania o uprawnieniu wynikającym z danego prawa. Jeśli
nie można założyć sprawy, to nie ma kwestii prawnej ani jurysdykcji”.
I dalej: „Jeśli problem nie kwalifikuje się do wniesienia przed sąd, to
nie ma kwestii prawnej, a sformułowania artykułu [III Konstytucji, dotyczącego sądownictwa] nie stwarzają jurysdykcji”.
Testem na to kryterium jest pytanie, czy sąd może w konkretnej sprawie zastosować kwestionowane prawo nie wchodząc tym samym w bezpośredni konflikt z uregulowaniami konstytucyjnymi. Jeśli odpowiedź
na to pytanie jest negatywna, wówczas sąd jest zobowiązany rozwiązać tę sprzeczność. Innymi słowy, sąd może dokonać nullifikacji prawa
wtedy, i tylko wtedy, gdy oparcie się na nim sprawi, że tenże sąd popadnie w konflikt z normą konstytucyjną. Ale w orzeczeniu Marshalla
19 U.S. 264 (1821).
12
20
Zbigniew Lewicki
[8]
nie pojawia się teza o wyłącznej kompetencji sądów do orzekania o niezgodności ustaw z Konstytucją. W jego przekonaniu sądy mogą zajmować się takimi kwestiami tylko jeśli te dotyczą kwestii par excellence
sądowych. Co więcej, Sąd Najwyższy nie ma uprawnień do unieważniania ustaw – a jedynie do niestosowania wadliwej ustawy w konkretnej sprawie. Oczywiście na mocy precedensu także inne sądy nie będą
w takich wypadkach stosowały prawa uznanego przez Sąd Najwyższy
za obarczone wadą niekonstytucjonalności – ale prawo to nie przestaje
formalnie biorąc obowiązywać, choć jest konsekwentnie ignorowane.
Gwoli prawdy trzeba jednak przywołać i Alexisa de Tocqueville’a,
który w swym fundamentalnym i profetycznym opracowaniu O demokracji w Ameryce ostrzegał, że „nie ma praktycznie w Stanach
Zjednoczonych kwestii, która wcześniej czy później nie stałaby się zagadnieniem sądowniczym”13. I po części z tej przyczyny uczestnicy
amerykańskiego życia politycznego zaczynali stopniowo akceptować
fakt, że przy całym poszanowaniu dla suwerenności trzech działów
władztwa państwowego, władza sądownicza posiada specjalną legitymację do sprawowania ochrony zasad konstytucyjnych. Jak pisał pod
koniec życia James Madison, to sędziowie winni zostać „objaśniaczami” Konstytucji. Sam Sąd Najwyższy poczynił decydujący krok w tym
kierunku w 1857 r., w sprawie Dred Scott v. Sanford14, w której okreś­
lił swoją kompetencję w zakresie formułowania ostatecznej wykładni zasad państwa demokratycznego. Uznał mianowicie za sprzeczny
z konstytucją tzw. Kompromis Missouri, choć ten został już wcześniej
unieważniony przez Kongres inną, późniejszą ustawą. Ewidentnie zatem w orzeczeniu w sprawie Scott v. Sanford Sąd Najwyższy wkroczył
jednoznacznie i zdecydowanie na arenę polityczną.
Co ważne w kontekście niniejszych rozważań to fakt, że Sąd nie powołał się w tym orzeczeniu na sprawę Marbury v. Madison, co dobitnie
świadczy, że nikt wówczas nie uważał jej za precedens dla orzeczeń
nullifikacyjnych. Jak wykazuje w swej książce Robert Lowry Clinton,
13
Alexis de Tocqueville, Democracy in America, vol. I, ch. XVI, http://www.
gutenberg.org/files/815/815-h/815-h.htm#2H_4_0001. Odczytane 16 lutego 2011.
14
60 U.S. 393 (1857). Wskutek pomyłki urzędnika sądowego nazwisko Sanforda
wpisano do akt jako Sandford.
[9]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
21
między 1803 a 1895 r. sprawę Marbury przywoływano w 26 orzeczeniach Sądu Najwyższego – ale ani razu w kontekście nullifikacji prawa, choć w tym samym czasie Sąd uznał za niekonstytucyjne nie mniej
niż 20 aktów prawnych15. Na Marbury powołano się dopiero uznając
za niekonstytucyjne wprowadzenie podatku dochodowego w 1895 r.
W Scott v. Sanford chodziło natomiast nie o kwestię natury jurydycznej lecz o zademonstrowanie obecności Sądu na scenie politycznej i to
jako czynnika o decydującym znaczeniu.
Dostrzegało to, z aprobatą lub z dezaprobatą, wielu ówczesnych polityków, a najdobitniej swoje zaniepokojenie wyraził Abraham Lincoln.
W tekście jego prezydenckiego przemówienia inauguracyjnego, wygłoszonego w obecności prezesa Sądu Najwyższego, znalazł się znamienny passus: jeśliby polityka w zakresie „kwestii żywotnych dla całego
narodu miała być nieodwracalnie ustalana przez [Sąd Najwyższy], to
obywatele przestaną decydować o swoim losie i praktycznie biorąc oddadzą w tej mierze władzę w ręce szacownego trybunału”.
Utrwalała się też doktryna, zgodnie z którą kwestia konstytucyjności może zostać rozstrzygnięta przez sądy tylko wówczas, gdy
w danej kwestii pojawia się autentyczne sporne postępowanie sądowe.
W przeciwnym razie nie leży ona w kompetencjach władzy sądowniczej, co oznacza, że sądy amerykańskie nie posiadają uprawnień do
badania konstytucyjności ustaw in abstracto. Inaczej zatem niż w wielu współczesnych systemach prawnych, właściwy trybunał nie może
orzekać o ewentualnej niezgodności ustawy z konstytucją jeżeli nie
pojawi się strona potrafiąca udowodnić swoją legitymację procesową
i szkodę, jaką kwestionowana ustawa jej wyrządza. W trakcie obrad
konwencji konstytucyjnej James Madison opowiadał się wprawdzie za
upoważnieniem sądów do wydawania opinii zanim dana ustawa wejdzie w życie, ale jego sugestia przepadła w głosowaniu.
Sądy, w tym Sąd Najwyższy, mogą rozstrzygać tylko konkretne
sprawy indywidualne16 i są szczególnie uczulone na spory pozorne,
R.L. Clinton, Marbury v. Madison and Judicial Review, Lawrence 1989.
15
Zob. Correspondence of the Justices (1793), [w:] The correspondence and public
papers of John Jay, ed. H.P. Johnson, III, New York 1970, s. 486-489.
16
22
Zbigniew Lewicki
[10]
których jedynym celem jest uzyskanie opinii sądu w kwestii prawnej.
Sądy oddalają też sprawy jeśli strona nie jest już narażona na szkodę
w czasie, gdy sprawa przed nimi zawisa. Działo się tak na przykład
w wypadku skarg na odmawianie w szkole modlitwy gdy uczeń,
w imieniu którego sprawę wniesiono, ukończył naukę przed przystąpieniem przez sąd do rozpatrywania sprawy.
Marshalla popierał w takim rozumowaniu między innymi inny wielki jurysta, sędzia Joseph Story, który w swych Komentarzach konstytucyjnych z 1833 r. pisał: „Kwestie o charakterze politycznym,
ustawodawczym czy wykonawczym należą do działów ustawodawczych czy wykonawczych i nie mogą być ponownie oceniane nigdzie
indziej… Jedynym środkiem odwoławczym są w takich kwestiach wybory”17. I tak się w rzeczywistości działo. Wielkie debaty senackie lat
1820 czy 1850, dotyczące dopuszczalności bądź zakazu niewolnictwa
w pewnych okolicznościach, obracały się wokół interpretacji konkretnych postanowień Konstytucji. Nikt jednak nie proponował, by zagadnienie to zdjąć z porządku obrad Senatu i przekazać do rozstrzygnięcia
Sądowi Najwyższemu. Przez pierwsze kilkadziesiąt lat istnienia państwa amerykańskiego niekwestionowaną regułą pozostawał „konstytucjonalizm obywatelski”, czyli pogląd, zgodnie z którym ostateczny
osąd w materii interpretacji konstytucji wydawali obywatele w akcie wyborczym. Akceptowano pogląd, że „konstytucja jest tym, za co
uważa ją większość”.
Koncepcja ta znalazła szczególnie istotny wyraz w tzw. doktrynie kwestii politycznych, powszechnie akceptowanej do czasu Wojny
Secesyjnej. Stanowiła ona, że Sąd Najwyższy winien powstrzymać się
od rozpatrywania spraw o wyraźnie politycznym charakterze. Wraz
z innymi akceptowanymi wówczas regułami samoograniczania się
Sądu (w tym przede wszystkim niewkraczania na obszary jednoznacznie zarezerwowane w Konstytucji dla pozostałych gałęzi władzy)
doktryna ta ewidentnie wskazywała, że Sąd nie jest kompetentny do
J.L. Story, Commentaries on the Constitution of the United States, Book 3,
chapter 4, § 375, http://www.lonang.com/exlibris/story/sto-304.htm. Odczytane 16
lutego 2011 r.
17
[11]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
23
rozpatrywania wszelkich spraw, w których pojawia się pytanie o konstytucyjność uregulowań prawnych.
Ale przy wszystkich tych ograniczeniach i zastrzeżeniach największym osiągnięciem Marshalla i jego sądu było, że orzeczenie
w sprawie Marbury v. Madison zostało sformułowane w sposób wymuszający jego merytoryczną akceptację przez egzekutywę, co sprawiło wrażenie, że akceptuje ona przyznanie Sądowi prawa do orzekania
o konstytucjonalności ustaw. I choć kwestia o podobnym charakterze
nie zawisła przed Sądem Najwyższym przez ponad pół wieku, a sprawą Marbury posłużono się po raz pierwszy jako precedensem dopiero
po ponad 90 latach – to jej głębokie znaczenie polega na przekształceniu sądownictwa w rzeczywistą władzę sądowniczą posiadająca
uprawnienia, choćby samozwańcze, do kwestionowania i nullifikacji
źródeł prawa tworzonych przez legislatywę i, jak się później okazało, egzekutywę.
W okresie po Wojnie Secesyjnej koncepcja „konstytucjonalizmu
obywatelskiego” zaczęła stopniowo ustępować miejsca pojęciu „supremacji jurydycznej”, zgodnie z którym Sąd Najwyższy ustanawiał się jako jedyny organ władny oceniać zgodność aktów prawnych
z Konstytucją. Wojna i jej następstwa sprawiły bowiem, że dwie
pozostałe gałęzie władzy utraciły wielką część swego autorytetu. Ekscesy prezydenta Andrew Johnsona, w wyniku których od impeachmentu uratował go dosłownie jeden głos senatorski18, korupcja
w bezpośrednim otoczeniu prezydenta Ulyssesa Granta, a wreszcie skandaliczny przebieg wyborów prezydenckich w 1876 r. sprawiły, że egzekutywa utraciła niemal cały autorytet. Z kolei postępowanie Kongresu
w tym czasie, ewidentne awanturnictwo w konfrontacji z A. Johnsonem,
czy bezwzględna stronniczość partyjna w konflikcie wokół wyboru
prezydenta Rutherforda B. Hayesa w 1876 r. odebrały legislatywie legitymację do rozsądzania kwestii wymagających bezstronności i wiarygodności. W tej sytuacji, jak pisze w swej książce Władza sądownicza
a charakter amerykański Robert F. Nagel19, obywatele dali się zwieść
Zob. J.F. Kennedy, Profiles in Courage, New York 1964, ss. 111-132.
18
R.F. Nagel Judicial Power and American Character, New York 1996.
19
24
Zbigniew Lewicki
[12]
fałszywemu poczuciu bezpieczeństwa i pewności, jakie emanowało
z Sądu Najwyższego. Nagel posuwa się nawet do analogii z mieszkańcami baśniowej krainy, chwalącymi nagiego króla za jego nieistniejący piękny strój.
Dla legitymizacji swej nowej roli Sąd Najwyższy posłużył się regułą
stare decisis, czyli argumentem poszanowania wcześniejszego orzecznictwa – i wtedy dopiero sięgnął po niemal już zapomniane orzeczenie
w sprawie Marbury v. Madison. Jeszcze w sprawie Mugler v. Kansas20
z 1887 r. Sąd Najwyższy przywołał sprawę Marbury tylko jako podstawę do unieważnienia jednego z praw stanowych, ale już w 1895 r.
wykorzystał ją po raz pierwszy jako precedens dla obalenia ustawy federalnej21, Jej materia dotyczyła ustanowienia podatku dochodowego
i ostatecznie dla jego wprowadzenia Kongres musiał zaproponować,
a stany ratyfikować, XVI Nowelę konstytucyjną, co nastąpiło w 1913 r.
Nikt natomiast nie zakwestionował samej zasadności ingerencji Sądu
Najwyższego w materię ustawodawczą, co niejako zalegitymizowało
takie działania na przyszłość.
Choć jednak coraz powszechniej aprobowano uprawnienie Sądu
Najwyższego do unieważniania ustaw, to poważne wątpliwości budziły nadal polityczne i społeczne konsekwencje takich ingerencji.
Szczególne nasilenie takich zastrzeżeń pojawiło się w okresie Nowego
Ładu prezydenta Franklina Delano Roosevelta. Sąd uznał wówczas za
niekonstytucyjny cały pakiet ustaw przyspieszających wyjście z kryzysu lat 30., ale zarazem dających rządowi federalnemu nadzwyczajne prerogatywy. W sprawie Schechter Poultry Corp. v. United States
z 1935 r.22 Sąd przyznał wprawdzie, że „nadzwyczajne okoliczności
mogą wymagać nadzwyczajnych środków zaradczych”, ale stwierdzając, że „nadzwyczajne okoliczności nie tworzą ani nie zwiększają
uprawnień konstytucyjnych” unieważnił podstawową ustawę Nowego
Ładu, jaką była National Industrial Recovery Act. Łącznie ze spra 123 U.S. 623 (1887).
20
Pollock v. Farmers’ Loan & Trust Company, 157 U.S. 429 (1895), 158 U.S. 601
(1895).
21
295 U.S. 495 (1935).
22
[13]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
25
wą United States v. Butler23 i kolejnymi orzeczeniami Sąd Najwyższy
praktycznie obalił cały program reform gospodarczych Nowego Ładu.
Tak daleko idąca ingerencja Sądu w działania legislatywy i egzekutywy nie mogła jednak dziwić jeśli się pamięta, że trybunałowi przewodził wówczas Charles Evans Hughes, autor (w 1907 r.) słynnego
dictum: „Żyjemy pod rządami Konstytucji, ale Konstytucja jest tym,
za co uznają ją sędziowie”24.
Prezydent Roosevelt zareagował wówczas próbą podważenia integralności Sądu i zwiększenia jego składu o życzliwych sobie sędziów
(Konstytucja nie przesądza o liczbie sędziów Sądu Najwyższego) i choć
ostatecznie do tego nie doszło, wyszedł z tej konfrontacji zwycięsko.
Gdy Kongres ponownie przyjął bardzo podobne ustawy, a prezydent je
podpisał, Sąd nie dopatrzył się już ich niezgodności z Konstytucją. Był
to pierwszy wypadek w historii państwa, że Konstytucja stała się zakładnikiem sił politycznych, a także poglądów politycznych sędziów
Sądu Najwyższego.
Ustanowiona w latach 30. relacja władzy sądowniczej i wykonawczej pozostała praktycznie niezmieniona aż do połowy XX w., kiedy
to w 1958 r. Sąd Najwyższy rozpatrzył sprawę Cooper v. Aaron25, czyli kwestię desegregacji szkolnictwa w miejscowości Little Rock w stanie Arkansas. Sama materia sporu nie budziła większych wątpliwości,
gdyż już w 1954 r. w słynnej sprawie Brown v. Board of Education of
Topeka26 Sąd Najwyższy zdelegalizował segregację rasową w szkolnictwie. Tym, co zdecydowało o znaczeniu orzeczenia w sprawie Cooper
była zawarta w uzasadnieniu wyroku deklaracja, że sądy federalne są
„najwyższym organem objaśniającym Konstytucję”. Był to początek
297 U.S. 1 (1936).
23
Autorstwo tego powiedzenia przypisywane jest także, w różnych wariantach,
innym sędziom, np. Oliverowi Wendellowi Holmesowi, Jr. czy Johnowi Chipmanowi
Grayowi, a nawet prezydentowi Dwightowi Eisenhowerowi, ale najwcześniejsze
źródło nieanegdotyczne, jakie udało mi się zidentyfikować pochodzi z 1907 r.:
Addresses and Papers of Charles Evans Hughes, Governor of New York, 1906-1908,
Charleston 2009, s. 139.
24
358 U.S. 1 (1958).
25
347 U.S. 483 (1954).
26
26
Zbigniew Lewicki
[14]
ostatniej fazy procesu, w wyniku którego Sąd Najwyższy został uznany za monopolistę w zakresie prawa konstytucyjnego i pozbawił kompetencji w tym zakresie władzę wykonawczą i ustawodawczą.
Pojawiło się zarazem zjawisko „żywej Konstytucji”, czyli zastępowania kontroli konstytucyjności – formułowaniem wiążących wykładni konstytucyjnych. W rezultacie Sąd Najwyższy bez jakiejkolwiek
podstawy uzupełnia uregulowania konstytucyjne i w ten sposób zyskuje prerogatywy ustrojodawcze. Jak pisze Wacław Szyszkowski, ”twierdzenie, że sędziowie nie mogą być ustawodawcami, staje w wyraźnej
kolizji z praktyką”27. Natomiast uzurpację monopolu w tym zakresie
przez Sąd uzasadnia się jego domniemaną rolą jako przeciwwagi dla
rządów większości w legislaturze. Jak pisze Mark Tushnet, „Albo pozwala się sędziom robić, co chcą, albo pozwala się większości robić, co
chce”28. A Robert Lowry Clinton dodaje: „Współczesna kontrola sądowa daje Sądowi Najwyższemu swobodę w unieważnianiu praw tylko
dlatego, że sędziowie uważają, iż te prawa nie są zgodne z Konstytucją
– bez względu na rodzaj kwestii konstytucyjnej i bez względu na to,
jak wyraźnie Konstytucja powierza ją innej gałęzi władzy”29.
W rezultacie prawie nikt nie poddaje już w wątpliwość faktu, że
Sąd Najwyższy jest jedynym interpretatorem Konstytucji. W ostatnim półwieczu uzyskał on praktycznie biorąc monopol w zakresie
prawa konstytucyjnego i stał się jedynym, acz samozwańczym, strażnikiem ustawy zasadniczej. Koncepcja supremacji jurydycznej pozwala Sądowi Najwyższemu unieważniać prawa dotyczące kwestii zastrzeżonych w Konstytucji do kompetencji innych organów władzy
czy wręcz innych działów władztwa państwowego.
Dzieje się tak między innymi wskutek niechęci obieralnych członków legislatywy do podejmowania kontrowersyjnych rozstrzygnięć.
Najbardziej znanym przykładem takiej sytuacji jest zapewne sprawa
W. Szyszkowski, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1969, s. 140.
27
M. Tushnet, Judicial Review, «Harvard Journal of Law and Public Policy»
7/1984, s. 77.
28
29
R. L. Clinton, How the Court Became Supreme, «First Things», January 1999,
http://www.firstthings.com/issue/1999/01/January. Odczytane 16 lutego 2011.
[15]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
27
Roe v. Wade z 1973 r.30 Nikt nie kwestionuje potrzeby wprowadzenia
wyraźnych przepisów dotyczących dopuszczalności przerywania ciąży
– we wszystkich jednak krajach obowiązek taki wzięły na siebie parlamenty. Członkowie Kongresu amerykańskiego, kierując się obawą
o wynik kolejnych wyborów, nie podjęli jednak tej kwestii, a jej rozwiązanie przypadło w udziale Sądowi Najwyższemu. Oparł on swoje
większościowe orzeczenie przede wszystkim na Noweli XIV, zakazującej wprowadzania ustaw ograniczających „prawa i wolności obywateli Stanów Zjednoczonych”. Nie miejsce tu na dogłębniejszą analizę
tego orzeczenia, ale warto przytoczyć fragment uzasadnienia zdania
odrębnego sędziego Byrona R. White’a: „Nie znajduję niczego w tekście ani historii Konstytucji, co stanowiłoby podstawę dla orzeczenia
Sądu. Sąd po prostu wymyślił i ogłosił nowe prawo konstytucyjne”.
Bez względu na to, po której stronie kontrowersji aborcyjnej stoimy,
trudno nie zgodzić się z przytoczoną opinią sędziego White’a – już
choćby dlatego, że trudno uznać za poprawne domniemywanie intencji ustawodawcy w kwestii, która nie mogła mu w ogóle przyjść na
myśl. Wyrok w sprawie Roe v. Wade był natomiast pierwszym z wielu orzeczeń Sądu zmieniających podstawowe reguły społeczne. Był
też wyrazem wzgardliwego pomijania w rozważaniach i decyzjach
Sądu Najwyższego możliwości skierowania kwestii do rozstrzygnięcia przez legislaturę. Stało się tak jednak przede wszystkim dlatego,
że Kongres nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku dostosowania
podstawowych uregulowań prawnych do zmiennej sytuacji politycznej
i społecznej. W żadnym innym państwie świata parlament nie zrzekł
się w tak drastyczny sposób prawa do unowocześnienia konstytucji,
abdykując tym samym na rzecz judykatywy.
Nie może więc dziwić, że w orzeczeniu w sprawie City of Boerne
v. Flores z 1997 r.31 Sąd Najwyższy ograniczył nawet prawodawczą
kompetencję legislatywy. Stwierdził mianowicie, że Kongres nie ma
upoważnienia do uchwalania praw, które określałyby, „co stanowi naruszenie konstytucji” w zakresie interpretacji klauzuli swobody prak 410 U.S. 113 (1973),
30
521 U.S. 507 (1997).
31
28
Zbigniew Lewicki
[16]
tyk religijnych. A przecież Sąd wydał to orzeczenie w powiązaniu
z Nowelą XIV, której par. 5 stwierdza expressis verbis, że „Kongres ma
prawo zabezpieczyć wykonanie niniejszego artykułu przez odpowiednie ustawodawstwo”. Skoro zaś ogranicza się kompetencje legislatywy pomimo takiego sformułowania, to należy domniemywać, że mogą
one zostać ograniczone w nie mniejszym zakresie w odniesieniu także
do innych postanowień Konstytucji.
Fakt, że orzeczenie to zostało przyjęte do wiadomości przez opinię publiczną bez wywoływania jakichkolwiek protestów dowodzi, że
proces ustanawiania Sądu Najwyższego w funkcji uczestnika procesu politycznego stał się pod koniec XX w. faktem. A przecież oryginalnym zamysłem twórców Konstytucji amerykańskiej było możliwie
wąskie zdefiniowanie miejsca i roli sądownictwa w systemie władztwa państwowego.
Z oczywistych powodów w orzeczeniach konstytucyjnych Sąd
Najwyższy podkreśla wierność zasadom leżącym u podstaw powstania państwa i akcentuje swoje podporządkowanie regule „oryginalnej
intencji” czyli obowiązkowi dociekania, jaki był oryginalny zamysł
twórców ustawy zasadniczej. Ale trudno nie zauważyć, że w coraz
większej liczbie przypadków judykatywa przejęła w praktyce zadania
legislatywy, nie tyle interpretując, ile tworząc prawo. W ten sposób
pod pozorem sądowej kontroli prawa, sędziowie w istocie je tworzą.
Wprawdzie orzeczenia sądowe winny się ograniczać do konkretnej
kwestii, w rzeczywistości mają one moc uchylania jednych, a ustanawiania innych reguł prawnych. To zaś w oczywisty sposób narusza zasadę funkcjonalnego rozdziału trzech władz.
Powstaje pytanie, czy taka dominacja sądownictwa, w którym zasiadają z zasady osoby wykształcone i kompetentne, nad populistyczną
z natury legislatywą, jest zjawiskiem niekorzystnym dla demokracji?
Przy tak postawionym pytaniu – oczywiście nie, a wybitny sędzia Sądu
Najwyższego Oliver Wendell Holmes, Jr. jeszcze w 1917 r. stwierdził
w swym zdaniu odrębnym w sprawie Southern Pacific Co. v. Jensen32,
że „sędziowie muszą tworzyć prawo [legislate] i czynią to.”
44 U.S. 205, 221 (1917).
32
[17]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
29
Ale musimy pamiętać, że republika amerykańska przyjęła swego czasu modelowy system demokracji reprezentatywnej, a OjcowieZałożyciele najwięcej uwagi poświęcili zasadniczej w ich mniemaniu
kwestii struktury Kongresu i zasad wyboru członków każdej z jego
Izb. W sytuacji supremacji judykatywy natomiast pogląd podzielany
przez 5 spośród 9 osób, mianowanych na swój urząd, zyskuje wyższy status niż decyzje wybieranych przez naród 435 członków Izby
Reprezentantów, 100 senatorów – i prezydenta.
Co więcej, w sytuacji gdy mamy do czynienia nie tylko z przywłaszczaniem przez judykatywę interpretacyjnych kompetencji legislatywy,
ale wręcz z tworzeniem norm prawnych, jak w sprawie Roe vs. Wade,
to nie można zapominać, że wprowadzenie poprawki konstytucyjnej
wymaga zgody 2/3 składu każdej z Izb Kongresu oraz ¾ stanów, natomiast w Sądzie Najwyższym równie ważne postanowienia zapadają, gdy zgodzi się na nie 5 spośród 9 sędziów. Jeśli zaś, jak obecnie,
8 sędziów jest wyraźnie i równo podzielonych na obóz zachowawczy
i obóz progresywny, to pojawiają się wręcz tezy o „państwie rządzonym przez jednego sędziego”.
Czy obywatele kiedykolwiek odzyskają władzę nad ustrojem i jego
słownym wyrazem, jakim jest Konstytucja? Gdyby nawet tak się stało, to musimy pamiętać, że albo pozwalamy sędziom czynić, co chcą
– albo pozwalamy ludowi czynić, co zechce. Albo konstytucja jest
tym, za co uważa ją większość, albo zgodzimy się z sędzią Felixem
Frankfurterem, że „Sąd Najwyższy jest Konstytucją”33, lub z Woodrow
Wilsonem, że „Sąd Najwyższy jest bezustanną konwencją konstytucyjną”34. Jak pisze Leszek Garlicki:
„Sąd Najwyższy nie tylko uzupełnia czy podbudowuje normy
konstytucyjne nowymi zasadami, ale interpretując tekst Konstytucji nadaje mu zmienne, czasem nawet przeciwstawne
Cyt. za A.Th. Mason, Myth and Reality in Supreme Court Decisions, «Virginia
Law Review», 48.8/1962, s. 1399. Ani Mason ani liczni inni badacze powołujący się
na to stwierdzenie nie wskazują źródła cytatu.
33
Cyt. za E.S. Corwin, Constitution and What It Means Today, Princeton 1978,
s. 5. Ani Corwin ani liczni inni badacze powołujący się na to stwierdzenie nie wskazują
źródła cytatu.
34
30
Zbigniew Lewicki
[18]
znaczenie… Nierzadko więc SN nadawał nowe znaczenie
konkretnemu postanowieniu Kon­stytucji, co równoznaczne
było z przekształceniem jego materialnej treści, mimo że
werbalna forma pozostawała tak jak przedtem”35.
Pozostałe gałęzie władztwa państwowego nie mogą wiele przeciwstawić takiej działalności Sądu Najwyższego. Niemniej wielu komentatorów wskazuje na jego słabość jako instytucji pozbawionej aparatu
wykonawczego i zmuszonej zdać się w tej materii na władzę wykonawczą. Szczególnie często przywoływany jest w tym kontekście rzekomy komentarz prezydenta Andrew Jacksona do wyroku sprawie
Worcester v. Georgia z 1832 r.36, dotyczącej kwestii indiańskiej: „John
Marshall wydał wyrok, niech go teraz wykona”37. Prezydent może też
spróbować zreorganizować Sąd; we wspomnianym wyżej przypadku
konfrontacji judykatywy z Rooseveltem już sama możliwość takich
działań przyniosła pożądane przez egzekutywę rezultaty, podobnie jak
konkretne decyzje prezydenta Granta. Do tej broni nie można jednak
uciekać się zbyt często gdyż nie spotyka się ona z aprobatą obywateli.
Teoretycznie dyktatowi Sądu może się również przeciwstawić
Kongres i to na trzy sposoby. Po pierwsze może on, jak wskazano wyżej, wyłączyć konkretne zagadnienie lub ich zbiór spod kompetencji
Sądu Najwyższego; takie rozwiązanie zastosowano tylko raz w historii państwa. Po drugie, może uchwalić nowelę konstytucyjną, by
w ten sposób zmienić status danego prawa z niezgodnego na zgodne z Konstytucją. Stało się tak w wypadku Noweli XIV oraz Noweli
XVI. Po trzecie wreszcie Kongres może uchwalić ustawy obalające
rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego.
Z tej drogi Kongres korzystał prawie sto razy, ale jest to postępowanie najbardziej zawodne, na co najdobitniej wskazuje historia orzeczeń
i ustaw dotyczących palenia flagi amerykańskiej. W 1989 r. w sprawie Texas v. Johnson38 Sąd Najwyższy uznał na podstawie I Noweli
L. Garlicki, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław 1982, s. 103.
35
31 U.S. 515 (1832)
36
Żadne źródło nie potwierdza, by prezydent Jackson wypowiedział te powszechnie
przywoływane słowa, choć dobrze oddają one jego stanowisko w tej kwestii.
37
491 U.S. 397 (1989).
38
[19]
Od demokracji przedstawicielskiej do demokracji prawniczej
31
za niezgodne z Konstytucją wszystkie prawa (obowiązujące wówczas
w 48 stanach) zakazujące palenia flagi państwowej. W odpowiedzi
Kongres wyraźnie określił swoje stanowisko uchwalając w tym samym roku nowelizację Flag Protection Act z 1968 r., w której uznał
takie czyny za karalne. W 1990 r. kwestia ponownie stanęła przed
Sądem Najwyższym, który w sprawie United States v. Eichman39 uznał
tę ustawę za sprzeczną z Konstytucją. W latach 1990 – 2006 Kongres
sześciokrotnie podejmował próby uchwalenia noweli konstytucyjnej
chroniącej flagę państwową przed zbezczeszczeniem, nigdy jednak nie
udało się uzyskać wymaganej większości 2/3 głosów w Senacie.
Jak z tego widać, Sąd nie musi się obawiać ani egzekutywy ani legislatywy (szczególnie od połowy XX wieku), choć jako jedyna gałąź
władzy państwowej nie posiada on legitymacji wynikającej z wyborów i poparcia obywateli. To prezydent i Kongres stają bezradni wobec stanowczości kilku sędziów, przekonanych, że to oni, i tylko oni,
stoją na straży ustawy zasadniczej. W sytuacji tak poważnego ograniczenia skuteczności innych gałęzi władzy w konfrontacji z Sądem
Najwyższym, trudno się dziwić, iż sędziowie są przekonani o swojej specjalnej roli i w orzeczeniu w sprawie Planned Parenthood
v. Casey40 z 1992 r. znalazło się stwierdzenie, że „gdyby ktoś podważał
pozycję Sądu, to zarazem kwestionowałby zdolność kraju do postrzegania się poprzez pryzmat ideałów konstytucyjnych”.
A przecież jeszcze Thomas Jefferson ostrzegał w 1819 r., że „Każda
z gałęzi władzy jest w pełni niezależna od pozostałych i ma równe prawo decydować dla swoich potrzeb o znaczeniu norm konstytucyjnych
w sprawach jej przedłożonych… odmawiając im tego prawa [judykatywa] uzurpuje sobie wyłączność w interpretacji Konstytucji”.
Wtedy zaś, jak pisał Jefferson, “Konstytucja staje się tylko przedmiotem z wosku w rękach judykatywy, która może ją wykręcać i formować jak tylko chce”41.
496 U.S. 310 (1990).
39
505 U.S. 833 (1992).
40
List do sędziego Spencera Roane’a z 9 września 1819 r. The Works of Thomas
Jefferson, XII, New York 1905, ed. P.L. Ford, http://oll.libertyfund.org/index.
41
32
Zbigniew Lewicki
[20]
Amerykańskie prawo konstytucyjne nie zawiera pojęcia „supremacji jurydycznej”, ale w codzienności politycznej sędziowie Sądu
Najwyższego stali się, jak określił to Robert Clinton, swoistą kastą laickich kapłanów. Wbrew woli Ojców-Założycieli uzurpowali sobie
wyłączność na rozstrzyganie ważkich dylematów nie tylko prawnych,
lecz także moralnych i nie wydaje się, by byli skłonni rezygnować
z tej roli.
From Representative Democracy to Judicial Democracy:
The Constitution of the United States and
the Evolution of the Political System
Summary
The article discusses the process in which the judiciary branch has claimed
and maintains its supremacy over the other two branches by practicing the
extra-constitutional process of judicial review.
Prior precedences under the British or colonial rule can hardly be
claimed as they were established in a markedly different system in which
the tripartite division of power was not as pronounced as it is under the
U.S. Constitution. The real culprit is the U.S. Congress which refrains
from making clear rules in controversial matters, such as abortion. The
Supreme Court swiftly moved into the void to the point where the beliefs
of nine nominated Justices outweigh the views of over five hundred elected
representatives of the people, to wit: the flag burning controversy.
While the learned opinions of nine learned and respected specialists
should not be dismissed lightly, it is a far cry from the Founding Fathers’
intention if one person’s preferences can sway the nation’s political system,
as is the case when the Court is divided between four liberals and four
conservatives. However, lawyers are unlikely to give up the power they have
usurped over time.
php?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=808&layout=html#chapter_
88391. Odczytane 16 lutego 2011 r.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Andrzej Adamczyk
Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Jana Kochanowskiego w Kielcach
ZNACZENIE KONSTYTUCJI TURECKIEJ Z 1961 ROKU
DLA ROZWOJU IDEI PAŃSTWA PRAWNEGO W TURCJI
Recepcja instytucji prawnych związanych z ideą państwa prawnego w Turcji jest dla historyka państwa i prawa fascynującym zagadnieniem, które jednak w polskiej literaturze historyczno-prawnej nie
było szerzej analizowane1. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest
z pewnością bariera językowa, utrudniająca dotarcie do źródeł powstania prawa. Okcydentalizacja sfery prawnoustrojowej w Turcji znalazła natomiast duży oddźwięk w literaturze zachodniej, zwłaszcza
angielskiej i niemieckiej. Zachęcający do podjęcia badań w tym zakresie jest również fakt, że uczeni tureccy, w tym prawnicy, bardzo
często publikują w tych właśnie językach. Możliwe jest więc nie tylko dotarcie do samych tureckich aktów konstytucyjnych, ale także do
analiz dogmatycznych, a nawet dyskusji parlamentarnych poprzedzających ustanowienie danego aktu, które pozwalają dostrzec motywacje
ustrojodawcy konstytucyjnego leżące u podstaw konkretnych rozwiązań ustrojowych. Wychodząc z tych przesłanek w niniejszym artykule
dokonano charakterystyki nowych instytucji prawnych powiązanych
z ideą państwa prawnego w konstytucji tureckiej z 1961 r. Podstawą tej
charakterystyki jest analiza treści ustawy zasadniczej oraz wypowie Zob. A. Adamczyk, Wkład polskich prawników w badania nad państwem i prawem
Imperium Osmańskiego (po roku 1876) i Turcji Atatürka, «Przegląd Orientalistyczny»
1-2/2008, ss. 12-17.
1
34
Andrzej Adamczyk
[2]
dzi doktryny prawa, zarówno tureckiej, jak i zachodniej. Na niniejszy
artykuł składają się: istota rozwiązań pierwszej konstytucji Republiki
Tureckiej z 1924 r., ukazanie nadużyć Partii Demokratycznej rządzącej w latach 1950-1960, okoliczności uchwalenia konstytucji z 1961 r.,
przedstawienie jej zasad ogólnych, nowych najbardziej reprezentatywnych uregulowań w zakresie praw i obowiązków jednostki, oraz struktury władz publicznych. Ukazanie podstaw ustrojowych Turcji według
ustawy zasadniczej z 1924 r. tworzy punkt odniesienia dla stanowiącej najistotniejszą część tego artykułu analizy konstytucji z 1961 r.
Ustrojodawca konstytucyjny zmierzał bowiem w latach 1960-1961
do wyeliminowania słabych punktów ustroju państwa tureckiego, wynikających z rozwiązań pierwszej konstytucji Turcji republikańskiej.
Krótka charakterystyka rządów Partii Demokratycznej, poprzedzająca dogmatyczne spojrzenie na konstytucję z 1961 r., będzie zasadna nie tylko dlatego, że ukaże okoliczności zamachu wojskowego
z 27 maja 1960 r. i tym samym powody determinacji wojskowych do
ustanowienia nowego porządku ustrojowego, ale również dlatego, że
wiele przepisów tej ustawy zasadniczej było uwarunkowanych dążeniem do zapobieżenia w przyszłości konkretnych form nadużyć partii
rządzącej, jakie miały miejsce w latach 1950-1960.
1. Konstytucja z 1924 r. stanowiła ukoronowanie gwałtownego
procesu przeobrażeń państwowości tureckiej, rozpoczętego w 1920 r.
Stanowiła ona, iż w państwie tureckim będącym republiką, w którym
religią państwową był islam, językiem urzędowym turecki, a stolicą
Ankara, suwerenność należała bez ograniczeń do narodu. Jedynym
i rzeczywistym reprezentantem narodu, w którego imieniu miała być wykonywana władza państwowa, było jednoizbowe Wielkie
Zgromadzenie Narodowe, skupiające w sobie władzę ustawodawczą
i wykonawczą. Władzę ustawodawczą parlament wykonywać miał samodzielnie, władzę wykonawczą zaś za pośrednictwem Prezydenta
Republiki, wybieranego przez Zgromadzenie, i Komitetu Delegatów
Wykonawczych (dalej KDW), przy którego tworzeniu największą rolę
odgrywała głowa państwa. Przepisy rozdziału pierwszego konstytucji wskazywały na całkowitą zależność KDW od parlamentu, skoro
[3]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
35
mogło ono w każdym czasie skontrolować działalność rządu i odwołać
go. Wprowadzały ponadto odrębność organizacyjną władzy sądowniczej, wykonywanej przez niezależne sądy w imieniu narodu na podstawie obowiązujących ustaw.
Państwo tureckie zastąpiło osmańskie, tzn. w miejsce składającego
się z wielu ludów teokratycznego i monarchicznego państwa powstało nowe państwo republikańskie, oparte na tureckiej jedności narodowej. Wyrazem tego był fakt, że konstytucja z 1924 r., oprócz przepisów
ustawy konstytucyjnej z 1921 r., uchyliła także konstytucję osmańską
z 1876 roku. Przyjęcie republikańskiej formy rządów oznaczało prawne odrzucenie innych form państwowych, zwłaszcza monarchii, którą
było Imperium Osmańskie. Pojęcie republiki wiązało się ściśle z zasadą suwerenności ludu. Turcja miała więc być demokratyczną republiką. Znaczenie zasady republikanizmu było dla twórców konstytucji tak
duże, że republikanizm zyskał status normy konstytucyjnej niezmiennej, w czym znalazł swój wyraz antymonarchiczny charakter walki
o zachowanie niepodległego bytu państwowego.
Demokracja przedstawicielska, przewidziana w konstytucji z 1924
roku, przyjęła dość nietypową formę ze względu na odrzucenie zasady podziału władzy na rzecz jedności władzy ustawodawczej i wykonawczej. Stanowiła więc interesujący przypadek demokratycznej
postaci jedności władzy państwowej i systemu rządów stanowiącego modyfikację klasycznego modelu rządów zgromadzenia. Wielkie
Zgromadzenie Narodowe skupiło w sobie funkcję ustawodawczą, którą wykonywało samodzielnie, oraz wykonawczą, sprawowaną za pośrednictwem Prezydenta Republiki oraz KDW. Organy te nie były
samodzielne, brakowało im niezależności organizacyjnej, nie mogły
więc stanowić hamulców instytucjonalnych dla władzy parlamentu.
Regulacja konstytucji uzasadnia stosowanie w literaturze przedmiotu
terminu „organy wykonawcze Wielkiego Zgromadzenia Narodowego”
na określenie statusu członów egzekutywy. Parlamentowi przysługiwały wszystkie kompetencje z wyjątkiem tych, które zostały wyraźnie przyznane innym organom na mocy konkretnych postanowień
konstytucji. Konstrukcja przepisów artykułu 4 i 8 konstytucji dopuszczała jednak taką wykładnię, zgodnie z którą parlament mógł prze-
36
Andrzej Adamczyk
[4]
jąć od KDW i Prezydenta Republiki wszelkie kompetencje związane
z funkcją wykonawczą. Organy te wywodziły swój status prawny
i kompetencje od parlamentu. Występujący niekiedy w literaturze termin „rząd” na określenie KDW stosowany jest dlatego, że sposób
tworzenia Komitetu przypominał procedurę tworzenia rządu w parlamentarno-gabinetowym systemie rządów, a jego kompetencje nie tylko nie miały nic wspólnego z kompetencjami komisji parlamentarnej,
ale były zbliżone do zakresu uprawnień rządów w tych państwach, które przyjęły zasadę podziału władzy.
Stabilizacji życia państwowego nie gwarantowały kompetencje
par­la­mentu umożliwiające łatwą zmianę konstytucji. Twórcy konstytucji pracowali nad jej tekstem po długiej walce z sułtanem, którego
postrzegali jako główne źródło zagrożenia. Nie zdawali sobie jednak sprawy z tego, że absolutyzm może być także dziełem większości parlamentarnej. Tymczasem w istocie rzeczy sułtana zastąpiło
Wielkie Zgromadzenie Narodowe. Głosy przestrzegające przed negatywnymi skutkami dominacji parlamentu, choć godne uwagi, były
nieliczne, podobnie jak obawy przed podporządkowaniem praw jednostki działaniom wspólnoty, zmierzającej do zachowania substancji
narodu. Twórcy konstytucji traktowali jednostkę za element wspólnoty narodowej, której interes powinien przeważać nad interesem jednostkowym. Takie postrzeganie praw jednostki, jak i instytucjonalne
rozwiązania gwarantujące parlamentowi pełnię władzy, nie stwarzały
realnych gwarancji ochrony praw jednostki, których katalog zawierał
rozdział V konstytucji.
Stworzenie wszechwładnego parlamentu, brak formalnych ograniczeń jego władzy, zwłaszcza mechanizmu badania konstytucyjności
prawa, emocjonalna niechęć do egzekutywy, niewystarczające zabezpieczenie niezależności sądownictwa, jak i braki konstytucyjnej regulacji praw i wolności obywatelskich, przemawiają za słusznością
poglądu, iż konstytucja z 1924 r. była bardziej demokratyczna niż liberalna2. Ordynacja większościowa w wyborach do parlamentu stwarzała ponadto uzasadnioną obawę, że to nie organ konstytucyjny, czyli
C.H. Dodd, Politics and Government in Turkey, Manchester 1969, s. 62.
2
[5]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
37
Wielkie Zgromadzenie Narodowe, ale zwycięska partia polityczna kierować będzie sprawami państwa, a nawet dowolnie wpływać na jego
kształt. Wady wprowadzonego w Turcji systemu rządów, objawiające
się po 1925 roku, nakazywały poszukiwać rozwiązań ograniczających
absolutyzm parlamentarny3. Nie stanowiły prób w tym kierunku kolejne nowelizacje konstytucji z 1924 r., wśród nich konstytucjonalizacja
doktryny kemalizmu z 1937 r. polegająca na wpisaniu do ustawy zasadniczej sześciu zasad (tzw. sześciu strzał), tj. republikanizmu, nacjonalizmu, laicyzmu, etatyzmu, populizmu i rewolucjonizmu.
W rzeczywistości do 1946 roku autorytarne rządy sprawowała
Republikańska Partia Ludowa (dalej RPL), założona przez Prezydenta
Republiki Mustafę Kemala (Atatürka). Dopiero po 1946 roku zaczęły pojawiać się na scenie politycznej Turcji partie opozycyjne, w tym
Partia Demokratyczna (dalej PD), stworzona przez grupę polityków,
którzy opuścili partię rządzącą.
2. Po zwycięstwie Partii Demokratycznej (dalej PD) w wyborach w 1950 r.
Wielkie Zgromadzenie Narodowe wybrało Celala Bayara na Prezydenta
Republiki, a Adnana Menderesa na premiera4. Demokraci dysponowali wystarczającą większością głosów w parlamencie, by realizować
wszystkie swoje obietnice przedwyborcze, korzystając przy tym z pomocy gospodarczej i wojskowej Stanów Zjednoczonych. Faktyczna
władza przeszła z rąk prezydenta w ręce premiera Menderesa. Zmiana
u steru rządów, dokonana poprzez zastosowanie demokratycznego mechanizmu wyborczego, nie prowadziła jednak do stabilizacji wewnętrznej. Ani PD ani będąca teraz w opozycji RPL nie pojmowały w sposób
prawidłowy ról, jakie w systemie demokratycznym odgrywają odpo-
Więcej na temat konstytucji z 1924 r. zob. A. Adamczyk, Status prawny parlamentu
tureckiego w świetle pierwszych aktów konstytucyjnych Turcji, «Przegląd Sejmowy»
18.5/2008, ss. 153-172.
3
Charakterystyka rządów Menderesa za: S. J. Shaw, E. K. Shaw, History of the
Ottoman Empire and Modern Turkey vol.II: Reform, Revolution and Republic: The
Rise of Modern Turkey 1808-1975, Cambridge 1977, s. 405 i n.; İ. Giritli, Fifty Years
of Turkish Political Development 1919-1969, Istanbul 1969, s. 84 i n.
4
38
Andrzej Adamczyk
[6]
wiednio partia rządząca i partie opozycyjne5. Ta pierwsza nie umiała zaakceptować opozycji jako naturalnej instytucji demokracji, druga
zaś nie potrafiła podjąć odpowiedzialnej krytyki rządzących. W rezultacie ostrych ataków na rząd ze strony RPL, na które partia rządząca
była nadmiernie uczulona, PD podjęła działania zmierzające do wyeliminowania opozycji. W lipcu 1953 r. rozwiązano Partię Narodową pod
pretekstem próby wykorzystania przez nią religii do podważenia zasad
republiki. Zdominowany przez PD parlament znowelizował ustawę
o szkolnictwie wyższym, by ograniczyć samodzielność uniwersytetów
w sferze finansowej, polityki personalnej i edukacyjnej. Odtąd pracownicy uniwersytetów nie mogli angażować się w działalność polityczną.
Ustawa z 14 grudnia tego samego roku nacjonalizowała niemal cały
majątek RPL, by zrekompensować narodowi tureckiemu straty, jakie
miał on ponieść w okresie jednopartyjnym wskutek przywłaszczenia
majątku publicznego przez ówczesną partię rządzącą. Zakazano RPL
wydawania gazety Ulus. Zamknięto też Domy Ludowe, a ich majątek znacjonalizowano. Gdy w lutym 1954 r. powstała Partia Chłopska
(działająca później pod nazwą Republikańskiej Partii NarodowoChłopskiej), jako sukcesor Partii Narodowej, i podjęła próby współpracy z RPL, partia rządząca odpowiedziała ustawowym zakazem
takiej współpracy. Dziennikarze, których publikacje uznano za szkodliwe dla interesów politycznych lub finansowych państwa bądź naruszające sferę prywatną osób aktywnych w życiu państwowym, mogli
być skazywani na kary pozbawienia wolności i grzywny, w tym drugim przypadku nawet wtedy, gdy osoba, względem której skierowana
była dana publikacja, nie zgłaszała żadnych obiekcji.
Konflikt polityczny uległ intensyfikacji po wyborach w 1954 r., które wygrała PD zdobywając 505 mandatów na ogólną liczbę 541. W ramach gerrymanderingu zniesiono wilajet Kirşehir, w którym wyborcy
wybrali 5 deputowanych opozycyjnej Partii Narodowej. Podjęto działania zmierzające do upolitycznienia administracji i ograniczenia samodzielności judykatury. Ustalono, że wszyscy urzędnicy zatrudnieni
Na temat nieracjonalnej wrogości wobec opozycji w Imperium Osmańskim
i Turcji republikańskiej zob. Ş. Mardin, Opposition and Control in Turkey, «Government
and Opposition» 1/1966, ss. 375-387.
5
[7]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
39
w administracji rządowej i inni pracownicy sfery budżetowej, w tym
profesorowie uniwersyteccy i sędziowie, przechodzą na emeryturę po
25 latach służby lub po osiągnięciu 60 roku życia (wcześniej po 30 latach służby lub po osiągnięciu 65 roku życia, z możliwością dalszego świadczenia pracy przez pracowników uniwersytetów). Urzędnicy
rządowi mogli być zwalniani lub wysyłani na wcześniejszą emeryturę przez organy, które ich zatrudniły, bez podania przyczyny oraz bez
możliwości odwołania się, a emerytura mogła wynosić od ½ do ¼ ich
zarobków, w zależności od stażu pracy. W dniu 13 lipca 1954 r. wysłano na wcześniejszą emeryturę 4 sędziów i 17 profesorów uniwersytetu w Ankarze, 4 innych zwolniono z pracy. Dziekana Wydziału
Nauk Politycznych wspomnianego uniwersytetu, profesora Turhana
Feyzioğlu, zawieszono z powodu krytycznych treści, jakie wypowiedział pod adresem rządu w przemówieniu otwierającym nowy rok akademicki. W 1955 r. sekretarz generalny RPL, Kasim Gülek, został
uwięziony za obrazę rządu w przemówieniu politycznym. We wrześniu 1955 r. ceniony ekonomista z Uniwersytetu Stambulskiego prof.
Osman Okyar został zawieszony za artykuł, w którym kwestionował
zasadność pomocy amerykańskiej dla Turcji. W następnych latach takie działania władz stały się coraz częstsze. Zmiana ordynacji wyborczej zakazywała z kolei tworzenia koalicji wyborczych.
Po zwycięskich dla PD wyborach w 1957 r., które jednak zwiększyły reprezentację RPL w parlamencie, walka polityczna osiągnęła swoje
apogeum. W maju 1959 r. Ismet Inönü, były premier i prezydent Turcji
w latach 1938-1950, pełniący funkcję przewodniczącego RPL, został
dwukrotnie zaatakowany przez zwolenników PD, najpierw w mieście
Uşak, a następnie w Stambule. 18 kwietnia 1960 r. PD przeforsowała w parlamencie ustawę zakazującą wszelkiej działalności politycznej
i powołującą komisję śledczą w celu „badania wywrotowej działalności RPL”, która następnie uzyskała nadzwyczajne uprawnienia, m.in.
uwięzienia każdego obywatela, zamknięcia każdej gazety, zawieszenia
wszelkich regulacji prawnych, które mogłyby przeszkodzić jej działalności. W związku z demonstracjami na uniwersytetach w Ankarze
i Stambule, w trakcie których przeciwko studentom użyto siły, rząd
zamknął uniwersytety. W tym czasie większość gazet było już zaka-
40
Andrzej Adamczyk
[8]
zanych, dziennikarzom zagranicznym zakazano zaś wjazdu do Turcji.
W takich okolicznościach grupa oficerów pod przewodnictwem generała Cemala Gürsela, byłego głównodowodzącego wojsk lądowych,
dokonała 27 maja 1960 roku zamachu stanu, aresztowała Menderesa,
Bayara oraz większość członków gabinetu i wielu deputowanych PD.
Na czele 28-osobowej junty, która przyjęła nazwę Komitetu Jedności
Narodowej (dalej KJN) stanął generał Gürsel. W dniu 12 czerwca 1960 r.
KJN wydał akt, nazwany ustawą nr 1 o uchyleniu i zmianie niektórych przepisów konstytucji z 1924 r., która miała charakter tymczasowej konstytucji. Zgodnie z jej postanowieniami KJN dysponował
wszystkimi kompetencjami, które służyły Wielkiemu Zgromadzeniu
Narodowemu, i wykonywał je samodzielnie, zaś władzę wykonawczą
sprawował za pośrednictwem rządu powoływanego przez Prezydenta
i zatwierdzanego przez KJN6. Na czele bezpartyjnego gabinetu fachowców stanął gen. Gürsel, pełniący jednocześnie funkcję głowy państwa
i ministra obrony.
Datę 27 maja 1960 roku uznaje się za początek II Republiki. Oficjal­
nie zainaugurowało ją zebranie się Tureckiego Wielkiego Zgromadze­
nia Narodowego w dniu 25 października 1961 r.7
3. W tym samym dniu, w którym dokonano zamachu stanu, KJN
powołał komisję, której celem było przygotowanie konstytucji. Od
nazwiska przewodniczącego, którym został prof. Sıddık Sami Onar
z Uniwersytetu Stambulskiego, zwano ją komisją Onara. W celu wysondowania opinii publicznej komisja rozpowszechniła kwestionariusz
zawierający pytania na temat przyszłego ustroju Turcji. Odpowiedź
Wydziału Nauk Politycznych Uniwersytetu Ankarskiego (dalej jako
grupa ankarska) była w istocie projektem konstytucji, który różnił
się pod wieloma względami od projektu konstytucji przedstawionego
przez komisję Onara.
U podstaw propozycji komisji Onara leżała niechęć wobec partii politycznych. Zasadę suwerenności narodu, realizowaną w pełni przez
Tekst tego aktu prawnego w języku niemieckim zamieszczono w «Jahrbuch des
öffentlichen Rechtsgeschichte» 9/1960, s. 419-422.
6
İ. Giritli, Fifty Years..., s. 98.
7
[9]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
41
izbę niższą, poddawała ograniczeniom ze strony czynnika technokratycznego, który miał znaleźć swoje miejsce w Senacie tworzonym
zgodnie z ideą korporacjonizmu. Według przedstawicieli grupy ankarskiej izba wyższa miała być wybierana tak jak niższa, z wykluczeniem możliwości uzyskania statusu senatora z racji pełnionego urzędu
(co dotyczyło także członków KJN). Uznawali oni, że Senat w projekcie komisji Onara był w zasadzie niedemokratyczny, a jego skład
odzwierciedlał zasadę korporacyjną często spotykaną w państwach
niedemokratycznych. Co więcej, organizacje zawodowe nie były
w Turcji dostatecznie rozwinięte, by spełnić związane z nimi oczekiwania. Skutkiem zaś próby ich włączenia w skład Senatu byłoby
nadmierne ich upolitycznienie, nie zaś ograniczenie konfliktów politycznych. Grupa ankarska miała pełne zaufanie do partii politycznych
jako niezbędnych instytucji demokracji. Przyznawano jednak, że konieczność zaprowadzenia dyscypliny partyjnej utrudni parlamentarną
kontrolę nad rządem.
Według komisji Onara proporcjonalny system wyborczy do Zgro­
madzenia Narodowego, mający umocowanie konstytucyjne, miał zapobiec dyktaturze jednopartyjnej. Grupa ankarska zwracała uwagę na
negatywne następstwa takiej ordynacji wyborczej, zwłaszcza niedostateczną większość w Zgromadzeniu Narodowym dla stabilnego rządu.
Troską tej grupy było zachowanie rozwiązań sprzyjających tworzeniu
i funkcjonowaniu silnego rządu, kontrolowanego jednak przez opozycję parlamentarną i opinię publiczną. W przeciwieństwie do wysoko
rozwiniętych państw, w których decyzje w sferze społeczno-gospodarczej podejmowane są przy współudziale silnych organizacji pozarządowych, rozwój społeczo-ekonomiczny w Turcji musiał być – wobec
braku silnych struktur powstających oddolnie – zadaniem państwa.
W takich warunkach, twierdzili członkowie grupy ankarskiej, jeśli
silnego rządu nie zapewni konstytucja, wyłoni się on w mniej pożądany, bo pozakonstytucyjny, sposób. Ordynacja większościowa w wyborach do parlamentu lepiej miała służyć idei silnego rządu aniżeli
proporcjonalna.
Niechęć członków komisji Onara wobec partii politycznych skutkowała propozycją konstytucyjnego obowiązku dostosowania się każdej
42
Andrzej Adamczyk
[10]
partii do nakazu demokracji wewnątrzpartyjnej. Przeciwstawne było
stanowisko grupy z Ankary, która uzasadniała je oficjalnie argumentem o niepotrzebnym, nadmiernym rozbudowaniu aktu konstytucyjnego w takim przypadku.
W zakresie relacji między władzą cywilną a siłami zbrojnymi komisja Onara odchodziła w pewnym stopniu od zasady demokratycznej
przez uczynienie Dowódcy Sił Zbrojnych bezpośrednio odpowiedzialnym przez Prezydentem. W ten sposób starała się jednak uniemożliwić wciągnięcie wojska przez rząd w bieżącą politykę oraz zachęcić
wojsko do zachowania dystansu wobec spraw politycznych. Grupa ankarska żądała natomiast podporządkowania Dowódcy Sił Zbrojnych
premierowi.
Ogólnie rzecz biorąc, komisja Onara miała wiele zastrzeżeń wobec
funkcjonowania demokracji w Turcji i chcąc zabezpieczyć państwo
przez zagrożeniami dążyła do takich rozwiązań, które hamowałyby
nadużycia większości w interesie samej demokracji. Grupa ankarska
była bardziej przywiązana do zasad konstytucji z 1924 r. i w tym sensie wykazywała mniej realizmu od oponentów ze Stambułu. Nie uczyniła wiele, by przeszkodzić wyłonieniu się rządu jednej partii lub partii
dominującej8.
Członkowie KJN, którego siedziba znajdowała się w Ankarze, skłonni byli zaakceptować niektóre propozycje grupy ankarskiej. Jedną z jej
rekomendacji było zwołanie konstytuanty zamiast przedstawienia projektu konstytucji narodowi w drodze referendum. KJN zdecydował się
na to pierwsze rozwiązanie. Konstytuanta, powołana zgodnie z ustawą
nr 157 z 13 grudnia 1960 r., składała się z dwóch izb: Zgromadzenia
Narodowego, do którego weszli deputowani wybrani zgodnie z ustawą
nr 158 z 13 grudnia 1960 r., i z drugiej izby, składającej się z 23 członków KJN. Ponieważ warunki istniejące w kraju nie pozwalały na przeprowadzenie wyborów powszechnych, organizacje społeczne i partie
polityczne miały wybrać swoich przedstawicieli do Konstytuanty zgodnie z ustawą nr 157. Zgromadzenie Narodowe zebrało się w Ankarze
6 stycznia 1961 r. Wyłoniło ono Komisję Konstytucyjną, składającą
C.H. Dodd, op. cit., s. 112 i n.
8
[11]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
43
się z 20 członków, pod przewodnictwem cenionego historyka profesora Envera Ziyi Karala. Komisja przygotowała własny projekt konstytucji, który znajdował się niejako pomiędzy projektem komisji
Onara a projektem grupy ankarskiej. Ostateczny projekt przyjęty przez
Zgromadzenie Narodowe i zatwierdzony przez KJN został poddany
pod głosowanie w referendum – po raz pierwszy w historii Turcji –
9 lipca 1961 r. Przyjęta większością 61,5% nowa konstytucja została
ogłoszona 20 lipca 1961 r.9
Okoliczności, w jakich przygotowywano konstytucję, nie sprzyjały
jej akceptacji przez większość narodu tureckiego. Wpływ wojskowych
na prace nad ustawą zasadniczą był wyraźny – KJN był drugą izbą
Konstytuanty, Zgromadzenie Narodowe nie była w pełni reprezentatywna, choćby dlatego, że nie miała w ogóle przedstawicieli Partii
Demokratycznej. Konstytuanta była więc zdominowana przez elity
państwowe (wojsko, biurokrację, profesorów uniwersytetów) i RPL.
Fakt, iż przeciwko konstytucji głosowało prawie 40% wyborców,
dowodził skali sympatii, jaką na prowincji wciąż cieszyła się Partia
Demokratyczna10.
Na kształt rozwiązań konstytucji z 1961 r. wpłynęły różnorakie czynniki o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym. Do tych pierwszych
zaliczyć należy rodzimą tradycję konstytucyjną i doświadczenia praktyki ustrojowej. Konstytucja z 1961 r. była trzecią pełną konstytucją
turecką, po konstytucji osmańskiej z 1876 r. i republikańskiej z 1924 r.
Rozwiązania przyjęte w tej drugiej jako ściśle związanej z rewolucją
kemalistowską miały duże znaczenie dla twórców ustawy zasadniczej
z 1961 r. Konstytucja z 1924 r. kształtowała wszak prawno-ustrojowe
ramy, w których dokonywała się przyspieszona, odgórna modernizacja kraju. Jak zauważono powyżej, przywiązanie do idei z 1924 r. było
szczególnie widoczne w poglądach grupy ankarskiej, której projekt
nie stał się jednak źródłem rozwiązań ustrojowych. Na ustrojodawcę
większy wpływ aniżeli tradycja konstytucyjna wywarły doświadcze9
Tekst w języku angielskim w S. Balkan, A.E. Uysal, K.H. Karpat, Constitution
of the Turkish Republic, Ankara 1961; İ. Giritli, Fifty Years..., s. 167-224.
10
E. Özbudun, Contemporary Turkish Politics. Challenges to Democratic Consoli­
dation, London 2000, s. 54.
44
Andrzej Adamczyk
[12]
nia związane ze stosowaniem ustawy zasadniczej w latach 1925-1960.
W teorii demokratyczne rozwiązania konstytucji z 1924 r. były możliwe do zaakceptowania, ale w praktyce trudno było uniknąć arbitralnych rządów jednej partii w warunkach systemu jednopartyjnego (do
1946 r.) bądź wielopartyjnego (1946-1960)11. Stąd u podstaw wielu
przepisów konstytucji z 1961 r. leżała chęć takiego uregulowania zagadnień ustrojowych, by zminimalizować groźbę antydemokratycznych i antyliberalnych nadużyć. Niektóre przepisy były wręcz reakcję
na konkretne posunięcia z okresu rządów Menderesa.
Obok czynników wewnętrznych na proces tworzenia konstytucji
z 1961 r. oddziaływały, rzecz jasna, wzorce ustrojowe z państw europejskich o ustabilizowanej demokracji. Wpływ konstytucji Republiki
Federalnej Niemiec z 1949 r. widoczny jest zarówno w koncepcji
państwa społecznego, jak i w koncepcji istoty prawa i wolności, która nie może być naruszona przez ustawę. Na kształt tureckiego Sądu
Konstytucyjnego wpłynęły rozwiązania niemieckie i włoskie12.
4. Po raz pierwszy w historii konstytucjonalizmu tureckiego tekst
artykułowany konstytucji poprzedza preambuła. By uniknąć sporów
co do jej deklaratywnego bądź normatywnego charakteru art. 156 §1
stanowił, że „preambuła, która określa podstawowe poglądy i zasady,
na których opiera się konstytucja, jest integralną częścią konstytucji”.
Czytamy w niej, że ustawa zasadnicza z 1961 r. jest dziełem narodu tureckiego, wiernego reformom Atatürka, nacjonalizmowi tureckiemu,
idei pokoju, narodowej niepodległości i suwerenności, który skorzystał
ze swego prawa oporu wobec bezprawnej – bo dokonującej nadużyć
– władzy politycznej. Obok tych elementów kontynuacji, skonkretyzowanych m.in. w art. 153 konstytucji zakazującym takiej interpretacji jej postanowień, które mogłyby przyczynić się do stwierdzenia
C. H. Dodd, Politics..., s. 123.
11
E. Özbudun, Turkish Constitutional Developments and the European Consti­
tutional Heritage, [w:] U. Battis, P. Kunig, I. Pernice, Das Grundgesetz im Prozeß
europäischer und globaler Verfassungsentwicklung, Baden-Baden 2000, s. 110;
A. Mumcu, Zur Geschichte des Verfassungsstaates in der Türkei, [w:] Studien zur
Geschichte und Kultur des Vorderen Orients. Festschrift für Bertold Spuler zum
Siebzigsten Geburtstag, red. H.R. Roemer, A. Noth, Leiden 1981, s. 274.
12
[13]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
45
niekonstytucyjności 8 reformatorskich ustaw z czasów Atatürka, wystąpiły idee nowe, jak demokratyczne rządy prawa, sprawiedliwość
społeczna, dobrobyt jednostki i społeczeństwa. Rozwinięcie tych ogólnych założeń polityczno-ustrojowych nastąpiło w pierwszej kolejności
w części I, zawierającej zasady ogólne. Zgodnie z pierwszymi artykułami konstytucji państwo tureckie było republiką opartą na zasadach
praw człowieka, państwem narodowym, demokratycznym, świeckim
i społecznym, podporządkowanym rządom prawa i respektującym zasady wpisane do preambuły. Państwo miało być niepodzielne, zaś suwerenność narodu bezwarunkowa. Porównując konstytucję z 1961 r.
z jej poprzedniczką dostrzec można, iż o ile ta wcześniejsza zawierała
od 1937 r. sześć zasad kemalizmu (tzw. sześć strzał), tj. republikanizm,
nacjonalizm, laicyzm, etatyzm, populizm i rewolucjonizm, o tyle w interesującej nas ustawie zasadniczej nie było już dwóch ostatnich, a zasada etatyzmu uzyskała nowy wymiar zasady państwa społecznego.
Podobnie jak w konstytucji III Republiki Francuskiej oraz w konstytucji tureckiej z 1924 r. zasada republikańskiej formy państwa miała
być niezmienna13. Idea rządów prawa, zakładająca m.in. nadrzędność
konstytucji w hierarchii źródeł prawa, mogła teraz uzyskać praktyczny
wymiar poprzez ustanowienie Sądu Konstytucyjnego, kontrolującego
wszechwładny dotąd parlament. By wyeliminować wątpliwości co do
charakteru przepisów konstytucji, ustrojodawca podkreślał w art. 8 §2,
że przepisy te są fundamentalnymi zasadami prawnymi wiążącymi organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, organy administracyjne i jednostki.
Zasada państwa świeckiego nie miała charakteru bezwzględnego,
podobnie jak pod rządami poprzedniej konstytucji, gdyż utrzymano
Urząd do Spraw Religijnych (art. 154) w celu sprawowania państwowej kontroli nad islamem. Pozostawało to również w niejasnej relacji
do zasady równości wobec prawa z art. 1214. Zasada państwa społecznego, przyjmującego na siebie obowiązek prowadzenia polity Art. 9 konstytucji.
13
Y. Altuğ, The Development of Constitutional Thought in Turkey, [w:] Modern
Turkey: Continuity and Change, red. A. Evin, Opladen 1984, s. 143; J. Szyliowicz, The
1961 Turkish Constitution – An Analysis, «Islamic Studies» 3/1963, s. 366.
14
46
Andrzej Adamczyk
[14]
ki społecznej służącej ochronie warstw społecznie słabszych, została
zrelatywizowana poprzez klauzulę zawartą w art. 53, zgodnie z którą
państwo miało wykonać swoje obowiązki w zakresie polityki społeczno-gospodarczej, o ile pozwalały na to rozwój gospodarczy i środki
finansowe15. W przeciwieństwie więc do obowiązujących obecnie regulacji (np. w Polsce), konstytucyjny obowiązek prowadzenia polityki
socjalnej został powiązany ze stanem ekonomii kraju. Zasada państwa
społecznego stanowiła reinterpretację kemalistowskiej zasady etatyzmu, dając państwu szerokie uprawnienia interwencjonistyczne, skoro
konstytucja pozwalała nie tylko na wywłaszczenie w interesie publicznym, ale także na nacjonalizację przedsiębiorstw prywatnych funkcjonujących w sferze usług publicznych16.
W odniesieniu do zasady suwerenności narodu należy wskazać, iż
władza suwerenna nie była już sprawowana wyłącznie przez Wielkie
Zgromadzenie Narodowe, lecz przez „upoważnione organy według
zasad określonych w Konstytucji”17. Logiczny był zakaz wykonywania przez jakąkolwiek osobę lub organ władzy niemającej swego źród­
ła w konstytucji18. Organy powołane do wykonywania suwerenności
w imieniu narodu związane były zakazem subdelegacji, tj. przekazywania prawa wykonywania suwerenności innej osobie, grupie lub klasie19.
Szczególnie istotne w kontekście tureckiej tradycji konstytucyjnej jest
to, że władza organów wykonawczych – Prezydenta i Rady Ministrów
– nie wypływała już z władzy parlamentu, lecz z samej konstytucji20.
U podstaw tych regulacji leżał brak zaufania do organów kreowanych
w drodze wyborów powszechnych. Władzę polityczną konstytucja starała się ograniczyć poprzez powołanie autonomicznych, niezależnych
15
İ. Giritli, Some Aspects of the New Turkish Constitution, «The Middle East
Journal» 1/1962, s. 13; J. Szyliowicz, op. cit., s. 369.
Art. 39 konstytucji. Zob. E. Özbudun, Contemporary..., s. 55.
16
Art. 4 §2 konstytucji. Zob. Y. Altuğ, op. cit., s. 142; E. Özbudun, Constitutional
Law, [w:] Introduction to Turkish Law, red. T. Ansay, D. Wallace, Ankara 1966, s. 23.
17
Art. 4 §3 zd. 2 konstytucji.
18
Art. 4 §3 zd. 1 konstytucji
19
Y. Altuğ, op. cit., s. 143; J. Szyliowicz, op. cit., s. 372.
20
[15]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
47
instytucji (np. Sądu Konstytucyjnego, Najwyższej Rady Sędziowskiej,
Najwyższej Komisji Wyborczej, uniwersytetów) oraz inne rozwiązania, o których będzie mowa w dalszej części artykułu. Suwerenność
narodu nie była już więc suwerennością nieograniczoną na miarę koncepcji z XVIII wieku, kiedy można było utożsamić wolę powszechną
z wolą większości deputowanych21.
Jak zauważył İ���������������������������������������������������
����������������������������������������������������
smet Giritli, system parlamentarny oparty na umiarkowanym podziale władzy w konstytucji z 1961 r. stanowił całkowicie
nowy punkt wyjścia w historii Republiki Tureckiej22. O ile konstytucja używała terminu „władza ustawodawcza” i „władza sądownicza”,
o tyle w odniesieniu do trzeciego segmentu władzy – wykonawczej
– stanowiła tylko o „funkcji”. Zgodnie z art. 6 „funkcję wykonawczą
realizować będą Prezydent Republiki i Rada Ministrów”. Oznaczało
to, iż pomimo rozdzielenia funkcji państwowych i przydzielenia ich
odrębnym organom, nie były one sobie równe. Silna w Turcji republikańskiej tradycja formalnej przewagi parlamentu w systemie organów państwowych nie została porzucona. Pomimo tego istotne jest to,
że władza Prezydenta Republiki i Rady Ministrów nie wywodziły się
już z parlamentu. Bülent Tanör, profesor prawa konstytucyjnego na
Uniwersytecie Stambulskim, pisze w związku z tym o „wyodrębnieniu
się władzy wykonawczej”23.
Koncepcja ograniczenia władzy państwowej przez nakaz respektowania naturalnych praw i wolności jednostki została wyrażona
w konstytucji z 1961 r. nie tylko w art. 2, który wskazywał na prawa
człowieka jako fundament państwa tureckiego, ale również w systematyce konstytucji, tj. w uregulowaniu kwestii statusu jednostki już
w części II, przed regulacją zagadnień ustroju aparatu państwowe21
S. Kili, Turkish Constitutional Developments and Assembly Debates on the
Constitution of 1924 and 1961, Istanbul 1971, s. 8; M. Kapani, Freedom to Destroy
Freedom. Its Meaning and Implications, [w:] Ord. Prof. Dr. Ernst E. Hirsch’e
Armağan. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayinları Nu: 197, Ankara 1964,
s. 269; İ. Giritli, Some Aspects..., s. 13.
İ. Giritli, Some Aspects..., s. 10.
22
B. Tanör, The Place of Parliament in Turkey, [w:] Turkish State, Turkish Society,
red. A. Finkel, N. Sirman, London-New York 1990, s. 147.
23
48
Andrzej Adamczyk
[16]
go24. Zawierał on bardzo rozbudowany katalog praw i wolności obywatelskich. Filozoficzna podstawa tych regulacji została wyrażona
w formule, iż każdemu człowiekowi przysługują fundamentalne prawa
i wolności ze względu na to, że jest istotą ludzką25. Nie mogą one zostać
odebrane, przeniesione, nie można się ich zrzec. Ograniczenie prawa
i wolności może mieć miejsce na podstawie ustawy, w zgodzie z literą
i duchem konstytucji, jednakże ustawa nie może naruszać istoty danego prawa czy wolności, nawet jeśli chodzi o takie względy jak interes
publiczny, moralność publiczna, porządek publiczny, sprawiedliwość
społeczna i bezpieczeństwo narodowe26. Mając na uwadze problemy
stosowania konstytucji z 1924 r. ustrojodawca przyjął, że określenie
granic praw i wolności nie może zostać pozostawione ustawodawcy,
lecz sama konstytucja ma wskazywać granice dla ograniczającej prawa
i wolności obywatelskie działalności prawotwórczej parlamentu27.
5. Trójpodział praw i wolności jednostki na prawa wolnościowe,
prawa polityczne i socjalne w konstytucji z 1961 r. świadczy o recepcji
koncepcji praw podmiotowych G. Jellinka28. Prawa i wolności, które
znalazły już swoją regulację w konstytucji z 1924 r., zostały uszczegółowione, by mocniej związać ustawodawcę zwykłego. Ustrojodawca
konstytucyjny uwzględnił także szereg nowych praw i wolności. Ze
względu na stosunkowo rozbudowaną regulację praw i wolności,
obejmującą art. 10-62 konstytucji z 1961 r., nie sposób wyczerpująco
24
Zwraca na to słusznie uwagę H. von Morr, Die Grundrechte in der türkischen
Verfassungsgeschichte, [w:] Das Menschen Recht zwischen Freiheit und Verantwortung:
Festschrift für Karl Josef Partsch zum 75. Geburtstag, red. J. Jekewitz, K.H. Klein,
J.D. Kühne, H. Petersmann, R. Wolfrum, Berlin 1989, s. 465.
25
Zdaniem Roderica Davisona (Atatürk’s Reforms. Back to the Roots, [w:] Essays
in Ottoman and Turkish History 1774-1923. The Impact of the West, Austin 1991,
s. 249) „such was the flowering of the seed sown by the Tanzimat a little over a century
before”.
Art. 10, art. 11 konstytucji.
26
İ. Giritli, Some Aspects..., s. 13.
27
Ch. Rumpf, Das Rechtsstaatsprinzip in der türkischen Rechtsordnung. Ein
Beitrag zum türkischen Verfassungsrecht und zur europäischen Rezeptionsgeschichte,
Bonn-Berlin 1992, s. 68.
28
[17]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
49
przedstawić tych zagadnień i dlatego podkreślone tu zostaną jedynie
najbardziej reprezentatywne zmiany konstytucyjne.
Nowa konstytucja, przeniknięta determinacją do zapewnienia jednostce wolności osobistej i bezpieczeństwa, przyznawała jej prawo do
szybkiego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez sąd oraz ochronę przed arbitralnym pozbawieniem wolności. Wolność osobista występowała już wprawdzie w konstytucji z 1924 r., jednak regulacja tam
przewidziana miała charakter blankietowy, gdyż odsyłała jedynie do
ustawy jako właściwego aktu prawnego regulującego warunki i tryb
zatrzymania i aresztowania. Nowa ustawa zasadnicza postanawiała, że
osobę zatrzymaną lub aresztowaną należało niezwłocznie poinformować, również pisemnie, o przyczynie jej zatrzymania lub aresztowania
oraz o zarzutach przeciwko niej; w ciągu 24 godzin powinna zostać
przekazana do dyspozycji sądu; ponowne zatrzymanie po przedstawieniu zarzutów nie było możliwe bez orzeczenia sądu; w przypadku zatrzymania, aresztowania lub zwolnienia, należało niezwłocznie
powiadomić osoby najbliższe. Państwo ponosiło odpowiedzialność
majątkową z tytułu szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem
zatrzymanie lub aresztowanie29. W sposób jednoznaczny wyrażone też
zostały zasady nullum crimen sine lege i nulla poena sine lege30, nie
mające dotychczas konstytucyjnego umocowania.
Szczególną uwagę konstytucja poświęcała wolności prasy. Konsty­
tucyjny zakaz cenzury uzupełniał pozytywny nakaz podjęcia przez
państwo wszelkich koniecznych działań w celu zapewnienia wolności prasy i środków komunikacji. Drukarnie miały podlegać ochronie
przed wszelką ingerencją, z ochrony korzystały też książki i czasopisma31. Zamknięcie gazet i periodyków możliwe było wyłącznie na podstawie wyroku sądowego w okolicznościach wskazanych w konstytucji.
Wprowadzono zakaz uzależniania działalności wydawniczej od wcześniejszego zezwolenia lub złożenia do depozytu sumy pieniężnej32.
Art. 30 §3-§5 konstytucji.
29
Art. 33 §1 konstytucji.
30
Art. 22-27 konstytucji.
31
Art. 23 §1 konstytucji.
32
50
Andrzej Adamczyk
[18]
Regulacja praw i wolności politycznych zawierała m.in. przepis
uznający partie polityczne – zarówno rządzące, jak i opozycyjne – za
niezbędny element demokracji i gwarantujący im wolność działania.
W kontekście praktyki ustrojowej w Turcji w latach 1925-1960, kiedy partie rządzące często uciekały się do likwidacji opozycji, konstytucyjna gwarancja swobody działania partii politycznych zasługuje na
szczególne podkreślenie. Jednocześnie jednak konstytucja odmawiała wolności tym ruchom politycznym, które zwracały się przeciwko
zasadom „demokratycznej i świeckiej republiki, opartej na prawach
i wolnościach jednostki”, oraz fundamentalnej zasadzie integralności terytorialnej i narodowej. Stwarzało to prawne podstawy działań
wymierzonych nie tylko w partie polityczne o proweniencji faszystowskiej i komunistycznej, ale również w partie nadużywające religii do celów politycznych, co zresztą statuował to expressis verbis
odrębny przepis konstytucji. Naruszenie wymienionych zasad mogło
skutkować stwierdzeniem rozwiązaniem partii politycznej przez Sąd
Konstytucyjny33.
6. Władza ustawodawcza należała do Tureckiego Wielkiego Zgro­
madzenia Narodowego, złożonego z dwóch izb: Zgromadzenia Naro­do­
wego (dalej jako Zgromadzenie), składającego się z 450 deputowanych,
i Senatu, liczącego 165 senatorów. Zbierały sie one z mocy prawa
1 lis­topada każdego roku, bez konieczności zwoływania, na 7-miesięczną sesję34. Przepisy konstytucji w zakresie biernego prawa wyborczego odzwierciedlają próbę uczynienia izby wyższej, nieznanej
ustrojowi I Republiki, dojrzałym ciałem deliberującym. Nie wszyscy senatorowie pochodzili z wyborów. Oficerowie junty wojskowej
oraz byli Prezydenci Republiki nabywali status senatorów ex lege,
a Prezydent Republiki miał dokonywać nominacji 15 zasłużonych
osób, w tym 10 nienależących do żadnej partii35. By zostać deputowanym, wystarczało ukończenie 30 roku życia, senatorem zaś – ukoń Art. 19, 56-57 konstytucji.
33
Art. 5 i 83 konstytucji.
34
Art. 70 i art. 72 konstytucji.
35
[19]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
51
czenie 40 lat i posiadanie wyższego wykształcenia36. Kadencja Senatu
wynosiła 6 lat. Senatorowie mogli być ponownie wybrani, przy czym
1/3 senatorów wybierana była i powoływana co 2 lata37. Deputowani
natomiast pełnili swoje obowiązki wynikające z mandatu przez 4-letnią
kadencję38. Zarówno deputowani, jak i senatorowie, posiadali immunitet, reprezentowali też cały naród, a nie jedynie okręg wyborczy39.
Izby parlamentarne nie były równorzędne. Konstytucja przyjęła
zasadę bikameralizmu nierównoprawnego z przewagą izby niższej.
W ten sposób starano się uniknąć konfliktu pomiędzy dwiema równorzędnymi izbami, z których każda mogłaby się powołać na legitymację
demokratyczną. Racjonalne było przyznanie izbie niższej większych
uprawnień, gdyż była bardziej liczna i traktowana jako bardziej reprezentatywna niż Senat ze względu na jej wybór w wyborach proporcjonalnych, które notabene zostały wprowadzone w celu zapobieżenia
monopolizacji władzy przez jedną partię40.
Podstawową funkcją parlamentu była funkcja ustawodawcza. Senat
posiadał w tym zakresie kompetencje służące spowolnieniu procesu
legislacyjnego, jednak czyniące go aktywnym i wpływowym uczestnikiem tego procesu41. Choć każdy członek parlamentu mógł wystąpić z inicjatywą ustawodawczą i wszystkie projekty musiały zostać
przekazane do Senatu, proces ustawodawczy musiał rozpocząć się
w Zgromadzeniu. Senat powinien był ustosunkować się do projektu ustawy w okresie nie dłuższym niż czas poświęcony projektowi
w izbie niższej na prace w komisji i debatę na posiedzeniu. Okres ten,
nie przekraczający 3 miesięcy, mógł być w uzasadnionych przypadkach ograniczony do 15 dni. Ochronie Senatu przed niedopuszczalnym
naciskiem służył przepis przewidujący okres nie krótszy niż 1 miesiąc na rozważenie projektu ustawy w normalnych warunkach. Jeśliby
Art. 68 i art. 72 konstytucji.
36
Art. 73 konstytucji.
37
Art. 69 konstytucji.
38
Art. 76 konstytucji.
39
C. H. Dodd, Politics..., s. 117.
40
S. Kili, op. cit., s. 26.
41
52
Andrzej Adamczyk
[20]
Senat nie podjął uchwały w przewidzianym terminie, projekt ustawy
uznawano za przyjęty w brzmieniu ustalonym przez Zgromadzenie.
Tak więc brak działania po stronie Senatu nie mógł sparaliżować procesu ustawodawczego.
Senat nie mógł zakończyć postępowania legislacyjnego w sprawie
projektu, który odrzucał, ani też nie mógł sprawić, by dany projekt –
odrzucany przez Zgromadzenie – stał się ustawą. Jeśli projekt ustawy
został odrzucony w całości kwalifikowaną większością 2/3 głosów senatorów, mógł stać się prawem obowiązującym tylko wtedy, gdy został
przyjęty na sesji plenarnej Zgromadzenia większością 2/3 głosów deputowanych. Uchwalając projekt ustawy, który został odrzucony przez
Zgromadzenie, Senat mógł spowodować ponowne rozważenie projektu ustawy przez Zgromadzenie. Jednak ponowne odrzucenie projektu
oznaczało koniec procesu legislacyjnego. Przyjęcie projektu było równoznaczne z nabyciem przez niego mocy obowiązującej, wprowadzenie doń poprawek przez izbę niższą – konieczność powołania wspólnej
komisji.
Jeśli projekt został przyjęty bez zmian przez Zgromadzenie i Senat,
stawał się prawem obowiązującym. W razie odrzucenia projektu przez
obie izby, projekt upadał. Jeśli zmiany proponowane przez Senat zostały przyjęte przez drugą izbę, nabywały mocy obowiązującej. Regulacja
postępowania w przypadku zgłoszenia poprawek przez Senat do projektu ustawy uchwalonej przez izbę niższą świadczy o przyjęciu
skomplikowanych rozwiązań, zapewniających przewagę izbie niższej. Odrzucenie przez Zgromadzenie poprawek zaproponowanych
przez Senat prowadziło do powołania wspólnej komisji składającej się
z równej liczby członków dwóch izb, której zadaniem było sporządzenie nowego projektu celem przedłożenia go Zgromadzeniu. W takiej
sytuacji izba niższa miała do wyboru: przyjąć pierwotną wersję projektu bez zmian42, przyjąć wersję proponowaną przez Senat bądź też przyjąć wersję zaproponowaną przez wspólną komisję43.
42
Jeśli Senat wprowadził poprawki do projektu ustawy bezwzględną większością
głosów, taka sama większość była wymagana w izbie niższej do przegłosowania
projektu pierwotnego (art. 92 §7 konstytucji).
Art. 92 §1-§13 konstytucji.
43
[21]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
53
W zakresie funkcji kontrolnej Senat otrzymał istotne kompetencje
pozwalające mu partycypować w kontroli nad rządem i administracją rządową. Senatowi przysługiwały trzy instytucje kontroli: pytania, ogólna debata i badanie parlamentarne. Łączył się także Senat
z izbą niższą na wspólnej sesji, by podjąć decyzję w sprawie dochodzenia parlamentarnego wobec premiera lub innego ministra z tytułu
działań niezgodnych z prawem, które miało być następnie prowadzone przez wspólną komisję, składającą się z równej liczby członków
obu izb44. Jedynie prawo interpelacji przysługiwało deputowanym,
a wniosek o wotum nieufności mógł być zgłaszany i głosowany tylko
w Zgromadzeniu. Uprzywilejowanie to uzasadniano mocniejszą legitymacją demokratyczną izby niższej45.
Obok procesu legislacyjnego i egzekwowania odpowiedzialności
politycznej rządu Zgromadzenie posiadało głos decydujący w innych
jeszcze sprawach. Mianowicie wniosek o wotum zaufania, zarówno po
powołaniu rządu, jak i w każdym czasie na wniosek premiera, mogło
być poddane pod głosowanie tylko w Zgromadzeniu. O ile budżet dyskutowany był najpierw przez mieszaną komisję Senatu i Zgromadzenia,
w której reprezentanci izby niższej stanowili większość, o tyle głosowanie i poprzedzająca je ogólna debata nad budżetem mogły odbywać
się tylko w Zgromadzeniu46.
Do innych funkcji parlamentu, wykonywanych przez obie izby,
należało wyrażanie zgody na ratyfikację umów międzynarodowych,
ogłaszanie stanu wojny, a także podjęcie decyzji o użyciu sił zbrojnych oraz w sprawie stacjonowania obcych sił zbrojnych na terenie
Turcji47.
Pozostawiając poza zakresem naszego zainteresowania organizację
wewnętrzną i tryb działania parlamentu, też szczegółowo uregulowanych w konstytucji, wskazać należy na fakt, iż inaczej niż w konstytucji
z 1924 r. Zgromadzenie zostało pozbawione nieograniczonej swobody
Art. 88 §1 i §2, art. 90 §1-§4 konstytucji.
44
Ch. Rumpf, op. cit., s. 70; C. H. Dodd, Politics..., s. 118.
45
Art. 94 §1-§6 konstytucji.
46
Art. 65 i art. 66 konstytucji.
47
54
Andrzej Adamczyk
[22]
decydowania o immunitecie poselskim, gdyż akt pozbawienia mandatu poddany został kontroli Sądu Konstytucyjnego48. Również stwierdzenie ważności wyborów nie należało już do Zgromadzenia, lecz do
mającej umocowanie konstytucyjne Najwyższej Komisji Wyborczej,
składającej się z członków najwyższych sądów49.
7. Funkcja wykonawcza należała według konstytucji z 1961 r. do
Prezydenta Republiki i Rady Ministrów. Prezydent jako głowa państwa
reprezentował państwo i „integralność narodu tureckiego”, przewodniczył Radzie Ministrów, gdy uznał to za konieczne, wysyłał i przyjmował przedstawicieli dyplomatycznych, ratyfikował i ogłaszał umowy
międzynarodowe, posiadał prawo łaski względem określonych osób50.
Nie ponosił odpowiedzialności politycznej, wszystkie jego akty urzędowe wymagały bowiem kontrasygnaty premiera i właściwych ministrów. Mógł jedynie ponosić odpowiedzialność z tytułu zdrady stanu51,
podobnie jak pod rządami konstytucji z 1924 roku.
Prezydent wybierany był na 7-letnią kadencję na wspólnym posiedzeniu izb parlamentarnych. Ponowny wybór był niedopuszczalny.
Kandydat na urząd głowy państwa musiał być członkiem legislatywy, ukończyć 40 rok życia i posiadać wyższe wykształcenie. Wybór
przez parlament następował kwalifikowaną większością 2/3 głosów,
chyba że nieskuteczne były dwie pierwsze próby, wówczas wystarczała większość bezwzględna52.
Pozycja ustrojowa Prezydenta w konstytucji z 1961 r. była pod wieloma względami odmienna od tej, jaką przewidywała konstytucja z 1924 r.
Wyraźna była tendencja do uczynienia Prezydenta arbitrem w walce
politycznej, czemu służyły nowe rozwiązania sprzyjające zachowaniu przez niego bezstronności: niepokrywanie się kadencji Prezydenta
i parlamentu, zakaz ubiegania się o reelekcję, nakaz zerwania związków ze swoją partią po wyborze, wygaśnięcie jego mandatu parlamen Art. 81 konstytucji.
48
Art. 75 §1-§5 konstytucji.
49
Art. 97 §1 i §2 konstytucji.
50
Art. 99 konstytucji.
51
Art. 95 §1-§3 konstytucji.
52
[23]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
55
tarnego po wyborze. Oczywiście, przyjęte rozwiązania nie prowadziły
do separacji urzędu głowy państwa od parlamentu, gdyż był on wybierany przez obie izby parlamentarne, a jedynie mogły go czynić bardziej niezależnym niż poprzednio od ciała ustawodawczego53.
Ustrojodawca konstytucyjny nie wyposażył Prezydenta w istotne, samodzielne kompetencje. Spośród nielicznych było weto zawieszające, jakie mógł złożyć w terminie 10 dni od dnia otrzymania
projektu ustawy, które jednak nie dotyczyło budżetu i zmiany konstytucji. Odrzucenie weta mogło nastąpić zwykłą większością głosów
Zgromadzenia, z czym wiązał się obowiązek ogłoszenia ustawy w terminie 10 dni54.
Drugim istotnym uprawnieniem Prezydenta było desygnowanie
kandydata na premiera spośród deputowanych, a także powoływanie
ministrów – niekoniecznie członków parlamentu – na wniosek premiera. Premier lub którykolwiek z ministrów miał obowiązek przedstawić
program rządu każdej z izb parlamentu w terminie nie dłuższym niż tydzień od utworzenia Rady Ministrów, po czym Zgromadzenie decydowało, czy udzielić wotum zaufania nowemu rządowi55.
Trzecim uprawnieniem Prezydenta, stanowiącym absolutne novum
w ustroju konstytucyjnym Turcji, była możliwość rozwiązania parlamentu, ale tylko na wniosek premiera i tylko w szczególnej sytuacji,
gdy Zgromadzenie poddało pod głosowanie kolejny wniosek o wotum nieufności po dwóch kryzysach gabinetowych, jakie miały miejsce w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień głosowania w tej
sprawie56. Celem przyznania tego uprawnienia Prezydentowi była chęć
zapobieżenia nadużyciom parlamentu w zakresie egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu.
Prezydent powoływał 15 senatorów, 2 sędziów Sądu Konstytu­
cyj­nego, wszystkich członków Sądu Wojskowego, a także mianował
na wniosek premiera Szefa Sztabu Generalnego. Przewodniczył tak C.H. Dodd, Politics, cit., s. 119; S. Kili, op.cit., s. 26.
53
Art. 93 konstytucji.
54
Art. 102 §1-§3 konstytucji.
55
Art. 108 konstytucji.
56
56
Andrzej Adamczyk
[24]
że Radzie Bezpieczeństwa Narodowego, stanowiącej w istocie organ
kontroli sprawowanej nad życiem politycznym przez siły zbrojne57.
Ważnym uprawnieniem Prezydenta była też możliwość wystąpienia
z wnioskiem do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności
ustaw i regulaminów izb parlamentarnych58.
Istotną nowością w zakresie regulacji prawnej egzekutywy było konstytucyjne unormowanie statusu Prezesa Rady Ministrów, który miał
koordynować pracę urzędników i nadzorować realizowanie polityki
rządu. Głównym organem wykonawczym była jednak Rada Ministrów
jako kolegium ministrów pod przewodnictwem premiera. Prezes Rady
Ministrów musiał być członkiem parlamentu, inni ministrowie zaś
mogli być spoza parlamentu, czego konstytucja z 1924 r. nie dopuszczała59. Członkowie rządu ponosili solidarną odpowiedzialność za
działania rządu. Każdy z ministrów odpowiadał ponadto za powierzone mu obowiązki i działania jego podwładnych60. Rada Ministrów wydawała akty wykonawcze do ustaw w formie rozporządzeń (tüzük)61,
podobnie jak pod rządami konstytucji z 1924 r. Nowością było natomiast konstytucyjne umocowanie ministrów i osób prawnych prawa
publicznego do wydawania zarządzeń (yönetmelik) na podstawie upoważnień ustawowych62.
Rozwiązaniem godnym uwagi był wymóg, by w sytuacji rozwiązania parlamentu przez Prezydenta Republiki wszyscy ministrowie
ustępowali przed wyborami. Premier powoływał wówczas tymczasową Radę Ministrów, składającą się z przedstawicieli partii reprezentowanych w parlamencie proporcjonalnie do posiadanych mandatów.
Minister Sprawiedliwości, Minister Spraw Wewnętrznych i Minister
57
L. Gönenç, Presidential Elements in Government: Turkey, «European Consti­
tutional Law Review» 4/2008, s. 500.
Art. 149 konstytucji.
58
J. Szyliowicz, op. cit., s. 376; S. Kili, op. cit., s. 27; C.H. Dodd, Politics...,
s. 119.
59
Art. 102 §1-§2, art. 105 §1-§3 konstytucji.
60
Art. 107 konstytucji.
61
Art. 113 konstytucji.
62
[25]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
57
Komunikacji powoływani byli przez premiera spośród parlamentarzystów niezrzeszonych63. Tymczasowa Rada Ministrów miała funkcjonować w okresie wyborów do chwili zebrania się nowego parlamentu.
W sytuacji typowej (tj. innej niż ta, gdy Prezydent rozwiązał parlament) przed wyborami ustąpić mieli jedynie ministrowie ds. sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i komunikacji.
Wiele przepisów konstytucji z 1961 r. dotyczyło administracji terenowej, autonomicznych osób prawnych prawa publicznego oraz
służby cywilnej. Przed nawias regulacji tych zagadnień postawiono
szczególnie istotną z punktu widzenia idei państwa prawnego zasadę,
iż „żaden akt ani żadne postępowanie administracyjne nie będą wyłączone spod kontroli sądowej”64, którą wykonywać miała Rada Państwa
– jedyny organ państwowy z czasów Imperium Osmańskiego, który
przetrwał okres transformacji monarchii w republikę65. Podniesienie
sądowej kontroli administracji publicznej do rangi zasady stanowiło
reakcję na niepraworządną praktykę w okresie obowiązywania konstytucji z 1924 r., gdy ustawy wyłączyły szereg aktów organów administracyjnych spod kontroli sądowej66.
Mając na względzie przypadki częstych w okresie 1950-1960 ingerencji w autonomię uniwersytetów, ustrojodawca ustanowił zasadę, iż
uniwersytety są osobami prawnymi prawa publicznego obdarzonymi
autonomią naukową i administracyjną, z samorządem wykonywanym
przez organy składające się z wykwalifikowanych członków kadry naukowej. Piastunowie organów uczelni, nauczyciele i asystenci mogli
zostać zwolnieni z pracy wyłącznie przez uniwersytety. Kadrze naukowej konstytucja gwarantowała wolność badań naukowych i ogłaszania
jej wyników, a także możliwość przystępowania do partii politycznych, nie wolno jej jednak było obejmować funkcji wykonawczych,
chyba że w organach centralnych partii politycznych67.
Art. 109 konstytucji.
63
Art. 114 konstytucji.
64
S. J. Shaw, E. K. Shaw, op. cit., s. 418.
65
Zob. Ch. Rumpf, op. cit., s. 235-238.
66
Art. 120 §1-§6 konstytucji.
67
58
Andrzej Adamczyk
[26]
Dążąc do zapobieżenia zjawisku upolitycznienia administracji, konstytucja z 1961 r. wymagała, by postępowanie dyscyplinarne względem urzędników administracji rządowej prowadzone było według
zasad określonych w ustawie. Urzędników obowiązywał zakaz przystępowania do partii politycznych, a także zakaz dyskryminacji obywateli w toku stosowania prawa przez administrację ze względów
politycznych68.
8. Poprzez rozbudowaną regulację prawną dotyczącą władzy sądowniczej w konstytucji z 1961 r. ustrojodawca dążył do uniknięcia
nadużyć, jakie miały miejsce w okresie rządów Menderesa, i do zapewnienia niezależności wymiaru sprawiedliwości. Osiem krótkich artykułów konstytucji z 1924 r. zostało zastąpionych przez szczegółowe
uregulowanie zagadnień trzeciej władzy, by zabezpieczyć prawa człowieka wyliczone w konstytucji69. Konstytucja zabraniała tworzenia ciał
pozasądowych, które mogłyby wydawać wyroki sądowe. Zapewnieniu
niezawisłości sędziów służył m.in. zakaz pozbawiania sędziów wynagrodzeń oraz możliwości odwołania poza precyzyjnie wskazanymi sytuacjami związanymi z popełnieniem przestępstwa przez sędziego oraz
stanem jego zdrowia. Konstytucja gwarantowała sędziom pełnienie
funkcji do 65 roku życia, a administracyjną stronę wymiaru sprawiedliwości (np. kwestie powoływania, awansów, postępowania dyscyplinarnego, przenoszenia sędziów) powierzała Najwyższej Radzie
Sędziowskiej, składającej się z 18 sędziów, z czego 12 wybieranych
było przez sądy, a 6 przez parlament (po 3 przez każdą z izb)70.
W ślad za przyznaniem konstytucji statusu najwyższego aktu prawnego w państwie ustanowiono system sądowej kontroli konstytucyjności
prawa w postaci Sądu Konstytucyjnego, który obok badania konstytucyjności ustaw i regulaminów obu izb parlamentarnych działał jako
trybunał sądzący Prezydenta Republiki, członków Rady Ministrów,
przewodniczących i członków wszystkich najwyższych instancji sądowych i prokuratorskich, nie wyłączając sędziów Sądu Konstytucyjnego,
Art. 118-119 konstytucji.
68
J. Szyliowicz, op. cit., s. 377; S. Kili, op. cit., s. 28; C.H. Dodd, op. cit., s. 120.
69
Art. 133, 134, 144 konstytucji.
70
[27]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
59
a także członków Najwyższej Rady Sędziowskiej oraz członków Izby
Obrachunkowej za przestępstwa popełnione w związku z wykonywaniem ich obowiązków71. Był on także uprawniony do kontroli
działalności programowej i finansowej partii politycznych, a także jedynym organem uprawnionym do orzekania o zakazie ich działania.
Konstytucja z 1961 r. nadawała Sądowi Konstytucyjnemu niezależność w aspekcie organizacyjnym, budżetowym oraz funkcjonalnym,
wyrażającą się w braku podporządkowania innemu organowi konstytucyjnemu. W celu zapobieżenia niepożądanej dominacji wpływów ze
strony organu posiadającego uprawnienia nominacyjne, przyjęto system mieszany polegający na rozproszeniu uprawnień nominacyjnych
między: parlament72, prezydenta73 i sędziów sądów najwyższej instancji74. Orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, zapadające w ramach kontroli abstrakcyjnej oraz konkretnej, były ostateczne i w tym zakresie
nie przewidywano żadnych wyjątków. Ustawy i regulaminy uznane za
niezgodne z konstytucją traciły moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia
(nie publikacji), ale Sąd Konstytucyjny mógł ustalić inny termin utraty
mocy obowiązującej, nie dłuższy jednak niż 6 miesięcy. Warto podkreślić, iż pomimo przyjęcia przez konstytucję z 1961 r. systemu skoncentrowanej kontroli konstytucyjności prawa, sądy powszechne mogły
wyjątkowo – w razie niewydania przez Sąd Konstytucyjny w terminie 3 miesięcy orzeczenia w sprawie oceny konstytucyjności przepisu, na podstawie którego sąd miał wydać rozstrzygnięcie w konkretnej
sprawie – same rozstrzygnąć kwestię konstytucyjności przepisu prawa. Powołanie Sądu Konstytucyjnego, pomimo ograniczonego zakre Art. 147 konstytucji.
71
Parlament wybierał 5 sędziów zawodowych i 2 sędziów rezerwowych, z czego
Zgromadzenie 3 sędziów zawodowych i 1 sędziego rezerwowego, a Senat 2 sędziów
zawodowych i 1 sędziego rezerwowego.
72
Prezydent Republiki wybierał 2 sędziów zawodowych, w tym jednego spośród
kandydatów wyłonionych spośród sędziów Najwyższego Sądu Wojskowego.
73
Najliczniejsza grupa sędziów była wyłaniana przez plenarne zebrania: 1) sędziów
Sądu Kasacyjnego – 4 sędziów zwyczajnych i 2 rezerwowych, 2) sędziów Rady Stanu
– 3 sędziów zwyczajnych i 1 rezerwowego, 3) członków Izby Obrachunkowej –
1 sędziego zwyczajnego.
74
60
Andrzej Adamczyk
[28]
su aktów normatywnych poddanych jego kontroli, krótkiego czasu na
wszczęcie kontroli abstrakcyjnej (tylko 90 dni po opublikowaniu aktu)
było istotnym osiągnięciem tureckiej doktryny prawa, postulującej od
lat 50-tych XX wieku ograniczenie swobody prawotwórczej parlamentu poprzez powołanie sądu konstytucyjnego75.
Nie byłoby zasadne stwierdzenie, że Turcja dokonała recepcji zasady państwa prawnego w ściśle określonej postaci, tak jak to miało
miejsce w 1926 r., gdy przyjęła ona szwajcarski kodeks cywilny wraz
z dorobkiem doktryny i orzecznictwa. Jednak stopniowe przybliżanie
się tego państwa do koncepcji państwa prawnego, która w konkretnych warunkach społeczno-politycznych przyjmuje cechy swoiste, jest
w toku rozwoju historycznego wyraźne. Konstytucja z 1961 r. odgrywa w tym procesie rolę znaczącą. Jej twórcy zamierzali poddać władzę
państwową ograniczeniom płynącym z idei państwa prawnego, a także
uczynić ją bardziej wrażliwą na potrzeby społeczne. Konstytucja przywracała równowagę pomiędzy demokracją a ideą państwa prawnego,
naruszoną przez konstytucję z 1924 r.
Obok płaszczyzny dogmatycznej należy jednakże pamiętać o okolicznościach jej przyjęcia w referendum po zamachu wojskowym, co
obniżało poziom jej faktycznej akceptacji w społeczeństwie. Zdaniem
krytyków konstytucja z 1961 r. zapoczątkowała w historii Turcji okres
dominacji sił zbrojnych nad życiem politycznym w kraju. Do zespołu czynników, które – obok skutków zerwania ciągłości ustrojowej
w 1960 r. i wpływu wojskowych na proces tworzenia konstytucyjnych
podstaw II Republiki Tureckiej – sprawiły, iż konstytucja z 1961 r.
nie stała się trwałą podstawą normatywną ustroju Turcji, dołączyły też
niestabilność przebiegu procesów politycznych oraz wady niektórych
z przyjętych w tej ustawie zasadniczej rozwiązań normatywnych.
E. Zwierzchowski, Organizacja i funkcjonowanie Sądu Konstytucyjnego Repub­
liki Turcji, [w:] Sądy konstytucyjne w Europie. Akty normatywne według stanu praw­
nego na dzień 1 lipca 1999 roku, III: Hiszpania, Portugalia, Turcja, red. J. Trzciński,
Warszawa 1999, s. 207-211; Ch. Rumpf, op. cit., s. 202-224.
75
[29]
Znaczenie konstytucji tureckiej z 1961 roku
61
The Importance of the 1961 Turkish Constitution for
Development of the State Ruled by Law Idea in Turkey
Summary
The article is devoted to description of the 1961 Turkish Constitution
as an important step to bring the idea of the state ruled by law in Turkey.
The main lines of the first constitution in republican Turkey, that of
1924, and some political abuses which the Menderes government made
in the 1950-1960 period were presented at the beginning of the article
for better understanding of novelties brought by the second republican
Turkish Constitution of 1961. As regards the main subject of the article,
the circumstances of constitutional debates, the constitutional principles,
new regulations of the state-individual relations as well as the structure of
public authorities in the constitution in question were analyzed.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Piotr Bielarczyk
Uniwersytet Warszawski
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
w polskich konstytucjach XX wieku
Akademickie kryteria podziału norm prawnych na m.in. indywidual­
ne i generalne, abstrakcyjne i konkretne czy sankcjonowane i sankcjonujące, można uzupełnić o jeszcze jedno: na takie normy, co do
których prawodawca zakłada, że będą stosowane, choćby rzadko, i takie, które tworzone są na wypadek sytuacji wyjątkowych, jednostkowych, można rzecz – nadzwyczajnych, z intencją, a wręcz nadzieją, że
nigdy nie okażą się potrzebne. Właśnie do tej drugiej grupy norm można zaliczyć przepisy o skutkach opróżnienia urzędu Prezydenta.
Artykuł składa się z dwóch części. W pierwszej kolejności omówiono przepisy kolejnych polskich dwudziestowiecznych konstytucji, odnoszące się do opróżnienia urzędu Prezydenta. Następnie porównano
te przepisy z obecnymi przepisami, tj. Konstytucją RP z 1997 roku.
Co do źródeł, z racji podjętego tematu artykuł opiera się przede
wszystkim na tekstach aktów prawnych. Dodatkowo wykorzystano
komentarze do poszczególnych konstytucji i opracowania, w szczególności komentarze Augusta Paszkudzkiego do Konstytucji Marcowej,
Ireny Posseltówny, Tadeusza Orlewicza i Konstantego Grzybowskiego
do Konstytucji kwietniowej oraz komentarze do obecnej Konstytucji
z 1997 roku.
64
Piotr Bielarczyk
[2]
1. Konstytucja Marcowa z 1921 roku
Zgodnie z art. 40 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 („Konstytucji Marcowej”), jeżeli Prezydent nie mógł sprawować urzędu, oraz w razie opróżnienia urzędu Prezydenta wskutek
śmierci, zrzeczenia się lub innej przyczyny, zastępował go Marszałek
Sejmu. Następnie, zgodnie z art. 41, Marszałek Sejmu zwoływał Sejm
i Senat, które tworzyły wspólnie Zgromadzenie Narodowe celem wyboru Prezydenta, pod przewodnictwem Marszałka Sejmu. Gdyby
Sejm był rozwiązany w chwili, gdy urząd Prezydenta jest opróżniony, to Marszałek Sejmu miał niezwłocznie zarządzić nowe wybory do
Sejmu i Senatu. Sytuacja szczególna została wskazana w art. 42, zgodnie z którym jeżeli Prezydent przez 3 miesiące nie sprawowałby urzędu, Marszałek miał niezwłocznie zwołać Sejm i poddać jego uchwale,
czy urząd Prezydenta należy uznać za opróżniony.
A zatem jako przyczyny opróżnienia urzędu wskazano śmierć, zrzeczenie się urzędu lub „inne przyczyny” – ta ostatnia kategoria, bardzo
ogólna, miała być zdaniem Augusta Paszkudzkiego rozumiana jako sytuacja, w której Prezydent przez 3 miesiące nie sprawuje urzędu lub,
gdy zostanie pozbawiony urzędu wyrokiem Trybunału Stanu, w razie
zdrady kraju, naruszenia Konstytucji z winy umyślnej lub popełnienia
przestępstwa z ustaw karnych, choćby przestępstwo takie nie pozostawało w związku z pełnionym urzędem1.
Co ważne, Konstytucja Marcowa rozróżniała sytuację opróżnienia
urzędu i niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta. Choć
wprost tego nie wskazano, niemożność sprawowania urzędu miała
być rozumiana jako przejściowa – np. w wypadku opisanym w art. 51
Konstytucji, tj. w razie postawienia Prezydenta w stan oskarżenia
przed Trybunałem Stanu. Zapewne także przyczyny zdrowotne uzasadniałyby przyjęcie niemożności czasowego wykonywania urzędu Prezydenta. Jak wspomniano, gdy stan niemożności sprawowania
urzędu utrzymywał się co najmniej 3 miesiące, Marszałek Sejmu miał
A. Paszkudzki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921
z uwzględnieniem zmian ustalonych ustawą z dnia 2 sierpnia 1926. Komentarz, LwówWarszawa 1927, s. 62.
1
[3]
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
65
obowiązek niezwłocznie zwrócić się do Sejmu o przegłosowanie, czy
urząd Prezydenta należy uznać za opróżniony.
Zwraca uwagę, że jako osoba działająca, bo nie zastępująca Prezydenta,
został wskazany Marszałek Sejmu. Co istotne, Konstytucja Marcowa
nie przewidywała wprost, aby Marszałek Sejmu, bądź jakakolwiek inna
osoba, wykonywała obowiązki Prezydenta do czasu wyboru nowego
Prezydenta – wskazała jedynie, że zadaniem Marszałka Sejmu było doprowadzenie do wyłonienia następnego Prezydenta, ewentualnie poddanie pod głosowanie, czy urząd Prezydenta należy uznać za opróżniony.
Nie może jednak budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy konstytucyjnego było umożliwienie Marszałkowi Sejmu zastępowania Prezydenta
we wszystkich obowiązkach – w przeciwnym razie przepis mówiący
o zastępowaniu Prezydenta, niemogącego sprawować urzędu (w domyśle: czasowo) przez Marszałka Sejmu, pozbawiony byłby sensu. Nadto
nie sposób przyjąć, że ustawodawca dopuszczał stan, w którym przez
trzy miesiące nikt nie będzie wykonywał obowiązków Prezydenta.
Przepisy Konstytucji Marcowej o skutkach opróżnienia urzędu
Prezydenta zostały zastosowane dwukrotnie – pierwszy raz po śmierci Prezydenta Narutowicza, między 16 a 22 grudnia 1922, drugi raz po
ustąpieniu Prezydenta Wojciechowskiego, między 14 maja a 4 czerwca
1926. W obu wypadkach obowiązki Prezydenta wykonywała ta sama
osoba – Marszałek Sejmu Maciej Rataj.
2. Nowela Sierpniowa z 1926 roku
Ustawa z 2 sierpnia 1926, zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję
Rzeczy­pospolitej z 17 marca 1921 („Nowela Sierpniowa”) nie wprowadziła zmian w przepisy dotyczące skutków opróżnienia urzędu Prezydenta.
3. Konstytucja Kwietniowa z 1935 roku
Istotne zmiany miały natomiast miejsce w Konstytucji Rzeczypospo­
litej Polskiej z 23 kwietnia 1935 („Konstytucji Kwietniowej”)2.
2
Poniższe rozważania opierają się na następujących komentarzach do Konstytucji
Kwietniowej: K. Grzybowski, Zasady Konstytucji Kwietniowej. Komentarz prawniczy
66
Piotr Bielarczyk
[4]
Zgodnie z art. 21, jeżeli przed upływem 7-letniego okresu urzędowania nastąpi zgon Prezydenta albo Prezydent zrzeknie się urzędu
– Marszałek Senatu zwoła niezwłocznie Zgromadzenie Elektorów celem wskazania przez nie kandydata na Prezydenta, a w razie wskazania ze swej strony innego kandydata zarządzi głosowanie powszechne.
W myśl art. 22, jeżeli Prezydent nie może trwale sprawować urzędu,
Marszałek Senatu zwoła połączone Izby Ustawodawcze celem rozstrzygnięcia, czy Urząd Prezydenta należy uznać za opróżniony. Uchwała
uznająca urząd za opróżniony, zapada większością 3/5 ustawowej liczby członków Izb Połączonych. W wypadku powzięcia takiej uchwały,
Marszałek Senatu zwoła niezwłocznie Zgromadzenie Elektorów.
Istotny był przepis art. 23 Konstytucji, zgodnie z którym w czasie,
gdy urząd Prezydenta jest opróżniony, funkcje Prezydenta sprawuje zastępczo Marszałek Senatu, a gdyby Senat był rozwiązany - Marszałek
rozwiązanego Senatu; korzysta on wówczas ze wszystkich uprawnień
z urzędem Prezydenta związanych.
Wreszcie przepis art. 24 wprowadzał zasadę, która po czterech latach, w okresie II Wojny Światowej miała zapewnić ciągłość władzy
państwowej – w razie wojny okres urzędowania Prezydenta miał zostać przedłużony o trzy miesiące od zawarcia pokoju; Prezydent osobnym aktem miał wyznaczyć wówczas swego następcę na wypadek
opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju.
Zwraca uwagę kilka okoliczności związanych z zacytowanymi prze­
pisami.
Po pierwsze, jako przyczyny opróżnienia urzędu wskazano jedynie
trzy sytuacje: śmierć Prezydenta, jego zrzeczenie się urzędu oraz „trwałą niemożność sprawowania urzędu”. Odpadła przesłanka pociągnięcia Prezydenta do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, gdyż
do części I ustawy konstytucyjnej, Kraków 1937; T.J. Orlewicz, Zasady Konstytucji
23 kwietnia 1935 roku. Komentarz oraz pełny tekst, Warszawa 1935; I. Posseltówna,
Konstytucja polska: z dnia 23 kwietnia 1935 roku wraz z Ustawą Wyborczą do Sejmu,
Senatu oraz Ustawą o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej, Warszawa-Lwów 1935.
Także: E. Zwierzchowski, Prezydent i rząd w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku,
«Przegląd Sejmowy» nr 2(67)/2005; W. T. Kulesza, Ustawa konstytucja z 23 kwietnia
1935 roku, «Przegląd Sejmowy» nr 2(67)/2005.
[5]
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
67
Konstytucja Kwietniowa, jak wiadomo, nie przewidywała odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta. Nie został także powtórzony przepis
o tymczasowej niemożności sprawowania urzędu przez okres trzech miesięcy, a także nieostra kategoria „innych przyczyn” opróżnienia urzędu.
Dodano natomiast przepisy o zasadach zastąpienia Prezydenta w czasie
wojny.
Po drugie, osobą zastępującą Prezydenta w czasie pokoju, inaczej niż
w Konstytucji Marcowej, gdzie wskazany był Marszałek Sejmu, został
Marszałek Senatu. Było to wyrazem ogólnej tendencji w Konstytucji
Kwietniowej, aby wzmocnić rolę Senatu, wybieranego nie w wyborach powszechnych, ale w 1/3 przez Prezydenta, a w pozostałym zakresie przez obywateli, jak wskazywała ordynacja wyborcza do Senatu
z 1935, mających prawo wybierania „z tytułu zasługi, wykształcenia
lub zaufania”.
Cytowane przepisy jedynie raz znalazły zastosowanie. Po wybuchu II wojny światowej, Prezydent Ignacy Mościcki wskazał w trybie
art. 24 Konstytucji, jako swojego następcę, najpierw Bolesława Wienia­
wę-Długoszowskiego, a następnie Władysława Raczkiewicza3.
4. Mała Konstytucja z 1947 roku
Ustawa Konstytucyjna o ustroju i zakresie działania najwyższych
organów Rzeczypospolitej Polskiej z 19 lutego 1947 („Mała Konsty­
tucja”), wprost nawiązywała do Konstytucji Marcowej (m.in. w art. 1).
W rozdziale trzecim „Prezydent”, w art. 13 wskazano, że przepisy
Konstytucji Marcowej odnoszące się do urzędu Prezydenta, w tym co
do stanu opróżnienia urzędu, stosuje się odpowiednio. Wprowadzono
tylko jedną, ale istotną zmianę, związaną z tym, że Mała Konstytucja
nie przewidywała Senatu, a w konsekwencji nie mogło być zwołane
Zgromadzenie Narodowe. W art. 14 wskazano, że w razie opróżnienia
urzędu Prezydenta, to Sejm dokona niezwłocznie wyboru Prezydenta.
Więcej na ten temat m.in. Prezydenci Polski, red. A. Ajnenkiel, Warszawa 1991.
3
68
Piotr Bielarczyk
[6]
5. Konstytucja PRL z 1952 roku
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.
nie przewidywała urzędu Prezydenta.
6. Nowela kwietniowa z 1989 roku
Urząd Prezydenta został przywrócony dopiero Ustawą Konstytucyjną
o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej
Polskiej („Nowelą kwietniową” z 7 kwietnia 1989). Nowelizacja wprowadziła też przepisy dotyczące sytuacji opróżnienia urzędu.
Zgodnie z dodanym do Konstytucji PRL, art. 32e, opróżnienie urzędu Prezydenta (wtedy jeszcze Prezydenta PRL), przed upływem kadencji następowało wskutek: 1) śmierci, 2) zrzeczenia się urzędu,
3) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności do
sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia większością co najmniej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby
członków Zgromadzenia, oraz złożenia Prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu. Zgodnie z art. 32b, Marszałek Sejmu miał obowiązek zwołać Zgromadzenie Narodowe w ciągu miesiąca od dnia
opróżnienia urzędu Prezydenta. Dalej wskazano, że w razie gdy urząd
Prezydenta jest opróżniony, do czasu objęcia urzędu przez nowego
Prezydenta, a także gdy Prezydent tymczasowo nie może sprawować
urzędu, zastępuje go Marszałek Sejmu.
Kolejne nowelizacje Konstytucji: z 29 grudnia 1989 r. i 27 września
1990 r. nie przyniosły zmian.
7. Mała Konstytucja z 1992 roku
Zmianę w zakresie skutków opróżnienia urzędu Prezydenta przyniosła Ustawa Konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym („Mała Konstytucja”) z 17 października 19924.
4
Szerzej na ten temat: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red.
L. Garlicki, Warszawa 1995.
[7]
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
69
W art. 49 wskazano, że opróżnienie urzędu Prezydenta przed upływem kadencji następuje wskutek: 1) śmierci, 2) zrzeczenia się urzędu, 3) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności
do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia uchwałą podjętą
większością co najmniej 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy
ogólnej liczby członków, wreszcie: 4) złożenia z urzędu orzeczeniem
Trybunału Stanu. Jako osobę, która miała zastępować Prezydenta, do
czasu objęcia urzędu przez nowego Prezydenta, a także, gdy Prezydent
tymczasowo nie może sprawować urzędu, wskazano Marszałka Sejmu,
a gdy ten nie może tych funkcji wykonywać – Marszałka Senatu.
Wprowadzono też nową zasadę – że osoba zastępująca Prezydenta nie
może rozwiązać Sejmu.
Zgodnie z art. 29, w razie opróżnienia urzędu Prezydenta, powszechne wybory Prezydenta miał zarządzić Marszałek Sejmu nie później niż
w 14 dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów przypadającą w ciągu 2 miesięcy od dnia zarządzenia wyborów.
Zwraca uwagę, że Mała Konstytucja z 1992 roku zawierała bardzo
ogólne sformułowanie – „zastępowanie Prezydenta”. Nie było mowy
o wykonywaniu jedynie obowiązków czy innych niezbędnych działań – a zatem zastępca mógł wykonywać w s z e l k i e kompetencje
Prezydenta, oczywiście z wyjątkiem rozwiązania Sejmu.
8. Konstytucja z 1997 roku
Konstrukcja przepisów dotyczących okoliczności opróżnienia urzędu Prezydenta i skutków tego faktu, jest w Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z 2 kwietnia 1997 inna, niż we wcześniejszych ustawach
konstytucyjnych5.
Poniższe rozważania opierają się na następujących komentarzach do Konstytucji:
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 roku2, Warszawa 2008; P. Sarnecki, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U.97.78.483), [w:] P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz do przepisów, Zakamycze 2000; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999/2001/2003/2005/2007. Wykorzystano
5
70
Piotr Bielarczyk
[8]
Konstytucja nie zawiera przepisu wprost wskazującego w jakich sytuacjach dochodzi do opróżnienia urzędu Prezydenta. O „opróżnieniu
urzędu” mówi się jedynie jako o przesłance zarządzenia wcześniejszych wyborów (art. 128 i 129). Z art. 131 ust. 2 mówiącego o zasadach
zastępowania Prezydenta, gdy ten nie może trwale sprawować urzędu,
wynika jednak, że opróżnienie urzędu występuje w razie: 1) śmierci
Prezydenta, 2) zrzeczenia się urzędu przez Prezydenta, 3) stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta lub innych przyczyn nieobjęcia
urzędu po wyborze, 4) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na
stan zdrowia, 5) złożenia Prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału
Stanu.
Skutkiem opróżnienia urzędu Prezydenta jest, zgodnie z art. 128
ust. 2, konieczność przeprowadzenia przedterminowych wyborów,
które zarządza Marszałek Sejmu. Co do osoby zastępującej Prezydenta
w razie opróżnienia urzędu, jest nią właśnie Marszałek Sejmu, zgodnie z art. 131 ust. 2, a gdy Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta, obowiązki przejmuje Marszałek Senatu.
Powstaje zasadnicze pytanie o zakres kompetencji osoby tymczasowo zastępującej Prezydenta oraz o czas, w jakim to zastępstwo jest
możliwe6.
Co do kompetencji, Konstytucja wprost wskazuje w art. 131 ust. 4,
że osoba wykonująca obowiązki Prezydenta nie może postanowić
o skróceniu kadencji Sejmu. Innych ograniczeń Konstytucja wprost nie
przewiduje. Wydaje się jednak, że użycie w art. 131 określenia „wykonywanie o b o w i ą z k ó w Prezydenta” sugeruje, że Marszałek
Sejmu może jedynie podejmować takie działania, które wiążą się ze
zobowiązaniami Prezydenta, w szczególności opatrzonymi nieprzekraczalnymi terminami, nie zaś z uprawnieniami o charakterze dyspozycyjnym, nie zdeterminowanymi czasowo. Innymi słowy, jak zauważył
m.in. Prof. Dariusz Dudek, Marszałek Sejmu nie jest uprawniony do
istotny artykuł D. Dudka, Harce wokół ustawy zasadniczej, «Rzeczpospolita» z 26 lipca
2010 r.
Por. D. Dudek, op. cit.
6
[9]
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
71
wykonywania kompetencji prezydenta, które nie mają postaci ściśle
bądź „względnie” określonych o b o w i ą z k ó w prawnych.
O tym, że takie wąskie rozumienie kompetencji osoby zastępującej
Prezydenta jest właściwie, świadczy nie tylko konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 131 pojęciem
„obowiązków Prezydenta”, a nie „funkcji” lub „kompetencji”, lecz także art. 144, wymieniający prerogatywy, czyli tzw. kompetencje własne
Prezydenta. Otóż art. 144 wprost mówi o katalogu „konstytucyjnych
i ustawowych k o m p e t e n c j i ”, nie zaś „obowiązków”. Określenie
„kompetencje” pojawia się też w art. 134 ust. 6 („k o m p e t e n c j e
Prezydenta związane ze zwierzchnictwem nad siłami zbrojnymi”) i art.
142 ust. 2 („Prezydent wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich k o m p e t e n c j i ”).
A zatem „obowiązkiem” będzie z pewnością podpisanie ustawy
przekazanej przez Sejm, na co Prezydent ma 21 dni, zgodnie z art. 122
ust. 2 Konstytucji. Z pewnością obowiązkiem osoby tymczasowo zastępującej Prezydenta byłoby zarządzenie mobilizacji, zgodnie z art. 136,
w razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa.
Ale za „obowiązek” nie może być uznane wnoszenie projektów
ustaw do Sejmu, co w normalnych okolicznościach przysługiwałoby
Prezydentowi, podobnie zwracanie się z orędziem, nadawanie orderów
i odznaczeń, powoływanie sędziów i wreszcie dokonywanie aktów nominacji, np. wnioskowanie o powołanie Prezesa NBP. Dlaczego nie
można tu mówić o obowiązkach? Gdyż Prezydent nie jest we wskazanych wypadkach zobligowany do podejmowania działania w określonym terminie. Skoro tak, to z uwagi na wprost wskazany w Konstytucji
tymczasowy charakter wykonywania obowiązków Prezydenta przez
Marszałka Sejmu, winien on wstrzymać się z wszelką aktywnością,
nie mającą n i e z b ę d n e g o charakteru.
Należy zauważyć, że w omawianym zakresie Konstytucja Kwietnio­
wa mówiła w art. 23 o „wykonywaniu f u n k c j i ” przez Marszałka
Senatu. Co więcej, wprost podkreślała, że „Marszałek Senatu korzysta
wówczas (w czasie opróżnienia urzędu) ze wszystkich u p r a w n i e ń
z urzędem Prezydenta związanych”. Podobnie Mała Konstytucja z 92
roku mówiła o „zastępowaniu Prezydenta przez Marszałka Sejmu”,
72
Piotr Bielarczyk
[10]
identycznie jak Konstytucja Marcowa. Odejście od zasady, że Marszałek
Sejmu lub Senatu całościowo „zastępuje Prezydenta”, bez rozróżniania
kompetencji i obowiązków, na rzecz przyjętej w obecnej Konstytucji
koncepcji wykonywania „obowiązków” musi być uznane za świadomą
decyzję obecnego ustawodawcy konstytucyjnego, aby podkreślić tymczasowy charakter stanu opróżnienia urzędu Prezydenta.
Co do granic czasowych, w których możliwe jest wykonywanie
obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu w razie opróżnienia urzędu Prezydenta, obecna Konstytucja wskazuje w art. 131 ust.2,
że „Marszałek Sejmu tymczasowo, do c z a s u w y b o r u nowego Prezydenta, wykonuje obowiązki Prezydenta”. Konstytucja nie definiuje pojęcia „czas wyboru”, niewątpliwie jednak „czas wyboru”
nie jest tożsamy z pojęciem „objęcie urzędu”, gdyż jako jedną z przyczyn opróżnienia urzędu Prezydenta Konstytucja wskazuje w art. 131
ust. 2 pkt 3 „inne przyczyny nieobjęcia urzędu po wyborze”. Objęcie
urzędu, zgodnie z art. 130, następuje po złożeniu przysięgi wobec
Zgromadzenia Narodowego. Oznacza to, że „wybór” i „objęcie urzędu” są dwoma różnymi zdarzeniami, a ustawodawca konstytucyjny zobowiązał Marszałka Sejmu do wykonywania obowiązków Prezydenta
j e d y n i e do czasu wyboru.
Powyższe oznacza, że obecna Konstytucja przyjęła całkowicie odmienne rozwiązanie, niż poprzednie ustawy konstytucyjne. Mała
Konstytucja z 1992 mówiła o zastępowaniu Prezydenta do „chwili objęcia urzędu przez nowego Prezydenta”. Identyczne rozwiązanie, jak
Mała Konstytucja, przyjmowała Nowela Kwietniowa z 1989 roku.
Także przedwojenne konstytucje nie wprowadzały takiego pojęcia, jak
„zastępowanie Prezydenta do czasu wyboru”.
Oczywiście jako kontrargument przeciwko takiemu sposobowi interpretacji można wskazać, że racjonalny ustawodawca nie dopuściłby
do sytuacji, w której między chwilą wyboru, tj. ogłoszeniem wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą, a chwilą zaprzysiężenia, tj. przez ok 30 dni, nie zachowana byłaby ciągłość urzędu
Prezydenta. Jednak lektura przepisów, w mojej ocenie, nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było rozróżnienie momentu
„wyboru” i „objęcia urzędu”. Skoro tak i skoro wskazano, że Marszałek
[11]
Skutki opróżnienia urzędu Prezydenta
73
Sejmu wykonuje obowiązki Prezydenta „do czasu wyboru”, to po
ogłoszeniu wyników wyborów Marszałek Sejmu nie może zastępować
Prezydenta. Podobnie uznali posłowie Platformy Obywatelskiej, wnosząc do Sejmu w lutym 2010, a więc jeszcze przed katastrofą smoleńską, projekt nowelizacji art. 131 Konstytucji, polegający na zastąpieniu
słów „do czasu wyboru”, słowami „do czasu objęcia urzędu”, gdyż,
jak napisali w uzasadnieniu, „zgodnie z aktualnym stanem prawnym,
w czasie opróżnienia urzędu Prezydenta, nie byłoby urzędującej głowy państwa” 7.
W praktyce, po śmierci Prezydenta Lecha Kaczyńskiego w dniu
10 kwietnia 2010, obowiązki Prezydenta wykonywał Marszałek
Sejmu, przy czym nie ograniczył się do wykonywania jedynie niezbędnych obowiązków, lecz wykonywał wszystkie kompetencje
Prezydenta, łącznie ze wskazaniem kandydata na Prezesa Narodowego
Banku Polskiego, zwoływaniem Rady Gabinetowej itp. Już po wyborze ówczesnego Marszałka Sejmu na Prezydenta i ogłoszeniu uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 5 lipca 2010 o tym, kto został
Prezydentem, nadal Bronisław Komorowski wykonywał kompetencje Prezydenta (m.in. 7 lipca 2010 powołał nowych członków
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji) i dopiero 8 lipca 2010 obowiązki Prezydenta zaczął wykonywać nowy Marszałek Sejmu Grzegorz
Schetyna i wykonywał je do 6 sierpnia 2010 (w tym czasie m.in. wręczał odznaczenia, nadawał obywatelstwo polskie, wręczał nominacje sędziowskie, podejmował decyzje personalne8), tj. do dnia objęcia
urzędu przez Prezydenta Bronisława Komorowskiego.
Podsumowanie
Prześledzenie rozwiązań konstytucyjnych w zakresie skutków opróżnienia urzędu pozwala dostrzec który organ w danej konstytucji miał
szczególnie silną pozycję ustrojową. W Konstytucji Marcowej był to
7
Druk sejmowy nr 2989 z 19 lutego 2010 oraz dostępne na stronie internetowej
Sejmu RP ekspertyzy i opinie Biura Analiz Sejmowych.
8
Informacje za oficjalną stroną Prezydenta Rzeczypospolitej: www.prezydent.pl
(wg stanu na dzień 23 grudnia 2010).
74
Piotr Bielarczyk
[12]
niewątpliwie Sejm, w kwietniowej – sam Prezydent, ograniczono bowiem katalog sytuacji, w których uznawano urząd Prezydenta za opróżniony, a nadto Senat. W III Rzeczpospolitej ponownie Marszałek Sejmu
uzyskał w tym zakresie kompetencje do zastępowania Prezydenta.
Obecnie obowiązujące przepisy, mimo że najbardziej rozbudowane ze
wszystkich cytowanych rozwiązań, pozostawiają wiele do życzenia co
do precyzji a nadto spójności systemowej – widać to na przykładzie
naruszenia zasady ciągłości władzy państwowej przez brak przepisów
o tym, kto ma wykonywać obowiązki Prezydenta po wyborze, a przed
objęciem urzędu przez nowo wybranego Prezydenta.
The Consequences of a Vacancy in the Office of the
President under 20th Century Polish Constitutions
Summary
The article discusses the consequences of a vacancy in the office of the
President of the Republic in 20th-century Polish constitutions. A vacancy in
the office of the President takes place in the event of death, resignation, the
election of a President being found invalid, among other possibilities.
The problem of succession to the office of President became particularly
significant in connection with the Smolensk air disaster of 10 April 2010,
which took the life of President Lech Kaczyński. This is why particular
attention was paid to the provisions of the current Constitution adopted in
1997, pursuant to which the Speaker of the Sejm (lower house of Parliament)
served as interim President. The article evaluates these provisions and their
application from April to August 2010, i.e. until the swearing-in of the
newly-elected President.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Krzysztof Czubocha
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Jarosławiu
LEGALNOŚĆ ŁADU
JAŁTAŃSKO-POCZDAMSKIEGO Z PUNKTU WIDZENIA
PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO PUBLICZNEGO
1. Wstęp
Przedstawiciele doktryny prawa międzynarodowego publicznego zajmowali się dotychczas problemem legalności decyzji jałtańskopoczdamskich w niewielkim stopniu. Na tych decyzjach opierał się
tak zwany powojenny ład pokojowy w Europie. Zatem próba oceny
legalności tego ładu byłaby uważana za rodzaj rewizjonizmu niebezpiecznego dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz racji
stanu wielu państw. Międzynarodowy system bezpieczeństwa zbiorowego w systemie prawnym Ligi Narodów w zasadzie nie różnił się
od stanu współczesnego. Pakt Brianda-Kelloga zakazywał wojny agresywnej. W konsekwencji jakakolwiek zmiana terytorialna musiała
być wynikiem swobodnie wyrażonej woli państw zainteresowanych.
Nieodpowiedzialna polityka mocarstw doprowadziła do rozpętania
II wojny światowej. Sytuacja mocarstw stojących na gruncie legalizmu była tak ciężka, że musiały się one sprzymierzyć z jednym z agresorów (ZSRR) w celu pokonania innych agresorów (państwa „Osi”).
Włączenie ZSRR do koalicji antyfaszystowskiej oznaczało konieczność uwzględnienia jego interesów w powojennym świecie. Na konferencjach w Jałcie i Poczdamie Wielka Trójka podejmowała decyzje
o losach Europy i świata na podobnych zasadach jak czyniły to mocar-
76
Krzysztof Czubocha
[2]
stwa na kongresie wiedeńskim i na konferencji wersalskiej po I wojnie światowej. Problem polega jednak na tym, że stan prawa w 1945 r.
nie dawał mocarstwom możliwości dowolnego kształtowania granic
i decydowania o losie narodów i państw bez ich swobodnie wyrażonej zgody. Decyzje jałtańsko-poczdamskie miały charakter umowy zamkniętej, czyli były wiążące tylko dla Stanów Zjednoczonych, ZSRR
i Wielkiej Brytanii. Zatem przed potwierdzeniem tych decyzji przez
rządy państw trzecich (w odniesieniu do spraw dotyczących tych
państw) były pozbawione mocy prawnej. Umowa międzynarodowa
(poza wyjątkowymi sytuacjami) nie może zmieniać praw i obowiązków państw trzecich1. Decyzje jałtańsko-poczdamskie zostały następnie potwierdzone przez państwa trzecie poprzez przystąpienie do
umowy jałtańskiej i poczdamskiej, co miało te decyzje zalegalizować.
W tym kontekście nasuwają się jednak poważne wątpliwości odnośnie
wolnej woli państw potwierdzających decyzje jałtańsko-poczdamskie.
Istotnym problemem jest także zmiana rządów w niektórych z tych
państw będąca dziełem ZSRR w celu uzyskania takiego potwierdzenia.
Celem referatu jest analiza najważniejszych decyzji Wielkiej Trójki
w odniesieniu do umowy jałtańskiej i poczdamskiej pod kątem ich legalności oraz wpływu tych decyzji na współczesne poglądy doktryny
prawa międzynarodowego w odniesieniu do takich spraw jak legalność
państwa i rządu czy legalizacja początkowo nielegalnych zmian terytorialnych w wyniku zgody państwa, które doznało strat terytorialnych.
Analiza decyzji jałtańsko poczdamskich jest też istotna w kontekście
toczącej się obecnie pomiędzy Rosją a państwami poszkodowanymi
przez ZSRR „wojny” o kształt historii.
2. Sytuacja międzynarodowa w latach 1926-1945
Po I wojnie światowej rozpoczął się proces delegalizacji wojny
agresywnej na gruncie prawa międzynarodowego. Pakt Ligi Narodów
(1919) zakazywał wojny agresywnej, dopuszczając wojnę sanacyjną.
1
A. Klafkowski, Umowa poczdamska a sprawy polskie 1945-1970, Poznań 1970,
s. 151.
[3]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
77
Jeszcze dalej szedł Pakt Brianda-Kelloga (wszedł w życie w 1929 r.),
który zakazywał uciekania się do wojny w stosunkach międzynarodowych. Po II wojnie światowej uznano, że postanowienia Paktu miały
moc obowiązującą w stosunku do wszystkich członków społeczności
międzynarodowej, (Pakt stał się częścią powszechnego prawa międzynarodowego), a agresorzy z czasów drugiej wojny światowej (z wyjątkiem ZSRR) zostali ukarani, ponieważ złamali postanowienia Paktu
Brianda-Kelloga2. Dodatkowo międzynarodowe bezpieczeństwo było
chronione przez szereg umów wielostronnych i dwustronnych paktów o nieagresji (np. konwencje londyńskie o określeniu napaści
z 1933 r. podpisane przez państwa Europy Środkowo-Wschodniej oraz
ZSRR)3.
Porządek prawny okresu międzywojennego załamał się, ponieważ większość mocarstw nie była zainteresowana jego utrzymaniem.
Stany Zjednoczone przejawiały postawy izolacjonistyczne a Niemcy,
Japonia, Włochy i ZSRR dążyły do ustalenia nowego ładu w Europie
i świecie w drodze wojen agresywnych. Na gruncie legalizmu stały w przededniu II wojny światowej tylko Francja i Wielka Brytania.
Jednakże także te dwa państwa nie działały aktywnie na rzecz utrzymania porządku prawnego okresu międzywojennego. Przykładowo na
konferencji w Monachium (1938) obydwa mocarstwa zgodziły się na
oddanie Niemcom Sudetów a po agresji Niemiec przeciwko Polsce
w 1939 r. nie podjęły działań zbrojnych w celu obrony Polski4.
W rezultacie w 1931 r. Japonia została agresorem w stosunku do
Chin. W 1935 r. Włochy zaatakowały Etiopię. W 1938 r. dokonał się
Anschluss Austrii oraz Czechosłowacja utraciła Sudety na Recz Nie­
P. Dallier, N.Q. Dinh, A. Pellet, Droit international public, Paris, 1999, s. 895897. ZSRR także złamał Pakt Brianda-Kelloga, ale wybiórcze oraz niekonsekwentne
wymierzanie sprawiedliwości przez Wielką Trójkę sprawiło, że ZSRR nie poniósł
żadnej odpowiedzialności za agresje z lat 1939-1940.
2
3
W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 1999,
s. 53-54.
K. Czubocha, Kwestia utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa
w latach 1929-1945 (aspekty prawnomiędzynarodowe), «Saeculun Christianum»
8.2/2001, s. 132-134.
4
78
Krzysztof Czubocha
[4]
miec. W marcu 1939 r. Niemcy zajęły resztę Czechosłowacji. We wrześ­
niu tego samego roku wspólna agresja Niemiec i ZSRR przeciwko
Polsce przypieczętowała losy państw Europy Środkowo-Wschodniej.
W wyniku Paktu Ribbentrop-Mołotow, który stanowił naruszenie
ówczesnego prawa międzynarodowego, Niemcy i ZSRR podzieliły pomiędzy siebie terytorium Polski. Ponadto ZSRR rozpoczął wojnę agresywną przeciwko Finlandii (listopad 1939), w wyniku której
Finlandia utraciła 10% terytorium; grożąc użyciem siły wymógł na
Rumunii zrzeczenie się Besarabii i północnej Bukowiny (kwiecień
1940) oraz anektował Litwę, Łotwę i Estonię (sierpień 1940). Niemcy
i Włochy kontynuowały agresję w innych częściach Europy5.
W obliczu wielokrotnych agresji działania Ligi Narodów miały cha­
rakter raczej symboliczny. Japonia oraz Niemcy wystąpiły z Ligi Naro­
dów w 1933 r., Włochy w 1937 r. a ZSRR został usunięty z organizacji
w grudniu 1939 r.6 Po pokonaniu Francji w 1940 r. formalnie prawnomiędzynarodowego porządku broniła już tylko Wielka Brytania.
W istocie porządek ten załamał się zupełnie a poszkodowane państwa
nie miały żadnych szans na przywrócenie stanu zgodnego z prawem
międzynarodowym. Początkiem nowego ładu w Europie było przystąpienie do wojny Stanów Zjednoczonych oraz agresja Niemiec przeciwko ZSRR (1941). Powyższe wydarzenia doprowadziły do utworzenia
koalicji antyfaszystowskiej, której reprezentantem była Wielka Trójka7.
W praktyce nowy ład w Europie był dziełem Stanów Zjednoczonych,
ZSRR i Wielkiej Brytanii. ZSRR jako wielokrotny agresor z lat 1939-1940 uzyskał prawo do współtworzenia tego ładu. Oznaczało to konieczność uwzględnienia interesów ZSRR w powojennym świecie
a jednocześnie uniemożliwiło dochodzenie swoich praw przez państwa
poszkodowane przez Związek Radziecki. Pomagając w rozgromieniu
Niemiec ZSRR nie uwolnił się jednak od odpowiedzialności prawno R. Bierzanek, Zarys historii prawa międzynarodowego i historii jego nauki,
[w:] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1992,
s. 57-58.
5
J. Prokopczuk, Historia powszechna 1871-1939, Warszawa 1984, s. 330-331;
A. Pankowicz, Historia, Polska i świat współczesny, Warszawa 1990, s. 36.
6
A. Pankowicz, op. cit., s. 36-40.
7
[5]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
79
międzynarodowej, chociaż Wielka Trójka w praktyce zastosowała taką
właśnie interpretację8. W szczególności uznanie przez Wielką Trójkę
nabytków terytorialnych ZSRR nie może być uważane za formę „wynagrodzenia” za wkład w pokonanie państw „Osi”
3. Charakter prawny i treść decyzji jałtańsko-poczdamskich
Wielka Trójka odbyła kilka konferencji. W 1943 r. odbyła się konferencja w Teheranie oraz miała miejsce konferencja w Kairze dotycząca
Dalekiego Wschodu9. Najważniejsze znaczenie dla losów powojennego świata miały jednak konferencje w Jałcie i Poczdamie. Konferencja
jałtańska odbyła się w dniach 4-11 lutego 1945 r.10 Podstawowe decyzje Wielkiej Trójki dotyczące powojennego ładu w Europie dotyczyły
następujących spraw:
1. ustalenia powojennych losów Niemiec, które miały pozostawać pod
kontrolą sojuszniczych mocarstw (Centralna Komisja Kontroli).
Obciążono także Niemcy reparacjami wojennymi,
2. pozbawienia Polski Kresów wschodnich na rzecz ZSRR,
3. ustalenia terenów kontrolowanych (wyzwolonych) przez poszczególne armie sojusznicze,
4. przystąpienia ZSRR do wojny na Dalekim Wschodzie oraz uwzględnienia radzieckich roszczeń terytorialnych wobec Japonii (Sachalin,
Wyspy Kurylskie),
5. rekompensaty dla Polski za utracone ziemie wschodnie w postaci
Śląska, Pomorza i części Prus wschodnich,
K. Czubocha, Odpowiedzialność ZSRR za naruszenia prawa międzynarodowego
w stosunku do Polski w latach 1939-1945, «Zeszyty Prawnicze [UKSW]» 5.1/2005,
s. 216.
8
Konferencja w Kairze w 1943 r. odbyła się bez udziału ZSRR i dotyczyła m.in.
zwrotu Chinom terytoriów okupowanych od okresu międzywojennego przez Japonię.
9
10
Niektóre zagadnienia będące przedmiotem obrad były dyskutowane przez
mocarstwa sojusznicze już podczas konferencji w Teheranie w 1943 r. Przykładowo
wstępnie ustalono wschodnią granicę Polski na linii Curzona, ale nie powiadomiono
o tym legalnych władz Polski na uchodźctwie. A. Albert, W. Roszkowski, Historia
Polski 1914-2000, Warszawa 2001, s. 124-125.
80
Krzysztof Czubocha
[6]
6. transferu ludności (tzw. repatriacji będącej wynikiem zmian granic),
7. porozumienia co do utworzenia nowego rządu dla Polski pod nazwą
Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej11.
Konferencja poczdamska (17 lipca-2 sierpnia 1945) potwierdziła
ustalenia jałtańskie oraz wprowadziła nowe ustalenia dotyczące:
1. demilitaryzacji, denazyfikacji, demokratyzacji i decentralizacji
Niemiec,
2. reparacji wojennych. Ustalono, że 15% odszkodowań przyznanych
ZSRR należy się Polsce.
3. ostatecznego kształtu zachodniej granicy Polski oraz wysiedlenia
Niemców z terenów przekazanych Polsce.12
Decyzje jałtańsko-poczdamskie uzyskały status umowy jałtańskiej
i umowy poczdamskiej. Jak należy ocenić legalność obydwu umów
z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego? Ustalenia
jałtańsko-poczdamskie należy podzielić na trzy kategorie:
1. wzajemne zobowiązania mocarstw sojuszniczych dotyczące tylko
mocarstw,
2. ustalenia dotyczące ukarania agresorów,
3. ustalenia odnoszące się do państw trzecich.
Wzajemne zobowiązania mocarstw dotyczące tylko samych mocarstw
były w zasadzie legalne z punktu widzenia prawa między­na­rodowego
(przykładowo współpraca mająca na celu pokonanie agresorów). Kwestie
te nie budzą wątpliwości na gruncie prawa międzynarodowego.
Kwestia ukarania agresorów jest problematyczna. Po pierwsze
w prawie międzynarodowym okresu międzywojennego nie było jas­
nych uregulowań dotyczących tej kwestii. Po drugie skala karania
agresorów w praktyce wzbudza wątpliwości. W szczególności karanie zmniejszeniem terytorium agresora było stosowane przez Wielką
Trójkę niekonsekwentnie. Francja nie uzyskała nabytków terytorialnych w stosunku do Niemiec, chociaż miała takie uprawnienia oraz
A. Pankowicz, op. cit., s. 87-89.
11
W. Roszkowski, Historia Polski 1914-2004, Warszawa 2004, s. 155-156.
12
[7]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
81
uzyskała zaledwie kilka miejscowości od Włoch. Natomiast ZSRR
uzyskał Sachalin i Wyspy Kurylskie, pomimo tego, że Japonia nie była
agresorem w stosunku do Związku Radzieckiego.
Uprawnienie do ukarania agresorów zmniejszeniem terytorium wynikało z prawa zwyczajowego. Taka praktyka istniała w klasycznym
prawie międzynarodowym13. W porządku prawnym Ligi Narodów
zmiany terytorialne miały być wynikiem wolnej woli państw zainteresowanych14. Jednakże można przyjąć, że agresor sam pozbawiał się
możliwości korzystania z ochrony prawnej oraz prawa do zachowania integralności terytorialnej. Problemem otwartym pozostaje które państwa mogły być ukarane w ten sposób oraz w jakim wymiarze.
Odłączenie od Niemiec Pomorza, Śląska i Prus Wschodnich można
uznać za zasadne. W ten sposób Polska i ZSRR otrzymały rekompensatę za poniesione straty wojenne. Natomiast ukaranie w ten sam sposób Japonii, Finlandii i Rumunii budzi poważne wątpliwości na gruncie
prawa międzynarodowego. Japonia nie była agresorem w stosunku do
ZSRR a w przypadku Finlandii i Rumunii to Związek Radziecki był
agresorem. Wielka Trójka przyjęła, że Finlandia i Rumunia współpracowały z państwami „Osi” a zatem powinny zostać ukarane. Takie
założenie było fałszywe, ponieważ państwa te walczyły o odzyskanie utraconych terytoriów. Ponadto rozpoczynając działania wojenne występowały przeciwko wielokrotnemu agresorowi, który dopiero
w przyszłości miał stać się członkiem koalicji antyfaszystowskiej.
Finlandia i Rumunia podpisały w 1940 r. traktaty stanowiące uznanie
nabytków terytorialnych ZSRR w wyniku agresji i groźby użycia siły.
Można by zatem założyć, że nie miały prawa do wszczynania kolejnej
wojny. Tutaj rodzi się niezwykle istotny problem dotyczący charakteru prawnego takiego uznania. Jak już wskazano, w systemie prawnym
Ligi Narodów każda zmiana terytorialna miała być wynikiem swobodnie wyrażonej woli państw zainteresowanych a wojna agresywna
13
G.J. Tunkin, Zagadnienia teorii prawa międzynarodowego, Warszawa 1964,
s. 358; B. Wiewióra, Granica polsko-niemiecka w świetle prawa międzynarodowego,
Poznań 1957, s. 68.
14
W. Petsch, Międzynarodowo-prawna ochrona terytorium państwa w systemie
bezpieczeństwa zbiorowego, Warszawa 1978, s. 111.
82
Krzysztof Czubocha
[8]
była zabroniona. Agresor sam pozbawiał się korzyści płynących z międzynarodowych uregulowań dotyczących zakazu uciekania się do siły
w stosunkach międzynarodowych15. W tej sytuacji traktatów podpisanych przez Finlandię i Rumunię nie można traktować za uznanie
nabytków terytorialnych ZSRR, ponieważ były one wynikiem wojny
agresywnej lub groźby użycia siły. Gdyby było inaczej to cała zasada zakazu uciekania się do siły byłaby fikcją prawną. Po przegraniu
wojny zazwyczaj państwo znajduje się w sytuacji przymusowej i musi
podpisać traktat, na mocy którego zrzeka się utraconych terytoriów.
W przeciwnym razie groziłyby mu dalsze represje wojskowe ze strony
agresora. Finlandia i Rumunia zachowały zatem prawo do walki zbrojnej o odzyskanie utraconych terytoriów i nie były agresorami w stosunku do ZSRR. Związek Radziecki pozbawił się korzyści płynących
z zakazu uciekania się do siły w stosunkach międzynarodowych, tzn.
nie obowiązywał w stosunku do niego zakaz użycia siły, a działania
zbrojne Finlandii i Rumunii przeciwko ZSRR były legalne (dążenie
do przywrócenia stanu zgodnego z prawem). Nie było zatem podstaw
prawnych do karania ich utratą części terytorium. Ponadto wojska fińskie nie były częścią armii niemieckiej podczas walki o odzyskanie
utraconych terytoriów działając niezależnie16.
Japonia była agresorem w stosunku do Stanów Zjednoczonych, dlatego ewentualne straty terytorialne mogły mieć miejsce tylko na rzecz
Stanów Zjednoczonych. W przypadku Węgier, które utraciły na rzecz
ZSRR niewielkie terytoria na Zakarpaciu należy stwierdzić, że współpraca z państwami „Osi” uzasadniała straty terytorialne.
W tej kwestii wypowiadali się najwybitniejsi przedstawiciele doktryny prawa
międzynarodowego okresu międzywojennego stwierdzając, że dopóki nie nastąpi
uznanie legalności nabytków terytorialnych państwa pokrzywdzone zachowują
prawo do użycia siły zbrojnej w celu odzyskania utraconych terytoriów. Dyskusję
na ten temat przedstawia B. Wiewióra, Uznanie nabytków terytorialnych w prawie
międzynarodowym, Poznań 1961, s. 99-100. Zakaz wojny agresywnej implikował
nieuznanie nabytków terytorialnych będących wynikiem takiej wojny, ponieważ
zawojowanie przestało być instytucją prawa międzynarodowego. Dyskusję wśród
przedstawicieli doktryny prawa międzynarodowego w tej sprawie przedstawia
J. Symonides, Zasada efektywności w prawie międzynarodowym, Toruń 1967, s. 99-106.
15
K. Czubocha, Kwestia..., s. 135-136.
16
[9]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
83
Zmiany terytorialne dotyczyły też państw trzecich, tzn. nie zakwalifikowanych jako agresorów. W szczególności należy tu wymienić
Polskę, która utraciła kresy wschodnie oraz Czechosłowację, która scedowała na rzecz ZSRR niewielkie terytoria na Zakarpaciu. Wreszcie
Wielka Trójka nie zajęła się problemem państw zaanektowanych przez
ZSRR w 1940 r., tzn. Litwą, Łotwą i Estonią.
Finlandia i Rumunia potwierdziły traktatowo decyzje jałtańsko-poczdamskie w 1947 r.17 cedując na rzecz ZSRR część swoich terytoriów.
Państwa te znajdowały się jednak ponownie w sytuacji przymusowej
(po raz pierwszy taka sytuacja wystąpiła w 1940 r.). Należy tu zatem
mówić o wadzie oświadczenia woli, ponieważ obydwu państwom groziły sankcje militarne w przypadku oporu. Cesja pod przymusem nie
wywołuje skutków prawnych18. Sprawa polska pokazuje jakie mogły być konsekwencje niezastosowania się do postanowień Wielkiej
Trójki (zastąpienie legalnego rządu RP w Londynie rządem powolnym
Wielkiej Trójce). W przypadku Finlandii zgoda na straty terytorialne umożliwiła uniknąć wkroczenia wojsk ZSRR do Finlandii. Jeżeli
uznamy, że agresor po wygranej wojnie ma prawo zmusić stronę przegraną do podpisania traktatu, w którym ta strona ceduje terytoria na
rzecz agresora to w istocie oznacza to podważenie mocy obowiązującej prawa międzynarodowego. Cesję jednostronną bez odszkodowania
można natomiast wymuszać traktatowo na agresorze, który przegrał
wojnę19.
Podsumowując powyższe kwestie łatwo zauważyć, że ZSRR posiadał roszczenia terytorialne w stosunku do kilku państw. Roszczenia
te zostały zrealizowane poprzez agresje, groźby użycia siły, kwalifikowanie państw jako agresorów lub dokonywanie zmiany rządów
w państwach przy pomocy użycia siły. Problem polega na tym, że tylko niektóre państwa rzeczywiście można zakwalifikować jako agreso 10 lutego 1947 r. podpisano traktaty z tzw. satelitami państw „Osi”, do których
zaliczono Rumunię i Finlandię. Traktaty te były formalnym dopełnieniem decyzji
Wielkiej Trójki z 1945 r. P. Dallier, N.Q. Dinh, A. Pellet, op. cit., s. 531.
17
J. Symonides, op. cit., s. 78-81.
18
L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 1993, s. 201-
19
202.
84
Krzysztof Czubocha
[10]
rów w stosunku do Związku Radzieckiego. Agresorami były Niemcy
i ewentualnie Węgry, natomiast nie były nimi Finlandia, Rumunia
i Japonia. W Polsce dokonano zmiany rządu w celu uzyskania potwierdzenia decyzji jałtańsko-poczdamskich. Za zaistniałą sytuację nie można winić tylko Związku Radzieckiego. Umowy jałtańsko-poczdamskie
zostały podpisane przez trzy mocarstwa, które ponoszą solidarną odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. Przykładowo Brytyjczycy od
I wojny światowej stali na gruncie linii Curzona jako wschodniej granicy Polski i podczas negocjacji Wielkiej Trójki wspierali stanowisko
ZSRR w sprawie tej granicy.
4. Legalność decyzji jałtańsko-poczdamskich w odniesieniu do Polski
Ustalenia jałtańsko-poczdamskie dotyczące państw trzecich dobrze ilustruje sprawa polska. Uregulowanie kwestii polskiej nastręczało Wielkiej Trójce szczególnych problemów, ponieważ Polska
była sprzymierzeńcem a ponadto od 1944 r. istniały dwa ośrodki władzy: Rząd RP w Londynie oraz PKWN a następnie Rząd Tymczasowy
w Polsce. Polski nie można było zakwalifikować jako agresora a zatem
trzeba było wymyśleć inny sposób osiągnięcia celów zamierzonych
przez Wielką Trójkę. Sposobem tym okazała się być zmiana rządu
w Polsce. Legalny rząd RP w Londynie sprzeciwiał się ustaleniom jałtańskim. W szczególności nie chciał się zgodzić na utratę polskich kresów wschodnich. Wielka Trójka doprowadziła zatem do tego, że za
pomocą Armii Czerwonej i NKWD pozbawiono ten rząd efektywności
na ziemiach polskich a następnie cofnięto mu uznanie. Na konferencji
w Jałcie mocarstwa porozumiały się w tej sprawie oraz wykonały swoje zamierzenia w ciągu następnych kilku miesięcy20.
Agresja z 17 września 1939 r. doprowadziła do prześladowań, represji, przesiedleń lub śmierci milionów Polaków zamieszkujących kresy
wschodnie II Rzeczypospolitej. Według planów ZSRR Polacy zamieszkujący te tereny mieli zostać unicestwieni (także poprzez deportacje
w głąb ZSRR) lub wywiezieni (repatriowani), aby nie było żadnych
K. Czubocha, Kwestia..., s. 136-138.
20
[11]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
85
wątpliwości co do tego, że nie były to ziemie polskie. A. Piskozub
twierdzi, że w latach 1939-1941 Polacy byli poddani większym represjom na kresach wschodnich (pod okupacją ZSRR) niż w Generalnej
Guberni21. W rzeczywistości wschodnie kresy II Rzeczypospolitej były
regionem wieloetnicznym, w ramach którego współżyło kilka grup etnicznych. Ludność była tak przemieszana, że wyznaczenie linii granicznej według kryterium etnicznego było niemożliwe. Przykładowo
Lwów i Wilno były zamieszkane w większości przez Polaków będąc
ważnymi ośrodkami polskiej nauki i kultury na równi z Krakowem
czy Warszawą22. Ogólnie rzecz biorąc, kresy wschodnie zamieszkiwało przez II wojną światową 13 mln ludzi, z czego 5,5 mln stanowili
Polacy, 4 mln Ukraińcy, 1,1 mln Białorusini i ponad 1 mln Żydzi23.
Decyzje Wielkiej Trójki w sprawie odłączenia kresów wschodnich
od Polski i zrekompensowania tych strat ziemiami niemieckimi nie
wytrzymują krytyki ze stanowiska prawa międzynarodowego z następujących powodów:
1. według ówczesnego prawa międzynarodowego skład etniczny terytorium nie miał żadnego wpływu na jego przynależność państwową24. Zatem kwestia czy tereny te były w większości zamieszkane
przez Polaków jest bez znaczenia,
A. Piskozub, Polska w cywilizacji zachodniej, Toruń 2005, s. 150-151. W swoich
obliczeniach A. Piskozub nie bierze pod uwagę obywateli Polskich narodowości
żydowskiej.
21
22
Większościowe polskie osadnictwo wbijało się szerokim klinem w tereny
dzisiejszej wschodniej Litwy i północno-zachodniej Białorusi dochodząc do Wilna.
Tereny polskie przekazane Litwie przez ZSRR po agresji z 17 września 1939 r.
zamieszkiwało 548 tys. ludzi z czego Polaków było 321 tys., Żydów 107 tys., Biało­
rusinów 75 tys. a Litwinów tylko 31 tys. Cz. Brzoza, A.L. Sowa, Historia Polski 19181945, Kraków 2006, s. 569.
A. Pankowicz, op. cit., s. 48.
23
Nawet współcześnie w dobie praw człowieka skład etniczny danego terytorium
nie ma wpływu na tytuł prawny do tego terytorium. Ludność nie ma prawa w drodze
referendum decydować o przynależności państwowej zamieszkanego przez nią
terytorium. Było to tym bardziej niemożliwe w porządku prawnym Ligi Narodów.
J. Symonides, op. cit., s. 76.
24
86
Krzysztof Czubocha
[12]
2. Białorusini i Ukraińcy mogliby dokonać secesji od państwa polskiego, ale musiałoby to być wynikiem ich własnych wysiłków
a nie interwencji ZSRR25. Ponadto skomplikowane stosunki etniczne
nie pozwalały określić które części dzisiejszej zachodniej Ukrainy
i Białorusi były etnicznie polskie, ukraińskie lub białoruskie26,
3. prawo międzynarodowe nie zna instytucji pozwalającej odebrać terytorium jakiemuś państwu i zrekompensować tą stratę przyznaniem kawałka terytorium innego państwa. W porządku prawnym
Ligi Narodów, podobnie jak współcześnie, można było zamienić
się terytoriami (cesja wzajemna) lub kupić terytorium (cesja jednostronna odpłatna)27. Zatem nielegalne było wynagradzanie Polski
terytoriami odebranymi Niemcom. Śląsk, Pomorze i część Prus
wschodnich należy uważać za odszkodowanie za agresję Niemiec
przeciwko Polsce z 1939 r.
Jeżeli chodzi o rządy utworzone na ziemiach polskich w latach
1944-1945 pod osłoną ZSRR to problematyczna jest ich legalność
a w konsekwencji moc obowiązująca podpisanych przez te rządy umów
międzynarodowych. Autor niniejszej pracy stoi na stanowisku, że
utworzony 22 lipca 1944 r. PKWN oraz utworzony 31 grudnia 1944 r.
Rząd Tymczasowy nie były legalnymi rządami polskimi. Do utworzenia Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej (28 czerwca 1945)
legalnym rządem pozostawał rząd RP w Londynie. Utworzenie rządu w państwie powinno być wynikiem wewnętrznej gry sił. Ponadto
rząd powinien być rodzimy, tzn. dostatecznie niezależny od państw
ościennych. Tymczasem PKWN i Rząd Tymczasowy były utworzone
w wyniku interwencji ZSRR i działały pod ochroną Amii Czerwonej
K. Czubocha, Odpowiedzialność..., s. 214-215.
25
Prawo międzynarodowe uznaje warunkowe prawo do secesji uznanych grup
etnicznych zamieszkujących zwarcie jakieś terytorium stanowiąc tam większość.
D. Raic, Statehood and the Law of Self-Determination, Leiden-Boston 2002, s. 262-264.
26
27
Zagadnienia cesji terytorialnej szerzej omawia J. Symonides, Terytorium w pra­
wie międzynarodowym, [w:] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe
publiczne..., s. 196-197. Cesja plebiscytarna była wyjątkowo zastosowana po
zakończeniu I wojny światowej, ale w późniejszym okresie nie była praktykowana
(także w traktatach z satelitami „Osi” z 1947 r.). J. Symonides, Zasada..., s. 76.
[13]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
87
i NKWD. Obydwa rządy składały się z wysłanych z ZSRR komunis­
tów, z których część była agentami sowieckimi. Rząd RP w Londynie
utracił efektywność w wyniku działań ZSRR. „Wyzwalając” Polskę
ZSRR zniszczył kilkusettysięczną siłę zbrojną rządu RP w Londynie
(Armia Krajowa), która w normalnych warunkach nie dopuściłaby do
przejęcia władzy w Polsce przez komunistów. W konsekwencji wszystkie umowy międzynarodowe zawarte przed dniem 28 czerwca 1945 r.
przez PKWN i Rząd Tymczasowy są pozbawione mocy prawnej.
Dotyczy to przykładowo umowy z ZSRR o repatriacji z dnia 9 wrześ­
nia 1944 r. Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej został utworzony
w wyniku decyzji Wielkiej Trójki podjętej w Jałcie, ale jego efektywność przesądza o jego legalności28.
5.Decyzje jałtańsko-poczdamskie a współczesne prawo
międzynarodowe i stosunki międzynarodowe
Po II wojnie światowej utrzymywano fikcję pełnej legalności tzw.
ładu jałtańsko-poczdamskiego. Jakiekolwiek kwestionowanie tego
ładu było zabronione w państwach bloku wschodniego oraz niepopularne w państwach zachodnich, które były współautorami nowego
porządku29. Tylko nieliczni przedstawiciele doktryny prawa międzynarodowego wypowiadali uwagi krytyczne w omawianym zakresie.
Przykładowo K. Marek stwierdza, że rządy utworzone na ziemiach
polskich w 1944 i 1945 r. były rządami marionetkowymi a Polska była
w tym okresie państwem marionetkowym30. J. Crawford pisze natomiast, że mniejsze państwa sojusznicze nie miały innego wyjścia jak
tylko potwierdzić decyzje jałtańsko-poczdamskie, ponieważ na ich terytoriach stacjonowały armie mocarstw sprzymierzonych31.
K. Czubocha, Odpowiedzialność..., s. 218-226.
28
Państwa Zachodu uznały podboje ZSRR z okresu II wojny światowej w Akcie
końcowym KBWE w 1975 r. P. Dallier, N.Q. Dinh, A. Pellet, op. cit., s. 532.
29
K. Marek, Identity and Continuity of States in Public International Law, Geneva
1955, s. 478-507.
30
J. Crawford, The Creation of States in International Law, New York 1979, s. 310.
31
88
Krzysztof Czubocha
[14]
Po 1990 r. mocarstwa, które współtworzyły powojenny ład w Euro­
pie utraciły swoją pozycję międzynarodową. W związku z tym narasta
rewizjonizm w stosunku do tego ładu. Okazuje się, że wiele narodów i państw czuje się pokrzywdzonych decyzjami jałtańsko-poczdamskimi, co wpływa w istotny sposób na stosunki międzynarodowe
w Europie Środkowo-Wschodniej. ZSRR nie poniósł odpowiedzialności za agresje z lat 1939-1940 a nawet został za nie nagrodzony
pokaźnym przyrostem terytorium (sprawiedliwość była wybiórcza).
Federacja Rosyjska czuje się szczególnie zagrożona tendencjami rewizjonistycznymi. Rosja jako spadkobierca ZSRR uważa się za wyzwoliciela narodów Europy, który uwolnił świat of faszyzmu. Doszło do
tego, że prezydent Miedwiediew zaproponował w 2009 r. wprowadzenie prawa zezwalającego na karanie wszystkich, którzy nie zgadzają
się z wersją historii promowaną przez Kreml. Powstała także komisja,
która ma przeciwdziałać „fałszowaniu” historii ze szkodą dla interesów Rosji. Pod szczególną presją znajdują się rosyjscy historycy32. Od
1990 r. w Europie Środkowo-Wschodniej toczy się walka o kształt historii na szczeblu dyplomatycznym, w mediach oraz w kołach naukowych. Ład jałtańsko-poczdamski został poddany ostrej krytyce przez
historyków i politologów po 1990 r.33 Szczególnie problematyczne jest
kwestionowanie tego ładu na gruncie prawa międzynarodowego, ponieważ potencjalne skutki mogłyby oznaczać zmiany granic lub odszkodowania. Przykładowo Federacja Rosyjska jest w stanie przyznać
się do niektórych win na gruncie politycznym, ale nie przed sądami
(np. sprawa zbrodni katyńskiej).
Ciągle aktualna jest sprawa przymusowych przesiedleń ludności
w związku ze zmianami granicznymi przeprowadzonymi przez Wielka
Trójkę (sprawa ma wpływ na stosunki międzynarodowe). Ziomkostwa
w Niemczech przejawiają tendencje rewizjonistyczne a ich członkowie uważają się za pokrzywdzonych i wypędzonych domagając się
odszkodowań za mienie pozostawione na polskich ziemiach odzyskanych. Polskie środowiska kresowiaków i Sybiraków także uważa O. Matthews, The History Wars, «Newsweek» nr 29 z 20 lipca 2009 r., s. 46-48.
32
Patrz przykładowo W. Roszkowski, op. cit., s. 144-150, 155-156; A. Garlicki,
Historia 1815-2004. Polska i świat, Warszawa 2005, s. 421-423, 438-440.
33
[15]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
89
ją się za ofiary decyzji jałtańsko-poczdamskich. Finowie wypędzeni
z Karelii po agresji ZSRR z 1940 r. (450 tys. osób) do dzisiaj nie
mogą się pogodzić z utratą ojcowizny. Decyzje Wielkiej Trójki dotyczące przesiedleń (repatriacji) stanowiłyby rodzaj czystek etnicznych
z punktu widzenia współczesnego prawa międzynarodowego. Jednakże
w momencie ich podejmowania nie istniał jeszcze system prawnomiędzynarodowej ochrony praw człowieka. Powszechna Deklaracja
Praw Człowieka została uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ
w 1948 r. Zatem wypędzeni zostali skrzywdzeni, ale nie można rozpatrywać ich sytuacji na gruncie współczesnego prawa międzynarodowego. Ponadto przesiedlenie Niemców można traktować jako element
ukarania agresora (w tej sytuacji także obywatele państwa agresora
ponoszą konsekwencje polityki własnego państwa). Sprawa przedstawia się inaczej w przypadku wysiedlonych Polaków i Finów, ponieważ Polska i Finlandia nie były agresorami. Wysiedlonym Polakom
i Finom należy się zatem odszkodowanie za mienie pozostawione w byłym ZSRR. W szczególności odszkodowanie takie należy się Polskim
obywatelom za utracone pożytki, które osiągnęliby w latach 1939-1945, tzn. podczas nielegalnej okupacji polskich ziem przez ZSRR
(majątki Polaków zostały znacjonalizowane po agresji z 1939 r.).
Konflikty pomiędzy Polską, Litwą. Łotwą i Estonią a Federacją
Rosyjską z ostatnich lat także były spowodowane w znacznym stopniu
decyzjami jałtańsko-poczdamskimi34. Estończycy ponieśli ogromne
straty ludnościowe w walce z sowieckim okupantem podczas II wojny
światowej, ponieważ współdziałali z Niemcami. Estończycy nie widzą
w takim współdziałaniu nic złego, ale Armia Czerwona jest przez nich
uważana za najeźdźcę i okupanta. Państwa zachodnie wznowiły (a nie
nawiązały) stosunki dyplomatyczne z państwami bałtyckimi po 1990 r.,35
co oznacza, że państwa te pozostawały pod nielegalną okupacją w okre­
K. Czubocha, Wpływ importu surowców energetycznych z Rosji na Wspólną
Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej w latach 2004-2009,
«Zeszyty Naukowe PITWIN» 1.1/2009, s. 93, 97.
34
J. Combacau, L’Etat en droit international, [w:] J. Combacau, S. Sur, Droit
international public, Paris 1999, s. 297; R. Kwiecień, Tożsamość Litwy, Łotwy i Estonii
w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 1997, s. 22.
35
90
Krzysztof Czubocha
[16]
sie zimnej wojny. W tej sytuacji rosyjska ludność, która napłynęła w tym
okresie do państw bałtyckich słusznie jest uważana za element obcy
i napływowy. Natomiast Rosja twierdzi, że ludność ta jest dyskryminowana. Znaczna część polskich elit politycznych oraz środowiska
kresowiaków, Sybiraków, kombatantów z podziemia niepodległościowego (np. Armii Krajowej) i rodziny katyńskie ciągle uważają Rosję
za niebezpiecznego wroga, który stanowi zagrożenie dla polskiej suwerenności. Także w tym przypadku takie postawy zostały do pewnego stopnia wywołane decyzjami jałtańsko-poczdamskimi.
Wreszcie Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Euro­
pejskiej znajduje się w kryzysie, ponieważ państwa Europy Środkowo-Wschodniej są negatywnie nastawione do Rosji a Francja i Niemcy
pragną stworzyć strategiczne partnerstwo z Rosją jako przeciwwagę
dla dominującej pozycji Stanów Zjednoczonych w Europie i świecie.
Państwa Europy Środkowo-Wschodniej wolą jednak współpracować ze
Stanami Zjednoczonymi w celu zapewnienia sobie suwerenności. Takie
były uwarunkowania poparcia interwencji Stanów Zjednoczonych
w Iraku przez te państwa wbrew naciskom Francji i Niemiec36.
Nauka prawa międzynarodowego także została skonfrontowana
z problemem wyjaśnienia mocy obowiązującej decyzji jałtańsko-poczdamskich. Jeżeli decyzje te są w pełni legalne to oznacza to, że do
jakiegoś stopnia użycie siły w stosunkach międzynarodowych ciągle
popłaca, chociaż formalnie jest zakazane. Polska potwierdziła swoje
wschodnie granice traktatowo w 1990 r., ponieważ nie było innego
wyjścia. Wielu innych decyzji jałtańsko-poczdamskich nie można podważyć, ponieważ sprawy zaszły za daleko. Czy Gruzja także będzie
zmuszona z czasem uznać utratę dwóch prowincji ze względu na realne
uwarunkowania międzynarodowe? Pokłosiem polityki Wielkiej Trójki
są marionetkowe państwa i rządy. W tym kontekście toczy się dyskusja
naukowa w odniesieniu do suwerenności Polski w latach 1944-1989,37
36
K. Czubocha, Zagadnienie suwerenności państwowej a procesy integracyjne
w ramach struktur europejskich, «Jarosławskie Studia Społeczne» 1.1/2006, s. 21-23.
Przykładowo por. Materiały II ogólnopolskiej konferencji prawa międzynaro­
dowego, „Suwerenność we współczesnym prawie międzynarodowym”, Jabłonna 24-26
maja 1990, Warszawa 1991.
37
[17]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
91
legalności NRD38 oraz rządów marionetkowych w państwach demokracji ludowej (rządy takie mają implikować brak suwerenności państwa). Współcześnie istnieją podobne problemy w przypadku Kosowa,
Południowej Osetii czy Abchazji. W sumie, chociaż od zakończenia
II wojny światowej minęło kilkadziesiąt lat skutki decyzji jałtańsko-poczdamskich wywołują napięcia w stosunkach międzynarodowych
i dyskusje w doktrynie prawa międzynarodowego. Ciągle jeszcze sprawy tzw. powojennego ładu pokojowego w Europie nie można uważać
za problem wyłącznie historyczny.
5. Podsumowanie
Tzw. ład jałtańsko-poczdamski był wynikiem wielokrotnego i rażącego naruszania prawa międzynarodowego przez Wielką Trójkę,
chociaż nie wszystkie decyzje mocarstw sojuszniczych były nielegalne. Przede wszystkim umowa międzynarodowa nie może naruszać
praw i obowiązków państw trzecich. Zatem wszystkie postanowienia umowne dotyczące państw trzecich (z wyjątkiem agresorów) były
nielegalne. Umowy jałtańska i poczdamska były umowami zamkniętymi, czyli były prawnie wiążące tylko dla Stanów Zjednoczonych,
ZSRR i Wielkiej Brytanii. Państwa trzecie potwierdziły postanowienia
umowne przystępując do umowy poczdamskiej i jałtańskiej. Jednakże
w tym okresie na ich terytoriach stacjonowały siły zbrojne mocarstw
sprzymierzonych lub groziły sankcje militarne w przypadku nie podporządkowania się woli Wielkiej Trójki. Mamy tu zatem do czynienia z brakiem swobody, który warunkuje wadę oświadczenia woli.
W przypadku Polski Wielka Trójka stworzyła nowy rząd dla Polski,
aby uzyskać potwierdzenie swoich nielegalnych decyzji np. w kwestii
pozbawienia Polski kresów wschodnich (Rządowi RP w Londynie cofnięto uznanie, ponieważ nie godził się on na zmiany granic na wschodzie Polski).
Problem ten szerzej omawia J. Crawford, op. cit., s. 273-280. Wielu przed­
stawicieli niemieckiej doktryny prawa międzynarodowego odmawiało NRD legalności.
J. Symonides, Zasada..., s. 31.
38
92
Krzysztof Czubocha
[18]
Po 1989 r. narastają tendencje rewizjonistyczne w odniesieniu do tzw.
powojennego ładu w Europie. W praktyce nie ma jednak możliwości
zmiany tego ładu ze względu na zupełnie nowe uwarunkowania w zakresie stosunków międzynarodowych i ludnościowych. Przykładowo
na dawnych wschodnich kresach II Rzeczypospolitej powstały nowe
państwa (Ukraina, Białoruś) a Polacy nie stanowią tam w sensie demograficznym realnej siły. Ponadto po 1989 r. Polska ponownie potwierdziła traktatowo swoje granice wschodnie. Nie oznacza to jednak, że
w sensie prawnomiędzynarodowym sprawa jest zamknięta. ZSRR
nigdy nie zapłacił odszkodowań za agresję z 17 września 1939 r. (kwestia ta odnosi się zarówno do państwa polskiego jak też poszkodowanych obywateli polskich). Prawo międzynarodowe nie przewiduje
możliwości jednostronnej cesji terytorium bez odszkodowania. W konsekwencji Federacja Rosyjska jako prawny sukcesor ZSRR powinna
wypłacić Polsce odszkodowania za utracone terytoria (kresy wschodnie) oraz odszkodowania dla poszkodowanych polskich obywateli.
Częściowo nielegalne decyzje jałtańsko-poczdamskie są do dzisiaj powodem poważnych napięć międzynarodowych. Przykładowo
Litwa, Łotwa, Estonia oraz Polska uważają się za strony poszkodowane przez ZSRR podczas II wojny światowej. W rezultacie stosunki pomiędzy Rosją a tymi państwami są ciągle napięte. Taka sytuacja
uniemożliwia stworzenie spójnej Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej (w szczególności chodzi o wymiar
wschodni tej polityki). Uznanie pełnej legalności ładu jałtańsko-poczdamskiego oznacza przyznanie racji sceptykom, którzy utrzymują, że
prawo międzynarodowe nie ma mocy obowiązującej, będąc zbiorem
zasad politycznych, które można stosować w zależności od aktualnych
interesów państwa.
[19]
Legalność ładu jałtańsko-poczdamskiego
93
The Legality of the Yalta and Potsdam Legal Order
from the Point of View of Public International Law
Summary
The Yalta and Potsdam agreements of 1945 created the so-called
“new peaceful order” in Europe. The agreements contained three sorts of
provisions. The provisions concerning solely the Great Three were legal.
The clauses referring to the WW II aggressors were legal as well. However,
the provisions referring to third countries which were not aggressors were
null and void. Smaller states were forced to confirm the decisions of the
Great Three. The problem is that only an aggressor can be forced to sign
a treaty. In other cases the use of force causes invalidity of the treaty. In
consequence, the Axis powers were punished lawfully whereas Poland lost
its eastern territories unlawfully. Finland and Romania were qualified as
aggressors, but in fact the Soviet Union acquired their territories first in
1940 as a result of an aggression and the threat of force. Every attempt at
opposing the will of the Great Three was quashed. For instance, Polish
government-in-exile was deprived of its effectiveness as it opposed the
clauses mandating the loss of Polish Eastern territories. The Great Three
were in breach of law in case of several provisions. They were not able
to fully adhere to international law as one of the aggressors (the Soviet
Union) participated in the creation of the post-war legal order. Therefore,
the justice was nor fully served as the Soviet Union was not punished for
its aggressions of 1939-1940. The consequences of the partially unlawful
decisions of the Great Three linger even today causing international tensions
particularly in Central and Eastern Europe.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Michał Gałędek
Uniwersytet Gdański
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia
1928 r. o organizacji i zakresie działania
władz administracji ogólnej – przełom
w budowie ustroju administracyjnego
państwa polskiego doby międzywojennej
Wydanie rozporządzenia Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania administracji ogólnej [dalej: rozporządzenia unifikacyjnego] (Dz.U. z 1928 r. Nr 11, poz. 86) wieńczyło
kilkuletnie przygotowania do uporządkowania i całkowitego (z wyjątkiem województwa śląskiego) ujednolicenia ustroju zespolonej administracji rządowej. W latach 1919-1928 obowiązywały bowiem
w poszczególnych dzielnicach różnolite akty prawne. W tym okresie
funkcje unifikacyjne pełniła głównie ustawa tymczasowa z 2 sierpnia
1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji, a później
także rozporządzenie Rady Ministrów z 11 lutego 1924 r. w przedmiocie władz administracyjnych II instancji1, których moc obowiązującą
rozciągnięto na terytorium całego kraju z wyjątkiem dwóch województw byłej dzielnicy pruskiej oraz autonomicznego województwa
śląskiego. Jednakże regulacje zawarte w obu tych aktach miały raczej
ramowy i niekompletny charakter, zaś szczegółowy ustrój normowany był przepisami wykonawczymi wydawanymi odrębnie dla poszczególnych dzielnic. Przepisy regulujące ustrój administracji powiatowej
Dz.Pr.PP. Nr 65, poz. 395; Dz.U. Nr 21, poz. 225.
1
96
Michał Gałędek
[2]
były jednolite jedynie na terytorium byłego zaboru rosyjskiego. Ich
podstawę stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 28 sierpnia
1919 r. o tymczasowej organizacji powiatowych władz administracyjnych I instancji na obszarze b. zaboru rosyjskiego.
Ponadto prawodawstwo stanowione w okresie formowania się państwowości polskiej było wybitnie niedoskonałe zarówno pod względem techniki legislacyjnej, jak i częściowo niedookreślonej i niespójnej
warstwy merytorycznej. Tworzono je bowiem w pośpiechu, z samego założenia jedynie na krótki okres przejściowy, z myślą, iż nie tyle
w perspektywie kilkuletniej, a co najwyżej kilkunastomiesięcznej zostanie ono zastąpione kompletną ustawą2. Czas oczekiwania na trwały i spójny ustrój uległ jednak znaczącemu wydłużeniu i zakończył się
dopiero wraz z wydaniem rozporządzenia unifikacyjnego. Zmitrężono
przynajmniej kilka lat. Pomocnym w wyjaśnieniu powodów opóźnień
jest raport tzw. „Komisji Trzech” z 1926 r., której członkowie zwracali uwagę, iż w pracy nad przebudową ustroju administracyjnego towarzyszył im „… zgodny chór głosów, które w publicystyce przemawiały
za najdalej idącą reformą administracji. Każdy niemal jednak z tych
głosów wykluczał od tej reformy pewną dziedzinę, którą się szczególniej interesował i którą chciał mieć nietkniętą, a gdyby wszystkie te
wyjątki zestawić, pokazałoby się, że mimo powszechnego żądania reformy, prawie żadna reforma praktycznie nie jest możliwa”3. Z dużą
dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że na taki sam opór natrafiali wszyscy pozostali inicjatorzy uporządkowania ustroju administracji lokalnej, a w rezultacie ostatecznym decydentom brakowało
determinacji do przeprowadzenia kompleksowych zmian.
Z tych względów, oceniając rolę jaką pełniło rozporządzenie unifikacyjne, w pierwszej kolejności uwypuklić należy dwie główne jego
funkcje: ujednolicającą i porządkującą. Dostrzegał to jeden z twórców
reformy, ówczesny naczelnik MSW Departamentu Organizacyjnego
2
Zob.: Archiwum Akt Nowych w Warszawie [dalej: AAN], Prezydium Rady
Ministrów. Akta numeryczne, sygn. 10358/19, k. 9.
Zagadnienie reformy Administracji. Sprawozdanie Komisji powołanej przez
p. Prezesa Rady Ministrów do opracowania projektu reorganizacji państwowej,
«Gazeta Administracji i Policji Państwowej» [dalej: «GAiPP»] 10/1926, s. 156.
3
[3]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
97
Maurycy Jaroszyński, który zauważał, że nowo wydane rozporządzenie: „Unifikuje […] organizację administracji w całej Polsce z wyjątkiem Śląska [...] rzeczywiście, a nie tylko formalnie, albowiem opiera
ją wszędzie na jednych i tych samych ideach przewodnich. Stwarza
jednolity system, którego wcześniej nie było. Istniały tylko fragmenty oparte na rozmaitych tytułach prawnych. Wiele kwestii było zupełnie nieuregulowanych. Istniało wiele niedomówień i niejasności. Pod
względem merytorycznym wprowadza nowe urządzenia […] bardzo
pożądane”4. Do tych uwag dodać należy, że zręby dotychczasowego
ustroju powstały w 1919 r. przed uchwaleniem konstytucji marcowej,
a co za tym idzie nie w pełni realizowały zawarte w niej postanowie­
nia.
Nie umniejszając roli ujednolicającej i porządkującej rozporządzenia unifikacyjnego, nie można jednak popaść w przesadę, uznając, że
doszło do radykalnego przełomu w tej materii. Występujące we wcześniejszym okresie rozbieżności pomiędzy dzielnicami generalnie nie
dotykały bowiem zasadniczych elementów istniejącego systemu. Te
zaś były wspólne dla całego kraju. Na tym tle odrębnym charakterem
wyróżniały się przede wszystkim (oprócz autonomicznego województwa śląskiego, które z racji swojego specjalnego statusu nie zostało
również objęte mocą rozporządzenia unifikacyjnego) województwa
byłej dzielnicy pruskiej – pomorskie i poznańskie. Odmiennie niż
w pozostałych dzielnicach ich organizacja była tylko „przystosowaniem dawnego ustroju administracyjnego pruskiego do potrzeb polskiej
administracji”. Zasadnicze różnice istniejące w tych województwach
wynikały z utrzymania w niektórych sprawach zasady kolegialnego współdziałania z wojewodą urzędu wojewódzkiego, współudziału
czynnika obywatelskiego w wykonywaniu określonych czynności administracyjnych, a także z istnienia sądownictwa administracyjnego5.
Organizacja władz administracji ogólnej. Wywiad dziennika „Epoka” z wice­
ministrem dr. Jaroszyńskim, «GAiPP» 2/1928, s. 167.
4
AAN, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, sygn. 24, K. Dubiel, Organizacja
województw RP, 12 IV 1922, k. 28-29. Z nieścisłej redakcji przepisów ustawy
tymczasowej z 2 sierpnia 1919 r. można było wyciągnąć wniosek, iż polski prawodawca
przewidywał kolegialny system polskiej administracji, także w innych dzielnicach
5
98
Michał Gałędek
[4]
Natomiast prace, które można nazwać „porządkującymi”, a mające
na celu usunięcie niedociągnięć organizacyjnych, bardzo wyraźnych
w pierwszych latach istnienia administracji lokalnej, postępowały
w zasadzie nieustannie przez cały okres oczekiwania na nowe regulacje. Zintensyfikowano je w okresie poprzedzającym wydanie rozporządzenia unifikacyjnego. Modyfikacje i udoskonalenia wdrażano
czy to na mocy aktów prawa powszechnie obowiązującego, przede
wszystkim rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 1924 r., czy
też wydawanych na użytek wewnętrzny uchwał rządu i okólników
ministerialnych. W tym okresie zainicjowano również niektóre przekształcenia realizujące zawczasu postanowienia nieprzyjętego jeszcze
projektu. Wszystkie te inicjatywy dotyczyły tylko określonych zagadnień ustrojowo-kompetencyjnych, nie pretendując nawet do kompleksowego ujęcia tematu. Jednakże w przededniu wydania rozporządzenia
unifikacyjnego wiele udało się już osiągnąć6. Fundamentalnym wyznacznikiem wprowadzanych rozwiązań były postanowienia konstytucji marcowej zawarte zwłaszcza w art. 66, w którym ustanowiono
zasady zespolenia, dekoncentracji i udziału czynnika obywatelskiego
w administracji. Stanęły one także u podstaw założeń rozporządzenia
unifikacyjnego. Wszystkie te okoliczności pozwalają na wysunięcie
tezy, iż zasady i instytucje prawne uregulowane w tym akcie stanowiły przeważnie rozwinięcie i udoskonalenie wcześniejszych inicjatyw.
Podtrzymywały one dotychczasową linię rozwojową polskiej administracji lokalnej. Mimo bowiem odczuwalnych niewątpliwych mankamentów, istota ustroju administracyjnego ustanowionego w 1919 r. nie
była uznawana za z gruntu wadliwą.
Rzeczypospolitej. W rzeczywistości jednak taka forma nie była dopuszczalna na
terytorium obowiązywania tych aktów, za czym jednoznacznie opowiedziała się
ówczesna doktryna. Zob tamże, k. 7.
6
Treść przyszłego rozporządzenia unifikacyjnego znana była administracji
lokalnej jeszcze przed jego wydaniem, zaś MSW w tym okresie zainicjowało niektóre
przekształcenia zgodne z postanowieniami nie przyjętego jeszcze projektu, ujmując je
w formę wewnętrznych wytycznych. Zob. R. Hausner, Rozporządzenie unifikacyjne
o stanowisku wojewodów i starostów jako przedstawicieli Rządu, «GAiPP» 18/1931,
s. 662.
[5]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
99
Nie udało mi się precyzyjnie ustalić, z czyjej inicjatywy i w którym
momencie przystąpiono do prac nad opracowaniem nowego projektu. W swojej działalności reformatorskiej rząd wykorzystywał dorobek
specjalnych komisji powoływanych kilkukrotnie w okresie międzywojennym w celu przygotowywania reform administracji7. Należy jednak zwrócić uwagę, iż komisje urzędowały zawsze przez zbyt krótki
okres czasu, aby gruntownie i kompleksowo przygotować przebudowę. Jednocześnie częstokroć złożone one były z ludzi „z zewnątrz”,
nie pracujących w odpowiednich agendach MSW, a tym samym nie
mających bezpośredniej urzędowej styczności z bieżącymi problemami związanymi z wadliwą konstrukcją ustroju administracyjnego.
Przede wszystkim zaś kończyły one swoją działalność, nie mając żadnego wpływu na późniejsze praktyczne wprowadzanie w życie przygotowywanych reform. Wysiłki komisji koncentrowały się także na
problematyce związanej z ustrojem zarządu lokalnego. Jednakże żadna z nich nie uczestniczyła bezpośrednio w pracach nad reorganizacją
zarządu lokalnego, której ukoronowaniem było opracowanie rozporządzenia unifikacyjnego. Ostatnie gremium, które obradowało nad koniecznymi przekształceniami przed przeprowadzeniem ujednolicenia
– wspomniana już – Komisja Trzech w swoim sprawozdaniu złożonym
na początku 1926 r. w ogóle nie przewidywała jeszcze wydania nowego aktu, a jedynie przygotowała cząstkową reformę, przedstawiając
projekt ustawy nowelizującej ustawę tymczasową z 2 sierpnia 1919 r.
i kilka innych projektów. Nie została ona wprowadzona w życie, a proponowane przez tą komisję rozwiązania w niejednym punkcie daleko
odbiegały od ostatecznie przyjętych w rozporządzeniu unifikacyjnym8.
Mimo niewątpliwego wykorzystania dotychczasowego dorobku czynników koncentrujących się nad przebudową administracji lokalnej,
„prace przygotowawcze do zasadniczej ustawy o ustroju władz woje-
7
Na temat prac komisji patrz: J. Przygodzki, Problematyka reformy administracji
w pracach rządowych komisji do usprawnienia administracji w II Rzeczpospolitej,
«Acta Universitatis Wratislaviensis», nr 2616, seria «Prawo», 288/2004, s. 281-296.
Zob.: Zagadnienie reformy Administracji..., s. 156-162.
8
100
Michał Gałędek
[6]
wódzkich i powiatowych” zainicjowano dopiero po zakończeniu działalności „Komisji Trzech” w 1926 r.9.
Ważnym bodźcem dla przeprowadzenia kompleksowej reformy
było przejęcie władzy przez obóz sanacyjny. Z pewnością wydarzenia związane z zamachem majowym ułatwiły działanie, niwelując ryzyko odrzucenia przygotowanego projektu, bądź zbyt daleko idących
modyfikacji w jego treść uzasadnionych jedynie doraźnym interesem
politycznym. Obawy w tym względzie wzbudzała wyraźnie zarysowująca się w rozporządzeniu unifikacyjnym tendencja do wzmocnienia
władzy wojewodów, która mogła napotkać na sprzeciw w parlamencie10. Po uchwaleniu noweli sierpniowej podobnych komplikacji można było uniknąć, przyjmując projekty rządowe z pominięciem sejmu
i senatu w drodze rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy. W MSW
podkreślano zatem, że zastosowanie tego trybu „wysunęły na czoło”
prace legislacyjne prowadzone w obrębie ministerstwa11. Być może
nawet impuls do wdrożenia reformy w drodze wydania nowego aktu
prawnego nie pochodził z zewnątrz, a z kręgów urzędniczych tego resortu, które z premedytacją mogły wyczekiwać tylko na odpowiednią
chwilę, żeby przystąpić do realizacji tego zadania. Niewątpliwie nadał
on wraz z krystalizacją się nowego układu politycznego po objęciu
władzy przez obóz Piłsudczyków i wznowieniu administracji centralnej na kształt prawa stanowionego.
MSW niezależnie od działalności komisji do reform administracji
– odgrywało przewodnią rolę we wszelkich wdrażanych przekształceniach administracyjno-ustrojowych jako instytucja stale odpowiedzialna za ten zakres działania. Tam też wypracowano treść rozporządzenia
unifikacyjnego, a intensyfikacja prac nad tą reformą miała związekprzebudową tegoż resortu. We wcześniejszym okresie bowiem niewątpliwą bolączką był brak należycie zorganizowanej komórki w obrębie
R. Hausner, Administracja Spraw Wewnętrznych w roku 1926, «GAiPP» 1/1927,
s. 52.
9
10
Zob. R. Hausner, Zebrania naczelników władz w województwach i powiatach,
«GAiPP» 39/1926, s. 622; Tenże, Zmiana Konstytucji, a usprawnienie administracji,
«GAiPP» 9/1931, s. 314-315.
R. Hausner, Administracja Spraw Wewnętrznych w roku 1926..., s. 51.
11
[7]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
101
struktury ministerialnej, która stale i planowo prowadziłaby i czuwała
nad nowym zarządem lokalnym. Utworzono ją dopiero wraz z przyjęciem nowego statutu organizacyjnego MSW 1 lipca 1926 r. pod nazwą Departamentu Organizacyjnego, w którym najprawdopodobniej
zostały skoncentrowane prace nad projektem. Jak oceniano, na nowo
„… ujęta kompetencja tego departamentu daje całość logiczną i zupełną i tworzy zeń instrument, który we właściwych rękach może istotnie rozwiązać problem organizacji administracji spraw wewnętrznych,
… a co najważniejsze utrzymać ciągłość organizacji i sprawności tak
Ministerstwa, jak podległych organów w okresie czy to zmiany ministra, czy wypadków dla państwa szczególnie krytycznych”12. Na
czele Departamentu Organizacyjnego stanął urzędnik w randze podsekretarza stanu, które to stanowisko powierzono wspomnianemu już
dr. Maurycemu Jaroszyńskiemu, wybitnemu uczonemu, ówczesnemu
kierownikowi Katedry Prawa Administracyjnego w Wolnej Wszechnicy
Polskiej w Warszawie i specjaliście przede wszystkim od zagadnień
samorządowych. Ważną rolę w przygotowaniu treści rozporządzenia
unifikacyjnego odgrywał też zapewne ówczesny dyrektor Wydziału
Organizacyjno-Prawnego Roman Hausner, który następnie był referentem projektu z ramienia tegoż Departamentu MSW w Radzie
Prawniczej13.
Przechodząc do analizy treści rozporządzenia unifikacyjnego, po
pierwsze należy stwierdzić, że utrzymał on dotychczasowy model
systemu biurokratycznego przyjęty w państwie polskim w 1919 r.
12
R. Hausner, Reorganizacja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, «GAiPP» 29/1926,
s. 474.
13
Roman Hausner pracował w MSW jako wyższy urzędnik od 1919 r., faktycznie
kierując w imieniu ministra kwestiami związanymi z organizacją administracji spraw
wewnętrznych przez cały okres międzywojenny. Oprócz bieżącej działalności, która
znajdowała wyraz m.in. w setkach sygnowanych przez niego (z upoważnienia ministra)
okólników i innych pism instruujących aparat administracyjny, był on też autorem
wielu publikacji poświęconych problematyce administracyjno-ustrojowej, w tym
szczególnie artykułów naukowych ukazujących się na łamach «GAiPP» i monografii
wydawanych przez MSW. W ten sposób Hausner odcisnął trwałe piętno nie tylko na
treści rozporządzenia unifikacyjnego, ale na całokształcie przemian w organizacji
polskiej administracji dokonywanych w okresie międzywojennym.
102
Michał Gałędek
[8]
Jakkolwiek więc na określenie zespolonej administracji rządowej akt
ten wprowadził nowy termin „administracji ogólnej”14, to nadal reprezentowali ją jednoosobowo15 wojewodowie w województwach i starostowie w powiatach16. Zniesiono jednocześnie elementy kolegialności
występujące w byłym zaborze pruskim. Organy administracji ogólnej nieodmiennie występowały w dwojakim charakterze: zwierzchników zespolonej administracji rządowej (funkcja administracyjna) oraz
przedstawicieli rządu (funkcja polityczna). W zakresie funkcji administracyjnej rola rozporządzania unifikacyjnego ograniczała się do ścisłego określenia dotychczas już wykonywanych kompetencji i zadań,
czego do tej pory nie uczyniono17. Utrzymano też obowiązujące dotąd
reguły podległości służbowej i osobowej. W zakresie szczegółowych
kompetencji wynikających z prawa administracyjnego materialnego
14
Organy administracyjne określano w rozporządzeniu unifikacyjnym mianem
„władz państwowych administracji ogólnej” pierwszej, bądź drugiej instancji. Była
to odmienna konwencja terminologiczna niż w aktach prawnych wydanych przed
unifikacją administracji, w myśl których starostowie byli „zwierzchnikami władzy
administracyjnej” pierwszej, a wojewodowie drugiej instancji.
R. Hausner, Pierwsze dwudziestolecie administracji spraw wewnętrznych,
Warszawa 1939, s. 80. Zasadę monokratyczności polskiej administracji ujęto przede
wszystkim w formule, iż organy administracji ogólnej „działają pod osobistą odpowiedzialnością, samodzielnie i jednoosobowo”, której w aktach prawnych obowiązujących przed unifikacją zasadniczo zabrakło.
16
Rozporządzenie unifikacyjne rozróżniało starostów powiatowych, grodzkich
oraz utrzymało odrębny urząd starosty morskiego w Gdyni. Termin „starosta po­
wiatowy” zastąpił formę „starosta” obowiązującą pod rządami rozporządzenia Rady
Ministrów z 28 sierpnia 1919 r. Natomiast urzędy starostów grodzkich ustanowiono
w miastach, którym rozporządzenie unifikacyjne nadało status powiatów miejskich
oraz w dzielnicach Warszawy.
17
W charakterze zwierzchnika administracji ogólnej wojewoda występował
w województwie, a starosta analogicznie w powiecie, jako: 1) organ zarządzający,
orzekający, rozstrzygający i stawiający wnioski, 2) służbowy zwierzchnik władz, urzę­
dów i organów, 3) organ nadzoru nad ich działalnością, 4) przełożony zatrudnionych
w nich funkcjonariuszy z prawem ich mianowania, przenoszenia i zwalniania, 5) urzę­do­
wy przewodniczący wszystkich organów kolegialnych powołanych do współdziałania
w działach zespolonych, 6) odpowiedzialny wykonawca zleceń ministrów (wojewoda)
bądź wojewody (starosta). Ponadto w rozporządzeniu unifikacyjnym wyszczególniono
kompetencje, które służyły wykonywaniu tych funkcji.
15
[9]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
103
nadal obowiązywało wcześniejsze prawodawstwo. Jako że było ono
częściowo odrębne dla poszczególnych dzielnic, wciąż decydowało
o dzielnicowej różnorodności w tej sferze. Ów partykularyzm utrzymał się zresztą – choć w sukcesywnie ograniczanym zakresie – do końca okresu międzywojennego18.
Analizując treść rozporządzenia unifikacyjnego. w pierwszej kolejności należy się skoncentrować na odpowiedzi na kluczowe w praktyce pytanie, w jakim stopniu akt ten stwarzał warunki dla kształtowania
silnego i niezależnego statusu wojewodów. W nauce pokutuje bowiem
teza – skądinąd słuszna, acz nie w pełnym zakresie udokumentowana –
iż wraz z ujednoliceniem ustroju wzmocniono także ich pozycję prawną. Decydowało o niej kilka głównych czynników. Pierwszym z nich
był zakres zespolenia. W rozporządzeniu unifikacyjnym nie uległ on
zmianie w stosunku do wcześniejszego okresu, a zatem katalog dziedzin zarządu podległych wojewodom (a także według analogicznej reguły starostom) formalnie nie został rozszerzony19. Podobnie jak w
innych, także i w tym aspekcie wskazać jednak należy na ważną funkcje porządkującą, jaką spełniał ten akt wobec nieprzejrzystego i budzącego wątpliwości stanu prawnego i faktycznego w poprzednim okresie.
Po raz pierwszy bowiem precyzyjnie wyszczególniono, które dziedzi18
Tamże, s. 78-79. W zakresie reguł postępowania administracyjnego rozporządzenie
unifikacyjne utrzymało obowiązującą od 1923 r. zasadę dwuinstancyjności, zgodnie
z którą w pierwszej instancji zasadniczo orzekał starosta, a odwołania rozpatrywał
wojewoda, którego decyzja była ostateczna.
19
Maurycy Jaroszyński zauważał, że: „Dotychczas ścierały się u nas dwa skrajne
prądy dotyczące wzajemnego stosunku lokalnych władz rozmaitych resortów. Jeden,
będący refleksem dawnych urządzeń austriackich, dążył do zupełnego podporządkowania
wojewodzie i staroście wszystkich działów administracji pod każdym względem, drugi
zaś – do zupełnej równorzędności wszystkich działów. W omawianym rozporządzeniu
zwyciężyła zasada pośrednia. Zupełne zespolenie uznano za niewłaściwe w normalnych
czasach, zwłaszcza wobec znacznego rozbudowania poszczególnych działów
administracji pod względem rzeczowym i organizacyjnym, które widzimy po wojnie
zarówno w Polsce jak i zagranicą. Takie zespolenie bowiem kolidowałoby z postulatem
odpowiedzialności kierowników oraz z racjonalną organizacją pracy. Z drugiej strony
potępiono także system zupełnej równorzędności, dający w praktyce chaos, odbijający
się dotkliwie na całej polityce wewnętrznej i na skórze obywateli” – Organizacja władz
administracji ogólnej..., s. 167.
104
Michał Gałędek
[10]
ny podlegają zwierzchnictwu wojewody, a które są spod niego wyłączone20. Minister spraw wewnętrznych Felicjan Sławoj Składkowski
propagandowo stwierdzał na forum sejmowej Komisji Budżetowej, iż
w ten sposób zostało zapewnione ścisłe i harmonijne współdziałanie
wszystkich działów administracji rządowej21. Do oficjalnych wypowiedzi ministra należy jednak podejść z pewnym dystansem, gdyż pozostawienie dotychczasowego zakresu zespolenia oznaczało utrzymanie
dość szerokiego katalogu wyłączeń, podczas gdy jego uzasadnienie nie
było w pełni przekonujące. Już przy okazji dyskusji po wydaniu rozporządzenia unifikacyjnego pojawiały się głosy, iż właściwość rzeczowa
administracji zespolonej została w nim ujęta zbyt wąsko22, węziej aniżeli proponowała choćby „Komisja Trzech”23. Zwrócić bowiem należy
uwagę, że w świetle zawartej w konstytucji marcowej dyrektywy administracja miała „w miarę możności” zostać skupiona „w jednym urzędzie
pod jednym zwierzchnikiem”. Mimo to dopiero w latach trzydziestych
zakres zespolenia uległ poszerzeniu o nowe gałęzie24, a w sferach rządowych dominujące stawało się przeświadczenie, że: „Jednolitość kierunku
polityki rządowej w województwach i powiatach, jednolitość poczynań
organizacyjno-oszczędnościowych wymaga bezwarunkowo skupienia
całej władzy w województwie i w powiecie w jednym ręku”25.
20
Zakres zespolenia został ustalony w rozporządzeniu unifikacyjnym w sposób
pozytywny. Wyszczególniono bowiem dziedziny wyraźnie nim objęte, tym sposobem
definiując też pojęcie „administracji ogólnej”.
21
Przemówienie ministra spraw wewnętrznych Sławoja Składkowskiego wygłoszone
w Komisji Budżetowej Sejmu dn. 10.V r. 1928, «GAiPP» 5/1928, s. I.
R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz administracji ogólnej, «GAiPP»
2/1928, s. 102. Pogląd Hausnera o zbyt wąskim zakresie zespolenia administracji
rządowej z końca lat dwudziestych kontrastuje z opinią tegoż autora z początku lat
dwudziestych, że zakres zespolenia był zakreślony szeroko i w stopniu wystarczającym
Tenże, Organizacja władz administracyjnych, «GAiPP» 26/1922, s. 381.
22
Zagadnienie reformy Administracji..., s. 156-157.
23
Znaczące zmiany wprowadzono w życie dopiero 1 stycznia 1934 r., likwidując
niezespolone urzędy: dróg wodnych, techniczne oraz ziemskie. Ich zadania przejęły
urzędy wojewódzkie i starostwa.
24
25
R. Hausner, Poczynania organizacyjno-oszczędnościowe w Polsce w latach
1918-1934, Warszawa 1934, s. 47.
[11]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
105
Po drugie, poszerzeniu zakresu działania zespolonej administracji rządowej służyła realizacja konstytucyjnej zasady dekoncentracji.
Nakazywała ona wyposażyć władze lokalne w jak najszerszy katalog kompetencji decyzyjnych, zakładając jednocześnie, iż ograniczy to rolę ministerstw do pełnienia ogólnych funkcji kierowniczych
i inspekcyjnych, co poprawi jakość wykonywania tych zadań26. Rola
rozporządzenia unifikacyjnego w tym zakresie polegała na udzieleniu upoważnienia ministrom do przenoszenia w drodze rozporządzeń
swych uprawnień w określonych sprawach na rzecz wojewodów, jak
również uprawnień wojewodów na rzecz starostów oraz innych władz
niższego szczebla27. Taką możliwość przewidziano co prawda także we
wcześniejszym okresie, ale w stosunku do generalnych pełnomocnictw
uregulowanych w rozporządzeniu unifikacyjnym była ona w znaczący
sposób ograniczona28. Do skrupulatnej realizacji tej zasady przywiązywano też dużą wagą, tym bardziej, że prowadzone w okresie przed unifikacją administracji działania dekoncentracyjne przyniosły niewielkie
efekty, co wynikało zarówno z ograniczonych możliwości prawnych,
jak i faktycznej niechęci do ich przeprowadzenia na szerszą skalę29.
26
Zob. R. Hausner, Nowe zasady organizacji i urzędowania ministerstw, «GAiPP»
37/1926, s. 584-585. Patrz szerzej: W. Czapliński, Zagadnienie dekoncentracji, «GAiPP»
12/1931, s. 429 i n.
27
Zob. Organizacja władz administracji ogólnej..., s. 168; R. Hausner, Poczynania...,
s. 47-48.
28
Do dekoncentracji upoważniała ministrów ustawa tymczasowa z 2 sierpnia 1919 r.,
jednakże mogła ona objąć jedynie delegacje kompetencji ze szczebla centralnego na
wojewódzki i tylko w obrębie działów zaliczonych do administracji ogólnej, a po­
nadto dotyczyła uprawnień przysługujących ministrom według stanu prawnego
obowiązującego przed wejściem w życie tejże ustawy.
Jednym z problemów ustroju administracyjnego, którego nie potrafiono prze­
zwyciężyć w okresie przed unifikacją administracji, był niewłaściwy podział czynności
między władze lokalne i centralne. Stanowił on rezultat przyznania ministerst­wom
na etapie ich tworzenia zadań „przechodzących o wiele ich siły”, a w późniejszym
okresie „… biernego oporu biur ministerialnych strzegących zazdrośnie swego zakresu
działania”. W rezultacie, jak zauważano w sprawozdaniu Komisji Trzech, wskutek
nieprzeprowadzonej akcji dekoncentracyjnej wynikała: „… szkoda… dla ministerstw,
które przeładowana drobnymi sprawami uginają się pod ich ciężarem, a nie mogą
29
106
Michał Gałędek
[12]
Reformatorzy byli zaś przeświadczeni, że dekoncentracja ma: „... doniosłe znaczenie dla sprawności działania aparatu administracyjnego,
ponieważ odciąży wyższe instancje od załatwiania spraw stosunkowo
drobnych i pozwoli na szybkie i ostateczne załatwianie spraw w instancjach niższych, a więc lepiej i bardziej bezpośrednio znających stan
faktyczny”30. W rezultacie na podstawie rozporządzenia unifikacyjnego i wydanych do niego przepisów wykonawczych kilkukrotnie udało
się przeprowadzić akcje dekoncentracyjne, co prowadziło do dalszego wzmacniania pozycji wojewodów kosztem organów centralnych,
w mniejszym zaś stopniu starostów względem wojewodów.
Po trzecie, kompleksowo unormowano uprawnienia wojewodów,
a pośrednio i starostów związane z wykonywaniem przez nich funkcji reprezentantów rządu. Regulacje te miały doniosłe znaczenie, na co
zwracali uwagę sami twórcy projektu. Maurycy Jaroszyński przekonywał wręcz, iż opracowany akt usuwał istotne braki „z punktu widzenia
rządzenia państwem”. Były one charakterystyczne dla okresu przed
unifikacją administracji31, kiedy to według dyrektora Departamentu
Organizacyjnego: „Częściowo już według dotychczasowych przepisów, a w większej mierze według praktyki, wojewodowie i starostowie
uznani byli za przedstawicieli całego rządu w województwie względnie w powiecie. To »przedstawicielstwo« nie było jednak prawnie ściśle określone ani wyposażone w odpowiednie rygory. Toteż w wielu
się oddać swemu istotnemu zadaniu. Szkoda również dla województw, które zamiast
rozstrzygać sprawy, muszą pisać o każdej z nich obszerne sprawozdania i wnioski do
ministerstw. Szkoda wreszcie dla obywateli, którzy w tych sprawach muszą udawać się aż
do stolicy państwa, zamiast mieć je załatwione bliżej w województwie. Dekoncentracja
stanowczo przeprowadzona usunie niepotrzebną pisaninę i balast biurokratyczne” –
Zagadnienie reformy Administracji..., s. 158.
R. Hausner, Poczynania..., s. 42.
30
Kompetencje związane z funkcją przedstawiciela rządu po raz pierwszy
zostały uregulowane w uchwałach Rady Ministrów z 6, 9 i 18 sierpnia 1923 r.
w sprawie reorganizacji administracji państwowej, a wprowadzone w życie częściowo
mocą rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 1924 r., częściowo zaś w drodze
aktów wewnątrzadministracyjnych, bądź zmiany prawodastwa regulującego ustrój
porządnych dziedziń administracji specjalnej.
31
[13]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
107
wypadkach sprowadzało się ono do czczego tytułu bez treści”32. Stan
ten uległ zmianie dopiero wraz z wydaniem rozporządzenia unifikacyjnego, które nie tylko porządkowało zadania i kompetencje związane
z funkcją reprezentanta rządu, ale znacząco je rozszerzało. Jednocześnie
w akcie tym uwzględniono możliwość przyznania analogicznych
uprawnień starostom, jakkolwiek ich wpływ na niezespolone działy
administracji był „normalnie znacznie mniejszy niż wojewody”33.
Podstawowa grupa kompetencji związanych z funkcją przedstawiciela rządu służyła celom koordynacyjnym związanym z odpowiedzialnością wojewodów i starostów za uzgodnienie i zapewnienie
jednolitości działań całej administracji lokalnej w myśl „stanowiska
ogólnej polityki rządu”34. Ustalając katalog tych uprawnień uznawanych za „najważniejszy cel zespolenia”, nawiązywano do rozwiązań
prawnych przyjętych w okresie przed ujednoliceniem administracji.
Dopiero jednak rozporządzenie unifikacyjne wraz z przepisami wykonawczymi umożliwiło ich pełną implementację. Dotyczyło to zebrań naczelników organów administracji niezespolonej pierwszej bądź
drugiej instancji organizowanych pod przewodnictwem odpowiednio
starostów lub wojewodów35. Ponadto na mocy rozporządzenia unifikacyjnego przyznano wojewodom prawo do żądania wyjaśnień od
kierowników urzędów niezespolonych w każdej sprawie, w której wy Organizacja władz administracji ogólnej..., s. 167.
32
Tamże, s. 167-168.
33
Zob.: R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz..., s. 101; Tenże,
Rozporządzenie o stanowisku wojewodów i starostów jako przedstawicieli rządu,
«GAiPP» 18/1931, s. 662.
34
35
Stanowisko wojewodów i starostów jako przedstawicieli Rządu, «GAiPP»
19/1931, s. 719; Organizacja władz administracji ogólnej..., s. 167. Instytucję zebrań
kierowników drugiej instancji ustanowiono na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów
z 11 lutego 1924 r. W stosunku do dotychczasowych regulacji nowością wzmacniającą
pozycję wojewody na zebraniach, było m. in. postanowienie, iż udział poszczególnych
urzędników na danym zebraniu będzie uzależniony od indywidualnego zaproszenia
wojewody. Natomiast względem zebrań powiatowych rola rozporządzenia unifikacyjnego
sprowadzała się do ustawowego uregulowania tej instytucji funkcjonującej do tej
pory jedynie na podstawie uchwały rządowej z 13 stycznia 1926 r. Zob.: R. Hausner,
Zebrania naczelników władz w województwach i powiatach..., s. 624.
108
Michał Gałędek
[14]
konywali oni swoje funkcje przedstawicieli rządu36. Na urzędników
tych nałożono też obowiązek uzgadniania z wojewodą projektów zarządzeń natury ogólnej, który istniał także przed unifikacją administracji, ale nie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów
i w związku z tym w ograniczonym zakresie37. Do nowych instytucji należało zaś prawo do uczestnictwa wojewody bądź starosty w co
do zasady wszystkich zwoływanych w podległych im okręgach kolegialnych organach administracyjnych z możliwością zabierania głosu
poza kolejnością mówców, a także objęcia przewodnictwa w obradach.
Następna grupa uprawnień przedstawicieli rządu umożliwiała im sprawowanie nadzoru nad sprawami osobowymi funkcjonariuszy państwowych ze stanowiska interesów bezpieczeństwa państwa oraz porządku
i spokoju publicznego38. Oceniano, iż w tym zakresie rozporządzenie
unifikacyjne przyznało wojewodom „poważne środki” do prowadzenia polityki personalnej, jakkolwiek uprawnienia te przysługiwały im
już we wcześniejszym okresie39. Odrębny zbiór kompetencji uregulo36
W wypadkach szczególnie ważnych, gdy zwłoka zagrażała interesowi publicznemu, wojewoda był uprawniony do osobistego wglądu, a wyjątkowo do bezpośredniej ingerencji w tok spraw tych instytucji. Prawo do żądania wyjaśnień mogło zostać
przekazane starostom jednak bez możliwości upoważnienia ich do osobistego wglądu
w tok spraw instytucji państwowych. Zob. Organizacja władz administracji..., s. 167.
37
Kompetencja ta wynikała z uchwał Rady Ministrów z 6, 9 i 18 sierpnia 1923 r. oraz
wydanych na ich podstawie zarządzeń wewnętrznych poszczególnych ministerstw.
Do uprawnień osobowych należały kompetencje do: 1) wydawania poufnych
opinii o kandydatach przyjmowanych do służby państwowej; 2) żądania usunięcia
ze stanowiska urzędników administracji niezespolonej lub przenoszenia ich na
inne miejsca służbowe; 3) opiniowania kandydatur na stanowiska samoistne lub
kierownicze w urzędach administracji niezespolonej. Negatywne zdanie wojewody
w tej sprawie bądź żądanie usunięcia lub przeniesienia danego funkcjonariusza na
inne miejsce służbowe powodowały, iż w przypadku nieosiągnięcia porozumienia
z odpowiednim niezespolonym organem terytorialnym, sprawę rozstrzygał ostatecznie
właściwy minister. Uprawnienia te przyznano tylko wojewodom, którzy mogli je
jednak delegować na rzecz starostów za zgodą ministra spraw wewnętrznych.
38
R. Hausner, Rozporządzenie o stanowisku wojewodów i starostów..., s. 665.
Kompetencje z tego zakresu przysługiwały wojewodom w okresie przed unifikacją
administracji na podstawie uchwały Rady Ministrów z 9 sierpnia 1923 r. oraz wydanego
na jej podstawie rozporządzenia rządowego z 11 lutego 1924 r.
39
[15]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
109
wany po raz pierwszy dopiero w rozporządzeniu unifikacyjnym wynikał z nałożenia na wojewodów odpowiedzialności za uzgadnianie
działalności całej administracji, jak również czynników społecznych
z potrzebami obrony państwa. Oceniano, że przyznano im w ten sposób
daleko idące możliwości wglądu w organizację i sposób urzędowania
niezespolonych działów administracji40. Z drugiej strony zobowiązano zaś wojewodów do czuwania nad należytym uwzględnianiem interesów gospodarczych województwa przez władze wojskowe41. Na
koniec wreszcie w rozporządzeniu unifikacyjnym rozwiano wszelkie
występujące do tej pory wątpliwości, przesądzając, iż w każdej sprawie wynikającej ze stanowiska wojewody (ale nie starosty) jako przedstawiciela rządu służy mu prawo do bezpośredniego porozumiewania
(w tym także przedkładania spostrzeżeń i wniosków) ze wszystkimi
władzami, zarówno centralnymi, jak i lokalnymi.
Wydaje się, że znaczące w stosunku okresu przed unifikacją rozwinięcie środków oddziaływania przysługujących administracji ogólnej
względem dziedzin niezespolonych było możliwe dopiero w nowych
warunkach politycznych po zamachu majowym, gdyż we wcześniejszym okresie mogło ono napotykać na zdecydowany opór w parlamencie42. Bezpośrednio po wydaniu rozporządzenia unifikacyjnego
Roman Hausner podkreślał, że tym sposobem przedstawiciel rządu
uzyskał na tyle rozległe kompetencje, iż wynagradzały one zbyt sze Stanowisko wojewodów i starostów jako przedstawicieli Rządu..., s. 721.
40
R. Hausner, Rozporządzenie o stanowisku wojewodów i starostów..., s. 665.
41
Przeprowadzenie reformy mocą rozporządzenia prezydenckiego pozwoliło
uniknąć potencjalnych protestów na forum parlamentu, z którymi rząd spotkał się
po przyznaniu wojewodom cząstkowych tylko uprawnień względem administracji
niezespolonej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 1924 r.
W zgłaszanych wówczas interpelacjach zarzucano mu: „… chęć poddania działów
niezespolonych, a szczególniej szkolnictwa pod supremację wojewody i wprowadzenia
tym samym »polityki do szkoły«”. Broniąc się przed tą krytyką, twórcy reformy
podnosili wówczas, iż: „W rzeczywistości chodziło rządowi nie o narzucenie linii
politycznej przez wojewodów, a o uzgodnienie linii działania wszystkich resortów,
które zresztą jako zależne od samego Rządu, zasadniczą linię polityki powinni
mieć jedną i tę samą”. Zob. Tenże, Zebrania naczelników władz w województwach
i powiatach..., s. 622.
42
110
Michał Gałędek
[16]
roki zakres dziedzin wyłączonych spod ich zwierzchnictwa, a więc nie
objętych zasadą zespolenia43. Z perspektywy kilku lat dostrzegł jednak, iż uprawnienia wojewodów w tym zakresie „… pozornie dość
znaczne, zostały jednak obwarowane bardzo licznymi zastrzeżeniami
i wyjątkami. Stało się tak dlatego, ażeby pozyskać zgodę wszystkich
ministerstw na wydanie tego rozporządzenia. W rezultacie wojewoda
nie ma prawa wydawania żadnych zarządzeń w stosunku do działów
niezespolonych, a może jedynie opiniować, stawiać wnioski, informować się, doradzać, protestować itd. Niemniej przeto w sytuacjach
naprawdę trudnych i wymagających stanowczych wystąpień główny
ciężar odpowiedzialności spada na barki wojewody […] Takie postawienie sprawy jest nieszczere, utrudnia uzgodnienie działalności całej
administracji rządowej między sobą i z zasadniczą linią polityki rządu, której wykładnikiem w poszczególnych jednostkach terytorialnych
może być tylko jedna osoba”44. Kompetencje zostały bowiem okreś­
lone w taki sposób, aby nie prowadziły do podporządkowania wojewodom organów administracji niezespolonej, w szczególności, aby
nie mogli oni wydawać orzeczeń i zarządzeń w zakresie wykraczającym poza zakres zespolenia. Zasadniczo ich wpływ musiał się zatem
ograniczać do zgłaszania dezyderatów, których wprowadzanie w życie uzależnione było od uzgodnienia z właściwym kierownikiem urzędu administracji niezespolonej45. Sytuacja uległa pewnej zmianie wraz
z wydaniem przez Radę Ministrów rozporządzenia z 2 lipca 1931 r.
o stanowisku wojewodów i starostów jako przedstawicieli Rządu46.
Tym sposobem MSW udało się po długotrwałych i żmudnych negocjacjach międzyministerialnych przełamać opór innych resortów i skorzystać z upoważnienia do rozszerzenia uprawnień administracji ogólnej
w tym zakresie47.
R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz..., s. 102.
43
R. Hausner, Zmiana Konstytucji, a usprawnienie administracji..., s. 314-315.
44
R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz..., s. 103. Brak porozumienia
powodował, iż sprawę rozstrzygał ostatecznie odpowiedni minister resortowy.
45
Dz.U. Nr 66, poz. 546.
46
R. Hausner, Rozporządzenie o stanowisku wojewodów i starostów..., s. 657.
47
[17]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
111
Po czwarte, rozporządzenie unifikacyjne usunęło „dotkliwe braki
w dotychczasowej kompetencji władz administracji ogólnej”, za jaką
uznawano pozbawienie wojewody prawa do wydawania powszechnie obowiązujących rozporządzeń porządkowych48. W okresie przed
unifikacją administracji akty te – pod nazwą rozporządzeń policyjnych – mogli wydawać tylko wojewodowie poznański i pomorski49.
Spodziewano się zatem, że rozciągnięcie tego uprawnienia na teren całego kraju umożliwi władzom uregulowanie i dostosowanie do lokalnych potrzeb „wielu szczegółów z zakresu bezpieczeństwa i porządku
publicznego, nieunormowanych przez ustawy i rozporządzenia władz
centralnych”50.
Podsumowując, wydaje się, że wydanie rozporządzenia unifikacyjnego, jakkolwiek realnie wpływało na wzrost pozycji prawnej wojewodów, a pośrednio także starostów, to nie zmieniało jej radykalnie.
Przy czym umocnieniu władzy nie tyle służyło samo dość umiarkowa R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz..., s. 106; Organizacja władz
administracji ogólnej..., s. 167. Do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących wykonujących ustawy upoważniała wojewodów konstytucja marcowa. Obok
rozporządzeń porządkowych wojewodowie mogli także wydawać, analogicznie jak
przed unifikacją administracji, rozporządzenia wykonawcze. W przeciwieństwie do
nich rozporządzenia porządkowe można było wydawać powołując się na ogólne cele
ochrony, bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego w wypadkach nieunormowanych osobnymi przepisami.
48
Natomiast w województwach byłego zaboru rosyjskiego takie uprawnienie
mogło przysługiwać wojewodom, tylko, o ile w określonym szczegółowym zakresie
przewidywała to ustawa bądź rozporządzenie ministerialne. Nadto przypadki takie
miały miejsce sporadycznie.
49
50
K. Dubiel, Rozporządzenia porządkowe, «GAiPP» 3/1929, s. 81-82; R. Hausner,
Wykonanie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o organizacji i zakresie
działania władz administracji ogólnej, «GAiPP» 9/1928, s. 768. Uprawnienia przyznane
wojewodom w tym zakresie rodziły pewne obawy, skoro w okólniku ministra spraw
wewnętrznych nr 30 z 5 marca 1928 r. zarządzono, aby wydawanie przez wojewodów
rozporządzeń wykonawczych i porządkowych odbywało się aż do odwołania tylko
po przedłożeniu projektu MSW, które musiało wyrazić na nie zgodę. Wprowadzenie
tej dyrektywy uzasadniano „koniecznością pewnego uzgodnienia działalności
wojewodów w zakresie wydawania rozporządzeń w obrębie poszczególnych obszarów
prawnych”.
112
Michał Gałędek
[18]
ne wzbogacenie katalogu kompetencji o zupełnie nowe uprawnienia,
co uporządkowanie i uzupełnienie już wcześniej funkcjonujących rozwiązań. Przede wszystkim jednak nie sama warstwa normatywna decydowała o silnej pozycji wojewodów i starostów, stwarzała ona tylko
dla niej podatny grunt. O jego wykorzystaniu przesądzała zaś polityczna wola zagwarantowania samodzielności działania strukturom lokalnym. Tutaj wymaga odnotowania, że w okresie rządów pomajowych
władze centralne ze szczególnym uwzględnieniem MSW powszechnie deklarowały taką wolę, a i wcześniejszy okres nie był pozbawiony podobnych oświadczeń. Już wówczas zarysowywała się wyraźnie
tendencja do przeniesienia punktu ciężkości w zarządzaniu państwem
na organy administracji terytorialnej. Determinowały ją nie tylko omówione powyżej konstytucyjne dyrektywy dekoncentracji i zespolenia,
ale też przekonanie, iż taki system sprzyja prawidłowemu funkcjonowaniu administracji, a w szczególności umożliwia realizację prawnie nieusankcjonowanego rządowego programu regionalistycznego.
Oficjalnie głoszonym hasłom zwykle jednak towarzyszył bierny opór
ministerstw, nieskorych do wyzbywania się władzy. Spowalniał on,
ale nie wstrzymywał stale postępującego procesu. Minister spraw wewnętrznych Felicjan Sławoj Składkowski niebezzasadnie przekonywał
zatem jeszcze na rok przed wydaniem rozporządzenia unifikacyjnego, iż administrację zespoloną cechuje: „… daleko posunięta samodzielność wojewodów i starostów w stosunku do władz centralnych,
prawo i obowiązek – zwłaszcza o ile chodzi o wojewodów – ostatecznego regulowania wielu bardzo ważnych problemów życiowych bez
uciekania się o decyzję do władz centralnych i bez opierania się na
szczegółowych instrukcjach tych władz, a także wielki zakres władzy, wyrażający się między innymi zarówno w możności wpływania
na całą administrację państwową, chociażby niezespoloną formalnie
w urzędach wojewodzińskich i starościńskich, jak i w możności oddziaływania na administrację samorządową przez organiczne wplecenie wojewodów i starostów w ustrój samorządu terytorialnego”51.
51
W sprawie organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, «GAiPP» 10/1927,
s. 936.
[19]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
113
Z drugiej jednak strony w okresie przed unifikacją administracji
także można było mówić o silnej pozycji i niezależności wojewodów,
a częściowo też i starostów, co w dużej mierze wynikało z pewnej słabości ministerstw. W ich obrębie co prawda samodzielnie załatwiano
rozliczne sprawy, które można było delegować na rzecz administracji
terytorialnej, to jednak z tego względu stanowiły one instytucje przeciążone i nienajlepiej zorganizowane. W efekcie nie wykonywano należycie funkcji kierowniczych, a w szczególności brakowało programów
działania oraz skutecznego systemu kontroli, które „wiązałyby ręce
administracji lokalnej”, dając im pole do faktycznej samodzielności
w prowadzonej działalności. Natomiast okres po unifikacji charakteryzował się już z kolei stabilizacją i stopniowym doskonaleniem organizacji ministerialnej, w tym też systemu nadzoru nad prowincją.
Pojawiła się także tendencja, szczególnie widoczna w drugiej połowie
lat trzydziestych, do coraz bardziej szczegółowego kreślenia linii politycznej, formułowanej w coraz spójniejszych, ale i częstokroć coraz
bardziej drobiazgowych wytycznych. Silniej więc wykorzystywano
podległość wojewodów względem władz centralnych, która tylko formalnie nie uległa zmianie, a z pewnością zaczynała mocniej niż w latach dwudziestych wiązać ręce strukturom lokalnym. Dodać przy tym
należy, że na podobnych zasadach potęgowała się również zależność
starostów i innych władz od wojewodów. Finalnie więc choć z prawnego punktu widzenia pozycja administracji ogólnej uległa niewątpliwemu wzmocnieniu, czemu sprzyjały postanowienia rozporządzenia
unifikacyjnego, a i faktycznie też nie osłabła, to w praktyce obserwowaliśmy tu proces, na który składały się w równym stopniu różnorodne
czynniki prawne i faktyczne. W ujęciu horyzontalnym bowiem wzrost
pozycji prawnej wojewodów determinowany z jednej strony prawnie
usankcjonowaną akcją dekoncentracyjną, z drugiej polityką regionalistyczną hamowany był poprzez stale udoskonalane instrumentarium
służące realizacji zasady hierarchicznego podporządkowania organów
lokalnych względem szczebla centralnego. Natomiast niewątpliwe wydaje się wzmocnienie pozycji wojewodów i starostów w ujęciu wertykalnym, z racji obdarzenia administracji ogólnej spójnym systemem
środków oddziaływania na władze niezespolone oraz uporządkowa-
114
Michał Gałędek
[20]
nego, a w późniejszym okresie rozszerzającego się zakresu zespolenia
bezpośredniego.
Przechodząc do innych ważkich aspektów ustroju administracji
ogólnej uregulowanych w rozporządzeniu unifikacyjnym, należy zwrócić uwagę głównie na organizację urzędów wojewódzkich i problematykę udziału czynnika obywatelskiego. W odniesieniu do pierwszego
z tych zagadnień akt ten nie wprowadzał nowatorskich rozwiązań,
a kontynuował prowadzoną od dłuższego czasu przez MSW, ale postępującą z oporami, akcję racjonalizacji i uproszczenia struktur
administracyjnych. Podstawowe instytucje uregulowane w rozporządzeniu unifikacyjnym funkcjonowały już zatem w poprzednim okresie,
w szczególności potwierdzono dotychczas obowiązujący podział urzędów wojewódzkich na wydziały, a te zaś na oddziały jako jednostki łączące „w miarę możności sprawy jednorodne pod względem prawnym
i faktycznym”. Ponadto ujęto w ramy prawne dyrektywę, którą MSW
od dłuższego już czasu próbowało wprowadzić w życie, aby maksymalnie zredukować liczbę tychże jednostek organizacyjnych. Ilość
wydziałów miała zatem ograniczać się do ich „niezbędnej ilości”, zaś
podział wydziałów na oddziały miał być przeprowadzany tylko w razie „koniecznej potrzeby”. Natomiast wśród szczegółowych rozwiązań w założeniu doniosłe znaczenie posiadało – przygotowywane już
od pewnego czasu – wyodrębnienie w każdym urzędzie wojewódzkim
wydziału ogólnego, w którym skupiać się miał całokształt spraw organizacyjnych urzędu52. Natomiast w praktyce duże znaczenie miała
regulacja nakazująca wojewodom gruntowne uporządkowanie struktury urzędów wojewódzkich poprzez przygotowanie i opublikowanie
dla nich statutów organizacyjnych i szczegółowych podziałów czynności53. Ich wprowadzanie w urzędach wojewódzkich znacząco popra Zob. R. Hausner, Pierwsze..., s. 80.
52
W statutach organizacyjnych należało ściśle ustalić zakres działania posz­
czegól­nych jego komórek oraz zasady odpowiedzialności zatrudnionych w nich funk­
cjonariuszy. Natomiast szczegółowe podziały czynności miały służyć wyczerpującemu
wyliczeniu kategorii spraw wynikających z obowiązujących przepisów, a załatwianych
w urzędach wojewódzkich. Oba dokumenty wzajemnie się więc uzupełniały. Zob.
Okólnik ministra spraw wewnętrznych nr 200 do wszystkich wojewodów w sprawie
53
[21]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
115
wiły organizację wewnętrzną administracji. W okresie przed unifikacją
administracji brakowało bowiem zarówno „szczegółowych i jasnych
podziałów czynności”, jak i „wyraźnego ustalenia zakresu aprobaty
i odpowiedzialności”, bez których – według słów zawartych w jednym
z okólników ministra spraw wewnętrznych – „nie dało się pomyśleć
należytego funkcjonowania urzędów wojewódzkich”54. Faktycznie akcja porządkowania struktur i ujmowania ich w ramy statutów organizacyjnych i podziałów czynności rozpoczęła się już kilka lat przed
wydaniem rozporządzenia unifikacyjnego i byłaby zapewne wdrażana niezależnie od tego, czy znalazłaby swoje odzwierciedlenie w treści
tego aktu. Nie stanowiło też nowej zasady upoważnienie wojewodów
do samodzielnego kształtowania wewnętrznej organizacji podległych
im urzędów, gdyż analogiczne rozwiązanie zawarto już w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lutego 1924 r.55. Prawo do elastycznego
dopasowywania struktur administracyjnych do miejscowych potrzeb
opierało się na założeniu, że odpowiednią wiedzę w tym zakresie posiada jedynie lokalny urzędnik. Regulacja ta także mogła przesądzać
o silnej i niezależnej pozycji wojewodów. W rzeczywistości jednak
samodzielność wojewodów została – podobnie jak w okresie przed
unifikacją administracji – znacząco ograniczona szczegółowymi dyrektywami udzielanymi przez władze centralne z nadrzędną kierowniczą
rolą MSW56. Doprowadziły one do znacznego ujednolicenia struktustatutów i szczegółowych podziałów czynności urzędów wojewódzkich z 23 listopada
1931 r., Dz.Urz.MSW Nr 12, poz. 250.
W sprawie organizacji urzędów wojewódzkich i starostw..., s. 937.
54
R. Hausner, Organizacja i zakres działania władz..., s. 104.
55
Oprócz licznych zarządzeń określających wewnętrzną strukturę urzędów
wojewódzkich podstawowe znaczenie w tym zakresie posiadało rozporządzenie ministra
spraw wewnętrznych z 13 sierpnia 1931 r. o organizacji urzędów wojewódzkich oraz
trybu załatwiania spraw w tych urzędach, jak również ramowy statut organizacyjny
wydany dla urzędów wojewódzkich, a stanowiący wzorzec dla statutów wydawanych
przez poszczególnych wojewodów. Mimo wszystkich tych wytycznych, częstokroć
bardzo drobiazgowych, MSW przynajmniej w początkowym okresie deklarowało, iż
określa jedynie ogólne zasady, pozostawiając wojewodom swobodę w kształtowaniu
szczegółów organizacyjnych. Zob. W sprawie organizacji urzędów wojewódzkich
i starostw..., s. 936.
56
116
Michał Gałędek
[22]
ry urzędów wojewódzkich, w pewnym stopniu przecząc ideom przyświecającym twórcom rozporządzenia unifikacyjnego, które zakładały
różnorodność organizacyjną. Z drugiej jednak strony ten sposób postępowania wynikał z samej treści tego aktu, bo to on właśnie zobowiązywał ministra spraw wewnętrznych do wydania w porozumieniu
z zainteresowanymi ministrami przepisów dotyczących organizacji
aparatu podległego wojewodzie. W rezultacie w latach trzydziestych
nastąpiło usztywnienie i ujednolicenie wewnętrznej struktury urzędów
wojewódzkich w całym państwie57.
W zakresie wewnętrznej organizacji starostw rozporządzenie unifikacyjne przesądzało jedynie, iż z formalnego punktu widzenia nie będą
się one dzielić na jednostki organizacyjne, w szczególności charakteru
takiego nie będą miały referaty, które ipso facto w okresie przed unifikacją administracji stanowiły w urzędach powiatowych wyodrębnione komórki58. W pozostałym zakresie rola tego aktu sprowadzała się
do zobowiązania ministra spraw wewnętrznych, aby w porozumieniu
z zainteresowanymi ministrami wydał szczegółowe przepisy ujednolicające organizację starostw oraz tryb załatwiania spraw w tych urzędach59. Zadanie to – którego wykonanie zainicjowało MSW jeszcze
przed wydaniem rozporządzenia unifikacyjnego – miało istotne znaczenie wobec istniejącej w okresie przed unifikacją administracji róż57
Zob. R. Hausner, Rewizja przepisów o reorganizacji urzędów wojewódzkich
i starostw, cz. 1, Warszawa 1938, s. 42. W latach trzydziestych – odmiennie niż przed
unifikacją administracji - pozytywnie oceniano zasadę sztywnej organizacji urzędów
wojewódzkich, uznając że sprawdziła się ona, obowiązując formalnie w latach 19191924, a faktycznie także w okresie 1924-1931.
Rozporządzenie unifikacyjne jednoznacznie przesądziło, iż przez referaty
zarówno w starostwach, jak i urzędach wojewódzkich należy rozumieć jedynie grupę
spraw, które w miarę możliwości miały łączyć sprawy jednorodne pod względem
prawnym, względnie faktycznym.
59
Odpowiednie wytyczne zawarto wpierw w okólniku nr 25 z 28 lutego 1928 r.,
finalnie zaś uregulowano w rozporządzeniu z 30 czerwca 1930 r. w sprawie
wewnętrznej organizacji starostw oraz trybu ich urzędowania. Przepisy te z jednej
strony upodabniały ustrój urzędów powiatowych w skali kraju, z drugiej zobowiązały
wojewodów do opracowania w ich ramach statutów i szczegółowych podziałów
czynności, które w obrębie województw ustalały jednakową co do zasady wewnętrzną
organizację starostw.
58
[23]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
117
norodności w ustroju starostw. Gwarantowała ona starostom swobodę
w przydzielaniu zadań podległemu im personelowi, co umożliwiało
dostosowywanie organizacji urzędów powiatowych do miejscowych
potrzeb oraz kwalifikacji i liczebności urzędników. System ten był jednak krytykowany za uciążliwy dla mieszkańców brak przejrzystości,
bądź zwykły chaos wynikający z niedostatecznej troski o uporządkowanie pracy urzędu przez czynniki lokalne60.
Obok wojewodów i starostów istniały liczne kolegia partycypujące w podejmowaniu decyzji administracyjnych. W tym zakresie rola
rozporządzenia unifikacyjnego była znacząca, gdyż zagadnienie to
szczególnie pilnie wymagało uporządkowania wobec zagmatwanego
i chaotycznego systemu obowiązującego przed unifikacją administracji.
Po pierwsze zatem, akt ten ustalał ścisłą regułę, iż kolegialne sposoby załatwiania spraw jako wyjątek od zasady jednoosobowości mogły wynikać jedynie z wyraźnie określonej podstawy prawnej. Po
drugie, skomasowano nadmierną ilość różnorodnych kolegiów funkcjonujących w poprzednim okresie. Do urzeczywistnienia obu tych
celów służyło ustanowienie rad i wydziałów wojewódzkich oraz powiatowych. W okresie przed unifikacją zbliżone w swoim charakterze
rady wojewódzkie funkcjonowały jedynie w województwach centralnych61. Natomiast wydziały wojewódzkie były zupełnie nową instytucją o dość szerokim zastosowaniu, aczkolwiek o mieszanym składzie,
w którym czynnik obywatelski był skutecznie neutralizowany przez
czynnik urzędniczy. Z kolei funkcje analogicznych rad i wydziałów
powiatowych pełniły organy samorządu powiatowego, które to rozwiązanie zamierzano zastosować także w województwie po utworzeniu samorządu na tym szczeblu62. Istnienie tych kolegiów, podobnie
Por. Tamże, s. 35-37.
Rola rad wojewódzkich funkcjonujących w województwach centralnych nie
uległa zmianie po wydaniu rozporządzenia unifikacyjnego, choć dopracowano
szczegóły organizacyjne. Natomiast w województwach wschodnich przed unifikacją
administracji do zorganizowania rad nie doszło, mimo że istniała podstawa prawna do
ich powołania. W byłym zaborze austriackim nowe kolegia weszły po części w miejsce
tzw. Tymczasowego Wydziału Samorządowego. Z kolei w województwie pomorskim
i poznańskim, gdzie funkcjonował samorząd wojewódzki oraz w autonomicznym
województwie śląskim nie utworzono tych kolegiów.
62
R. Hausner, Pierwsze..., s. 80.
60
61
118
Michał Gałędek
[24]
jak i innych rad przewidzianych przez przepisy, realizowało jedną
z idei przewodnich rozporządzenia unifikacyjnego, jaką była „tendencja do pewnego rodzaju uspołecznienia administracji”, a zarazem
wykonywało konstytucyjną dyrektywę udziału czynnika obywatelskiego w administracji, która polegała na wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej przez wybieranych przez społeczeństwo
reprezentantów. Powołanie do życia kolegiów nie osłabiało pozycji
wojewodów i starostów w nadmiernym stopniu. W praktyce bowiem –
ze względu na dość ograniczone kompetencje – pozostawały one pod
przemożnym wpływem zwierzchnika administracji. Niepełna decentralizacja, a szczególnie brak samorządu wojewódzkiego, jak również
instytucjonalne włączenie starostów w struktury samorządów powiatowych, przy słabości samorządu terytorialnego ograniczały możliwości
oddolnego ograniczenia zakresu władzy administracji rządowej.
Wśród innych instytucji, bądź rozwiązań znaczącym novum z punktu widzenia formalnego było zaliczenie do władz administracji ogólnej
„organów komunalnych, które spełniały zadania administracji ogólnej
w zakresie ustalonym przez przepisy prawne”. W okresie przed unifikacją administracji władze samorządowe, jakkolwiek wykonywały zadania
zlecone, to jednak nie posiadały takiego statusu. Ponadto rozporządzenie
unifikacyjne przewidziało możliwość delegacji kompetencji starościńskich na rzecz organów samorządu powiatowego – prezydentów miast,
wydziałów powiatowych, zarządów miast wydzielonych oraz zarządu
m.st. Warszawy. Rozporządzenie unifikacyjne ustanawiało też kategorię nowych powiatów, tzw. powiatów miejskich. Status ten z mocy prawa otrzymywały wszystkie miasta, których liczba ludności przekroczyła
75 000 mieszkańców, a niezależnie od tego Rada Ministrów uzyskała upoważnienie, aby tworzyć powiaty miejskie również w mniejszych
miejscowościach63. Ponadto Warszawie nadano rangę województwa,
podczas gdy w okresie przed unifikacją posiadała ona status powiatu.
63
Jako że wszystkie miasta, które w okresie przed unifikacją administracji posiadały
już charakter powiatów (Bydgoszcz, Kraków, Lwów, Łódź, Poznań i Wilno), spełniały
ten warunek, oznaczało to utrzymanie w nich stanu dotychczasowego. Dodatkowo zaś
status powiatu miejskiego uzyskały cztery inne ludne miasta – Białystok, Częstochowa,
Lublin i Sosnowiec.
[25]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
119
Podsumowując, należy zwrócić uwagę na rolę rozporządzenia unifikacyjnego jako czynnika stymulującego dalszą reformę administracji.
Rola ta nie mniej doniosła niż inne opisywane jego funkcje – ujednolicająca i porządkująca. Sami twórcy tego aktu zaznaczali wręcz, że
moment jego wydania jest dopiero początkiem okresu prac przygotowawczych nad zasadniczą reformą całej administracji publicznej64,
jakkolwiek w interesującej nas sferze ustroju zarządu lokalnego stanowił on niewątpliwie przełomowe osiągnięcie. Stworzył on podstawę, na której mogła rozwijać się polska administracja terytorialna.
Z drugiej bowiem strony, co do większości instytucji uregulowanych
w rozporządzeniu, był on aktem ramowym, wyznaczającym tylko kierunki dla przyszłej przebudowy administracji ogólnej. Celowi temu
służyły liczne zawarte w jego treści delegacje ustawowe na rzecz Rady
Ministrów i poszczególnych jej członków, z których obficie korzystano. W swych dalszych działaniach reformatorskich rząd cieszył się
zatem dużą swobodą zagwarantowaną mu postanowieniami rozporządzenia unifikacyjnego, uprawniającymi go do rozwijania przepisów
w nim zawartych i okreś­lania sposobu ich wykonania. Z ramienia władz
centralnych nad realizacją zadania przebudowy administracji czuwało
przede wszystkim MSW, które było odpowiedzialne zarówno za opracowanie projektów aktów prawnych wprowadzających nowe rozwiązania, jak i na bieżąco nadzorowało implementację ustanowionych już
regulacji i dookreślało ich treść w drodze wewnętrznych zarządzeń65.
Udział w tych działaniach miały także władze lokalne66.
64
R. Hausner, Poczynania..., s. 33. Wydając rozporządzenie unifikacyjne, wy­
jaśnia­no, iż z całościowym przeprowadzeniem reformy rząd wstrzymał się jedynie ze
względu na niezakończenie prac nad nową konstytucją oraz organizacją samorządu
terytorialnego.
W 1928 r. powołano przy MSW Komisję dla Usprawnienia Administracji
Publicznej działającą pod kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego aż do 1933 r. Jej
propozycje reformy miały kompleksowy charakter, stanowiąc próbę całościowego
wypracowania polskiego modelu administracji publicznej.
65
MSW stale konsultowało projektowane zmiany z administracją wojewódzką
reprezentowaną przez wicewojewodów, zobowiązując ją do sporządzania i nadsyłania
własnych propozycji i opinii dotyczących konkretnych przedsięwzięć. Ze swojej
66
120
Michał Gałędek
[26]
W pierwszym etapie bezpośrednio po wydaniu rozporządzenia unifikacyjnego szczególne znaczenie miała kompetencja rządu do wydawania rozporządzeń uzgadniających, przejściowych i wykonawczych
niezbędnych do przystosowania dotychczasowej organizacji administracji do nowego ustroju67. Okres ten zakończył się na początku lat
trzydziestych wydaniem kilku ważnych rozporządzeń opracowanych
przez MSW68. Podsumowując te dokonania na początku 1932 r., ówczesny premier Aleksander Prystor oceniał, iż: „Stan administracji państwowej, pomimo niezaprzeczonego postępu, osiągniętego w ostatnich
kilku latach, wykazuje wiele jeszcze niedomagań. Wyrażają się one
w istniejącej do dziś jeszcze nadmiernej odrębności resortów, w nadmiernej koncentracji nie tylko czynności kierowniczych, lecz i wykonawczych, w niejasnym rozgraniczeniu kompetencji wskutek tego
w zbyt częstej wielotorowości przy spełnianiu tych samych lub analogicznych zadań, w nieodpowiednim podziale terytorialnym, w ogólstrony wicewojewodowie angażowali do tej pracy zainteresowane komórki urzędów
wojewódzkich i starostw.
67
Po wejściu w życie rozporządzenia unifikacyjnego utrzymano moc obowiązującą
części przepisów wykonawczych do ustawy tymczasowej z 2 sierpnia 1919 r., które nie
były sprzeczne z jego regulacjami. Były one sukcesywnie zastępowane unormowaniami
odpowiednich aktów wykonawczych do rozporządzenia unifikacyjnego, ostatecznie
tracąc moc po wydaniu rozporządzenia Rady Ministrów z 13 sierpnia 1931 r. w sprawie
wewnętrznej organizacji urzędów wojewódzkich oraz trybu ich urzędowania.
68
Należały tutaj: rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 1928 r. w sprawie
powiatów miejskich (Dz.U. Nr 45, poz. 426), rozporządzenie ministra spraw
wewnętrznych z 28 marca 1928 r. w sprawie wojewódzkich i powiatowych organów
kolegialnych administracji ogólnej (Dz.U. Nr 46, poz. 453), rozporządzenie Rady
Ministrów z 5 lipca 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji
ogólnej na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 72, poz. 647),
rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 1928 r. w sprawie wydawania dzienników
wojewódzkich (Dz.U. Nr 72, poz. 648), rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych
z 30 czerwca 1930 r. w sprawie wewnętrznej organizacji starostw oraz trybu ich
urzędowania (Dz.U. Nr 55, poz. 464), rozporządzenie Rady Ministrów z 2 lipca 1931 r.
o stanowisku wojewodów i starostów jako przedstawicieli Rządu (Dz.U. Nr 66, poz.
546), rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z 13 sierpnia 1931 r. w sprawie
organizacji urzędów wojewódzkich oraz trybu załatwiania spraw w tych urzędach
(Dz.U. Nr 76, poz. 611).
[27]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
121
nym przeroście administracji państwowej, w nadmiernej ilości władz
i urzędów wszystkich resortów i instancji, w nadmiarze pośrednich
szczebli hierarchicznych (zwłaszcza jeśli chodzi o władze centralne)
i w nadmiarze etatów zarówno pod względem rzeczowym, jak i jako­
ściowym. Przyczyny tych niedomagań, tkwiące w warunkach, w jakich powstał się i rozwijał aparat administracyjny Polski, były różne...
Wynik był jeden: zbyt mała sprawność aparatu państwowego w stosunku do kosztów jego utrzymania, obciążających budżet państwa. Do
naprawy tego stanu sprzecznego z racjonalnymi zasadami organizacyjnymi, niełatwo było doprowadzić. Poza trudnościami, wynikającymi z niejednostajnego ustawodawstwa, każda próba naruszenia stanu
posiadania poszczególnych resortów, czy zmiany usztywnionych już
schematów administracyjnych, napotyka na różnorodne, zrozumiałe
skądinąd opory. Toteż dopóki budżet na to pozwalał, opory okazywały się silniejszymi od zamierzeń. Podejmowane niejednokrotnie próby dawały w wyniku tylko materiały i opracowania raczej teoretyczne,
stanowiące pion pracy kilku kolejnych komisji dla usprawnienia administracji. Dopiero konieczność bezwzględnych kompresji budżetu ułatwiła przełamanie oporów i umożliwiła realne podjęcie reformy”69.
W kolejnym etapie prac udało się przeprowadzić kilka częściowych
reform polegających na uproszczeniu systemu administracyjnego,
przyjęcie nowych zasad biurowości, zwiększeniu zakresu zespolenia,
dekoncentracji kompetencji, czy też unifikacji samorządu terytorialnego. Przede wszystkim jednak na podstawie szeroko zakrojonych prac
w dużym stopniu zakończono przygotowywanie kompleksowej przebudowy całej administracji rządowej, w której cząstkowe zmiany wzajemnie się uzupełniały, tworząc wewnętrznie spoisty system70. Ciągle
69
Sprawozdania Stenograficzne Sejmu RP, Warszawa 1932, s. LXVI/10-11,
Protokół 66 posiedzenia Sejmu RP, 9 III 1932.
70
W związku z tymi reformami dokonano kilkunastu zmian treści rozporządzenia unifikacyjnego, z których najważniejsze dotyczyły: 1) zawężenia uprawnień
organów administracji ogólnej jako reprezentantów rządu w stosunku do administracji
rządu (ustawa nowelizacyjna z 21 lutego 1930 r., Dz.U. Nr 17, poz. 124), 2) zmiany zakresu kompetencji administracji względem samorządu terytorialnego oraz przepisów
o udziale i organizacji czynnika obywatelskiego (ustawa z 23 marca 1933 r. o częścio-
122
Michał Gałędek
[28]
jeszcze zauważano, że we wszystkich sferach ustrojowych zarządu państwowego było niezmiernie wiele do zrobienia, a niektóre reformy jak
w kwestii podziału administracyjnego, czy organizacji nadzoru i kontroli nie zostały nawet zainicjowane. Na tych podstawach zakładano,
iż w połowie lat trzydziestych rozpocznie się okres „wprowadzania
w życie nowego ustroju oraz zrealizowania projektów administracji państwowej w zastosowaniu do zasad nowej Konstytucji”71, który
przyniesie ostateczną stabilizację w zakresie organizacji administracji72. Nie zdołano jednak tych planów urzeczywistnić przed wybuchem
Drugiej Wojny Światowej73.
wej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, Dz.U. Nr 35, poz. 294), 3) zespolenia
urzędów ziemskich (rozporządzenie Prezydenta z 27 października 1933 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej i organizacji komisji ziemskich, Dz.U. Nr 85, poz. 635), 4) zmiany pozycji prawnej wicewojewodów (rozporządzenie nowelizacyjne Prezydenta z 12 czerwca 1934 r., Dz.U. Nr 80, poz. 743 oraz
rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z 9 maja 1935 r. w sprawie zastępstwa
wojewodów, Dz.U. Nr 38, poz. 264), 5) dekoncentracji (rozporządzenie Prezydenta
z 28 grudnia 1934 r. o unormowaniu właściwości władz i trybu postępowania w nie­
których działach administracji państwowej, Dz.U. Nr 110, poz. 976), 6) podporządkowanie wojewodów w zakresie funkcji reprezentantów rządu prezesowi Rady
Ministrów (ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r., Dz.U. Nr 30, poz. 227).
Tak znaczna liczba nowelizacji doprowadziła do opracowania jednolitego tekstu
rozporządzenia unifikacyjnego, który ogłoszono w 1936 r. (Dz.U. z 1936 r. Nr 80,
poz. 555).
W konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. nie zawarto szeregu regulacji dotyczących
zasad ustrojowych administracji, które znajdowały się w ustawie zasadniczej z 17
marca 1921 r. Należały do nich zasady: zespolenia, dekoncentracji, udziału czynnika
obywatelskiego, unifikacji administracji rządowej i samorządowej, dwuinstancyjności,
wielostopniowego sądownictwa administracyjnego. R. Hausner, Poczynania..., s. 55,
oceniał, iż: „Stan ten wymaga dużej czujności ze strony ludzi, którzy w przyszłości
kierować będą poczynaniami organizacyjnymi, nie brak bowiem czynników, które
są krytycznie usposobione w stosunku do zasad dotychczasowych (np. zasady
zespolenia)”.
71
72
Przyjęcie konstytucji kwietniowej spowodowało, iż cała organizacja administracji
rządowej została przekazana na drogę rozporządzeń prezydenckich. Miało to
spowodować przyspieszenie prac legislacyjnych i skupienie całej odpowiedzialności
za to zadanie w rękach rządu.
Zob. Tamże, s. 55-57.
73
[29]
Rozporządzenie Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r.
123
The Presidential Decree of 19. January 1928
Concerning the Organization and Operation
of General Administration – A Breakthrough
in the Process of the Construction of the
Administrative System in the Interwar Period
Summary
Presidential Decree governing organization and operation of
local administration performed in the interwar period a number
of important functions. It consolidated the existing system due to
the separateness of the period of Poland’s partition, basing it on a
uniform rules. This act ordered administrative organization, clarified
many of the solutions (already adopted but not developed) as well as
strengthened the legal position of provincial governor (voivode) as
the most important local authority. For all these reasons, Presidential
Decree no doubt was a major breakthrough in the construction of Polish
local administration.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Lech Grochowski
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Ewolucja prawa ochrony granic
Polski w XX-XXI wieku
1. Reżim prawny terenów przygranicznych w Polsce międzywojennej
W pierwszych latach istnienia II Rzeczpospolitej zajęto się regulacją
prawną obowiązującą na terenach przygranicznych1, nie w pełni jeszcze ustalonych granic. Ustanowiono wówczas prawo, którego celem
miało być zabezpieczenie i ochrona granic państwa. Rozporządzenie
Rady Obrony Państwa2 z 20 lipca 1920 roku w przedmiocie ochrony granicy3, ustanawiało szczególny porządek prawny obowiązujący
w obszarze pogranicza. Dzieliło ono pogranicze a więc obszar przyległych powiatów do granicy państwowej na pas graniczny o szerokości 4 km, który był podzielony na dwie strefy: nadgraniczną
1
Z obszarem pogranicza zawsze kojarzono grupę przepisów szczególnych, które
służąc ochronie granic wymagały od obywateli określonego zachowania, niekiedy
świadczeń lub poddawania się pewnym rygorom, z kolei organom ochrony granicy
określały ich prawa i obowiązki. Przepisy te można uznać jako przepisy graniczne.
Rada Obrony Państwa, organ najwyższej władzy państwowej II RP podczas
wojny polsko-bolszewickiej; powołana 1 lipca 1920 r. przez Sejm Ustawodawczy;
na czele Rady Obrony Państwa stał J. Piłsudski jako Naczelnik Państwa; w jej skład
weszli: marszałek sejmu i 10 posłów, premier i 3 ministrów, przedstawiciele wojska
oraz 10 partii polit.; do kompetencji Rady Obrony Państwa należało wydawanie aktów
prawnych z mocą ustawy; istniała do listopada 1920 r.
2
Dz.U. Nr 64, poz. 426.
3
126
Lech Grochowski
[2]
o szerokości do 2 km przyległą bezpośrednio do granicy państwa oraz
strefę graniczną jako następny obszar 2 – kilometrowej szerokości.
Ustanowiony rozporządzeniem szczególny porządek prawny miał
zapewnić porządek i bezpieczeństwo publiczne na terenie pogranicza.
We wszystkich powiatach znajdujących się w pasie 30 – to kilometrowym od linii granicznej przystąpiono do sporządzania imiennych list
osób karanych prawomocnymi wyrokami (sądowymi lub administracyjnymi władz polskich lub władz zaborczych) za przemytnictwo, nielegalny przewóz towarów i nielegalne przekraczanie granicy4. Osoby,
które były karane, podejrzane o dalsze uprawianie przemytnictwa
i nielegalne przekraczanie granicy, były wówczas wysiedlane z pasa
30 – to kilometrowego5.
Przebywanie w strefie nadgranicznej było ograniczone z wyjątkiem
osób, które tam zamieszkiwały dłużej niż 6 miesięcy przed wydaniem
rozporządzenia. Musiały one jednak uzyskać w miejscowym starostwie odpowiednie zaświadczenie, stwierdzające ich zamieszkanie.
Zaświadczenie było koloru żółtego i odpowiadało schematowi ówczesnych tymczasowych dowodów osobistych, ze specjalnym uwidocznieniem miejsca zamieszkania w strefie nadgranicznej. Było ono
zaopatrzone w fotografię i uprawniało właściciela do przebywania
poza obszarem swej siedziby jedynie od wschodu do zachodu słońca6.
Osoby mieszkające w strefie nadgranicznej musiały w porze nocnej od zachodu do wschodu słońca przebywać w obrębie swoich siedzib, tj. nie dalej niż 100 kroków od swych domostw, ale nie bliżej niż
50 metrów od linii granicznej. Starostwo powiatowe w porozumieniu
z miejscowymi dowództwami strzelców granicznych mogło tym osobom wydać specjalne zezwolenie na przebywanie w porze nocnej poza
obrębem swoich domostw.
Archiwum Straży Granicznej /dalej ASG/, sygn.1483. Wykaz osób karanych za
przemytnictwo.
4
5
Archiwum Państwowe w Poznaniu /dalej APP/ Dyrekcja Ceł, sygn. 745/99.
Sprawy wysiedlania z pasa granicznego niektórych osób.
6
ASG, sygn. 914. Instrukcja do rozporządzenia Rady Obrony Państwa w przed­
miocie ochrony granic.
[3]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
127
Zezwolenie na prawo przebywania w strefie nadgranicznej było koloru czerwonego. Ważne było tylko z dowodem osobistym i wydawane dla osób, które udowodniły, że wjazd do strefy nadgranicznej jest
rzeczywiście konieczny. Natomiast osoby, które chciały przebywać
w porze nocnej w strefie nadgranicznej musiały ubiegać się o specjalne pozwolenie. Było ono koloru zielonego i wydawane jednorazowo
lub na stałe tylko osobom zamieszkałym w strefie nadgranicznej i posiadającym zaświadczenie7.
Omówionym ograniczeniom nie podlegali urzędnicy państwowi
i wojskowi, którzy byli zaopatrzeni w odpowiednie legitymacje oraz
osoby w pociągach.
Właściciele i użytkownicy gruntów leżących w strefie nadgranicznej posiadali obowiązek zgłaszania do starostw i rejestracji wszelkich
zmian dotyczących posiadania bydła, koni oraz nierogacizny. W przypadku wprowadzenia jakichkolwiek nowych sztuk inwentarza do tej
strefy musieli ubiegać się o pozwolenie w starostwie.
Rozporządzenie Rady Obrony Państwa w przedmiocie ochrony granic zawierało również przepisy karne. Zgodnie z art. 9 rozporządzenia
osoby winne łamania rozporządzenia podlegały:
1. w byłym zaborze austriackim i rosyjskim w drodze administracyjnej karze aresztu lub grzywny do 50 tys. marek lub obu tym karom
łącznie
2. w byłym zaborze pruskim w drodze sądowej karze więzienia do 3
miesięcy lub grzywny do 50 tys. marek lub obu tym karom łącznie
3. obok wyżej wymienionych kar można było dokonać konfiskaty zatrzymanego towaru8.
Powyższe regulacje znacznie utrudniały życie na pograniczu, ale nie
zapobiegały rozrostowi przemytnictwa.
Ujednolicenie konstrukcji obszaru pogranicza w II RP, nastąpiło
w rozporządzeniu Prezydenta RP Ignacego Mościckiego o granicach
Państwa9. W celu zabezpieczenia ochrony granic państwa ustalono na
ASG, sygn.916. Dodatek do rozkazu Nr. 125, Dow. Okr. Gen. Kielce.
7
Instrukcja..., s, 2. Sosnowa Polana
8
Dz.U. z 1927 r. Nr 117, poz. 996.
9
128
Lech Grochowski
[4]
całej jej przestrzeni następujący podział pogranicza: pas drogi granicznej, strefę nadgraniczną oraz pas graniczny.
Pas drogi granicznej, ustanowiony wzdłuż linii granicznej,
obejmował obszar gruntów o szerokości 15 metrów, licząc od linii granicznej, względnie taki sam obszar gruntu wzdłuż brzegu wód granicznych. Sposób ustanowienia pasa drogi granicznej na poszczególnych
odcinkach granicy oraz ustalenie jego szerokości określały rozporządzenia wojewodów, wydane w porozumieniu z dyrektorami ceł.
Natomiast strefa nadgraniczna, obejmowała obszar leżący
wzdłuż granicy o szerokości 2 kilometrów, licząc od linii granicznej.
W przypadkach, w których tego wymagały właściwości terenu lub
ukształtowanie granicy, strefa nadgraniczna mogła być rozszerzona
do 6 kilometrów, względnie zwężona poniżej 2 kilometrów. Szerokość
strefy nadgranicznej na granicy morskiej była obliczana na lądzie
od brzegu wód terytorialnych i wód wewnętrznych Zatoki Puckiej.
Szerokość strefy nadgranicznej określały właściwe wojewódzkie władze administracji ogólnej w porozumieniu z odpowiednimi władzami
celnymi i wojskowymi. Granice strefy nadgranicznej były oznaczone
w terenie specjalnymi znakami i podane do powszechnej wiadomości.
Pas graniczny, obejmował cały obszar powiatów przylegających
do granicy państwa, łącznie z powiatami miejskimi położonymi na
tym obszarze. Jeśli szerokość pasa granicznego nie osiągała w ten sposób 30 kilometrów, włączono do pasa granicznego również te gminy
sąsiednich powiatów, których obszar leżał w całości lub części w odległości 30 kilometrów od linii granicznej. Jeżeli względy bezpieczeństwa i ochrony granic tego wymagały, Minister Spraw Wewnętrznych,
mógł rozszerzyć obszar pasa granicznego na wszystkie lub niektóre
powiaty przyległe do powiatów granicznych, albo na ich część.
W obszarze pogranicza obowiązywał porządek prawny, który był kształtowany z jednej strony przez normy prawne obowią­zujące
na terenie całej II RP, z drugiej strony porządek ten był wzbogacony
o normy prawne obowiązujące w obszarze pogranicza. Ustanowiony
przepisami granicznymi porządek prawny miał w szczególności zapewnić ochronę i nienaruszalność granicy państwowej, jak również zapewnić porządek i bezpieczeństwo publiczne na terenie pogranicza.
[5]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
129
Przepisy graniczne były ściśle związane z podziałem pogranicza na:
pas drogi granicznej, strefę graniczną i pas graniczny.
Z tak przyjętym podziałem wiązały się zróżnicowane
grupy przepisów o charakterze reglamentacyjnym obowiązujące
w poszczególnych częściach składowych polskiego pogranicza. Obej­
mowały one grupy przepisów, które dotyczyły: zamieszkania i pobytu
na pograniczu, ograniczające swobodę poruszania się oraz ograniczające prawo własności.
Stosunkowo największe ograniczenia przewidziano w pasie drogi granicznej, art.4 rozporządzenia o granicach Państwa stanowił,
że „Pas drogi granicznej ma być wolny od takiego używania, które
by przeszkadzało wykonywanie robót i czynności w celu utrzymania
i urządzenia granicy lub w celu prawidłowej ochrony granicy przez
władze i organa państwowe, i ma służyć jako droga obchodowa dla
straży pełniącej ochronę granic. Właściciele gruntów znajdujących się
w pasie drogi granicznej, są obowiązani na żądanie właściwej władzy
odstąpić je za odszkodowaniem na rzecz Państwa”10. Przewidywano
również możliwość wprowadzenia zakazu dla ruchu osób w pasie drogi granicznej.
Wspomniane rozporządzenie Prezydenta zawierało upoważnienie do
wydawania przez Ministra Spraw Wewnętrznych rozporządzeń wprowadzających, na czas przejściowy na całym obszarze strefy nadgranicznej lub na pewnych jej odcinkach ograniczenia ruchu, które mogły
okazać się niezbędne dla ochrony granicy. Rozporządzenie te mogły
w szczególności uzależnić od zezwolenia władzy administracyjnej pobyt w strefie nadgranicznej osób stale tam niezamieszkałych.
Od obowiązku posiadania zezwolenia zwolnieni byli:
a)obywatele polscy w tych miejscowościach leżących w strefie nadgranicznej, w którzy posiadali majątek nieruchomy, jak również
członkowie ich rodzin, żyjący z nimi we wspólnym gospodarstwie
domowym,
b)urzędnicy i funkcjonariusze państwowi oraz samorządowi i osoby
wojskowe, zaopatrzone w odpowiednie legitymacje służbowe,
Tamże.
10
130
Lech Grochowski
[6]
c)osoby, zaopatrzone w odpowiednie, ważne co do terminu dokumenty podróży (paszporty, przepustki graniczne).
Wojewoda lub upoważniona przez niego powiatowa władza administracji ogólnej mogła zabronić zamieszkania i przebywania poszczególnym osobom na obszarze strefy nadgranicznej na czas określony
lub na stałe, jeśli wymagały tego względy bezpieczeństwa.
Wznoszenie budowli i przeprowadzanie wszelkich trwałych urządzeń w strefie nadgranicznej, jak przebudowywanie starych budowli,
z wyjątkiem robót zleconych przez państwo, wymagało zgody powiatowej władzy administracji ogólnej. Wszelkiego rodzaju nieruchomości, leżące w strefie nadgranicznej, potrzebne dla celów ochrony
granicy, mogły być wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w trybie
obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.
Właściciele lub posiadacze gruntów, leżących w strefie nadgranicznej, nie mogli zabronić osobom, powołanym do ochrony granicy oraz
zatrudnionym przy jej urządzaniu lub utrzymywaniu dostępu do granicy państwa przez ich grunty, ustawiania na tych gruntach niezbędnych
znaków (np. słupów, kopców, kamieni, wiech) oraz przeprowadzania
na ich gruntach koniecznych czynności, związanych z oznaczeniem,
urządzaniem i ochroną granicy, jak np. wykopywania rowów, usunięcia powalonych drzew, wykonywanie wyrębów i przesiek leśnych.
Czynności te mogły być wykonywane także, przez właścicieli gruntów za zgodą i pod nadzorem właściwych władz.
W strefie nadgranicznej właściwe władze mogły zarządzić
całkowite wycięcie lasów w pasie szerokości do 1 kilometra od linii
granicznej. Wycięcie lasów należało do obowiązku ich właścicieli.
W przy­padku niewykonania przez nich tego obowiązku, lasy wycinano środkami państwa na koszt właścicieli lasów.
W pasie granicznym, nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców wymagało zezwolenia, którego udzielał Minister Spraw
Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Spraw Wojskowych.
Właściwy wojewoda mógł zabronić cudzoziemcom wykonywanie w pasie granicznym, określonych czynności, ze względu na dobro państwa lub ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny,
a mianowicie:
[7]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
131
a)posiadania, dzierżawienia, użytkowania i zarządu nieruchomościami lub części nieruchomości,
b)wykonywanie handlu i przemysłu,
c)kierownictwa i eksploatacji robót i przedsiębiorstw.
Nabywanie nieruchomości przez obywateli polskich wymagało zezwolenia, którego udzielał właściwy wojewoda. Również mógł on zawiesić lub zabronić działalności na obszarze pasa granicznego każdego
stowarzyszenia, związku oraz spółdzielni, jeśli uznał, że działalność
taka nie jest wskazana ze względów bezpieczeństwa publicznego lub
ochrony granic. Decyzje wojewody, wydane w tej sprawie nie wymagały uzasadnienia.
Osobom, ukaranym prawomocnym wyrokiem sądowym lub prawomocnym orzeczeniem władzy administracyjnej, celnej lub skarbowej
za działalność przeciwpaństwową, przemytniczą oraz za przestępstwa
wymienione w rozporządzeniu o granicach państwa, powiatowe władze administracji ogólnej mogły zabronić zamieszkanie i pobyt w pasie granicznym na okres od 1 roku do 3 lat, a do 10 lat w stosunku do
osób, ukaranych za szpiegostwo.
Rozporządzenie Prezydenta o granicach państwa zawierało również
postanowienia karne. Przewidywano szereg kar dla osób popełniających przestępstwa na obszarach pogranicza.
Osoby które niszczyły, uszkadzały, naruszały znaki graniczne bądź
inne oznakowania granicy czy strefy nadgranicznej, naruszały zakazy i nakazy zawarte w rozporządzeniu, utrudniały prowadzenie czynności urzędowych bądź namawiały osoby trzecie do tych wykroczeń
były zagrożone karą sześciu tygodni aresztu i grzywną w wysokości 3 tysięcy zł. W razie niemożności ściągnięcia grzywny zamieniono
ją na 6-tygodniowy areszt. Kary te orzekały powiatowe władze administracji ogólnej bądź inne urzędy czy urzędnicy upoważnieni przez
Ministra Spraw Wewnętrznych. Od ich orzeczenia przysługiwało odwołanie do właściwego Sądu Okręgowego w terminie 7 dni. Natomiast
w stosunku do osób, które były dwukrotnie karane za takie samo przestępstwo, przewidziano karę więzienia do 1 roku lub grzywny od 300 zł
do 10 000 zł. W tym przypadku kary orzekał właściwy Sąd powiatowy. Wszelkie prace związane z przywróceniem stanu poprzedniego
132
Lech Grochowski
[8]
np. ustawienie zniszczonych znaków przeprowadzano na koszt winnego, a jeśli takowego nie ujawniono – na koszt gminy.
Nielegalne przekroczenie granicy, fałszowanie dokumentów przewidzianych w rozporządzeniu i obrót nimi, udostępnianie autentycznych dokumentów osobom trzecim jak również używanie dokumentów
innych osób, składanie fałszywych danych lub zatajanie ważnych
okoliczności, od których uzależnione było wydanie powyższych dokumentów lub współdziałanie z osobami, które naruszały te przepisy
zagrożone było karą roku więzienia i grzywną od 300 do 1000 złotych
lub jedną z tych kar. W tym przypadku kary wymierzał właściwy Sąd
Powiatowy.
Omówione kary mogły być wyższe, jeśli ustawy karne przewidywały za ten czyn kary surowsze. W przypadku cudzoziemców dodatkowo
mogli oni zostać wydaleni z obszaru Rzeczypospolitej Polskiej.
Zawarte przepisy (w rozporządzeniu prezydenta o granicach państwa z 1927 r.) uległy znacznej modyfikacji w 1936 r.11.
Minister Spraw Wewnętrznych otrzymał wówczas prawo rozszerzenia obszaru pasa granicznego na wszystkie lub niektóre powiaty
przyległe do powiatów granicznych albo na ich części. Władza administracji ogólnej w powiecie otrzymała prawo wydawania zakazu
zamieszkiwania w pasie granicznym na okres 10 lat nie tylko za szpiegostwo, ale za wszystkie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu państwa. Wszystkie decyzje dotyczące zakazu zamieszkiwania posiadały
rygor natychmiastowej wykonalności12.
Postanowiono rozszerzyć krąg osób objętych zakazem nabywania i dziedziczenia nieruchomości. Również on objął osoby prawne,
w których członkowie zarządu lub innych wyższych organów i kierowniczych lub kontrolnych byli cudzoziemcami albo w których chociażby część udziałów bądź akcji należała do cudzoziemców. Dodatkowo
osoby fizyczne i prawne, których dotyczyły powyższe ograniczenia
nie mogły udzielać pożyczek bądź innej pomocy pod zastaw nierucho-
Dz.U. Nr 55, poz. 397.
11
Tamże.
12
[9]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
133
mości leżącej na obszarze pasa granicznego. Nieruchomość mogła być
obciążona tylko za zgodą właściwego wojewody.
Minister Spraw Wewnętrznych mógł wprowadzić na obszarze pasa
granicznego lub jego części zakaz nabywania nieruchomości (oprócz
drogi spadkowej) i prowadzenia działalności gospodarczej również dla
obywateli polskich. Dodać należy że, wszelkie transakcje czy działalność wymagały zezwolenia wojewody. Mógł on również zabronić
zatrudniania poszczególnych osób w zakładach handlowych, przemysłowych oraz w instytucjach użyteczności publicznej. W przypadku
osób pracujących wykonanie zakazu (np. zwolnienie z pracy) musiało
nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy.
Wojewodowie mogli również zakazać działalności w pasie granicznym stowarzyszeniom, związkom, spółdzielniom lub ich oddziałom.
Zakaz miał rygor natychmiastowej wykonalności13.
W strefie nadgranicznej wojewoda lub upoważniona przez niego
powiatowa władza administracji ogólnej miała prawo zabronić zamieszkania i przebywania poszczególnym osobom nawet na stałe, jeśli wymagały tego względy bezpieczeństwa. Minister Spraw Wewnętrznych
mógł wprowadzić ograniczenia dotyczące strefy nadgranicznej na niektóre obszary pasa granicznego, ale na czas oznaczony.
Również zmieniono kary za łamanie powyższych przepisów. Prze­kro­
czenie granicy bez właściwych dokumentów lub w miejscu niedozwolonym zagrożone było karą aresztu do roku i grzywny, której wysokość
minimalna i maksymalna nie zostały określone, bądź jedną z wymienionych kar. Natomiast naruszenie pozostałych zakazów zagrożone było
karą aresztu d trzech miesięcy i grzywny do trzech tysięcy lub jedną
z tych kar. Wszystkie kary orzekano w trybie administracyjnym.
Przedstawione regulacje uściślone zostały w rozporządzeniu Minis­
tra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1937 roku w porozumie­niu
z Ministrami: Skarbu, Sprawiedliwości, Komunikacji oraz Rolnictwa
i Reform Rolnych14. Nowe przepisy nakładały na obywateli polskich
i polskie osoby prawne obowiązek uzyskania zezwolenia właściwe Tamże.
13
Dz.U. Nr 12 poz. 84.
14
134
Lech Grochowski
[10]
go wojewody na nabywanie nieruchomości w pasie granicznym.
Zezwolenie takie również musiały mieć osoby, które chciały zawrzeć
lub przedłużyć umowę o dzierżawę, użytkowanie lub zarząd nieruchomości w pasie granicznym. Obowiązkowi temu nie podlegały osoby,
które nabyły mienie w drodze spadkowej, o ile były powołane do spadku z mocy ustawy. W innych przypadkach spadkobrania nowy właściciel nieruchomości, jeśli pragnął zatrzymać spadek, był zobowiązany
wnieść do wojewody prośbę w terminie 12 miesięcy. W przypadku
kiedy prośba nie została wniesiona lub załatwiona odmownie właściciel musiał sprzedać nieruchomość w terminie 12 miesięcy osobom
uprawnionym do jej nabycia. Jeśli tego nie uczynił, tak jak w przypadku cudzoziemców, następowała przymusowa sprzedaż prowadzona na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 193515.
koszty przymusowej sprzedaży ponosił właściciel nieruchomości.
Także wojewodzie przysługiwało prawo odstąpienia od wydania decyzji o przymusowej sprzedaży. Tym samym obrót nieruchomościami
w pasie granicznym całkowicie nadzorowany był przez wojewodów,
którzy mogli ograniczać napływ niepożądanych osób na obszar pasa
granicznego.
W dniu 14 sierpnia 1939 roku, tuż przed wybuchem II wojny światowej, Minister Spraw Wewnętrznych został upoważniony Dekretem
Prezydenta RP, do nałożenia na właściciela nieruchomości ziemskiej,
położonej w pasie granicznym, obowiązek rozparcelowania, jeśli wymagały tego względy bezpieczeństwa.
Osoby które chciały zamieszkać w strefie nadgranicznej musiały
uzyskać zezwolenie od właściwego, zgodnego z przyszłym miejscem
zamieszkania starosty powiatowego bądź grodzkiego. Przebywanie
i zamieszkiwanie w strefie nadgranicznej zostało w dużym stopniu
ograniczone. Zmierzały one w kierunku wyeliminowania wszystkich
osób, które nie miały ważnych powodów, aby przebywać w danej strefie. Kontrolę nad tą kwestią sprawowały władze powiatowe.
Zostały również określone warunki korzystania z pasa drogi granicznej. Potwierdzono na tym obszarze zakaz ruchu osobowego, za wyjąt Dz.U. Nr 68 poz. 429.
15
[11]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
135
kiem służb granicznych. W celach gospodarczych lub zawodowych
mogli tam przebywać właściciele i użytkownicy gruntów leżących
w pasie drogi granicznej, ale tylko od wschodu do zachodu słońca.
Minister Spraw Wewnętrznych skorzystał również z uprawnień,
jakie nadało mu rozporządzenie prezydenta odnoszące się do wprowadzenia w strefie nadgranicznej niezbędnych dla ochrony granic
ograniczeń. Dotyczyły one zwłaszcza, używania broni palnej, materiałów wybuchowych, posiadania aparatów fotograficznych i innych
środków łączności, użytkowania wód granicznych i rejestracji zwierząt. Np. używanie broni palnej dozwolone było tylko w celach służbowych oraz szkolnych i sportowych, ale tylko na strzelnicach. Na
polowanie trzeba było uzyskać specjalne jednorazowe bądź okresowe
zezwolenie u starosty powiatowego czy grodzkiego. Należało każdorazowo o zamiarze polowania zawiadomić organ służby granicznej co
najmniej na 12 godzin przed polowaniem.
W strefie nadgranicznej wprowadzono zakaz hodowli i trzymania
gołębi. Na obszarach województw białostockiego, wileńskiego, nowogródzkiego, poleskiego, wołyńskiego i tarnopolskiego zakaz hodowli
normowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 1934 r.16
Natomiast w 1938 r. nastąpiło ujednolicenie przepisów w tej kwestii,
wówczas uchylono to rozporządzenie z jednoczesnym wprowadzeniem regulacji przewidzianych dla innych województw w 1937 r.17
Omówione wyżej rozporządzenie Rady Obrony Państwa w przedmiocie ochrony granic z 1920 r. obowiązywało do 1928 r. Było ono
bardzo restrykcyjne, ale swym zasięgiem obejmowało wąski obszar leżący przy granicy. Dopiero drugie rozporządzenie, które wydał prezydent w 1927 r., zmodyfikowane kilkakrotnie – w roku 192718, 192819,
193220 oraz 193621 – łącznie z przepisami wykonawczymi Ministra
Dz.U. Nr 15, poz. 121.
16
Dz.U. Nr 12 , poz. 84.
17
Dz.U. Nr 117, poz. 996.
18
Dz.U. Nr 32, poz. 306.
19
Dz.U. Nr 109, poz. 894.
20
Dz.U. Nr 55, poz. 397.
21
136
Lech Grochowski
[12]
Spraw Wewnętrznych znacznie rozszerzyło szerokość pogranicza oraz
dawało możliwość Ministrowi Spraw Wewnętrznych i wojewodom
wprowadzanie doraźnych ograniczeń potrzebnych dla ochrony granic.
Jednocześnie stworzono możliwość uzyskania zwolnień z wprowadzonych ograniczeń. Skuteczność i elastyczność powyższych przepisów
stwarzała znacznie większe możliwości ograniczania przestępczości
przemytniczej i jej zwalczania.
Realizacja zadań na pograniczu należała w dużej mierze do organów
administracji ogólnej. Istniały wówczas wyspecjalizowane formacje
powołane do ochrony porządku prawnego na terenach przygranicznych II RP22.
2. Konstrukcja obszaru pogranicza w Polsce Ludowej do 1990 r.
Pojęcie pogranicza w Polsce Ludowej było związane z przyjęciem
w zakresie ochrony granic norm prawnych z okresu dwudziestolecia
międzywojennego, które nie uchylono w nowym porządku prawnym.
Podstawowym aktem prawnym obowiązującym po 1945 roku było
rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa23.
Do czasu przyjęcia dekretu o ochronie granicy państwowej z 1956 r.,
w 1948 roku wprowadzono zmianę do art. 23 rozporządzenia, zaostrzając rygory przekraczania granicy Państwa. Dekret stanowił „Kto przekracza granice państwa bez właściwych dokumentów albo w miejscu
na to nie przeznaczonym albo mimo zamknięcia ruchu granicznego,
podlega karze więzienia na czas od 1 roku do lat 3”24. Na podstawie
rozporządzenia o granicach Państwa z 1927 roku były wydawane zarządzenia wykonawcze wydawane przez ministrów i wojewodów25.
22
L. Grochowski, Organizacja ochrony granic II RP, [w:] Materiały z konferencji
naukowej nt. „Ochrona granic państwa w końcu XX wieku”, Kętrzyn 1993, s. 33-39
Por. przyp. 9.
23
Dekret z dnia 15 września 1948 r. Dz.U. Nr 47, poz. 348.
24
Rozporządzenie ministra Bezpieczeństwa Publicznego, Administracji Publicznej
i Ziem Odzyskanych z 13 czerwca 1946 r. Dz.U. Nr 28, poz. 185.
25
[13]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
137
Ogólna koncepcja pogranicza została zmodyfikowana dekretem
z 23 marca 1956 r. o ochronie granic państwowych26. Należy podkreś­
lić, iż akt ten nie zawierał prawnego określenia pogranicza, lecz w dużej mierze recypuje konstrukcję pogranicza ustaloną rozporządzeniem
z 1927 r.
Dekret wyróżnia następujące obszary będące częściami składowymi
pogranicza – pas drogi granicznej, strefę nadgraniczną oraz
pas graniczny – ustanowione dla ochrony granicy państwowej.
Pas drogi granicznej stanowił obszar o szerokości 15 metrów licząc
od linii granicznej na lądzie oraz brzegu wód granicznych i brzegu
morskiego w głąb kraju. Pas drogi granicznej stanowił drogę obchodową organów ochrony granic i służył do wznoszenia urządzeń granicznych27. W przypadkach gdy wymagały tego właściwości terenu lub
ukształtowanie granicy organ administracji państwowej28 mógł rozszerzyć pas drogi granicznej w województwie lub na niektórych odcinkach województwa do 100 metrów.
Strefa nadgraniczna obejmowała obszar szerokości od 2 do 6 km licząc od granicy na lądzie oraz od brzegu wód granicznych i brzegu
morskiego w głąb kraju. Szerokość strefy nadgranicznej ustalały terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia
wojewódzkiego w drodze zarządzeń. Rada Ministrów mogła ustalić szerokość obszaru strefy nadgranicznej poniżej 2 km wzdłuż całej granicy lub niektórych odcinków29. Minister Spraw Wewnętrznych,
w przypadku szczególnie uzasadnionym, gdy wymagały tego względy
bezpieczeństwa lub ochrony granic, mógł rozszerzyć obszar strefy na
określonym odcinku do 10 km. Granice strefy nadgranicznej oznaczone były w terenie specjalnymi znakami30.
Dz.U. Nr 9, poz. 51.
26
Tamże, art. 8 ust. 3.
27
Tzn. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej
28
Dz.U. z 1959 r. Nr 27, poz. 168.
29
Uchwała Rady Ministrów z 28 sierpnia.1956 r. w sprawie znaków granicznych
oraz zamieszkania i pobytu w strefie nadgranicznej (M.P. Nr 71, poz. 871).
30
138
Lech Grochowski
[14]
Na gruntach położonych w strefie nadgranicznej mogły być dokonywane bez uzyskania zgody ich właścicieli i użytkowników czynności niezbędne do oznaczenia, urządzenia i ochrony granic.
Zamieszkanie w strefie nadgranicznej wymagało zezwolenia terenowego organu administracji państwowej o odpowiedniej właściwości
szczególnej stopnia wojewódzkiego, właściwego ze względu na miejsce zamierzonego zamieszkania. Pobyt czasowy w strefie nadgranicznej wymagał zezwolenia organu administracji spraw wewnętrznych
właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która zamierzała się udać do strefy nadgranicznej. W normalnych warunkach
zakaz ten podlegał znacznym ograniczeniom na obszarach turystycznych, jednakże organom ochrony granic służyło prawo legitymowania
osób znajdujących się na tych obszarach31. Terenowe organy administracji państwowej były upoważnione do wydania w porozumieniu
z organami ochrony granic szczegółowych przepisów dotyczących korzystania z kąpielisk i plaż oraz urządzeń turystycznych w strefie nadgranicznej. Organowi spraw wewnętrznych służyła kompetencja do
wydania zakazu dalszego czasowego pobytu, jeżeli było to konieczne ze względu na bezpieczeństwo i ochronę granic. Osoba, której zabroniono dalszego pobytu w strefie nadgranicznej była obowiązana ją
opuścić w ciągu 24 godzin. Zakaz ten wydawano w drodze decyzji
administracyjnej, której mógł być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Terenowemu organowi administracji państwowej stopnia
podstawowego przysługiwała kompetencja do wydawania decyzji zakazującej dalszego zamieszkania i pobytu czasowego, jeżeli wymagały
tego względy bezpieczeństwa lub ochrony granicy państwowej.
Należy podkreślić, że Rada Ministrów została upoważniona do
wyłączenia niektórych terenów strefy nadgranicznej spod działania
wszystkich lub niektórych przepisów obowiązujących w tej strefie
w zakresie ochrony granicy państwowej32.
31
Uchwała Rady Ministrów z 25 czerwca 1957 r. w sprawie wyłączenia niektórych
terenów strefy nadgranicznej spod obowiązku posiadania zezwoleń na zamieszkanie
i pobyt (M.P. Nr 50, poz. 313).
Tamże.
32
[15]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
139
Pas graniczny obejmował obszar gmin i miast przylegających do linii granicy lądowej oraz brzegu wód granicznych i brzegu morskiego. Jeżeli szerokość pasa granicznego nie osiągała w ten sposób 30 km
włączono ex lege do pasa granicznego również te gminy i miasta, których obszar leżał w całości lub w części w odległości 30 km od linii granicy lądowej oraz od brzegu wód granicznych lub brzegu morskiego33.
Rada Ministrów mogła, jeżeli względy bezpieczeństwa i ochrony
granic tego wymagały, rozszerzyć obszar pasa granicznego na wszystkie lub niektóry gminy albo miejscowości przyległe do gmin pasa granicznego. Również Radzie Ministrów przysługiwała kompetencja do
rozciągnięcia wszystkich lub niektórych przepisów obowiązujących
w zakresie ochrony granicy w strefie nadgranicznej na obszar pasa granicznego lub niektórych jego części. Na obszarze pasa granicznego
w zakresie ścigania przestępstw skierowanych przeciwko nienaruszalności i bezpieczeństwu granic państwowych organom ochrony granic
służyło a w razie bezpośredniego pościgu także poza tym obszarem,
prawo zatrzymania oraz przeprowadzania rewizji osób, rzeczy, środków lokomocji i pomieszczeń według przepisów kodeksu postępowania karnego. Organy ochrony granic mogły w związku z wykonanymi
zadaniami służbowymi bez uzyskiwania zezwolenia właścicieli i użytkowników gruntów położonych w pasie granicznym w razie konieczności przebywać i poruszać się o każdej porze dnia i nocy na tych
gruntach oraz przejeżdżać i przechodzić przez pola uprawne w czasie
kontynuowania pościgu, jeżeli okoliczności sprawy nie pozwalały na
korzystanie z tych dróg.
W latach 1945-1990, ochronę nienaruszalności i bezpieczeństwa
granic sprawowały Wojska Ochrony Pogranicza podległe Ministrowi
Spraw Wewnętrznych34. Do zadań organów ochrony granic należało
w szczególności: kontrola ruchu osobowego w przejściach granicznych, ochrona granicy morskiej z użyciem jednostek pływających
i samolotów, zabezpieczenie nienaruszalności znaków i urządzeń gra Por. art. 16, Dekretu z dnia 23 marca 1956 r.
33
T. Słaby, WOP. Pozycja prawna i zakres działania, Wrocław 1978, H. Domi­
34
niczak, Granice państwowe i ich ochrona na przestrzeni dziejów (966-1996), Warszawa
1997.
140
Lech Grochowski
[16]
nicznych, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w pasie
granicznym w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia granic państwowych przed naruszeniem. Warto dodać, że organom ochrony granic służyło na obszarze pasa granicznego prawo legitymowania osób.
Porządek prawny na pograniczu w PRL nie był kształtowany jedynie przez dekret o ochronie granic państwowych i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze. Z jednej strony był wzbogacany przez
przepisy umów międzynarodowych, jakie Polska zawarła z państwami
sąsiednimi w sprawie stosunków granicznych35, z drugiej strony reżimu pogranicza rozszerzały przepisy prawa miejscowego. Przybierały
one prawną formę zarządzeń porządkowych uchwalanych przez wojewódzkie rady narodowe na podstawie przepisów o terenowych organach administracji państwowej36.
3. Konstrukcja obszaru pogranicza w Polsce po 1990 r.
12 października 1990 roku uchwalona została ustawa o ochronie
granicy państwowej37, która przyjęła inny podział pogranicza. Przepisy
tej ustawy uchyliły dekret z 23 marca 1956 roku o ochronie granic państwowych. Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, pozostawiono dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z ustawą, nie dłużej niż 6 miesięcy. Należy zauważyć, iż do czasu
uchwalenia wspomnianej ustawy żaden dotychczasowy akt prawny regulujący reżim prawny granic państwowych, czy też obszarów przygranicznych nie używał określenia „pogranicze”. W istocie ustawa nie
zawiera prawnego określenia pogranicze w formie definicji ustawowej. Ustawa ta używa określenia pogranicze na oznaczenie rozdzia35
Zob. Umowa o stosunkach prawnych na polsko-radzieckiej granicy państwowej
oraz współpracy i wzajemnej pomocy w sprawach granicznych z 15 lutego1961 r.
Dz.U. Nr 47, poz. 253-254.
36
Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego. Dz.U. z 1984 r. Nr. 41, poz. 185. Zarządzenia wojewódzkich rad
zakazywały wjazdu i wchodzenia na pas drogi granicznej bez zezwolenia jednostki
WOP.
Dz.U. Nr 78, poz. 461
37
[17]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
141
łu 2, stąd należy przyjąć, że treścią rozdziału 2 ustawy są zagadnienia
dotyczące pogranicza, jak wskazuje sam tytuł. Należy więc przyjąć,
że określona regulacja prawna zawarta w rozdziale 2 ustawy stanowi
o konstrukcji obszaru pogranicza, nadając zwrotowi „pogranicze” ustawowe znaczenie. Określona w ustawie konstrukcja pogranicza dotyczy
obszaru przyległego do granicy lądowej lub rzecznej państwa polskiego. Przyjęta w ustawie konstrukcja pogranicza dotyczy obszaru przyległego do granicy lądowej lub rzecznej państwa polskiego.
Ustawa o ochronie granicy państwowej tworzy konstrukcję pogranicza na dwóch pojęciach, są to mianowicie: pas drogi granicznej
i strefa nadgraniczna. Pas drogi granicznej i strefa nadgraniczna
są to prawnie określone obszary38, na których realizuje się w szczególny sposób ochronę granicy państwa, a które należy traktować jako części składowe pogranicza. Wynika to z analizy art. 8 ustawy w związku
z tytułem rozdziału 2 ustawy. W myśl art. 8 ustawy „w celu ochrony
granicy państwowej ustanawia się pas drogi granicznej i strefę nadgraniczną”39. Zgodnie z art. 9 ust. 1 „Pasem drogi granicznej jest obszar
o szerokości 15 metrów, licząc w głąb kraju od linii granicy państwowej lub od brzegu wód granicznych albo brzegu morskiego”. Należy
zwrócić uwagę na fakt, iż ustawodawca ustanawiając pas drogi granicznej na określonej przestrzeni powołuje się do rozwiązań zawartych
w aktach prawnych obowiązujących wcześniej. Stąd też konstrukcja
pasa drogi granicznej nie uległa żadnej zmianie. Ustawa nie przewiduje jednak żadnych możliwości rozszerzenia pasa drogi granicznej40.
L. Jastrzębski, Ochrona państwa i administracji stosunków zagranicznych, [w:]
Polskie prawo administracyjne, red. J. Służewski, Warszawa 1992, s. 553.
38
39
W dalszej części artykułu jeśli będzie mowa o ustawie bez bliższego określenia
należy to rozumieć ustawę z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy
państwowej. (Dz.U. z 1990 r. Nr 78, poz. 461).
40
Jeżeli wynika to bezpośrednio z potrzeb związanych z ochroną granicy
państwowej, wojewoda może, na wniosek lub po zaopiniowaniu przez właściwy organ
ochrony granicy państwowej, wprowadzić zakaz przebywania na niektórych odcinkach
pasa drogi granicznej. Zakaz, nie może być ustanawiany na oznakowanych szlakach
turystycznych, brzegu morskim i w kąpieliskach.
142
Lech Grochowski
[18]
W pasie drogi granicznej umieszcza się w dobrze widocznych miejscach tablice informacyjne z napisem „Granica państwa przekraczanie zabronione”.
Również pas drogi granicznej w miejscach, w których jest wprowadzony zakaz przebywania, oznacza się w dobrze widocznych miejscach tablicami z napisem „Pas drogi granicznej – wejście
zabronione”41. Na gruntach położonych w pasie drogi granicznej
Straż Graniczna może wykonywać czynności związane z oznakowaniem i ochroną granicy państwowej oraz budową urządzeń służących
tej ochronie. Właściciele lub użytkownicy tych gruntów są obowiązani do umożliwienia wykonywania tych czynności. Ze względów
technicznych dopuszcza się budowanie urządzeń służących ochronie
granicy państwowej także poza pasem drogi granicznej42.
Ustanowiona w ustawie strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar
gmin przyległych do granicy państwa, a na odcinku morskim do brzegu morskiego. Jeśli określona w ten sposób szerokość strefy nadgranicznej nie osiąga 15 km, włącza się do strefy nadgranicznej również obszar
gmin bezpośrednio sąsiadujących z gminami przyległymi do granicy
państwowej lub brzegu morskiego. Zasięg strefy nadgranicznej oznacza
się tablicami z napisem „Strefa nadgraniczna”43. W myśl art. 13 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, warunki uprawiania turystyki, sportu, polowań i połowu
ryb w strefie nadgranicznej, uwzględniając w szczególności możliwość
wprowadzenia stałych lub czasowych ograniczeń w zakresie korzystania
z wód granicznych oraz nałożenia obowiązku powiadomienia organów
Straży Granicznej o planowanych czyn­nościach44.
41
Zarządzenie komendanta Głównego Staży Granicznej z 18 grudnia 1991 r.
w sprawie określenia wzorów tablic oznaczających strefę nadgraniczną oraz pas drogi
granicznej. M.P z 1992 r. Nr 5, poz. 30.
Ibidem.
42
Zarządzenie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 września 1997 r.
w sprawie wyznaczenia przebiegu linii określającej zasięg strefy nadgranicznej. M.P.
Nr 73, poz. 700.
43
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 maja
2006 r. w sprawie warunków uprawiania turystyki, sportu, polowań i połowu ryb
w strefie nadgranicznej. Dz.U. Nr 94 poz. 653
44
[19]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
143
Podstawowym aktem prawnym, jak wspomniano, kształtującym obec­
ną konstrukcję pogranicza jest ustawa z dnia 12 października 1990 r.
o ochronie granicy państwowej łącznie z wprowadzonymi w jej treści zmianami45. Kolejnym istotnym aktem prawnym jest ustawa z dnia
12 października 1990 r. o Straży Granicznej46 powołująca formację –
Straż Graniczną – do ochrony granicy państwa. Przepisy tej ustawy
wyznaczają pozycję organów ochrony granic na pograniczu, określając ich zadania i obowiązki.
Do zadań ustawowych Straży Granicznej należy między innymi:
• ochrona granicy państwowej,
• organizacja i dokonywanie kontroli ruchu granicznego,
• rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykro­czeń,
a także ściganie ich sprawców (w ramach określonych ustawą),
• zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej,
• gromadzenie i przetwarzanie informacji z zakresu ochrony granicy
państwowej i udostępnianie ich właściwym organom państwowym,
• ochrona granicy państwowej w przestrzeni powietrznej oraz sprawowanie nadzoru nad eksploatacją polskich obszarów morskich,
a także nad przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących
na tych obszarach,
• zapobieganie przemieszczaniu (bez wymaganego zezwolenia) przez
granicę państwową środków odurzających, substancji psychotropowych, a także broni, amunicji i materiałów wybuchowych,
• zapobieganie transportowaniu (bez wymaganego zezwolenia) przez
granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych,
materiałów jądrowych i promieniotwórczych,
• zapobieganie zanieczyszczaniu wód granicznych47.
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 stycznia
2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie granicy państwowej.
Por. Dz.U. Nr 12 poz. 67.
45
Dz.U. Nr 78 poz. 462.
46
Tamże.
47
144
Lech Grochowski
[20]
4. Ochrona granic w strefie Schengen
Porządek prawny obowiązujący w obszarze pogranicza ustanawia
przede wszystkim ustawodawstwo wewnętrzne. Moc prawa aktów
prawnych zawierających przepisy graniczne jest różnorodna, oznacza
to, że wydawane są przez różne organy państwowe i w różnym trybie.
Ustawy o ochronie granicy państwowej oraz o Straży Granicznej były
wielokrotnie nowelizowane w związku przystąpieniem Polski do strefy Schengen48.
Układ z Schengen49 jest umową międzynarodową zawartą 14 czerwca
1985 r. między Belgią, Francją, Holandią, Luksemburgiem i Niem­ca­
mi. Zakłada ona stopniowe znoszenie kontroli na wspólnych granicach,
mające na celu zapewnienie swobody przepływu osób na obszarze składającym się z terytoriów państw-sygnatariuszy – tzw. „strefy Schengen”50.
Aktem wykonawczym do Układu z Schengen jest Konwencja Wyko­
nawcza do Układu z Schengen, podpisana w 1990 roku. Ustanawia ona
jednolite zasady kontroli na granicach zewnętrznych, a także wymienia tak zwane „środki wyrównawcze” – mają one na celu wyrównanie
powstałego w ten sposób „deficytu bezpieczeństwa”. Do środków tych
zalicza się między innymi ujednolicenie standardów kontroli na granicach zewnętrznych (również wymogów wizowych oraz postępowania
wobec cudzoziemców), współpraca pomiędzy narodowymi służbami
policyjnymi, a także współpraca sądowa i administracyjna, jednolita
polityka wobec handlu narkotykami i innymi środkami odurzającymi
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 stycznia
2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie granicy państwowej.
Dz.U. Nr 12 poz. 67.
48
Schengen – winiarska wieś w południowo-wschodnim Luksemburgu, w gminie
Remerschen. W 2010 roku wieś zamieszkiwało 530 osób. Miejscowość leży na
styku granic trzech państw – Luksemburga, Niemiec i Francji. Wieś stała się sławna
14 czerwca 1985 roku, kiedy to na statku Princesse Marie Astrid na rzece Mozeli
podpisano traktat znany obecnie jako Układ z Schengen.
49
50
Układ z Schengen i porozumienie wykonawcze do układu, MSWiA, Warszawa
1998, s.15.
[21]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
145
oraz stworzenie elektronicznego Systemu Informacji Schengen (SIS –
zapewnia on dostęp do danych, które umożliwiają identyfikację konkretnych osób i rzeczy)51.
Konwencja Wykonawcza weszła w życie w 1995 roku, w związku
z czym zniesiono całkowicie kontrolę na granicach. Włączono ją również do systemu prawnego Unii Europejskiej – na podstawie Traktatu
Amsterdamskiego z 1997 roku. Traktat ten uregulował, że cały dorobek Schengen będzie częścią integralną wspólnotowego porządku
prawnego. Na ten dorobek składają się (poza Układem i Konwencją
Wykonawczą): Protokoły Akcesyjne i Porozumienia do Układu z 1985
roku, Porozumienie Wykonawcze z 1990 roku (zawarte z Włochami,
Hiszpanią, Portugalią, Grecją, Austrią, Danią, Szwecją i Finlandią),
decyzje i oświadczenia ustanowione przez Komitet wykonawczy (powołany na podstawie postanowień Porozumienia Wykonawczego),
a także akty stanowione przez organy, które na podstawie upoważnienia Komitetu wykonawczego mają kompetencje decyzyjne do wdrażania Porozumienia Wykonawczego.
Polska zobowiązała się do stosowania dorobku prawnego Schengen,
przystępując w dniu 1 maja 2004 roku do Unii Europejskiej. Do Strefy
Schengen Polska weszła 21 grudnia 2007 roku52. Od tego dnia istnieje zatem pełna swoboda przemieszczania się po terytoriach wszystkich
państw należących do tej strefy.
Po przystąpieniu Polski do strefy Schengen bez podziału na granice
zewnętrzne i wewnętrzne Polska Straż Graniczna przystąpiła do wykonywania zadań wynikających nie tylko z prawa krajowego, ale i z przepisów prawa wspólnotowego. W nowej rzeczywistości możliwe jest
swobodne przemieszczenie się osób w obszarze Schengen. Granice
wewnętrzne (polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka, polsko-litewska) istnieją nadal w sensie fizycznym i prawnym, ale osoby
przekraczające te granice nie podlegają kontroli.
Dokumentem określającym jednolite reguły działalności Służb
Granicznych jest Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu
Tamże.
51
Dz.Urz.UE L 323 z 8 grudnia 2007 r.
52
146
Lech Grochowski
[22]
Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice tzw.
Kodeks Graniczny Schengen (KGS)53. Wynika z niego konieczność
dokonywania kontroli granicznej przez odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy, właściwie rozmieszczonych na granicach
zewnętrznych. Same kontrole odbywają się na podstawie wspólnotowego i krajowego prawa. Zgodnie z Kodeksem Granicznym Schengen
pojęcie Straż Graniczna oznacza „każdego funkcjonariusza publicznego wyznaczonego, zgodnie z prawem krajowym do pełnienia obowiązków służbowych na przejściu granicznym lub na odcinku granicy
lub w bezpośrednim sąsiedztwie tej granicy, który z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym realizuje zadania w zakresie kontroli granicznej”. W polskim prawie krajowym odpowiednikiem tego
zapisu jest art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży
Granicznej, który określa, że do ochrony granicy państwowej na lądzie
i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego tworzy się jednolitą umundurowaną i uzbrojoną formację – Straż Graniczną54.
Kontrola graniczna obejmuje nie tylko odprawę osób na przejściach
granicznych i ochronę granicy państwowej pomiędzy tymi przejściami,
ale również analizę ryzyka dla bezpieczeństwa wewnętrznego i analizę zagrożeń dla bezpieczeństwa granic zewnętrznych. Leży ona zatem
w interesie danego Państwa Członkowskiego i w interesie wszystkich
Państw Członkowskich. Podstawowymi celami kontroli granicznych
są:
• zwalczanie nielegalnej imigracji i handlu ludźmi;
Dz. Urz. UE L 105 z 13 kwietnia 2006 r. P 0001-0032. Kodeks Graniczny
Schengen w art. 2 definiuje g r a n i c e w e w n ę t r z n e j a k o wspólne granice lądowe
państw członkowskich, w tym granice na rzekach i jeziorach; porty lotnicze państw
członkowskich przeznaczone do lotów wewnętrznych; porty morskie, rzeczne i porty
na jeziorach państw członkowskich służące do regularnych połączeń promowych.
Natomiast g r a n i c e z e w n ę t r z n e oznaczają granice lądowe, w tym granice na
rzekach i jeziorach, oraz granice morskie państw członkowskich, a także ich porty
lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie
stanowią one granic wewnętrznych.
53
Por. przyp. 46.
54
[23]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
147
• zapobieganie wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich55.
Kodeks Graniczny Schengen znosi kontrole na granicach wewnętrznych, ale także dopuszcza możliwość tymczasowego ich przywrócenia
w przypadku zaistnienia sytuacji powodujących poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego danego
Państwa Członkowskiego. Przykładem może być przywrócenie przez
Austrię kontroli na granicach w związku z Mistrzostwami Europy
w Piłce Nożnej Euro – 2008.
Kontrole te przywraca się na czas nie dłuższy niż 30 dni. Szczegółowe
procedury określają art. 23-31 KGS. Informacja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych musi być podana do wiadomości opinii publicznej.
Zgodnie z art. 7 KGS ruch graniczny osób i środków transportu na
granicach zewnętrznych ze strefy Schengen kontrolowany jest minimalnie – tylko w zakresie ustalenia tożsamości osób na podstawie
dokumentów podróży, ich weryfikacji odnośnie ważności oraz weryfikacji obecności śladów ich sfałszowania lub podrobienia, przy użyciu w stosownych przypadkach urządzeń technicznych oraz poprzez
sprawdzenie wyłącznie informacji o skradzionych, przywłaszczonych,
utraconych i unieważnionych dokumentach w odpowiednich bazach
danych. Reguła minimalnej odprawy obowiązuje w odniesieniu do
osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania i nie może być wyrywkowo poszerzana.
Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez
odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Granice zewnętrzne można legalnie przekroczyć jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia.
Przekraczanie granic zewnętrznych przez obywateli państw trzecich
(spoza strefy Schengen) odbywa się w całej UE według jednolitych za Ustawa o SG, tekst jednolity ogłoszony w Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997.
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej
oraz ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. z 2007 r. Nr 140, poz. 982)
55
148
Lech Grochowski
[24]
sad. Obywatele ci podlegają szczegółowej odprawie przy wjeździe na
terytorium Wspólnoty i opuszczaniu tego terytorium. Aby przekroczyć
zewnętrzną granicę strefy Schengen obywatele państw trzecich muszą
spełniać wszystkie warunki określone w art. 5 ust. 1 KGS, to jest:
• posiadać ważną wizę (o ile jest wymagana), wiarygodnie uzasadnić
cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadać środki utrzymania
w wystarczającej wysokości;
• posiadać ważny dokument lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy;
• nie być osobą wpisaną w Systemie Informacyjnym Schengen w celu
odmowy wjazdu;
• nie stanowić zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa
wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich oraz nie być osobą wpisaną do bazy
krajowej w celu odmowy.
Po ustaleniu, czy dana osoba państwa trzeciego spełnia wszystkie
wymienione warunki, w ramach odprawy szczegółowej dokonuje się:
• weryfikacji dokumentów pod kątem, czy nie są sfałszowane lub
podrobione;
• sprawdzenia stempli wjazdu i wyjazdu w celu ustalenia, czy osoba
ta nie przekroczyła maksymalnego czasu dozwolonego pobytu na
terytorium Wspólnoty;
• identyfikacji miejsca wjazdu oraz sprawdzenia, czy jego środek
transportu i przewożone przez niego przedmioty nie stanowią prawdopodobnego zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa
wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z Państw Członkowskich56.
Przystąpienie Polski do strefy Schengen spowodowało poważne
zmiany w tej formacji i jej strukturach. Z jednej strony pojawiła się potrzeba zwiększenia liczby funkcjonariuszy, ich wyposażenia i stworzenia nowoczesnej infrastruktury umożliwiającej sprostanie wymogom
zabezpieczenia najdłuższej (ok. 1200 km) zewnętrznej granicy lądo56
J. Cieślewicz, Podstawy prawne kontroli granicznej, [w:] Polska w strefie
Schengen, Warszawa 2008, s. 58
[25]
Ewolucja prawa ochrony granic Polski
149
wej UE. Z drugiej strony otwarte zostały granice wewnętrzne i zmienił
się charakter działań służb granicznych.
Do nowych zadań doszły działania kontrolne poza obszarem granicznym. W procesie transformacji Straż Graniczna otrzymywała upraw­
nienia operacyjne, a obszarem działania stało się całe terytorium państwa
polskiego. Stąd też w 2001 r. powołano w strukturze SG pion operacyjno-śledczy i utworzono Zarząd Operacyjno Śledczy Komendy Głównej
Straży Granicznej (ZOŚKGSG), powołano zamiejscowe oddziały tego
pionu. W 2004 r. utworzono Nadwiślański Oddział Straży Granicznej,
który swoim zasięgiem objął centralne województwa Polski. W wyniku dalszych reorganizacji struktury utworzono Zarząd Graniczny
KGSG, który zajmuje się kontrolą ruchu granicznego i ochroną granicy państwowej. Funkcjonariusze SG zajmują się ochroną międzynarodowych szlaków komunikacyjnych, w tym także w ramach transportu
lotniczego, posiadają uprawnienia prowadzenia samodzielnych działań
kontrolnych na terytorium całego kraju. Nowelizacja ustawy o Straży
Granicznej z 2005 r. dała funkcjonariuszom SG prawo pełnienia wart
ochronnych na pokładach samolotów obsługujących linie szczególnie
narażone na akty terroryzmu. Równolegle ze zmianami organizacyjnymi i zwiększeniem uprawnień, formację wyposażono w nowoczesny sprzęt.
Straż graniczna ściśle współpracuje z zagranicznymi odpowiednikami, zarówno na podstawie porozumień dwustronnych, jak i w organizacjach międzynarodowych.
Nie bez znaczenia jest fakt ulokowania w Warszawie Europejskiej
Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na zewnętrznych Grani­
cach Państw Członkowskich – Frontex57.
Agencja Frontex m.in. koordynuje współpracę operacyjną między
państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami ze57
F r o n t e x (od fr. Frontières extérieures, czyli „granice zewnętrzne”) – Europejska
Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw
Członkowskich Unii Europejskiej, niezależna agencja w ramach Unii Europejskiej
powstała 1 maja 2005 na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z 26
października 2004 r. Dyrektorem wykonawczym agencji został przedstawiciel Finlandii,
Ilkka Laitinen.
150
Lech Grochowski
[26]
wnętrznymi. Również wspomaga państwa członkowskie w szkoleniu funkcjonariuszy straży granicznych, przeprowadza analizy ryzyka,
w razie potrzeby udziela pomocy technicznej i operacyjnej na granicach zewnętrznych58.
The Evolution of Polish Border Protection
Law in 20th and 21st Century
Summary
The borderland, i.e. the area of land close to the border between two
countries, is always a piece of land of exceptional importance. Depending
on the current situation the authorities consider it as a more or less
effective barrier which protects the state against any kind of economic,
political or military threat. The crucial issue in the process of delineating
the area is determining the depth of the zone. Protection of sovereignty of
any state involves high concentration of various public safety and military
defence installations in the borderland. As we move towards the interior
the installations in question become more and more scarce. Thus, the
borderland is divided into sub-zones which division is reflected in different
border crossing regulations for each individual sub-zone.
58
Szerzej na ten temat: http://europa.eu/agencies/community agencies/frontex/
index pl:htm
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Łukasz Jan Korporowicz
Uniwersytet Łódzki
Ustrój i społeczeństwo galijskie
w świetle ‘De bello Gallico’ Cezara
1. Starożytne prawo celtyckie jako przedmiot badań naukowych
Prawo Celtów nie było dotąd przedmiotem zainteresowania polskich badaczy. Uczeni europejscy natomiast, przede wszystkim irlandzcy i walijscy, koncentrują swe badania na epoce średniowiecza,
gdy w Irlandii i Walii rozwijały się dwa wyjątkowe systemy prawne – z jednej strony oparte na tradycji celtyckiej, z drugiej natomiast
na tradycji chrześcijańskiej1. Dla celów porównawczych, czasem zaś
w celu udowodnienia „antyczności” określonej instytucji prawa, naukowcy sięgają do pism autorów starożytnych. Historia starożytnego
prawa celtyckiego pozostaje jednak poza obszarem ich badań2.
Najpopularniejszymi obecnie opracowaniami dotyczącymi tych dwóch syste­
mów prawnych są prace: F. Kelly, A Guide to Early Irish Law, Dublin 1988 oraz
T. M. Charles-Edwards, The Welsh Laws, Cardiff 1989.
1
Współcześnie zagadnieniom starożytnego prawa celtyckiego poświęca się
w nauce niewiele uwagi. Jedynie austriacki archeolog Raimund Karl, w niektórych
swoich pracach zajmuje się pewnymi wybranymi aspektami życia prawnego Celtów,
por. m.in. R. Karl, Altkeltische Sozialstrukturen, Budapest 2006; Tenże, Kurz- und
langfristige Geschäfte- Grundlagen alteuropäischen Vertragsrechts [w:] Langfristige
Erscheinungen und Brüche von der Bronze- zur Eisenzeit, Baiern-Bern 2009, s. 23-36;
Tenże, The Court of Law in Iron Age Celtic Societies [w:] Interpretierte Eisenzeiten 3.
Fallstudien, Methoden, Theorie, Linz 2009, s. 135-160.
2
152
Łukasz Jan Korporowicz
[2]
Brak zainteresowania starożytnym prawem celtyckim jest wynikiem niewystarczającej ilości źródeł umożliwiających udzielenie odpowiedzi na najważniejsze pytania dotyczące organizacji tego systemu
prawnego. Brak źródeł pisanych wynika zaś ze sposobu myślenia
o prawie samych Celtów. Z pism autorów rzymskich i greckich wiadomo, iż Celtowie postrzegali prawo w kategoriach świętości – było
ono częścią sfery sacrum. Wyraźnie dostrzec to można patrząc na rolę,
jaką pełnili w celtyckim społeczeństwie druidzi. Z jednej strony byli
oni kapłanami, z drugiej zaś mędrcami, którzy m.in. posiadali rozległą
wiedzę na temat prawa. Jednocześnie z pism Cezara wynika, iż druidzi zakazywali swoim uczniom spisywania swoich nauk. W związku
z tym adepci sztuki druidycznej zmuszeni byli do czasochłonnej nauki wszystkich formuł na pamięć3, co miało gwarantować bezpieczeństwo przekazywanej przez druidów wiedzy i „chroniło” społeczeństwo
przed jej profanacją.
Głównym źródłem współczesnej wiedzy na temat prawa celtyckiego
są pisma autorów rzymskich i greckich, a szczególnie De bello Gallico
Juliusza Cezara4. Korzystając z tego dzieła można przynajmniej częś­
ciowo zrekonstruować zasady prawne, którym podlegali mieszkańcy
Galii. Analizując jednak tekst Cezara trzeba mieć na uwadze trzy istotne okoliczności związane z jego powstaniem. Po pierwsze De bello
Gallico było relacją, jaką Cezar sporządził z prowadzonych przez sie Caes., De bello Gal. 6,14,3. Cytaty w polskim przekładzie za E. Konik,
W. Nowosielska, ‘Corpus Caesarianum’, Wrocław 2003.
3
De bello Gallico jest jednym z dwóch pamiętników, które zostały przez Cezara
napisane. Drugim jest opis wojny domowej zatytułowany De bello civili. Z bogatej
twórczości literackiej Cezara zachowały się tylko te dwa dzieła. Stanowią one doskonałe
źródło wiedzy na temat wydarzeń politycznych okresu schyłku republiki, jak również
pozwalają na zrekonstruowanie taktyki republikańskiej armii rzymskiej. Prócz tego,
dzięki licznym anegdotom, są także cennymi źródłami poznania życia codziennego
epoki, w której powstały. Z tych względów tak De bello Gallico, jak i De bello civili
doczekały się licznych opracowań naukowych. W Polsce przez lata twórczością Cezara
zajmował się profesor Uniwersytetu Wrocławskiego Eugeniusz Konik. Pełne polskie
tłumaczenie Corpus Caesarianum, opatrzone komentarzem merytorycznym, ukazało
się w 2003 roku, już po śmierci autora. Więcej na temat De bello Gallico por. E. Konik,
W. Nowosielska, op. cit., s. 2-57, tam także najważniejsza literatura.
4
[3]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
153
bie działań zbrojnych. Niewykluczone, iż pewne fragmenty dzieła były
wręcz zaczerpnięte z oficjalnych sprawozdań, jakie przyszły dyktator
był zobowiązany składać jako namiestnik prowincji Senatowi. Tym samym znaczna część tekstu dotyczy zagadnień militarnych. Inne wiadomości zawarte w tekście mają często charakter anegdotyczny. Dzieło
Cezara nie jest więc naukowym traktatem, a jedynie kompendium
pewnej wiedzy, jaką nabył on przebywając w Galii. Po drugie należy pamiętać, iż Cezar snuł dalekosiężne plany zawładnięcia Rzymem.
Jako sprawny polityk musiał wiedzieć, że kluczem do zrealizowania
jego zamierzeń będzie poparcie zwykłych ludzi – tak żołnierzy, jak
i cywilów. De bello Gallico przesycone jest zatem treściami o charakterze propagandowym, które wyjaśniają powody, dla których Cezar podjął kolejne operacje militarne w Galii, jak również dlaczego przeprawił
się przez Ren do Germanii oraz przez Kanał La Manche do Brytanii.
Bardzo prawdopodobne jest także i to, iż opis zagadnień związanych
z organizacją społeczeństwa oraz zwyczajami (w tym prawnymi)
Galów uległ pewnemu zniekształceniu. Uwagę zwraca choćby wiadomość o kazirodczych małżeństwach grupowych, które zdaniem
Cezara występowały w Brytanii5. Po trzecie wreszcie, Cezar nie był
prawnikiem. Wprawdzie wykonywał liczne funkcje urzędnicze, które
wymagały od niego wiedzy prawniczej, jak również kilkakrotnie występował jako oskarżyciel albo sędzia, to jednak nie można zgodzić
się z opinią R. VerSteega, który postrzega Cezara jako znawcę prawa6. W rzeczywistości w większości przypadków „prawnicza” działalność Cezara miała charakter polityczny (jak w przypadku sprzeciwu
przeciwko karze śmierci w sprawie Katyliny). Tam zaś, gdzie wykonywał on funkcje sądownicze z racji pełnienia obowiązków urzędniczych
(jako kwestor, edyl, czy namiestnik prowincjonalny), zwyczajowo, jak
każdemu urzędnikowi, towarzyszyła mu grupa specjalistów działających jako jego consilium. Występowanie przed sądem również nie
oznaczało gruntownej wiedzy prawniczej. Rzymski obrońca bądź
oskarżyciel musiał raczej wykazać się zdolnościami krasomówczy Caes., De bello Gal. 5,14,4.
5
R. VerSteeg, Law and Justice in Caesar’s Gallic Wars, «Hofstra Law Review»
33/2004-2005, s. 577.
6
154
Łukasz Jan Korporowicz
[4]
mi, aniżeli wiedzą prawniczą sensu stricto. Nawet informacja podana
przez Swetoniusza7, jakoby Cezar planował przeprowadzenie dzieła
kodyfikacji ius civile, nie może służyć jako argument przemawiający
za posiadaną przez niego wiedzą prawniczą.
Kolejnym źródłem poznania starożytnego prawa celtyckiego są znaleziska archeologiczne, ich liczba jest jednak znikoma. Należą do nich
przede wszystkim tzw. tessera hospitalis – tabliczki z brązu stanowiące potwierdzenie zawartych przyjaźni, traktatów pokojowych i innych
podobnych zdarzeń. Tabliczki takie potwierdzały umowy zawarte przez
pojedyncze osoby, rodziny, a nawet całe społeczności8. Na szczególną
uwagę zasługują te spośród celtyberyckich tabliczek, które przypominają kształtem dwie splecione w uścisku dłonie. Analogiczną praktykę,
być może spokrewnioną z celtyberycką, opisuje Cezar wspominając
o „złożeniu poręki uroczyście zaprzysiężonej na połączone plemienne
znaki bojowe” na tajnym zebraniu Galów, które zapoczątkowało powstanie Wercyngetoryksa9.
Osobną grupę znalezisk archeologicznych tworzą trzy, spośród czterech, brązowe tabliczki odnalezione w miejscowości Botorrita, w pobliżu Saragossy. Tabliczki spisane zostały w języku celtyberyckim,
spokrewnionym z językiem Galów10. Pierwsza z nich (Botorrita I) odnaleziona została w roku 1970. Botorrita III i IV odkopane zostały
odpowiednio w 1992 i 1994 roku. Przypuszcza się, iż na wszystkich tabliczkach umieszczone zostały teksty dotyczące zagadnień prawnych.
Niestety brak wystarczającej znajomości języka celtyberyckiego oraz
zły stan tabliczek uniemożliwiają ich jednoznaczne odczytanie. Do tej
pory sugerowano m.in., iż tabliczki (Botorrita I i IV) są leges sacrae
bądź leges municipales11. Wskazywano także, iż w tabliczkach wspo7
Suet., Iulius 44. Wspomina o tym także św. Izydor z Sewilli, por. Isid. Hispal.,
Etymologiarum sive Originum 5,1,5.
Celtic Culture. A Historical Encyclopedia, ed. J.T. Koch, Santa Barbara 2006,
s. 965, s.v. inscriptions in the Celtic world.
8
Caes., De bello Gal. 7,2,2.
9
Por. J. T. Koch, op. cit., s. 364-365, s.v. Celtiberian language.
10
J. M. Blázquez, Einheimische Religionen Hispaniens in der römischen Kaiserzeit,
«ANRW» II.18/ 986, s. 210, J.T. Koch, op. cit., s. 966, s.v. inscription in the Celtic
world.
11
[5]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
155
mina się o miejscu spotkań zgromadzeń plemiennych12. Mimo braku zgody co do szczegółów, akceptuje się powszechnie ich prawniczy
charakter13.
Warto zwrócić wreszcie uwagę na passus pochodzący z Instytucji
Gaiusa. Mimo, że rzymska jurysprudencja zasadniczo nie przejawiała zainteresowania prawami obcymi, przedstawiając władzę ojcowską
Gaius czyni następujące spostrzeżenie: „a nie uchodzi mej uwagi, że lud
Galatów żyje w przekonaniu, iż dzieci podlegają władzy wstępnych”14.
Zdanie wypowiedziane przez jurystę nieco zaskakuje, szczególnie, iż
podana w nim informacja nie została w żaden sposób skomentowana.
Niemniej warto zauważyć, iż jest to jedyna wypowiedź rzymskiego jurysty dotycząca prawa celtyckiego.
2. Ustrój i społeczeństwo galijskie
Cezar w swoim dziele zawarł liczne wskazówki dotyczące prawa
galijskich Celtów15. Najwięcej jednak wiadomości dotyczy sposo12
F. R. Adrados, Sobre Botorrita IV, «EMERITA. Revista de Lingüística
y Filología Clásica» 70.1/2002, s. 8.
13
W roku 1979 odnaleziona została tabliczka oznaczona następnie jako Botorrita II
(zwana także Tabula Contrebiensis) zawierająca łaciński tekst formułki procesowej
wydanej przez namiestnika Gaiusa Valeriusa Flaccusa. Namiestnik po wysłuchaniu
sprawy w fazie in iure skierował ją do rozpoznania przez radnych miasta Contrebia
(działających jako sędziowie w fazie apud iudicem). Na końcu tabliczki wyryty został
także wyrok, jaki zapadł w sprawie. Por. J. S. Richardson, The Tabula Contrebiensis:
Roman Law in Spain in the Early First Century B.C., «The Journal of Roman Studies»
73/1983, s. 33-41, P. Birks, A. Rodger, J.S. Richardson, Further Aspects of the Tabula
Contrebiensis, «The Journal of Roman Studies» 74/1984, s. 45-73.
14
G. 1,55. Tłumaczenie za Gaius, Instytucje, z języka łacińskiego przełożył
i wstępem opatrzył C. Kunderewicz, opracował J. Rezler, Warszawa 1982. Paragraf
ten bywa przywoływany czasami jako argument przemawiający za prowincjonalnym
(azjatyckim) pochodzeniem Gaiusa, por. H.F. Jolowicz, Historical Introduction to the
Study of Roman Law2, Cambridge 1961, s. 396-397.
15
W całym De bello Gallico odnaleźć można około osiemdziesięciu passusów
odnoszących się do prawa galijskiego. Szczególnie cenne wydają się być uwagi
poczynione przez Cezara w paragrafach 11-28 księgi szóstej, które we współczesnych
opracowaniach noszą wspólny tytuł: „Obyczaje ludności Galii i Germanii oraz różnice
między tymi ludami”. W całym tekście odnaleźć można wiadomości dotyczące ustroju
156
Łukasz Jan Korporowicz
[6]
bu funkcjonowania galijskiego społeczeństwa oraz jego ustroju plemiennego. Należy pamiętać, iż Galia w czasach Cezara nie stanowiła samodzielnego organizmu państwowego. Podzielona była między
kilkadziesiąt plemion, które często prowadziły krwawe bratobójcze
wojny16. Mimo to przekazy pozostawione przez Cezara poświadczają
istnienie pewnych ogólnogalijskich mechanizmów kontroli, które stanowić mogły namiastkę organizacji państwowej. Rolę jednego z takich mechanizmów spełniały zgromadzenia galijskie. Wypada w tym
miejscu nadmienić, iż tendencja do gremialnego podejmowania decyzji była wśród Galów bardzo rozpowszechniona. W całym De bello
Gallico można znaleźć liczne informacje dotyczące zgromadzeń ogólnogalijskich17, plemiennych18, czy zgromadzeń naczelników plemiennych19. Zgromadzenia ogólnogalijskie odbywały się co najmniej raz
w roku w wyznaczonym miejscu i czasie oraz wówczas, gdy okoliczności tego wymagały. Symptomatycznym wydaje się, iż w trakcie wojny
galijskiej plemiona początkowo występowały do Cezara o wyrażenie
zgody na zwołanie zgromadzenia20 następnie zaś zgromadzenia zwoływał sam Cezar21. Dopiero pod koniec wojny Galowie sami wyznaczyli
miejsce i czas spotkania, na którym obwołali Wercyngetoryksa głównym dowódcą sił galijskich22.
plemiennego, prawa rodzinnego, prawa rzeczowego, zobowiązań, prawa wojennego,
prawa karnego oraz procesu. Ich długość oraz szczegółowość jest jednak bardzo
zróżnicowana. Na przykład celtyckich zobowiązań dotyczą jedynie szczątkowe
wiadomości. Wydaje się to o tyle dziwne, iż współczesna nauka postrzega celtycki
system zobowiązań za szczególnie rozwinięty (B. Cunliffe, Starożytni Celtowie,
Warszawa 2003, s. 134). Cezar wspomina jedynie o dzierżawie (Caes., De bello Gal.
1,18.3), dłużnikach (Caes., De bello Gal. 1,4,2) oraz o zawieraniu przez poszczególne
plemiona umów poświadczanych przysięgami (np. Caes., De bello Gal. 6.2.2).
16
Por. Caes., De bello Gal. 6,15,1.
17
Caes., De bello Gal. 1,30,4; 5,2,4; 5,24,1; 6,3,4; 7,63,6.
18
Caes., De bello Gal. 2,4,4; 5,6,4; 5,54,2; 5,56,3, 6,20,3, 8,20,2.
19
Caes., De bello Gal. 7,4,1; 7,75,1; 7,89,1; 8,7,6.
20
Caes., De bello Gal. 1,30,4.
21
Caes., De bello Gal. 5,2,4; 5,24,1; 6,3,4.
22
Caes., De bello Gal. 7,63,6. W ten sam sposób wybrano także naczelnym
dowódcą Brytów Kassywellaunusa w 53 roku p.n.e. por. Caes., De bello Gal. 5,11,8.
[7]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
157
Brak jest natomiast w tekście De bello Gallico informacji dotyczących techniki obradowania zgromadzeń. Nie wiadomo na przykład,
w jaki sposób dokonywano wyboru miejsca, w którym zgromadzenie miało się odbywać23. Nie zachowały się także informacje dotyczące sposobu podejmowania decyzji. W jednym tylko miejscu (opisując
zgromadzenie plemienne) Cezar używa sformułowania „po wymianie
poglądów zdecydowano przez głosowanie”24, co sugeruje przeprowadzenie najpierw debaty, a następnie przystąpienie do głosowania nad
omawianym zagadnieniem. Być może w analogiczny sposób działały
zgromadzenia ogólnogalijskie.
Ogromne znaczenie w życiu religijnym, ale także i prawnym Galów
odgrywali druidzi. Dzięki przekazom Cezara wiadomo, iż raz w roku
wszyscy druidzi z całego obszaru Galii spotykali się w uświęconym
miejscu w kraju Karnutów, w centrum Galii, celem odbywania sądów25. Miało wówczas miejsce swoiste posiedzenie celtyckiego „sądu
najwyższego”. Zdaniem E. Konika w zgromadzeniu tym uczestniczyć
mogli tylko przedstawiciele tzw. góry plemiennej26. Wydaje się, iż tradycja odbywania tego rodzaju zgromadzeń była ściśle związana z celtycką mentalnością, Strabo informuje bowiem, iż podobne spotkania
odbywali Galatowie na miejscu zwanym Drunemeton (Drynemeton).
W spotkaniach tych uczestniczyło dwunastu tetrarchów oraz trzysta innych osób. Ich zadaniem było orzekanie w różnych sprawach, w tym
w sprawach o zabójstwo27.
Zgromadzenia ogólnogalijskie oraz zgromadzenia druidów kierowały aktualną polityką Galii oraz decydowały o istotnych dla niej spra Przykładowo tylko można wskazać, iż w roku 54 p.n.e. zgromadzenie zostało
zwołane w Samarobrywie tj. dzisiejszym Amiens na północy Francji (Caes., De bello
Gal. 5,24,1), zaś w roku 52 p.n.e. w Bibrakte, nieopodal dzisiejszego Autun we Francji
środkowej (Caes., De bello Gal. 7,63,5).
23
Caes., De bello Gal. 7,78,1.
24
Caes., De bello Gal. 6,13,10.
25
E. Konik, W. Nowosielska, op. cit, s. 169, przyp. 62.
26
Strabo, Geographica 12,5,1. Na temat organizacji państwa Galatów por.
W. M. Ramsay, Historical Commentary on Galatians2, Grand Rapids 1997, s. 241248.
27
158
Łukasz Jan Korporowicz
[8]
wach kultowych28. Na niższym szczeblu organizacji politycznej Galii
należy umieścić zgromadzenia plemienne, na które przybywało kilka
plemion zamieszkujących daną okolicę. Rolę przewodnią podczas tych
zgromadzeń pełniło plemię dominujące, pozostałe zaś plemiona pozostawały wobec niego w relacji pewnej zależności (czasami był to stosunek klienteli29, kiedy indziej zależność wynikała z istniejącej na danym
obszarze wspólnoty plemiennej30). Zgromadzenia pełniły rolę forów
wymiany poglądów, gdzie wszyscy uprawnieni do uczestniczenia
w nich członkowie plemienia mogli swobodnie się wypowiadać. Wedle
słów autora De bello Gallico tylko tam można było otwarcie dyskutować o sprawach publicznych31. Cezar wspomina o odbywaniu tego rodzaju zgromadzeń przez plemiona Eduów32, Senonów33, Trewerów34
czy Bellowaków35.
Zgromadzenia plemienne zwoływane były prawdopodobnie jednak tylko w sytuacjach nadzwyczajnych. Codzienne administrowanie
plemieniem powierzone było natomiast elekcyjnym urzędnikom – raz
nazywanym przez Cezara naczelnikami plemiennymi36, czasami zaś
królami37. W tekście De bello Gallico zachowała się oryginalna nazwa
W ten sposób należy także rozumieć rozstrzyganie sporów sądowych. Skoro
prawo stanowiło element tajemnej wiedzy przekazywanej sobie nawzajem przez
druidów, miało ono quasi-religijny charakter.
28
Uczestnictwo klientów w zgromadzeniach plemiennych nie jest do końca jasne.
Teoretycznie podlegali oni zwierzchnictwu plemienia sprawującego patronat (por.
Caes., De bello Gal. 6,12,1-2). Z drugiej jednak strony wiadomo, iż Bellowakowie
i Senonowie (Caes., De bello Gal. 2,14,2; 6,4,2) byli klientami Eduów, a mimo to
organizowali własne zgromadzenia.
29
30
O tego rodzaju wspólnocie i to w kontekście wydarzeń przeszłych Cezar
wspomina tylko raz, por. Caes., De bello Gal. 6,3,5.
Caes., De bello Gal. 6,20,3.
31
Caes., De bello Gal. 5,6,2.
32
Caes., De bello Gal. 5,54,2.
33
Caes., De bello Gal. 5,56,3; 6,2,1.
34
Caes., De bello Gal. 8,7,6; 8,20,2.
35
Np. Caes., De bello Gal. 4,6,5; 6,12,3; 8,45,2.
36
Np. Caes., De bello Gal. 6,31,5; 7.31.5; 7,32,3.
37
[9]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
159
jednego z takich urzędów: Cezar podaje, że Eduowie raz do roku wybierali urzędnika zwanego vergobretus38 i powierzali mu władzę życia i śmierci w stosunku do wszystkich członków plemienia39. Gdzie
indziej wskazane jest natomiast, iż władza ta miała charakter królewski40. W dalszej części relacji zachował się także opis zwyczajów
związanych z wyborem urzędnika. Wyboru dokonywało zgromadzenie plemienne zebrane w specjalnie do tego przeznaczonym miejscu
w ściśle określonym czasie. Urząd obsadzony mógł być jedynie przez
osobę, która nie była spokrewniona z kimś, kto sprawował ten obowiązek w przeszłości. Dopiero z chwilą śmierci byłego urzędnika członkowie jego rodziny odzyskiwali bierne prawo wyborcze41. Nie sposób
ocenić, na ile procedura obowiązująca u Eduów odpowiadała tradycji
innych plemion celtyckich. Z pewnością władza naczelników pochodziła w każdym przypadku z nadania zgromadzenia plemiennego42, zaś
w okresach przejściowych, poprzedzających wybory nowego urzędnika, władza naczelników celtyckich powierzana była zgromadzeniu
plemiennemu. Świadczy o tym ustęp z De bello Gallico, gdzie Cezar
opisał podjęcie przez Senonów uchwały mającej na celu pozbawienie
władzy uzurpatora (obsadzonego zresztą na stanowisku urzędniczym
przez Cezara)43.
Wydaje się, iż władza urzędników miała niemal despotyczny charakter. Zdaniem Cezara, Cyngetoryks – władca plemienia Trewerów,
Co ciekawe nazwy tej używali, aż do czasów Rewolucji Francuskiej,
burmistrzowie Autun tj. starożytnego Augustodunum, założonego przez Rzymian na
terytorium Eduów, por. F. Schlette, Celtowie, Łódź 1987, s. 111.
38
Caes., De bello Gal. 1,16,5.
39
Caes., De bello Gal. 7,32,3.
40
Caes., De bello Gal. 7,33,3. Opis procedury wyboru urzędnika zachował się
dzięki temu, iż Eduowie poprosili Cezara w 52 roku p.n.e. o rozsądzenie sporu,
jaki powstał po wyborze przez dwa stronnictwa dwóch różnych osób na stanowiska
urzędnika plemiennego.
41
42
Wiadomo jednak, że także Trewerowie przekazywali władzę swoim
naczelnikom plemiennym. Oznacza to zatem, iż musieli dokonywać pewnego wyboru
najprawdopodobniej na zgromadzeniu ludowym, por. Caes., De bello Gal. 6,2,1.
Caes., De bello Gal. 5,54,2.
43
160
Łukasz Jan Korporowicz
[10]
który objął nad nim władzę w 53 roku p.n.e., uzyskał „najwyższą władzę cywilną i wojskową”. W wyraźnej sprzeczności do tego stoi wypowiedź Ambioryksa – wodza Eburonów, który tłumacząc udział swojego
plemienia w walkach przeciwko Rzymianom stwierdził, iż „on ma wobec ludu takie same prawa, jakie ma lud wobec niego”44. Owo „równouprawnienie” nie tylko nie zgadza się z charakterem władzy innych
naczelników plemiennych, lecz również nie odpowiada obrazowi społeczeństwa celtyckiego, który przedstawił Cezar w szóstej księdze
swojego dzieła. Jego zdaniem „prosty lud (...) traktowany jest na równi z niewolnikami”45. Warto jednak pamiętać, iż sam sposób organizacji władzy urzędników eburońskich był odmienny, aniżeli u innych
plemion. Cezar wspomina o dwóch naczelnych urzędnikach tego plemienia – Ambioryksie oraz Katuwolkusie46. Być może nie tylko liczba
urzędników, lecz także technika sprawowanej przez nich władzy była
cechą wyróżniającą Eburonów na tle innych plemion Galii.
Kolejnym elementem plemiennego ustroju były rady starszych. Cezar
wspomina o nich i ich członkach kilkunastokrotnie47. Służyli oni pomocą naczelnikom plemiennym, nie wiadomo jednak, jak kształtowały się ich relacje ze zgromadzeniem plemiennym, czy ogólnogalijskim.
Być może reprezentowali oni swe plemiona na tych zgromadzeniach.
Trudno jest też ocenić, czy członkowie rad pochodzili z wyboru, czy
raczej prawo uczestnictwa w obradach rady było następstwem osiągniętej przez nich pozycji społecznej. Liczebność rad nie jest możliwa
do oszacowania. W De bello Gallico odnaleźć można jednak wzmiankę, iż plemię Nerwiów, zniszczone niemal zupełnie przez Cezara
w drugim roku jego pobytu w Galii, posiadało radę starszych złożoną
z sześciuset członków.
Obok organizacji ustroju plemiennego, Cezar sporo miejsca poświęca organizacji społeczeństwa galijskiego. W jego opinii całe tamtejsze
Caes., De bello Gal. 5,27,3.
44
Caes., De bello Gal. 6,13,1.
45
Caes., De bello Gal. 5,24,4.
46
Caes., De bello Gal. 1,31,6; 2,5,1; 2,28,2; 3,16,4; 3,17,3; 4,11,3; 5,54,3; 7,32,5;
7,33,2-3; 7,55,4; 8,21,4; 8,22,2.
47
[11]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
161
społeczeństwo można było podzielić na trzy kategorie osób – druidów,
arystokrację48 oraz prosty lud49. Dwie pierwsze grupy sprawowały
przewodnią rolę, podczas gdy lud znajdował się w pozycji zbliżonej
do niewolników50.
Szczególne miejsce w celtyckiej społeczności zajmowali druidzi.
Byli oni nie tylko kapłanami, lecz także filozofami, naukowcami, lekarzami i sędziami. Odpowiedzialni byli za wychowanie duchowe
i intelektualne zwykłych Celtów51. Mimo to, znaczna część wiedzy
druidycznej przekazywana była jedynie między członkami tej kasty.
Był to proces długotrwały, Cezar twierdzi wręcz, iż niektórzy druidzi uczyli się swej profesji nawet przez dwadzieścia lat52. Wyjątkowa
pozycja druidów wyrażała się także i w tym, że byli oni zwolnieni
od wszelkich obowiązków, jakie spoczywały na pozostałych Celtach
– nie brali udziału w wojnach oraz byli zwolnieni z obowiązku płacenia podatków53. Stosunkowo dużo miejsca Cezar poświęcił sądowniczym uprawnieniom druidów. Jego zdaniem celtyccy kapłani orzekali
w „sprawach spornych tak publicznych jak i prywatnych”. Następnie
zaś wskazuje, iż druidzi orzekali w sprawach dotyczących przestępstw,
spadków oraz w sporach granicznych54.
Drugą grupę społeczną stanowiła arystokracja. Wywodzili się z niej
wojownicy, naczelnicy plemienni, czasem zaś z arystokratycznej młodzieży rekrutowali się przyszli druidzi. Oznaką bogactwa arystokracji,
zdaniem Cezara, była ilość posiadanych niewolników oraz klientów55.
Cezar posługiwał się na określenie tej warstwy społecznej terminem equites.
W literaturze spotkać można w związku z tym różne tłumaczenia tego terminu –
arystokracja, rycerze, szlachta (por. F. Schlette, op. cit., s. 108).
49
W literaturze panuje przekonanie, iż Cezar zbytnio uprościł przedstawioną przez
siebie organizację społeczeństwa, por. ibidem, s. 108-109, A. Grenier, Historia Galów.
Narody i cywilizacje, Gdańsk-Warszawa 2002, s. 152, B. Cunliffe, op. cit., s. 279.
50
Caes., De bello Gal. 6,13,1-3.
51
Por. F. Schlette, op. cit., s. 114, J. T. Koch, op. cit., s. 611-612, s.v. druids [1]
accounts from the classical authors.
52
Caes., De bello Gal. 6,14,3.
53
Caes., De bello Gal. 6,14,1.
54
Caes., De bello Gal. 6,13,5.
55
Caes., De bello Gal. 6,15,2.
48
162
Łukasz Jan Korporowicz
[12]
Wielokrotnie w De bello Gallico można odnaleźć wzmianki dotyczące klienteli56. Pojęcie to wydaje się być nieco mylące. Wprawdzie
Cezar opisując tę instytucję społeczną używa zawsze łacińskiego terminu clientela, to jednak zorganizowana była ona w nieco inny sposób,
niż jej rzymska odpowiedniczka. Z jednej strony relacja ta mogła powstać między przedstawicielami arystokracji a członkami ludu57, z drugiej natomiast stosunki takie mogły wiązać dwa plemiona58. Zdaniem
F. Schlette, który nie powołuje się jednak na żadne źródła, klienci zobowiązani byli do pełnienia służby wojskowej, posłuszeństwa, wierności oraz do daniny z części uzyskanych dóbr59. W pismach Cezara
odnaleźć można natomiast dwie szczególnie ciekawe informacje dotyczące klienteli. Przede wszystkim klienci zmuszeni byli do towarzyszenia swoim patronom w trakcie działań zbrojnych, nawet wówczas,
gdy groziła im pewna śmierć. Cezar wprost informuje swoich czytelników, iż opuszczenie patrona przez klientów byłoby „niewybaczalnym
wykroczeniem”60. O relacji między klientami a ich patronem świadczy
także fakt, iż wraz ze śmiercią patrona część jego klientów i niewolników była palona wraz z nim na stosie pogrzebowym61.
Jak wcześniej wskazano, społeczeństwo celtyckie znało także instytucję niewoli, Cezar przekazuje jednak tylko szczątkowe informacje na
jej temat. Niewolnicy rekrutowali się spośród jeńców wojennych62 oraz
być może w pewnym stopniu spośród zakładników (głównie dzieci) porwanych dla zapewnienia posłuszeństwa ich plemienia63. Wyzwolenie
Np. Caes., De bello Gal. 4,6,4; 6,12,2; 7,75,2-4.
56
Caes., De bello Gal. 1,4,2; 7,40,7.
57
Caes., De bello Gal. 6,12,2.
58
F. Schlette, op. cit., s. 112.
59
Caes., De bello Gal. 7,40,7. Zbliżony charakter posiadała prawdopodobnie
instytucja zaprzysiężenia na tzw. solidurii znana w Akwitanii. Wodzowi swoją wierność
zaprzysięgali wojownicy, którzy dzielili z nim wszelkie dobra, lecz w chwili śmierci
wodza zmuszeni byli oni również ponieść śmierć (CBG. 3,22,2), por. A. Grenier, op.
cit., s. 156.
60
CBG. 6,19,4.
61
Caes., De bello Gal. 1,7,4.
62
CBG. 1,11,4; 7,64,1.
63
[13]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
163
niewolników było możliwe, lecz jak przypuszcza E. Konik, nie było
ono częste64. Cezar wspomina o nim jedynie dwukrotnie – za każdym
jednak razem jedynie w kontekście obietnicy65.
Zupełnie inaczej, aniżeli w świecie rzymskim, oceniana była przez
Celtów dojrzałość i zapewne, co za tym idzie, zdolność do czynności
prawnych. Brak jest informacji dotyczących chwili uznania kobiety
za dojrzałą. W przypadku chłopców natomiast ich „wiek męski” rozpoczynał się z chwilą, gdy zdolni byli do noszenia broni. Kilkukrotnie
w teście De bello Gallico Cezar podkreśla ten fakt66. Nie precyzuje
jednak, czy dojrzałość oceniana była w sposób zindywidualizowany,
czy może ustalona była granica wieku, której przekroczenie uprawniało mężczyzn do uczestniczenia w życiu politycznym galijskiej
społeczności.
Informacje na temat organizacji rodziny galijskiej przekazane przez
Cezara są bardzo skąpe. Wspomina wprawdzie o kazirodczych małżeństwach grupowych67, ale występować miały one tylko w Brytanii,
a ponadto brak jest innych dowodów źródłowych czy archeologicznych, które potwierdzałyby tę informację68. W księdze szóstej De bello Gallico Cezar poświęca nieco miejsca małżeńskim stosunkom majątkowym. Kobieta zobowiązana była do wniesienia tytułem posagu
określonej sumy pieniężnej, mężczyzna zaś miał obowiązek wniesienia jej równowartości. Obie kwoty tworzyły majątek wspólny, który
następnie podlegał stałemu rozliczeniu. W razie śmierci jednego z małżonków, część majątku przypadająca zmarłemu nabywana była przez
tego, który pozostawał przy życiu „razem z dochodami za miniony
okres współżycia”69. Tak ukształtowane małżeńskie stosunki majątkowe mogą wskazywać na stosunkowo dobrą pozycję kobiety w świecie
E. Konik, W. Nowosielska, op. cit., s. 152, przyp. 244.
64
Caes., De bello Gal. 5,45,3; 8,30,1.
65
Caes., De bello Gal. 5,3,4; 5,56,2; 6,18,3.
66
Caes., De bello Gal. 5,14,4.
67
E. Konik, W. Nowosielska, op. cit., s. 147, przyp. 99.
68
Caes., De bello Gal. 6,19,1-2.
69
164
Łukasz Jan Korporowicz
[14]
celtyckim70. Z drugiej jednak strony nieco dalej Cezar informuje czytelników, iż mąż posiadał prawo życia i śmierci nad żoną, jak również
nad swoimi dziećmi71. W tym opisie wyraźnie można dostrzec analogię
do kształtu archaicznej rzymskiej patria potestas, trudno jednak orzec,
czy spostrzeżenie Cezara obrazuje rzeczywiste stosunki rodzinne, czy
też stanowi porównanie tradycji celtyckiej z rzymską72.
3. Uwagi końcowe
De bello Gallico Cezara stanowi ciekawy opis celtyckiej tradycji
prawnej. Mimo atrakcyjności tego źródła – Cezar przebywał w Galii
niemal dziesięć lat i miał wystarczająco dużo czasu, aby poznać tamtejsze zwyczaje – współczesna nauka musi zawarte w dziele opisy
traktować z dużą dozą ostrożności. Szczególnie propagandowe cele
towarzyszące tworzeniu pamiętników zaważyły na wiarygodności źródła. Równie istotnym problemem wydaje się być sposób patrzenia na
Celtów, jaki reprezentował autor De bello Gallico. Wprawdzie często wyrażał on podziw dla umiejętności militarnych swoich przeciwników, to jednak – podobnie jak i inni Rzymianie – postrzegał Celtów
jako barbarzyński lud, stojący na niższym poziomie rozwoju cywilizacyjnego, aniżeli Rzym.
Na pytanie, czy przedstawiony powyżej opis galijskiego społeczeństwa oraz ustroju plemiennego oddaje ich rzeczywisty kształt, nie da
się odpowiedzieć w sposób jednoznaczny. Nie ulega wątpliwości, iż
opis ten jest subiektywny. Cezar nie był prawnikiem, lecz obserwatorem, który dzielił się ze swoimi czytelnikami jedynie tymi spostrzeżeniami, które jego samego najbardziej interesowały. W obliczu jednak
braku innych źródeł, nauka zmuszona jest korzystać z pozostawionego
w De bello Gallico opisu galijskich zwyczajów prawnych, przyjmując
domniemanie ich autentyczności.
Na temat pozycji kobiety w świecie celtyckim por. np. J. Markale, La femme
celte. Mythe et sociologie, Paris 1972, P. B. Ellies, Celtic Women. Women in Celtic
Society and Literature, Grand Rapids 1996.
70
Caes., De bello Gal. 6,19,3.
71
Por. także B. Cunliffe, op. cit., s. 137.
72
[15]
Ustrój i społeczeństwo galijskie
165
Political and Social Organisation of Gauls in
the Light of Caesar’s ‘De Bello Gallico’
Summary
Caesar’s De bello Gallico is currently the only source of our knowledge
about ancient Celtic law. Careful reading of Caesar’s work let modern
scholars to describe some general principles of Celtic legal order. It is,
however, important to remember that De bello Gallico was not a legal treaty
and was not written by a lawyer. Additionally it can be assumed that Caesar
used his work as a tool of political propaganda. All those circumstances
encumber a precise analysis of Gallic law.
The most specific information about Gallic law described in De bello
Gallico concerns political organization of Gauls and their society. Caesar
wrote about general assembly of all Gallic tribes, general assembly of the
druids, some local assemblies and tribal officials. He wrote also quite
extensively about private law e.g. about segregation of the society (druids,
aristocracy, commoners, slaves), clients, family relations.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Tomasz Kruszewski
Uniwersytet Wrocławski
Niezrealizowana kodyfikacja prawa
łużyckiego na Śląsku w połowie XIX stulecia
Kiedy na początku XIX stulecia po klęsce w wojnie z Napoleonem
realizowano w Prusach szereg reform ustrojowych, utworzono także namiastkę reprezentacji politycznej społeczeństwa w postaci sejmów prowincjonalnych1. Wśród nich został także utworzony sejm
prowincjonalny na Śląsku. Wydarzenie to miało miejsce w 1824 r.
Do jednej z najważniejszych jego kompetencji należało rozpatrywanie królewskich propozycji ustawodawczych, choć król pruski nie
był tym stanowiskiem zobligowanym. Wśród wielu spraw omawianych na śląskich sejmach prowincjonalnych na odrębne potraktowanie
zasługuje problem kodyfikacji prawa śląskiego i łużyckiego. Był on
podnoszony na ostatnich przed Wiosną Ludów sejmach prowincjonalnych, zwłaszcza przy omawianiu prawa cywilnego. Zadanie, które król
w dekretach propozycyjnych postawił posłom, polegało wpierw na
rozstrzygnięciu sensu skodyfikowania prawa partykularnego oraz jego
stosunku do prawa ogólnego (Powszechne Pruskie Prawo Krajowe –
ALR), chodziło tu także o ustalenie stosunku dawnych, niekiedy jeszcze austriackich przepisów do tegoż właśnie landrechtu pruskiego2.
T. Kruszewski, Sejm prowincjonalny na Śląsku (1824-1933), Wrocław 2000.
1
O samym ALR zob. K. Orzechowski, XIII. Prawo cywilne, [w:] Historia
Państwa i Prawa Polski, III: Od rozbiorów do uwłaszczenia, Warszawa 1981, s. 621
i n. Z ogromnej literatury niem. zob. m.in. Allgemeines Landrecht für die Preussischen
Staates mit einer Einführung von H. Battenhauer, Frankfurt a.M.-Berlin 1970;
2
168
Tomasz Kruszewski
[2]
Było to oczywiste, a stanowiło to pokłosie kongresu wiedeńskiego, na
którym w 1815 r. oderwano część Saksonii (kolejną część ponownie
w 1825 r.) i przyłączono do Prus. Dla króla Fryderyka Wilhelma III
było to szczególnie ważne, by na tym terenie wprowadzić pruskie prawo. Sprawę tej kodyfikacji podniesiono już w petycji I sejmu z 1825 r.,
w której proponowano dokonanie przeglądu obowiązujących na Śląsku
aktów prawnych w celu ich weryfikacji3. Petycję tę przekazał monarcha ministrowi sprawiedliwości, który miał zająć się nią przy okazji
przygotowywanej rewizji ALR. Zapowiedziano też przedstawienie
dalszych projektów stanom prowincjonalnym4. Ponieważ nie nastąpiły żadne działania ze strony króla, petycję ponowił III sejm w 1830 r.5
Odpowiedź królewska była podobna do poprzedniej6.
Dopiero VIII sejm zajął się zadaniem skodyfikowania prawa łużyckiego. Zadanie to Fryderyk Wilhelm IV zlecił stanom prowincjonalnym w dekrecie propozycyjnym7. Sejm w pełni wywiązał się z tego
zadania i przedstawił królowi projekt stosownej kodyfikacji z własnymi uwagami. Opinia przyjęta 30 III 1845 r. pomijała jedynie lokalne prawa Zgorzelca i Lubania, którymi miano się zająć na następnym
sejmie8.
H. Conrad, Das allgemeine Landrecht von 1794 als Grundgesetz des friderizianischen
Staates, Berlin 1965.
3
Verhandlungen des ersten Provinzial-Land-Tages des Herzogthums Schlesien,
der Grafschaft Glatz und des Markgrafthums Ober-Lausitz auf dem im Jahre 1825
abgehaltenen ersten Land-Tage, Breslau [1827], s. 18.
4
Tamże, s. 30.
Verhandlungen des dritten Provinzial-Land-Tages des Herzogthums Schlesien,
der Grafschaft Glatz und des Markgrafthums Ober-Lausitz, auf dem im Jahre 1830
abgehaltenen dritten Land-Tage, Breslau [1832], s. 15.
5
Tamże, s. 25.
6
Verhandlungen des achten Provinzial-Landtages des Herzogthums Schlesien, der
Grafschaft Glatz und des Markgrafthums Ober-Lausitz, Preußischen Antheils, nebst
dem Seiner Majestat dem Könige darauf ertheilten Allerhöchsten Landtags-Abschiede
vom. 27. Dezember 1845, Breslau 1846, cyt. dalej jako VIII L., t. I, s. 1 i 2.
7
Tamże, s. 16-22. z czego zasadnicze uwagi na s. 17-22. Sam projekt zachował się
jako t. IV protokołów VIII landtagu i nosi tytuł Provinzialrecht der Oberlausitz. Poprzedza
go uzasadnienie: Motive zum Oberlausitzschen Provinzial-Rechte.
8
[3]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
169
Projekt kodyfikacji prawa łużyckiego składał się z dwóch części,
z których najważniejsza była część pierwsza zatytułowana Prawo cywilne. Składała się ona z 432 paragrafów. Część druga pt. Prawo lenne,
była wspólne ponumerowana z częścią pierwszą (paragrafy 433-627).
Jako kodyfikacja z I połowy XIX wieku była ona dość odległa w swej
systematyce do obecnej, co wniosły nam dopiero kodyfikacje z końca tegoż stulecia. Dziś jak wiadomo systematyka prawa cywilnego jest
przejrzysta. Kodeksy składają się z przepisów ogólnych, prawa rzeczowego, zobowiązań, prawa rodzinnego i opiekuńczego i z prawa
spadkowego. Reliktem Polski Ludowej jest obecna odrębność prawa
rodzinnego i opiekuńczego. W projekcie prawa cywilnego Górnych
Łużyc nie ma żadnej takiej jasności, stąd omawiając ten projekt będziemy się starali pokazać jego uregulowania na tle obecnych systematyk prawa cywilnego. Projekt ten wynikał zapewne z chęci unifikacji
prawa w Królestwie Pruskim, ale dość specyficznej, która dopuszczała pewne odrębności lokalne, a zarazem stanowiąc zasadniczo jeszcze
jedynie kodyfikację prawa feudalnego, co w ostatecznym rozrachunku
po Wiośnie Ludów uniemożliwiło jej realizację9. Sam projekt był ukierunkowany w przyszłość, ale towarzyszyło mu także uzasadnienie od
berlińskich władz, a te patrzyło znowu w przeszłość10.
Na początku projektu umieszczono część nazwaną wprowadzeniem.
Są to przepisy ogólne, których umieszczenie w tym miejscu jest zupełnie jednoznaczne. Warto w tym miejscu bliżej je przedstawić. Par.
1 dotyczył zakresu terytorialnego ustawy, było to ważne, gdyż wskazywało obszary, na których projekt miał obowiązywać. Górne Łużyce
stanowiły powiaty zgorzelecki i rothenburski w całości. Dalej doliczono jeszcze większość powiatu lubańskiego (oprócz śląskich miejscowości: Baworowa, Stary i Nowy Uniegoszcz, Bożkowice, Łagów,
Olszyna Górna, Małuszyce, Kałużna, Kościelniki Górne, Środkowe
i Dolne, Radostów Górny, Środkowy i Dolny, Zapusta i czeska en9
W tekście projektu na marginesach mają zawsze miejsce odesłania do podobnych
uregulowań ALR.
To uzasadnienie jest na początku t. IV, przed zasadniczym projektem, stanowi ono
omówienie dotychczasowych saskich przepisów, które nowa kodyfikacja zamierzała
uchylić.
10
170
Tomasz Kruszewski
[4]
klawa Grabiszyce Dolne), powiat Hoyerwerda (z wyjątkiem saskiej
miejscowości Heinersdorf), część powiatu bolesławieckiego (miejscowości: Poświętne, Gierałtów11, Dolny Ołobok, Przejęsław, Wesoła,
Bronowice, Zebrzydowa, Tomisław, Parowa, Czerna, Oldrzychów,
Wykroty, Osiecznica) oraz część powiatu żagańskiego (miejscowości: Brzeźniak, Iłowa, Klików i Dolany), a także dwie miejscowości
Cielców i Zajączek z powiatu żarskiego. Odrębności dotyczyły także
saskiej wioski Godzieszów w powiecie bolesławieckim (par. 2).
Bardziej ogólną treść zawierał ostatni paragraf 3 wprowadzenia.
Wskazywał mianowicie, że w momencie wejścia w życie nowej kodyfikacji, utracą moc dotychczasowe uregulowania prawa stanowionego
i zwyczajowego.
Dalsze tytuły kodyfikacji były zupełnie nielogicznie umieszczone.
Nie może to w żaden sposób dziwić, gdyż tak właśnie były konstruowane dawniejsze (nawet jeszcze XVIII wieczne kodyfikacje). Omawiany
tu projekt nie był w pełni samodzielny, bo z jednej strony za każdym
razem odsyłał do Pruskiego Powszechnego Prawa Krajowego (ALR),
które także nie miało jasnej systematyki, a drugiej zaś szukał inspiracji w różnych dawniejszych saskich (a czasem nawet habsburskich)
przepisach. Charakter prawny tej kodyfikacji jest niejasny. Jest to próba pogodzenia ogólnopaństwowych przepisów Landrechtu z lokalnymi górnołużyckimi odrębnościami. Jest to projekt patrzący wstecz, ku
feudalnemu ustrojowi, którego w przededniu Wiosny Ludów chciał
bronić. Przepisy zawarte w tej kodyfikacji nie różniły się zbytnio od podobnych przepisów ALR, choć te ostatnie były dokładniejsze. Głębsza
lektura porównawcza projektu z ALR prowadzi do wniosku, że było to
właściwie lex specialis do prawa pruskiego. Tam reguły są ogólnej natury, są także i węższe przepisy. Tutaj jest zaś mało ogólniejszych przepisów, stąd zapewne tekst projektu zawsze na marginesie odsyła do
przepisów landrechtu. Systematyka obu kodyfikacji jest przy tym wyraźnie zagmatwana. Współczesny czytelnik na próżno szukałby wobec
tego w projekcie innych przepisów ogólnych, a dalej prawa rzeczowe11
Chodziło tu osadę Heidegersdorf, która leżała obok Gierałtowca, który do niej
się zbliżał i w końcu ją wchłonął w 1868 r.
[5]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
171
go. Część przepisów z tego ostatniego działu znajduje się na początku,
ale jest ułożona bez jakiekolwiek logiki. Prawo rzeczowe występuje
już ewidentnie w tytule I, który brzmi O obowiązkach i prawach z niedozwolonych zachowań. Chodzi tu głównie odpowiedzialność właścicieli za szkody wywołane przez psy (par. 4-6 i 8) lub bydło (par. 7).
W tytule II mamy natomiast regulacje dotyczące najważniejszej części prawa rzeczowego, czyli prawa własności. Były to uregulowania
dotyczące zabudowywania nieruchomości (par. 9-15) oraz odpowiedzialności za rzeki i strumienie na nieruchomości (par. 15-24). Prawo
rzeczowe pojawia się ponownie w tytule IX, pomieszane z prawem zobowiązań (wspólne uregulowanie umowy najmu – par. 73, z dzierżawą – par. 74). Kolejny obszerny (par. 75-119) tytuł X dotyczy różnych
praw wynikających z prawa własności nieruchomości. Natomiast następny tytuł XI ma stricte jeszcze feudalny charakter, uregulowano tu
bowiem przywileje właścicieli gruntowych (par. 120-129)12.
O epoce, w której powstał projekt kodyfikacji prawa łużyckiego
świadczy także rozbudowany tytuł III, dotyczący prawa łowieckiego,
skupiono się tu na prawie własności do upolowanych zwierząt (par.
25-44).
Prawo zobowiązań pojawia się natomiast w tytule IV. Nie ma tu
żadnego ogólniejszego wprowadzenia. Od razu pojawiają się konkretne regulacje zakładów i loterii (w tym także odpowiedzialności
z tych działań). Reguły te zajmują paragrafy od 45 do 51. Kolejny tytuł V porusza istotny problem prawa zobowiązań, a mianowicie umowę pożyczki (par. 52-66). Tytuł VI ma tylko dwa paragrafy (67 i 68)
dotyczące kolejnej istotnej umowy darowizny.
Prawo zobowiązań pojawia się ponownie w tytule IX, zresztą pomieszane z rzeczowym (wspólne uregulowanie umowy najmu z dzierżawą, par. 73 i 74), o czym wyżej już wspomniano.
Dalej zawarto dwa krótkie paragrafy dotyczące prawa spadkowego
(tytuł VII, par. 69 i 70 o testamentach i kodycylach).
12
Tytuł ten odwoływał się do przepisów ALR, cz. I, tyt. 23. Natomiast uzasadnienie
przywoływało dość liczne przepisy saskie, głównie z XVIII stulecia.
172
Tomasz Kruszewski
[6]
W tytule VIII pojawia się po raz pierwszy prawo rodzinne. Ure­
gulowano tu prawa cywilne nieletnich (par. 71 i 72). Ponownie pojawia
się ono w tytule XII. Zawarto tu regulacje dotyczące zawarcia małżeństwa (par. 130). Kolejny tytuł XIII (O prawach i obowiązkach małżonków) poruszył istotny problem z tego zakresu (par. 131-136). Do tego
zakresu należy jeszcze tytuł XIV dot. wzajemnych praw i obowiązków
między rodzicami i dziećmi (par. 137). Prawo rodzinne i opiekuńcze
pojawia się także w tytule XXIV (O opiece i kurateli), par. 411-419.
Pozostałe części projektu kodyfikacji prawa łużyckiego miały feudalny jeszcze charakter, na nich widać to szczególny kształt tego projektu: w części początkowej pojawiać się już zaczęły zapowiedzi
nowego ustroju burżuazyjnego, natomiast pozostała część miała za zadanie głównie porządkowanie feudalnego ustroju. Tytuł XV (par. 138146) dotyczył czeladników, kolejny XVI chłopów (par. 147-183), XVII
mieszczan (par. 184-267), XVIII prawa kościelnego (par. 263-344)13,
tytuł XIX o niższych szkołach (par. 345-352), tytuł XX o drogach i ulicach (par. 353-391), tytuł XXI o przymusie mlewnym (par. 392-399),
tytuł XXII o regale górniczym (par. 400-409), tytuł XXIII o opłatach
za odejście z gruntu (par. 410 i 411), tytuł XXV o zakładach dla ubogich (par. 420-432). Część II zawierała natomiast uregulowania o prawie lennym (par. 433-627).
Analiza projektu kodyfikacji musi być przeprowadzona na tle ówczesnej epoki. W latach poprzedzających Wiosnę Ludów, zwanych
„wrzeniem przedmarcowym” rozpoczynała się epoka zmian ustrojowych. Był to zmierzch absolutyzmu oświeconego, rodził się nowy
kapitalistyczny ustrój. Król pruski nie godził na głębsze zmiany prawa, tkwił przy tym przy zasadzie jego partykularyzmu. Nowe kapitalistyczne porządki nie będą do tego zupełnie pasowały. Nowoczesny
porządek prawny wymaga, by w całym kraju obowiązywało jednolite
prawo. Nie może być ono inne w różnych regionach kraju. Tak więc
w projekcie widzimy jedną główną jego feudalną cechę, jakim był par Pisaliśmy o tym przy innej okazji, zob. T. Kruszewski, Sprawy prawa kościelnego
w niezrealizowanej kodyfikacji prawa łużyckiego w prowincji śląskiej w połowie XIX
wieku, [w:] Prawo wyznaniowe. Przeszłość i teraźniejszość, pod red. J. Koredczuka,
Wrocław 2008, s. 147-153.
13
[7]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
173
tykularny zakres obowiązywania (część Górnych Łużyc). Feudalizm
widać także w treści rozwiązań prawnych, gdzie nowinki ustrojowe,
mieszają się z postfeudalnymi regulacjami.
Widać tu już w podanej systematyce projektu. Obok współczesnych
części prawa cywilnego, większość uregulowań ma feudalny charakter,
jak np. przepisy podzielone na stany, część poświęcona prawu lennemu. Charakterystyczna jest też data zgłoszenia tego projektu, trafił on
bowiem pod obrady VIII sejmu prowincjonalnego na Śląsku w 1845 r.
Jak się miało okazać był to ostatni sejm zwołany przed Wiosną Ludów.
Projekt został poddany burzliwej debacie i przyjęty z zastrzeżeniami.
Z kodyfikacji tej także król nie był jednak zadowolony, twierdził, że
wywołała ona różne spory i postanowił jej nie przyjąć, a niedoskonały projekt wykorzystać do dalszych prac14. Do tych ostatnich nigdy nie
doszło, a z chwilą wybuchu Wiosny Ludów narodziła się nowa epoka
i tego typu postfeudalny projekt nie miał dalszych szans na przyjęcie.
* * *
Po ogólnym omówieniu zawartości projektu warto skupić się na
analizie wybranych rozwiązań prawnych, zarówno tych, które były
zwiastunem nowych czasów i wskazywały na kształtujący się ustrój
burżuazyjny, jak ich tych, które były próbą utrzymania ustroju feudalnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na niektóre przepisy z tytułu II. I tak np. par. 9 dotyczył budowy lub odbudowy domów. Widać
tu już nowoczesne uregulowania, zwracające uwagę, że nie można
tego robić, jeżeli nie posiada się aktu własności gruntu, a wypadku
gdy nowy właściciel odbudowuje stary dom, to jego obciążenia podatkowe nie mogą być wyższe od dotychczasowych. Gdyby ktoś budował dom bez pozwolenia budowlanego miał płacić karę 5 talarów
(par. 12)15. Ostatnia część tego tytułu zawierała również nowoczesne
uregulowania dotyczące obowiązków właścicieli domów w kontekście
VIII L., t. I, s. 199.
14
Projekt na marginesie przypominał, że podobne uregulowanie jest w ALR, cz. I,
tyt. 8, par. 67, natomiast uzasadnienie przywoływało genezę tego przepisu w saskich
uregulowaniach ordynacji pożarowej z 8 lutego 1777 r.
15
174
Tomasz Kruszewski
[8]
biegu rzek i strumieni (ważne uregulowania dotyczące regulacji ich
przepływu).
Są to nieliczne nowe rozwiązania, całościowy obraz bowiem zupełnie niekorzystny. Ustawodawca dopuszczając drobniejsze zmiany,
w rzeczywistości starał się utrzymać dotychczasowy ustrój. Dobitnie
świadczy o tym tytuł XVI, który tylko porządkuje ustrój feudalny.
Trzeba to zresztą widzieć na tle ogólnopruskich regulacji stopniowego znoszenia poddaństwa osobistego. Rok 1845 kiedy pojawił się tu
wspomniany projekt, nie przyniósł jeszcze ostatecznych reform. Te nastąpiły po Wiośnie Ludów i uczyniły ów projekt bezprzedmiotowym.
W tytule XVI widać tę połowiczność szczególnie, przepisy zapewniają chłopom wolność osobistą (zniesienie pojęcia poddany), ale tylko
w niewielkim stopniu regulują uwłaszczenie chłopów. Według projektu
miały nastąpić ograniczenia serwitutów, co oczywiście było kolejnym
dla chłopów korzystnym rozwiązaniem. Zupełnie reakcyjny charakter miała druga część projektu dotycząca utrzymania systemu lennego, który po Wiośnie Ludów upadnie, po ostatecznym uwłaszczeniu16.
Charakter wsteczny miały tytuły XXI i XXII, które zapowiadały podtrzymanie przymusu mlewnego dla dziedziców i regale górniczego dla
państwa pruskiego17.
Warto także zwrócić uwagę na tytuł XVII projektu, który zapowiadał zmiany w ustroju miast. Nie były to zmiany daleko idące. Jedne
z nich porządkowały zasady zatrudniania czeladników, inne ważniejsze w dalszym ciągu blokowały wprowadzenie wolności gospodar-
Projekt na marginesie przypominał, że podobne uregulowanie jest w ALR, cz. I,
tyt. 7, różne par. 37, 87 i n. natomiast uzasadnienie przywoływało genezę tego przepisu
w saskich uregulowaniach ordynacji pożarowej z 8 lutego 1777 r. oraz w wielu innych
aktach prawnych.
16
17
Projekt na marginesie przypominał, że podobne uregulowanie jest w ALR, cz. II,
tyt. 15, różne par. 229 i n. oraz tyt. 16, par. 69 i n. natomiast uzasadnienie odnośnie tyt.
XXI wskazywało także późniejsze przepisy pruskie z 23 X 1826 r. Natomiast odnośnie
tyt. XXII sięgało w głęboką przeszłość czasów habsburskich (zob. np. umowy ze
stanami górnołużyckimi Karola I i Ferdynanda I z 1534 i 1575 r. Co do uregulowań
ALR zob. K. Orzechowski, op. cit., s. 632-638.
[9]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
175
czej18. Zakazywano m.in. rzemieślnikom prowadzenia działalności
poza murami miast (tylko do 1 mili poza nimi). Nic postępowego nie
wprowadzały też przepisy o lokajach. Po staroświecku brzmią przepisy o organizacji cechowej, gdzie dalej podtrzymano uregulowania dotyczące wykonywania majstersztyku.
Zwrócono także uwagę na górnołużyckich Żydów, którzy mogli
prowadzić działalność gospodarczą po uzyskaniu koncesji. Jej utrata
oznaczała duże utrudnienia w dalszej działalności. Dopuszczono także Żydów z innych krajów, ale mogli oni handlować tylko dwa lub
trzy dni na jarmarku. Handlowanie bez zezwolenia prowadziło do kary
konfiskaty towaru19.
Jedyna szczególnie postępowa regulacja narzucała obowiązek ubezpieczenia nieruchomości miejskich od ognia. Inny typ ubezpieczenia
dotyczyć miał bydła od zarazy.
Warto także zwrócić uwagę na przepisy o ulicach i drogach (tytuł XX). Przepisy te miały praktyczne oblicze. Można je uznawać za
zwiastun nowych czasów, ale takie uregulowania mogły być także
przydatne w monarchii schyłkowego absolutyzmu20. Już par. 353 zawierał klasyfikację dróg, dzielił je z jednej strony na drogi krajowe,
pocztowe i wojskowe, a z drugiej na drogi handlowe (te zaś rozdzielał
jeszcze na komunikacyjne, wiejskie i sąsiednie). Te ważniejsze musiały być zawsze przejezdne, szczególnie te, które prowadziły do granic
państwa. Posiadacze nieruchomości położonych wzdłuż dróg musieli dbać o rowy przydrożne, by były drożne. Do dziś jest to istotny pro18
Projekt także w tym miejscu odwoływał się do ALR, zob. cz. II, tyt. 8, par. 103
i n., 179 i n., 2056. Natomiast szczególnie zróżnicowane przepisy dawniejsze znalazły
się w uzasadnieniu. Są tu nawet przepisy średniowieczne, np. edykt króla czeskiego
Wacława IV z 1402 r. Co do jarmarków przywołano reskrypt Fryderyka Augusta
III z 24 maja 1784 r. Pojawia się też wiele różnych przepisów pruskich, np. edykt
o równouprawnieniu Żydów z 11 marca 1812 r.
19
Były wyraźnie węższe uregulowania wobec ogólnych przepisów ALR, zob.
K. Orzechowski, op. cit., s. 625.
Tutaj także są odesłania do ALR, zob. cz. II, tytuł 15. Trudno natomiast
przywoływać dawniejsze saskie uregulowania wymienione w uzasadnieniu, są to
regulacje od XVII do XIX wieku.
20
176
Tomasz Kruszewski
[10]
blem drogowy w Polsce. Jeżeli drogi były zbyt wąskie, dopuszczano ich poszerzanie za porozumieniem z właścicielami sąsiednich posesji. Generalnie za stan dróg odpowiadały zarządzające nimi władze.
Część przepisów dotyczyła utrzymywania dróg podczas zimy, tu głównie chodziło o sytuację, gdy drogi były pokryte śniegiem (miały być
w takim stanie, by można się było poruszać saniami).
Ważne były także przepisy finansowe, dotyczące m.in. odszkodowań za grunty zajęte pod budowę dróg. Były też istotne przepisy
o utrzymywaniu dróg w dobrym stanie technicznym (zwłaszcza by
były sprawne koleiny dla powozów).
Nowe rozwiązania ustrojowe można dostrzec zwłaszcza w tych tytułach projektu, które dotyczyły prawa zobowiązań. Interesująco brzmiał
par. 45, który wykluczał możliwość uiszczania długów z gier wekslami lub obligacjami, jeżeli było to wykluczone umową. Jeżeli nie było
zabronione, to dłużnik z gier mógł nimi pokryć długi, ale podpisy na
obligacjach musiały być niezwłocznie sprawdzone przez rzeczoznawcę (par. 46)21.
Przepisy o pożyczkach nakierowane były na uregulowanie pożyczek między Żydami i chrześcijanami. Gdy chrześcijanin był dłużnikiem, a Żyd wierzycielem, lub gdy ten pierwszy był cedentem, a ten
drugi indosantem, to roszczenia pożyczkodawcy uważano na Górnych
Łużycach za niepodlegające egzekucji, jeżeli dłużnik miał dokument
sądownie potwierdzony, że dług uiszczono (par. 52). Natomiast intrygująco brzmiały przepisy o odpowiedzialności Żyda wierzyciela za
domaganie się zwrotu długu w innych towarach wartościowych, zamiast gotówką (par. 55-56). Istotne były też przepisy dotyczące odsetek, wyraźnie wskazują, że Żydzi tak jak w dawniejszych epokach
mogli pożyczać na procent. Sformułowania tych przepisów są dla nas
dziś na tyle niejasne, że nie wskazują, czy na procent mogli też pożyczać chrześcijanie. Choć ten wniosek jest raczej niemożliwy do wycią Te przepisy także związane były z ALR, zob. cz. I, tyt. 11, par. 577-581.
Uzasadnienie wyjaśnia natomiast, że analogiczne przepisy zawarto w mandacie
saskim z 20 grudnia 1766 r. Tutaj także widać powiązanie tych przepisów z ALR, zob.
K. Orzechowski, op. cit., s. 640-642.
21
[11]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
177
gnięcia, gdyż początkowe przepisy tytułu V mówią tylko o pożyczkach od Żydów22.
O darowiznach, jak już wyżej wspomniano, napisano w projekcie
niewiele. Par. 67 informował, że jeżeli ktoś podarował coś niepełnoletniemu, a była to rzecz, o której darowiźnie nie istniał obowiązek poinformowania opiekuna prawnego tego niepełnoletniego, to darowizna
taka nie wymagała żadnego zatwierdzenia przez opiekuna. Drugi par.
regulował przypadek, w którym podarunek był warunkowy. Wtedy
opiekun obdarowanego miał termin 6 tygodni i 5 dni na ustalenie
o jaki warunek chodzi, gdyż darowizny warunkowe podlegały władzy
opiekuńczej opiekuna prawnego23.
O prawie spadkowym mówią tylko dwa artykuły. Par. 69 zezwalał na wyrażanie ostatniej woli nawet osobom bez różnicy płci, które
ukończyły tylko 14 lat. Natomiast kolejny paragraf wykluczał sporządzanie ostatniej woli przez osoby pozostające pod władzą opiekuńczą,
jeżeli sądownie zostały uznane za marnotrawców24.
Na koniec warto zwrócić jeszcze uwagę na przepisy z dziedziny prawa rodzinnego i małżeńskiego. Tytuł XII, który składał się tylko z jednego par. 130, regulował zasady zawarcia związku małżeńskiego25.
Wspominał tylko o małżeństwie osób ze stanu szlacheckiego. Uznano
przy tym za dowolną sprawę przeprowadzenia wesela, mogła mieć ono
Przywołano przepisy ALR, cz. I, tyt. 11. Uzasadnienie przywołuje tu zarówno
przepisy saskie (np. mandat króla Fryderyka Augusta I z 1 sierpnia 1811 r.), jak pruskie
(np. rozkaz gabinetowy z 8 sierpnia 1830 r.).
22
23
Odwołano się do przepisów ALR, cz. I, tyt. 11 par. 1060. Przepis projektu
zamierzał uchylić przepisy saskiej ordynacji opiekuńczej z 13 marca 1790 r., zob.
uzasadnienie projektu.
24
Tu także porównywano te przepisy z ALR, zob. cz. I, tyt. 12 par. 16 i 27. Par.
16 praktycznie pokrywa się z par. 69. Natomiast gdyby wszedł w życie par. 70, to
na Górnych Łużycach byłoby gorsze dla marnotrawców uregulowanie, bo w ALR
marnotrawca w takiej sytuacji mógł dysponować połową majątku. Uzasadnienie
odwoływało się natomiast do w/w ordynacji saskiej z 13 marca 1790 r. O prawie
spadkowym w ALR zob. K. Orzechowski, op. cit., s. 638-640.
Przypis ten wykazywał podobieństwo do ALR, cz. II, tyt. 1, par. 138. W uza­
sad­nieniu natomiast porównywano projektowany przepis do saskiej regulacji z 15
stycznia 1808 r.
25
178
Tomasz Kruszewski
[12]
miejsce w prywatnym mieszkaniu. O zawarciu związku małżeńskiego
duchowny powinien informować stosowne władze. Powinien on dopilnować, by ślub został zawarty zgodnie z prawem, z udziałem świadków. Miał obowiązek także sprawdzić, czy nupturienci wnieśli opłaty
kościelne z okazji ślubu.
Dalsze wątki są znajdują rozwinięcie w tytule XIII o prawach
i obowiązkach małżeńskich26. Jeden z przepisów dotyczył spraw majątkowych podczas rozwodów. Jeżeli mąż zakupił żonie dom lub inne
mienie nieruchome, a później z tego mienia była licytacja i zgłosił się
wierzyciel, to mógł się domagać wyłączenia z licytowanej masy tej
części mienia, której dotyczyła jego wierzytelność, chyba, że domagał
się już za sprzedane mienie odszkodowania.
Od tego roszczenia kobieta była uwolniona, jeżeli zostało udowodnione, że ów zakup był w niewielkim stopniu związany z jej majątkiem, a z zawarciem małżeństwa mąż przejął zobowiązania finansowe
z tej nieruchomości. Jeżeli żona została oskarżona o marnotrawienie
majątku męża, lub dokonywanie na nim zdradzieckich działań, to odpowiedzialność nie dotyczyła jej własnego majątku (tego który wniosła do małżeństwa).
Ciekawie brzmiał przypis par. 134, który dotyczył sytuacji, że w razie rozwodu, który był orzeczony z winy żony, to miała ona obowiązek
zwrócić mężowi podarunki, które od niego otrzymała. Jeżeli jednak te
rzeczy sprzedała, lub w inny sposób nimi rozporządziła, a także jeżeli nie mogłaby ich zwrócić, ponieważ były jej bezwzględnie potrzebne
w dalszych życiu, to musiała byłemu mężowi zwrócić ich równowartość (np. w pieniądzu) – par. 135. Udzielenie jakiegokolwiek poręczenia przez kobietę każdorazowo wymagało zgody męża. Gdyby np.
sędzia pozywał z tego powodu kobietę musiał także przypozwać męża.
Ten ostatni także musiał składać przysięgę sądową (par. 136).
Przepisy te ta także nawiązywały do ALR, zob. poprzedni przypis, tutaj chodziło
głównie o par. 274 i n., 312 i 313. Uzasadnienie z kolei zawierało odniesienia do
dawniejszych saskich przepisów z XVIII wieku. Zob. też K. Orzechowski, op. cit.,
s. 626-629.
26
[13]
Niezrealizowana kodyfikacja prawa łużyckiego
179
Tytuł XXIV zawierał z kolei uregulowania dotyczące opieki i kurateli27. Przepisy te tak jak wszystkie poprzednio omówione wzorowały
się na ALR. Jeden z proponowanych par. dotyczył sytuacji dziedziczenia osoby nieletniej po żyjącym ojcu. Ten ostatni po rozdysponowaniu
swojej woli, musiał tę czynność potwierdzić w dwa miesiące przysięgą przed sędzią opiekuńczym (par. 411). Interesująco brzmiał przepis
mówiący o konieczności ustanowienia kuratora osoby niepełnoletniej, podległej władzy ojca. Dotyczyło to konkretnych sytuacji, tak jak
śmierć matki, która osierociła niepełnoletnie dzieci, a trzeba było ustalić wartość majątku, która przypadała po matce dzieciom. Dotyczyło
to także takiej samej okoliczności, jeśli dzieciom i ojcu wspólnie przypadał majątek po matce. Inna jeszcze sytuacja wymagała ustanowienia
kuratora, gdy dzieci dziedziczyły po matce, a ojciec nie miał stałego
pobytu i istniało zagrożenie nadużyć z jego strony; były to dwie sytuacje: jedna wymagała od ojca pobrania kaucji, druga zaś takiej nie
przewidywała.
Bieżące mienie wychowanka opiekun mógł zbywać bez uzyskania
zgody sędziego opiekuńczego, tylko odnośnie rzeczy, co do których
ważność wynikała z wcześniej pobranej opłaty. Nabywcą nie mogła
być osoba z wolnej ręki, chyba, że rzeczy zbywano na aukcji za wcześ­
niejszym powiadomieniem sędziego. Zbywanie rzeczy bardziej wartościowych wychowanka opiekun mógł przeprowadzać tylko po
uprzednim sądownym zbadaniu jego wartości. Zbycie takie dokonywało się tylko w drodze publicznej licytacji. Ta ostatnia odbywała się
dopiero po ostatecznym urzędowym potwierdzeniu wartości tego mienia przez sędziego opiekuńczego. Po 10 latach zarządu mieniem wychowanka opiekun musiał sporządzić rozliczenie finansowe.
***
Sprawa kodyfikacji prawa na Śląsku i Łużycach mieściła się w szerszej koncepcji uporządkowania prawa poszczególnych prowincji pru Tytuł XXIV zawierał zbliżone do ALR rozwiązania prawne, por. ALR, cz. II, tyt.
18, par. 28 i n., 139, 140, 424 i n., 441 i n., 55 i n., 585 i n., 698 i n. W uzasadnieniu
natomiast odwołano się przepisów elektora Fryderyka Augusta III z 13 marca 1790 r.
Zob. też K. Orzechowski, op. cit., s. 629-632.
27
180
Tomasz Kruszewski
[14]
skich i była propagowana do Wiosny Ludów. Druga połowa XIX wieku
przyniosła jednak odrzucenie przez władców koncepcji utrzymywania
odrębności prawnych. Pojawiła się zasada, że prawa w Prusach powinny być jednolite i uniwersalne, co związane było z umacnianiem
się stosunków kapitalistycznych, które wymagały jednolitego prawa
w skali kraju. Postfeudalna koncepcja regionalizacji prawa została
w po Wiośnie Ludów przezwyciężona i uznana za utrudniającą rozwój
nowych form ustroju społecznego. Dlatego też kodyfikowanie prawa
partykularnego nie zostało po 1850 r. podjęte i cały dotychczasowy dorobek śląskiego sejmu prowincjonalnego nie został wykorzystany.
Unrealized Codification of Lusatia’s Law
in Silesia in the Mid – 19th Century
Summary
The statement refers to designed codification of Lusatia’s law, which
was in effect (from 1815) in Prussian Upper Lusatia up to that time. There
had been Saxon law so far, which saved operative power after had being
connected to the area of Prussia during deliberation of the Congress of
Vienna. When law was sorted in Prussia in the mid – 19th century two
schemes of codifications – the first for Silesia and the second for Upper
Lusatia – were formulated in Silesian province, Upper Lusatia belonged
to it. But after the Spring Peoples the possibility of sustaining principle of
law’s particularism was refused. In that time development of the capitalist
economic relationships included solidity of law in particular country and in
that case the idea of possibility to in every provinces or in every cities could
exist narrow legal norms relating to small area.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Przemysław Krzywoszyński
Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu
Rola referendum
w transformacjach ustrojowych
1. Wstęp
Celem artykułu jest zestawienie dyskusji nad zastosowaniem refe­
rendum ogólnokrajowego w przemianach polityczno-społecznych, która toczyła się w latach 80-tych oraz 90-tych XX wieku z bieżącą krytyką
tej instytucji. Zasadnicze pytania związane z problematyką szeroko rozumianych transformacji ustrojowych, odnoszą się do kwestii, czy wykorzystanie referendum stanowi rzeczywisty przełom ustrojowy (np.
w postaci zatwierdzenia bądź przyzwolenia na nowe formy władzy poprzez głosowanie nad konstytucją)1. Powyższe zagadnienia, powiązane
z próbą klasyfikacji głosowania bezpośredniego ze względu na przed Eugeniusz Zieliński proponuje następujący podział zagadnień związanych
z referendum, ze względu na przedmiot głosowania: 1) konstytucje, 2) kwestie
ustrojowe, 3) sprawy niepodległego bytu, 4) ustawy, 5) umowy międzynarodowe,
6) aprobata funkcji głowy państwa, 7) zmiany terytorialne lub statusu regionu, 8)
swoboda zachowań moralnych ludzi, 9) przyzwolenie na stosowanie nowoczesnej
techniki, 10) rozstrzyganie konkretnych spraw publicznych, wskazuje na doniosła
rolę w transformacjach zarówno z punktu widzenia interesu wewnętrznego, jak
i skutków międzynarodowych, por. E. Zieliński, Problemy teoretyczne i klasyfikacyjne
referendum, [w:] E. Zieliński E., I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach
Europy, Warszawa 2003; Tenże, Referendum w państwie demokratycznym, [w:]
Referendum w Polsce współczesnej, red. D. Waniek, M. T. Staszewski, Warszawa
1995, s. 12-13, 16.
1
182
Przemysław Krzywoszyński
[2]
miot, nie są jedynymi. Mogą stanowić najmniej istotny problemem.
Efekty – działania wywołane rezultatem referendum mogą być o wiele donioślejsze, skutkując zmianami nie tylko w stosunku do poszczególnych instytucji, ale również całości życia społeczno-politycznego,
całych formacji kulturowo-politycznych, a nawet zwiastować przełom
o charakterze cywilizacyjnym. Przedstawione problemy sprowadzają
zagadnienie zastosowania referendum do dwóch, wydawałoby się, odrębnych sfer: aktu formalnego oraz rzeczywistego skutku głosowania
bezpośredniego powodującego przełom bądź transformację2.
Rezultaty referendum zarówno w postaci planowanych następstw,
ale także zaskakujących wyników mogą otrzymać ocenę modyfikowaną z perspektywy czasu. Dopiero dłuższa obserwacja pozwala właściwie ocenić konkretne głosowanie bezpośrednie oraz określić, czy
zadecydowało ono o przełomie, bądź stało się bodźcem transformacji,
rodzącym dalekosiężne skutki również w wymiarze ideowym3.
2. Rosnąca rola referendum pod koniec XX w.
Pod koniec ubiegłego stulecia referendum stanowiło podstawową
formę demokracji bezpośredniej. Uznawano je za rzeczywisty wyraz
2
Za transformację ustrojową zostają przyjęte w opisywanych przypadkach
całościowe zmiany, które powodują przemiany całego systemu społecznego, nie
tylko przeobrażenia instytucji utożsamianych ze zmianę ustroju państwa, por. szerzej
J. Szczepański, Reformy, rewolucje, transformacje, Warszawa 1999.
3
Za przykład pojmowanej w powyższy sposób roli referendum może uchodzić
głosowanie w Polsce z 1946 roku, które całkowicie sfałszowane, w historiografii oraz
oficjalnych wypowiedziach do 1989 roku, miało legitymować wprowadzenie ustroju
komunistycznego oraz uzasadnić demokratyczne pochodzenie władzy. Por. W. Góra,
Polska Rzeczpospolita Ludowa, Warszawa 1974, s. 206 i n.; A. Juzwenko, Umacnianie
się Frontu Jedności Narodowej na Dolnym Śląsku w roku 1946, referendum ludowe
i styczniowe wybory do sejmu ustawodawczego RP, «Śląski Kwartalnik Historyczny
– „Sobótka”» 17.2a/1962, s. 146; E. Erazmus, Referendum i wybory w województwie
poznańskim w latach 1946-1947, Poznań 1970; Sytuacja całkowicie się zmieniła
po upadku PRL, por. A. Paczkowski, Referendum z 30. VI. 1946 r. Próba wstępnego
bilansu, [w:] Referendum w Polsce współczesnej..., s. 72 i n.; Tenże, Od sfałszowanego
zwycięstwa do prawdziwej klęski. Szkice do portretu PRL, Kraków 1999, s. 11 i n.;
Cz. Osękowski, Referendum 30 czerwca 1946, Warszawa 2000, s. 133-146.
[3]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
183
woli społeczeństwa. Wzrastająca rola głosowania bezpośredniego była
opisywana jako świadectwo przełomu dokonywanego u krańca zimnej wojny, świadczyła również o wzroście roli suwerena we wpływie
na władzę w skali światowej4. Na potwierdzenie zjawiska wzrostu znaczenia referendum, złożyła się globalna zmiana, zwana trzecią falą demokratyzacji. Dynamiczne oraz często zaskakujące wyniki głosowań
potwierdzały przełom określony w Europie mianem „Jesieni ludów”
lat 1989-90, a w Ameryce Łacińskiej odchodzeniem od autorytarnych
dyktatur. Powyższe wydarzenia pozwalały potwierdzić klasyfikację
dokonaną przez Austina Ranney’a i Davida Butlera, a rozwiniętą przez
Louisa Morela, uwzględniającą w pierwszej kolejności skutki głosowania. Wśród trzech zasadniczych grup referendów, podzielonych ze
względu na cel oraz rezultat, powyżsi badacze uwzględnili głosowania
bezpośrednie typu plebiscytarnego, głosowania bezpośrednie tradycyjnych demokracji liberalnych oraz głosowania bezpośrednie młodych,
odradzających się demokracji. Szczególnie ważna rola referendów
w transformacji ustrojowej uwidacznia się w tym ostatnim przypadku5. Podobnie wnioski odnośnie zmian wywoływanych przez głosowanie bezpośrednie wyciąga Samuel Huntington. Zwraca on uwagę, iż
wśród rozległości zjawisk społeczno-politycznych składających się na
demokratyzację końca lat 80-dziesiątych, instytucja referendum odegrała dużą rolę6. Dokonaną zmianę (bądź pierwszy jej bodziec), inspirowało również głosowanie powszechne typu plebiscytarnego, które
miało manifestować poparcie, bądź akceptację dla istniejącej władzy.
Zaskakujący wynik przesądzał o podjęciu kroków na rzecz ustępstw
względem opozycji oraz skłaniał do reformowania ustroju. Za przykład mogą posłużyć odległe geograficznie, ale zbliżone pod wzglę4
P. Śpiewak, Obietnice demokracji, Warszawa 2004. s. 76, 89-90; B. Barber,
Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age, Berkeley 1984, s. 261 i n.
D.Butler, A. Ranney, Referendums around the world: the growing use of Direct
democracy, Washington 1994, s. 1-10; L. Morel, La pratique dans les démocraties
libérales, «Pouvoirs» 77/1996, s. 23, 26.
5
S. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,
University of Oklahoma Press 1993, s. 45, 47; Tenże, Zderzenie cywilizacji, Warszawa
2008, s. 181; Ch. Tilly, Demokracja, Warszawa 2008, s. 62 i n.
6
184
Przemysław Krzywoszyński
[4]
dem okoliczności głosowania ogólnokrajowe oraz ich skutki w Polsce
w 1987 roku oraz w Chile niecały rok później. Charakterystyczne dla
tych przypadków są odmienne od oczekiwanych przez inicjatora skutki
głosowań. Władza w Chile podjęła natychmiast stopniowe ustępstwa.
Rządzący w PRL próbowali jeszcze dokonać reform. Wyniki referendum „przeinaczano” w oficjalnej interpretacji. Ostatecznie wszak stało
się ono jednym z bodźców do podjętych reform oraz dialogu z opozycją7. Demokratyzacja odnosiła dalsze sukcesy, stwarzając kolejne precedensy dla referendum w krajach byłego bloku wschodniego. Duże
znaczenie ta instytucja odegrała na Węgrzech. Niedługo po głosowaniu
bezpośrednim nad Dunajem z listopada 1989 roku Jürg Steiner napisał:
Mam nadzieję, że Węgry i inne kraje Bloku Wschodniego często będą
się posługiwać referendum, by decydować według jakich prawideł powinno się prowadzić grę demokratyczną. Byłoby również pożyteczne,
gdyby w ten sposób rozstrzygano nie tylko kwestie proceduralne, ale
również merytoryczne. Będzie to szczególnie istotne w trudnych ekonomicznie czasach, jakie czekają te kraje8. Kolejnym elementem związanym z zastosowaniem referendum była sprawa przełomu dla państw
Europy środkowo-wschodniej przy wstępowaniu do Unii Europejskiej.
Akty te, choć jednorazowe pozwalały na dalszy rozwój oraz potwierdzenie znaczenia tej instytucji. Podkreślały silny związek z transformacją oraz przełomem społeczno-politycznym9.
D.Butler, A. Ranney, op. cit., s. 174 i n.; 6-7; A. Paczkowski, Od sfałszowanego
zwycięstwa do prawdziwej klęski. Szkice do portretu PRL, Kraków 1999, s. 126
i n.; P. Marciniak, Spiralny ruch ku demokracji. Presja społeczna a upadek systemu
komunistycznego w Polsce (1986-1989), [w:] Polska 1986-1989: Koniec systemu.
Materiały międzynarodowej konferencji, Miedzeszyn 21-23 X 1999, red. P. Machcewicz,
Warszawa 2002, s. 29 i n.; A. Ranney, Référendum et démocratie, «Pouvoirs» 77/1996,
s. 11; W. Klewiec, Proces pokazowy. Oskarżony Augusto Pinochet, Warszawa 2001,
s. 122-123.
7
J. Steiner, Demokracje europejskie, Rzeszów 1993, s. 250.
8
E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Europy,
Warszawa 2003, s. 55 i n.; D. Butler, A. Ranney, op. cit., s. 177 i n.; J.K i S,
Niebezpieczna wola narodu, «Gazeta Wyborcza» nr 10 z 18/19 stycznia 2008 r., s. 26;
J.L. Parlodi, Le référendum en France: analyse stratégique, [w:] Le référendum en
Europe, red. F. Hamon, O. Passelecq, Paris 2001, s. 16 i n ; M. Guillaume-Hoftung,
9
[5]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
185
Wydawałoby się, iż demokracja wzorca zachodniego zatryumfowała. Udział zastosowania procedury referendum wyznaczającego przełomową rolę, umacniał przekonanie o poszerzeniu wzorca liberalnej
demokracji zachodniej, typu proceduralnego, w której głosowanie
bezpośrednie uzupełnia wybory. Stwierdzono, iż można je „spokojnie” wykorzystywać, gdyż społeczeństwo oraz elity władzy współpracują ze sobą. Tryumf końca lat osiemdziesiątych, zaczął przyjmować
zdecydowanie odmienny charakter w już następnym dziesięcioleciu.
Okazał się złudną nadzieją10.
Pozornie zgodne w latach 90-dziesiąyych głosowania bezpośrednie,
zaczęły przynosić odmienne rezultaty. W tradycyjnych reżimach niedemokratycznych oraz krajach niestabilnych ustrojowo, jak niektóre byłe
republiki ZSRR wraz z samą Rosją stosowano referendum w odmienny od demokratycznego sposób11. W świecie następowało zjawisko,
które można określić, jako fala de-demokratyzacji. W Wenezueli, kraju o najbardziej rozwiniętych instytucjach demokracji bezpośredniej,
tzw. „wejście Chaveza”, ugruntowało się dzięki referendum. Charles
Tilly określa tę sytuację mianem „alternatywnej ścieżki dla demokracji”. Instytucja referendum posłużyła następnie umocnieniu dyktatury12. Można jednak zwrócić uwagę, iż Ameryka Łacińska odnosi się
do „marginesu”, w kontekście eurocentrycznego punktu postrzegania
z wzorcową demokracją liberalną typu zachodnio-europejskiego.
La rôle du référendum dans la construction de L’Europe, [w:] Tamże, s. 175 i n.;
E. Kużelewska, Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2006,
s. 13 i n.
S. Huntington, Zderzenie..., s. 28-29.
10
T. Polichot, Boris Eltsine et la tentation plébiscitaire, [w:] Le prince, le peuple
et le droit. Autour des plébiscites de 1851 et 1852, red. F. Bluche, Paris 2000, s. 255
i n.; E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum..., s. 251.
11
12
Ch. Tilly, op. cit., s. 207-216; Por. też Chavez wygrał referendum konstytucyjne,
<http://konflikty.wp.pl> wid,10851739,wiadomosc.html [dostęp:2009.02.16]; „Si”
dla Chaveza, [w:] http://konflikty.wp.pl/gid,10853430,kat,1020343,title,galeria.html.
W przypadku referendum konstytucyjnego opozycja w Wenezueli domagała się by nie
zostało ono przeprowadzone, z „góry” przewidując wynik.
186
Przemysław Krzywoszyński
[6]
Pęknięcia zaczęły się pojawiać na „fundamencie” tradycyjnych,
ustabilizowanych systemów demokratycznych, często posługujących
się instytucją głosowania bezpośredniego. Nasiliło się zjawisko wyraźnego unikania wykorzystania referendum, zwłaszcza, gdy coraz
większe napięcia gospodarcze oraz koszty biurokracji Unii, wyraźnie
zaznaczyły swoje piętno. We Francji już 1992 rok stanowił ostrzeżenie dla elit, z niską frekwencją przy głosowaniu bezpośrednim. Dania
w 2000 roku odrzuciła wstąpienie do strefy Euro w referendum, twardo stawiając swe warunki. Pojawiły się kolejne oznaki „zmęczenia”
demokracją. W 1996 roku w Polsce brak było wyraźnego zainteresowania ważnymi sprawami gospodarczymi. Wybory prezydenckie
z 1995 roku oraz niezwykle skomplikowane przedstawienie problemu powszechnego uwłaszczenia spowodowały niewiążący charakter
pierwszego wolnego referendum ogólnokrajowego13. Kolejne ważne
Zwraca uwagę kontekst polityczny przeprowadzonego referendum uwłaszcze­
nio­wego, co bardzo interesująco wypada w porównaniu z wyborami prezydenckimi
z 1995 roku oraz „aferą Oleksego”, przy swoistej „ignorancji” referendum ze strony
obozu rządzącego. Szczególne zainteresowanie stanowił dla badaczy problem
opowiedzenia się głosujących w skomplikowanej sprawie gospodarczej, przy niejasno
postawionych pytaniach A.K. Piasecki, Referenda w III RP, Warszawa 2005, s. 20,
22-23; Tenże, Wybory i referenda w Polsce (1989-2000), Zielona Góra 2001, s. 106
i n.; M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym,
Wrocław 2001, s. 44-46; M.T. Staszewski, J.B. Falski, Referendum w praktyce
parlamentarnej X, I i II kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Referendum
w Polsce i w Europie Środkowej, red. M. T. Staszewski, D. Waniek, Warszawa 1996,
s. 37-43; 51. Do pytania prezydenta z 3 listopada 1995 r., sejm dodał cztery kolejne,
uchwałą z dnia 21 grudnia 1995 roku. Ostatecznie ich treść brzmiała następująco:
1) Czy jesteś za przeprowadzeniem powszechnego uwłaszczenia obywateli?, 2) Czy
jesteś za tym, aby zobowiązania wobec emerytów i rencistów oraz pracowników sfery
budżetowej wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, były zaspokajane
z prywatyzowanego majątku państwowego?, 3) Czy jesteś za tym, aby część
prywatyzowanego majątku państwowego zasiliła powszechne fundusze emerytalne?,
4) Czy jesteś za tym, aby zwiększyć wartość świadectw udziałowych NFI przez
objęcie tym programem dalszych przedsiębiorstw?, 5) Czy jesteś za uwzględnieniem
w programie uwłaszczeniowym bonów prywatyzacyjnych?. W literaturze przedmiotu
zwraca się uwagę, iż właściwie odbyły się dwa referenda: „prezydenckie” z pierwszym
pytaniem oraz „parlamentarne”(z inicjatywy SLD) z pytaniami 2-5 o różnym, chociaż
zbliżonym przedmiocie. Przedmiotem pierwszego była kwestia powszechnego uwłasz­
13
[7]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
187
polskie powszechne głosowanie konstytucyjne, które miało mieć charakter podniosłego aktu, zostało sprowadzone do frakcyjnych rozgrywek. Podobnie sytuacja wyglądała na Węgrzech w 2007 roku, gdzie
obietnice przeprowadzenia referendum wykorzystano do politycznych
licytacji14.
3. Zaskakujące wyniki referendum początku XXI w.
Wstrząs 11 września 2001 roku rozwiał złudne nadzieje na radosny pochód „cywilizowanej” demokracji zachodniej. Jednocześnie pojawiły się dalsze złowróżbne efekty referendum. Zaskakujący wynik
stanowiło głosowanie o secesji Czarnogóry, gdzie działania na rzecz
odłączenia od Serbii wyraźnie przypominały niemieckie zabiegi plebiscytarne na Śląsku po pierwszej wojnie światowej. Pojawiła się nawet
opinia części obserwatorów oraz badaczy, iż głosujący za secesją zostali
przekupieni15. Wcześniej, rok 2005 stanowił szok dla wydawałoby się
stabilnej oraz zgodnej sceny politycznej krajów UE. Negatywny wynik francuski, a krótko potem holenderski (z pierwszym głosowaniem
bezpośrednim na terytorium całego kraju), wstrząsnął opinią publiczną
oraz elitami rządzącymi. Wyniki zaszokowały, podobnie jak wcześniejsza kampania, która straszyła choćby widmem „obcego” le plombier
polonais16. Zaskakujące rezultaty mocno kontrastowały z wcześniejszymi zgodnymi akcesami do Unii „młodych” demokracji postkomunistycznych. Janusz Józef Węc nazywa zjawisko negatywnych wyników
czenia, a drugiego niektóre kierunki prywatyzacji – rozdysponowanie majątku
państwowego, por. M. Jabłoński, op. cit., s. 45-46; M.T. Staszewski, J.B. Falski, op.
cit., s. 51; A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum
w Polsce i w Europie Środkowej..., s. 113 i n.
J. Kis, Niebezpieczna wola narodu..., s. 26.
14
K. Friis, The Referendum in Montenegro, The EU’s postmodern diplomacy,
«European Foregin Affairs Review» 12.1/2007, s. 67-88.
15
V.A. Schmitd, Trapped by their ideas: French élites’ discourses of European
integration and globalization, [w:] France and the European Union: after the
referendum on the European Constitution, ed. E. Grossman, London-New York 2008,
s. 15.
16
188
Przemysław Krzywoszyński
[8]
kryzysem konstytucyjnym, wywołanym głównie wzrastającym deficytem demokracji17. W Europie zachodniej nastąpił całkowity, niemal
paniczny odwrót od zastosowania referendum. Kolejne głosowanie
o negatywnych rezultatach nad traktatem lizbońskim w Irlandii w 2008
roku zwiększyło jeszcze obawy. Inne państwa skrupulatnie uniknęły
tego typu rozwiązania. Polaryzacja interesów elit oraz suwerena bardzo wyraźnie pogłębiła się18.
Powyższe przykłady zaskakujących rezultatów głosowań w demo­
kracjach zachodnich oraz kontrowersyjnego wykorzystania referendum
w państwach niedemokratycznych, skłoniły do refleksji o nadejściu ery
post-demokratycznej. Zastosowanie, bądź unikanie najpopularniejszej
instytucji demokracji bezpośredniej jest poddawane coraz ostrzejszej
krytyce. Spory wokół referendum wyznaczają nowe oblicze rzeczywistości społeczno-politycznej19. Za przykład mogą posłużyć spostrzeżenia Emmanuela Todda zamieszczone w rozprawie pod znamiennym
tytułem Po demokracji, (Après la démocratie). Autor rozwija szeroką
krytykę demokracji, poruszając kontekst społeczny; kreśli bliski powrót walki klas, której nie zapobiegną formalne demokratyczne procedury. Zagrożenie dostrzega w emancypowaniu elit politycznych,
przekształcających się w oligarchię. Kreśli niebezpieczne konsekwencje dla klasy średniej – głównej ofiary aktualnego systemu polityczno-społecznego. Na tą dramatyczną wizję nakłada się, jego zdaniem,
również głęboki kryzys osobowości francuskiej, określony jako egoistyczny narcyzm. System osłabia także „pustka religijna”. Chociaż
głównym wyznacznikiem ery post-demokratycznej były dla Autora
wybory prezydenckie we Francji w 2006 roku, ale wyraźny rozdźwięk
J.J. Węc, Kryzys konstytucyjny w Unii Europejskiej, «Przegląd Zachodni»
321.4/2006, s. 111-112; M. Ostrowski, Ogród pana Rousseau, «Polityka» nr 25 z 25
czerwca 2005, s. 11; F. Rouvillois , L’avenir du référendum, Paris 2006, s. 77 i n., 107
i n.; A. Sylwestrzak, Referendum europejskie w Polsce, [w:] Człowiek a tożsamość
w procesie integracji Europy. Materiały III Międzynarodowej Konferencji Praw
Człowieka, Olsztyn, 29-30 V 2003 r., red.: B. Sitek, G. Dammaco, J. J. Szczerbowski,
A. Kowalska, Olsztyn 2004, s. 171 i n.
17
M. Saward, Demokracja, Warszawa 2008, s. 25 i n.
18
M. Saward, op. cit., s. 179.
19
[9]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
189
między rządzonymi i rządzącymi można dostrzec już w referendum
z 29 maja 2005 roku. Na dowód można przywołać fakt, iż władza we
Francji skrupulatnie unika referendum od pamiętnego maja. Powyższe
rozważania skłaniają do refleksji: czy przyczyną nadejścia ery postdemokratycznej, związanej z końcem historii, nie jest może po prostu
ujawniający się w Europie trend, iż jeśli demokracja nie ma przeciwnika, staje się skomplikowanym aparatem biurokratycznym oraz decyzyjnym, a wyborcy stają się jedynie petentami, mającymi usłyszeć
o tryumfie demokracji, przy niezbyt wysokiej frekwencji. Podobny
obraz Europy Zachodniej przybiera na sile. Świadczą o tym również
szeroko ujęte debaty oraz analizy polityczne, socjologiczne i ekonomiczne, zebrane pod kierunkiem Emiliano Grossmana w pracy o znaczącym tytule France and the European Union: after the referendum
on the European Constitution (Francja i Unia Europejska. Po referendum nad europejską konstytucją tłum. własne). We wprowadzającym artykule Od możliwości do przymusu, została przedstawiona,
odmienna od demokratycznej wizji zgodnej wspólnoty, rzeczywistość
uświadomiona pamiętnym głosowaniem, którą wywołało wiele okoliczności społeczno-ekonomicznymi20. Rodzi się pytanie: czy pomimo żądań opozycji o przeprowadzenie referendum w kilku istotnych
sprawach (np. Traktatu lizbońskiego), aktualna sytuacja polityczna nie
potwierdza całkowitego nieliczenia się z opinią publiczną, tłumaczoną specjalizacją polityki, która uzasadnia wyobcowanie jednostki oraz
eliminację wspólnoty21.
Demokracja w czasie ostatniego społeczno-gospodarczego kryzysu ujawniła swoje oblicze również w odmienny sposób. Na Islandii,
dobrze funkcjonującym gospodarczo kraju o najstarszej tradycji par20
E. Todd, Après la démocratie, Paris 2008, s. 67 i n.; E. Grossman, Introduction:
France and the UE: from opportunity to constraint, [w:] France and the European...,
s. VII i n. Autor stwierdza, iż Francja zawsze posiadała swoje warunki względem Unii,
ale negatywny wynik referendum stanowi ważny element odniesienia oraz zmiany
w relacji między Paryżem, a Wspólnotą.
E. Grossman, N. Sauger, Political institutions under stress? Assessing the
impact of European integration on French political institutions, [w:] France and the
European Union..., s. 126 i n.
21
190
Przemysław Krzywoszyński
[10]
lamentarnej, w sytuacji całkowitego załamania gospodarki oraz ustalonej przez rząd konieczności spłaty długów także odwołano się do
referendum. W wyraźny sposób ujawniła się różnica między radą ministrów a suwerenem (i prezydentem). Politykę islandzką postrzegano
wcześniej jako wypracowanie wspólnego wygodnego standardu życia
społecznego. Skandynawia była zawsze postrzegana jako obszar zaangażowanego uczestnictwa. Tym dziwniejsze w islandzkim przypadku były argumenty pani premier nawołującej do bojkotu głosowania22.
Szwajcaria, uchodząca za przykład społeczeństwa wielokulturowego
z wzorcem tzw. demokracji pół-bezpośredniej, stanowiła przykład
rozwiązywania konfliktów różnych grup etnicznych oraz religijnych
w drodze zastosowania referendum. Głosowanie oraz debata nad wynikami głosowania bezpośredniego w sprawie budowy minaretów dowodzi zupełnie czegoś odwrotnego23.
W modelu demokracji europejskiej, ale także światowej, wyłaniają
się dwie przeciwstawne wizje zastosowania oraz skutków referendum.
Szczególnie doniosłe jest skrupulatne unikanie głosowania w kontrowersyjnych zagadnieniach moralności, jak w Portugalii oraz ekonomii, jak np. w Polsce. Wszelkie buńczuczne zapowiedzi o referendum
w palących sprawach, wydają się raczej grą pozorów uprawianych
22
Prezydent Islandii: wywiążemy się ze zobowiązań finansowych, [dostęp:
2010. 01.07.], http://finanse.wnp.pl/ 9839. html; Coraz bardziej napięta sytuacja
w Islandii, [dostęp: 2010.03.07], http://finanse.wp.pl/ wid,12049059,,wiadomosc.
html; Powyższe głosowanie wywołuje interesujące wnioski, kontrastujące z opinią
o wzorcu oraz konieczności utrzymania przez demokrację typu skandynawskiego
ładu społecznego opartego na „pokojowym współistnieniu”, por. T.S. Edvardsen,
B. Hagvet, Wprowadzenie, [w:] Nordycki model demokracji i państwa dobrobytu, red.
I. S. Edvardsen, B. Hagetvet, Warszawa 1994, s. 15-16; O. Petersson, Autonomia
jednostki, władza polityczna i demokratyczne instytucje, [w:], Tamże, s. 48 i n.
Po referendum w sprawie minaretów. Koniec złudzeń, Szwajcario, [dostęp:
2009.12.21] http://wyborcza.pl/1,97738,7381847, html; I. Buruma, Góry i minarety,
«Gazeta Wyborcza» nr 291 z 18 grudnia 2009 r., s. 19. Również w tym przypadku
referendum potwierdziło dalekie odejście od uznawanego wzorca, zwanego
nawet fenomenem, por. A. Baur, Szwajcarski fenomen, Warszawa 1992 s. 48 i n.;
W. Linder, Demokracja szwajcarska. Rozwiązywanie konfliktów w społeczeństwie
wielokulturowym, Rzeszów 1996, s. 110 i n.
23
[11]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
191
przez elity, niż rzeczywistą próbą realizacji, gdyż rządzący i parlamentarzyści traktują głosowanie bezpośrednie jako realne zagrożenie dla
siebie24.
Drugim negatywnym obrazem jest odradzające się widmo plebiscytarnej formy referendum. Wydaje się, iż współczesna światowa
opinia poświęca mało uwagi problemowi demokracji bezpośredniej
Wenezueli, czy Tajwanu. W tym drugim przypadku wyraźnie wskazuje się na możliwość połączenia z CHRL, jeśli taki będzie wynik
w referendum do którego nawołują władze Chińskiej Demokratycznej
Republiki Ludowej. Interesujące, iż ChRL negatywnie, podobnie jak
Stany Zjednoczone, ustosunkowały się do wcześniejszych prób przeprowadzenia referendum niepodległościowego na wyspie25. Nadmieńmy,
iż w latach powojennych wiele reżimów autorytarnych odwoływało
się do tej instytucji jako elementu ukazującego szeroką legitymację
ich władzy. Wynik, często sięgający niemal stuprocentowego popar Doskonałym przykładem była polska wojna na inicjatywy referendów w latach
2008-2009. Inicjatywy podjęła opozycja parlamentarna oraz prezydent. Dotyczyły
wniosków o referenda w sprawie tarczy antyrakietowej (inicjatywa SLD), reformy
służby zdrowia (inicjatywa prezydencka) oraz głosowania nad euro(inicjatywa PiS).
Dwa zostały odrzucone przez większość rządzącą. Por. SLD chce referendum w sprawie
tarczy, [dostęp 2008. 09. 06] http://wiadomosci.wp.pl wid,10333243,wiadomosc.
html.; K. Jaskuła, Lewica za referendum, «Trybuna» 08/210; PiS chcemy referendum
o wejściu Polski do strefy euro, [dostęp 2008.09.16] http://wiadomos ci.wp.
plwid,1036107,wiadomosci.html.; Szef lekarskiego związku: referendum to niepoważny
pomysł, [dostęp 2008. 10. 07] http://wiadomosci.wp.pl; Prezydent: Polacy są
niezadowoleni z ochrony zdrowia, zapytajmy ich o prywatyzację, [dostęp 2008.10.07]
http:// wiadomosci.wp.pl.; J. Kaczyński: odrzucenie referendum to kpienie z narodu,
[dostęp 2008.12.31] http:// wiadomosci.wp.pl; SLD chce referendum w sprawie
tarczy,[dostęp:2008.09.06]<htpp://wiadomosci.wp.pl/>,wid,10333243,wiadomosc.
Inicjatywę lewicy z września 2008 roku, podjęta niezgodnie z ustawą o referendum
oraz w kontekście przed wyborami do Europarlamentu, można określić, typowym
chwytem demagogicznym. Warto pamiętać, iż w tej kwestii politycy SLD nie zgłaszali
wniosku przed ratyfikowaniem umowy, a aktualna ustawa nie przewiduje głosowania
w materii obronności (art. 63.2.,2 ustawy o referendum), gdy zgłaszają ją obywatele,
a o takiej możliwości RK SLD, wyraźnie wspominało.
24
25
Por. USA – Tajwan. Waszyngton krytykuje plany tajwańskiego referendum,
[dostęp: 2007.12.23], http://www.psz.pl/tekst-7879.
192
Przemysław Krzywoszyński
[12]
cia przy stuprocentowej frekwencji, konstytuował dyktaturę, juntę czy
oligarchię26.
Problem transformacji, a raczej przełomu zrodzonego z głosowań,
wyznacza nową erę, uświadamia różnice oraz uwypukla konflikty.
Z przykładów przytaczanych powyżej, często dotyczących problematyki moralnej, norm obyczajowych oraz spraw religii widać wyraźnie,
iż unikanie głosowań przynosi podobne rezultaty, jak ich zastosowanie. Debata o zastosowanie referendum, „wojna na inicjatywy” rodzi
napięcia, uwidacznia diametralne różnice w rozumieniu oraz realizacji woli narodu27.
4. Spory o referendum
Dyskusja potępiająca referendum trwa wiele lat. Przeciwnicy instytucji podkreślają jej totalitarne korzenie. Przypominają, iż tryumf
Hitlera był podbudowany plebiscytami. Od totalitaryzmu nie odżegnują Jana Jakuba Rousseau oraz rewolucji francuskiej. Punktem wyjścia
są tutaj klasyczne argumenty łączące totalitaryzm z demokracją bezpośrednią Jacoba Talmona28.
Interesujące konteksty związane z określeniem demokracji oraz obietnicami
wokół niej, łącznie z użyciem referendum przytacza M. Saward, Demokracja,
Warszawa 2008, s. 17 i n., 25; A. Ranney, op.cit., s.11, wskazuje, iż w latach 19871990 referenda „plebiscytarne” zorganizowano w krajach Afryki i Azji, min. w Algierii,
Republice Środkowej Afryki, czadzie, na Komorach, w Egipcie, Etiopii, Iranie i in.;
Birmańczycy protestują przeciwko referendum, [dostęp: 2008.05.11], http://konflikty.
wp.pl/gid,9940421,kat,1020355,title, galeria.html; K. Ebelt, Birma. Referendum
w cieniu cyklonu, [dostęp: 2008. 05.09], http://psz.pl.
26
Dobry przykład uwidacznia się w sprawie legalizacji małżeństw mniejszości
seksualnych w Portugalii oraz Kalifornii, gdzie zupełnie odmiennie rozstrzygnięto
sposób decyzji, por. Kalifornia: protest przeciwko wynikom referendum, [w:] http://
www.pustyniawmiescie.pl/wiadomosci,,16580, [dostęp: 2008.11.17]; Portugalia –
legalizacja małżeństw homoseksualnych, «PAP» 17 grudnia 2009; 8 stycznia 2010 r.;
«Gazeta Wyborcza» z 19 grudnia 2009 r.; I. Buruma, op. cit., s. 19; M. Łuczak , ‘Vox
populi’?, «Wprost» nr 15/1998, s. 28.
27
J. Talmon, The origins of totalitarian democracy, London 1961, s. 46.
Rozwa­żając twierdzenia Rousseau dotyczącą kwestii jednomyślności, stawianych
problemów oraz formułowania pytań, eliminacji partii oraz ugrupowań politycznych
28
[13]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
193
We współczesnym świecie krytyka nasiliła się. Z pewnością ma na
nią wpływ światowy kryzys gospodarczy oraz narastanie konfliktów
cywilizacyjnych. Węgierski uczony, znamienne, iż z kraju, który jako
pierwszy zastosował procedurę demokracji bezpośredniej, jako wolny wybór w sporach naddunajskiego okrągłego stołu, Janosz Kis przestrzega przed dominacją populizmu oraz brakiem odpowiedzialności
głosujących, którzy podejmują decyzje w referendum. Zauważa, iż pytania stawiane w obecnych propozycjach głosowania bezpośredniego
są podstępne, a zastosowanie referendum podważa podstawy ustroju konstytucyjnego29. Do podobnych wniosków dochodzi szwajcarski
intelektualista Adolf Mushg po grudniowym referendum z 2009 roku
w sprawie zakazu budowy minaretów w Szwajcarii. Mówi o wyraźnym
podziale między elitą rządzącą oraz „ludem” – suwerenem. Stwierdza,
iż w sprawach zbyt skomplikowanych nie należy stawiać prostego pytania, rodzącego wyłącznie odpowiedź: „tak lub nie”. Wyraźnie wskazuje na zagrożenie instytucji: To referendum pokazało, że z punktu
widzenia państwa sytuacja, w której naród w tej formie głosuje nad
swoimi sprawami, może mieć fatalne skutki – jest bowiem gotowy zafundować sobie naprawdę straszny los. Dalej odnosząc to stwierdzenie
do zachodnioeuropejskiej tradycji liberalizmu i tolerancji podkreśla,
iż: To jest koniec iluzji na temat własnego narodu, jakie żywiły elity.
Przypomina, iż: To bardzo ważna lekcja: równowaga społeczeństwa
obywatelskiego jest w najwyższym stopniu chwiejna. Wystarczą niewielkie przesunięcia, by wszystko przewróciło się w stopniu, jakiego
sobie nigdy nie moglibyśmy wyobrazić. Szwajcaria jest tego kolejnym
przykładem30. Pod kątem skutków funkcjonowania zachodnich społeczeństw o standardach nowoczesnej demokracji, powyższe referendum
stanowi zjawisko przełomowe przede wszystkim ze względu na utożsamienie tradycyjnych wartości kręgu kultury Zachodu ze stabilnymi
Autor, konkluduje, iż na fundamencie zasad demokracji bezpośredniej i niepodzielnej,
w oczekiwaniu jednomyślności, znajduje się przesłanka do dyktatury, co ukazała
historia wielu referendów.
J. Kis, op. cit., s. 26.
29
Po referendum w sprawie minaretów. Koniec złudzeń, Szwajcario, A. Muschg,
wywiad P. Buras,[dostęp: 2009.12.21] http://wyborcza.pl/1,97738,7381847,html.
30
194
Przemysław Krzywoszyński
[14]
społeczeństwami i długą demokratyczną tradycją. Z przeciwnej strony
pojawia się powrót do tradycji fundamentalnej, związany z odejściem
od państwa „nowoczesnego” w rozumieniu europejskim. Doskonałym
przykładem jest Turcja, klasyfikowana przez Samuela Huntingtona
jako państwo na rozdrożu, poszukująca trwałych kontaktów z demokracjami zachodnioeuropejskimi. W tym przypadku, niedawne referendum stanowi o zdecydowanie głębszych przewartościowaniach
społeczno-politycznych, niż tylko formalna zmiana konstytucji31.
Po listopadowym głosowaniu bezpośrednim z 2008 roku unieważniającym prawo legalizujące związki homoseksualne w Kalifornii,
świąteczny „The Economist” (XII 09/I 10), zamieścił artykuł pod znamiennym tytułem Direct democracy. The tyranny of the majority.
Periodyk przywołuje argumenty na niebezpieczeństwo „czwartej władzy” za jaką określił formę głosowania bezpośredniego. Uznaje ją za
tyranię większości, destabilizację praworządnego państwa republikańskiego, destrukcję także w sprawach ekonomicznych. Wskazuje na
zachwianie równowagi między sprawami ważnymi i błahymi poddawanymi pod głosowanie32.
Włoski badacz Giovanni Sartori od ponad dwudziestu pięciu lat
przestrzega przed demokracją bezpośrednią w formie referendum.
Przytacza argument o izolacji głosujących w referendum – braku kontaktów międzyludzkich – w przeciwieństwie do wzorcowych małych
polis – kolebki demokracji bezpośredniej. Konkluduje: … im większy
31
S. Huntington, Zderzenie..., s. 106-108, 234-244, referendum potwierdza
zjawiska opisywane przez Autora. Przed referendum w Turcji wyraźnie dążono do
wprowadzenia europejskich standardów, por. Ł. Bartkowiak, Unia Europejska
wobec Bałkanów i Turcji, „Przegląd Zachodni”, 321.4/2006, s. 139-141; Porównaj
też Turkey’s referendum. Erdogan wins again, [dostęp: 2010. 09. 16], http://www.
economist.com/node/17046653; P. Osiewicz, Referendum w Turcji i „Droga Środka”
w Polsce, [w:] Nowości na Sobieskim <http://sobieski.org.pl/news.php?id=655;
Turcja Referendum 58,5 proc za reformą konstytucji , [dostęp: 2010. 09. 12] http://
wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,81048,8366044,html; Turcja. Zakończyło się
glosowanie w referendum konstytucyjnym, [dostęp: 2010. 09.12] http://wiadomosci.
gazeta.pl/Wiadomosci/1,81048,8365530, html.
32
Direct democracy. The tyranny of the majority, «The Economist» nr 8662
z 19 grudnia 2009/ 1 stycznia 2010 r., s. 73-74.
[15]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
195
jest obszar demokracji bezpośredniej, tym mniejsza jej autentyczność.
Wskazuje również na niewykwalifikowanie głosujących33.
Ralph Darendorf dostrzega w zastosowaniu referendum nie tylko
negatywny „przełom” związany z odwrotem od wyważonego oraz odpowiedzialnego parlamentaryzmu. Jego zdaniem największym niebezpieczeństwem w wykorzystaniu tej instytucji jest zahamowanie procesu
transformacji, gdyż ludzie nie chcą zmian i często się ich boją34.
Szeroką krytykę referendum, jako instytucji destabilizującej państwo, dezorientującej oraz nie dającej rzeczywistego wyboru głosującym, faktycznie prowadzącej do niebezpieczeństwa dla wszelkich
zmian opisuje francuski konstytucjonalista Henry Roussillon35.
W dzisiejszym, nowoczesnym świecie, zwolennicy demokracji bezpośredniej, powołując się na przełom technologiczny, starają się zmienić dotychczasowe tradycyjne formuły uczestnictwa, określanego jako
partycypacja, by usprawnić demokrację36. Postulują głęboką reformę
procedur demokracji bezpośredniej w celu dostosowania ich do potrzeb
współczesnego społeczeństwa zinformatyzowanego. Zastanawiający
w tym kontekście będzie problem, czy przełom technologiczny oraz
demokracja elektroniczna ułatwi sprawowanie władzy. Czy przypadkiem nie dojdzie do dezinformacji oraz wyalienowania jednostki, która
z jednej strony nie będzie się czuła odpowiedzialna wciskając przycisk, a z drugiej zostanie zdezinformowana. Obraz określany mianem
rzeczywistości wirtualnej oraz jego niebezpieczeństwo ujawniło już
chyba sławne słuchowisko Orsona Wellsa37.
G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, s. 146-147, 150-156.
33
M. Łuczak, op. cit., s. 28, przytacza wypowiedź Darendorfa: Referenda są bardzo
niekorzystne i stanowią koniec demokracji przedstawicielskiej. Uważam również, że
hamują zmiany, bo ludzie na ogół nie chcą zmian.
34
H. Roussillon, Contre le référendum!, «Pouvoirs» 77/1996, s. 181-193.
35
Por. M. Saward, op. cit., s. 150.
36
W dniu 30 października 1938 r., stacja radiowa CBS nadała słuchowisko radiowe
pod kierownictwem O. Wellsa, popularyzujące powieść G. H. Wellsa, Wojna światów.
Relacja wywołała panikę wśród słuchaczy, doszło do kilku wypadków śmiertelnych,
a straty oszacowano na 750 tys. dolarów. M. Golka, Manipulacja a demokratyzacja
w społeczeństwie informacyjnym, «Przegląd Zachodni» 2006 nr 4, s. 40-42; T. Vedel,
37
196
Przemysław Krzywoszyński
[16]
Wraz z demokracją bezpośrednią oraz jej najbardziej tradycyjną formą – referendum ujawnia się szereg kwestii, niosących spore
emocje oraz w konsekwencji destabilizujących scenę polityczno-społeczną. Jednak należałoby zgodzić się z francuskim konstytucjonalistą
Frédériciem Rouvillois, iż referendum samo w sobie niesie sporo niebezpieczeństw, ale równocześnie samo w sobie arbitralnie odrzucane,
stanowi dowód na niebezpieczeństwo oraz fasadowość demokracji38.
5. Próba podsumowania
Pozostaje sprawą wciąż otwartą, czy referendum stanowi przełom,
przyzwolenie, bądź akceptację ważnej decyzji. Często sama formuła głosowania, mająca posłużyć, jako postawienie „kropki na i” dla
zmian, zaprojektowana jako wyraz ostatecznego poparcia, wieńczącego proces transformacji (jak referendum konstytucyjne, czy akcesyjne)
może być gorzkim, a nawet pyrrusowym zwycięstwem inicjatora39.
Bardziej niepokojące zjawisko, niż słabe poparcie przy akcie formalnym, mogą wywołać skutki spowodowane referendum. Wynik
La démocratie électronique, [w:] Le référendum en Europe, red. F. Hamon, O. Passe­
lecq, Paris 2001, s. 158-159, dostrzega ważną rolę decentralizującą tej formy oraz
stara się wyszukać jej pośrednie miejsce oraz znaczenie między typowymi
modelami reprezentacji i bezpośredniej formy podejmowania decyzji. Wskazując, iż
usprawni ona proces podejmowania decyzji oraz jawności, zwłaszcza przy systemie
przedstawicielskim; M. Saward, op. cit., s. 149, wskazuje na nowe formy rozwiązania
uczestnictwa w postacji zjawiska zwanego „teledemokracją”.
F. Rouvillois, op. cit., s. 88 i n., 107 i n.
38
Wybranie formuły referendum konstytucyjnego jako wprowadzenia nowego
ustroju w Polsce miało stanowić podniosły akt, ale w rzeczywistości posłużyło
odmiennym celom - rozgrywkom politycznym przed wyborami. Por. R. Chruściak,
W. Osiatyński, Tworzenie konstytucji w Polsce w latach 1989-1997, Warszawa 2001,
s. 306 i n.; A. Sylwestrzak, op. cit., s. 107 i n.; A. K. Piasecki, op. cit., s. 31 i n., s. 4041; Większość referendów akcesyjnych stanowiła doniosły akt, ale jest wciąż sprawą
otwartą, czy wyłącznej akceptacji. Pojawia się przykład negatywnego referendum
w sprawie wyjścia z instytucji unijnych. W głosowaniu z dnia 23 lutego 1982 roku
Grenlandczycy opowiedzieli się za wystąpieniem z EWG (52 %). Było to dotychczas
jedyne referendum deakcesyjne, por. hasło: referendum akcesyjne, [w:] Encyklopedia
Unii Europejskiej, red. E. Skuz, Warszawa 2004, s. 357.
39
[17]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
197
może stać się w takim przypadku nieprzewidywalną konsekwencją
dla przegranych, bądź zwycięskich inicjatorów, a nawet dla samych
głosujących. Wystarczy wskazać na skutki głosowań plebiscytarnych
po dojściu Hitlera do władzy. Efekty referendum francuskiego z 1969
roku, czy dwóch referendów norweskich potwierdzają klęskę rządzących inicjujących głosowanie40. Doraźne skutki polityczne, nawet
o doniosłym znaczeniu, mogą jednak być znacznie mniejszym „złem”,
niż kwestia wywołana m.in. strachem przed zastosowaniem tej instytucji lub maksymalnym „naginaniem” i dezorientowaniem opinii publicznej, co raczej potwierdzi tezę o fasadowości demokracji
oraz tocquevillowską obawę przed dominacją przeciętnej, niezorientowanej masy mającej (od czasu do czasu) zadeklarować poparcie
w wyborach. Pojawia się wizja przerzucania odpowiedzialności na suwerena lub poddania pod głosowanie spraw mało istotnych, problematyka „szarych” nudnych referendów przybiera na sile. W takim
przypadku, transformacja ustrojowa staje się fasadą, a w jej miejsce
zaczyna wstępować nowe wyobrażenie w postaci poczucia zagrożenia, wątpliwości lub nawet zerwanie z chęcią odpowiedzialności, co
może wprowadzić w opisywaną erę post-demokratyczną. Zdanie wypowiedziane, przez Pawła Śpiewaka, iż referenda zdarzają się częściej
w krajach, gdzie społeczeństwo jest mniej zadowolone ze swoich elit,
pozostaje w kontekście powyższych przykładów raczej stwierdzeniem
historycznym41. W dzisiejszym świecie politycznym zastosowanie referendum jako przełomowego wydarzenia, może spowodować „dryf”
w stronę innej formacji kulturowej, jak w przypadku Turcji, tradycyjne
umocnienie rządów niedemokratycznych, jak w przypadku Wenezueli,
ale może zrodzić obojętność wobec wszelkich spraw społeczeństw
zmęczonych polityką. Sytuację taką mogą spowodować elity rządzące na siłę dążące do zmiany danego układu lub „wymuszenia” ratyfikacji jakiegoś aktu, jak w przypadku Irlandii. Rządzący mogą również
doprowadzić, jak wykazują przykłady referendów „młodych demo A. Bullock, Hitler. Studium tyranii, cz. II, Warszawa 1970, s. 36-37, 113-114,
182; P. Śpiewak, op. cit., s. 89; E. Kużelewska, op. cit., s. 176 i n.; 207 i n.
40
P. Śpiewak, op. cit., s. 89.
41
198
Przemysław Krzywoszyński
[18]
kracji” postkomunistycznych, do całkowitej niechęci w podejmowaniu decyzji, nawet w ważnych sprawach42. Wreszcie mogą powodować
radykalizację nastrojów, obawę przed obcymi, nieufność wobec elit.
Słowa Giovanniego Sartoriego, iż: Społeczeństwo może być zbyt odrętwiałe, ale może być też zbyt poruszone43, potwierdzają, iż każda z powyższych sytuacji, łącznie z panicznym unikaniem referendum, może
w konsekwencji doprowadzić, nie tylko do odwrotu od transformacji
ustrojowej, ale raczej do głębokiego nawrotu w stronę mrocznego totalitaryzmu w postaci strachu przed samym sobą.
42
Ostatnie referenda w „młodych” postkomunistycznych demokracjach odbyły się
niedawno na Słowacji oraz w Mołdawii. Dotyczyły ważnych spraw ustrojowych, jak
np. istnienia drugiej izby parlamentu na Słowacji oraz problemu utrzymania immunitetu dla posłów. Por. min. Słowacja. Referendum nieważne z powodu niskiej frekwencji,
[dostęp:2010.09.19] http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,81048,8395531,.html;
Słowacja. W sobotęreferendum.min.ws.immunitetu, [dostęp:2010.09.16] http://wiado­
mosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,81048,8387966,html; W Mołdawii nieważne ze względu
na niski udział głosujących było referendum konstytucyjne, związane z formą wyboru prezydenta. Pod kątem stawianego pytania, było ono zbliżone do francuskiego referendum
z 1962 roku. Obserwatorzy wskazują na sukces opozycyjnych komunistów nawołujących
w tym przypadku do bojkotu głosowania. Wymagany 33% próg dla ważności głosowania nie został osiągnięty, pojawia się sytuacja „pata” polityczno-ustrojowego. Głosowanie
to stanowi doskonały przykład niebezpieczeństwa „odrzucenia” proponowanych zmian
w transformacji ustrojowej. Obserwatorzy zwracają uwagę na oddalenie się od Zachodu,
wbrew postulatom rządzącej koalicji. Por. Mołdawia. Referendum konstytucyjne
nieważne, [dostęp: 2009.09.05] http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,81048, 8339­080,
html; Mołdawia. Referendumprezydenckienieważnedługo, [dostęp:2010.09.06] http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80269,8340807,html; Moł­da­wia. Referendum w spra­wie
sposobu wyboru prezydenta, [dostęp:2009.09.06] http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiado­
mosci/1,81048,8336933, html.
43
G. Sartori, op. cit., s. 155; V.A. Schmitd, op. cit., s. 15, konkludując porażkę
francuskiego referendum z 2005 roku stwierdza: The failure of the referendum was no
accident. The immediate causes were the combination of an unpopular government,
economic and social pessimism, a n d f e a r o f t h e ‘ o t h e r’ [podkr. własne – P. K.] –
meaning immigrants as much as EU.
[19]
Rola referendum w transformacjach ustrojowych
199
The Role of a Referendum
in Constitutional Transformations
Summary
The aim of this paper is a summary of discussion on the use of a nationwide
referendum, which was held in the 80’s and 90’s of the 20th century and the
current criticism of the institution. The nationwide referendum was the basic
form of direct democracy and constituted an accurate reflection of social
will towards the end of the 20th century. Nowadays because of surprising
results of referendums in the Western democracies and its controversial
usage in non-democratic countries the opinions on post-democratic era
emerge. The institution of referendum is facing strong criticism. The
opponents of referendum, citing the technological breakthrough, call for
major reform of the procedures of direct democracy in order to adapt them
to the needs of modern computerized society.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Paweł A. Leszczyński
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Gorzowie Wlkp.
Geneza i profil czechosłowackiego prawa
wyznaniowego I Republiki w latach 1918-1938
Zaproponowany w tytule zakres chronologiczny wyznacza istotny w historii państw Europy Środkowej czas budowania własnej
państwowości na gruzach dotąd istniejących organizmów terytorialnych, mających częstokroć ambicje imperialne. Istotne jest w kontekście zakresu przedmiotowego niniejszego opracowania poznanie
odmiennych kontekstów religijnych, narodowościowych tudzież politycznych profilujących kształt prawodawstwa wyznaniowego jednego z tej grupy państw. Specyfika tych unormowań wskazywała na
kompatybilność z ustrojowym modelem państwa demokratycznego,
respektującego status każdego człowieka. W praktyce rządzenia, te
i inne pryncypia zostały zachowane przez cały międzywojenny okres
tej państwowości – aż do zdrady monachijskiej 1938 roku. Państwem
tym była Czechosłowacja, a ściślej I Republika istniejąca w latach
1918-1938. Ważne jest poznanie – choćby w zarysie – ówczesnego
prawa wyznaniowego sąsiadującego z nami państwa, m.in. dla zrozumienia tła tamtejszych unormowań. W tym celu należy dokonać syntetycznego oglądu dziejów religijnych ziem czeskich1.
Oryginalnym wkładem czeskim w rozwój chrześcijaństwa jest ruch
dążący do reformy Kościoła, który od nazwiska wykładowcy i późniejszego rektora Uniwersytetu w Pradze – Jana Husa, otrzymał miano
Zob. np. J. Kadlec, Přehled, českých cíkevních dějin, I-II, Praha 1991.
1
202
Paweł A. Leszczyński
[2]
husytyzmu2. Jego pojmanie w trakcie Soboru w Konstancji i pomimo papieskich gwarancji nietykalności uwięzienie i spalenie na stosie
6 lipca 1415 r., doprowadziło do niepokojów religijnych w Czechach3.
Sformułowany w postaci Czterech artykułów praskich w 1419 r. program czeskiej (proto)reformacji, stał się przedmiotem rozmów husytów
na Soborze w Bazylei w 1433 r. W 1436 r. zostają przez papieża proklamowane tzw. Kompaktaty. Dla Czechów były one uznaniem ich nowej
rzeczywistości konfesyjnej, w ramach której funkcjonowały dwa wyznania: rzymski katolicyzm oraz utrakwizm. Jednakże w 1462 r. papież
odwołuje tę proklamację, chociaż stanowiły one dalej część fundamentalnych praw Korony Św. Wacława. Dlatego Czechy były pierwszym
w Europie krajem, w którym wstępujący na tron król przysięgał wobec Sejmu, że będzie honorował status obu konfesji4. Istotnym motywem czeskiej reformy Kościoła doby XV wieku było akcentowanie
wolności sumienia; wiara może być przyjęta tylko przez wolne ludzkie
sumienie, nieskrępowane żadną doczesną mocą5. Kolejne – XVI stulecie przebiegało w ramach rywalizacji różnych prądów religijnych na
ziemiach czeskich. W dniu 9 lipca 1609 r. cesarz Rudolf II kieruje do
protestantów w Czechach – List Majestatyczny, w którym zapewnia
Na temat Jana Husa zob. m.in. – A. Paner, Jan Hus, Kraków 2002. Zob. także
– Pogiusz, Śledztwo, sąd i spalenie Jana Husa2, Warszawa 2009; J. Kejř, Jan Jus jako
právní myslitel, [w:] Jan Hus mezi epochami, národy a konfesemi, Praha 1995, s. 197207; F. Seibt, <Neodvolám!> Jan Hus před koncilem kostnickým (1415), [w:] Velké
procesy. Pravo a spravedlnost v dějinách, Praha 1997, s. 84-97; A. Paner, Program
odnowy Kościoła i życia duchowego w nauce i pismach Jana Husa, [w:] Gdański
Rocznik Ewangelicki, IV, Gdańsk 2010, s. 13-38; P. Boryszewski, Katolicyzm, jego
instytucjonalizacja i sekularyzacja w Europie Środkowej, Warszawa 2006, s. 89-95.
2
3
W tej materii istnieje bogata literatura przedmiotu, por. np. S. Bylina, Hussitica.
Studia, Warszawa 2007.
4
Na podstawie-M.-E. Ducreux, Tożsamość Czechów – pomiędzy katolicyzmem
a protestantyzmem, [w:] Historia Europy Środkowo-Wschodniej, red. J. Kłoczowski,
Lublin 2000, s. 193.
5
J. Proházka, Kościoły protestanckie na ziemiach czeskich jako mniejszość, «Myśl
Protestancka» 2.3/1998, s. 25.
[3]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
203
o swojej tolerancji wobec niekatolików6. Jednakże faktyczne łamanie
ich praw doprowadziło do konfliktu z cesarzem, który stał się konfliktem na bardzo szeroką skalę, zwanym jako wojna trzydziestoletnia.
Klęska czeskich stanów protestanckich w bitwie pod Białą Górą w roku
1620, staje się początkiem przymusowej rekatolicyzacji m.in. Czech,
przez Habsburgów7.Wiązało się to z rozpoczęciem prześladowań niekatolików na skalę masową8. W ten sposób na emigrację udaje się wiele osobistości spośród Braci Czeskich, w tym np. Jan Amos Komeński9.
Sytuację protestantów odmienił dopiero Patent Tolerancyjny cesarza
Józefa II w roku 178110. Jego korzenie są związane z polityką reform
stosunków wyznaniowych w państwie Habsburgów, będącej dziełem
cesarzowej Marii Teresy i jej syna – cesarza Józefa II w XVIII stuleciu. Motywem przyświecającym Marii Teresie była m.in. troska o pełny skarbiec monarszy. Równie z innymi podmiotami opodatkowanie
duchowieństwa w 1749 r. było istotne, szczególnie w kontekście utraty
przez Austrię na rzecz Prus prowincji śląskiej. W 1750 r. została usta6
Jego tekst w języku czeskim i niemieckim został zamieszczony w zbiorze
opracowanym przez K. Kuzmányego pt. Urkundenbuch zum OesterreichischEvangelischen Kirchenrecht, Wien 1856, s. 23-34.
7
Zob. m.in. D. Sayer, The Coasts of Bohemia. A Czech history, New Yersey 1998;
zob. też kontrreformacyjny w swojej wymowie Patent Religijny dla Czech, wydany
31 lipca 1627 r. opublikowany w – K. Kuzmány, Urkundenbuch, cit., s. 45-48. Por. też
– P. Boryszewski, Katolicyzm..., s. 49-po tym wydarzeniu Kościół Rzymskokatolcki
stał się – obok gmin wyznaniowych żydowskich – jedyną legalną instytucją konfesyjną
na ziemiach czeskich.
8
Jak ujęła to M.-E. Ducreux, Tożsamość..., s. 194: „Na długo przed hugenotami
francuskimi Czechom dane było zaznać wszelkich dobrodziejstw dragonad, wymuszonej
emigracji, konfiskaty dóbr; odbierano im dzieci, obciążano podatkami, pozbawiano ich
praw mieszczańskich.
9
P. Smetana, Jednota braterska – ‘Unitas fratrum’ – jej powstanie i zmagania
do czasów Reformacji światowej, «Jednota» nr 11-12 z listopada-grudnia 2007 r.,
s. 5-10; zob. także Ł. Kurdybacha, Działalność Jana Amosa Komeńskiego w Polsce,
Warszawa 1957.
D. Spratek, Droga do wolności wyznania – ustawodawstwo austriackie
dotyczące Kościołów ewangelickich w okresie tolerancji i jego śląskie inspiracje,
«Przegląd Ewangelicki» nr 1-2, wiosna-lato 2008 r., s. 4-14. E. Melmuková, Patent
zvaný toleranční, Praha 1999.
10
204
Paweł A. Leszczyński
[4]
nowiona Komisja Rządowa do spraw nadzoru nad funkcjonowaniem
gospodarki kościelnej. Cesarzowa przygotowała decyzję o likwidacji
zakonów kontemplacyjnych. Jednocześnie wzmogła represje wobec innowierców i wprowadziła obowiązek uczestnictwa w niedzielnej mszy
św. i odbywania spowiedzi wielkanocnej, co egzekwowano z użyciem
policji. Z kolei Józef II powołał Wydział Spraw Kościelnych w 1770 r.,
wprowadził nowy podział administracyjny Kościoła na diecezje, które pokrywały się z granicami państwa, zniósł zakony kontemplacyjne,
przekazując mienie poklasztorne w gestię utworzonego do celów zarządzania nim Funduszu Religijnego. Ustanowił pięć nowych seminariów generalnych na obszarze całej monarchii – w Wiedniu, Pradze,
Lwowie, Budzie i Zagrzebiu, starając się podnieść poziom wykształcenia duchowieństwa, traktowanego jak „urzędnicy w sutannach”.
W gronie swoich doradców do spraw kościelnych Józef II miał niektórych biskupów. Ingerował on także w sprawy liturgiczne i homiletyczne,
nakazując większą komunikatywność kazań. W 1781 r. wprowadzono
nowy, zdemokratyzowany system opłat iura stolae oraz pensje rządowe dla duchowieństwa, pochodzące z dochodów z sekularyzowanych
klasztorów, gromadzonych w ramach Funduszu Religijnego. Patent
Tolerancyjny z 17 października 1781 r. zrównywał w prawach protestantów z katolikami, przyznając tym ostatnim prawo do zmiany wyznania. Prawa przyznawane protestantom rozciągnięto na wyznawców
prawosławia ale pominięto wyznawców judaizmu, z wyjątkiem przyznanych w 1782 r. praw: dostępu do niektórych zawodów oraz do studiów uniwersyteckich11.
Wiek XIX zaznaczył się dla Czechów procesami przebudzenia narodowego, w którym jedną z głównych ról odegrał m.in. historyk i polityk František Palacký12. Utrzymywał się w czeskim społeczeństwie
11
M. Małecki, Ideologiczne podstawy reform terezjańsko-józefińskich, [w:] Kra­
kowskie studia z historii państwa i prawa, 3/2010, s. 116, 117; T. Cegielski, Józefinizm,
[w:] Austria-Polska. Z dziejów sąsiedztwa, pod. red. W. Leitscha M. Wawrykowej,
Warszawa-Wiedeń 1989, s. 52,54, 55, 56, 57, 59. Por. Der Josephinismus. Ausgewählte
Quellen zur Geschichte der theresian-josephinischen Reformen, Hg. H. Kleuting,
Darmstadt 1995
12
Por. A. Janicki, Świt Czechów, «Nowe Państwo» nr 39(305) z 28 września 2001 r.,
s. 32-33.
[5]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
205
silny resentyment antykatolicki, związany z m.in. silnym zespoleniem
hierarchii tego wyznania z państwem Habsburgów13. Jednakże również w ramach tej konfesji miały miejsce pewne tendencje reformatorskie. Ksiądz Náhlovský w maju 1848 r. utworzył Zgromadzenie
Katolickiego Kleru Czeskiego, domagając się nie tylko np. likwidacji
celibatu ale także np. rozdziału Kościoła od państwa14.
Dla aspektów prawnych istotne znaczenie miał patent cesarski
nr 41 z 1861, zwany protestanckim, który doprowadził do równouprawnienia Kościołów ewangelickich, a także zarządzenie ministerialne z 1864 r. nr 91 o równouprawnieniu Cerkwi Prawosławnej.
Z kolei w 1874 r. została uchwalona ustawa nr 50 o zewnętrznych stosunkach Kościoła Katolickiego, jak również ustawa nr 68 o uznawaniu wspólnot religijnych. Tym ostatnim aktem prawnym wykreowano
kategorię „uznanych” oraz „nie uznanych” wspólnot konfesyjnych
w austriackiej (bo węgierskie unormowania to odrębny temat) polityce wyznaniowej. Ustawa ta zachowała swoją moc obowiązującą przez
cały okres I Republiki. Ponadto w 1874 i 1885 r. zostały uchwalone
dwie ustawy regulujące finansowania przez państwo Kościoła i kwes­
tii beneficjów Kościoła Rzymskokatolickiego. W latach 1848, 1867
oraz 1890 wydano akty prawne, których ratio legis stanowiła sprawa
równouprawnienia gmin wyznaniowych żydowskich15.
13
J. Tomaszewski, Czechy i Słowacja, Warszawa 2006, s. 12-13. Tenże, rec.
(P. Marek, Český katolicismus 1890-1914. Kapitoly z dějin českého katolickeho tábora
na přelomu 19 a 20. století, Olomouc-Rošice 2003), «Przegląd Historyczny» 97.4/2006,
s. 564-568. Kościół Rzymskokatolicki był związany z państwem Habsburgów,
o nominacjach biskupich decydował cesarz, a hierarchami zostawali często reprezentan­
ci rodzin arystokratycznych lojalnych wobec Wiednia, najczęściej wychowani
w kulturze niemieckiej (s. 565).
M.-E. Ducreux, Tożsamość..., s. 199.
14
J. R. Tretera, Stát a církve v České republice. Praha 2002, s. 28-29, 31-33,
34; Tenże, Vztah států a církví v českych zemích od 18 století do padu monarchie,
«Právneěhistorické studie» 39/2007, s. 143-160; M. Loužek, Církvím prospěje
konkurence, [w:] Vztah církví a státu. Sbornik textů, ed. M. Loužek, Praha 2004,
s. 39; K. Malý i kol., Dějiny českého a československého práva do roku 19453, Praha
2005, s. 274-278; zob. również E. A. Clark, Church – State Relations in the Czech
Republic: past turmoil and present transformation, «Brigham Young University Law
15
206
Paweł A. Leszczyński
[6]
Doniosłą rolę w przygotowaniu niepodległej państwowości czechosłowackiej odegrał jej późniejszy pierwszy prezydent Tomáš Garrigue
Masaryk. Od 1880 r. – gdy zmienił wyznanie – był członkiem Kościoła
reformowanego16. Z dużym uznaniem wypowiadał się o roli protestantyzmu, również w kontekście jego formacyjnej roli na struktury demokratyczne. Mówił – „Protestantyzm zniósł przecież arystokratyczny
kler i celibat, zniósł katolicką hierarchię; w ten sposób zdemokratyzował Kościół i całe społeczeństwo. Przez powoływanie się na Biblię
prowadził do kształcenia wiernych i skłaniał ich do refleksji, uznając za ostatnią instancję w sprawach wiary indywidualne sumienie,
umocnił indywidualizm, subiektywizm, osobistą wolność i osobistą odpowiedzialność – jako przeciwstawienie autorytetu kleru i Kościoła.
Wszystkim tym protestantyzm przygotował demokrację polityczną”17.
Podkreślał znaczenie demokracji opartej na człowieczeństwie, przeciwstawiając ją zasadzie monarchicznej. Zaznaczał obecność pobiałogórskiej szlachty i Kościoła wobec potrzeby budowy państwa
Czechów i Słowaków. Zarazem akcentował historyczne związki swojego państwa z Zachodem; poprzez przyjęty z Niemiec katolicyzm,
„impuls reformacyjny” Wiklifa z Anglii w postaci implikacji reformy
Husa. Za Palackim przyjmował, iż husyci i bracia czescy torowali drogę ruchom reformacyjnym w innych krajach, akcentując wymiar uniwersalny tego faktu18.
Review» 1996 nr 4, s. 1023; A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii 18671914. Władza, obywatel, prawo, Kraków 2001, s. 127-132.
P.M. Majewski, Stosunki pomiędzy państwem i Kościołem w przedwojennej
Czechosłowacji, «Przegląd Historyczny» 88.3-4/1997, s. 461, zob. też J. Kilias,
Naród a idea narodowa. Nacjonalizm T. G. Masaryka, Warszawa 1998, s. 78-80;
M. Bankowicz, Tomáš G. Masaryk – człowiek, polityk, myśliciel, «Mówią Wieki» nr 4
- z 5 kwietnia-maja 1997 r., s. 44.
16
17
Cytat z przekładu P. Godlewskiego jednego z rozdziałów III części książki
K. Čapka, Hovory s T.G.M., Tłumaczenie to zostało zamieszczone w książce Tomasz
Masaryk, Warszawa 1980 – przedruk w dodatku zatytułowanym Serce Europy,
znajdującym się w numerze 12/1992 miesięcznika «Społeczeństwo Otwarte», s. IX.
Tomasz Masaryk, wyb. i oprac. P. Bodnar, Warszawa 1980, s. 44, 57, 80.
18
[7]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
207
Masaryk był zwolennikiem rozdziału Kościoła od państwa19, a wspól­
ne państwo Czechów i Słowaków pragnął zbudować w oparciu o ideały
wolnościowe i demokratyczne, nawiązujące do najlepszych pryncypiów
dwóch rewolucji XVIII wieku – amerykańskiej i francuskiej. Stał na
stanowisku neutralności światopoglądowej państwa demokratycznego,
a dla niego wzorem relacji instytucjonalnych w tym obszarze były Stany
Zjednoczone. Dążenie do rozdziału Kościoła od państwa popierali najmocniej socjaldemokraci, a jego podstawą była też proaustriacka orientacja stronnictw katolickich, które nawet w momencie końca Wielkiej
Wojny nie optowały za niepodległością20. Także w Proklamacji niepodległości narodu czechosłowackiego, czyli tzw. Deklaracji Waszyngtońskiej
z 18 października 1918 r. odwołano się do husytyzmu, Komeńskiego, a jej
twórcy (zatem i Masaryk) zapowiedzieli republikańską formę państwa,
rządy parlamentarne, instytucję referendum, równouprawnienie kobiet
i mężczyzn, mniejszości narodowych ale również rozdział Kościoła od
państwa, wolność sumienia, wyznania, nauki, literatury, kultury, słowa,
druku, wolność zgromadzeń, czy prawo petycji21.
28 października 1918 r. czechosłowacki Komitet Narodowy ogłosił powstanie niepodległego państwa, które w zgodnej opinii znawców
zachowało przez cały okres swojego istnienia demokratyczny charakter, zniszczony wskutek zmowy monachijskiej22.
B. Cywiński, Ogniem próbowane. Z dziejów najnowszych Kościoła katolickiego
w Europie Środkowo-Wschodniej. Korzenie tożsamości, I, Warszawa 1993, s. 149.
19
J. Pokorný, Die Böhmischen Länder 1918-1997, Praga 1994, s. 9; J. Gruchała,
Tomasz G. Masaryk, Wrocław-Warszawa-Kraków 1996, s. 169; P. Kolář, Cirkev a stát
v ČSR, «Středni Evropa» nr 59/1996, s. 67-83.
20
J. Gronský, J. Hřebejk, Dokumenty k ustavnímu vývoji Československa, I:
(1918-1945), Praha 2004, s. 19; A. Essen, Kształtowanie się podstaw ustrojowych
w Polsce i Czechosłowacji w latach 1918-1922, [w:] Dwa państwa-trzy narody.
Ustroje polityczne Polski i Czechosłowacji (1918-1939), red. J. Adamczyk, Warszawa
2004, s. 20; A. Csizmadia, Rechtliche Beziehungen von Staat Und Kirche in Ungarn
vor 1944, Budapest 1971, s. 15-16 – m.in. zapowiedź rozdziału Kościoła od państwa
w Deklaracji Waszyngtońskiej Masaryka, zmiany na mapie religijnej Czechosłowacji
po I wojnie św., nauka religii i sformułowania wyznaniowe konstytucji z 1920 r.
21
22
M. Kitchen, Historia Europy 1919-1939, Wrocław 1992, s. 136; W. Balcerak,
Powstanie państw narodowych w Europie Środkowo-wschodniej, Warszawa 1974,
208
Paweł A. Leszczyński
[8]
Wyjściowa struktura konfesyjna Czechosłowacji bazowała w kontekście statystycznym na wynikach spisu ludności z okresu austriacko
– węgierskiego 1910 r. W Czechach zamieszkiwało 95,7% katolików, na Morawach – 95,4%, na Śląsku – 84,4%, a na Słowacji – 69%.
Protestantów na wyżej wymienionych ziemiach było odpowiednio
– 2,6%, 2,8%, 13,6% i 18,7%, wyznawców judaizmu – 1,3%, 1,6%,
1,8% oraz 4,8%, ludność wyznania prawosławnego zamieszkiwała tylko na Słowacji w liczbie 7,3%. Według tego spisu, występowała śladowa liczba osób bezwyznaniowych23.
Po ukonstytuowaniu się państwa, powstał oddolny ruch księży katolickich – Wspólnota Duchowieństwa Katolickiego Jednota, domagający się przeprowadzenia reform w ramach Kościoła m.in. utworzenia
czeskiego patriarchatu, dobrowolności celibatu, ustanowienia liturgii
w języku narodowym, czy też współudziału świeckich w zarządzaniu sprawami struktur kościelnych. W tej sprawie udała się do papieża Benedykta XV deputacja, która nie uzyskała przychylności dla
swoich postulatów. Krystalizowało to tendencje do oderwania się od
Rzymu. Stało się to 8 stycznia 1920 r., gdy założycielska grupa 140
duchownych ogłosiła powołanie nowego podmiotu konfesyjnego –
Kościoła Czechosłowackiego. Jego powstanie – mimo formalnie deklarowanej neutralności światopoglądowej – cieszyło się życzliwym
wsparciem decydentów politycznych I Republiki. Jego doktrynalnym
fundamentem założycielskim było odwołanie się do rodzimych tradycji husyckich24.
s. 331; A. Essen, Kształtowanie..., s. 26. W dniu 30 października 1918 r. została
ogłoszona Deklaracja Świętomartińska wyrażająca aspiracje narodowe Słowaków.
Godzi się podkreślić, iż w Umowie Pittsburskiej zawartej w trakcie I wojny św.
w USA przez emigracyjnych przywódców czeskich i słowackich zagwarantowano
Słowakom autonomię w ramach zapowiadanego wspólnego państwa. Jednakże ta
ważna zapowiedź została urzeczywistniona dopiero w momencie potęgujących się
zagrożeń zewnętrznych wobec integralności terytorialnej I Republiki.
23
C.S. Leff, National conflict in Czechoslovakia. The making and remaking of
a State, 1918-1987, New Yersey 1988, s. 21.
P.M. Majewski, Stosunki..., s. 463-466; B. Cywiński, Ogniem próbowane, cit.,
s. 148; P.M. Majewski, Czechy przeciw Kościołowi, «Nowe Państwo» nr 29(138)
z 17 lipca 1998 r., s. 18; R. Perlin, The role of history in promoting tolerance, [w:] The
24
[9]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
209
Państwo czechosłowackie oddziedziczyło w zakresie prawa wyznaniowego dwa porządki prawne – austriacki (w Czechach i na Śląsku)
oraz węgierski (Słowacja)25. Rzutowało to przez krótki czas np. na
odmienną formę prawną zawarcia małżeństwa; według austriackiego kodeksu cywilnego ABGB dopuszczalna była zarówno wyznaniowa jak i świecka forma jego zaistnienia, natomiast prawo węgierskie
z 1894 r. przewidywało w tej mierze obligatoryjną formę świecką.
W dniu 22 maja 1919 r. została uchwalona ustawa unifikująca tę materię; ustanowiła ona fakultatywną formę zawarcia małżeństwa i wprowadziła możliwość rozwiązania małżeństwa poprzez rozwód26. Ustawa
z 28 października 1918 r. o ustanowieniu suwerennego państwa czechosłowackiego, ze względu na swoje artykuły 2 i 3, nazywana jest
w literaturze przedmiotu ustawą recepcyjną, właśnie ze względu na
recepcję dotychczasowych unormowań austriackich i węgierskich.
Dotyczyło to także prawa wyznaniowego obu części byłej dualistycznej monarchii27.
Osobliwe było wprowadzenie w lutym 1919 r. do prawa karnego
tzw. paragrafu ambonowego, przewidującego karę sześciu miesięcy
pozbawienia wolności dla duchownych, którzy w trakcie uroczystości
religijnych wypowiadaliby się na tematy polityczne, w tym agitując
role of history in promoting tolerance in Central, South Eastern and Eastern Europe,
red. Ch. Du Vinage, b.d.i m. wyd., s. 35; J. Havránek, Austritte der Tschechen aus der
Katholischen Kirche nach dem Ersten Weltkrieg – ihre Ursachen und Folgen, [w:]
Zeiten, Wende, Zeiten, Frnakfurt a.M. 2000, s. 46-56; J. Tomaszewski, Czechosłowacja,
Warszawa 1997, s. 45; M.-E. Ducreux, Tożsamość..., s. 200. Zob. również
w odniesieniu do genezy ideowych fundamentów I Republiki Czechoslovakia 19181988. Seventy years from independence, ed. H. Gordon Skilling, Basingstoke 1991.
Kościół Czechosłowacki po II wojnie światowej dodał do swojej urzędowej nazwy
przymiotnik „husycki”. Stało się to w 1971 r.
K. Skotnicki, Prawna regulacja stosunku państwa do kościołów i związków
wyznaniowych w przedwojennej Republice Czechosłowackiej, «Acta Universitatis
Lodziensis. Folia Iuridica» 55/1992, s. 72.
25
S. Płaza, Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, część III – Okres
międzywojenny, Kraków 2001, s. 84, 92-93.
26
K. Malý i kol., Dějiny..., s. 330 – tekst wzmiankowanej ustawy.
27
210
Paweł A. Leszczyński
[10]
„za”, bądź „przeciw” kandydatom i stronnictwom w trakcie kampanii
wyborczych28.
Zapowiedziany w Deklaracji Waszyngtońskiej rozdział Kościoła
od państwa, będący według prezydenta T. G. Masaryka negacją austriackiej i habsburskiej „teokracji”, nie został zrealizowany w konstytucji I Republiki. Jego ustanowienie było jednym z celów rządu
socjaldemokraty Vlastimíra Tusara, który nie doczekał się materializacji29. Aczkolwiek inicjatywy w tej kwestii pojawiały się, a jeden z radykalniejszych projektów firmował poseł Theodor Bartošek30. Z kolei
w Ministerstwie Szkolnictwa i Oświaty Narodowej (Ministerstvo
Školství a Národní Osvěty) utworzono komisję, której zadaniem było
opracowanie modelu relacji państwowo – kościelnych. Pierwotna redakcja § 121 konstytucji zawierała w czasie przyszłym zapowiedź
rozdziału31. Co interesujące w trakcie debat w procesie ustrojodawczym również katolicka Czechosłowacka Partia Ludowa kierowana
przez księdza Jana Šramaka, także formalnie optowała za modelem
rozdziału32. Ze względu głównie na aspekt możliwej opozycji słowackiego kleru katolickiego wobec wspólnego państwa – w związku z żywym przywiązaniem Słowaków do Kościoła Rzymskokatolickiego,
nie wprowadzono tego systemu33. To również skłoniło prezydenta
28
P.M. Majewski, Czechy przeciw..., s. 18. Jednakże jak zauważa J.R. Tretera,
Stát..., s. 36, ów § 303 ustawy karnej nie był de facto wykorzystywany przeciw
Kościołom. Samo określenie „paragraf ambonowy – Kanzelparagraph” pochodzi
z okresu Kulturkampfu Bismarcka, będąc jednym z instrumentów prawnych
wymierzonych w niemiecki Kościół Rzymskokatolicki.
W. Balcerak, Powstanie..., s. 307.
29
J.R. Tretera, Stát..., s. 35.
30
K. Skotnicki, Prawna regulacja..., s. 72-73.
31
P.M. Majewski, Stosunki..., s. 473, 467-468; na temat Czechosłowackiej
Partii Ludowej (ČSL) w I Republice zob. M. Trapl, Political Catholicism and The
Czechoslovak Peoples Party in Czechoslovakia – 1918-1938, New York 1995; Tenże,
Politický katolicismus a Československá strana lidová v Československu 1918-1938,
Praha 1990.
32
Tak podaje P.M. Majewski, Stosunki, cit., s. 474, przyp. 59, powołując się na
Ferdinanda Peroutkę, na terenie Słowacji lider partii ludowej (ludaków) ksiądz
A. Hlinka wykorzystał w 1933 r. obchody rocznicy założenia pierwszego kościoła
33
[11]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
211
T. Masaryka do poszukiwania kompromisu ustrojowego w tej materii.
Obawiał się on również irredentystycznej wobec młodego państwa postawy katolików niemieckich z terenów sudeckich, a nadto opowiadał
się za poprawnymi relacjami z papiestwem przez wzgląd na potrzebę
dostosowania do granic państwa podziału Kościoła na diecezje34.
Przed uchwaleniem konstytucji czechosłowackiej, została przeprowadzona reforma rolna, na podstawie ustawy konfiskacyjnej nr 215
z 1919 r. Dotyczyła ona majątku o powierzchni ponad 150 ha użytków
rolnych lub 250 ha powierzchni ogólnej. Swoim zakresem objęła także
Kościół odbierając majątki o powierzchni około 500 tys. ha35.
29 lutego 1920 r. została uchwalona Konstytucja Republiki czechosłowackiej36. Składała się ze świeckiej preambuły i 134 paragrafów
zgrupowanych w sześciu rozdziałach, poprzedzonych dziesięcioma artykułami zawierającymi fundamenty ustrojowe. Była oparta na zasadach liberalnych i demokratycznych oraz parlamentarno-gabinetowym
systemie rządów. W paragrafach 22 pkt 3 oraz 65 znajdował się laicki
tekst przysięgi członków obu izb Zgromadzenia Narodowego oraz prechrześcijańskiego w Nitrze do manifestacji na rzecz autonomii. P.S. Wandycz, Cena
wolności. Historia Europy Środkowowschodniej od średniowiecza do współczesności,
Kraków 2003, s. 319. Państwowość czechosłowacka była popierana w dużym stopniu
przez m.in. słowackich ewangelików oraz socjalistów. W. Balcerak Powstanie...,
s. 316; zob. też V. Valeš, Myšlenka odluky církví od Státu v prvních letech Českosloven­
ské republiky (1918-1920), «Právník» 146.12/2007.
J. Gruchała, Tomasz G. Masaryk..., s. 170.
34
J.R. Tretera, Stát..., s. 36; Historia gospodarcza Czechosłowacji XX wieku, red.
V. Průchy, Warszawa 1979, s. 50, na s. 52 tablica nr 2 ilustrująca podział gruntów
odebranych m.in. Kościołowi.
35
36
Polski tekst konstytucji z 1920 r. został opublikowany w pracy Nowe konstytucje,
przekład J. Makowskiego, Warszawa 1925, s. 273-316, natomiast omówienie zawierają
pozycje M. Starzewskiego, Konstytucja Republiki Czechosłowackiej, Kraków 1926
oraz M. Starzyńskiego, Współczesny ustrój prawno-polityczny Polski i innych państw
słowiańskich, Lwów 1928, s. 163-190. Na gruncie nowszych studiów czeskich autorów
znajdujemy m.in. opracowanie E. Broklovej, První československá ústava. Diskuse
v Ústavním Výboru v lednu a únoru 1920, Praha 1992. Czeski tekst konstytucji został
opublikowany m.in. w pracy K. Schelle, Dokumenty z ústavnich a správních dĕjin
první Československé Republiky, I. Ústavní právo, Brno 1994, s. 34-55.
212
Paweł A. Leszczyński
[12]
zydenta państwa. W § 3 konstytucji odwołano się do traktatu pokoju
zawartego między Austrią, a państwami Ententy (składającego się na
system wersalski) w Saint Germain-en-Laye w dniu 10 września 1919 r.
Na jego podstawie Czechosłowacja obdarzyła autonomią tereny Rusi
Zakarpackiej. Pkt 4 powyższego paragrafu mówił m.in. o kompetencji Sejmu Rusi do uchwalenia ustaw w sprawach wyzaniowych, jeśli
wynikałoby to z upoważnień zawartych w ustawach ogólnopaństwowych. W § 105 pkt 2 zagwarantowano równouprawnienie wszystkich obywateli m.in. bez względu na różnice wyznaniowe. Na kanwie
§ 120 pkt 2 państwo sprawowało kierownictwo i nadzór w sprawach
nauczania i wychowania, w § 121 zagwarantowano wolność sumienia i wyznania. Z kolei w § 122 poręczono obywatelom ale i mieszkańcom Republiki prawo prywatnego oraz publicznego wykonywania
obrzędów każdej religii oraz wyznania, o ile nie stały one w kolizji
z dwoma klauzulami generalnymi – porządku publicznego lub dobrych
obyczajów37. Rozszerzenie zakresu podmiotowego tego paragrafu także na mieszkańców nie posiadających obywatelstwa było postępowym
wyrazem odejścia od partykularno-terytorialnego widzenia wolności
sumienia i wyznania – jako wolności uwarunkowanej węzłem prawnym obywatelstwa – w kierunku jej percepcji uniwersalnej, jako prawa
człowieka. Na podstawie § 123 zakazano przymusu bezpośredniego
jak i pośredniego w jakichkolwiek czynnościach religijnych, chyba,
że wynikało to z uprawnień władzy rodzicielskiej albo opiekuńczej.
W § 124 zagwarantowano równość wobec prawa wszystkich wyznań.
Zdaniem A. Hobzy dotąd w prawodawstwie austriackim i węgierskim
zasada równouprawnienia miała walor polityczny, nie mając charakteru normatywnego, a tak rozumiana obejmowała tylko wyznania uznane, choć nie było między nimi realnej równości38. Na zasadzie § 125
wykonywanie obrzędów religijnych poszczególnych konfesji mogło
być zakazane w razie naruszenia porządku publicznego lub dobrych
obyczajów39.
K. Malý i kol., Dějiny..., s. 377.
37
Za K. Skotnickim, Prawna regulacja..., s. 74.
38
Zob. także – Z. Horák, Vztah státu a církve v období první Československé
republiky, «Pávněhistorické studie» 39/2007, s. 239-248.
39
[13]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
213
Z mocy zobowiązań prawnomiędzynarodowych państwa, w § 128
– 134 konstytucji umieszczono korpus przepisów o ochronie mniejszości narodowych, religijnych i rasowych40. Wynikały one z umowy
Czechosłowacji z mocarstwami sprzymierzonymi podpisanej w Saint
Germain-en-Laye 10 września 1919 r.41. W art. 2 tej umowy Republika
zobowiązała się do ochrony wszystkich swoich obywateli bez względu
m.in. na różnice wyznaniowe, a wszyscy obywatele mieli prawo swobodnego wyznawania swej wiary zarówno publicznie, jak i prywatnie,
jeśli nie kolidowało to z porządkiem publicznym lub dobrymi obyczajami. Według art. 7 wszyscy obywatele byli równi wobec prawa, bez
różnic wynikających m.in. z konfesji. Nie mogły stać one na przeszkodzie w realizacji praw obywatelskich i politycznych, w tym dostępu
do służby publicznej, urzędów, godności tudzież działalności gospodarczej, czy zawodowej. Zagwarantowano wolność posługiwania się
własnym językiem także w sprawach religijnych. W art. 8 umowy poręczono także mniejszościom wyznaniowym możliwość zakładania
i prowadzenia własnych instytucji wyznaniowych, kulturalnych, socjalnych, czy też wychowawczych. W zdaniu 2 art. 9 uczyniono zapis,
wedle którego w miastach i powiatach zamieszkiwanych przez znaczny odsetek ludności należących m.in. do mniejszości wyznaniowych,
zabezpieczy się z funduszy publicznych odpowiednie sumy na wydatki związane z ich działalnością wychowawczą ale też wyznaniową.
Nauczanie religii w szkołach publicznych po powstaniu Republiki
przestało być przedmiotem obowiązkowym, katecheci przestali być
członkami rad pedagogicznych, ustanowiono także obowiązek asy Na temat ochrony mniejszości (w tym religijnych) w przedwojennej Czechosłowacji
można skorzystać z literatury przedmiotu, m.in. – J. Kořalka, Minderheitenstatus
als Notausweg. Grundsätze der Rechtslage und des Minderheitenschutzes in den
böhmischen Ländern vor 1914 und in der Tschechoslowakischen Republik nach
1918, [w:] Die Minderheiten zwischen den beiden Weltkriegen, Berlin 1997, s. 95115; L. Lipscher, Die Pariser Friedensverhandlungen und der Minderheitenschutz
fűr die Juden in der Tschechoslowakei und in Ostmitteleuropa, Hg. R. Oldenbourg,
Műnchen 1993, s. 167-176; G. Popély, Mezinárodní ochrana menšin, Československo
a Společnost národů, «Střední Evropa» 7.19/1991s. 58-73.
40
Tekst umowy w K. Malý i kol., Dějiny..., s. 341-343.
41
214
Paweł A. Leszczyński
[14]
stencji dyrektora szkoły na fakultatywnych lekcjach religii42. W pierwszych działaniach prawnych ministra oświaty Gustava Habrmana
uwidoczniły się dążenia do laicyzacji systemu oświaty, m.in. poprzez
usunięcie symboliki religijnej w klasach szkół publicznych43. W dniu
13 lipca 1922 r., została uchwalona ustawa nr 226, nazwana małą ustawą szkolną. Utrzymała ona w szkołach publicznych fakultatywne nauczanie lekcji religii. Dzieci, które nie wyznawały żadnej religii, bądź
były członkami wspólnot nie uznanych przez państwo, były z tych zajęć zwolnione, po złożeniu pisemnego oświadczenia rodziców bądź
opiekunów w powiatowym urzędzie szkolnym. Wprowadzono także
nowy obligatoryjny przedmiot „obywatelska nauka i wychowanie”44.
Na Słowacji funkcjonowały w dużej mierze szkoły wyznaniowe na
gruncie dawnego prawa węgierskiego; zachowano tam nadzór osób
duchownych nad ich działalnością.
Wynagrodzeniem strat związanych z reformą rolną było uchwalenie
ustawy nr 122 w 1926 r. zobowiązującej państwo do wypłacenia pensji
duchowieństwu z podatków uiszczanych przez obywateli45.
B. Cywiński, Ogniem próbowane..., s. 149. Autor ten stwierdza, że w 1920 r. na
zlocie czechosłowackiego, sokolstwa podano hasło wzywające do zrzucenia „jarzma”
rzymskiego, po dokonanym już przezwyciężeniu opresji austriackiej – Pryč od Vídně,
pryč od Říma.
42
43
Recht und Religion in Mittel – und Osteuropa, II: Tschechien, Hg. R. Potz,
B. Schinkele, K. Schwarz, E.M. Synek, W. Wieshaider, koord. J.R. Tretera,
W. Wieshaider, Wien 2004, s. 22; zob. także M. Jančarová, Právní úprava výuky
náboženství v Českých zemích v 19. a 20 století, «Revue Církevního Práva – Church
Law Review» 1(39)/2008, s. 43-47.
K. Skotnicki, Prawna regulacja, cit., s. 78. Należy podkreślić, iż w Czecho­
słowacji zostało utrzymane szkolnictwo wyznaniowe, a fakultety teologiczne na
Uniwersytecie Karola w Pradze, na Uniwersytecie Komeńskiego w Bratysławie i na
uniwersytecie w Ołomuńcu zachowały wszelkie uprawnienia z tytułu bycia częścią
systemu szkolnictwa wyższego – P.M. Majewski, Stosunki..., s. 477.
44
45
Tamże, s. 477; J.R. Tretera, Stát..., s. 38-39; P. Bradáč, Financování církví
v českých zemích ve 20. století, «Revue Církevního Práva – Church Law Review»
2(37)/2007, s. 79-131; Tenże, Recht und Religion..., s. 23-24. Kościoły prowadziły także
aktywność charytatywną, zob. J. Smolík, Die tschechische (böhmische) Diakonie, [w:]
Beiträge zur ostdeutschen Kirchengeschichte, P. Maser, D. Meyer, Ch.-E. Schott,
Műnster 2002, s. 127.
[15]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
215
W dniu 23 kwietnia 1925 r. została uchwalona ustawa nr 96 – o wzajemnych stosunkach wyznań religijnych (mezikonfesní zákon). Miała
ona na celu m.in. ujednolicenie przepisów o wstępowaniu, występowaniu z Kościołów i zmianie wyznania, które dotąd – zważywszy na różnice w prawie – komplikowały relacje międzykonfesyjne na obszarze
Słowacji i Rusi Podkarpackiej. Czyniło to iluzoryczną konstytucyjną
gwarancję swobody wyznań46. W jej § 1 postanowiono, iż dzieci urodzone w małżeństwie przyjmują wyznanie swoich rodziców; w razie
różnic konfesyjnych synowie obierają wyznanie ojca, a córki – matki.
Jednakże małżonkowie mogli ową zasadę zmodyfikować drogą umowy47. Na podstawie § 4, po ukończeniu 16 roku życia każdy swobodnie
podejmował decyzję o swoim wyznaniu48. W § 5 znalazły się generalia dotyczące instytucji zmiany wyznania, zaś w § 6 ustawy – unormowania szczegółowe – m.in. dotyczące skuteczności aktu wystąpienia
z Kościoła. Wymagało to złożenia ustnego albo pisemnego oświadczenia w urzędzie powiatowym miasta swojego zamieszkania, względnie
w urzędzie gminy, w razie problemów z wyżej określonym domicylem. Wstąpienie do wybranego Kościoła wymagało oświadczenia wobec jego przedstawiciela albo uprawnionego duchownego. Ustawa
zrównała w § 15 status osób bezwyznaniowych z należącymi do poszczególnych wspólnot konfesyjnych49. Paragraf 7 regulował kwestie
wykonywania czynności duchownego i administracji kościelnej, natomiast 10 regulował kwestie czynności pogrzebowych i dostępu do
cmentarzy. W § 11 zawarto przepisy chroniące świąteczny charakter
niedzieli. Interesującym rozwiązaniem był § 12, który stanowił wyraz
nowego modelu relacji państwowo – kościelnych w Czechosłowacji,
w porównaniu do józefinizmu i późniejszych rozwiązań doby habsburskiej – otóż zabraniał on wymuszać na gminach wyznaniowych
uderzania w dzwony w dni, które nie stanowiły według przepisów we K. Malý i kol., Dějiny..., s. 378; J.R. Tretera, Stát..., s. 36.
46
Tekst ustawy w zbiorze – K. Schelle, Dokumenty..., s. 256-260.
47
W porównaniu do ustawodawstwa austriackiego, rozwiązanie to podniosło
granicę owej suwerenności sumienia ludzkiego z 14 do właśnie 16 lat.
48
K. Skotnicki, Prawna regulacja..., s. 78.
49
216
Paweł A. Leszczyński
[16]
wnętrznych danej wspólnoty religijnej np. dni świątecznych. Z kolei
w § 13 zawarto postanowienie chroniące prawa reprezentantów mniejszości wyznaniowych do wypełniania swoich powinności religijnych
– w szkołach, do których uczęszczali przedstawiciele różnych wyznań.
Nakładało to na władze szkolne – w miarę możliwości – zadanie odpowiedniego skonstruowania rozkładu zajęć.
Kościół Rzymskokatolicki nie godził się na ustanowienie 6 lipca –
w rocznicę spalenia mistrza Jana Husa – święta narodowego. Właśnie
w dniu 6 lipca 1925 r. nuncjusz apostolski zbojkotował uroczystości ku
jego czci i opuścił Pragę. Doszło do kryzysu dyplomatycznego, który
groził spoistości młodego państwa wobec obaw, że słowaccy separatyści mogą potraktować to zdarzenie jako dowód urażania ich uczuć religijnych przez Czechów50.
Przezwyciężeniem kryzysu w bilateralnych relacjach było zawarcie dnia 17 grudnia 1927 r. modus vivendi między Czechosłowacją
a Stolicą Apostolską51. Weszło ono w życie 2 lutego 1928 r. Postanowiono
w nim, iż żadna część Republiki nie będzie zależna od ordynariusza,
którego siedziba znajduje się poza granicami państwa, ani też żadna
diecezja czechosłowacka nie będzie się rozciągać poza granice państwowe52. Zostały powołane dwie komisje – jedna watykańska, a druga rządowa, a efektem ich prac (zapowiedzianym w modus vivendi)
było zawarcie w 1937 r. układu delimitacyjnego, w którym ustalono
granice diecezji. Istotne w akcie z 1927 r. było określenie procedury
mianowania biskupów. Przed mianowaniem arcybiskupów, biskupów
diecezjalnych, koadiutorów z prawem następstwa oraz biskupa polowego, Stolica Apostolska przekazywała w sposób poufny rządowi nazwiska kandydatów dla upewnienia się, że rząd nie wysunie przeciw
nim zarzutów natury ogólnopolitycznej, przy czym pod tym terminem
B. Cywiński, Ogniem próbowane, s.150; zob. też J. Dejmek, Československovatikanská jednání o modus vivendi 1927-1928, [w:] «Český časopis historický»
92.2/1994, s. 268-285; P.M. Majewski, Stosunki..., s. 477-480.
50
Tekst tej umowy został opublikowany w zbiorze Vztah církví..., s. 121-123.
51
T. Włodarczyk, Konkordaty. Zarys historii ze szczególnym uwzględnieniem XX
wieku, Warszawa 1974, s. 221.
52
[17]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
217
rozumiano polityczną działalność separatystyczną kandydata skierowaną przeciw konstytucji albo porządkowi publicznemu państwa53.
W momencie powstania Czechosłowacji na ziemiach Czech, Moraw
i Śląska na mocy prawa austriackiego uznanych było 7 Kościołów i innych związków wyznaniowych: Kościół Rzymskokatolicki wszystkich obrządków, Ewangelicki Kościół Augsburskiego i Helweckiego
Wyznania, Ewangelicki Kościół Braterski, Greckowschodni Kościół
Prawosławny, Kościół Starokatolicki, Islamski Związek Wyznaniowy
rytu hanefickiego oraz Żydowskie Gminy Wyznaniowe. Na Słowacji
i Rusi Podkarpackiej według prawa węgierskiego uznanych było 8
wspólnot: Kościół Rzymskokatolicki wszystkich obrządków, Ewange­
licki Kościół Augsburskiego Wyznania, Kościół Reformowany, Grecko­
wschodni Kościół Prawosławny, Związek Wyznaniowy Baptystów,
Związek Wyznaniowy Unitarian, Islamski Związek Wyznaniowy,
Żydowskie Gminy Wyznaniowe54. W I Republice zostały uznane następujące wspólnoty konfesyjne: Czeskobraterski Kościół Ewangelicki
(1919 r.), Kościół Czechosłowacki (1920 r.), Jednota Braterska (1921 r.),
Kościół Ewangelicki Augsburskiego Wyznania na Słowacji (1922 r.),
Czeskie Wyznaniowe Gminy Prawosławne (1922 r.), Augsburski Koś­
ciół Ewangelicki na Wschodnim Śląsku w Czechosłowacji (1923 r.),
Niemiecki Kościół Ewangelicki w Czechach, Morawach i na Śląsku
(1923 r.), Związek Wyznaniowy Unitarian (1930 r.), oraz Muzułmańskie
Gminy Wyznaniowe55. Na innych podstawach, korzystając z konstytucyjnej swobody wyznania, funkcjonowały w I Republice także: Ewangelicki Kościół Metodystyczny, Kościół Adwentystów Dnia
Siódmego, Związek Wyznaniowy Badaczy Biblii – Świadkowie Jehowy,
Tamże, s. 222; zob. także E. Hrabovec, Menovanie biskupov v kontexte
bilateralnych vzťahovov medzi ČSR a Svätou stolicou 1918-1928, [w:] Československo
1918-1938. Osudy demokracie ve středni Evropě, oprac. J.R. Valenta, E. Voráček,
J. Harna, Praha 1999, s. 542-555; J.R. Tretera, Stát..., s. 39; Tenże Recht und
Religion..., s. 22-23; K. Skotnicki, Prawna regulacja..., s. 80-83.
53
K. Malý i kol., Dějiny..., s. 37-38.
54
J.R. Tretera, Stát..., s. 37-38. V. Kindl, Zákonné uznání a registrace (Male
srovnání historické a současné formy legalizace církve a naboženské společnost í na
uzemí ČR), «Acta Universitatis Carolinae Iuridica» 1999 nr 1-2, s. 201-210.
55
218
Paweł A. Leszczyński
[18]
Armia Zbawienia, Misja Mormońska, Wolny Kościół Reformowany,
Braterska Jednota Baptystów, a także Zbory Wierzących w Jezusa
Chrystusa56.
Czechosłowackie prawo wyznaniowe doby międzywojennej wykazywało się wieloma specyficznymi elementami, jak np. ustawa kongruowa, na podstawie której państwo dofinansowywało (niektóre)
wspólnoty religijne, jednak utrzymanie posthabsburskiej kategorii
wyznań „uznanych”57, nie było bynajmniej czechosłowacką specyfiką tamtej doby – dość spojrzeć na II RP, Włochy, czy horthystowskie
Królestwo Węgierskie. Wszelako w Czechosłowacji zagwarantowano nie tylko nominalnie ale i faktycznie wolność sumienia i wyznania, w tym możliwość swobodnej zmiany wyznania i respektowanie
statusu osób bezwyznaniowych. Chociaż instytucjonalnie nie wprowadzono postulowanego u zarania Republiki rozdziału Kościoła od
państwa, pewne elementy modelu wzajemnych odniesień ukształtowanych w praktyce, wskazywałyby na selektywną obecność tej cechy
np. laicyzacja osobowego prawa małżeńskiego, fakultatywny charakter nauczania religii w szkołach publicznych, świecka treść ślubowań,
w tym posłów, senatorów i prezydenta, przekonanie elit politycznych
o niepożądanej interferencji struktur kościelnych (przede wszystkim
rzymskokatolickich) na stan spraw politycznych państwa. Jak zaznaczył Karel Malý – w Czechosłowacji międzywojennej zachowano publicznoprawny, uprzywilejowany status Kościołów58.
Jak w bardzo wielu państwach tamtego czasu, także i tu często obserwowany był wpływ kwestii narodowościowych na prawo i politykę
wyznaniową. Sumarycznie można określić, iż ówczesny czechosłowacki model relacji między państwem a Kościołem nie był zbyt odle56
Tamże, s. 37. Strukturę wyznaniową I Republiki obrazują dane tabelaryczne
w opracowaniach – E. Pałka, Śląski Kościół Ewangelicki Augsburskiego Wyznania
na Zaolziu. Od polskiej organizacji religijnej do Kościoła czeskiego, Wrocław 2007,
s. 92; także K. Skotnicki, Prawna regulacja..., s. 76-77; P.M. Majewski, Stosunki...,
s. 473 – w przypadku obu ostatnich autorów dane statystyczne dotyczą spisu z 1921 r.
Do dziś relewantnej w prawie wyznaniowym np. Republiki Austrii, czy
Królestwie Belgii.
57
K. Malý i kol. autorów, Dějiny..., s. 383.
58
[19]
Geneza i profil czechosłowackiego prawa wyznaniowego
219
gły od ideału niegdysiejszego premiera XIX Włoch – Camillo Cavoura
– „Wolny Kościół w wolnym państwie”.
Genesis and Profile of Czechoslovak Ecclesiastical
Law Turing the Period of 1st Republic 1918-1938
Summary
The aim of this article is to describe original model Church – State
relationships in interwar Czechoslovakia. It was democratic and secular
state. During of this period Czechoslovak ecclesiastical law was mixed
composition of two factors: partially austrohungarian and modern and
modern and liberal conception of human and civil rights. Legal documents
First Czechoslovak Republic considered the guarantee values of modern
constitutionalism as: freedom, equality before the law, rule of law, justice,
protection of national minorities rights. Legal status of denominational
communities since beginning this state to collapse in 1938 (after illegal
Munich Agreement, which was signed by Hitler, Mussolini, Daladier and
Chamberlain) was considered. The article describe also historical heritage
of confessional relations, the relation of political forces and persons (for
example first President T.G. Masaryk) to religion and churches in this period,
legal ground of freedom of conscience and religion and opportunities for
teaching religion at public schools.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Piotr Majer
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Między koniecznością a możliwościami
– przekształcenia w resorcie
spraw wewnętrznych w okresie
transformacji ustrojowej w Polsce;
aspekty organizacyjno-prawne
Wybory z czerwcowe z 1989 r.1, co współcześnie nie budzi większych
kontrowersji i jest jedną z bardziej popularnych obserwacji, zapoczątkowały w Polsce transformację ustrojową. Jej najbardziej radykalnym
elementem była zmiana stosunków własnościowych, wiodąca od państwa typu socjalistycznego do państwa typu kapitalistycznego, od gospodarki centralnie sterowanej do wolnorynkowej. Główna część tych
reform zwanych planem Balcerowicza została przyjęta przez Sejm 28
grudnia 1989 r. w formie 10 ustaw, które weszły w życie 1 stycznia
1990 r.
Przebudowa gospodarcza kraju, choć uznawana przez niektóre środowiska za niedostatecznie radykalną2, miała niewątpliwie taki charakter, jeśli za punkt odniesienia służyłyby przekształcenia o charakterze
Pierwsza tura odbyła się 4 czerwca, a druga 18 czerwca.
1
Takie stanowisko zajmowała np. Unia Polityki Realnej, której Rada Główna
w stanowisku zaprezentowanym 7 stycznia 1990 r. zaprotestowała przeciwko zbyt
powolnemu reformowaniu polskiej gospodarki. Zagroziła jednocześnie, że jeśli
w ciągu dwóch miesięcy nie nastąpi widoczna liberalizacja przyjętych rozwiązań,
wystąpi do prezydenta o rozwiązanie parlamentu i rozpisanie nowych wyborów.
2
222
Piotr Majer
[2]
polityczno-ustrojowym. Porozumienia zawarte jako efekt rozmów
okrągłostołowych i ich generalne respektowanie przez podstawowe
ugrupowania polskiej sceny politycznej na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, sprawiły bowiem, że reforma polityczna państwa przybrała charakter ewolucyjny. Taki rodzaj zmian budził i budzi
krytyczne refleksje wyrażane przez zwolenników bardziej zdecydowanych rozwiązań. Po dwudziestu latach od momentu ich zainicjowania,
spory takie – na skutek upływu czasu, nabierają wyłącznie znaczenia
opisowego, zatracając natomiast znaczenie sprawcze.
Ewolucyjna przebudowa polityczna państwa dotyczyła wszystkich
jego segmentów, w tym budzącego największe emocje, resortu spraw
wewnętrznych. Jego początkowa duża stabilność wynikała z niepisanej
zasady, gwarantującej wyłączenie tzw. resortów siłowych spod ingerencji niedawnej opozycji, przejmującej władzę. Personalnie ucieleśniał to
pozostawiony w charakterze ministra gen. Czesław Kiszczak, dowartościowany ponadto w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, funkcją wicepremiera. Dodatkowo 25 września objął funkcję przewodniczącego
Komitetu Koordynacyjnego Rady Ministrów do Spraw Przestrzegania
Prawa, które to stanowisko powierzyła mu imiennie Rada Ministrów
w uchwale powołującej tę strukturę3. Komitet nie miał większego, realnego znaczenia4, niemniej „zbieranie” przez Cz. Kiszczaka kolejnych
stanowisk i tytułów, musiało być przez funkcjonariuszy resortu interpretowane, jako obiecujące. Interesujące z tego punktu widzenia były
również pierwsze nominacje w resorcie, a w tym objęcie funkcji pierwszego zastępcy ministra przez dotychczasowego podsekretarza stanu,
a zarazem szefa SB, gen. Henryka Dankowskiego, który zastąpił na
tym stanowisku gen. Władysława Pożogę5. Ponadto płk Jerzy Karpacz
MP z 1989 r. Nr 35, poz. 270. Struktura ta w konstrukcji i celach nawiązywała
do Komitetu Rady Ministrów do spraw Przestrzegania Prawa, Porządku Publicznego
i Dyscypliny Społecznej, który istniał w latach 1983-1989; przewodniczył mu również
gen. Cz. Kiszczak.
3
4
O w pełni fasadowym charakterze Komitetu zaświadczało zwołanie jego
pierwszego posiedzenia dopiero 27 kwietnia 1990 r. Wiodącym tematem obrad był
stan bezpieczeństwa państwa na tle zagrożenia przestępczością.
5
A. Dudek, Pierwsze lata III Rzeczypospolitej 1989-1995. Zarys historii politycznej,
Kraków 1997, s. 64.
[3]
Między koniecznością a możliwościami
223
został awansowany ze stanowiska zastępcy szefa SB na jej szefa,
a równie zasłużony dla resortu gen bryg. Zdzisław Sarewicz, na szefa
Służby Wywiadu i Kontrwywiadu6. Niewiele później, podobną dawkę
optymizmu przyniosły nominacje na stopnie generalskie. 9 października, prezydent W. Jaruzelski, awansował do stopnia generała dywizji
wspomnianego H. Dankowskiego i komendanta głównego MO Zenona
Trzcińskiego, a do stopnia generała brygady szefa Wojewódzkiego
Urzędu Spraw Wewnętrznych (WUSW) w Łodzi Marka Ochockiego,
szefa Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych (SUSW) Zbigniewa
Pochecia oraz szefa WUSW w Katowicach Zdzisława Wewera7. Można
było z tych roszad oraz nominacji wnosić, że zmiany oczywiście będą,
ale swoi zastąpią swoich. Mniej widoczni, z mniejszą kartą „zasług”
w zwalczaniu opozycji, zajmą miejsce tych bardziej eksponowanych,
których utrzymywanie na stanowiskach było po prostu niemożliwe.
Taka linia postępowania wymagała jednak „ofiar”, a więc rotacji
kadrowej wśród najbardziej zasłużonych, a niekiedy i najbliższych
współpracowników szefa resortu. Nie miał on jednak z tego powodu nadmiernych sentymentów, przedkładając konieczność polityczną nad swego rodzaju lojalność wobec niedawnych podwładnych.
„Głowy” komendantów i dyrektorów spadały więc dość obficie – niekiedy według przypuszczeń nowego dziennika „Gazety Wyborczej”.
Proces odchodzenia ze służby nasilił się na początku 1990 r., kiedy
nieuchronność zmian stawała się coraz bardziej bezsporna, a zainteresowanym przybył kolejny rok do wysługi emerytalnej. Według informacji Departamentu Kadr MSW, o ile w grudniu 1989 r. tylko z MSW
i KG MO zwolniły się 42 osoby, to w styczniu 1990 r. już 110, w lutym
– 293, a w pierwszej dekadzie marca – 1078. W sumie, jak zbilansowano to w Informacji o wymianie kadr w resorcie spraw wewnętrznych
w okresie od 1 grudnia 1989 r. do 18 czerwca 1990 r., utraciło w tym
czasie stanowiska 202 członków wyższej kadry kierowniczej, a w tym
1 wiceminister, 5 szefów służb, 16 dyrektorów departamentów i jedno «W służbie narodu [KG MO]» 1989 nr 46-47.
6
Tamże, nr 48.
7
«Gazeta Policyjna [KGP]» 1990 nr 2-3.
8
224
Piotr Majer
[4]
stek równorzędnych oraz 32 ich zastępców9. Wedle innego bilansu, ze
starej kadry kierowniczej rezydującej na Rakowieckiej, a liczącej 137
osób, po zmianach pozostało pod tym adresem tylko 20 osób10.
Gen. Cz. Kiszczak oprócz zmian kadrowych, podjął też inne działania
mające uwiarygodnić go w zmieniających się warunkach społeczno-politycznych, w czym pomogła mu swoista manipulacja prawna. 22 sierpnia, w więc w przeddzień zaprzysiężenia premiera T. Mazowieckiego,
„stara” Rada Ministrów, obradująca pod kierownictwem Cz. Kiszczaka,
przyjęła uchwałę nr 128, mocą której zastrzeżone dotąd tylko dla niej
prawo do łączenia, likwidowania, bądź przekształcania jednostek resortu spraw wewnętrznych11, zostało scedowane na ministra spraw
wewnętrznych12. Tym samym osoba piastująca to stanowisko mogła
odtąd samodzielnie kształtować strukturę organizacyjną resortu, nie
wtajemniczając w to innych członków rządu, z premierem na czele. Dokonanie tak daleko idących zmian, dwa dni przed zaprzysiężeniem nowego prezesa Rady Ministrów, nie mogło być przypadkowe.
Potwierdziły to decyzje z drugiej połowy 1989 r., kiedy to szef resortu
dokonał znaczących korekt w jego strukturze organizacyjnej. 24 sierpnia przebudował Służbę Bezpieczeństwa, poprzez wyodrębnienie z niej
cywilnego wywiadu i kontrwywiadu oraz przekształcenie pozostałych
departamentów i biur w jednostki, których nazwy sugerować miały polityczną neutralność, a zarazem niezbędność z punktu widzenia interesów państwa; taki ich status i misję anonsowały nazwy Departament
Ochrony Konstytucyjnego Porządku Państwa oraz Departament
W ślad za, A. Dudek, Reglamentowana rewolucja. Rozkład dyktatury komu­
nistycznej w Polsce 1988-1990, Kraków 2004, s. 476-477.
9
W. Bereś, K. Brunetko, Gliniarz z „Tygodnika”. Rozmowa z byłym ministrem
spraw wewnętrznych K. Kozłowskim, Warszawa 1991, s. 41.
10
Wynikało to z ustawy o urzędzie ministra spraw wewnętrznych i zakresie
działania podległych mu organów z 14 lipca 1983 r., która w art. 2, ust. 4 stanowiła, że
Rada Ministrów nadaje statut organizacyjny MSW.
11
Nie została opublikowana w Monitorze Polskim. Kwestia ta występuje m.in.,
[w:] Czego nie powiedział gen. Kiszczak. Z J. Widackim rozmawia W. Wróblewski,
Warszawa 1992, s. 16-17; A. Dudek, Reglamentowana rewolucja..., s. 451. W wywiadzie
z J. Widackim podano mylnie datę przyjęcia uchwały, wiążąc ją z czerwcem.
12
[5]
Między koniecznością a możliwościami
225
Ochrony Gospodarki13. Niewiele później – 7 września, powielił ten pomysł przemianowując cieszące się złą sławę, Zmotoryzowane Odwody
Milicji Obywatelskiej, w Oddziały Prewencji MO14.
Przebudowa resortu spraw wewnętrznych, realizowana „od wewnątrz” przez ministra Cz. Kiszczaka miała bardzo ograniczony charakter, bliższy pozorowaniu działań niż ich faktycznemu podejmowaniu.
Polityka taka obiektywnie skazana była więc na niepowodzenie, i tylko kwestią czasu było jej zakwestionowanie. Charakterystyczny tego
symptom pojawił się już we wrześniu 1989 r., kiedy 54 funkcjonariuszy
pionu milicyjnego Miejskiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (MUSW)
w Piekarach Śląskich15, skierowało list do premiera T. Mazowieckiego.
Oprócz wyrazów poparcia dla szefa rządu zgłosili oni wnioski dotyczące m.in. wyraźnego oddzielenia MO od SB, odpolitycznienia milicji
oraz utworzenia Niezależnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy
MO (NSZZ FMO). Postulaty te, zgłoszone z pominięciem drogi służbowej – co już samo w sobie było świadectwem narastającej determinacji części funkcjonariuszy, miały zdecydowanie szerszy charakter
niż działania firmowane przez kierownictwo resortu.
Dla resortu spraw wewnętrznych kierowanego przez Cz. Kiszczaka
podstawowe zagrożenie niosła jednak z sobą niedawna opozycja, reprezentowana w Sejmie od czerwca 1989 r. przez jeszcze jednolity,
Obywatelski Klub Parlamentarny (OKP). Sytuacja jego posłów, z punktu widzenia klasycznych reguł gry parlamentarnej, była nieco schizofreniczna. Powinni oni bowiem popierać powołany przy swoim udziale
A. Dudek, Reglamentowana rewolucja..., s. 451-455.
13
Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej formalnie zostały zlikwidowane
zarządzeniem ministra spraw wewnętrznych z 7 września 1989 r. W ich miejsce
utworzono Oddziały Prewencji MO, powiązane z 22 Wojewódzkimi Urzędami Spraw
Wewnętrznych. W chwili powstania liczyły one 5177 funkcjonariuszy zawodowych
i 13 000 w służbie kandydackiej.
14
15
Spośród kierownictwa MUSW list podpisał zastępca szefa kpt. Roman Hula.
Zapoczątkowało to jego błyskotliwą acz krótką karierę służbową. Został pierwszym
liderem ruchu związkowego, w maju 1990 r. pierwszym komendantem wojewódzkim
Policji w Katowicach, a w lipcu 1991 r. komendantem głównym Policji. Po 6 miesiącach
złożył rezygnację z tego stanowiska, jednocześnie odchodząc ze służby w Policji.
226
Piotr Majer
[6]
rząd T. Mazowieckiego, współtworzony jednak przez ministrów spoza zawiązanej koalicji rządowej, a w tym budzącego duże negatywne
emocje Cz. Kiszczaka, kierującego równie negatywnie postrzeganym
resortem. Tym samym lojalność wobec rządu i premiera, kłóciła się
z lojalnością wobec niektórych jego ministrów. Powodowany tym nieuchronny konflikt był początkowo artykułowany głównie na forum
parlamentu. 17 sierpnia 1989 r. z inicjatywy OKP powołano Sejmową
Komisję Nadzwyczajną do Zbadania Działalności MSW, na czele której stanął poseł tego klubu Jan Rokita. Jej podstawowym celem było
zbadanie przedstawionych przez Komitet Helsiński w Polsce 93 wypadków zgonów, co do których istniało podejrzenie, że mogły nastąpić
na skutek działań organów bezpieczeństwa PRL16, a więc kierowanych
przez Cz. Kiszczaka.
Niemal równolegle zaczęło się instytucjonalne demontowanie dyskredytowanego resortu. 16 sierpnia 1989 r. grupa posłów OKP reprezentowana przez Bohdana Kopczyńskiego skierowała do marszałka
Sejmu projekt ustawy o uchyleniu ustawy o Ochotniczej Rezerwie
Milicji Obywatelskiej17, który został zamieszczony w druku sejmowym nr 22 z 1989 r. Równolegle ten sam poseł wspólnie z Józefem
Kowalczykiem złożyli interpelację do ministra spraw wewnętrznych
w której zwrócili się o podanie rocznych kosztów utrzymania ORMO
oraz zdefiniowali retoryczne pytanie, czy organizacja ta nie jest reliktem okresu stalinizmu i czy nie należy jej rozwiązać w ramach przekształcania państwa z totalitarnego w demokratyczne18.
16
Komisja działała do września 1991. Efektem jej prac był przedstawiony
Sejmowi 26 września 1991 tzw. raport Rokity, w którym członkowie komisji uznali,
że spośród 122 niewyjaśnionych przypadków zgonów działaczy opozycji aż 88 miało
bezpośredni związek z działalnością funkcjonariuszy MSW. Ustaliła też nazwiska ok.
100 funkcjonariuszy MSW i urzędników prokuratury, podejrzanych o popełnienie
przestępstw, związanych z 91 przypadkami zgonów.
Paramilitarna organizacja utworzona na podstawie uchwały Rady Ministrów
z 21 lutego 1946 r. Została ona uszczegółowiona w zarządzeniu ministra bezpieczeństwa
publicznego z 22 lutego 1946 r. dotyczącym trybu i formy organizowania ORMO;
szerzej J. Pytel, Ochotnicza Rezerwa Milicji Obywatelskiej (1946-1989), Warszawa
2009.
17
B. Kopczyński, Misja poselska – kulisy, Warszawa 1991, s. 34.
18
[7]
Między koniecznością a możliwościami
227
Projekt ustawy znoszącej ORMO trafił do Komisji Administracji
i Spraw Wewnętrznych oraz do Komisji Ustawodawczej, które jego
pierwsze czytanie wyznaczyły na 19 października 1989 r.19 Uzasadnienie
projektu przedstawił B. Kopczyński. Wyeksponował głównie wysokie
koszty utrzymania ORMO, a także jej stan kadrowy i złożoną strukturę organizacyjną. Stwierdził, że wszystkie te elementy były tak mało
przejrzyste, że ich precyzyjne ustalenie nie było możliwe20. Konkluzja
jego wystąpienia była więc oczywista. Wniósł o pozytywne zaopiniowanie projektu, bowiem likwidacja ORMO miała przyczynić się do
tego, że: „…obywatele żyć będą spokojniej, zaś zwalczaniem społecznych zagrożeń zajmować się będą organy wyspecjalizowane, fachowe,
takie jak MO, prokuratura i sąd, nie zaś amatorzy.”21 Mimo, że treść
wniosku końcowego w pełni odpowiadała logice jego uzasadnienia,
to za element zaskakujący należało uznać docenienie przez posła fachowości MO i prokuratury, a więc struktur, z którymi ORMO ściśle
W posiedzeniu oprócz członków Komisji uczestniczyli: wiceprezes Najwyższej
Izby Kontroli Bolesław Szczerba, wiceminister spraw wewnętrznych Zbigniew
Pudysz, zastępca komendanta głównego MO Zbigniew Nowicki, komendant główny
Ochotniczej rezerwy Milicji Obywatelskiej Henryk Nasiłowski, dyrektor Centralnego
Zarządu zakładów karnych Romuald Sroko oraz przedstawiciel Ministerstwa Finansów.
19
20
Można to zilustrować uwagami posła dotyczącymi spraw kadrowych,
przedstawionymi następująco: „Z wielu źródeł starałem się ustalić, ile osób liczy
ORMO. Od społecznego Komitetu ORMO oraz od gen. Z. Pudysza otrzymałem dane,
iż ORMO liczy328 tys. osób, w tym kilkadziesiąt tysięcy kobiet. Byłem przecież
obecny na parlamentarnym przesłuchaniu obecnego ministra spraw wewnętrznych
gen. Cz. Kiszczaka, który stwierdzi, że na potrzeby ORMO wydaje się w tym roku
z budżetu resortu 678 mln zł, co oznacza kwotę około 1,5 tys. zł na jednego ormowca.
Z tego wyliczenia (678 mln zł podzielone przez 1,5 tys. zł) wynikałoby, iż członków
ORMO jest ok. 450 tys., a więc ponad 120 tys. osób więcej niż wynika z danych
kompetentnych organów ORMO. Trudno mi przecież nie darzyć zaufaniem informacji
gen. Cz. Kiszczaka. Spotkałem się także z innymi liczbami: w publikatorach sprzed
1985 r. podawano, że liczba członków ORMO sięga 600 tys. osób. Dla moich rozważań
przyjmuję, że średnio chodzi o 500 tys. osób. W przeliczeniu na dywizje wojska
wychodzi od 50 do 60 dywizji. Tak wielka jest siła jednego tylko elementu systemu
aparatu represji, jaki ma utrzymywać totalitarne państwo”. Por. B. Kopczyński, op.
cit., s. 35.
Tamże, s. 38.
21
228
Piotr Majer
[8]
współpracowała i które również tworzyły dyskredytowany aparat represji Polski Ludowej. Dla usprawiedliwienia wnioskodawcy należy
jednak zauważyć, iż działania polityczne, zakładające m.in. uzyskanie
doraźnych celów, wielokroć pozostają w kolizji z zasadami klasycznej
logiki, przez co grzech braku logicznego wnioskowania jest wśród polityków dość nagminny.
Dyskusja nad wnioskiem B. Kopczyńskiego toczyła się zgodnie
z zasadami gry politycznej. Niezależnie od argumentów, jakie przywoływano, posłowie reprezentujący OKP, a wiec stronę wnioskującą, opowiadali się za przyjęciem projektu ustawy, co oznaczałoby
likwidację ORMO. Stronę przeciwną tworzyli posłowie istniejącej
jeszcze Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, wspierani przez zaproszonych na posiedzenie gości, wśród których największą aktywność przejawiał wiceminister spraw wewnętrznych, Zbigniew Pudysz
oraz wiceprzewodniczący Społecznego Komitetu ORMO, Kazimierz
Fortuna. Obydwaj, nie negując nieprawidłowości związanych z działalnością ORMO, wskazywali także na pozytywne strony jej funkcjonowania, utożsamiając z nimi głównie społeczny charakter organizacji,
a także wymierne wspieranie struktur zawodowych w działaniach na
rzecz zapewnienia ładu i porządku publicznego22. W ich przekonaniu
upoważniało to do wnioskowania o rozwagę przy podejmowaniu decyzji, co miało równać się oddaleniu projektu ustawy.
Siła głosów w połączonych komisjach, była zdecydowanie po stronie przeciwników ORMO. W głosowaniu za przyjęciem projektowanej
ustawy opowiedziało się 30 posłów, gdy stanowisko przeciwne zajęło
tylko trzech, a dwóch wstrzymało się od głosu. W konsekwencji tego
powołano 9-osobową podkomisję dla dopracowania tekstu przyjętego
projektu. Przedstawiła ona efekt swoich działań na kolejnym posiedzeniu połączonych komisji – Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz
Ustawodawczej, w dniu 16 listopada 1989 r. Zaakceptowano wówczas
przeredagowaną treść projektu, wyznaczając B. Kopczyńskiego jako
posła sprawozdawcę.
Wiceminister Z. Pudysz ilustrując to stwierdzenie podał m.in., że w 1988 r. pod
stałą opieką członków ORMO pozostawało 18 tys. nieletnich moralnie zagrożonych;
tamże, s. 39.
22
[9]
Między koniecznością a możliwościami
229
Debata sejmowa rozstrzygająca o losach ORMO odbyła się 23 listopada 1989 r. Jej przebieg powielał tok posiedzenia połączonych komisji. Poseł sprawozdawca wnioskował o przyjęcie ustawy o rozwiązaniu
ORMO, w czym wsparli go posłowie OKP, a także Zjednoczonego
Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego. Przeciwne
stanowisko prezentowali posłowie PZPR. Wszyscy mówcy, niezależnie od przynależności partyjnej, generalnie powielali prezentowane
wcześniej argumenty. Ponieważ siła głosów w tej kwestii ujawniła się
już podczas posiedzenia komisji, wynik końcowego głosowania nie
mógł być niespodzianką. Zdecydowana większość posłów poparła projekt ustawy, co równało się likwidacji ORMO. Oznaczało to początek
demontowania resortu kierowanego przez Cz. Kiszczaka, ówczesnego
wicepremiera a zarazem jego ministra. Dla postronnego obserwatora,
nie obeznanego z ówczesnymi niuansami politycznymi, musiałaby być
to sytuacja zupełnie niezrozumiała, jeśli nie absurdalna.
Plenarna debata decydująca o rozwiązaniu ORMO, ujawniła to, co
było nieuchronne, tj. zakwestionowanie miejsca i roli resortu spraw
wewnętrznych w strukturze organów państwa. Zasygnalizował to
bardzo czytelnie poseł OKP Edward Rzepka mówiąc: „Likwidacja
ORMO jest pierwszym krokiem, jaki wykonamy we właściwą stronę,
jest jakby otwarciem właściwych drzwi. Natomiast kolejnym krokiem
musi być dogłębne, szczegółowe zbadanie sytuacji panującej w resorcie spraw wewnętrznych, w szczególności Służby Bezpieczeństwa, jej
organizacyjnego, instytucjonalnego usytuowania w kierunku całkowitego oddzielenia jej od milicji albo wręcz likwidacji tej służby. I nie
chodzi tu o gesty w rodzaju przesuwania, często fikcyjnego, niektórych pracowników SB do innych jednostek organizacyjnych, chodzi
o dogłębną, całkowita reformę”23. Konstatacji tej nie towarzyszył jednak pozytywny program reform, bowiem jak wprost przyznał ówczesny ekspert OKP, prof. Jan Widacki: „...w jesieni 1989 r. nie mieliśmy
jeszcze gotowej koncepcji policji i służb specjalnych, nie byliśmy gotowi do pisania nowych ustaw policyjnych.”24 Ten brak merytorycznego
Tamże, s. 60.
23
Czego nie powiedział gen. Kiszczak..., s. 19.
24
230
Piotr Majer
[10]
przygotowania połączony z polityczną presją na rzecz przemodelowania resortu spraw wewnętrznych, zdecydował, że projekty ustaw mające zmaterializować ten postulat, tworzone były w dużym pośpiechu, co
nie sprzyjało pogłębionej refleksji, jak i nowatorstwu proponowanych
rozwiązań. Zaplecze polityczne rządu premiera T. Mazowieckiego –
mówiąc wprost – nie było przygotowane nie tylko organizacyjnie, ale
i merytorycznie do wprowadzenia nowych rozwiązań, charakterystycznych dla porządku demokratycznego; było w jakiejś mierze niewolnikiem dyskredytowanej praktyki.
Pierwotna koncepcja przebudowy resortu spraw wewnętrznych przygotowana przez OKP – przy udziale Społecznej Rady Legislacyjnej
Społecznego Centrum Inicjatyw Ustawodawczych przy NSZZ „Soli­
dar­ność” – zawarta została w projektach trzech ustaw: O urzędzie ministra spraw wewnętrznych25; O ochronie bezpieczeństwa państwa,
bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli i organach właściwych w tych sprawach26; O zmianie niektórych
przepisów ustawy z 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby
Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej27. 18 stycznia 1990 r. zostały one przekazane marszałkowi
Sejmu, jako projekty poselskie, z zaznaczeniem, że przedstawicielami
projektodawców w pracach nad tymi ustawami będą posłowie Edward
Rzepka i Jan Rokita.
Pakiet wspomnianych trzech projektów, z zaznaczonych wyżej powodów, a głównie braku pogłębionej refleksji, był w zasadniczych rozwiązaniach niezmiernie zachowawczy, powielający dotychczasowy
model resortu spraw wewnętrznych. Powierzał wykonywanie funkcji policyjnych strukturom podporządkowanym administracji rządowej, scentralizowanym, poddanym symbolicznej kontroli społecznej.
Podstawowym novum było w zasadzie uznanie urzędu ministra spraw
wewnętrznych za cywilny organ sprawujący funkcje nadzorcze nad
podporządkowanymi mu formacjami policyjnymi oraz organizacyjne
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 200.
25
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 201.
26
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 202.
27
[11]
Między koniecznością a możliwościami
231
rozdzielenie policji zapewniającej ład i porządek publiczny oraz zwalczającej przestępczość kryminalną, od organu zajmującego się bezpieczeństwem państwa. W pewnej merytorycznej i intelektualnej kolizji
z tymi propozycjami pozostawało natomiast utrzymanie wspólnej dla
przyszłych formacji policyjnych ustawy pragmatycznej, w formie
znowelizowanej ustawy z 31 lipca 1985 r. O służbie funkcjonariuszy
Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. To ostatnie rozwiązanie – zachowanie starej ustawy pragmatycznej, było szczególnie kontrowersyjne, bo nie tylko operowało dość drażliwymi pojęciami, ale
utrzymywało przywileje funkcjonariuszy, oceniane uprzednio, jakie
nadmierne i nieuzasadnione. Stąd w uzasadnieniu tego projektu jego
przejściową formę usprawiedliwiano koniecznością uzgodnienia rozwiązań z przedstawicielami funkcjonariuszy, którzy dopiero zabiegali o utworzenie związku zawodowego. Projekt – co w uzasadnieniu
wyeksponowano, zezwalał funkcjonariuszom na tworzenie tego rodzaju organizacji, uprzednio zabronionej28. Wprowadzał natomiast zakaz
przynależności funkcjonariuszy do partii lub stronnictw politycznych,
jako niezbędną przesłankę oczekiwanej apolityczności całego aparatu policyjnego.
Inicjatywa poselska była bodźcem do zintensyfikowania podobnych prac prowadzonych w resorcie spraw wewnętrznych. Podczas
uzgodnień międzyresortowych odwołano się jednak do już wniesionego projektu poselskiego29. W rezultacie przedłożenie rządowe przybrało postać również trzech ustaw, przyjętych formalnie przez Radę
Ministrów na posiedzeniu z dniu 5 lutego 1990 r. Trzy dni później –
8 lutego 1990 r., zostały one przekazane marszałkowi Sejmu, z adnotacją upoważniającą ministra spraw wewnętrznych do reprezentowania
stanowiska rządu w pracach parlamentarnych nad tymi projektami.
Konstrukcja pakietu rządowego była – z wskazanego powodu, identyczna do przedłożenia poselskiego, z nieco tylko zmienionymi nazwami własnymi dwóch projektów, którym nadano tytuły: Ustawa o Policji
28
Szerzej: P. Majer, Prawo policjantów do zrzeszania się i zasada apolityczności
w polskich formacjach policyjnych w latach 1918-2002, «Przegląd Policyjny» 93.1/
2009, s. 32-51.
W. Bereś, K. Brunetko, op. cit., s. 32.
29
232
Piotr Majer
[12]
i Urzędzie Ochrony Państwa30 oraz Ustawa o zmianie przepisów o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej31.
Trzeci projekt zatytułowano identycznie jak w przedłożeniu poselskim, tj. Ustawa o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych32.
Tożsamości konstrukcji odpowiadała tożsamość merytoryczna obydwu przełożeń, co w największym stopniu dotyczyło projektów ustaw
o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych. Były niemal zgodne, co do
liczby przepisów i ich treści. W nowelizowanej ustawie pragmatycznej
zbieżność projektów była również znaczna. Różniły się szczegółami
– projekt poselski nie przewidywał np. korpusu chorążych utrzymanego w konkurencyjnym projekcie. Stosowano też odmienne nazewnictwo wobec szeregowych Policji – w projekcie poselskim byli oni
określani jako starszy posterunkowy i posterunkowy, gdy w przedłożeniu rządowym, jako starszy policjant i policjant. Elementem w pełni
oryginalnym w projekcie rządowym, wynikającym być może z nieco późniejszego złożenia, było natomiast określenie statusu prawnego funkcjonariuszy formacji, które miały zostać zniesione, tj. Milicji
Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa. Przepisy tego dotyczące stanowiły, że funkcjonariusze tych formacji, którzy podejmą służbę w jednostkach organizacyjnych Policji lub Urzędu Ochrony Państwa zachowają ciągłość służby. Pozostali mieli natomiast zachować uprawnienia
przewidziane dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 633. Z przepisów tych wynikało też, że funkcjonariusze MO mieli stawać się policjantami z urzędu, natomiast stosunki
służbowe funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa miały ulec rozwiązaniu. Warunki ich przyjęcia do służby w Urzędzie Ochrony Państwa
lub pracy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych miała ustalić Rada
Ministrów na wniosek ministra spraw wewnętrznych, podjęty w porozumieniu z jego Politycznym Komitetem Doradczym.
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 224.
30
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 225.
31
Sejm PRL-Sejm RP, Kadencja X, Druki 1990, Druk nr 223.
32
Pozwalał on zwolnić funkcjonariusza ze służby, gdy wymagał tego ważny interes
służby.
33
[13]
Między koniecznością a możliwościami
233
Podstawowe znaczenie z punktu widzenia nowej konstrukcji resortu spraw wewnętrznych miały trzecie z wniesionych projektów.
Mimo różniącego ich tytułu, obydwa przewidywały likwidację Milicji
Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa oraz stworzenie w ich miejsce
nowych formacji, Policji oraz Urzędu Ochrony Państwa. W ten sposób
miało nastąpić postulowane rozdzielenie służb chroniących bezpieczeństwo obywateli i porządku publicznego od służb chroniących bezpieczeństwo państwa. Za inną ich cechę charakterystyczną uznać by
należało rozbudowanie przepisów gwarantujących obywatelom ochronę ich dóbr osobistych w relacjach z aparatem policyjnym, jako naturalną konsekwencję nieprawidłowości występujących w poprzednim
okresie. Ustalono w nich ponadto tzw. pionową i poziomą organizację tych formacji. W przypadku Urzędu Ochrony Państwa zakładano, że jego struktury zostaną ograniczone do szczebla centralnego,
z możliwością powoływania jednostek wojewódzkich bądź międzywojewódzkich, tylko w uzasadnionych wypadkach. Struktura Policji
miała być dostosowana do podziału administracyjno-terytorialnego
kraju, przy czym komisariaty i posterunki jako jednostki podstawowe
tej służby, miały mieć charakter policji lokalnej, powiązanej z samorządem. Przewidziano także możliwość powoływania straży miejskich,
jako specyficznych formacji ochrony porządku publicznego poza systemem organów Policji.
W parlamencie prace nad wniesionymi projektami podjęto 27 lutego, na wspólnym posiedzeniu dwóch Komisji – Administracji i Spraw
Wewnętrznych oraz Ustawodawczej. Dla rozpatrzenia wszystkich projektów powołano wówczas podkomisję34, której przewodniczył Jerzy
Zimowski. Pierwsze efekty prac przedstawiła 7 marca. Występujący
w jej imieniu przewodniczący, za podstawowe dylematy wymagające rozstrzygnięcia uznał dotyczące: istnienia bądź likwidacji MSW,
powołania Urzędu Ochrony Państwa i jego kompetencji, weryfikacji funkcjonariuszy likwidowanych formacji policyjnych. Podkomisja
swoje stanowisko w tych kwestiach określiła w przygotowanym pro34
W międzyczasie pojawiły się również inne projekty. Np. w KG MO powstał
projekt zatytułowany O porządku publicznym i Policji Państwowej.
234
Piotr Majer
[14]
jekcie ustaw policyjnych. Optowała nimi za utrzymaniem MSW jako
urzędu centralnego oraz utworzeniem UOP35. Była więc bliska rozwiązaniom zawartym w przedłożeniach, przy czym zaproponowała ich
unormowanie w 4 ustawach – O urzędzie ministra spraw wewnętrznych, O Policji, O Urzędzie Ochrony Państwa oraz wspólna pragmatyczna. Nastąpiło więc przeniesienie do oddzielnych ustaw przepisów
dotyczących Policji i Urzędu Ochrony Państwa.
15 marca na kolejnym posiedzeniu sejmowych komisji, Ustawo­
daw­czej oraz Administracji i Spraw Wewnętrznych, dyspozycje wzbudzającej od początku wiele krytycznych uwag ustawy pragmatycznej,
postanowiono przenieść według właściwości do ustaw: O Policji oraz
O Urzędzie Ochrony Państwa36. Tym samym upadł projekt 4 ustaw,
na rzecz 3 ustaw; O urzędzie ministra spraw wewnętrznych, O Policji
– łącznie z pragmatyką i O Urzędzie Ochrony Państwa – z pragmatyką. Końcowe projekty nowego ustawodawstwa w zakresie spraw
wewnętrznych, komisje uzgodniły 29-30 marca, wyznaczając na sprawozdawcę, przewodniczącego podkomisji, J. Zimowskiego.
Nowe regulacje prawne, które zyskały miano tzw. pakietu ustaw
policyjnych, zostały przyjęte przez Sejm 6 kwietnia 1990 r. Znalazły
się w nim trzy ustawy regulujące organizację i działalność urzędu ministra spraw wewnętrznych oraz dwóch podległych mu formacji – Urzędu Ochrony Państwa oraz Policji37. Kilka miesięcy później,
12 października 1990 r. Sejm przyjął ustawę o Straży Granicznej38,
co zakończyło na gruncie legislacyjnym podstawowy proces organizacyjnej przebudowy resortu spraw wewnętrznych. Nowej ustawowej regulacji nie otrzymała jedynie czwarta duża formacja podporządkowana ministrowi spraw wewnętrznych – Nadwiślańskie Jednostki
Zasadność istnienia MSW kwestionowało kilku posłów OKP, których stanowisko
wyraził B. Kopczyński, op. cit., s. 86: „Na tle nakreślonej tu wizji resort pozostanie mało
przydatny w dotychczasowym kształcie. Należałoby znieść MSW, przekształcając go
w departament podległy Urzędowi Rady Ministrów”.
35
Wnioskował o to poseł B. Kopczyński.
36
Dz.U. 1990 r. Nr 30, poz. 179 (ustawa o Policji), poz. 180 (ustawa o Urzędzie
Ochrony Państwa), poz. 181 (ustawa o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych).
37
Dz.U. 1990 r. Nr 78, poz. 462.
38
[15]
Między koniecznością a możliwościami
235
Wojskowe MSW. Opuszczenie to wynikało w największym stopniu
z rozbieżnych koncepcji dotyczących przyszłości tej formacji, w oparciu, o którą ówczesny prezydent L. Wałęsa chciał np. budować polską
Gwardię Narodową. Ostatecznie żaden z projektów nie został zaakceptowany i Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe MSW, po długim okresie
„agonii” uległy likwidacji39.
Podstawowy pakiet ustaw policyjnych – przyjęty 6 kwietnia, był
w zasadzie tożsamy z wyjściowym projektem przygotowanym przez
OKP, nawiązującym w rozwiązaniach do dyskredytowanej werbalnie poprzedniej rzeczywistości ustrojowej. Zostało to dostrzeżone
w Senacie, który mając w pełni demokratyczny mandat, był wolny od
ograniczeń, wiążących „kontraktowy” Sejm. Stąd senacka Komisja
Praw Człowieka i Praworządności, oceniająca pakiet ustaw policyjnych na posiedzeniu w dniach 24-25 kwietnia, w konkluzji opowiedziała się za ich odrzuceniem, z miażdżącym uzasadnieniem. Pod­nie­sio­no
m.in. pozostawienie starej koncepcji wszechwładnego resortu spraw
wewnętrznych, czego dowodzić miało podporządkowanie ministrowi spraw wewnętrznych wszystkich tzw. formacji siłowych, łącznie
z Policją i UOP. Inne zarzuty dotyczyły: utrzymania tzw. zatrzymań
prewencyjnych stosowanych w stanie wojennym; fikcyjności wprowadzanej policji lokalnej, która mimo takiej nazwy miała spełniać funkcje
najniższego ogniwa scentralizowanej policji państwowej; pozostawienia resortowi możliwości prowadzenia działalności gospodarczej,
pozwalającej na uzyskiwanie nie kontrolowanych dochodów; zacho Likwidacja Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSW (NJW MSW) została
faktycznie postanowiona 9 lipca 1999 r., kiedy Sejm przyjął ustawę o działach
administracji państwowej. Nie pozwalała ona na podporządkowanie ministrowi
właściwemu do spraw wewnętrznych, jednostek wojskowych. W rezultacie 1 paździer­
nika 1999 r. budząca duże zainteresowanie społeczne, elitarna jednostka GROM,
została przekazana z MSW do MON. Likwidacja NJW MSW została natomiast
przedłużona do końca 2000 r., o czym zdecydował Sejm 22 grudnia 1999 r., przyjmując
ustawę o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek sił zbrojnych. Na jej
podstawie przedmiotowa formacja, a także 4 jednostki wojskowe podległe szefowi
Biura Ochrony Rządu, zostały do końca 2000 r. podporządkowane ministrowi spraw
wewnętrznych i administracji.
39
236
Piotr Majer
[16]
wanie wszystkich – nadmiernych, przywilejów przyznanych funkcjonariuszom resortu w latach osiemdziesiątych.
Senat, końcowe stanowisko w kwestii ustaw policyjnych, przyjął na
posiedzeniu w dniu 27 kwietnia. Senator Leszek Piotrowski, referujący
wówczas stanowisko Komisji, podtrzymał wszystkie krytyczne uwagi
o ustawach, wnosząc dodatkowo o przeprowadzenie weryfikacji nie
tylko wśród funkcjonariuszy SB, lecz również milicjantów. Przyjęcie
przez Izbę tego sprawozdania i wniosków, oznaczałoby jednak odesłanie ustaw do Sejmu, a tym samym przedłużenie procesu legislacyjnego
i trwanie resortu w starych strukturach. Otwarcie wyjaśnił tę alternatywę orędownik rekomendowanych rozwiązań, wiceminister spraw wewnętrznych a zarazem senator K. Kozłowski, apelując o umożliwienie
jak najszybszego rozwiązania SB i przekształcenia MO. Przedstawiona
w takiej ultymatywnej konwencji argumentacja przeważyła. Senat
mimo krytyki ustaw przyjął je bez poprawek – na wniosek senatorów
Tadeusza Zielińskiego i Andrzeja Szczypiorskiego. Aby kapitulacja
nie była całkowita, senatorowie – zapewne dla uspokojenia sumień –
wnioskowali o powołanie parlamentarnej komisji nadzwyczajnej do
obserwowania funkcjonowania resortu w nowych strukturach i przedstawienia obu izbom sprawozdania, najpóźniej do 31 grudnia 1990 r.40
Senator Karol Modzelewski, komentując owo stanowisko, określił je
mianem kompromisu między prawami człowieka a dążeniami do usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa41.
Powściągliwość Senatu prowadząca do samoograniczenia zdecydowała, że 10 maja 1990 r., mógł zostać opublikowany cały pakiet
W połowie 1990 r. w Senacie podjęto ponadto próbę „naprawienia” ustawy
o Policji, poprzez przyjęcie tzw. ustawy warszawskiej, ustanawiającej odrębność
policji na obszarze stołecznego województwa warszawskiego. Ta część policji
miała mieć odrębny status, bardziej doskonały niż wprowadzony ustawą o Policji.
Projekt ten zyskał aprobatę w senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności.
6 września 1990 r. wniesiono go pod obrady Senatu, z propozycją wystąpienia
z inicjatywą ustawodawczą do Sejmu. Po ożywionej dyskusji Senat nie przystał jednak
na tę propozycję, a głosowanie wyglądało następująco: za projektem opowiedziało się
14 senatorów, przeciwko 32, a 22 wstrzymało się od głosu.
40
Szerzej L. Lamparski, Policja bez tajemnic, Warszawa 1993, s 49-58.
41
[17]
Między koniecznością a możliwościami
237
tzw. ustaw policyjnych, przyjętych przez Sejm 6 kwietnia. Ponieważ
wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, resort spraw wewnętrznych
uosabiający sobą poprzedni reżim polityczny został tego dnia zniesiony, a jego miejsce zajął nowy centralny organ władzy wykonawczej
opisywany tą sama nazwą, niemniej budowany dla potrzeb państwa
demokratycznego. W myśl ustawowych dyspozycji minister spraw
wewnętrznych został pozbawiony policyjnych funkcji wykonawczych,
stając się wyłącznie: „...naczelnym organem administracji państwowej
realizującym politykę państwa w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa
państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także ochrony
przed bezprawnymi zamachami na życie i zdrowie ludzkie oraz dorobek kulturalny i materialny społeczeństwa i poszczególnych obywateli...”42 Zadania te realizował poprzez podporządkowane mu formacje,
tj. Policję, Urząd Ochrony Państwa, Państwową Straż Pożarną i Straż
Graniczną.
10 maja 1990 r. przestała też istnieć Służba Bezpieczeństwa, zastąpiona przez Urząd Ochrony Państwa oraz Milicja Obywatelska, której
zadania przejęła Policja. Wobec nowych formacji zastosowano odmienne zasady rekrutowania funkcjonariuszy. Policjantami stali się z urzędu
byli funkcjonariusze MO, wobec których nie zastosowano mechanizmu weryfikacji, lecz jedynie tzw. przegląd kadr43. Funkcjonariusze
byłej SB, aby kontynuować służbę w nowych formacjach, musieli poddać się postępowaniu kwalifikacyjnemu, zwanemu potocznie weryfikacją. Zgodnie z uchwałą nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990 r.44,
postępowanie takie prowadziły wojewódzkie komisje kwalifikacyjne oraz Komisja Kwalifikacyjna do Spraw Kadr Centralnych, nato Dz.U. Nr 30, poz. 181; szerzej o ustrojowej pozycji ministra spraw wewnętrznych
wynikającej z ustawy z 6 lipca zob.: A. Misiuk, Administracja spraw wewnętrznych
w Polsce (od połowy XVIII wieku do współczesności). Zarys dziejów, Olsztyn 2005,
s. 278-286.
42
43
Przyczyny i okoliczności tej decyzji wyjaśnia ówczesny wiceminister spraw
wewnętrznych, zob. K. Kozłowski, Policja lat przełomu (1989-1990), [w:] Policja
w Polsce. Stan obecny i perspektywy, pod red. A. Szymaniaka i W. Ciepieli, I, Poznań
2007, s. 51-56.
MP Nr 20, poz. 159.
44
238
Piotr Majer
[18]
miast instancją odwoławczą była Centralna Komisja Kwalifikacyjna.
W uchwale sformułowano trzy niezbędne przesłanki dla pozytywnego przebiegu postępowania, stanowiące, że zainteresowany: nie mógł
naruszać prawa podczas służby; nie mógł wykorzystywać stanowiska
służbowego dla celów pozasłużbowych; powinien wykonywać obowiązki w sposób nienaruszający praw i godności innych osób45.
Ostatecznie postępowaniu kwalifikacyjnemu poddało się około
14 500 funkcjonariuszy byłej SB, na 25 000 w niej zatrudnionych. Ponad
8 000 funkcjonariuszy wojewódzkie komisje zweryfikowały pozytywnie, uznając, że spełniali oni kryteria określone w uchwale. Spośród
niespełna 6 000 ocenionych negatywnie, blisko 2 000 zrezygnowało
z dalszych starań, natomiast pozostali odwołali się do Centralnej
Komisji Kwalifikacyjnej. Ta w 1 800 przypadkach zmieniła na ich korzyść decyzje komisji wojewódzkich. Po zakończeniu i zbilansowaniu
owego postępowania okazało się, że około 3 500 funkcjonariuszy SB
zostało zweryfikowanych negatywnie, natomiast w przypadku ponad
10 000 nie znaleziono przeciwwskazań dla kontynuowania przez nich
służby w nowych formacjach policyjnych. Pozostali, w liczbie około
10 000, nie poddali się weryfikacji, bądź zrezygnowali ze starań w różnych fazach tego postępowania46.
Wejście w życie pakietu ustaw policyjnych było niezbędną przesłanką do rozpoczęcia procesu budowy nowych struktur. Pierwsze,
podstawowe decyzje kadrowe zapadły 10 maja 1990 r. Prezes Rady
Ministrów powołał wówczas K. Kozłowskiego na stanowisko szefa
UOP, a Andrzeja Milczanowskiego na jego zastępcę. W związku z rozwiązaniem MO odwołał gen. Z. Trzcińskiego ze stanowiska jej komendanta głównego. Komendantem głównym Policji został płk Leszek
Lamparski47, a jego zastępcami płk Bogusław Strzelecki48 i płk Janusz
Wydra49.
Tamże.
45
Szerzej: Czego nie powiedział gen. Kiszczak..., s 25-29; W. Bereś, K. Brunetko,
op. cit., s. 41-42; A. Dudek, Reglamentowana rewolucja..., s. 475-476.
46
Uprzednio szef Służby Kadr, Szkolenia i Wychowania MSW.
47
Uprzednio szef WUSW w Krakowie.
48
Uprzednio szef WUSW w Gdańsku.
49
[19]
Między koniecznością a możliwościami
239
Nowe kierownictwo Policji, przy znaczącym współudziale zalegalizowanego na gruncie prawa stanowionego NSZZ Policjantów50, powołało w dniach 5-21 czerwca nowych komendantów wojewódzkich
Policji51. Na 49 z nich, 40 po raz pierwszy objęło tak eksponowane
funkcje kierownicze. Z uprzednich szefów WUSW, służbę na stanowisku komendanta wojewódzkiego Policji, kontynuowało dwóch funkcjonariuszy. Pozostałych siedmiu wcześniej było zastępcami szefów
WUSW, bądź pełniło ich obowiązki.
Przekształcenia organizacyjno-kadrowe w „nowym” resorcie spraw
wewnętrznych, w sposób naturalny marginalizowały, jego nominalnego szefa, gen. Cz. Kiszczaka, uosabiającego coraz żywiej dyskredytowaną rzeczywistość. Dla polityka, który niespełna rok wcześniej
był kandydatem do dwóch najważniejszych urzędów w państwie,
taka postępująca polityczna degradacja musiała być przykra i trudna do zaakceptowania. Płynący stąd dyskomfort był zapewne pogłębiany traconym autorytetem wśród podległych mu funkcjonariuszy52.
W tej sytuacji, 21 czerwca 1990 r. gen. Cz. Kiszczak skierował do
premiera T. Mazowieckiego pismo z prośbą, o odwołanie z zajmowanych stanowisk. Formalnym uzasadnieniem była przebudowa MSW,
czyniąca zeń urząd o cywilnym wyłącznie charakterze53. Faktycznie
Nastąpiło to 11 maja 1990 r. Sąd Wojewódzki w Warszawie zdecydował wówczas
o wpisaniu do rejestru związków zawodowych, Niezależnego Samorządnego Związku
Zawodowego Policjantów.
50
Formalnie rozkazami ministra spraw wewnętrznych.
51
Jednym z wielu tego świadectw może być epizod przywołany przez J. Widac­
kiego, który w rozmowie z W. Wróblewskim przypomniał: „Informacje z prac
komisji sejmowej za pośrednictwem prasy dochodziły do jednostek MSW w terenie,
do funkcjonariuszy najniższego szczebla. Odbierane tam były jednoznacznie.
„Kierownictwo d... daje” – jak powiedział mi przypadkiem na dworcu spotkany
milicjant, komentując prace nad ustawami”. Por. Czego nie powiedział gen. Kiszczak...,
s. 24.
52
53
Prośbę tę ujął następująco: „W związku z głęboką reorganizacją i przejściem
resortu spraw wewnętrznych na etat cywilny nie widzę możliwości jako żołnierz
zawodowy dalszej w nim służby. Po 50 latach pracy zamierzam wycofać się z wszelkiej
działalności politycznej, społecznej, a także zawodowej i przejść w stan spoczynku.
Dlatego proszę Pana Premiera o spowodowanie odwołania mnie ze stanowiska
240
Piotr Majer
[20]
decyzja ta – co oczywiste – była pochodną kształtującej się nowej sceny politycznej, na której obecność osób uosabiających poprzedni reżim polityczny, stawała się coraz bardziej społecznie drażliwa, a tym
samym i niepożądana. Blisko dziesięcioletnia kariera polityczna gen.
Cz. Kiszczaka, zapoczątkowana 23 lipca 1981 r.54, dobiegła więc kresu
6 lipca 1990 r., kiedy premier T. Mazowiecki dokonał zasadniczej rekonstrukcji gabinetu. Sejm odwołał wówczas 4 ministrów, a wśród nich wicepremiera i ministra spraw wewnętrznych gen. Cz. Kiszczaka55. Jego
miejsce zajął cywil, intelektualista, z bogatą przeszłością opozycyjną,
dr K. Kozłowski. Jeśli w procesie dziejowym poszukuje się symboli i cezur rozróżniających jego kolejne stadia, to w powojennych dziejach resortu spraw wewnętrznych, zmianie dokonanej 6 lipca 1990 r.
można przypisać takie znaczenie.
Przekształcenia w formacjach resortu spraw wewnętrznych, jak
również w samym MSW, były jednymi z bardziej spektakularnych wydarzeń bezpośrednio powiązanymi z procesem przebudowy ustrojowej państwa, zapoczątkowanej w 1989 r. Wzbudzały wówczas wiele
emocji po obydwu stronach umownej barykady. Podobnie różnorodnie komentowano ich głębokość, oceniając je jako nazbyt zachowawcze, bądź nadmiernie radykalne. Po bez mała dwóch dekadach od
tych wydarzeń temperatura sporu, co naturalne, powinna być znacznie chłodniejsza. Racje wszystkich jego stron zweryfikowała ponadto praktyka. Dowodzi ona, chociażby poprzez proste istnienie Policji
i Straży Granicznej, że formacje te – mimo wielu krytycznych uwag,
wiceprezesa Rady Ministrów”; cyt. za W. Bereś, J. Skoczylas, Gen. Kiszczak mówi ...
prawie wszystko, Warszawa 1991, s. 278.
23 lipca 1981 r. ówczesny prezes Rady Ministrów gen Wojciech Jaruzelski,
powołał gen Cz. Kiszczaka na podsekretarza stanu w MSW, powierzając mu
jednocześnie obowiązki szefa tego resortu. 31 lipca Sejm na wniosek premiera,
powołał Cz. Kiszczaka na stanowisko ministra spraw wewnętrznych. Polityczny
biogram gen. Cz. Kiszczaka znaleźć można w A. Garlicki, Rycerze okrągłego stołu,
Warszawa 2004, s. 60-72.
54
Obok Cz. Kiszczaka zostali wówczas odwołani: Czesław Janicki – wicepremier,
a zarazem minister rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej; Florian Siwicki
– minister obrony narodowej; Franciszek Wielądek – minister transportu, żeglugi
i łączności.
55
[21]
Między koniecznością a możliwościami
241
potknięć i błędów – były budowane według porządku akceptowanego bądź tolerowanego przez podstawowe ugrupowania sceny politycznej. Głębokie zmiany strukturalno – organizacyjne oraz o charakterze
ustrojowym jakie przechodził Urząd Ochrony Państwa56, aż do jego
zniesienia57, jest z kolei trudnym do obalenie świadectwem błędów,
popełnionych przy organizacji tego najtrudniejszego, a zarazem najbardziej kontrowersyjnego, segmentu aparatu policyjnego.
Between the Necessity and Capabilities –
Transformations in the Internal Affairs
Department during the Political Transformation;
the Organizational and Legislative Aspects
Summary
The reconstruction of the Ministry of Internal Affairs was a very
important task in the process of political transformations initiated in
Poland in 1989. This postulate, made under the provisions of the statutory
law, was materialised in 3 resolutions adopted by the Parliament on 6 April
1990. Pursuant to the provisions of those resolutions , the internal affairs
minister was deprived of his law enforcement powers, becoming solely the
supreme body of state administration implementing national policies in
the area of state protection, security and public order. The above functions
were transferred to the respective agencies reporting to the minister. In the
successive resolutions adopted on 6 April 1990, the Parliament set forth the
powers and organisational principles of two such agencies – the Police and
the State Protection Office. The above began operations on 10 May 1990
when the said resolutions came into force. In the final part of the article,
1 października 1996 r. Urząd Ochrony Państwa został wyłączony ze struktur
resortu spraw wewnętrznych i podporządkowany bezpośrednio prezesowi Rady
Ministrów.
56
24 maja 2002 r. Sejm przyjął ustawę o powołaniu Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, które powstały w miejsce zniesionego Urzędu
Ochrony Państwa.
57
242
Piotr Majer
[22]
the author discusses the controversy surrounding the drafting of the above
resolutions, including staff affairs relating to the winding up of the Security
Service and the Citizens’ Militia.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Piotr Michalik
Uniwersytet Papieski Jana Pawła II w Krakowie
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału
kościoła od państwa w XVII-wiecznym Marylandzie
Gdy w połowie lat 80. XVII w. w swoim Liście o tolerancji John
Locke wskazywał na konieczność ścisłego rozróżnienia spraw państwa
od spraw religii oraz właściwego wyznaczenia granic pomiędzy nimi1,
idea separationis ecclesiae et status realizowana była w angielskich koloniach w Ameryce od półwiecza. Już w 1636 r. Roger Williams założył
kolonię Rhode Island, pierwszy w historii organizm państwowy2, który
wprowadził instytucjonalny rozdział Kościoła od państwa3. Co więcej,
niezależnie od faktu, iż Williams słusznie uznany został za czołowego prekursora amerykańskiej koncepcji stosunków państwo – Kościół4,
jej realizacja zapoczątkowana została w brytyjskiej Ameryce dwa lata
wcześniej, w 1634 r., wraz z powstaniem kolonii Maryland5.
„I esteem it above all things necessary to distinguish exactly the business of civil
government from that of religion, and to settle the just bounds between the one and the
other” – j. Locke, A Letter Concerning Toleration, Huddersfield 1797, s. 10.
1
Jakkolwiek z formalnego punktu widzenia angielskie kolonie amerykańskie nie
były państwami gdyż stanowiły integralną część Dominium Korony Angielskiej, de
facto w XVII w. wykonywały zarówno suwerenność wewnętrzną jak i zewnętrzną.
2
M. Pietrzak, Prawo wyznaniowe³, Warszawa 2005, s. 25-27, 78.
3
Patrz J.T. Zieliński, Roger Williams – twórca nowoczesnych stosunków państwoKościół, Warszawa 1997.
4
5
Historyczno-ustrojowa specyfika Marylandu została już przeze mnie zarysowana
w artykule Kształtowanie się rządu przedstawicielskiego w angielskiej kolonii Maryland
244
Piotr Michalik
[2]
W trwających już od ponad 130 lat naukowych badaniach historii
XVII-wiecznego Marylandu zagadnienie stosunków polityczno-wyznaniowych w kolonii, w tym kwestia tolerancji religijnej, analizowane
i wyjaśniane były i są zgodnie z trzema dominującymi paradygmatami6. W chronologicznie pierwszym, ustalonym jeszcze na przełomie
XIX i XX w., za główną przyczynę wprowadzenia w kolonii tolerancji religijnej uważano czynnik wyznaniowy, determinowany przez katolicką konfesję jej właścicieli – Cecila i Charlesa Calvertów, lordów
Baltimore. Upraszczając, paradygmat ten można streścić stwierdzeniem, iż celem wprowadzenia tolerancji religijnej w Marylandzie było
umożliwienie pełnoprawnego funkcjonowania w nim dyskryminowanych w Metropolii katolików, dla których kolonia ta została założona. Z uwagi na fakt, iż zarówno z przyczyn formalnych, tj. prawnego
statusu Kościoła rzymskiego w Anglii, jak i faktycznych, tj. braku dostatecznej ilości osadników katolickich, niemożliwe było założenie
wyłącznie papistowskiej kolonii, tolerancja religijna miała umożliwić
współżycie wyznawców różnych konfesji.
Powyższa koncepcja poddana została gruntownej krytyce wraz
z kształtowaniem się od dwudziestolecia międzywojennego do lat 70.
XX w. drugiego paradygmatu badawczego. Zgodnie z nim tolerancja
religijna w XVII-wiecznym Marylandzie była funkcją ekonomiczno-społecznego rozwoju prowincji. Pod wpływem badań nad gospodarką i społeczeństwem kolonii amerykańskich w ramach rozwijającej się
social history, wczesny Maryland przestał być traktowany jako azyl
dla katolików, a zaczął jako publiczno-prywatne przedsięwzięcie ekonomiczne lordów Baltimore, którego głównym celem miało być generowanie dochodów Calvertów, a z czasem także Korony brytyjskiej.
Wysokość tych dochodów uzależniona była od ilości osadników sprowadzonych do Marylandu, z których znaczna część decydowała się na
w XVII stuleciu, [w:] Społeczeństwo a władza. Ustrój, prawo, idee, red. j. Przygodzki,
M. Ptak, Wrocław 2010, s. 305-318. Szerzej patrz P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe w XVII-wiecznym Marylandzie na tle kształtowania się ustroju tej kolonii,
niepublikowana rozprawa doktorska, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu
Jagiellońskiego 2009.
Tamże, s. 19-38.
6
[3]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
245
transatlantycką emigrację z powodu prześladowań i dyskryminacji religijnej. Stąd potrzeba wprowadzenia przez lordów Baltimore tolerancji religijnej, wynikającej jednak nie z przesłanek natury wyznaniowej,
ale z pragmatycznej kalkulacji ekonomicznej.
Należy zwrócić uwagę, iż powyższe paradygmaty kładą nacisk na
różne aspekty tego samego przedsięwzięcia, uwypuklając, a nolens volens także przeceniając, rolę jednego z nich. Równie niedorzeczne jest
bowiem twierdzenie, iż Calvertowie zakładając Maryland i rządząc
nim przez ponad pół wieku kierowali się wyłącznie motywacją religijną, jak i utrzymywanie, iż kierowały nimi jedynie interesy ekonomiczne. Meritum problemu jest właściwe wyważenie obu przesłanek
i ewentualne przypisanie decydującego znaczenia jednej albo drugiej. W oparciu o tę zasadę uznaje się przewagę motywacji religijnej
w przypadku założenia purytańskich kolonii Nowej Anglii, jak i przewagę interesu ekonomicznego w przypadku Wirginii. Można jednak także stosując via media przyjąć możliwość równoczesnego wystąpienia
obydwu przesłanek pomimo ich pozornej kolizyjności. Tak też postąpił J. D. Krugler tworząc w ostatnich dekadach XX w. trzeci paradygmat analizy stosunków polityczno-wyznaniowych w Marylandzie7.
Krugler słusznie zauważył, iż XVII-wiecznego Marylandu nie da
się „podpiąć” ani pod legendę Pilgrim Fathers, ani też sklasyfikować
jako typowy element tytoniowej Chesapeake. Przyczyną takiego stanu rzeczy była katolicka konfesja Calvertów, którzy chcieli w praktyce
pogodzić wierność wobec dwóch przeciwnych suwerenów: angielskiego króla i rzymskiego papieża, czyli państwa i Kościoła. Zadanie to,
nierealne za panowania Tudorów, w XVII w. w dobie erozji Kościoła
państwowego w Anglii i kształtowania się nowożytnej koncepcji prawa natury, a także przy sprzyjających okolicznościach politycznych,
mogło wydawać się wykonalne. Przyczyn kształtujących stosunki polityczno-wyznaniowe w XVII-wiecznym Marylandzie należy więc
szukać nie tyle w stosowanej przez lordów Baltimore pragmatycznej tolerancji religijnej, co w zasadzie rozdziału Kościoła od państwa,
7
J.D. Krugler, English and Catholic: The Lords Baltimore in the Seventeenth
Century, Baltimore 2004.
246
Piotr Michalik
[4]
która znalazła odzwierciedlenie w postawie, poglądach i działaniach
Calvertów, a także, co szczególnie istotne, w aktach prawnych obowiązujących w ich kolonii8.
Okolicznością, która z pozoru ex definitione dyskwalifikuje powyż­
szą tezę jest fakt, iż pełniąca rolę konstytucji XVII-wiecznego Mary­
landu karta kolonialna Charter of Maryland, wydana przez Karola I
w 1632 r.9, ustanawiała w prowincji Calvertów establishment anglikański10. Jednym z pierwszych przywilejów przyznanych na mocy
karty Lordowi Baltimore było bowiem „prawo patronatu i nominacji na stanowiska we wszystkich kościołach, które zostaną wzniesione
[w Marylandzie] {gdy Religia Chrześcijańska będzie wzrastać w [tym]
kraju [...]}, wraz z prawem i władzą do budowy i fundacji kościołów,
kaplic i domów modlitwy, w dogodnych i zdatnych do tego miejscach
[...], oraz ich dedykacji i konsekracji zgodnie z prawem kościelnym
naszego Królestwa Anglii”11. Ponadto w ostatnim przywileju Charter
8
Krugler wyczerpująco zweryfikował powyższe założenia na płaszczyźnie stricte
historycznej. W mojej rozprawie doktorskiej zostały one poddane analizie ustrojowo-prawnej.
9
Na temat Charter of Maryland patrz P. Michalik, Charter of Maryland as an
Example of Proprietary Colonial Charter, «Krakowskie Studia Międzynarodowe»
5.1/2008, s. 339-360.
10
W nauce anglosaskiej poprzez termin religious establishment (establishment of
religion, establishment) najbardziej ogólnie rozumie się sytuację, w której „pojedynczy
Kościół lub religia dzięki związkowi (unii) z władzą państwową cieszy się formalnymi,
gwarantowanymi prawnie, oficjalnymi i monopolistycznymi przywilejami”
(Encyclopedia Britannnica za L.W. Levy, The Establishment Clause. Religion and
the First Amendment, New York-London 1986, s. 7). Kościół będący beneficjentem
establishment określa się terminem established church, co przetłumaczyć można jako
„Kościół państwowy”, nie zapominając jednak o właściwym kontekście. Ze względu
na możliwość uprzywilejowania dwóch lub więcej Kościołów czy wszystkich wyznań
danej religii funkcjonują także terminy dual establishment, multiple establishment
oraz general establishment – patrz L.W. Levy, op. cit., s. 8-10.
11
The Charter of Maryland, [w:] «Archives of Maryland Online», http://aomol.
net/html/index.html (dalej «amo») 657, s. 64-65 – „Wee doe alfo grant and confirme
unto the faid now Lord Baltemore... Patronages and Aduowfons of all Churches,
which (as Chriftian Religion fhall encreafe within the Countrey, Iles, Iletts, and limits
aforefaid) fhall happen hereafter to bee erected: together with licence and power,
[5]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
247
of Maryland znajduje się klauzula wykluczająca taką jej wykładnię
„poprzez którą Boża Święta i Prawdziwa Religia Chrześcijańska oraz
należna Nam wierność (poddaństwo) mogłyby w jakikolwiek sposób
doznać szkody lub uszczuplenia”12. Przy czym nie ma wątpliwości, iż
w rozumieniu karty „Boża Święta i Prawdziwa Religia Chrześcijańska”
to religia Church of England, jedynego legalnego Kościoła w Anglii,
którego zwierzchnikiem był wystawca karty13.
Z formalnoprawnego punktu widzenia Charter of Maryland nakazywała Lordowi Baltimore stopniowe organizowanie w Marylandzie kultu
anglikańskiego, czyli de iure ustanawiała Church of England Kościołem
państwowym w kolonii. Sama karta nie miała jednak mocy sprawczej,
a egzekucja jej postanowień należała do właścicieli Marylandu. Ci ostatni, choć nigdy nie dążyli do podważenia zapisów Charter of Maryland
będącej fundamentem ich niemalże absolutnej władzy w kolonii14,
uchylali się od wykonania polityczno-wyznaniowych postanowień
karty. Było to możliwe dzięki konsekwentnej realizacji w Marylandzie
zasady rozdziału Kościoła od państwa oraz ze względu na sprzyjające
okoliczności polityczne. Aż do lat 70. XVII w. Korona nie dążyła bowiem do rzeczywistego wprowadzenia w Marylandzie anglikańskiego
establishment i dlatego akceptowała bezczynność właścicieli kolonii
w tym zakresie. W żadnym razie nie oznaczało to jednak uchylenia
mocy prawnej wiążących lordów Baltimore klauzul polityczno-wyznaniowych Charter of Maryland, czego dowodem były płynące do
Londynu skargi anglikańskich mieszkańców prowincji15 oraz postępoto build and found Churches, Chappells, and Oratories, in convenient and fit places
within the premifes, and to caufe them to be dedicated, and confecrated according to
the Ecclefiafticall Lawes of our Kingdome of England”.
The Charter of Maryland, cit., s. 82-83 – „Provided alwayes, that no
Interpretation bee admitted thereof, by which Gods Holy and Truly Chriftian Religion,
or the allegeance due unto Vs, Our Heires and Succeffors, may in any thing fuffer any
prejudice, or diminution”.
12
P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 171-176.
13
Patrz P. Michalik, Charter of Maryland..., s. 339-360.
14
Complaint from Heaven with a Huy and crye and a petition out of Virginia and
Maryland, [w:] Proceedings of the Council of Maryland, 1667-1687/8, [w:] «amo»
15
248
Piotr Michalik
[6]
wanie prowadzone przez Lordów Handlu (Lords of Trade) w latach
1677-1678 w sprawie zaniedbań Calvertów w zakresie finansowania
duchownych Church of England w Marylandzie16.
Wyjątkowość i złożoność prawnej i faktycznej sytuacji lordów
Baltimore zmusiła ich do znalezienia rozwiązania polityczno-wyznaniowego, które pozwalałoby na realizację założeń separationis ecclesiae et status, ale w formie możliwej do zaakceptowania zarówno
w Metropolii, jak i w samej kolonii. Na skutek pionierskich warunków kolonizacji oraz rewolucyjnych zmian sytuacji politycznej proces
ten następował etapami, a jego ostateczna realizacja stała się możliwa dopiero w dobie gwałtownych przemian okresu wojny domowej
i dyktatury Cromwella. Z pewnością można jednak przyjąć, iż corpus
prawnych gwarancji realizacji zasady rozdziału Kościoła od państwa
w Marylandzie ukształtowany został do roku 1662, czyli wraz z początkiem doby Restauracji w kolonii Calvertów. Gwarancje te ustanowione zostały w następujących aktach prawnych: 1) An Act ordaining
certain Laws for the Government of this Province z 1639 r.; 2) An Act
for Church liberties z 1640 r.; 3) An Act touching Marriages z 1640 r.;
4) Conditions of plantation z 1641 i 1648 r.; 5) Oath of the Lieutenant or
chief Governor of the Province z 1648 r.; 6) An Act Concerning Religion
z 1649 r.; 7) An act Concearning a Register of Births Marriages and
Burialls z 1658 r. 8) An Act for the Appointment of certain Officers;
9) An Act for Millitary discipline z 1661 r.; 10) orzeczeniu Provincial
Court w sprawie Attorney General v. Fitzherbert z 1662 r.
5 (dalej Council 1667-1687/8), s. 139 – „As playnly appears by the petition in the
preamble and the said charter, as the groundwork to all, viz. to civilize and propogate
the Gosple, amongst the barbarous Indians, and not to... propogate papacy, whereby our
posterity will bee brought either to becom pageans or papists, for protestant Ministry
is rather depressed then advanced, sometimes not beeinge above 2. or 3. orthodox
Ministers in the whole province and sometimes none at all”; tamże, s. 149 – „That the
charter of Maryland may bee justice regiorum interpreted and all disorders regulated
and overruled, between the proprietary and the good people inhabiting: by his royall
Majesty and Parliament for ever”.
Letter to the ArchBishop of Canterbury from John Yco Minister in Mariland.
25 of May 1676, [w:] Council 1667-1687/8, s. 130; Memorial of abuses crept into the
churches of the Plantations, 17th of Iuly 1677, tamże, s. 260-261.
16
th
[7]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
249
Na uwagę zasługuje fakt, iż podstawy instytucjonalnego rozdziału
Kościoła od państwa w Marylandzie ustanowione zostały w pierwszej
dekadzie istnienia kolonii, czyli w latach 1634-1644, kiedy to całokształt życia publicznego w prowincji Calvertów, choć w większości
zamieszkanej przez anglikańskich służących kontraktowych (indentured servants), zdominowany był przez katolików. Co więcej, wiele przesłanek wskazuje na to, że podstawowym materialnym źród­łem
przyjętych wówczas rozwiązań prawnych był konflikt polityczno-ekonomiczny pomiędzy sir Cecilem Calvertem Pierwszym Lordem
Baltimore a Towarzystwem Jezusowym, którego angielska prowincja
była jednym z głównych współudziałowców marylandzkiego przedsięwzięcia. Przedmiotem tego konfliktu był status Kościoła katolickiego
w kolonii Calvertów, natomiast areną stały się kolejne Zgromadzenia
legislacyjne (General Assemblies), na których w pierwszych latach istnienia Marylandu ścierały się dwa katolickie stronnictwa polityczne,
wspierające interesy głównych antagonistów17.
Efektem swoistego kompromisu legislacyjnego było uchwalenie
przez Zgromadzenie z 1639 r., a następnie zatwierdzenie przez Lorda
Baltimore An Act ordaining certain Laws for the Government of this
Province, który regulował podstawowe kwestie z zakresu relacji publicznoprawnych w kolonii18. Ustawa ta potwierdzała pełną i wyłączną jurysdykcję urzędników właściciela w Marylandzie19 zarówno
17
Ponieważ sir Cecil rezydował w Anglii, odpowiedzialnym za ochronę jego
interesów w Marylandzie był brat – gubernator Leonard Calvert. Jednak ze względu
na jego uległość wobec jezuitów głównym adwersarzem Zakonu w kolonii był
sekretarz John Lewger, nota bene bezkompromisowy erastianin. Marylandzkim
ultramontaninem był natomiast trzeci członek Rady kolonii (Council) Thomas
Cornwallis, równie bezkompromisowo występujący w imię zagwarantowanych
w prawie kanonicznym przywilejów Kościoła rzymskiego, na które powoływał się
przełożony misji marylandzkiej ojciec Thomas Copley – szerzej patrz p. michalik,
Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 177-203.
An Act ordaining certain Laws for the Government of this Province, [w:]
Proceedings and Acts of the General Assembly January 1637/8-September 1664,
«amo» 1, (dalej General Assembly 1637/8-1664), s. 82-84.
18
Z zachowaniem zwierzchności królewskiej, której wyrazem była składana przez
wszystkich mieszkańców prowincji przysięga wierności (oath of allegiance) – tamże,
s. 83.
19
250
Piotr Michalik
[8]
w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym20. Podkreślała także powszechny charakter świadczeń podatkowych na rzecz rządu kolonii21. Zgoda General Assembly na powyższe rozwiązania okupiona
została jednak dwoma gwarancjami, które w istotnym stopniu ograniczały omnipotencję władz Marylandu, także w zakresie materii wyznaniowej. An Act ordaining certain Laws potwierdzał bowiem wszystkie
prawa i wolności mieszkańców kolonii wynikające z Wielkiej Karty
Swobód z 1215 r.22, a także „wszelkie prawa i wolności Kościoła
Świętego”23.
Poprzez kompromisowy charakter An Act ordaining certain Laws
należy rozumieć przede wszystkim fakt, iż w pełni nie realizował on,
jak i nie przekreślał celów żadnej ze stron konfliktu. Zgodnie z ustawą
Towarzystwo Jezusowe musiało zrezygnować z niemożliwych do spełnienia przez Lorda Baltimore żądań zagwarantowania w Marylandzie
realizacji praw i przywilejów duchowieństwa katolickiego, wynikających z prawa kanonicznego24. Natomiast właściciel kolonii musiał
uznać „prawa i wolności Kościoła Świętego”. Zakres tych ostatnich
mógł być określony jedynie poprzez sprecyzowanie enigmatycznego zwrotu „Holy Church”. Z formalnoprawnego punktu widzenia tym
ostatnim mógł być tylko Church of England, zgodnie z Charter of
20
Tamże – „The Leiutenant Generall… shall cause right and Justice to be done in
all causes civill… And the said Leiutent Generall Shall take an oath to administer equall
Justice to all persons without favour or malice of any one… and the said Leiutenant
Generall and Councell shall or may, trie and sencure all offenders with any punishment
as they shall think the offence to deserve except that in Crimes extending to taking
away of life or member the offender shall be first indicted and afterward tried by
twelve freemen at the least”.
Tamże, s. 84.
21
Tamże, s. 83 – „The Inhabitants of this Province shall have all their rights and
liberties according to the great Charter of England”.
22
Tamże – „Holy Church within this province shall have all her rights and liberties”.
Oryginalny zapis brzmi: „Holy Churches within this province shall have all her rights
and liberties” – patrz P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 177-178.
23
Patrz Thomas Copley to Lord Baltimore, 3 Aprill 1638, [w:] The Calvert Papers,
I, Maryland Historical Society Fund Publication, no 28, Baltimore 1889 (dalej Calvert
Papers), s. 157-168.
24
[9]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
251
Maryland jedyny legalny Kościół w kolonii Calvertów korzystający
z praw i przywilejów gwarantowanych przez prawa Anglii z Magna
Charta Libertatum na czele25. W tym kontekście niezrozumiałe jest jednak użycie zwrotu „Holy Church” w odniesieniu do Kościoła Anglii26.
Co najważniejsze jednak, zarówno w 1639 r. jak i 1640 r., kiedy to
w wieczystym An Act for Church liberties Zgromadzenie ponownie
potwierdziło „prawa, wolności i przywileje Kościoła Świętego”27, jedynym Kościołem funkcjonującym w Marylandzie był Kościół katolicki, którego wyznawcy dysponowali w tym czasie zdecydowaną
większością głosów na Zgromadzeniu i całkowicie kontrolowali władze kolonii28. Należy więc przyjąć, iż zgodnie z wolą General Assembly
beneficjentem An Act for Church liberties miał być Kościół rzymski,
jednak jego prawa, wolności i przywileje w Marylandzie gwarantowała Magna Charta, a nie prawo kanoniczne.
Powyższą interpretację potwierdzają pozostałe regulacje prawne dotyczące materii wyznaniowej przyjęte w tym czasie w kolonii Calvertów. W istotnym stopniu ograniczały one bowiem prawa
i przywileje Kościoła, który musiał liczyć się z realiami występującymi w Marylandzie. W kolonii Lorda Baltimore poza misją jezuicką
nie istniała bowiem katolicka organizacja kościelna. Brak hierarchii,
parafii i sądów kościelnych uniemożliwiał wykonywanie jurysdykcji
kanonicznej. Tej ostatniej nie domagali się nawet sami jezuici, mając świadomość, iż byłoby to otwartym i rażącym naruszeniem praw
Patrz E. Coke, The Second Part of the Institutes of the Laws of England.
Containing the Exposition of Many Ancient and Other Statutes, London 1797, s. 2-4.
25
Warto podkreślić, iż w tekście Magna Charta, na którym wzorowany był tekst
omawianego postanowienia czytamy: „the church of England shall be free, and
shall have all her whole rights and liberties inviolable” (cytat za E. Coke, op. cit.,
s. 2), należy więc przyjąć, iż rezygnacja z użycia zwrotu „Church of England” była
działaniem świadomym.
26
27
An Act for Church liberties, [w:] General Assembly 1637/8-1664, s. 96 – „Holy
Church within this Province shall haue and enjoy all her Rights liberties and Franchises
wholy and without Blemish”.
28
Na temat funkcjonowania władz Marylandu w pierwszych latach istnienia
kolonii patrz P. Michalik, Kształtowanie się rządu przedstawicielskiego...
252
Piotr Michalik
[10]
Anglii29. Dlatego też An Act ordaining certain Laws for the Government
of this Province z 1639 r. poddawał duchowieństwo pod wyłączną jurysdykcję gubernatora i Rady30 oraz przekazywał wszelkie kompetencje w zakresie spraw spadkowych (probate) sekretarzowi kolonii31.
Natomiast uchwalony w 1640 r. An Act touching Marriages oddawał
sprawy dotyczące zawarcia małżeństwa pod wyłączną jurysdykcję sądów hrabstw (county courts)32.
Kompromis lat 1639-1640 nie stał się jednak podstawą stosunków polityczno-wyznaniowych w Marylandzie. Ustępstwa, jakie Lord Baltimore
musiał poczynić względem Towarzystwa Jezusowego, umacniały w nim
niechęć do Zakonu, która z czasem przerodziła się w otwarty konflikt33.
Nie mogąc kontrolować General Assembly, na którym od 1640 r. dominowało stronnictwo projezuickie, Lord Baltimore sięgnął po środki, które
nie wymagały jego współudziału. W listopadzie 1641 r. ogłosił Conditions
of plantation34, w których znalazły się dwa tajne postanowienia skierowane wprost przeciwko Zakonowi, a dotyczące możliwości nabywania
przez niego majątków ziemskich w Marylandzie35. Na mocy pierwszego
Thomas Copley to Lord Baltimore, 3 Aprill 1638..., s. 166.
29
Patrz wyżej, przypis 20.
30
An Act ordaining certain Laws for the Government of this Province, loc. cit.,
s. 83. – „The Secretary shall prove wills & grant Administrations & use & appoint all
power & means necessary or conducing thereunto”.
31
32
An Act touching Marriages, [w:] General Assembly 1637/8-1664, s. 97 – „No partie
may Solemnize marriage with any woman afore the banes 3 days before published in some
Chappell or other place of the County where publique instnts are used to be notified or else
afore oath made & caution entred in the County Court that neither partie is apprentice or
ward or precontracted or within the forbidden degrees of consanguinity or under govermt
of parents or tutors and certificate of such oath & caution taken from the Judge or Register
of the Court upon paine of fine & recompence to the partie grieved”.
33
Patrz Cecilius, Lord Baltimore to Governor Leonard Calvert, 21 & 23 November
1642, [w:] Calvert Papers, s. 211-221.
34
Proceedings of the Council of Maryland, 1636-1667, «amo» 3, (dalej Council
1636-1667) , s. 99-101.
Postanowienia skierowane przeciwko jezuitom podaję za B.T. Johnson, The
Founding of Maryland and the Origin of Act Concerning Religion of April 21, 1649,
Baltimore 1883, s. 67.
35
[11]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
253
żadna „korporacja, stowarzyszenie, bractwo etc., kościelne lub świeckie”
nie mogło więcej uzyskać w Marylandzie ziemi w jakikolwiek inny sposób niż „za uprzednim specjalnym pozwoleniem wydanym w tym celu
własnoręcznie (under the hand and seal) przez Jego Lordowską Mość”.
Co więcej, każde pozyskanie ziemi w sposób sprzeczny z powyższym
postanowieniem było ex lege nieważne i skutkowało konfiskatą przedmiotowego majątku na rzecz Lorda Baltimore36. Postanowienie to sir
Cecil wzmocnił następnym, wprowadzającym w Marylandzie Statute of
Mortmain37, spod obowiązywania którego kolonia była dotychczas wyłączona na mocy specjalnej klauzuli Charter of Maryland38.
Ze względu na pozycję Societas Iesu w Marylandzie, realizacja
Conditions of plantation z 1641 r. możliwa była dopiero po rewolcie
protestanckiej z 1645 r., tzw. plundering time, kiedy to katolickie władze kolonii zostały obalone, a misja jezuicka zlikwidowana. Jednak nawet tak radykalna zmiana okoliczności nie skłoniła Lorda Baltimore,
który odzyskał władzę w swojej kolonii w 1646 r., do rezygnacji z dotychczasowego stanowiska w sprawie majątku Kościoła rzymskiego.
W Conditions of plantation z 1648 r. właściciel Marylandu potwierdził publicznie tajne postanowienia z 1641 r.39. Tym samym, podobnie
jak w przypadku An Act for Church liberties40, w zmienionej sytuacji
polityczno-wyznaniowej zapisy te stały się podstawą dla ukształtowania statusu prawnego wszystkich Kościołów chrześcijańskich już nie
w katolickim, ale pluralistycznym wyznaniowo Marylandzie.
Gwałtowne zmiany polityczno-społeczne, do których pod wpływem
wydarzeń w Metropolii doszło w kolonii Calvertów kilkakrotnie w la Tamże.
36
Tamże. Zgodnie z postanowieniami statutu wprowadzonego przez Edwarda I
w 1279 r., donacje ziemi na rzecz Kościoła bez zgody monarchy były zakazane.
Główną przyczyną zakazu była niemożność korzystania przez Koronę z różnego
rodzaju praw lennych wobec ziemi, którą Kościół trzymał wieczyście martwą ręką
(mortmain) – Statute of Mortmain or De Religiosis, 1279, [w:] Select Documents of
English Constitutional History, eds: g.b. Adams, H.M. Stephens, New York-London
1954, s. 71-72.
37
The Charter of Maryland..., s. 80.
38
Conditions of Plantation, August 20, 1648, [w:] Council 1636-1667, s. 227.
Patrz niżej.
39
40
254
Piotr Michalik
[12]
tach 1645-1660, miały decydujące znaczenie dla wykrystalizowania
się faktycznych i prawnych ram stosunków polityczno-wyznaniowych
w Marylandzie41. Kluczową rolę w tym procesie odegrał słynny An
Act Concerning Religion. Ustawa ta uchwalona 21 kwietnia 1649 r.
przez składające się z katolików i protestantów General Assembly,
jeszcze tego samego dnia po podpisaniu przez gubernatora Williama
Stone’a weszła w życie, a 26 sierpnia 1650 r. została ostatecznie zatwierdzona przez Lorda Baltimore jako akt wieczysty42. Aż do drugiej połowy XX w. An Act Concerning Religion interpretowany był
przede wszystkim jako prawna gwarancja tolerancji religijnej w XVII-wiecznym Marylandzie43 oraz pierwszy amerykański akt legislacyjny,
zawierający słynną klauzulę swobodnej praktyki (free exercise of religion)44. Klasyczne już uwypuklenie tego aspektu ustawy nie może jednak przesłonić faktu, iż spośród aktów uchwalonych przez marylandzką
legislatywę pod rządami Calvertów An Act Concerning Religion był
obok An Act for Church liberties jedyną ustawą bezpośrednio odnoszącą się do ustrojowego statusu religii i Kościołów w kolonii.
Tekst An Act Concerning Religion otwiera preambuła, w której czytamy: „zważywszy że w dobrze rządzonym i chrześcijańskim państwie sprawy religii i czci Bożej winny być w pierwszej kolejności
poważnie rozważone i z dołożeniem wszelkich starań ustalone, niech
Patrz P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 204-213.
41
Oryginał rękopisu aktu znajduje się w John Work Garrett Library na Johns
Hopkins University w Baltimore. Maryland State Archives dysponuje kopią na
mikrofilmie – msa sc m 3207, s. 190 – http://www.msa.md.gov/megafile/msa/
speccol/sc4800/sc4872/003207/html/m3207-0190.html.
Cytaty zamieszczone w tym artykule pochodzą z wersji drukowanej wydanej
w 1883 r., opartej na oficjalnej wersji rękopiśmiennej (MSA S 977-1, f. 354-359).
42
43
Tendencję tą wyrażają popularnonaukowe tytuły An Act Concerning Religion:
Act of Toleration albo Maryland Toleration Act, pod którymi ustawa ta funkcjonuje
w opracowaniach przeznaczonych dla szerszego grona odbiorców. Patrz np.
w.w. Sweet, The story of religion in America, New York 1950, s. 80; d.s. Lutz,
j.d. Warren, A Covenanted People. The religious tradition and the origins of American
Constitutionalism, Providence 1987.
44
M.W. Mcconnell, The Origins and Historical Understanding of Free Exercise
of Religion, «Harvard Law Review» 103.7/1990, s. 1425.
[13]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
255
będzie więc nakazane i uchwalone”45. Słowa arengi nabierają właściwego sensu po zapoznaniu się z pierwszą częścią ustawy, będącą katalogiem przestępstw przeciwko religii chrześcijańskiej. Naczelne
miejsce zajmuje w nim zbrodnia bluźnierstwa przeciw Bogu (blasphemy). Zgodnie z ustawą każdy, kto przeczyłby temu, iż „nasz Zbawiciel
Jezus Chrystus jest Synem Bożym” bądź w jakikolwiek sposób obraziłby Trójcę Świętą, miał być karany śmiercią połączoną z konfiskatą
wszelkich dóbr na rzecz właściciela kolonii46. Znacznie mniej surowe,
choć także dotkliwe kary przewidziane były dla tych, którzy dopuścili
się obrazy Matki Boskiej, apostołów lub ewangelistów. Sprawcy tych
przestępstw musieli zapłacić grzywnę w wysokości 5 £47 za pierwsze,
a 10 £ za ponowne przewinienie48.
Należy podkreślić, iż obok bluźnierstwa An Act Concerning Religion
penalizował także obrazę religijną. Na mocy ustawy bezkarnym nie
pozostawał ten, kto nazwał kogokolwiek „heretykiem, schizmaty An Act Concerning Religion, 21 Aprill 1649, [w:] General Assembly 1637/8-1664,
s. 244 – „fforasmuch as in a well governed and Xpian Comon Weath matters concerning
Religion and the honor of God ought in the first place to bee taken, into serious
consideracon and endeavoured to bee settled. Be it therefore ordered and enacted”.
46
Tamże, s. 244 – „whatsoever pson or psons within this Province and the Islands
thereunto belonging shall from henceforth blaspheme God, that is Curse him, or deny
our Saviour Jesus Christ to bee the sonne of God, or shall deny the holy Trinity the
ffather sonne and holy Ghost, or the Godhead of any of the said Three psons of the
Trinity or the Vnity of the Godhead, or shall use or utter any reproachfull Speeches,
words or language concerning the said Holy Trinity, or any of the said three psons
thereof, shalbe punished with death and confiscaton or forfeiture of all his or her lands
and goods to the Lord Proprietary and his heires”.
45
Warto wskazać, iż roczny dochód przeciętnego marylandzkiego plantatora
w drugiej połowie XVII w. wynosił pomiędzy 10 a 15 £ – P.G.E. Clemens, The Atlantic
Economy and Colonial Maryland’s Easter Shore: From Tobacco to Grain, Ithaca,
New York 1980, s. 87-89. Jednocześnie jednak wielcy właściciele ziemscy uzyskiwali
dochody kilkudziesięciokrotnie większe – G.L. Maine, Tobacco Colony: Life in Early
Maryland, 1650-1720, Princeton-New York 1982, s. 84.
47
48
An Act Concerning Religion, 21 Aprill 1649, loc. cit., s. 244 – „whatsoever
pson… use or utter any reproachfull words or Speeches concerning the blessed Virgin
Mary the Mother of our Saviour or the holy Apostles or Evangelists or any of them
shall in such case for the first offence forfeit… the sume of ffive pound Sterling... for
every second offence shall forfeit tenne pound sterling”.
256
Piotr Michalik
[14]
kiem, bałwochwalcą, purytaninem, independentem, prezbiterianinem,
papistowskim kapłanem, jezuitą, jezuickim papistą, luteraninem, kalwinistą, anabaptystą, brownistą, antynomianistą, barrownistą, okrągłogłowym, separatystą lub jakimkolwiek innym imieniem lub nazwą
w obraźliwy sposób związanym z religią”. Sprawca za każde takie
przewinienie zapłacić miał grzywnę w wysokości 10 szylingów49. Przy
czym połowa grzywny należała się osobie, do której obraźliwe słowa
zostały skierowane, a tylko druga połowa przechodziła na rzecz państwa (tj. Lorda Baltimore)50. Kara grzywny przewidziana była także za
„profanację Szabatu, czyli Dnia Pańskiego zwanego Niedzielą”51.
Druga część An Act Concerning Religion poprzedzona była kolejną, odmienną od pierwszej preambułą, po której następowały gwarancje wolności religijnej (free exercise of religion) dla chrześcijan:
„Ponieważ – czytamy – przymuszanie sumienia w sprawach religii
wielokrotnie okazało się mieć groźne skutki dla tych państw, w których było stosowane; oraz dla spokojniejszego i bardziej pokojowego
zarządzania tą prowincją; oraz dla lepszego zachowywania wzajemnej miłości i przyjaźni między jej mieszkańcami; niech będzie [...]
nakazane i uchwalone”52, iż „ktokolwiek wyznający wiarę w Jezusa
Chrystusa nie będzie od tej pory w żaden sposób dręczony, molesto49
Tamże, s. 245 – „whatsoever pson… in a reproachful manner or Way declare
call or denominate any pson or psons whatsoever inhabiting residing traffiqueing
trading or comerceing within this Province… an heritick, Scismatick, Idolater, puritan,
Independant, Prespiterian popish prest, Jesuite, Jesuited papist, Lutheran, Calvenist,
Anabaptist, Brownist, Antinomian, Barrowist, Roundhead, Sepatist, or any other name
or terme in a reproachfull manner relating to matter of Religion shall for every such
Offence forfeit and loose the some or tenne shillings sterling”.
Tamże.
50
Tamże, s. 245 – „every person… at any time hereaiter pphane the Sabbath or
Lords day called Sunday by frequent swearing, drunkennes or by any uncivill or
disorderly recreacon, or by working on that day when absolute necessity doth not
require it shall for every such first offence forfeit 2s 6d sterling”.
52
Tamże, s. 246 – „whereas the inforceing of the conscience in matters of Religion
hath frequently fallen out to be of dangerous Consequence in those commonwealthes
where it hath been practised, And for the more quiett and peaceable governemt of this
Province, and the better to pserve mutuall Love and amity amongst the Inhabitants
51
[15]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
257
wany lub dezaprobowany ze względu na jego lub jej religię albo jej
(tj. religii) swobodne praktykowanie na terenie tej prowincji, ani zmuszany w jakikolwiek sposób do wierzeń lub praktyk innej religii (niż
wyznawana przez daną osobę) bez jej zgody”53.
Na szczególną uwagę zasługuje fakt penalizacji naruszenia powyższych gwarancji. W swoim ostatnim postanowieniu An Act Concerning
Religion przewiduje, iż każdy, kto by się go dopuścił, poprzez jakiekolwiek działanie „przeciwko osobie lub (jej) majątkowi” sprzeczne
zarówno z literą aktu jak i jego „prawdziwym celem i znaczeniem”,
obowiązany będzie „do zapłaty potrójnego odszkodowania” osobie poszkodowanej, a także uiszczenia grzywny w wysokości 20 £54. Ustawa
stanowiła jednak, iż w powyższym przypadku, gwarantowaną przez nią
ochroną prawnokarną objęci są tylko ci mieszkańcy Marylandu, którzy
„wyznają wiarę w Jezusa Chrystusa” oraz „nie okażą się być niewierni
wobec Właściciela i nie będą naprzykrzać się (szkodzić) lub spiskować
przeciwko rządowi ustanowionemu przez niego w tej prowincji”55.
Powyższe zapisy oznaczają między innymi, iż na mocy An Act Con­cer­
ning Religion każdemu chrześcijaninowi przysługiwały w Marylandzie
pełne prawa publiczne. Wskazuje na to także treść przysięgi gubernatora kolonii (Oath of the Lieutenant or chief Governor of the Province)
thereof. Be it Therefore also by the Lo: Proprietary with the advise and consent of this
Assembly Ordeyned & enacted”.
53
Tamże – „that noe person whatsoever within this Province... professing to
beleive in Jesus Christ shall from henceforth bee any waies troubled, Molested or
discountenanced for or in respect of his or her religion nor in the free exercise thereof
within this Province... nor any way compelled to the beleife or exercise of any other
Religion against his or her consent”.
54
Tamże – „that all & every pson and psons that shall presume Contrary to this Act
and the true intent and meaning thereof directly or indirectly either in person or estate…
shalbe compelled to pay trebble damages to the party soe wronged or molested, and for
every such offence shall also forfeit 20s sterling in money or the value thereof”. Przy
czym grzywna ta, podobnie jak w przypadku obrazy religijnej, dzielona była pomiędzy
pokrzywdzonego i Lorda Baltimore – tamże.
55
Tamże, s. 246 – „professing to beleive in Jesus Christ... (and) be not unfaithfull
to the Lord Proprietary, or molest or conspire against the civill Governemt established
or to bee established in this Province vnder him or his heires”.
258
Piotr Michalik
[16]
z 1648 r.56 Znajdujemy w niej niemalże identyczne sformułowanie jak
w An Act Concerning Religion połączone z wyrażonym wprost zakazem stosowania kryterium wyznaniowego przy obsadzaniu przez gubernatora stanowisk publicznych. „Przysięgam – czytamy – że ani
samodzielnie ani za pomocą kogokolwiek innego, bezpośrednio lub
pośrednio nie będę dręczył, molestował lub dezaprobował kogokolwiek w tej prowincji wyznającego wiarę w Jezusa Chrystusa, w szczególności rzymskiego katolika, ze względu na jego lub jej religię albo
jej (tj. religii) swobodne praktykowanie przez niego lub nią na terenie
tej prowincji... tak samo, przyznając stanowiska, nagrody i przywileje nie będę też robił żadnej różnicy pomiędzy osobami ze względu na
ich religię”57.
Prima facie analiza przedstawionych zapisów An Act Concerning
Religion pozwala na stwierdzenie, iż na mocy tej ustawy chrześcijaństwo uzyskało w Marylandzie formalny status religii państwowej,
w formie tzw. general establishment58. W celu weryfikacji niniejszej
tezy można posłużyć się katalogiem cech charakteryzujących ustanowienie Kościoła państwowego, czyli religious establishment w angielskich koloniach w Ameryce, zaproponowanym przez R. M. Małajnego.
Katalog ten wyróżnia 4 cechy podstawowe, których spełnienie pozwala przypisać danemu Kościołowi status established Church. Są to: (1)
wyłączne oficjalne uznanie i popieranie określonego Kościoła przez
państwo; (2) przyznanie pełni ówczesnych praw i wolności politycznych tylko członkom Kościoła państwowego; (3) utrzymanie Kościoła
państwowego z powszechnych podatków; (4) ochrona prawna reli-
Oath of the Lieutenant or chief Governor of the Province, [w:] Council 16361667, s. 209-211.
56
Tamże, s. 210 – „do further swear that I will not by my self nor any Person
directly or indirectly trouble molest or discountenance any Person whatsoever in
the said Province professing to believe in Iesus Christ and in particular no Roman
Catholick for or in respect of his or her Religion nor in his or her free exercise thereof
within the said Province... nor will I make any difference of Persons in Conferring of
Offices Rewards or Favours... for in Respect of their said Religion Respectively”.
57
Patrz wyżej przypis 10.
58
[17]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
259
gii państwowej i narzucanie jej członkom innych wyznań przy użyciu
przymusu państwowego59.
Z pozoru An Act Concerning Religion gwarantuje spełnienie pierwszych dwóch warunków. Podobnie jest w przypadku punktu 4, gdyż
omawiana ustawa poprzez szeroki katalog przestępstw przeciwko religii zapewniała prawnokarną ochronę doktryny chrześcijańskiej, co
z formalnego punktu widzenia oznaczało także przymusowe narzucanie jej wyznawcom innych religii. Inaczej jednak wygląda sytuacja
w przypadku punktu 3, ponieważ An Act Concerning Religion nie
przewidywał finansowania żadnego z Kościołów chrześcijańskich
ze środków publicznych. Z tej nader pobieżnej analizy wynika więc,
iż omawiana ustawa nie w pełni gwarantowała chrześcijański establishment w Marylandzie. Wobec powyższego, parafrazując nazwę
modelu stosunków państwo – Kościół właściwego dla Niemiec pod
rządami konstytucji z 1919 r., można by określić ten religious establishment mianem „kulejącego”60. Można też jednak dokonać właściwej interpretacji postanowień ustawy i wykazać, iż w rzeczywistości
An Act Concerning Religion nie tylko nie wprowadzał w Marylandzie
religious establishment, ale został uchwalony jako ustrojowy hamulec (check) chroniący przed rzeczywistym ustanowieniem Kościoła
państwowego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w XVII-wiecznej Anglii i jej
amerykańskich koloniach istotą i sensem religious establishment było
uprzywilejowanie jednego Kościoła względem innych. Konstatacja ta
jest zarówno prawdziwa dla kongregacjonalistycznego Massachusetts,
gdzie motywem dla wprowadzenia religious establishment był przede
wszystkim interes Kościoła, jak i dla anglikańskiej Wirginii, gdzie decydowały interesy państwa61. Natomiast marylandzki An Act Concerning
59
R.M. Małajny, „Mur Separacji” – państwo a kościół w Stanach Zjednoczonych
Ameryki, Katowice 1992, s. 25. Patrz także M. W. Mcconnell, Establishment and
Disestablishment at the Founding, Part I: Establishment of Religion, «William and
Mary Law Review» 44.4/2003, s. 2105-2208.
Patrz M. Pietrzak, op. cit., s. 83-84.
60
a.p. Stokes, l. Pfeffer, Church and State in the United States, New YorkLondon 1964, s. 4-7; R. M. Małajny, Instytucja kościoła państwowego w angielskich
61
260
Piotr Michalik
[18]
Religion formalnie faworyzując chrześcijaństwo de facto nie uprzywilejowywał żadnego z istniejących w kolonii Kościołów. Pomijając
bowiem zawsze występujące wyjątki, zwłaszcza specyficzny kazus
kwakrów, wszystkie marylandzkie Kościoły chrześcijańskie objęte
były gwarancjami ustawy62. A jak wiadomo uprzywilejowanie wszystkich oznacza w praktyce brak uprzywilejowania. Tę samą zasadę, tylko w aspekcie negatywnym, odnajdujemy w Oath of the Lieutenant
or chief Governor of the Province z 1648 r., która zabrania uprzywilejowania członków któregokolwiek z wyznań chrześcijańskich. Warto
także podkreślić, iż przysięga gubernatora, zakazując stosowania charakterystycznego dla religious establishment testu religijnego przy obsadzaniu stanowisk publicznych w Marylandzie, pełniła analogiczną
funkcję jak ostatnia klauzula artykułu VI Konstytucji USA gwarantująca, że „nigdy powierzenie jakiegokolwiek urzędu lub funkcji publicznej w służbie Stanów Zjednoczonych nie może być uzależnione
od przysięgi religijnej”63.
W celu rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących
właściwego znaczenia postanowień An Act Concerning Religion należy
odwołać się nie tylko do tekstu ustawy oraz przedstawionych już regulacji wyznaniowych ustanowionych w kolonii Calvertów przed 1649 r.,
ale zwrócić także uwagę na fakt, iż po tej dacie status prawny coraz
liczniejszych Kościołów marylandzkich nie uległ istotnej zmianie.
An Act Concerning Religion nie tylko nie był należycie egzekwowany w zakresie prawnokarnym64, ale przede wszystkim zawarte w nim
fasadowe deklaracje o „państwie chrześcijańskim” nie zostały poparkoloniach Ameryki Północnej, «Przegląd Prawa i Administracji» 16/1981, s. 171-178;
M.W. Mcconnell, The Origins and Historical Understanding..., s. 1422-1423.
62
Na temat statusu kwakrów w Marylandzie patrz p. Michalik, Stosunki politycznowyznaniowe..., s. 233-247.
„[...] but no religious Test shall ever be required as a Qualification to any Office
or public Trust under the United States”.
63
Jako przykład wskazać można, iż jedyny proces o bluźnierstwo w rządzonym
przez Calvertów Marylandzie zakończył się zwolnieniem oskarżonego Jacoba
Lumbrozo, mimo iż ten jako Żyd zaprzeczał boskości Chrystusa – szerzej patrz
p. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 273-277.
64
[19]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
261
te żadnymi konkretnymi regulacjami prawnymi, które realnie mogłyby poszerzyć bardzo ograniczony zakres praw, wolności i przywilejów,
jakimi do 1645 r. cieszył się w katolickim Marylandzie Kościół rzymski. Uchwalony przez General Assembly w 1658 r. An act Concearning
a Register of Births Marriages and Burialls potwierdził wyłączną jurysdykcję urzędników i sądów właściciela w Marylandzie, poszerzając
kompetencje county courts o prowadzenie rejestracji stanu cywilnego wszystkich mieszkańców kolonii niezależnie od ich wyznania65. Co
więcej, w oparciu o An Act ordaining certain Laws for the Government
of this Province z 1639 r. oraz Conditions of plantation z 1648 r.,
a wbrew An Act for Church liberties rząd właścicielski nadal nie uznawał publicznej, a w zakresie własności nieruchomości nawet prywatnej
podmiotowości prawnej Kościołów, traktując duchownych poszczególnych wyznań jak osoby cywilne, a grunty i budynki poszczególnych Kościołów jako własność osób fizycznych.
Restrykcyjność powyższych regulacji ograniczona została wraz ze
stabilizacją sytuacji polityczno-społecznej w dobie Restauracji, której
początek przypadł w Marylandzie na rok 1661, kiedy nowym gubernatorem kolonii został późniejszy Trzeci Lord Baltimore Charles Calvert.
Jeszcze w tym samym roku General Assembly w dwu ustawach: An Act
for the Appointment of certain Officers oraz An Act for Millitary discipline potwierdziło szczególny status prawny duchownych wszystkich
wyznań chrześcijańskich, zwalniając ich z obowiązku służby publicznej z wojskową włącznie66. Jednak decydujące znaczenie dla ostatecz65
An act Concearning a Register of Births Marriages and Burialls, [w:] General
Assembly 1637/8-1664, s. 373 – „Be it Enacted by the Lord Proprietary by and with
the consent of this present Gennerall Assembly, That the Names of all that shall be
borne, Maried, or buried within this Province shall be exhibited to the Clearck of Every
respective County Court who shall keepe a iust Register thereof, who shalbe allowed
ffiue pounds of Tobacco as a fee due vnto him for Every such Register made and kept.
And every person infringing the said lawe for the space of Two monethes after such
Birth Marriage or Buriall, Each Person soe infringing shall forfeit twenty Pounds of
Tobacco to the said Clerke”.
An Act for the Appointment of certain Officers; An Act for Millitary discipline
[w:] General Assembly 1637/8-1664, s. 410-413. Z drugiej jednak strony uzyskanie
powyższych przywilejów wykluczyło duchowieństwo od udziału we władzach kolonii,
66
262
Piotr Michalik
[20]
nego ukształtowania stosunków polityczno-wyznaniowych w kolonii
Calvertów miało precedensowe orzeczenie Sądu Prowincjonalnego
(Provincial Court) z 1662 r. w sprawie Attorney General v. Fitzherbert,
w której prokurator generalny oskarżył jezuitę Francisa Fitzherberta
o zbyt natarczywe praktyki duszpasterskie względem protestanckich
mieszkańców Marylandu67.
Przed sądem Fitzherbert zaprzeczył wszystkim oskarżeniom, powołując się na następujące dwa argumenty. „Po pierwsze […] zgodnie z najstarszym prawem tego kraju, Święty Kościół w tej prowincji
będzie miał i cieszył się wszystkimi swoimi prawami, wolnościami
i przywilejami w całości i bez skazy, spośród których to (wolności)
głoszenie (kazań) i nauczanie należą do najważniejszych, niezależnie
od tego, który Kościół ma się na myśli, ponieważ zgodnie z właściwym znaczeniem An Act Concerning Religion każdy Kościół wyznający wiarę w Boga Ojca, Syna i Ducha Świętego jest uważany tutaj (tj.
w Marylandzie) za Kościół Święty. Po drugie, na mocy ustawy zatytułowanej An Act Concerning Religion zagwarantowane jest, że żadna
osoba kimkolwiek by nie była, wyznająca wiarę w Jezusa Chrystusa,
nie będzie molestowana ze względu na jego lub jej religię albo jej (tj. religii) swobodne praktykowanie, a bez wątpienia głoszenie i nauczanie
jest swobodnym praktykowaniem religii dla każdego duchownego”68.
w których pastorzy protestanccy, w przeciwieństwie do księży katolickich, chętnie
dotychczas partycypowali.
Patrz P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 228-232.
67
Proceedings of the Provincial Court, 1658-1662, «amo» 41, s. 566-567 – „1…
Since by the very first Lawe of this Country Holy Church within this Province shall
haue & Enjoye all her Rights libertyes and Franchises wholy and without Blemish,
amongst which that of preacheing and teacheing is not the leaste, neither imports itt
what Church is there meant, since by the true intent of the Act Concerning Religion
every Church professing to beleive in God the father Sonne and holy Ghoste is
accounted Holy Church here. 2dly Because by the Acte entituled an Act concerning
Religion Itis provided that noe pson whatsoeuer professing to beleiue in Jesus Christ
shall be molested for or in Respect of his or her Religion or the free Exercise thereof,
and vndoubtedly preacheing & teacheing is the free Exercise of every Churchmans
Religion”.
68
[21]
Prawne gwarancje realizacji zasady rozdziału Kościoła
263
W przyjętym rozstrzygnięciu sędziowie uznali za słuszną argumentację oskarżonego, przyjmując zaproponowaną przez Fitzherberta interpretację An Act Concerning Religion69. Tym samym, Provincial
Court, najwyższy de facto sąd kolonii, odnowił gwarancje jakie dawał
Kościołowi katolickiemu An Act for Church liberties, jednocześnie
rozszerzając je na wszystkie Kościoły chrześcijańskie, których duchowieństwo mogło teraz na mocy tej pierwszej ustawy korzystać z przywilejów drugiej. Oznaczało to, iż jakkolwiek istniejące w Marylandzie
Kościoły w sensie instytucjonalnym nadal nie były uznawane przez
władze kolonii, to duchowni wyznań chrześcijańskich cieszyli się
w niej swobodą duszpasterską w oparciu o klauzulę swobodnej praktyki An Act Concerning Religion. Co więcej, na mocy An Act for Church
liberties, An Act for the Appointment of certain Officers oraz An Act for
Millitary discipline zwolnieni byli z ciężarów publicznych, w tym także z obowiązku podatkowego. Przy czym ten ostatni immunitet, wynikający z An Act for Church liberties, expressis verbis wprowadził
dopiero An Act Concerning taxable persons z 1674 r.70
Orzeczenie w sprawie Attorney General v. Fitzherbert zamknęło
trwający ćwierć wieku okres kształtowania się ram prawnych stosunków polityczno-wyznaniowych w Marylandzie. Wbrew postanowieniom Charter of Maryland oraz wbrew prawom Anglii, a zgodnie
z wolą Pierwszego Lorda Baltimore i realiami polityczno-społeczno-ekonomicznymi jego kolonii, ramy te zostały oparte na zasadzie
rozdziału Kościoła od państwa. Ustawy gwarantujące realizację powyższej zasady obowiązywały w Marylandzie de facto do obalenia
rządów Charlesa Calverta Drugiego Lorda Baltimore w 1689 r., a de
iure do przejęcia władzy w kolonii przez gubernatora królewskiego
w 1692 r.71 Jeszcze w tym samym roku na mocy An Act for the Service
of Almighty God and the Establishment of the Protestant Religion wi Tamże, s. 567.
69
Proceedings and Acts of the General Assembly, April 1666-June 1676, «Amo» 2,
s. 399. Przywilej ten dotyczył jednak tylko świadczeń publicznych, natomiast należną
właścicielowi rentę feudalną z tytułu posiadania ziemi w Marylandzie duchowni
zobowiązani byli płacić na zasadach ogólnych.
70
Patrz P. Michalik, Stosunki polityczno-wyznaniowe..., s. 157-169.
71
264
Piotr Michalik
[22]
thin this Province w Marylandzie wprowadzono rzeczywisty establishment anglikański, którego podstawą był powszechny podatek
kościelny (poll tax) na rzecz utrzymania Church of England, który do
końca okresu kolonialnego zachował status Kościoła państwowego
w Marylandzie72.
Legal guarantees of realization of the Idea
of the Separation of Church and State
in the 17th Century Maryland
Summary
The paper is devoted to an analysis of church – state relations in the
seventeenth century Maryland, an English colony founded in America in
1634 a Catholic, by Cecil Calvert, Lord Baltimore. As far as the paper
concernes in seventeenth century Maryland there was not only religious
toleration but also the separation of church and state. Although formally
Charter of Maryland introduced Anglican establishment in the colony, lords
Baltimore sought to realize the idea of the separation of church and state
from the very beginning of the history of Maryland till the overthrow of
Charles Calvert in 1689. Under the lords Baltimore the separation of church
and state in Maryland was in practice guaranteed by several legislative acts
enacted by Maryland General Assembly and sanctioned by Lord Baltimore,
particularly An Act ordaining certain Laws for the Government of this Province
from 1639, An Act for Church liberties from 1640 and An Act Concerning
Religion from 1649.
72
Proceedings and Acts of the General Assembly, April 1684-June 1692, «Amo»
13, s. 425-430.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Andrzej Misiuk
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Rola i miejsce administracji spraw
wewnętrznych w systemie władzy
państwowej II Rzeczypospolitej
Początków wyodrębnienia się administracji spraw wewnętrznych
należy poszukiwać na takim etapie rozwoju administracji publicznej,
gdy zarząd państwem wymagał coraz większej specjalizacji. Na przełomie XVII i XVIII wieku we Francji wykształcił się model administracji
centralnej oparty o podział resortowy. Polegał on na podziale organizacyjnym całego obszaru działania ówczesnej administracji publicznej na
niezależne resorty. Na ich czele początkowo stały organy kolegialne,
a później w XIX w. zaczęły przeważać organy monokratyczne. Wśród
pierwotnie wyodrębnionych resortów (tzw. klasycznych) znalazły się
sprawy: zagraniczne, wojskowe, skarbowość i wymiar sprawiedliwości. Dopiero w czasie rewolucji francuskiej uformował się resort spraw
wewnętrznych. Trafiły do niego wszystkie te sprawy, dla których zabrakło miejsce w innych resortach.
Pierwotną funkcją administracji była reglamentacyjno-policyjna.
W I połowie XX wieku wydzieliła się też funkcja socjalna a następnie organizatorsko-gospodarcza. Gros zadań administracji spraw wewnętrznych mieści się w ramach funkcji reglamentacyjno-policyjnej.
Dlatego też dział spraw wewnętrznych początkowo był najbardziej obszerny pod względem zakresu działania. Mieściły się w nim sprawy
ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, oświata, administracja wyznaniowa, ale również ogólny zarząd administracyjny państwa.
266
Andrzej Misiuk
[2]
W tym ostatnim znajdowała się problematyka nadzoru nad administracją lokalną oraz zagadnienia życia gospodarczego i społecznego, które nie mieściły się w pozostałych resortach. Dlatego teź kierownika
resortu spraw wewnętrznych dość często określano pierwszym ministrem, czy też gospodarzem kraju1. Z biegiem czasu wraz z postępującą specjalizacją administracja spraw wewnętrznych podlegała stałemu
„odchudzaniu”. Innym zjawiskiem w dziedzinie organizacji administracji była potrzeba koordynowania działań poszczególnych resortów na szczeblu lokalnym. W związku z tym ukształtowała się dwa
typy administracji: zespolonej i specjalnej (niezespolonej). Terenowi
zwierzchnicy administracji zespolonej przeważnie podlegali służbowo
szefowi resortu spraw wewnętrznych.
Według monteskiuszowskiej teorii władzy wykonawczej mieściło
się w niej obok prowadzenia wojny, uprawiania dyplomacji, organizacji obrony państwa dbanie o bezpieczeństwo wewnętrzne kraju. Ta
ostatnia dziedzina stanowiła zasadniczy obszar działania administracji
spraw wewnętrznych.
Od zarania II Rzeczypospolitej szczególną pozycję w ramach administracji rządowej zajmował resort spraw wewnętrznych. Z jednej
strony zarząd spraw wewnętrznych obejmował bardzo szeroki zakres
dziedzin administracji publicznej, a z drugiej minister spraw wewnętrznych odgrywał nadrzędną rolę w zarządzaniu terenową administracją
rządową. W związku z tym spełniał funkcję zwierzchnika całej administracji zespolonej, będąc przełożonym wojewodów i starostów
– szefów wojewódzkiej i powiatowej administracji ogólnej. Należy
przypomnieć, iż dekretem z 3 stycznia 1918 r. m.in. zostało powołane Ministerstwo Spraw wewnętrznych2. Powstało ono z przekształcenia dotychczas istniejącego Departamentu Spraw Wewnętrznych.
Wcześniej jednak, jak pamiętamy 7 grudnia 1917r. powołano pierwszego ministra spraw wewnętrznych. Tak więc dopiero po miesiącu
wyposażono go w urząd centralny jako aparat pomocniczy ministra.
1
H. Izdebski, Historia administracji5, Warszawa 2000, s. 119; J.D. Malec, Historia
administracji nowożytnej, Kraków 1997, s. 15.
2
Dekret Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji władz
naczelnych w Królestwie Polskim, Dz.P.P.P. Nr 1, poz.1.
[3]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
267
W okresie międzywojennym brakowało jednoznacznego rozumienia
podmiotów administracji: ministerstwa i ministra. Pojęcie ministerstwa albo odnosiło się do urzędu centralnego lub obejmowało zakres
zadań określonego działu administracji publicznej. Natomiast przez
ministra rozumiano centralny organ administracji lub kierownika działu administracji wyposażonego w określone kompetencje. W dekrecie
z 3 stycznia 1918r. ustalono dla administracji spraw wewnętrznych najszerszy zakres kompetencji. Wychodząc z założenia, że wszystko co
„…zapewnia rozwój życia społeczeństwa, nadaje kierunek temu życiu
i normuje jego warunki w interesie dobra powszechnego…”3 znajduje
w gestii administracji spraw wewnętrznych. W nowoczesnych państwach ta problematyka zwykle rozdzielona jest pomiędzy kilka resorty. We wspomnianym dekrecie oparto zakres kompetencji MSW
na klauzuli generalnej, gdyż obok szczegółowych zadań wymienia
„sprawy natury wewnętrznej dla innych ministerstw niezastrzeżone4.
Zgodnie z art. 24 dekretu do zakresu działania MSW należało:
• prowadzenie wszelkich spraw wchodzących w zakres ogólnego zarządu krajowego
• nadzór nad samorządem lokalnym
• sprawy policyjne
• służbę zdrowia
• budownictwo i odbudowa kraju
• koncesjonowanie i zarząd transportu wodnego
• zarządzanie drogami lądowymi
• administracja poczt, telegrafów i telefonów i innych środków
komunikacji
• sprawy naturalizacji państwowej
• statystyka ogólna
• zarząd ubezpieczeń państwowych
• nadzór nad prasą
• sprawy niezastrzeżone dla innych ministerstw.
3
R. Hausner, Pierwsze dwudziestolecie administracji spraw wewnętrznych,
Warszawa 1939, s.11.
4
Dekret Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji władz
naczelnych w Królestwie Polskim.
268
Andrzej Misiuk
[4]
W miarę tworzenia innych ministerstw ten zakres kompetencji systematycznie ulegał redukcji. Już 4 kwietnia 1918r. powstał nowy resort
Ministerstwo Zdrowia Publicznego, Opieki Społecznej i Ochrony Zdrowia,
któremu przekazano problematykę służby zdrowia5. 19 lipca 1918 r.
zorganizowano Główny Urząd Statystyczny przy Radzie Ministrów,
który przejął zadania z zakresu statystyki ogólnej. Następnie 25 października tegoż roku wyłączono problematykę aprowizacji tworząc
samodzielne Ministerstwo Aprowizacji.6 Jeszcze w tym samym roku tj.
31 grudnia służba weterynaryjna przeszła do Ministerstwa Rolnictwa
i Reform Rolnych7. W następnym 1919 r. nastąpiły kolejne uszczuplenia
kompetencji MSW:
• 16 stycznia cały zakres administracji technicznej przejęło nowotworzone Ministerstwo Robót Publicznych,8
• 5 lutego utworzono resort poczt i telegrafów, w związku z tym wyłączono tą problematykę z gestii MSW,9
w związku z wprowadzeniem obowiązkowe ubezpieczenia od ognia
sprawy zarządu ubezpieczeń państwowych przeszły do kompetencji
ministra skarbu10.
Na początku lat dwudziestych rozpoczął się nowy okres polegający
na ograniczaniu administracji centralnej. W takiej sytuacji Ministerstwo
5
Dekret Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego o utworzeniu Ministerstwa
Zdrowia Publicznego, Opieki Społecznej i Ochrony Pracy z 4 kwietnia 1918 r.,
Dz.P.P.P. Nr 5, poz .8.
6
Dekret Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego o utworzeniu Ministerstw: Spraw
Zewnętrznych, Spraw Wojskowych, Komunikacji i Aprowizacji z 26 października
1918 r., Dz.P.P.P. Nr 14, poz. 30.
7
Dekret w przedmiocie wyłączenia z kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych
służby weterynaryjnej i przekazania tejże służby kompetencji Ministra Rolnictwa
i Dóbr Państwowych z 31 grudnia 1918r., Dz.P.P.P. Nr 5, poz. 92.
Dekret Naczelnika Państwa o utworzeniu Ministerstwa Robót Publicznych
z 16 stycznia 1919 r.Dz.P.P.P. Nr 8, poz.118.
8
9
Dekret Naczelnika Państwa o utworzeniu Ministerstwa Poczt i Telegrafów
z 5 lutego 1919 r., Dz.P.P.P. Nr 13, poz. 142.
10
Ustawa z dnia 23 czerwca 1921 r. o przymusie ubezpieczenia od ognia i o Polskiej
Dyrekcji Ubezpieczeń Wzajemnych, Dz.U. Nr 64, poz. 395.
[5]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
269
Spraw Wewnętrznych rozpoczęło wchłaniać ponownie zadania, które
przekazano do innych urzędów kilka lat wcześniej:
• 17 grudnia 1921 r. przejęto sprawy aprowizacyjne w związku z zniesieniem Ministerstwa Aprowizacji,11
• na mocy ustawy z 1 czerwca 1923 r. Główny Urząd Statystyczny został podporządkowany MSW,12
• 23 listopada 1923 r. zniesiono Ministerstwo Zdrowia Publicznego,
dużą część zadań tego resortu powróciła do MSW
W latach 1923-1932 mamy do czynienia ze względną stabilizacją
kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych. Po 1932 r. miały miejsce
jeszcze niewielkie transformacje kompetencyjne.
• na podstawie rozporządzenia Prezydenta z 21 maja 1932 r. znoszącego resort robót publicznych część tej administracji ponownie trafiła do MSW,13
• te zadania z zakresu służby zdrowia i kosztów leczenia, które po likwidacji Ministerstwa Zdrowia Publicznego w 1923 r. znalazły się
w resorcie spraw wewnętrznych, w 1932 r. za wyjątkiem techniki
sanitarnej przeszły do Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej,14
• na mocy rozporządzenia Prezydenta z 24 października 1934 r. przekazano nadzór nad komunalnymi kasami oszczędnościowymi do
Ministerstwa Skarbu,15 problematyka aprowizacyjna przekazano
w 1938 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych16.
11
Ustawa z dnia 17 grudnia 1921 r. w przedmiocie przekazania czynności
Ministerstwa Aprowizacji, Dz.U. Nr 106, poz. 774.
Ustawa z dnia 1 czerwca 1923 r. w przedmiocie zmiany ustawy z dnia 21 paździer­
nika 1919 r. o organizacji statystyki administracyjnej, Dz.U. Nr 60, poz. 436.
12
Dz.U. Nr 51, poz. 479.
13
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 21 czerwca 1932 r. o prze­
kazaniu zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawach zdrowia
publicznego Ministrowi Pracy i Opieki Społecznej, Dz.U. Nr 52, poz. 493.
14
15
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r.
o komunalnych kasach oszczędności, Dz.U. Nr 95, poz. 860.
16
Dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 lutego 1938 r. o poruczeniu spraw
aprowizacyjnych Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych Dz.U. Nr 13,poz. 89.
270
Andrzej Misiuk
[6]
W pierwszej fazie 1918-1922 miał miejsce ciągły proces emancypacji spod władzy resortu spraw wewnętrznych pewnych dziedzin administracji niepolitycznej. W taki sposób powstało Ministerstwo Zdrowia,
Robót Publicznych, Kolei Żelaznych, Poczty i Telegrafów oraz Główny
Urząd Statystyczny. Ponadto przekazano pewne zagadnienia do ministerstw: Aprowizacji, Skarbu oraz Rolnictwa i Dóbr Państwowych.
W 1923 r. rząd rozpoczął energiczną akcję oszczędnościową w administracji państwowej. Spowodowało to proces odwrotny do tego, który
miał dotychczas miejsce. Zakres kompetencji MSW zaczął systematycznie rosnąć poprzez pochłanianie niektórych ministerstw lub przejmowanie od nich pewnych dziedzin administracji publicznej.
Jak wynika z przedstawionych zmian kompetencyjnych kilka zadań,
które pierwotnie w 1918 r. zostały przypisane resortowi spraw wewnętrznych następnie kilkakrotnie przechodziły do innych resortów:
• ochrona zdrowia publicznego
• aprowizacja
• roboty publiczne
• ubezpieczenia
Jednakże pewne zagadnienia zawsze stanowiły podstawowy obszar
działania resortu spraw wewnętrznych. Do niego należały następujące
zagadnienia: ogólny zarząd krajowy, dozór samorządu terytorialnego,
nadzór nad prasą i wszelkimi stowarzyszeniami, problemy statystyki
ogólnej i sprawy policji wszelkiego rodzaju. W tym ostatnim stwierdzeniu zawarty jest ogromny bagaż treści. Określenie w art. 24 dekretu
z 3 stycznia 1918 r. „ do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych
należy policja wszelkiego rodzaju” powodowało, że był on odpowiedzialny za zapobieganie i zwalczanie zakłóceń porządku publicznego
wynikających z działalności poszczególnych ludzi lub od działania ludzkiego niezależnych (policja sanitarna, weterynaryjna, komunikacyjna,
polowa, leśna, miar i wag, targowa itd.) Resort Spraw Wewnętrznych
obok spraw porządkowych zajmował się przestępczością kryminalną i polityczną. Minister spraw wewnętrznych był odpowiedzialny za
bezpieczeństwo i spokój publiczny w całym państwie. Poza zakresem
policji porządkowej, bezpieczeństwa, politycznej, administracyjnej
i miejscowej należał do MSW też zakres działania tzw. policji do-
[7]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
271
brobytu, czyli wspieranie wszechstronnego rozwoju społeczeństwa.
W zależności od interpretacji czynników rządowych, kompetencje
MSW mogły obejmować wszelkie dziedziny życia państwowego i społecznego. Świadczyło to o sile i znaczeniu tego resortu i jego zwierzchnika. Z tych powodów politycy opozycyjni często określali MSW jako
„ministerium policji” i prawdopodobnie nie rozmijali się z prawdą. Co
ciekawe, niektórzy ministrowie spraw wewnętrznych publicznie okreś­
lali siebie ministrami policji. Świadczyło to o wielkim znaczeniu, jakie
przywiązywali do zagadnień służby bezpieczeństwa
W okresie międzywojennym podejmowano kilka prób reformy zakresu
działania poszczególnych ministerstw, w tym generalnego „oczysz­czenia”
obszaru zadań Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Na podstawie delegacji zawartej w art. 63 Konstytucji Marcowej, która nakazywała
uchwalenie ustawy określającej liczbę i zakres działania ministerstw.
Rząd Skulskiego złożył stosowny projekt ustawy do Sejmu, jednak nigdy nie został on rozpatrzony. Co ten projekt przewidywał w stosunku do MSW? Zakładał powierzenie ministrowi spraw wewnętrznych
trzech kategorii spraw:
• zarząd administracją ogólną,
• utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego
• sprawy dotyczące samorządu
W tej pierwszej kategorii mieścić się miały następujące kategorie
problemów:
• organizacja wyborów do Sejmu
• podział terytorialny państwa
• sprawy obywatelstwa i metrykalne oraz zmiany nazwisk
• ewidencja ludności
• ustanawianie i wykonywanie zarządu komisarycznego w zakładach
i urządzeniach użyteczności publicznej
• sprawy związane z mobilizacją, poborem do wojska oraz świadczenia na rzecz wojska
• sprawy podwodowe i kwaterunkowe
• orzecznictwo administracyjne i administracyjno-karne
Z kolei w dziedzinie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego znalazły się sprawy:
272
Andrzej Misiuk
[8]
• dbanie o stan bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobieganie naruszeniom porządku publicznego
• nadzór nad ruchem ludności miejscowej i cudzoziemców (sprawy
meldunkowe i paszportowe)
• sprawy zgromadzeń
• kontrola ruchu granicznego i ochrona granic państwa
• prowadzenie aresztów policyjnych
• sprawy ruchu publicznego
• organizacja i kierownictwo policją
• nadzór nad obrotem niebezpiecznymi materiałami, koncesjonowanie dostępu do broni i amunicji
• nadzór nad stowarzyszeniami (legalizacja, rejestracja)
• nadzór nad prasą, drukarniami i składami druków
• nadzór i koncesjonowanie działalności teatrów, kin i widowisk
• udzielanie koncesji na działalność komisów i lombardów
Trzecia grupa zadań obejmowała nadzór nad samorządem terytorialnym i związkami komunalnymi. Mieściły się w tym:
• ocena zgodności z obowiązującym prawem decyzji władz samo­
rządowych,
• kontrola finansów komunalnych, banków komunalnych oraz kas
oszczędności,
• działalność instruktażowa.
Z kolei w 1932 r., powołana przez rząd komisja dla usprawnienia
administracji publicznej pod kierunkiem Romana Hausnera przedstawiła nowy projekt. Przewidywał on jeszcze bardziej daleko idącą propozycję „odchudzenia” MSW. Jedna z wersji proponowała utworzenie
Ministerstwa Samorządu i przekazanie jemu problematyki nadzoru
nad samorządem terytorialnym, opieki społecznej, aprowizacji, zdrowia publicznego, ubezpieczeń społecznych oraz spraw budowlanych.
Inna wersja przewidywała powołanie do życia Ministerstwa Spraw
Społecznych, w którym znalazłyby się wszelkie zagadnienia związane życiem społecznym. Wszystkie projekty sprowadzały się do ograniczenia zakresu działań Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do spraw
policyjnych i politycznych.
[9]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
273
Na czele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stał minister, który ze względu szeroki zakres kompetencji odgrywał ważną rolę w poszczególnych gabinetach rządowych. To on najczęściej zastępował
premiera w przypadku jego nieobecności, a także powierzano mu do realizacji zadania o charakterze specjalnym, np. kierownictwo Zarządem
Terenów Przyfrontowych i Etapowych oraz dowodzenie akcją ewakuacyjną w czasie wojny polsko-radzieckiej w 1920 r. Minister Spraw
Wewnętrznych był też członkiem kolegialnych organów wewnętrznych
Rady Ministrów i innych specjalnych komitetów rządowych (Komitet
Ekonomiczny Rady Ministrów, Komitet Obrony RP, Rada Obrony
Państwa z 1920 r., Komitet Polityczny ds. Gdańska, czy też do spraw
śląskich).
Ministerstwem Spraw Wewnętrznych w okresie 1918-1926 kierowało trzynastu polityków. System rządów parlamentarnych w Polsce
przedmajowej charakteryzował się brakiem stabilności, dlatego żaden
z ministrów spraw wewnętrznych nie sprawował swojej funkcji dłużej niż półtora roku, a w jednym wypadku nowy szef MSW nie zdążył rozpocząć swego urzędowania /Stefan Smólski w maju 1926 r./.
Najdłużej kierowali resortem Spraw Wewnętrznych następujący politycy: Stanisław Wojciechowski /1 rok i 5 miesięcy/, L. Skulski /1 rok
1 miesiąc/ oraz Antoni Kamieński /9 miesięcy/. Jak wynika z tego wykazu, kolejni ministrowie po prostu nie mieli czasu, aby wpłynąć na
kształt swego resortu oraz realizację własnych koncepcji w zakresie
administracji i służby bezpieczeństwa. Dlatego rzadko indywidualność
ministra miała szansę pozostawienia trwałego śladu w omawianych
dziedzinach. Inna sprawa, że niewielu z ministrów spraw wewnętrznych
było politykami dużej miary, jak np. St. Wojciechowski, St. Thugutt
czy Wł. Sikorski. Wszystkich trzynastu ministrów pełniących tę funkcję w okresie 1918-1926 można podzielić na trzy grupy. Do pierwszej
należałoby zaliczyć działaczy politycznych i partyjnych: Stanisława
Thugutta – podporę PSL „Wyzwolenie”, Leopolda Skulskiego działacza chadeckiego oraz Władysława Kiernika – działającego aktywnie
w ramach PSL „Piast”. Byli oni przede wszystkim pochłonięci aktywnością na płaszczyźnie politycznej kraju, dlatego stanowisko ministra
spraw wewnętrznych traktowali jedynie jako element nacisku w zma-
274
Andrzej Misiuk
[10]
ganiach partyjnych. W żadnym wypadku ci ministrowie nie identyfikowali się z działalnością administracyjną i policyjną.
Drugą grupę stanowili zawodowi urzędnicy i funkcjonariusze
władz administracyjnych różnych szczebli. Do nich możemy zaliczyć Józefa Kuczyńskiego – prawnika zatrudnionego w organach
sądowych i administracyjnych, Antoniego Kamieńskiego – inżyniera, starostę konieckiego i wojewodę łódzkiego w latach 1919-1922,
Władysława Sołtana – długoletniego wojewodę warszawskiego (1919-1922), Stanisława Downarowicza, Zygmunta Hubnera – prokuratora
oraz Cyryla Ratajskiego ­prezydenta miasta Poznania. Byli to urzędnicy, którzy w mniejszym lub większym stopniu sympatyzowali z różnymi stronnictwami politycznymi. Dla większości z nich urząd ministra
był szczytem w ich karierze urzędniczej, gdyż w przyszłości przechodzili na mniej reprezentatywne stanowiska, lub całkowicie wycofywali
się z życia publicznego. Na ogół nie posiadali oni predyspozycji osobowych i zawodowych do pełnienia takiego stanowiska i stąd też spełniali swoje obowiązki nieudolnie (np. A. Kamieński).
Trzecią grupę stanowiły osoby, które jednocześnie były wybitnymi działaczami politycznymi i pełniły najwyższe godności państwowe. Do nich należeli: Stanisław Wojciechowski – w młodości działacz
socjalistyczny, później prezydent RP, Władysław Sikorski – premier
rządu w Polsce przedmajowej oraz w okresie II wojny światowej oraz
Władysław Raczkiewicz – wielokrotny wojewoda, w czasie II wojny
światowej prezydent RP na emigracji. Każdy z nich był postacią znacząca w najnowszej historii naszego kraju. Okresy czasu, w którym ci
ministrowie sprawowali władzę w resorcie spraw wewnętrznych, charakteryzowały się poważnymi przemianami jakościowymi w organizacji pracy resortu i Policji Państwowej. St. Wojciechowski doprowadził
do utworzenia P.P. w 1919 r. Wł. Sikorski objąwszy funkcję ministra
po wydarzeniach grudniowych 1922 r., przeprowadził gruntowną kadrową i organizacyjną sanację Policji, czego dowodem było zlikwidowanie defensywy i powołanie na jej miejsce służby informacyjnej
MSW. Wł. Raczkiewicz doprowadził do unormalizowania sytuacji politycznej na kresach wschodnich przy pomocy organów administracyjnych i policyjnych.
[11]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
275
W okresie pomajowym stanowisko ministra spraw wewnętrznych zajmowali politycy wywodzący się z obozu legionowego J. Piłsudskiego.
Spośród nich jedynie W. Raczkiewicz posiadał ministerialne doświadczenie. Z kolei H. Józewski obok stanowiska ministra przez długi czas
pełnił służbę w terenowej administracji rządowej i to z dużym powodzeniem jako wojewoda wołyński. Natomiast z osobą B. Pierackiego
wiązano duże nadzieje na błyskotliwą karierę w sanacyjnym establishmencie. Tragiczna śmierć przerwała tą karierę. Rzecz paradoksalna,
że najdłuższy staż ministerialny posiadał Felicjan Sławoj Składkowski
(siedem lat), którego kariera polityczna i pozycja w obozie rządzącym
miała charakter przypadkowy. Większość ministrów spraw wewnętrznych wywodziło się z wojska (poza Leonem Kozłowskim) i posiadało
powiązania z Oddziałem II Sztabu Gen. WP.
Pomimo braku uregulowania w ustawodawstwie konstytucyjnym,
już w dekrecie z 3 stycznia 1918r. przewidziano w ministerstwach
etat zastępcy ministra – podsekretarza stanu. „Jeżeli minister z jakichkolwiek bądź powodów czynnym być nie może, zastępuje go we
wszystkich jego funkcjach podsekretarz stanu…”17 Jednak ten przepis
i następne regulujące zasady funkcjonowania ministerstw nie przewidywały obligatoryjnego obowiązku powoływania podsekretarza stanu. Niemniej w MSW w okresie międzywojennym jedynie w bardzo
krótkim okresie nie było zastępcy ministra, a począwszy od 1930 r.
stale urzędowało dwóch podsekretarzy stanu w MSW. Posiadali oni
przydzielone na stałe zakresy obowiązków, które obejmowały nadzór nad określonymi departamentami ministerstwa. Charakterystyczny
jest okólnik ministra F. Sławoja Składkowskiego z 6 listopada, 1931 r.,
który przydzielił sprawy administracji politycznej jednemu swemu zastępcy, a drugiemu zagadnienia administracji gospodarczej.
Spośród wiceministrów jedynie Bronisław Pieracki pełnił urząd ministra spraw wewnętrznych, a S.Ustyanowski i J. Kuczyński sprawowali
tymczasowo funkcję kierownika resortu. Dla pozostałych osiągnięcie
urzędu podsekretarza stanu było szczytem kariery urzędniczej.
Art. 19 dekretu Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r.
17
276
Andrzej Misiuk
[12]
Zadania administracji spraw wewnętrznych realizowały terenowe
organy administracji rządowej oraz centralne urzędy wraz podległym
aparatem. Poszczególne resorty administracji publicznej dysponowały
swoimi terenowymi ekspozyturami w celu realizacji zadań na szczeblu lokalnym. Ich funkcjonowanie oparte mogło być na zasadzie zespolenia lub specjalizacji. Zespolenie polega na włączeniu spraw wielu
działów administracji do jednego wspólnego terenowego urzędu, natomiast część resortów tworzyć mogła wyspecjalizowane i samodzielne
własne podmioty w terenie (współcześnie określana jako administracja specjalna). Od początku II Rzeczypospolitej duża część administracji publicznej w terenie działała w oparciu o zasadę zespolenia.
W art. 66 Konstytucji marcowej znalazł się następujący zapis: „Organa
administracji państwowej w poszczególnych jednostkach terytorialnych mają być zespolone w miarę możności w jednym urzędzie pod
jednym zwierzchnictwem”. Określenie „ w miarę możności” świadczyło o konflikcie poglądów na temat skali zespolenia. Jedni uważali, iż
należy ograniczyć nadmierny rozrost biurokracji, ale inni byli przeciwnikami za daleko posuniętą dominację tzw. zespolonej administracji politycznej.
Ostatecznie zwyciężyło kompromisowe stanowisko. Według rozporządzenia Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r. zespoleniu podlegało
osiem działów administracji publicznej:
– spraw wewnętrznych
– przemysłu i handlu
– rolnictwa i reform rolnych
– opieki społecznej
– komunikacji
– wyznań religijnych i oświecenia publicznego
– skarbowa
– w innych, w których wojewoda jest właściwy na podstawie przepisów specjalnych.
Decydujące miejsce zajmowała administracja spraw wewnętrznych,
w związku z tym minister spraw wewnętrznych posiadał istotny wpływ
na funkcjonowanie zespolonej administracji w województwie i powie-
[13]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
277
cie. Dlatego też MSW dążyło stale o rozszerzenie zespolenia na inne
działy administracji publicznej.
W listopadzie 1918r. zakres terytorialny władzy centralnych organów administracji państwowej, w tym MSW ograniczał się wówczas
do ziem Królestwa Polskiego. Dlatego też tworzenie terenowej administracji rządowej ze względów obiektywnych miało ograniczony
charakter. Wpływ na kształt i charakter tej administracji miało przede
wszystkim powołanie władzy w administracji terenowej I i II instancji. 2 sierpnia 1919 r. Sejm uchwalił tymczasową ustawę o organizacji
władz administracyjnych II instancji w postaci województw18. Przyjęty
sposób tworzenia systemu administracyjnego państwa opierał się na
podziale terytorialnym na województwa jako II instancji władzy rządowej w terenie (gwoli ścisłości należy pamiętać, że istniały powiaty
i władze administracyjne na tym szczeblu jako pozostałość po zarządzie
lokalnym podległym po Radzie Regencyjnej i rządowi lubelskiemu).
Początkowo utworzono następujące województwa: warszawskie, łódzkie, kieleckie, białostockie, lubelskie oraz miasto stołeczne Warszawa
jako odrębną jednostkę administracyjną. Pełnię władzy na terenie województwa posiadał wojewoda ­mianowany przez Naczelnika Państwa,
a podporządkowany i odpowiedzialny służbowo przed Ministrem
Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z art. 2 wspomnianej ustawy wojewoda pełnił funkcję przedstawiciela rządu w województwie, w związku
z tym był odpowiedzialny przed nim za właściwy zarząd województwa. Jednocześnie był zobowiązany do wykonywania wszystkich zleceń poszczególnych ministrów19. W ówczesnym rozumieniu funkcji
administracji publicznej miała ona przede wszystkim wymiar polityczny. Dlatego też wojewoda posiadał zwierzchnią władzę nad organami bezpieczeństwa na terenie województwa w zakresie ochrony
porządku, bezpieczeństwa i spokoju publicznego. Do realizacji tych
funkcji powołano urzędy wojewódzkie, w których utworzono wydziały m.in. wydział bezpieczeństwa będące faktycznymi koordynatorami
Ustawa tymczasowa z dnia 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz administracyjnych
II instancji, Dz.U. Nr 65, poz. 395.
18
Tamże.
19
278
Andrzej Misiuk
[14]
spraw bezpieczeństwa na zleconym terenie. Urząd wojewódzki podporządkowany wojewodzie spełniał rolę jego aparatu pomocniczego.
Na podstawie ustawy z 2 sierpnia można było utworzyć województwa
z urzędami tej instancji jedynie w b. Królestwie Polskim20. Powołano
wówczas wojewodów oraz aparat pomocniczy w postaci urzędów wojewódzkich w Warszawie, Lublinie, Kielcach Łodzi i Białymstoku.
Miasto stołeczne Warszawę wyodrębniono jako jednostkę administracyjną II instancji na czele Komisarzem Rządu bezpośrednio podlegającym MSW.
Kilkanaście dni później, na mocy już rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 28 sierpnia 1919 r. powołano powiatowe władze administracyjne
jako organy I instancji – starostów, którzy zastąpili dotychczasowych
kierowników administracji powiatowej – komisarzy rządowych21.
Starosta był mianowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych, natomiast bezpośrednio podlegał wojewodzie. Swoją władzę na terenie
sprawował przy pomocy urzędu powiatowego – starostwa. Podobnie
jak wojewoda na terenie województwa tak starosta na terenie powiatu
był odpowiedzialny za zarząd administracyjny i stan bezpieczeństwa
i porządku publicznego w powiecie. Pod koniec 1919 r. na terenie b.
Królestwa Polskiego istniało 87 powiatów. W województwach
– warszawskim
– 23 powiatów,
– łódzkim – 13 powiatów,
– kieleckim – 19 powiatów,
– lubelskim – 19 powiatów,
– białostockim – 13 powiatów22.
Przyjęty model administracji terenowej oznaczał przyjęcie rozwiązania centralistycznego. Taki system pozwalał na stworzenie skutecznej
i efektywnej administracji w okresie kształtowania się państwowości polskiej. Bez tego trudno było oczekiwać sukcesów w odbudowie
Tamże.
20
Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 sierpnia 1919 r. o tymczasowej organizacji
powiatowych władz administracyjnych I instancji na obszarze b. zaboru rosyjskiego,
Dz.U. Nr 72, poz. 426.
21
22
A.. Misiuk, Administracja spraw wewnętrznych w Polsce (od połowy XVIII w. do
współczesności). Zarys dziejów, Olsztyn 2006, s. 152.
[15]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
279
gospodarczej kraju i uporania się z tendencjami separatystycznymi
w poszczególnych dzielnicach.
W rozporządzeniach wykonawczych Rady Ministrów do ustaw
z 2 sierpnia i 28 sierpnia 1919 r. określono zasady zespolenia urzędów i organów odpowiednio powiatowej i wojewódzkiej administracji
państwowej. W powiecie podlegały zespoleniu następujące dziedziny
administracji:
• ochrona granic
• ewidencja ludności
• sprawy związków i stowarzyszeń
• sprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego
• lecznictwo
• nadzór nad prasą i widowiskami
• sprawy wyznaniowe
• opieka społeczna
• ochrona pracy
• aprowizacja ludności
• sprawy przemysłowe i handlowe ~ ochrona i rozwój rolnictwa
• sprawy weterynaryjne ~ budownictwo
• komunikacja
• ochrona dóbr kultury
• współdziałania z władzami i organami administracji niezespolonej
Poczesne miejsce wśród kompetencji starosty zajęły sprawy o chrony bezpieczeństwa publicznego. W art. 8 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 28 sierpnia 1919 r. stwierdzono, że starosta jest
odpowiedzialny za funkcjonowanie organów policyjnych na terenie
danego powiatu23. Podobnie sytuacja wyglądała na terenie województw
na obszarze zachodniej części b. zaboru rosyjskiego.
Z kolei do uprawnień wojewody jako organu właściwego lub stanowiącego II instancję należało:
• nadzór nad prasą widowiskami
• nadzór nad sprawami paszportowymi i obcokrajowcami przebywającymi na terenie województwa
Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 sierpnia 1919 r.
23
280
•
•
•
•
•
Andrzej Misiuk
[16]
kontrola ruchu ludności
rejestracja stowarzyszeń i związków
opieka na kościołem katolickim i innymi wyznaniami
sprawy ochrony zdrowia
ogólne kierownictwo nad aprowizacją ludności ~ sprawy ochrony
pracy i opieki społecznej
• nadzór i kierownictwo sprawami rolniczymi i weterynaryjnymi ~
wydawanie pozwoleń na działalność przemysłową
• sprawy robót publicznych
• układanie budżetów oraz kontrola finansowa urzędów podległych
• nadzór na działalnością samorządu gminnego, miejskiego oraz powiatowego, a w jego ramach:
–– prawo rozwiązywania rad miejskich oraz sejmików i wydziałów
powiatowych
–– prawo usuwania z urzędów członków magistratów
–– prawo zatwierdzania budżetów miejskich i powiatowych ·
–– prawo zatwierdzania statutów związków specjalnych
–– rozstrzyganie sporów w sprawach wyborów do władz miejskich
Do realizacji tych zadań niezbędny był rozbudowany aparat pomocniczy wojewody w postaci urzędu wojewódzkiego. Dzielił się on na
departamenty kierowane przez naczelników, a te z kolei składały się
z oddziałów. W 1919 r. przewidywano następujący standardowy schemat organizacyjny urzędów wojewódzkich:
• prezydialny
• administracyjny
• samorządowy
• zdrowia publicznego
• aprowizacyjny
• rolnictwa i weterynarii
• przemysłowy
• pracy i opieki społecznej
• okręgowej dyrekcji robót publicznych
• kancelarii głównej
Ośrodkami nadającymi ton pracy administracji spraw wewnętrznych w terenie były urzędy wojewódzkie i starostwa. W tych organach
[17]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
281
usytuowano wyspecjalizowane komórki sprawujące władzę nad organami policyjnymi w zakresie służby bezpieczeństwa. W ustawie o organizacji władz administracyjnych II instancji z 2 sierpnia 1919 r. nie
znalazło się miejsce dla przepisów normujących ustrój urzędów wojewódzkich. Dopiero rozporządzenie z 13 listopada 1919 r. zawierało postanowienia dotyczące tych urzędów24. Ich wewnętrzny kształt
stanowiły departamenty na czele z dyrektorami. Jednym z nich był
departament prezydialny w części zajmujący się zagadnieniami policyjnymi. Departamenty dzieliły się na mniejsze jednostki organizacyjne – oddziały. Problematyka służby bezpieczeństwa umiejscowiona
została w oddziale bezpieczeństwa, który prowadził wszelkie sprawy
związane z użyciem policji w sytuacjach wyjątkowych. W szczególności w zainteresowaniu referentów oddziału znalazło się czuwanie
nad stanem bezpieczeństwa publicznego w województwie, badanie
przyczyn zakłóceń porządku i zapobieganie im, załatwianie wszelkich spraw związanych ze strajkami, wystąpieniami i manifestacjami,
organizacja Policji Państwowej oraz nadzór nad działalnością stowarzyszeń, widowiskami i prasą. Początkowo tak zorganizowane urzędy
wojewódzkie utworzono w pięciu województwach centralnych, a następnie w województwach południowych i wschodnich. Przepisy o organizacji władz administracyjnych II instancji zostały znowelizowane
przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 marca 1921 r. Zgodnie
z jego wytycznymi, urzędy wojewódzkie tworzyły wydziały. One z kolei dzieliły się na oddziały. W Wydziale prezydialnym znajdował się
oddział bezpieczeństwa. Widoczna jest stała tendencja do nie eksponowania spraw policyjnych, gdyż bezpośrednio odpowiedzialny za nie
był jeden z kierowników oddziałów.
Ten system organizacyjny urzędów wojewódzkich stał się obowiązujący w całym kraju za wyjątkiem byłej dzielnicy pruskiej. Początkowo
zagadnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego tego regionu były
skupione w departamencie spraw wewnętrznych Ministerstwa dla byłej Dzielnicy Pruskiej. Kierował nim dr Leon Janta-Połczyński. Wraz
Rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z 13 listopada 1919 r. do roz­po­
rządzenia z dnia 28 sierpnia 1919 r. określające zasady zespolenia urzędów i organów
powiatowej administracji państwowej, Dz.U. Nr 90, poz. 488.
24
282
Andrzej Misiuk
[18]
z ukształtowaniem się podziału tej dzielnicy na dwa województwa powstały w nich urzędy wojewódzkie: w Poznaniu i Toruniu. Jednakże
sprawy polityczne, w przeciwieństwie do przyjętego ogólnie modelu,
nie znajdowały się w urzędzie wojewódzkim, ale bezpośrednio przy
wojewodzie. Zgodnie z rozporządzeniami ministra byłej dzielnicy
pruskiej w miarę potrzeby powołano przy zwierzchniku władzy wojewódzkiej wydział bezpieczeństwa publicznego, zajmujący się utrzymanie m spokoju i porządku publicznego w granicach województwa,
a w szczególności sprawami policji wszelkiego rodzaju. Obok wydziału bezpieczeństwa publicznego powołano: prezydialny, administracyjny, samorządowy, budżetowy, przemysłu i handlu, robót publicznych
oraz pracy i opieki publicznej. Tak, więc wojewoda rezygnując z pośrednictwa organu o charakterze kolegialnym, jakim był urząd wojewódzki zapewnił sobie decydujący wpływ na najważniejsze dziedziny
życia publicznego w województwie.
Ujednolicenie organizacji urzędów wojewódzkich nastąpiło dopiero
w 1924 r. na mocy rozporządzenia Prezydenta z 19 stycznia. W 1924 r.
uległa zmianie organizacja urzędów wojewódzkich w pozostałych częściach kraju. Rozporządzenie z 11 lutego 1924 r. w sposób mało jednoznaczny określało ustrój aparatu pomocniczego wojewody25. Każdy
urząd wojewódzki miał składać się z wydziałów, względnie samoistnych oddziałów. Obowiązkowo we wszystkich urzędach musiały funkcjonować trzy komórki: wydział prezydialny, budżetowo-gospodarczy
oraz dyrekcja robót publicznych. W zgodzie z tym ogólnym zarysem
ustrojowym każdy z wojewodów ustalał szczegółowy statut organizacyjny urzędu wojewódzkiego i dokładny podział jego czynności.
Wynika z tego, że kształt poszczególnych urzędów mógł się różnić
w detalach, w zależności od potrzeb regionalnych. W większości województw powołano komórkę zajmująca się problematyką polityczną
­wydział określany mianem bezpieczeństwa i kierowany przez naczelnika. Początkowo dzielił się na dwa oddziały: spraw politycznych
25
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 1924 r. w przedmiocie
organizacji władz administracyjnych II instancji, Dz.U. Nr 21, poz. 225.
[19]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
283
i bezpieczeństwa, a następnie przyjął trójdzielną strukturę / oddziały:
bezpieczeństwa i prasy, porządku publicznego i wyznaniowy/.
Na szczeblu powiatu początkowo jeszcze w okresie okupacji powołano urzędy powiatowe, które przyjęły wszelkie prawa i obowiązki c.k. komend powiatowych na terenie ziem centralnych. Na ich czele
mieli stać starostowie. Po odzyskaniu niepodległości władzę w terenie powierzono komisarzom ludowym, dysponującym organem wykonawczym – urzędami powiatowymi składającymi się z referatów
prowadzonych przez kierowników.
W pierwszych miesiącach 1919 r. tj. 15 kwietnia zmieniono nomenklaturę zarządów administracyjnych w powiecie z komisariatów
rządowych na komisariaty powiatowe. We wszystkich tych organach znajdowały się komórki zajmujące się prawami bezpieczeństwa.
Dopiero mocą rozporządzenia Rady Ministrów z 28 sierpnia 1919 r.
znormalizowano ustrój organów administracji powiatowej na obszarze b. zaboru rosyjskiego26. Zwierzchnikiem władzy powiatowej ustanowiono starostę, który posiadał do dyspozycji organ wykonawczy
w postaci starostwa. Jednakże w okresie lat 1919-1926 nie udało się
w pełni ujednolicić organizacji administracji powiatowej w całym
państwie, gdyż na obszarze byłego zaboru austriackiego ustrój starostów opierał się nadal na przepisach austriackich z 1853 r., i 1868 r.,
a w byłym zaborze pruskim wzorowany był w aktach prawnych zaborcy.67 Ogólnie przyjęto podział czynności starostów na trzy referaty: karno-administracyjny, bezpieczeństwa publicznego i wojskowy.
Na czele referatów stali kierownicy. Referat bezpieczeństwa publicznego zajmował się sporządzaniem sprawozdań sytuacyjnych, działalnością polityczną poszczególnych osób i ugrupowań społecznych,
kampaniami wyborczymi, zapobieganiem przestępczości, prowadzeniem statystyki przestępczości oraz sprawami organizacji Policji
Państwowej. Kształtowanie się kadr urzędniczych starostów i urzędów
wojewódzkich było procesem powolnym i trudnym. W urzędach administracji państwowej utworzonych na ziemiach centralnych w 1919 r.
zatrudniono w pięciu urzędach wojewódzkich: 185 urzędników etato A. Misiuk, op. cit., s. 158 przyp. 22.
26
284
Andrzej Misiuk
[20]
wych i 140 osób służby pomocniczej nieetatowej. Tak, więc zgodnie
z przyjętymi założeniami, w każdym powołanym urzędzie podjęło pracę 37 urzędników i 28 osób nieetatowej służby pomocniczej. W tym
czasie na ziemiach centralnych przystąpiono do organizacji władz administracyjnych I instancji – starostów. Utworzono 85 starostów, zatrudniając w nich 1552 urzędników i 820 osób kadr pomocniczych.
W 1920 r. Minister J. Kuczyński, w czasie posiedzenia Rady Ministrów
wystąpił z wnioskiem o zwiększenie etatów personalnych urzędów wojewódzkich na terytorium byłego Królestwa Polskiego. Jednakże wraz
z upływem czasu stany etatowe w organach administracji politycznej
systematycznie były ograniczane. Na podstawie danych ze stycznia
1923 r. wynika, że we wszystkich urzędach wojewódzkich i starostwach w kraju było zatrudnionych 6297 osób, w tym 1658 kobiet.
Oceniając stany etatowe w organach administracyjnych z punktu widzenia poszczególnych regionów kraju, należy stwierdzić, że najwięcej zatrudnionych urzędników było w województwach południowych
/1917 osób/ i centralnych /1870 osób/. W województwach zachodnich
opracowało 1183 urzędników, wschodnich – 1105, a w autonomicznym województwie śląskim 222 osoby27.
Role the Internal Affairs Administration within
the Government the in Polish Second Republic
Summary
Basic and primary functions of administration were peacekeeping
and regulatory activity. Other, like social, economic and regulatory
economic were added in the first half of XIX century. It is safe to say that
peacekeeping and regulatory activity were indeed the most important tasks
of administrations activity. That was the reason that this predecessor of
modern ministry of foreign affairs supervised not only public safety and
Tamże, s. 159.
27
[21]
Rola i miejsce administracji spraw wewnętrznych
285
internal security but also education, relations between state and religion
and controlling and audit of other state agendas and local administration.
This significant role of ministry of internal affairs remained nearly intact
in the Second Republic of Poland. The minister of internal affairs supervised
both central administration local administration including controlling over
voivodes (centrally-appointed governor of a province in polish voivodeship)
and starostas (head of county in polish starostwo).
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Zbigniew B. Rudnicki
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Międzynarodowe komisje badawcze
w nowoczesnym systemie pokojowego
rozwiązywania sporów międzynarodowych
Z praktyką powoływania komisji badawczych (zwanych niekiedy
także dochodzeniowymi lub śledczymi, jak również komisjami dla
stwierdzania faktów (czyli fact-finding commissions) spotykamy się
w zasadzie od zakończenia I konferencji haskiej 1899 r. Komisje badawcze wraz z komisjami pojednawczymi zalicza się do tzw. komisji mieszanych, tzn. złożonych z delegatów państw, tworzących dla
swoich określonych celów daną komisję, w której mogą brać udział
również delegaci państw trzecich. Działalność komisji mieszanych jest
elementem rokowań dyplomatycznych sensu largo, mających na celu
rozwiązanie sporu międzynarodowego1.
Traktatowe uregulowanie co do międzynarodowych komisji badawczych zawiera I konwencja haska z 1899 r. (o pokojowym załatwianiu
M. Iwanejko, Spory międzynarodowe, Warszawa 1976, s. 170. Komisje badawcze
same sporu nie regulują, pełnią jedynie funkcję pomocniczą przy jego załatwieniu,
przede wszystkim i w zasadzie, przez same strony. Natomiast do badań na miejscu
uciekają się organy wspólne, jak Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, Rada
Bezpieczeństwa, Zgromadzenie Ogólne ONZ etc. Zob. K. Kocot, Komisje badawcze,
[w:] Encyklopedia prawa międzynarodowego i stosunków międzynarodowych, Warsza­
wa 1976, a także N. Bar-Yaacov, The Handling of International Disputes by Means
of Inquiry, London 1974.
1
288
Zbigniew B. Rudnicki
[2]
sporów międzynarodowych)2. Konwencja przewidywała, że sprawozdanie komisji ma ograniczać się do stwierdzenia faktów. Sprawozdanie
nie miało wiązać stron i w związku z tym nie miało mocy orzeczenia arbitrażowego. Do decyzji stron należało jaką rolę w uregulowaniu
sporu ma odgrywać takie sprawozdanie. Wspomniane przepisy zostały
w zasadzie utrzymane w I konwencji o pokojowym regulowaniu sporów z 1907 r.3
W swoich początkach instytucja międzynarodowej komisji badawczej była odpowiedzią na dwa palące problemy występujące od dawna
w postępowaniu towarzyszącemu rozwiązywaniu sporów międzynarodowych. Problemy te identyfikuje trafnie Pitman B. Potter, który jeszcze w okresie międzywojennym pisał, że:
„Z jednej strony, jest niezaprzeczalną prawdą, że wiele trudności
w rozstrzyganiu sporów międzynarodowych metodą pokojową spowodowane jest występującymi na początku trudnościami w ustaleniu
wspólnej wersji wydarzeń (faktów), na którą zechciałyby przystać obie
strony. Z drugiej zaś, trudność ta pogłębia się na skutek udzielających
się w sytuacji konfliktu wrogich emocji, które narosły jednostronnie,
a które nie tylko utrudniają osiągnięcie jednomyślności między stronami w ale także nie sprzyjają wyjaśnieniu faktów spornych w sprawie
i przygotowaniu porozumienia w zasadniczych punktach”4.
Konwencja ta w art. 9-14 zalecała powoływanie tych komisji w wypadku sporu
międzynarodowego nie dotyczącego żywotnych interesów, ani honoru, a wynikających
z różnic w ocenie faktów, jeśli strony nie mogły osiągnąć porozumienia w drodze
dyplomatycznej. W takim razie, o ile pozwalają na to okoliczności, spierające się strony
powinny ustanowić międzynarodową komisję badań, której zadaniem jest wyjaśnieniu
faktów, od których ustalenia zależne jest uregulowanie sporu. Komisja powinna to
uczynić, dokonując sumiennego i bezstronnego badania na miejscu.
3
Konwencja ta, która obowiązuje do dzisiaj, rozszerzyła je jednak, wprowadzając,
przede wszystkim reguły proceduralne (dział III, art. 9-36). W miejsce zaleceń
konwencji z 1899, konwencja w swoim nowym brzmieniu stwierdza, że układające
się strony „uważają za pożyteczne i pożądane” ustanawianie komisji badawczych.
Ustalone w art. 17 konwencji z 1907 zasady proceduralne mają zastosowanie jedynie
wówczas, gdy strony w konkretnym wypadku nie przyjmą innych zasad.
2
P.B. Potter, An Introduction to the Study of International organization, New
York 1928, s. 260. Podobny punkt widzenia został wyrażony przez A. Beaucourt, Les
commissions internationales d’enquête, Arras 1909, s. 11-12.
4
[3]
Międzynarodowe komisje badawcze
289
Pierwsze koncepcje systemowego rozwiązania tego problemu
przypisuje się rosyjskiemu profesorowi prawa międzynarodowego
Friderickowi Martensowi i byłemu sekretarzowi stanu USA Williamowi
Jenningsowi Bryanowi, których wysiłki idące w kierunku upowszechnienia i zdobycia poparciu dla idei międzynarodowego postępowania badawczego (international fact-finding) pozwoliły na postęp
w tej sprawie. Uzasadniając swój pomysł odnośnie stosowania tej procedury w działalności komisji badawczych (commissions of inquiry),
posłużył się de Martens następującą argumentacją, mówiąc: „wyobraźmy sobie, że władze graniczne aresztują kogoś na obcym terytorium.
Wyniknąć z tego może bardzo poważny konflikt – im bardziej niejasne są okoliczności – tym więcej pojawia się obiekcji. Artykuły w gazetach, interpelacje w parlamencie, mogą stwarzać presję dla rządów
i popychać je do działań niezgodnych z ich rzeczywistymi intencjami.
Komisję badawczą można porównać do zaworu bezpieczeństwa danego rządom. Pozwala ona na przemówienie do rozemocjonowanej i źle
poinformowanej opinii publicznej: poczekajcie – zorganizujemy komisję, która uda się na miejsce i która dostarczy wszelkich nowych informacji – słowem, która wyświetli sprawę. I w ten sposób zyskuje się na
czasie…”5.
Z kolei, W. J. Bryan występując na konferencji Unii Między­par­
lamentarnej w Londynie w 1906 roku dowodził, że czas potrzebny
komisji na przeprowadzenie postępowania w trakcie którego ma ona
ustalić i wyjaśnić fakty, byłby też daniem stronom czasu na wygaszenie emocji i zmobilizowanie opinii publicznej na rzecz działań sprzyjających utrzymaniu pokoju6.
Komisje badawcze stały się z czasem powszechną procedurą w pokojowym regulowaniu sporów w ramach organizacji międzynarodowych i w bilateralnych porozumieniach, zawieranych przez państwa
w celu usunięcia powstałych pomiędzy nimi rozbieżności. Znajduje to
J.B. Scott, The Proceedings of the Hague Peace Conferences: The Conference of
1899, Third Commission, 6th Meetings, July 19, 1899, Bufallo 2000 (reprint wydania
z 1920 r.), s. 641.
5
6
D.P. Myers, The Commission of Inquiry: The Wilson-Bryan Peace Plan, «World
Peace Foundation Pamphlet Series» 3.1/1913, s. 20.
290
Zbigniew B. Rudnicki
[4]
swój wyraz w Artykule 33 Karty NZ gdzie komisje badawcze zostały wyliczone wśród metod używanych w pokojowym rozwiązywaniu
międzynarodowych kontrowersji7.
Należy zdać sobie sprawę, że w każdym konflikcie międzynarodowym, pojawia się bezsprzecznie potrzeba jakiegoś rodzaju dochodzenia w sprawie ustalenia faktów. Nawet negocjacje lub dyplomatyczna
wymiana poglądów w odniesieniu do materii sporu będzie nawiązaniem do faktów lub domniemaniem faktów powziętym najczęściej
w wyniku jednostronnego ustalenia, w które zaangażowane były państwa. Tymczasem międzynarodowa komisja badawcza, jak podkreśla
Artykuł 33(1) „Jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że dalsze trwanie sporu zagrozi
utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, strony tego sporu winny
szukać rozwiązania przede wszystkim w drodze rokowań, postępowania badawczego,
pośrednictwa, pojednawstwa, rozjemstwa, załatwienia sądowego, skorzystania
z instytucji lub porozumień regionalnych, albo innych środków pokojowych ich własnego
wyboru”. Owe procedury mogą być uważane za wyczerpujące, ponieważ termin mediacja
może być interpretowany jako obejmujący dobre usługi (H. Kelsen, The Law of the
United Nations, New York 1950, s. 376). Słowem metody rozwiązywania sporów mogą
przyjmować następującą postać: Negocjacje polegają na aktach zawiązania stosunku
zainicjowanego przez strony wiodące spór i ukierunkowane na uzyskanie zrozumienia
i rozstrzygnięcia (L. Oppenheim, International Law6, ed. by H. Lauterpacht, II, New
York 1940, s. 7). Jeśli państwa nie są w stanie lub nie są nastawione na rozwiązanie
dzielących je różnic na drodze negocjacji, może w grę wchodzić praktyka dobrych usług
i (lub) mediacji. Tutaj włącza się trzecia strona. Teoretycznie, dobre usługi polegają
jedynie na działaniu przez trzecią stronę polegającym na oferowaniu różnych usług
dla doprowadzenia do zgody stron wiodących spór, podczas gdy mediacja zakłada
również udział strony trzeciej i prawdopodobne prowadzenie przez nią późniejszych
negocjacji. Inną formą nieobligatoryjnego rozwiązania jest koncyliacja. Arbitraż,
znana od najdawniejszych czasów metoda pokojowego załatwiania, jest zdefiniowana
w konwencji haskiej o pokojowym rozstrzyganiu sporów międzynarodowych z 1907
jak następuje: „ma za swój przedmiot załatwianie sporów pomiędzy państwami przez
sędziów pochodzących z ich własnego wyboru w oparciu o respektowanie prawa”
(Konwencja o pokojowym załatwianiu sporów międzynarodowych, Haga, 18 X
1907, Dział IV, O arbitrażu międzynarodowym, Artykuł 37 (Convention of the Pacific
Settlement of International Disputes of 1907, Part IV International Arbitration, Chapter I,
The System of Arbitration, Article 37). W sądowym załatwianiu, lub postępowaniu
rozjemczym sędziami są wyznaczeni członkowie stałej ławy, a tym samym pozostający
poza kontrolą znajdujących się w sporze państw.
7
[5]
Międzynarodowe komisje badawcze
291
to P. B. Potter „opiera się na innej zasadzie, jest zorganizowana i prowadzona w inny sposób, i prowadzi do innych rezultatów”8.
A zatem, co stanowi podstawowe cechy charakterystyczne międzynarodowego badania jako odrębnej procedury, odróżniającej się od
innych metod rozwiązywania sporów? Pierwszą cechą jest to, że organem prowadzącym dochodzenie jest międzynarodowa komisja w skład
której wchodzą bezstronni członkowie lub strona trzecia, wprowadzająca „element neutralny”; a niekiedy także w równej liczbie reprezentowani są przedstawiciele obydwu spierających się stron.
Po wtóre, końcowy efekt działalności komisji, jakim jest sprawozdanie, nie posiada wiążącego prawnie charakteru. Tym samym procedura zaliczana jest do kategorii nieobligatoryjnych lub doradczych
metod na równi z negocjacjami, mediacją i koncyliacją9.
Trzecią cechą charakterystyczną jest to, że zadanie komisji ogranicza się do wyjaśnienia faktów i kwestii spornych.
Jeśli komisja została upoważniona do podjęcia najdalej idących starań w celu doprowadzenia do rozwiązania sporu poprzez przedstawienie w sprawozdaniu zaleceń dla stron, bądź też bezpośrednio w trakcie
swej pracy, to nie pozostaje de facto nadal wyłącznie komisją badawczą
lecz staje się w jej miejsce komisją dochodzeniową i koncyliacyjną.
Bliskie związki pomiędzy badaniem a koncyliacją zasługują na szczególną uwagę. Ewolucyjnie rzecz biorąc komisja koncyliacja powstaje
z przekształcenia się komisji badawczej, jako że stanowi ona syntezę badania i mediacji, starszej metody pokojowego rozstrzygania sporów10.
P.B. Potter, An Introduction..., s. 171.
8
Podczas gdy dobrowolny, niewiążący charakter sprawozdania stanowi najbardziej
istotną różnicę pomiędzy tą metodą a obligatoryjnymi metodami arbitrażu i załatwienia
sądowego, to pod żadnym względem nie podważa ich wartości. Różnica w zakresie
pomiędzy badaniem a arbitrażem jest dodatkowo skomentowany (noted) w pracy F.E.
Smith’a, N.W. Sibley’a, którzy wyliczają jedenaście „istotnych różnic” pomiędzy
haskimi komisjami dochodzeniowymi a Stałym Trybunałem Sprawiedliwości (F.E.
Smith, International law as interpreted during the Russo-Japanese War, Second
edition. Revised and reset, London 1907, s. 266-269).
9
10
J. Salmon, La convention européenne pour le règlement pacifique des différends,
«Revue générale de droit international public» ser. 3, 30/1959, s. 21; N. Vajic,
292
Zbigniew B. Rudnicki
[6]
Podczas gdy niektórzy autorzy umiejscawiali faktyczną fuzję tych
dwóch procedur w różnych okresach czasu przed I wojną światową, komisja koncyliacyjna pojawia się oficjalnie dokładnie właś­nie po zakończeniu wojny11.
Komisja koncyliacyjna jako odrębna forma wykształciła się na bazie doświadczeń podczas I wojny światowej a o jej kształcie zdecydowali przedstawiciele państw i osoby prywatne, które brały udział
w sporządzaniu planów pokojowych rozwiązań dla okresu powojennego. Jak wyjaśnił to jeden z autorów, przyczynił się do tego przyciągający uwagę prawników pomyślny wynik rozwiązania incydentu Dogger
Bank (1904), kiedy to komisja badawcza wykroczyła poza swoje zadanie ustalenia faktów i wskazała na odpowiedzialność oraz wyznaczyła kwotę odszkodowania. Dalszą sprawą jest to, czy nie można by było
powołać organu, na podobieństwo komisji badawczej, który mógłby
także być wyposażony w kompetencje do wydawania zaleceń, które
stronom wolno byłoby przyjąć lub odrzucić12.
Zdaniem D. Myersa, autorzy powojennych planów pokojowych,
kierowali się zarówno wiedzą na temat rozszerzonej jurysdykcji komisji Dogger Bank, jak też instynktownie dążyli do wypracowania jednoznacznych i wyraźnych rozwiązań, polegających na szybkim postępie
w pracach nad urzędowymi projektami ligi pokoju, które obejmowały
powołanie „rady koncyliacyjnej”13. Echo dyskusji towarzyszących powyższym planom znalazło później wyraz w programie Amerykańskiej
Ligi na rzecz narzucenia pokoju, przyjętym w Filadelfii 17 czerwca
1915 roku. Dzięki dyskusjom tym, przypadającym na czas I wojny
światowej, „koncyliacja uzyskała”, zdaniem D. Myersa „swą tożsamość, lecz nigdy nie próbowano dezawuować znaczenia jej matki –
Diplomatic Settlement or Adjudication?, [w:] Règlement pacifique des différends entre
états: perspectives universelle et européenne, ed. L. Caflisch, The Hauge 1998, s. 17-24.
Niektórzy autorzy wyrażają przekonanie, że połączenie dokonało się w komisji
badawczej w prawie incydentu Dogger Bank. Zob. np. D.P. Myers, The Modern
System of Pacific Settlement of International Disputes, «Political Science Quarterly»
49/1931, s. 555-556.
11
J-G.P. Hette, L’évolution de la conciliation internationale, Paris 1934, s. 20-21.
12
D.P. Myers, The Modern..., 555-556.
13
[7]
Międzynarodowe komisje badawcze
293
komisji badawczej”14. Dystynktywną cechą komisji koncyliacyjnej
kiedy po raz pierwszy pojawiła się jako proces rozstrzygania, były jej
uprawnienia co do przedkładania propozycji rozstrzygnięcia15. W miarę jak rozwinęła się koncyliacja, jej zadanie, co potwierdza Pakt Bogoty
z 1948 r., ulega poszerzeniu w zakresie uprawnień, zwłaszcza w dążeniu aby doprowadzić do porozumienia pomiędzy stronami, osiągniętego na wzajemnie uznanych warunkach. W praktyce oznaczało to
faktyczny udział komisji w negocjacjach pomiędzy stronami lub ich
agentami (pełnomocnikami stron)16. W przeciwieństwie do komisji
koncyliacyjnej, komisja badawcza będzie ograniczać się w swej działalności do wyjaśnienia faktów i kwestii spornych.
Jednakowoż z niewiadomych przyczyn rozróżnienie pomiędzy powyżej wymienionymi dwoma metodami nie okazało się wystarczająco jasne dla wszystkich autorów, a terminy badanie i koncyliacja były
nierzadko używane zamiennie17. Niektóre przypadki omyłkowej klasyfikacji były niewątpliwie wynikiem pewnych podobieństw tych
dwóch procedur, jak również wynikały z faktu, że w praktyce te dwie
funkcje często bywały ze sobą łączone i przypisywane jednej komisji.
Niemniej jednak funkcje te pozostają do dzisiaj dwoma różnymi procedurami, do tego stopnia, że jest możliwe występowanie jednej bez
drugiej18.
Tamże, s. 560.
14
N.L. Hill, International Commissions of Inquiry and Conciliation, no. 278,
march 1932, s. 9-10; C.C. Hyde, The Place of Commissions of Inquiry and Conciliation
Treaties, «British Yearbook of International Law» 1929, s. 97.
15
P.B. Potter, An Introduction..., s. 174.
16
Co było jednak szczególnie zaskakujące, to pomylenie arbitrażu z koncyliacją,
jako że zalecenia komisji koncyliacyjnej nie miały mocy wiążącej w żadnym czasie.
Z tego też powodu, nazwa „komisje koncyliacyjne” nadawana organom ustanawianym
przez traktat pokojowy z Włochami w 1947 roku jest myląca; decyzje tych organów są
bowiem wiążące dla stron. Wyjaśnienie sposobu w jaki nastąpił dobór terminów zostało
przedstawione przez Maartena Bosa w studium jednego z takich ciał zbiorowych.
Zob. M. Bos, The Franco-Italian Conciliation Commission, «Nordisk Tidkssskrift for
International Ret og ‘Jus Gentium’» 22/1952, s. 156.
17
18
Trudno jest przyjąć odmienny pogląd zaprezentowany na konferencji w Bogocie
w 1948 roku, że badanie i koncyliacja pospołu tworzą jedną procedurę. Delegat
294
Zbigniew B. Rudnicki
[8]
Komisja mogła niekiedy być upoważniona jedynie do badania,
podczas gdy innym razem nadawano jej funkcje koncyliacyjne bez
żadnych specjalnych uprawnień badawczych. W wielu traktatach bilateralnych, prowadzenie postępowania badawczego jest opcją komisji koncyliacyjnej.
Często słowa „badanie”, „dochodzenie” i „fact-finding” są używane
zamiennie19. Z drugiej strony, „obserwacja’ i komisja obserwacyjna”
muszą być odróżniane od „dochodzenia” i „komisji badawczej”, chociaż techniki i sprawozdania w tych dwóch procesach są bardzo podobne20. Co najmniej dwa rozróżnienia zostały wypracowane w Narodach
Zjednoczonych w dyskusjach, które wydają się ważne, zwłaszcza jeśli występują wspólnie. Jedno z rozróżnień wyłoniło się w czasie gdy
Rada Bezpieczeństwa debatowała na temat wysłania grupy obserwatorów do Libanu. W trakcie dyskusji jeden z delegatów wypowiedział
się na temat różnicy pomiędzy dochodzeniem a obserwacją. Niekiedy
bowiem mogło się tak złożyć, że komisja badająca fakty została wyposażana w uprawnienia do prowadzenia dochodzenia w celu dociekania przyczyny przeszłych incydentów, po to aby można było stwierdzić
czy nie miały one wpływu na sytuację bieżącą. Najbardziej istotne znaczenie ma jednak rozróżnienie pomiędzy komisją obserwacyjną a komisją dochodzeniową. Zadaniem komisji obserwacyjnej jest bowiem
obserwacja wydarzeń mających dopiero nastąpić, natomiast komisja
badawcza zajmuje się odkrywaniem prawdy na temat tego co już się
wydarzyło.
z Meksyku w dyskusji w III Komisji sprzeciwił się projektowi grupy roboczej,
który wyliczał następujące metody pokojowego załatwiania sporów: negocjacje,
dobre usługi, mediacja, dochodzenie, koncyliacja, rozstrzygnięcie sądowe, arbitraż.
Utrzymywał on, że słowo „i” winno zastąpić przecinek pomiędzy słowami „badanie,
koncyliacja,” ponieważ, jego zdaniem, „el procedimiento de investigacion en si solo es
un procedimiento que no admiten algunos estados”. F. Cuevas, The Bogota Conference
and Recent Developments in Pan-American Relations: A Mexican View, «International
Affairs» (Royal Institute of International Affairs 1944-) 24.4/1948, s. 524-533.
19
E.L. Kerley, The Powers of Investigation in the United Nations Security Council,
«American Journal of International Law» 55/1961, s. 912.
20
Czasem, słowa „badanie” (inspection) i „ kontrola” (supervision) są używane
zamiennie z „obserwacją”.
[9]
Międzynarodowe komisje badawcze
295
Istotne znaczenie przy powoływaniu komisji obserwacyjnej ma to,
aby upewnić się, czy nie wyposażono w jej dodatkowe uprawnienia
do prowadzenia dochodzenia w sprawie wydarzeń wcześniejszych, poprzedzających ukonstytuowanie się komisji, ponieważ danie jej takiej
władzy prowadzić mogłoby do wzajemnych oskarżeń i nieporozumień
mogących w efekcie postawić pod znakiem zapytania główny cel komisji jakim jest przybliżenie rozwiązania sporu.
Jakkolwiek dyskusje prowadzone przy okazji powoływania komisji obserwacyjnych przez Narody Zjednoczone przyczyniły się wystarczająco do adekwatnego odróżniania obserwacji od badania, należy
pamiętać, że drugi ze wspomnianych procesów może całkiem dobrze
łączyć w sobie dochodzenie lub obserwację wydarzeń, następujących
już po ustanowieniu komisji.
Przykładem może być tutaj co najmniej kilka komisji powołanych
przez, Ligę Narodów, Narody Zjednoczone i Organizację Państw
Amerykańskich, które prowadziły dochodzenie w sprawie incydentów
mających miejsce zarówno w czasie trwania ich misji, jak i wcześniejszych. Z tego też powodu, czyniąc rozróżnienie pomiędzy obserwacją
i badaniem, warto zauważyć, że różnica pomiędzy obserwacją a dochodzeniem odnosi się raczej do stopnia intensywności niż charakteru czynności, i że daleko idąca, dogłębna obserwacja może wydać się
dochodzeniem, a mniej intensywne dochodzenie może być uważane za
obserwację21. Jak widać, czynności dochodzeniowe, składające się na
śledztwo lub enquête różnią się od siebie. Czasem charakter konfliktu
sprawia, że oczekiwane jest prowadzenie przez komisję badawczą dochodzenia na miejscu czy też formalne przesłuchanie świadków zgodnie z przyjętymi założeniami22.
21
Rozróżnienie dokonane podczas dyskusji w Lidze Narodów wskazują, że
funkcje komisji badawczej muszą być „jasno odróżniane od funkcji komisji śledczej.
Czynność przeprowadzenia inspekcji jest węższa, ograniczająca się do stwierdzenia
czy strony zgodnie zastosowały się do zaleceń Rady…” . Zob. United Nations, History
and Analysis of the General Convention for Improving the Means of Preventing War,
Doc. A/AC.18/55/1948, s. 7.
22
Biorąc na przykład znaną deklarację Czterech Mocarstw odnoszącą się do
procedury głosowania w Radzie Bezpieczeństwa można domniemać, że autorzy jej
296
Zbigniew B. Rudnicki
[10]
Inne czynności mogą być także podejmowane dla wyjaśniania faktów. W związku z tym nierzadko termin „badanie’ (inquiry) będzie
użyte w sensie wyłącznym lub w ogólnym tego słowa znaczeniu.
Termin „spór” w kontekście niniejszych rozważań jest użyty w jego
bardziej ogólnym znaczeniu. Jakkolwiek autorzy Karty NZ rozróżniają pomiędzy „sprawami”, „sytuacjami” i „kwestiami” (spornymi),
w praktyce rozróżnienie to posiada jednak niewielkie lub zgoła żadne znaczenie. Jak powiedział Trygve Lie, pierwszy sekretarz generalny NZ (nie licząc lorda Gledwyna Jebba pełniącego na początku te
obowiązki), wszystkie trzy były ważnymi problemami dla Narodów
Zjednoczonych.
W epokach poprzedzających wiek XX, komisje do celów badawczych i sprawozdawczych należały raczej do rzadkości, odnotowano
jednak wczesne przypadki postępowania arbitrażowego obejmujące
incydentalnie ekstensywne dochodzenia prowadzone przez osoby znane ze swej bezstronności, w odniesieniu do faktów stanowiących przyczynę sporu pomiędzy suwerennymi jednostkami.
Sędziowie w starożytnej Grecji, występujący jako arbitrzy lub rozjemcy w sporach granicznych, często odwiedzali sporny teren. Zgodnie
z inskrypcjami znalezionymi na wyspie Delos niektóre miasta zgodziły się aby odnośnie okoliczności każdej (spornej) sprawy, że będą starły się osiągnąć kompromis pomiędzy stronami na wypadek powstania
różnic, a jeśli nie uda im się porozumieć, sędziowie powinni ostatecznie rozsądzić spór. W jednej ze spraw spierające się miasta zwróciły
się o arbitraż do tessalijskiego miasta Larissa. Larissa wysłała trzech
sędziów z sekretarzem aby zbadali okoliczności, które zdecydowały
o powstaniu sporu granicznego23.
W innych sporach granicznych, sędziowie zbierali świadectwa starszych ludzi, znających sporne tereny od czasów młodości24. Dowody
archeologiczne, takie jak ślady osadnictwa i stanowiska grobowe
użyli prawdopodobne słowa „investigate” w znaczeniu wysyłania komisji w teren na
miejsce wydarzeń.
J.H. Ralston, International arbitration, from Athens to Locarno, London 1929,
s. 162.
23
Tamże, s. 163.
24
[11]
Międzynarodowe komisje badawcze
297
(cmentarzyska) były wykorzystywane do identyfikowania wcześniejszych granic25. W sporze granicznym pomiędzy Itane i Hieraphytna,
dokumenty wagi publicznej, obejmujące stare listy, mapy i umowy
były przedkładane w trybunale jako dowody pomocne w zlokalizowaniu granicy26.
Chociaż Grekom nie udało się rozwinąć systemu badania faktów,
jako czynności odrębnej niezależnej od procedur arbitrażowych i koncyliacyjnych, rozumieli oni potrzebę wiarygodnego sytemu ustalania
faktów w rozwiązywaniu „międzynarodowych sporów pomiędzy gminami miejskimi (państwami – miastami).
Rzymianie w przeważającej mierze „nie wyobrażali sobie bezstronnego arbitrażu w sprawie różnic dzielących ich z graniczącymi z nimi
narodami, ponieważ prawie od samego początku walczyli o dominację”27. Podobnie też „papiestwo, jak wcześniej Imperium Rzymskie,
nie wyobrażało sobie idei arbitrażu w taki sposób jak jest ona rozumiana współcześnie”28 Na skutek postępującego zaniku władzy w późnym
średniowieczu i później aż do XIX stulecia arbitrzy byli głównie biernymi receptorami w procesie zbierania faktów.
Podpisanie Traktatu Jaya (1794)29 dało impuls zapoczątkowujący
„złotą erę arbitrażu”, która w efekcie doprowadziła do wyodrębnienia
się procedury badania faktów (fact-finding)30. Ten brytyjsko-amerykański traktat podpisany dla umożliwienia wytyczenia północnej granicy Stanów Zjednoczonych, przygotowany został przez trzy-osobową
komisję arbitrażową, która dokonała inspekcji spornych miejsc i przesłuchała świadków aby zdobyć wiedzę na temat intencji jakimi kierowali się wcześniejsi negocjatorzy31.
Tamże,
25
Tamże, s. 163-164.
26
Tamże, s. 168.
27
Tamże, s. 175.
28
R. Rankin, The treaty of amity, commerce, and navigation between Great Britain
and the United States, Berkeley 1907.
29
World Peace Foundation pamphlets, IX, Boston 1926, s. 457-473.
30
J.B. Moore, History and digest of the international arbitrations to which the
United States has been a party, together with appendices containing the treaties
31
298
Zbigniew B. Rudnicki
[12]
Ruch na rzecz wypracowania lepszych mechanizmów badania faktów nabrał dynamiki w związku z rezolucją Kongresu Paryskiego
z 1856 roku, która przewidywała, że państwa pomiędzy którymi powstaną konflikty winny (zanim sięgną do broni), mieć prawo tak dalece jak pozwolą na to okoliczności, do skorzystania z dobrych usług
przyjaznego sobie mocarstwa32.
Niezależnie od tego, sukces jakim zakończył się arbitraż w sprawie Alabama Claims z 1872 roku przyczynił się w następstwie do powstania ruchu na rzecz zachęcania innych narodów (poza Stanami
Zjednoczonymi i Wielka Brytanią) do zawierania umów arbitrażowych. W efekcie tego, kiedy car Rosji zwołał pierwszą konferencję haską w 1899 roku, był już przygotowany grunt pod bardziej uniwersalny
traktat pokojowy. Warto podkreślić, że konferencja haska doprowadziła do ustanowienia Stałego Trybunału Międzynarodowego Arbitrażu,
często opisywanego ironicznie jako niebędącego w istocie „ani stałym
ani trybunałem”33.
Przy okazji konferencji doszło, między innymi, również do zinstytucjonalizowania procesu, który był w gruncie rzeczy nie arbitrażem ale
badaniem faktów (fact-finding).
Pruska delegacja na konferencję, której głównym mówcą był profesor de Martens, zgłosiła propozycję, aby państwa – sygnatariusze
konwencji, znajdujący się w stanie sporu, zostały zobowiązane do
utworzenia komisji „w celu ustalenia i wyjaśnienie a następnie ogłoszenia okoliczności, które doprowadziły do niezgody i dla wyjaśnienia
wszelkich kwestii spornych w drodze bezstronnego i dokładnego dochodzenia na miejscu”34.
De Martens uzasadniał, że komisja winna pozwolić na ujawnienie
prawdy na temat okoliczności sporu35. Jednakże, Stany Zjednoczone
relating to such arbitrations, and historical and legal notes on other international
arbitrations, ancient and modern, Washington 1898, s. 16-22.
World Peace Foundation pamphlets..., IX, s. 461.
32
D.W. Bowett, The law of international institutions, New York 1963, s. 215.
33
W.I. Hull, The two Hague conferences and their contributions to international
law, Boston 1908, s. 277.
34
Tamże,
35
[13]
Międzynarodowe komisje badawcze
299
i Austria, zablokowały pruski zamiar aby wprowadzić obowiązek powiadamiania o fakcie zaistnienia sporu, tak że końcowy tekst traktatu
zawierał jedynie postanowienie, że „w sporach o charakterze międzynarodowym, niedotyczących ani honoru, ani żywotnych interesów,
układające się Mocarstwa uważają za pożyteczne i pożądane, aby strony, które nie mogły dojść do porozumienia w drodze dyplomatycznej, ustanawiały, jeśli pozwolą na to okoliczności, Międzynarodową
Komisję Badań, powołaną dla ułatwienia rozstrzygania sporów, wyjaśniając za pomocą badania bezstronnego i sumiennego kwestie
faktyczne”36.
W przypadku niemożności osiągnięcia porozumienia każda ze stron
może postąpić zgodnie z arbitrażowymi przepisami Konwencji wybierając dwóch komisarzy z grona członków Stałego Trybunału lub
z jakiegokolwiek innego miejsca pochodzenia. Jeśli owi komisarze
nie osiągną porozumienia co do polubownego rozwiązania winni wybrać trzecie państwo a obydwa spierające się państwa mogą poszukać
arbitra. Po ustanowieniu komisji strony miały wyliczyć fakty sporne,
określić uprawnienia i metody postępowania komisji. Alternatywnie,
strony mogły po ukonstytuowaniu się komisji pozwolić na sformułowanie swoich własnych reguł37. Postępowanie miało mieć charakter
kontradyktoryjny, podczas którego każdej stronie wolno przedstawić
swoje racje przed komisją38.
Rosjanie domagali się ażeby każda ze stron dostarczyła komisji
„wszelkich środków i ułatwień niezbędnych do dokładnego i sumiennego studium faktów w konkretnej sprawie”39.
Rumuni, uznali jednak, że może to stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, a przygotowujący projekt zgodzili się w osta­tecz­
nym rozrachunku jedynie na to, „aby państwa zaangażowane w spo­rze
dostarczyły międzynarodowej komisji dochodzeniowej, w takim stop36
Convention for the Pacific Settlement of International Disputes, July 29, 1899,
Washington D.C. 1899, art. 9.
Tamże, art. 32, 33.
37
Tamże, art. 10, 32.
38
W.I. Hull, op. cit., s. 286-287.
39
300
Zbigniew B. Rudnicki
[14]
niu jak dalece jest to możliwe wszelkich środków i urządzeń niezbędnych do umożliwienia jej aby była w pełni zorientowana co do faktów
i mogła zrozumieć na czym polega istota sporu”40.
Po wyczerpaniu prac komisja miała przedstawić każdej ze stron kopię sporządzonego w wyniku badania sprawozdania, które miało sprowadzać się do ustalenia faktów. Każdej stronie pozostawiano wolną
rękę pozwalając na podjęcie działania – lub rezygnację z działania –
w odpowiedzi na sprawozdanie komisji41.
Jedyną komisją zwołaną na podstawie przepisów konwencji haskiej
z 1899 r. była ta utworzona do rozwiązania sprawy incydentu Hull lub
Dogger Bank42. Incydent na Dogger Bank rozegrał się w październiku
1904 roku i dotyczył ostrzelania na Morzu Północnym przez jednostki marynarki rosyjskiej Floty Bałtyku kutrów brytyjskich, wziętych
omyłkowo za japońskie torpedowce43. Powołana w tej sprawie komisja
J.B. Scott, The reports to the Hague Conferences of 1899 and 1907: being
the official explanatory and interpretative commentary accompanying the draft
conventions and declarations submitted to the conferences by the several commissions
charged with preparing them together with the texts of the final acts, conventions and
declarations as signed, and of the principal proposals offered by the delegations of
the various powers as well as of other documents laid before the commissions, Oxford
1917.
40
41
Convention for the Pacific Settlement of International Disputes, July 29, 1899,
Washington D.C. 1899, art. 12, 32.
J.H. Ralston, op. cit., s. 433-434.
42
Francja powołując się na konwencję haską z 1899 roku zaoferowała się z misją
dobrych usług i zaproponowała utworzenie międzynarodowej komisji badawczej.
W kwestii postępowania badawczego kilka punktów dotyczących istoty tego sporu
miało istotne znaczenie i wpływało na szanse doprowadzenia do rosyjsko-brytyjskiego
porozumienia. A jako, że spór powstał na tle oczywistej pomyłki i nie miał żadnych
znamion konfliktu ideologicznego ani geopolitycznego znaczenia, państwa - strony
spierające się bez trudu zgodziły się na komisję ekspertów, oficerów marynarki
z Francji, W. Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Rosji i Austro-Węgier. Państwa
pozostające w sporze nie zgodziły się jednak na wyposażenie komisji w szeroki
zakres uprawnień, pozwalających nie tylko na badanie faktów ale także formułowanie
opinii co do skutków prawnych przez wskazanie strony odpowiedzialnej za incydent.
Komisja w sprawozdaniu zawarła ustalenie, że flota rosyjska ponosi odpowiedzialność
za śmierć brytyjskich rybaków i zniszczenie ich statków, aczkolwiek nie podtrzymała
43
[15]
Międzynarodowe komisje badawcze
301
badawcza miała ustalić fakty mające decydujące znaczenie w kwestii
żądania W. Brytanii, m.in. ukarania dowódcy okrętu rosyjskiego odpowiedzialnego za ostrzelanie na Morzu Północnym brytyjskich statków
rybackich, przeproszenia i wypłaty odszkodowania.
Druga konferencja haska z 1907 r. ponownie odrzuciła rosyjskie i holenderskie wnioski w sprawie obowiązkowego wprowadzenie badania
faktów (fact-finding). Odrzuciła także rosyjską propozycję rozszerzenia
uprawnień komisji, pozwalającą aby komisjom wolno było stwierdzać
winę (lub błąd) zamiast sugerować je nie wprost przez stwierdzenie
faktów44. Konferencja nie zmieniła wcześniejszego postanowienia
o pięcioosobowym składzie komisji aczkolwiek uzupełniła postanowienia z roku 1899 przez wprowadzenie wymogu w myśl którego
w razie nieukonstytuowania się komisji (Trybunału Rozjemczego)
„każda ze stron mianuje dwóch sędziów arbitrażowych, z których jeden
tylko może być obywatelem strony lub też wybranym spomiędzy tych,
którzy wyznaczeni byli przez nią jako członkowie Stałego Trybunału.
Ci sędziowie wybierają razem superarbitra. W razie równego podziału
głosów wybór superarbitra powierzony jest trzeciemu mocarstwu, wyznaczonemu za wspólną zgodą stron. Jeśli nie dojdzie do zgody w tym
względzie, każda ze stron wskaże inne mocarstwo, a wybór superarbitra nastąpi po porozumieniu wskazanych mocarstw”45.
W drugiej konwencji haskiej dodano w uzupełnieniu dwadzieścia
dwa artykuły proceduralne w stosunku do konwencji z roku 1899,
przede wszystkim dlatego, że Brytyjczycy i Francuzi doszli do przekowniosku Brytyjczyków o potępienie admirała floty rosyjskiej dowodzącego flotyllą.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami konwencji ustalenia komisji nie były wiążące
dla stron, niemniej jednak zostały przez nie przyjęte a Rosja zgodziła się zapłacić
odszkodowanie. Zob. Dogger Bank Inquiry, [w:] J.B. Scott, Hague Court Reports,
Oxford 1916, s. 403-412.
W.I. Hull, op. cit., s. 289-291.
44
Konwencja o pokojowym załatwianiu sporów międzynarodowych, Haga, 18 X
1907, Dz.U. z 1929 r. Nr 25, poz. 256, art. 45 Jeśliby w ciągu dwóch miesięcy te dwa
mocarstwa nie doszły do zgody, każde z nich przedstawi dwóch kandydatów wybranych
z listy członków Stałego Trybunału, z wyłączeniem członków wyznaczonych
przez strony i nie będących obywatelami żadnej z nich. Losowanie określa, który
z kandydatów tak wskazanych będzie arbitrem.
45
302
Zbigniew B. Rudnicki
[16]
nania, że komisja w sprawie Dogger Bank straciła wiele cennego czasu zmuszona do tworzenie procedur ad hoc46.
Na podstawie Artykułu 15 Biuro Międzynarodowe Stałego Trybu­
nału miało pełnić funkcję kancelarii Komisji, które zbierać się miały w Hadze i postawić do dyspozycji urzędującej komisji badań swoje
pomieszczenia i zaplecze organizacyjne47. W zachowanych przepisach z pierwszej konwencji utrzymano pierwotne reguły postępowania badawczego48.
Konwencja zobowiązywała każdego uczestnika sporu „do zapewnienia stawiennictwa świadków lub ekspertów, znajdujących się na
jego terytorium, którzy zostali wezwani przez komisję49.
W efekcie powstać miał nowy przepis przez odwołanie się do prawa narodowego, lecz pozostawiał on wątpliwość co do tego, która
(z dwóch) konwencji wymaga zmiany prawa narodowego w celu zapewnienia jej skuteczności. Komisje mogły także występować do rządu państwa – sygnatariusza niepozostającego w sporze o pozwolenie
na uzyskanie dowodu w granicach jego terytorium, zgodnie z prawem
narodowym, a żądanie to nie może być odrzucone „dopóki państwo
pozostające w sporze nie uznałoby je za ograniczenie swego suwerennego prawa lub godzące w bezpieczeństwo państwa”50.
W oparciu o te reguły powstały dwie komisje do przeprowadzenia
dochodzenia w sprawie aresztowania Tavignano i ostrzelania Canoune
i Galois (okrętów pływających pod flagą tunezyjską) przez włoskie
okręty wojenne. Na mocy porozumienia podpisanego 20 maja 1920
roku komisje miały zbadać geografię i warunki hydrograficzne wybrzeża oraz wód przybrzeżnych gdzie doszło do incydentu51.
Konwencja o pokojowym załatwianiu sporów międzynarodowych (1907)..., art.
51-85. Zob. też W.I. Hull, op. cit., przyp. 48, s. 292.
46
Konwencja o pokojowym załatwianiu sporów międzynarodowych (1907)..., art. 15.
47
Tamże, art. 23, 36.
48
Tamże, art. 25.
49
Tamże, art. 24, 36.
Na mocy konwencji, powołano komisję mającą: I. przeprowadzić dochodzenie,
oznaczyć i ustalić dokładnie położenie geograficzne miejsca gdzie wydarzyły się: (a)
zajęcie francuskiego parowca pocztowego Tavig­nano przez okręt Włoskiej Marynarki
50
51
[17]
Międzynarodowe komisje badawcze
303
Komisarze zebrali i zabezpieczyli dowody w postaci listów, pisemnych zeznań pod przysięgą, dzienników okrętowych, planów, map, oraz
ustnych świadectw. Zbadano fakty na podstawie których odtworzono
przebieg wydarzeń, wskazujących na to, że zachowanie Włochów było
niedopuszczalne, w wyniku czego zdecydowało, że Francji należy się
odszkodowanie w wysokości 5 000 franków w złocie52.
Ostatnia komisja utworzona w oparciu o przepisy konwencji haskich powstała w 1921 roku w celu zbadania sprawy storpedowania
i zatopienia holenderskiego statku Tubantia przez niemiecką łódź podwodną w 1916 oraz ustalenia czy atak był zamierzony. W skład komisji weszli oficerowie marynarki z Holandii, Danii, Szwecji i Niemiec
a przewodniczącym został przedstawiciel Szwajcarii. Komisja zapoznała się z formalnym wyjaśnieniami złożonymi w sprawie, raportem
przedstawiającym fakty i świadectwem ekspertów. W wyniku postępowania wyjaśniającego komisja ustaliła, że Tubantia została zatopiona
torpedą wystrzeloną przez niemiecką łódź podwodną ale nie udało się
jednoznacznie stwierdzić czy atak był działaniem zamierzonym53.
Wyciągając wnioski z widocznych niedostatków konwencji haskiej,
sekretarz stanu Bryan w 1913 roku, uzupełnił zakres istniejących amerykańskich umów arbitrażowych, przekonując Senat Stanów Zjedno­
czonych do przyjęcia serii dwustronnych traktatów wprowadzających
wymóg, aby „wszystkie spory … jakiejkolwiek dotyczyłyby natury,
w których rozwiązaniu zawiodła dyplomacja” miały być przedkładane
stałym pięcioosobowym, międzynarodowym komisjom, dla których
każdy z traktatów przewidywał odpowiednie postanowienie54.
Królewskiej Fulmine, 25 stycznia 1912 r.; (b) pościg za jednostkami Camouna
i Gaulois przez ten sam okręt i jednostkę Włoskiej Marynarki Królewskiej Canopo,
oraz ostrzelanie później rzeczonych jednostek; II. Dokonać ścisłego ustalenia sieci
hydrograficznej, kształtu i charakteru linii brzegowej, okolicznych mielizn, zmierzenia
odległości i oddalenia tych punktów do miejsc, gdzie rozegrały się wspomniane
wydarzenia. III. Sporządzić pisemne sprawozdanie zawierające wyniki dochodzenia.
Por. Tavignano Iquiry (1912), [w:] J.B. Scott, Hague Court Reports..., s. 413, 417.
52
J.H. Ralston, op. cit., przyp. 36, s. 294.
53
Tamże, s. 294-295.
54
Pierwszy traktat podpisany z Gwatemalą (Treaty with Guatemala on
Advancement of Peace, Sept. 20, 1913) stał się traktatem wzorcowym dla późniejszych
304
Zbigniew B. Rudnicki
[18]
Miały one składać się z jednego przedstawiciela narodowego każdego z państw – sygnatariuszy, jednego nie narodowego, wybranego przez każdego z sygnatariuszy i jednego członka wybieranego
za wspólną zgodą55. Układające się strony, zobowiązane były do powstrzymania się od aktów wojennych na czas dochodzenia prowadzonego przez komisję56. Każda komisja była uprawniona do „działania
z własnej inicjatywy i w każdym przypadku miała notyfikować o nich
zarówno obydwu rządom i wzywać je do współpracy w prowadzonym badaniu”57. Jakkolwiek Stany Zjednoczone podpisały traktaty
z dwudziestoma i jednym państwami, obejmujące owe zasady mające
na celu zapobieganie eskalacji konfliktu, komisjom nigdy nie powierzono badania jakiegokolwiek sporu. Do 1926 roku jedynie komisja
ustanowiona przez Danię, Portugalię i Szwecję miała skompletowany
pełny skład osobowy58.
Dla dopełnienia obrazu warto także przedstawić jak kształtowały
się początki nowoczesnego bezstronnego stosowania metody ustalania
faktów (fact-finding) po I wojnie światowej.
W Pakcie Ligi Narodów zawarte zostały pierwsze postanowienia
pozwalające na ustanowienie komisji trójstronnej, której członkowie
ponosiliby odpowiedzialność przed międzynarodową organizacją a nie
przed swoim rządami59. Na mocy artykułu 11 Paktu LN, wojna lub
groźba wojny zostały uznane za „sprawę, która interesuje całą Ligę”,
która „powinna przedsięwziąć wszelkie środki, mogące skutecznie zabezpieczyć pokój między narodami”60. Artykuł 15 dalej stanowił, że
kolejnych traktatów. Zob. World Peace Foundation pamphlets, volume 9, World Peace
Foundation, Boston 1926, s. 536-37 Teksty wszystkich podpisanych traktatów mona
znaleźć w: Treaties for the advancement of peace between the United States and other
powers negotiated by the Honourable William J. Bryan, Secretary of state of the United
States, New York 1920.
Treaty with Guatemala on Advancement of Peace, Sept. 20, 1913, art 2.
55
Tamże, art. 1.
56
Tamże, art. 3.
57
World Peace Foundation pamphlets, cit., s. 549.
58
Pakt Ligi Narodów (Paryż, 28 VI 1919), Dz.U. z 1920 r. Nr 35, poz. 200, art. 9.
59
Tamże,
60
[19]
Międzynarodowe komisje badawcze
305
kiedy powstał spór, „który mógłby spowodować zerwanie stosunków”,
winien on być przedłożony Radzie lub Zgromadzeniu, które uprawnione zostało do wydania polecenia a następnie zbadania sporu61. Jeśli
sprawozdanie komisji zostało przyjęte przez Radę lub Zgromadzenie
mogło zostać odrzucone przez stronę wiodącą spór jedynie pod groźbą
sankcji, które mogły być nałożone z mocy artykułu 16 Paktu62.
Pierwszym sporem rozpatrywanym w oparciu o postanowienia artykułu 15 był zatarg powstały pomiędzy Finlandią a Szwecją w 1921
roku. Po oddzieleniu się od Rosji, Finlandia nadal dążyła do sprawowania kontroli nad Wyspami Alandzkimi. Jednak większość mieszkańców wysp budowała swą tożsamość w oparciu o swoje szwedzkie
korzenie kulturowe i w związku z tym wyspiarze rozpoczęli agitację
za powrotem archipelagu do Szwecji, gdzie z kolei ich skomplikowane
położenie pociąga za sobą wystąpienia i demonstracje solidaryzującej
się z nimi ludności w samej Szwecji. W czerwcu 1920 roku oddziały fińskie wysłano na Wyspy, a 20 września Rada Ligi wyznaczyła
komisję badawczą i nakazała jej „dostarczyć Radzie … [informacji]
odnoszących się do uprawnionych interesów wszystkich zainteresowanych stron, sprawozdanie, które pozwoli im wypracować docelowe lub
przejściowe rozwiązanie…”63.
W skład komisji weszły znane postaci w osobach byłego ministra
spraw zagranicznych Belgii, byłego prezydenta Szwajcarii i byłego
ambasadora USA w Turcji64. Po sześciu tygodniach badania prowadzonego w Szwecji, Finlandii i na Wyspach Alandzkich, komisja zaleciła
z jednej strony utrzymanie fińskiego zwierzchnictwa, z drugiej zaś to,
że wyspy mają zostać zdemilitaryzowane i przyjąć neutralny status, że
język szwedzki ma być nadal przedmiotem szkolnego nauczania a także
i to, że prawa prywatnej własności mają pozostać zagwarantowane65.
Tamże, art. 15 § 1.
61
Tamże, art. 16 § 1, 4.
62
League of Nations Council Minutes, no 9, 1920, Annex 101, s. 73, 77.
63
S. Sierpowski, Liga Narodów w latach 1919-1926, Wrocław 2005, s. 82.
64
Report of the Commission of Rapporteurs on the Aaland Islands Question,
“League of Nations Council Doc.” B/7 21/68/106, Geneve 1921.
65
306
Zbigniew B. Rudnicki
[20]
Obydwie strony przyjęły, choć nie bez rozczarowania, sprawozdanie
komisji, a w 1922 roku przystąpiły do wielostronnego porozumienia
w sprawie neutralizacji Wysp Alandzkich, zakazującego budowania na
wyspach fortyfikacji66.
Za najwyższe osiągnięcie w dziedzinie operacji pokojowych Ligi
uchodzi do dziś rozwiązanie kryzysu grecko-bułgarskiego w 1925
roku. W październiku tegoż roku incydent graniczny sprawił, że oba te
państwa znalazły się na krawędzi wojny i wówczas to Rada wysłała nad
granicę grupę obserwatorów w skład której weszli oficerowie sił zbrojnych z Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch, których celem było prowadzenie obserwacji i następnie przedstawienie Radzie sprawozdania67.
Po tym jak udało się zatrzymać ogłoszoną już mobilizację i wycofano oddziały znad granicy, Rada wysłała pięciu komisarzy (Brytyjczyka,
Hiszpana, Włocha, Holendra i Szweda), którzy po upływie trzech tygodni spędzonych w terenie, sformułowali zalecenia dla spierających
się stron, w myśl których posterunki graniczne miały zostać usunięte
z linii granicznej i powstać też miała stała komisja koncyliacyjna dla
rozwiązywania przyszłych konfliktów68. Rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez strony pozostające w sporze69.
Kolejna sprawa, która doprowadziła do powstania komisji badawczej dotyczyła znajdującego się pod administracją francuską terytorium mandatowego Syrii, gdzie zgodnie z zasadą „samostanowienia”
w sprawach wewnętrznych miały się odbyć wybory w 1938 roku
w sanjaku Aleksandrii, których bezpieczeństwo gwarantować miał nadzór międzynarodowej komisji, w składzie wyznaczonym przez Radę
Ligi Narodów.
Procedury badania faktów (fact-finding) zostały także włączone dodatkowo do konwencji ustanawiających międzynarodowe instytucje
66
Convention relating to the Non-Fortification and Neutralization of the Aaland
Islands, Oct. 20, 1921, “League of Nations Treaties Series” 9, s. 211.
“League of Nations Official Journal” 1925, s. 1700, 1707.
67
League of Nations, “Monthly Summary” 5/1925, s. 327-330.
68
D.W. Wainhouse, International peace observation; a history and forecast,
Baltimore 1966, s. 52.
69
[21]
Międzynarodowe komisje badawcze
307
rozjemcze i arbitrażowe. Statuty Stałego Trybunału Sprawiedliwości
Międzynarodowej i jego sukcesora Międzynarodowego Trybunału
Sprawiedliwości, stanowią, że „Trybunał może każdego czasu powierzyć wyznaczonej przez siebie osobie, ciału, biuru, komisji lub innej
organizacji zadanie prowadzenia badania”70.
W sprawie Korfu (Corfu Channel)71 na podstawie wyników badań
komisji składającej się z oficerów marynarki – Holendra, Norwega
i Szweda, uznano albańską współodpowiedzialność za zatopienie
w czasie pokoju brytyjskiego okrętu wojennego72. Jednakże w sprawach takich jak Temple of Preah Vihear Case73 (pociągającej za sobą
spór graniczny pomiędzy Kambodżą a Tajlandią) i w sprawie Minquiers
and Ecrehos74, która powstała na tle sporu pomiędzy Wielką Brytanią
i Francją o suwerenne prawa do dwóch grup wysp leżących na Kanale
La Manche, MTS rozstrzygnął orzekając w kwestii stanu faktycznego nie odnosząc się do żadnych badań czy wizji lokalnych w terenie.
Faktem jest, że żaden sąd nigdy nie powołał się na swoje uprawnienia w związku z wykonywaniem swoich funkcji w każdym przypadku,
kiedy uzna, że byłoby to wskazane”75.
Inne współczesne instrumenty rozwiązywania sporów zawierają postanowienia pomyślane w ten sposób, aby zachęcić do bezstronnego
badania faktów (fact-finding). Akt generalny w sprawie pokojowego
70
The Permanent Court of International Justice; statute and rules, Leyden
(Netherlands) 1922, art 50; Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości
(San Francisco, 26 VI 1945), Dz.U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90-9, art 50.
71
The Corfu channel case: Judgments of April 9th, 1949, International Court of
Justice, The Hague 1949, s. 4.
Tamże, s. 9.
72
Case concerning the temple of Preah Vihear: (Cambodia v. Thailand): (general
list no. 45. Judgments of 26 May 1961 and 15 June 1962), International Court of
Justice, The Hague 1962.
73
The Minquiers and Ecrehos case (United Kingdom/France) Judgment of
November 17th, 1953, International Court of Justice, The Hague 1955, s. 47.
74
Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, art. 22(1) § 1.
75
308
Zbigniew B. Rudnicki
[22]
załatwiania sporów międzynarodowych z 1928 r.76 nakładał na strony
obowiązek „ułatwienia pracy komisji pojednawczej, a w szczególności
dostarczenia jej, tak dalece, jak to jest możliwe, wszystkich potrzebnych dokumentów i informacji oraz użycia wszelkich rozporządzalnych środków, aby pozwolić jej powoływać i badać na ich terytorium,
i stosowanie do ich ustawodawstwa, świadków i biegłych oraz dokonywać wizji lokalnych.”77
Podobnie, Międzynarodowa Organizacja Pracy, która ma w swojej
konstytucji pośród postanowień takie jak „zbierania i udzielania informacji dotyczących międzynarodowego uregulowania położenia robotników i warunków pracy”78, jest upoważniona do ustanawiania komisji
do badania czy „każdy członek zapewnia w sposób dostateczny wykonanie konwencji, która została ratyfikowana”79.
Ustalenie faktów odgrywa do dzisiaj ważną rolę w stosunkach międzynarodowych. W wielu kontekstach, stanowi istotny element procedur służących zapewnieniu zgody i rozwiązywania sporów, ponieważ
niepewność co do faktów, rozbieżne twierdzenia na temat tego, co się
„naprawdę zdarzyło” często stanowi istotną część sporu.
Upewnienie się co do prawdziwości faktów jest często pierwszym krokiem w kierunku zapewniania zgodności ze zobowiązaniem.
Dotyczy to w rzeczywistości wielu rodzajów sporów, mających charakter społeczny, polityczny lub prawny. Jednakowoż, ze względu na
osadzenie w różnorodnych kontekstach, funkcja stwierdzania faktów
76
Akt generalny w sprawie pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych
(Genewa, 26 IX 1928). Aktualny stan zobowiązań na podstawie tego Aktu, zob.
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego 268 (III), 28 IV 1949, UNGAR, 1949, II, s. 10-11.
Akt generalny w sprawie pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych,
cit., art. 13.
77
78
Statuts et règlements Organisation internationale du travail. Constitution
and rules International labour organisation, International Labour Office, Geneve,
1924, art 10, 15. Oryginalny tekst Konstytucji ustanowiony został w 1919 roku
a kolejne poprawki zostały przyjęte w latach 1922 (obowiązuje od 4 czerwca 1934),
1945 (obowiązuje od 26 września 1946), 1946 (obowiązuje od 20 kwietnia 1948),
1953 (obowiązuje od 20 kwietnia 1948), 1953 (obowiązuje od 20 maja 1954), 1962
(obowiązuje od 22 maja 1963) i 1972 (obowiązuje od 1 listopada 1974).
Tamże, art. 26.
79
[23]
Międzynarodowe komisje badawcze
309
(fact-finding)80 zmienia się, podobnie jak i reguły rządzące procesem
ustalania faktów.
Formalnie międzynarodowe komisje, jako instrument pokojowego
rozwiązywania sporów są wynikiem postanowień konwencji haskich
189981 i 190782 roku, chociaż znane są przypadki „nieformalnych” komisji badań83 z wcześniejszego okresu. Z konwencji haskich skorzystano siedem razy do ustanowienia komisji badań.
Komisje te charakteryzowały się następującymi cechami wspólnymi: (1) odwoływanie się do komisji było dobrowolne; (2) tylko spory o pomniejszym znaczeniu były kierowane do komisji84. (3) każda
komisja była powołana w trybie ad hoc; (4) skład każdej komisji został tak ukonstytuowany aby zapewnić w największym stopniu jej bezstronność; (5) sprawozdanie, będące wynikiem prac komisji mogło
zawierać jedynie zalecenie pożądanego sposobu rozwiązania sporu;
H.G. Darwin, Fact-finding and Commissions of Inquiry, [w:] International
Disputes, ed. H. Waldock, London 1972; A. Jacheć-Neale, Fact-finding, [w:] Max
Planck Encyclopedia of International Law, Oxford 2009.
80
Profesor F.F. de Martens, autor pierwszych zapisów konwencji dotyczących
komisji badań uważał, że komisje te mogą być pomocne w rozwiązywaniu sporów
granicznych. Ponadto, widział w komisjach czynnik, który pozwoli na danie stronom
sporu „czasu na ochłonięcie”. Zob. J.B. Scott, The Proceedings..., s. 641, 730, 800.;
W.I. Shore, Fact-Finding in the Maintenance of International Peace. Preface by A.J.P.
Tammes, New York 1970.
81
Konwencja haska z 1907 r., zmieniająca Konwencję z 1899, pozostawiła
podstawową formę komisji badawczej, (inquiry) tak jak została ona ustanowiona
w starej konwencji. Zmiany ograniczono do bardziej szczegółowych zapisów natury
proceduralnej.
82
Niektórzy autorzy używają zamiennie terminu „komisja śledcza”. Por. W. Czapliń­
A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Zagadnienia systemowe,
Warszawa 1999, s. 462; W sprawie komisji zob. też: J.G. Merrils, Disputes Settlement3,
III, Cambridge 1998; N. Bar-Yaacov, The Handling of International Disputes by
Means of Inquiry, Oxford 1974.
83
ski,
84
Zgodnie ze specjalną klauzulą Konwencji z 1899 r. komisje badań miały być
użyte jedynie „w sporach o charakterze międzynarodowym, niedotyczących ani
honoru, ani interesów żywotnych…” Artykuł 9 Konwencji haskiej z 1907 r. zapewniał
także, że spory dotyczące żywotnych interesów, niepodległości lub honoru dwóch
układających się stron nie wchodzą w zakres procedur badania.
310
Zbigniew B. Rudnicki
[24]
(6) komisje mogły prowadzić dochodzenie jedynie w sprawie różnic
przedmiotowych85.
Na konwencję haską z 1899 roku powołano się tylko w jednym sporze – w sprawie „Hull,” lub „Dogger Bank”86. Sprawozdanie międzynarodowej komisji badawczej, w sprawie Dogger Bank, sporządzone
w oparciu o przepisy konwencji haskiej z 1899 r. dało pozytywny
wkład w pokojowe rozwiązywanie sporów międzynarodowych i stało się zachętą do opracowania odpowiedniej techniki w trakcie konferencji haskiej 1907 r.
Do czasu Ligi Narodów, powstało kolejnych sześć komisji, zgodnie z art. 9-36 Konwencji haskiej z 1907 r. a każda ze spraw, badanych
przez komisje dotyczyła uszkodzenia lub zatrzymania statków na pełnym morzu lub na wodach terytorialnych87.
Szczególny charakter i szeroki zakres kompetencji obrazuje zasadność postępowania badawczego w tym wypadku; co ważniejsze zaś,
zakres pełnomocnictw określony jest przez ograniczenia w wyjaśnianiu faktów, tam gdzie nie występuje żadna specyfika i bezpośrednia
możliwość stwierdzenia stanu faktycznego88.
Spory, o których mowa powyżej, jakkolwiek potencjalnie nastręczające trudności, okazały względnie łatwe do rozwiązania. W owym
Report of the Secretary General on Methods of Fact-Finding, UN. Doc. A/5694,
1964, 13.
85
Zob. Dogger Bank Inquiry (1905), [w:] J.B. Scott, Hague Court Reports,1916,
cit., s. 403-412; P. Schneider, Dogger Bank Incident, «Encyclopedia of Public
International Law» 1/1992, s. 1090.
86
W pierwszej sprawie Tavignano, Camouna i Gaulois, spór wywołany został
przez ostrzelanie przez włoskie łodzie torpedowe dwóch tunezyjskich jednostek
i aresztowanie francuskiego parowca pocztowego Tavignano. Główną kwestią do
ustalenia było to czy statki znajdowały się na tunezyjskich wodach terytorialnych,
jak utrzymywała wnosząca skargę Francja, czy przebywały na pełnym morzu, jak
twierdzili Włosi.
87
88
J.B. Scott, Hague Court Reports,1932, cit., s. 135; W. Shore, op. cit., s. 17. Dwa
spory, jeden pomiędzy Holandią a Niemcami (G. Hackworth, Digest of International
Law, no. 462, 1940-44), s. 7.), a drugi pomiędzy Niemcami a Danią, (L. Oppenheim,
International Law6..., s. 596) dotyczyły zajęcia statków na wodach neutralnych
i internowania załogi.
[25]
Międzynarodowe komisje badawcze
311
czasie nie istniała żadna poważna rywalizacja ideologiczna, przypominająca w jakiś sposób „zimną wojnę”. Żaden ze sporów nie łączył
się z próbą uzyskania przez jedno państwo geopolitycznej przewagi
nad drugim. Nie dotyczył też ani „strefy bezpieczeństwa” ani „strefy
wpływów” światowego mocarstwa. Nie wystąpił żaden element konfliktu na tle kolonialnego podziału świata. Każda ze spraw dotyczyła
faktów materialnych, nie zaś inspirowanej ideologią próby gloryfikacji sposobu postępowania wynikającego z prowadzonej przez państwo
gry strategicznej. Żaden ze sporów nie dotyczył żywotnych interesów
narodowych, więc państwa przystawały bez oporu na quasi-sądowe
rozwiązanie.
Nie to jest jednak najważniejsze w pracy międzynarodowych komisji badań. Stosunkowo proste spory odnoszące się faktów mogły wszak
prowadzić do brzemiennych w skutki konfliktów – świadectwem czego są następstwa zabójstwa arcyksięcia Ferdynanda w Sarajewie.
Z racji prostego charakteru i zasadniczo podobnej natury sporów,
skład komisji był w każdym przypadku nieomal identyczny. W każdy
z omawianych przypadków w składzie komisji przeważały osoby neutralne. Prawie wszyscy członkowie komisji posiadali kwalifikacje raczej techniczne niż polityczne. Ze względu na stosunkowo niewielkie
znaczenie tych incydentów, państwa – strony sporu nie obawiały się
wyznaczać osób posiadających kwalifikacje techniczne, bez konieczności uwzględniania innych umiejętności potrzebnych do występowania w służbie państwowej.
Na koniec, co się tyczy samych okoliczności i sposobu rozwiązywania konfliktów to mimo pewnej zmienności daje się jednak wyróżnić określone cechy charakterystyczne dla procedury badania faktów
w sporach i kontrowersjach międzynarodowych89. Procedury ustalania
faktów na pewnym wyższym stopniu abstrakcji dają się przedstawić
w formie poniższego schematu postępowania, który charakteryzują
poszczególne kroki podejmowane w następującej kolejności:
89
S. Vité, Les procedures internationales d’établissement des faits dans la mise en
oeuvre du droit international humanitaire, Bruxelles 1999, s. 187 i n.
312
Zbigniew B. Rudnicki
[26]
Wszczęcie procedury (podejrzenie/żądanie jednej ze stron, wysunięte w trybie rutynowym) → Określenie mandatu komisji → Zdobycie
dowodu (problem dostępności i wiarygodności materiału dowodowego) → Ocenianie dowodu → Stwierdzenie faktów (sprawozdanie,
orzeczenie) → Reakcja (przeciwdziałanie zaostrzaniu się konfliktu).
International Commissions of Inquiry on the Modern
System of Pacific Settlement of International Disputes
Summary
What are the basic characteristics of international inquiry as a separate
procedure, distinguishing it from other methods of settlement? In the first
place, the agency conducting the inquiry is an international commission
usually containing some impartial members of a third party, providing
a “neutral” element; occasionally, an equal number of representatives of both
parties compose a commission. Secondly, the final effort of the commission,
which is a report, has no binding effect. The procedures thus fall into
a category of non-obligatory or advisory methods along with negotiations
and conciliation. A third characteristic is that the task of the commission
is confined to an elucidation of the facts and the issue. If it is authorized
to endeavor to effect a settlement either by presenting recommendations
in the report or to the parties directly during the course of its work, it no
longer remains exclusively a commission of inquiry but becomes instead
a commission of inquiry and conciliation.
The article discusses the origins of international fact-finding and the most
characteristic cases of activities of international commissions of inquiry,
established under the Hague Conventions and other instruments adopted
by international organizations after the I World War.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Edyta Sokalska
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Przemiany strukturalne władz lokalnych
w Polsce w II połowie XX wieku
Istniejące w organizmach państwowych struktury terytorialne podlegają przemianom pod wpływem wielu czynników, wśród których
najistotniejszymi są zmiany ustrojowe, społeczne, ekonomiczne i kulturowe. Wszystkie te czynniki są ze sobą powiązane, tworząc układ
oddziaływań kształtujących kierunki i zakres transformacji terytorialnej. Po zakończeniu II wojny światowej w Polsce podstawowe sprawy
z zakresu charakteru politycznego władzy w Polsce zostały rozstrzygnięte stosunkowo wcześnie, natomiast proces organizacji terenowych
organów władzy trwał do 1950 r. Przedmiotem poniższych rozważań
są przede wszystkim podstawy prawne funkcjonowania oraz organizacja administracji lokalnej w Polsce w latach 1972-1975. W dalszej
kolejności przedstawione zostaną kierunki rozwoju administracji lokalnej po 1975 r. oraz poważne przeobrażenia mające miejsce w latach
90-tych, które doprowadziły do reaktywacji samorządu terytorialnego.
Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej1, znosząc dualizm administracji państwowej sprawiła, że do końca 1972 r. pracą samorządów kierowały rady narodowe.
Likwidacja samorządów wyeliminowała osobowość prawną społeczności lokalnych i pozbawiła je resztek własności komunalnych. Proces
centralizacji oraz zniesienie samorządu były traktowane jako jedno
Dz.U. Nr 14, poz. 130.
1
314
Edyta Sokalska
[2]
z wielkich osiągnięć władzy ludowej. Działanie rad narodowych stawało się coraz bardziej scentralizowane i zbiurokratyzowane.
Jedna ze zmian w strukturze władz lokalnych i w ich uprawnieniach
nastąpiła na początku lat siedemdziesiątych. Funkcję I Sekretarza
KC PZPR powierzono Edwardowi Gierkowi. Powodem tej zmiany
były „wydarzenie grudniowe” 1970 r. Podjęte zostały wówczas pewne
próby dokonania przeobrażeń systemowych. Reformy te były spowodowane między innymi poczuciem zagrożenia centralnych władz partyjnych, rosnącymi wpływami i siłą wojewódzkich komitetów PZPR.
Część reform zmierzała do wprowadzenia zmian w podziale administracyjnym kraju, inne dążyły do zmian w kompetencjach organów
terenowej administracji państwowej. Zdawano sobie sprawę z ogromnego zakresu władzy, którą posiadali pierwsi sekretarze wojewódzkich
instancji partyjnych2. Podejmowane w tym czasie dyskusje zaowocowały ustawami z lat 1972-19753. Nowele konstytucyjne z 1972 i 1975 r.
wprowadzały zmiany w podziale administracyjnym kraju, natomiast
nowela z 1973 r. powołała nowe organy i zmieniła kompetencje rad
narodowych4.
Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych5 zniosła istniejący od 1954 r. podział na gromady i osiedla. W miejsce 4300 gromad powołano 2300 gmin. Po 18
latach gmina stała się znowu najniższą jednostką podziału administracyjnego. Ustawa ta wprowadzała nowy jednolity organ, jakim był naczelnik gminy. Był to organ wykonawczy i zarządzający gminnej rady
narodowej oraz organ administracji państwowej w terenie, powołany
na czas nieokreślony przez przewodniczącego prezydium wojewódz2
J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa
2000, s. 23.
3
J. Służewski, Końcowy etap reformy rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej, «NP» 31.7-8/1975, s. 935 i n.; K. Siarkiewicz, Trzeci
etap reformy terenowych organów władzy państwowej i administracji w PRL, «PiP»
30.6/1975, s. 5-19.
O wyborach do rad narodowych w 1973 r., zob. Radni rad narodowych 19581973, Warszawa 1974, s.18 i 19.
4
Dz.U. Nr 49, poz. 312, tekst jednolity poz. 314.
5
[3]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
315
kiej rady narodowej na wniosek prezydium powiatowej rady narodowej, zgłoszony po zaopiniowaniu przez gminną radę narodową6.
Mocą ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach
narodowych7, rada narodowa pozostawała nadal organem władzy państwowej. Miała również pełnić rolę organu samorządu społecznego.
Ten ostatni zapis nie został właściwie wprowadzony w życie8. Pomimo
używania terminu „samorząd”, reformy z lat 1972-1975 nie stanowiły
rzeczywistego kroku ku restytucji korporacji samorządowych. Ustawa
przenosiła model organów stworzonych w gminie w 1972 r. na szczebel powiatowy i wojewódzki. Najważniejszym zapisem było odebranie radom funkcji terenowych organów administracji państwowej. Do
tych zadań powołano nowe jednoosobowe organy. W miastach byli
to naczelnicy miast, w dzielnicach miast naczelnicy dzielnic, w powiatach naczelnicy powiatów, w dużych miastach (powyżej 100 tys.
mieszkańców) prezydenci miast, w województwach wojewodowie.
Od 1973 r. prezydium rady stało się znów, jak przed ustawą z 1950 r.,
jej wewnętrznym organem. Nowela z 1973 r. podkreślała jednak znaczenie rady9. Rady miały nadawać kierunek działania administracji
terenowej, sprawować nad nią kontrolę, opiniować kandydatury na
Tamże, art. 65.
6
Dz.U. Nr 47, poz. 276.
7
Określenie rad narodowych jako formy samorządy społecznego wzbudzało
poważne wątpliwości, zob. A. Piekara, Terenowa polityka społeczna. Problemy
rozwoju i postępu społecznego w mikroskali, Warszawa 1991, s. 263. Autor stwierdza,
że „samorząd społeczny” był z punktu prawnego pojęciem pustym i nie wprowadzał
do ustroju władzy lokalnej nic nowego. Zob. też M. Kulesza, Samorządowy model
ustroju terenowego, [w:] Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, I,
Warszawa 1982, s. 48-50; Tenże, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu
terytorialnego, «PiP» 45.1/1990 s. 20. Autor stwierdza, że „samorząd społeczny” był
w sferze ideowej wariantem kolektywizmu; W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma rad
narodowych czy przywrócenie samorządu terytorialnego, «PiP»37.3-4/1982, s. 107.
Autor przedstawił, że uznanie rad narodowych za organ „samorządu społecznego” było
manewrem, mającym na celu stępienie ostrości społecznych oczekiwań dotyczących
samorządu terytorialnego.
8
9
O charakterze rad narodowych po reformie, zob. S. Zawadzki, Reforma rad
narodowych a rozwój samorządności, „Nowe Drogi” 10/1974, s. 41.
316
Edyta Sokalska
[4]
stanowiska wojewodów, prezydentów i naczelników. Kierownicy wydziałów stracili wówczas status organu. Na przewodniczących wojewódzkich i powiatowych rad narodowych władze PZPR zalecały
powoływanie pierwszych sekretarzy komitetów powiatowych i wojewódzkich10. Od praktyki tej odstąpiono dopiero po wydarzeniach
sierpniowych z 1980 r.
Na pierwszej sesji po wyborach, rada narodowa wybierała ze swego grona na okres kadencji przewodniczącego rady narodowej i jego
zastępców oraz przewodniczących stałych komisji. Stanowili oni prezydium rady narodowej11. Wojewodę, prezydenta miasta, naczelnika
powiatu, naczelnika miasta stanowiącego powiat i naczelnika dzielnicy
w mieście wyłączonym z województwa powoływał na czas nieokreślony Prezes Rady Ministrów, po zaopiniowaniu kandydatów przez właściwą radę narodową. Naczelnika miasta nie stanowiącego powiatu,
naczelnika dzielnicy w mieście stanowiącym powiat oraz naczelnika
gminy powoływał na czas nieokreślony wojewoda, po zaopiniowaniu
kandydatów przez właściwą radę narodową12. Do wojewodów, prezydentów miast oraz naczelników powiatów, miast i dzielnic jako terenowych organów administracji państwowej należały wszystkie sprawy
z zakresu administracji państwowej, niezastrzeżone na rzecz innych
organów. Wojewoda wykonywał swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu wojewódzkiego, prezydent miasta i naczelnik miasta
– przy pomocy urzędu miejskiego, naczelnik powiatu – przy pomocy urzędu powiatowego, naczelnik dzielnicy – przy pomocy urzędu
dzielnicowego. W skład powyższych urzędów wchodziły wydziały.
W miarę potrzeby, właściwe organy administracji państwowej mogły
tworzyć na podstawie wzajemnych porozumień wydziały wspólne dla
województwa i miasta wyłączonego z województwa, powiatu i mia10
O doborze składu rad narodowych, zob. B. Zawadzka, Kryteria wyboru
składu rad narodowych, «PiP» 29.11/1974, s. 82; W. Jarosiński, Wybory organów
samorządu mieszkańców, «Rada Narodowa-Gospodarka-Administracja» 1973 nr 18
s. 1; W. Sokolewicz, Zmiany w strukturze i działalności organów przedstawicielskich,
«Problemy rad narodowych» 1973 nr 25, s. 64.
Por. art. 26.
11
Tamże, art. 49c.
12
[5]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
317
sta stanowiącego powiat, sąsiednich powiatów lub miast stanowiących
powiaty, dzielnic miasta podzielonego na dzielnice13.
Wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy powiatów, miast
i dzielnic mogli upoważniać kierowników i innych pracowników wydziałów podległych im urzędów do załatwienia określonych spraw
w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych.
Nadzór nad działalnością terenowych organów administracji państwowej
został powierzony Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów oraz
terenowym organom administracji państwowej wyższego stopnia14.
Na mocy ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych15
zlikwidowano powiaty, przechodząc na dwuszczeblowy podział terytorialny państwa, powiększając do 49 liczbę województw16. Wiele
organów nie było w stanie dostosować swego przestrzennego zakresu działania do nowego dwustopniowego podziału zasadniczego17.
Pociągnęło to za sobą niekontrolowany wzrost podziałów specjalnych.
W praktyce niektóre dziedziny życia społecznego i gospodarczego
przerastały możliwości załatwienia ich w gminie (na przykład sprawy geodezyjne). Dla tych potrzeb powołano przypominające powiaty
urzędy rejonowe. Brak wykwalifikowanych kadr, zaplecza technicznego, a zwłaszcza brak środków na tworzenie odpowiedniej infrastruktury w gminach sprawił, że odbierano gminom wiele kompetencji
i przekazywano je rejonowi. Być może niektóre ośrodki stanowiły podstawę do tworzenia nowych województw, jednak wiele nowych, małych województw, wobec zbliżającego się kryzysu gospodarczego, nie
miało szans stworzenia podstaw do nowych regionów18.
Tamże, art. 49.
13
Tamże, art. 85.
14
Dz.U. Nr 16, poz. 91.
15
J. Kokotkowicz, Nowe województwa w świetle statystyki, «Rada NarodowaGospodarka-Administracja» 1975 nr 13, s. 33.
16
17
S. Gajewski, K. M. Nawacka, Historia ustroju Polski 966-1989, Olsztyn 2002,
s. 181.
18
Z. Leoński, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedsta­
wicielskich i organów administracji państwowej PRL, Warszawa-Poznań 1989, s. 14.
318
Edyta Sokalska
[6]
Nie można ostatecznie wyjaśnić, w jakim stopniu kryzys gospodarczy wpłynął na urzeczywistnienie założeń reformy z lat 1972-1975,
w jakim zaś stopniu reforma przyczyniła się do pogłębienia kryzysu.
Ustawa z 26 maja 1978 r. o radach narodowych19 przyniosła próbę instytucjonalizacji, czy też pewnego rodzaju centralizacji form kontroli społecznej przez powołanie w systemie rad narodowych komitetów
kontroli społecznej.
O konieczności reaktywacji autentycznego samorządu terytorialnego w Polsce zaczęto wyraźnie mówić od połowy 1980 r.20. Ostatecznie
dopiero dyskusje z lat osiemdziesiątych i liberalizacja ustroju zaczęły torować drogę powrotu do koncepcji samorządu terytorialnego21.
W dyskusjach tych zarysowały się jednak dwie różne koncepcje. Jedna
nawiązywała do samorządu terytorialnego w klasycznym ujęciu, druga
optowała za utrzymaniem dotychczasowego systemu rad narodowych,
mając na uwadze jego kolejne modyfikacje.
Zwolennicy klasycznej doktryny prawa publicznego uważali, że
samorząd terytorialny to nie tylko zdecentralizowanie administracji państwowej i oddanie jej w ręce organów władzy lokalnej, lecz
także uspołecznienie władzy lokalnej i upodmiotowienie społeczności lokalnej22. A. Jaroszyński twierdził, że „istotę samorządu stanowi właśnie to, że jest on niepaństwowy, organ państwowy nie może
Dz.U. Nr 14, poz. 61.
19
Na znaczące dzieła polskiego dorobku naukowego lat osiemdziesiątych
poświęcone samorządowi terytorialnemu wskazuje M. Kulesza, Niektóre zagadnienia
prawne definicji samorządu terytorialnego, «PiP» 45.1/1990, s. 16-28; A. Jaroszyński,
W sprawie zmiany ustawy o radach narodowych, «PiP» 37.1-2/1982, s. 99.
20
Por. A. Antoszewski, Władza i samorząd a zagadnienia kompetencji rad
narodowych, «PiP» 38.4/1983, s. 10-15; W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma rad
narodowych, czy przywrócenie samorządu terytorialnego?, «PiP» 37.3-4/1982, s. 107;
M. Kulesza, Władza lokalna w systemie reformy, «PiP» 38.3/1983, s. 25-30; M. Stahl,
Poszukiwania modelu władzy i administracji lokalnej, Łódź 1989, s. 10-59.
21
22
A. Piekara, Spółdzielczość lokalna i samorząd, Warszawa 1986, s. 32. Autor
stwierdza, że podmiotem samorządu mogą być tylko same społeczności; np.,
B. Zawadzka, Pozycja ustrojowa samorządu w państwie socjalistycznym, «PiP»
38.9/1983, s. 46, również podkreślała konieczność decentralizacji i uspołecznienia
samorządu, aby zrealizować upodmiotowienie społeczności lokalnej, ale społeczność
[7]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
319
być więc samorządowy”23. Przeciwko łączeniu samorządu terytorialnego z organami władzy państwowej występował również Piekara24
i Dawidowicz, stwierdzając, że „każda próba łączenia organu władzy
państwowej z organem samorządu terytorialnego musi skończyć się
niepowodzeniem, bo leży między nimi nieprzekraczalny próg w postaci odrębnej – w stosunku do organów państwa – podmiotowość jednostki samorządowej”25.
Przeciwnicy autentycznego samorządu twierdzili, że nie ma możliwości realizowania interesów lokalnych godzących w interes państwa,
czy interesów państwa, naruszających interes społeczności lokalnej.
Według J. Surowca w państwie socjalistycznym „państwo, ściślej aparat państwowy, przestaje bowiem być nosicielem jakichś sobie tylko właściwych interesów, sprzecznych z interesem społeczeństwa,
a w każdym razie kształtują się obiektywne przesłanki zaistnienia takiej sytuacji (...). Nie dzieli się władzy, o czym decyduje brak obiektywnej sprzeczności interesów między zorganizowanym w państwo
społeczeństwem, a społeczeństwami lokalnymi. W tej sytuacji organ
określonej grupy społecznej może być zarazem organem całego społeczeństwa, ściślej organem realizującym interes ogólnospołeczny, czyli organem państwa”26.
Przeciwnicy prawdziwego samorządu sądzili również, że nadanie
władzy lokalnej statusu samorządu terytorialnego będzie równoznaczne z osłabieniem tej władzy, wynikającym z pozbawienia jej władztwa państwowego. Świadczyło to jednak o niewłaściwym rozumieniu
istoty tej instytucji, gdyż samorząd uważany był w doktrynie za uspołecznioną i upodmiotowioną władzę publiczną, wyposażoną przez prawo we władztwo państwowe. Przedmiotem ich ataku było również to,
lokalną rozumiała jednak jako „część składową ludu pracującego”, a administrowanie
jako „fragment realizacji ludowładztwa”.
A. Jaroszyński, W sprawie zmiany ustawy..., s. 99 przyp. 20.
23
A. Piekara, Demokracja bez pośredników, wywiad) , «Polityka» 1982 nr 33
z s. 3 przyp. 8.
24
W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma..., s. 106 przyp. 8.
25
J. Surowiec, O koncepcji władz lokalnych w PRL, «PiP» 38.9/1983, s. 56.
26
320
Edyta Sokalska
[8]
co stanowi atrybut samorządu terytorialnego, mianowicie własna, odrębna podmiotowość prawna i majątkowa gminy27. Gmina jako osoba
prawna stałaby się właścicielem odrębnego od państwowego mienia
komunalnego oraz podmiotem ustawowo zdecentralizowanych kompetencji w publicznych sprawach o znaczeniu lokalnym. Wskazywano,
że instytucja samorządu terytorialnego, związana z przyznaniem samodzielności prawnej jest niemożliwa w państwie socjalistycznym, bo
rozbija jednolitą i niepodzielną władzę ludu28.
Zwolennicy przywrócenia w Polsce samorządu terytorialnego akcentowali natomiast potrzeby prawnego upodmiotowienia jednostek
terytorialnych, przede wszystkim gmin i wyodrębnienia własności lokalnej jako niezbędnych cech i warunków samodzielności i autentyczności samorządu29. Przeciwnicy samorządu terytorialnego posługiwali
się z kolei argumentem, że takie rozwiązanie prawno-ustrojowe prowadziłoby do osłabienia państwa.
W 1981 r. przygotowano podstawowe założenia planowanej reformy samorządu terytorialnego, opracowane przez naukowców pod
auspicjami Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego30. Stwierdzono
wówczas jednoznacznie, że samorząd terytorialny rzeczywiście działający w Polsce nie istnieje ani nie funkcjonuje jako instytucja prawno-ustrojowa. Władze i organy przedstawicielskie były formowane przez
nominację a nie drogą demokratycznych wyborów. Władze i organizacje terenowe pozbawione były gestii w istotnych sprawach społecznych, ekonomicznych i przestrzennych swego terenu. Rady narodowe
stanowiły w praktyce organy jednolitej władzy państwowej, a ich rola
jako organów samorządowych na skutek podporządkowania centralnej
27
Zob. dyskusję na łamach tygodnika, Własność komunalna, szansa czy kłopot?,
«Rada Narodowa» 1987 nr 24, s. 6 i n.
Zob. J. Surowiec, O koncepcji..., s. 55 przyp. 26.
28
B. Nieciuński, Uruchomić wyobraźnię. Forum o samorządzie terytorialnym,
«Polityka» 1982 nr 44, s. 6.
29
B. Ryś, Trudne początki demokracji lokalnej. Wysiłki na rzecz odbudowy samorządu
terytorialnego w latach osiemdziesiątych, „Mazowieckie Studia Humanistyczne”
1/1996, s. 127; Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, red.
M. Kulesza, Warszawa 1982, s. 165 i n..
30
[9]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
321
administracji państwowej uległa całkowitej likwidacji. Społeczeństwa
lokalne zostały praktycznie pozbawione wpływu na decyzje o rozwoju miast i wsi. Ówcześni głosiciele reformy gospodarczej, mając to
wszystko na uwadze twierdzili, że samorząd terytorialny musi ulec
rzeczywistej demokratyzacji.
Ustawa z 22 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego31, wydana już w okresie stanu wojennego, była próbą
kompromisu między różnymi propozycjami uregulowania spraw zarządu lokalnego. Ustawa ta mająca charakter prawa ustrojowego, poza
dotychczasowymi dwoma funkcjami rad narodowych wyraźnie wymieniała ich trzecią ich funkcję, że rady są zarazem organami samorządu terytorialnego ludności w gminach, miastach, dzielnicach miast
i województwach. Nie zdefiniowano jednak, które działania rad miały
służyć wypełnianiu ich funkcji w systemie władzy państwowej, a które urzeczywistniać aspekty samorządowe ich pracy. Nie nastąpiła więc
oczekiwana decentralizacja władzy i upodmiotowienie gminy, gdyż
nadal uprawnienia do zarządu mieniem pozostawiono w gestii organów administracji państwowej, funkcjonujących faktycznie w hierarchicznym systemie zależności32.
Ustawa z 19 grudnia 1986 r. o zmianie ustawy o systemie rad narodowych samorządu terytorialnego rozszerzyła znaczenie możliwości
powierzania spraw należących do terenowych organów administracji
państwowej innym jednostkom organizacyjnym. W dniu 16 czerwca
1988 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie niektórych dotychczasowych
Dz.U. Nr 41, poz. 85.
31
A. Piekara, Demokracja bez pośredników..., s. 3 przyp. 8; M. Kulesza,
Niektóre zagadnienia, cit., s. 19-20 przyp. 8. Autor stwierdza, że „Nie może być nic
bardziej obcego w doktrynie samorządu społecznego – jako powszechnej organizacji
społeczeństwa w okresie budowy komunizmu, w którą miały się stopniowo przekształcać
organy jednolitej władzy państwowej – niż „samorząd terytorialny”, będący przecież
wyrazem dualizmu zarządu publicznego i zwalczany swego czasu, jako forma
ustrojowa państwa burżuazyjnego, nie zapewniająca ludności dostatecznego wpływu
na bieg spraw ogólnych, oparta na sztucznym przeciwstawieniu spraw lokalnych
i ogólnopaństwowych”. Koncepcję samorządu terytorialnego ujętą w ustawie omawia
A. Antoszewski, Koncepcja samorządu w ustawie z 20 lipca 1983 r., «Problemy rad
narodowych. Studia i materiały» 58/1984, s. 5 i n.
32
322
Edyta Sokalska
[10]
ustaw regulujących zasady funkcjonowania terenowych organów
władzy i administracji państwowej33. Znowelizowana ustawa lipcowa zachowała koncepcję „państwowego samorządu terytorialnego”.
Gmina nie stała się osobą prawną ani właścicielem mienia komunalnego. Uprawnienia tego rodzaju zostały przyznane tylko radzie narodowej. Kategoria określana jako „samorząd terytorialny” nie nabrała
treści prawnej34. Gmina nie uzyskała statusu samorządu terytorialnego, dzięki któremu musiałaby być traktowana przez aparat władzy jako
względnie niezależna od niego korporacja prawa publicznego z własną
podmiotowością, odrębną od państwowej. Dopiero w dobie wielkich
przeobrażeń lat 90-tych sytuacja ta uległa zmianie.
Brak samorządności i demokracji w okresie PRL, brak odmiennej
podmiotowości publicznoprawnej i podmiotowości cywilnoprawnej
jednostek terytorialnych, brak odrębnej własności komunalnej prowadził do ubezwłasnowolnienia tych jednostek w sferze rozwoju społecznego i gospodarczego. Postulowany w latach 80-tychmodel samorządu
terytorialnego musiał realizować nie tylko zasady demokratyzacji władzy, ale przede wszystkim organizować społeczność lokalną w taki
sposób, aby optymalnie zaspokoić jej potrzeby i przyczynić się do kreowania rozwoju lokalnego35. Model władzy, jaki usankcjonowały rządy komunistyczne w Polsce ewoluował w czasie. W ślad za kolejnymi
Dz.U. Nr 19, poz. 130.
33
Zob. M. Stahl, Poszukiwania modelu władzy..., s. 59 przyp. 21; M. Kulesza,
Niektóre zagadnienia..., s. 17-18 przyp. 8.
34
J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej..., s. 33 przyp. 2. Autor twierdzi,
że pierwszy dokument, zawierający tezy odbudowy samorządu terytorialnego
w Polsce, został opracowany poza środowiskiem politycznym. Dnia 12 czerwca
1981 r. przedstawiono na forum Komisji Prawa i Praworządności Konwersatorium
„Doświadczenie i Przyszłość”. Dokument ten otworzył proces przemian. W tezach
stwierdzono, że nie jest możliwe wyjście z kryzysu politycznego, społecznego
i gospodarczego kraju bez generalnej reformy władz terenowych, bez przywrócenia im
autentycznego samorządu, niezbędnego dla uzdrowienia aktywności społeczeństwa
i dla uruchomienia ogromnych rezerw inicjatyw społecznych, zob. Dokument
nr 3 (autorstwa J. Regulskiego, P. Burego, A. Jewtuchowicza, T. Markowskiego),
Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”. Samorządne władze terenowe
w zreformowanym ustroju gospodarczym PRL. Pierwsze opracowania dotyczące
35
[11]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
323
kryzysami politycznymi można zaobserwować okresy pewnych tendencji decentralizacyjnych i okresy rządów silnie scentralizowanych.
Jak słusznie zauważa J. Regulski, łatwo zauważyć, że po każdym kryzysie uchwalono na ogół w dwa lata nowe prawo o władzach terenowych, manifestując wolę zadośćuczynienia żądaniom ludności. Wola
ta była tylko pozorna i wkrótce następowała nowelizacja ustaw. W żadnym jednak razie te pozorne liberalizacje nie posunęły się tak daleko,
aby zagrozić obowiązującemu modelowi państwa36.
Z upływem czasu system polityczny panujący w Polsce okazywał się
coraz bardziej nieefektywny. Scentralizowane zarządzanie gospodarką
narodową hamowało jej rozwój. Konieczność reform i decentralizacji w gospodarce zaczynała być powszechnie rozumiana. Bezpośredni
wpływ na fatalną sytuację w Polsce miała zła polityka gospodarcza
ekipy Edwarda Gierka, polegająca na nadmiernym i nieprzemyślanym
inwestowaniu, finansowanym głównie poprzez zaciąganie kredytów
zagranicznych oraz na zbyt dużym uzależnieniu produkcji od surowców sprowadzanych z zagranicy, co ostatecznie doprowadziło do zadłużenia przekraczającego możliwości spłat37.
Dyskusja nad nieudanymi reformami odbywała się w różnych środowiskach, gdyż powszechne było poszukiwanie dróg demokratyzacji
i przebudowy państwa. Ważną rolę odegrały tu sformułowania wypracowane przez NSZZ „Solidarność”. Program przemian ustrojowych
został sformułowany podczas I Krajowego Zjazdu Delegatów we
wrześniu 1981 r. W pierwszej fazie uchwały programowej stwierdzono, że związek domaga się reformy samorządowej i demokratycznej
na wszystkich szczeblach zarządzania oraz nowego planu społecznoreformy samorządowej, [w:] Reforma samorządowa. Materiały źródłowe 1980-1990,
wstęp i wyb. J. Regulski, Warszawa 2000, s. 15.
J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej..., s. 22-23 przyp. 2.
36
O sytuacji gospodarczej i jej przyczynach, zob. L. Balcerowicz, Od diagnozy
systemu do jego reformy, [w:] Ekonomiści o reformie gospodarczej, pod red.
U. Libury-Grzelońskiej, I: Cele i zakres reformy gospodarczej, Warszawa 1981, s. 158159 i in.; C. Józefiak, Konieczność i kierunki rekonstrukcji systemu ekonomicznego,
[w:] Ekonomiści o reformie..., s. 27 i n. przyp. 35.
37
324
Edyta Sokalska
[12]
-gospodarczego38. Choć sformułowania dotyczące samorządu w tym
dokumencie były dość ogólnikowe, to jednak funkcjonowanie samorządu zakładały.
Zmiany polityczne w końcu lat siedemdziesiątych zapowiadały
rewolucyjne przemiany zarówno w Polsce, jak i w całej Europie
wschodniej39. Stopień uzależnienia Polski od Związku Radzieckiego
ograniczyła „Pierestrojka” Michaiła Gorbaczowa. Środowisko opozycyjne funkcjonujące w Polsce przyjmowały już półjawne formy
działania. Wiosną 1987 r. Lech Wałęsa zaprosił do współpracy grupę
intelektualistów, która to w grudniu 1988 r. przekształciła się w Komitet
Obywatelski. W lutym 1989 r. Komitet stał się stroną w rozmowach
z władzami. W miarę rozwoju sytuacji postulat stworzenia samorządu
terytorialnego nabierał znaczenia w programach środowisk opozycyjnych. Przy aktywnym udziale J. Regulskiego doszło do powstania przy
Komitecie Obywatelskim przy przewodniczącym NSZZ „Solidarność”
odrębnej komisji samorządowej. Komisja ta działała do końca 1989 r.,
a jej podstawowym zadaniem było przygotowanie się do możliwości
negocjacji z władzą. Wśród podstawowych postulatów znalazły się:
„1. Należy się skoncentrować na przywróceniu samorządności miast
i gmin. (...) Województwa nie będą posiadały osobowości prawnej ani
własnego mienia. (...) Konieczne jest odrzucenie stalinowskiej zasady
jednolitej władzy państwowej. 2.Przywrócenie samorządu lokalnego
wymaga: upodmiotowienia miast i gmin. (...) Demokratycznej ordynacji wyborczej. [...] Własnych organów wykonawczych. (...) Własności
komunalnej. (...) Swobody ustalania sposobów realizacji zadań. (...)
Ograniczenia ingerencji organów nadrzędnych. (...) 3. Przyspieszenie
wyborów do rad narodowych jest niezbędne. (...) 4. Opracowanie i realizacja nowej koncepcji ustrojowej samorządów lokalnych wymaga
stworzenia takich form instytucjonalnych, które zapewniłyby środowiskom niezależnym wywieranie faktycznego wpływu na przyjmowane
38
I Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ „Solidarność”. Statut, Uchwała Programowa
z Aneksem, Biuro Informacji Prasowej Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, Gdańsk
1981, s. 5.
39
S. Wykrętowicz, Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej, [w:] Samorząd
w Polsce. Istota, formy, zadania, pod red. S. Wykrętowicza, Poznań 1998, s. 108-109.
[13]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
325
rozwiązania. Doświadczenie uczy, że sama administracja państwa nie
jest zdolna do przeprowadzenia reform”40.
Problematyka samorządowa znalazła się ostatecznie w programie
„Okrągłego Stołu”. Nie było to seminarium naukowe, ale forum negocjacji pomiędzy przeciwstawnymi stronami, z których każda miała
inne spojrzenie na ustrój państwa oraz cele polityczne. Zespoły negocjacyjne były stosunkowo małe i grupowały ludzi o wysokim stopniu wiedzy w danym temacie. Ustalono, że przewodniczący mogą
w trakcie trwania negocjacji powoływać ekspertów z danej dziedziny. Ostateczny skład zespołu samorządowego przeciwnego stronie
rządowej był następujący: Iwo Byczewski (sekretarz), Stefan Jurczyk,
Adam Kowalewski, Michał Kulesza, Walerian Pańko, Jerzy Regulski
(przewodniczący), Zbigniew Rokicki, Jerzy Stępień, Henryk Janusz
Stępniak, Jerzy Zdrada. Jako eksperci zostali zaproszeni Marek
Budzyński, Tomasz Dybowski, Maria Gintowt – Jankowicz, Andrzej
Klasik, Andrzej Piekara (wziął udział w pierwszym posiedzeniu). Na
asystenta zespołu powołano Mateusza Wyrwicha.
Zespół Stowarzyszeń i Samorządu spotkał się po raz pierwszy w ramach obrad „Okrągłego Stołu” 21 lutego. 25 lutego rozpoczęła pracę
grupa samorządowa. Skład strony rządowej był następujący: Wojciech
Sokolewicz (przewodniczący), Waldemar Długołęcki, Maciej Granie­
cki, Ryszarda Kazimierska, Tomasz Lenger, Janusz Łętowski, Kazi­
mierz Małecki, Wacław Martyniuk, Maria Moskal, Józef Mósioł,
Antoni Paris, Stanisław Stolz, Mieczysław Szostek, Jan Szreniawski,
Miłosz Wilkanowicz, Stanisław Zajfert, Barbara Zawadzka41.
Dyskusje przy „Okrągłym Stole” stanowiły nowy etap w historii odbudowy samorządu42. Po zakończeniu obrad J. Regulski napisał: „W praktyce samorządności Polska ma 50-letnią przerwę (...).
Przywrócenie samorządu jest konieczne (...). Niestety w Polsce ludzie
Zob. Dokument nr 19, „Okrągły Stół”. Instrukcja dla członków delegacji, [w:]
Reforma samorządowa..., s. 191-192 przyp. 35.
40
J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej, s. 54 przyp.
41
A.J. Kozłowski, Samorząd terytorialny a demokracja w makroregionie
północno-wschodnim Polski. Wybrane zagadnienia, «Zeszyty Naukowe [Ostrołęckie
Towarzystwo Naukowe]» 9/1995, s. 215-220.
42
326
Edyta Sokalska
[14]
nie wiedzą, co to jest samorządność miast i gmin, nie rozumieją jej
istoty, nie doceniają wagi. Nie wytworzyło się poczucie interesu lokalnego (...). Dokument parafowany w zespole samorządu terytorialnego w bezpośredni sposób nie załatwia nic. Istnieje niebezpieczeństwo,
że (...) strona rządowa będzie realizować stary model zarządzania (...).
Dziś jest zupełnie naturalne, że samorządność (...) została przesłonięta
przez zbliżające się wybory do sejmu i senatu. (...) Wypełnienie podpisanego przez nas porozumienia autentyczną treścią będzie bardzo
trudne. Gdybyśmy realizowali program pełnej samorządności lokalnej
oznaczałoby to zmianę ustroju. Zgodziliśmy się jednak, że musi nastąpić koniec realnego socjalizmu w jego dotychczasowym wydaniu. Tę
prawdę przyjęła również władza”43.
Wkrótce po zakończeniu obrad „Okrągłego Stołu” rozpoczęła się
kampania wyborcza. W lipcu 1989 r. po ogłoszeniu oficjalnych wyników wyborów punkt ciężkości działań dotyczących zmiany ustroju
i reaktywacji samorządu przesunął się z Komitetu Obywatelskiego do
parlamentu. W związku z tym, że „Solidarność” uzyskała przytłaczającą większość w Senacie, przy mniejszości w Sejmie i przy rządzie
pozostającym ciągle w rękach poprzedniej ekipy, podstawowe decyzje
ustawodawcze musiały być podejmowane przez Senat, gdzie została
stworzona Komisja Samorządu Terytorialnego44.
W dobie wielkich przeobrażeń lat 90-tych powołanie w 1990 r. samorządu terytorialnego stało się jedyną z najważniejszych decyzji
podjętych w celu przeobrażenia ustroju Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawodawstwo z 1990 r. powróciło do koncepcji dualistycznego
modelu administracji terenowej, w której tylko jednym z filarów był
samorząd terytorialny i to na szczeblu gminy45. Dopiero jednak usta J. Regulski, Okrągły stół. Kto jest kim. Opozycja, Warszawa 1989, s. 281.
43
Bliżej o pracach nad aktami normatywnymi regulującymi funkcjonowanie
samorządu terytorialnego, zob. J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej..., s. 63137, przyp. 2.
44
Najważniejsze z aktów prawnych normujące kształt samorządu terytorialnego
to: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,
poz. 483); ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity
Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze. zm. oraz Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126) – tytuł
45
[15]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
327
wodawstwo z 1998 r. dało podstawę do powołania samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym i wojewódzkim46. Następnie od
1 stycznia 1999 r. miejsce dwustopniowego podziału terytorialnego
państwa zajął system trójstopniowy, obejmujący: samorządowe gminy,
samorządowe powiaty i rządowe – samorządowe województwa.
Występujące w literaturze różne katalogi cech samorządu terytorialnego wynikają z odmiennego ujęcia omawianej materii47. Na
ustawy od 1 stycznia 1999 r. brzmi: „Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie
gminnym” (ustalony przez art. 10 pkt. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie
niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz.U. z 1998 r. Nr
162, poz. 1126); ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191
ze. zm.); ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji ustalonych
w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.); ustawa z dnia 24 lipca
1998 r. o mianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji
publicznej – w związku z reforma ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.);
ustawa z 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Odrębnie uregulowany został ustrój
Warszawy – ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy
(Dz.U. Nr 48, poz. 1995 ze zm.).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. Nr 91, poz.
576 ze zm.); ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie
(Dz.U. Nr 91, poz. 577); ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze. zm.); ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza
do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.);
ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału
terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.); ustawa z dnia 24 lipca 1998 r.
o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji
publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze. zm.);
ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu ustawy o samorządzie państwowym, ustawy
o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie
(Dz.U. Nr 99, poz. 631); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 1998 r.
w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652); ustawa z dnia 13 października
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U.
Nr 133, poz. 872 ze. zm.); ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126).
46
47
Zob. różne podejścia autorów, np. J. Sobczak, Idee samorządowe w Europie
i w Polsce XIX i początku XX w., Iława 1999, s. 1-39; Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu
328
Edyta Sokalska
[16]
podstawie całokształtu rozwiązań prawnych, a w szczególności przepisów Konstytucji i ustawy o samorządzie z 1990 r. można dokonać
interpretacji zasad ustrojowych samorządu terytorialnego w Polsce.
Unormowania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wprowadzają ustępujące zasady ustrojowe samorządu terytorialnego: 1. samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16, ust. 2),
2. podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art.
164, ust. 1), 3. gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164, ust. 3), 4. samorząd terytorialny posiada osobowość
prawną. Zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy (art. 16,
ust. 2, art. 163), 5. samodzielność samorządu terytorialnego podlega
ochronie sądowej (art. 165, ust. 2), 6. samorząd terytorialny zaspakaterytorialnego, [w:] Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, pod
red. Z. Niewiadomskiego, J. Szreniawskiego, Lublin 1991, s. 29-35; Z. Niewiadomski,
Ustrój gminy. Gminne i ponadgminne instytucje samorządu terytorialnego, [w:]
Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1992, s. 155-157; Tenże, Ustrój
samorządu terytorialnego i administracji rządowej po reformie, Zbiór aktów prawnych
(z wprowadzeniem i objaśnieniami prof. Z. Niewiadomskiego), Warszawa 1998, s. 1416; B. dolnickii, Czy polskie ustawodawstwo samorządowe odpowiada standardom
europejskim?, «Samorząd Terytorialny» 1994 nr 9, s. 13; Tenże, Modele samorządu
terytorialnego w Europie i w Polsce, Katowice 1994, s. 7; T. Rabska, Administracja
samorządowa i rządowa. Nowy model administracji państwowej, «RPEiS»53.2/1991,
s. 9 i n.; Tenże, Samorząd terytorialny w strukturze aparatu państwa (perspektywy
przebudowy administracji lokalnej), «RPEiS» 55.3/1993, s. 25-34; Tenże, Pozycja
samorządu terytorialnego w Konstytucji, «Samorząd Terytorialny» 1995 nr 5,
s. 17; M. Stahl, Poszukiwania modelu władzy..., s. 41 przyp. 21; M. Stahl,
E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny. Podstawowe zagadnienia, Warszawa
1994, s. 25-31; M. Kulesza, Samorząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej
– stan obecny i perspektywy, «Samorząd Terytorialny» 1995 nr 5, s. 8; Z. Leoński,
Samorząd terytorialny w II RP, Warszawa 2002, s. 5-8; A. Agopszowicz, Z. Gilowska,
M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997, s. 1116; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1999, s. 42-51; A. Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania
i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny, [w:] Samorząd
terytorialny i rozwój lokalny, pod red. A. Piekary, Z. Niewiadomskiego, Warszawa
1996, s. 25-26.
[17]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
329
ja potrzeby wspólnoty samorządowej (art. 166, ust. 1), 7. samorząd
terytorialny wykonuje zadania zlecone administracji rządowej w zakresie uregulowanym ustawami (art. 166, ust. 2), 8. organy stanowiące
wybierają organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego są
wybierane przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich (art. 169),
9. organy stanowiące wybierają organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (art. 169), 10. jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe.
Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 165,
ust. 1; art. 167, ust. 1), 11. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe
(art. 167, ust. 2), 12. ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące (art. 169,
ust. 4), 13. członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować
o sprawach dotyczących tej wspólnoty w referendum (art. 170),
14. działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu
widzenia legalności (art. 171, ust. 1), 15. jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się (art. 172, ust. 1).
Konstytucja RP z 1997 r. wzmacniała pozycję prawną samorządu terytorialnego, w porównaniu z unormowaniami tzw. „Małej Kon­stytucji”48.
Do rangi zasad ustrojowych podniesiono ustawy decentralizacji władzy
publicznej oraz zasadę udziału samorządu terytorialnego w wy­ko­
ny­waniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15, ust. 1; art. 16, ust. 2). Zasada samodzielności
samorządu terytorialnego uzyskała w Konstytucji z 1997 r. normę rangi
konstytucyjnej i odniesiona została do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (art. 165, ust. 2). Została także poprzez Konstytucję
wzmocniona pozycja gmin we wszystkich sprawach samorządu terytorialnego niezastrzeżonych dla innych jednostek tego samorządu.
Ustawa z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą RP oraz o samorządzie terytorialnym,
Dz.U. Nr 84, poz. 426.
48
330
Edyta Sokalska
[18]
Zasady te, wyrażające istotę prawną samorządu, rozwinięte zostały w ustawie o samorządzie terytorialnym49. Przepisy art. 1 stanowią,
że „mieszkańcy gminy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową, ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o gminie, należy przez
to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Wspólnota ta wykonuje samodzielnie, jako gmina – osoba prawna zadania publiczne (art. 2). Mieszkańcy danego terenu zorganizowani
w związek samorządowy, tworzą korporację, zrzeszenie. Członkowstwo
w zrzeszeniu jest niezależne od woli. Samodzielność gminy podlega
ochronie prawnej (art. 2, ust. 3)”. Gmina, będąca podstawową jednostka samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną jako całość
(wspólnota samorządowa). Samorząd terytorialny jest korporacją publicznoprawną, wykonującą samodzielnie zadania publiczne50.
Upodmiotowienie wspólnoty samorządowej wyraża się w określonych przez ustawę sposobach sprawowania władzy, a mianowicie głosowaniu powszechnym, działalności organów gminy51. Mieszkańcy
mają swobodę w podejmowaniu decyzji dotyczących składu najważniejszego organu – rady gminy. Pozycję ustrojową gminy określa zakres spraw należących do gminy. Warunkiem samodzielności gminy
przy wypełnianiu zadań publicznych w zakresie zaspakajania potrzeb
społeczności lokalnej jest mienie komunalne52. „Gmina samodzielnie
prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy” – taką
treść zawiera art. 51 ustawy o samorządzie.
Do elementów konstytucyjnych instytucji samorządu terytorialnego
w Polsce należy więc zaliczyć demokratyczną legitymizację samorządu, zasadę udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy
49
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74.
50
O podziale kompetencji zob. E. Zieliński, Problemy funkcjonowania administracji
publicznej w Polsce, [w:] Administracja publiczna w procesie dostosowywania państwa
do Unii Europejskiej, pod red. T. Mołdawy, K.A. Wojtaszczyka, M. Małeckiego,
Warszawa 2003, s. 19-22.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74, art. 11.
51
Tamże, art. 6, 7, 18.
52
[19]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
331
publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zasadę
samodzielności, stanowiącą istotę samorządu terytorialnego.
Transformacja systemu podjęta w latach dziewięćdziesiątych XX
wieku oraz utworzenie samorządu uwypukliły konieczność przebudowy układów terytorialnych. Poprzedni system administracyjny
oparty był na przewadze struktur o charakterze centralistycznym i resortowym, i na tej zasadzie podejmowana była większość decyzji państwowych, przepływ informacji i środków finansowych. Nadmierne
koncentrowanie władzy i kompetencji administracyjnych w centrum
sprawiło, że nie było ono nastawione na przygotowanie strategii rozwoju i realizację ogólnej polityki. Centralizacja, jak każde tego rodzaju
działanie, wzmocniła ponadto tendencje do biurokratyzowania stosunków z obywatelami, powolnego rozpatrywania spraw, nieprzestrzegania interesu społeczności lokalnych i regionalnych53.
Samorząd terytorialny nie jest w Polsce pojęciem obcym. Zbieżność
rozwiązań funkcjonujących dziś w naszym kraju wynika nie tylko ze
świadomego powiązania przez ustawodawcę polskiego samorządu terytorialnego z modelem preferowanym w Europie Zachodniej, gdzie
wyznacznikiem demokratycznego ładu jest między innymi podmiotowość społeczna zbiorowości lokalnej. W wielu przypadkach przyjęte
rozwiązania mają korzenie ugruntowane w polskiej tradycji, przerwanej jedynie narzuconym przez ZSRR systemem.
Dla nowego systemu samorządu terytorialnego utworzono w ustro­
ju administracyjnym państwa samodzielne podmioty na trzech pozio­
mach: gminy, powiatu (lub miasta na prawach powiatu) oraz województwa. Analizowane od strony ich funkcji gminy i powiaty tworzą
segment lokalny, natomiast województwa samorządowe – segment regionalny. Segment lokalny nastawiony jest przede wszystkim na realizację interesu społeczności miejscowej, zapewniając zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców.
Jego działania polegają głównie na świadczeniu usług o charakterze
powszechnym, których odbiorcą może być potencjalnie każdy członek
określonej wspólnoty samorządowej. Regionalny segment samorządu
A. Potoczek, Samorząd terytorialny a rozwój regionalny, Toruń 1998, s. 48.
53
332
Edyta Sokalska
[20]
terytorialnego pełni natomiast inne funkcje. Przedmiotem jego zainteresowań jest przede wszystkim gospodarka regionalna i jej podmioty.
Władze regionalne dbają o rozwój gospodarczy i cywilizacyjny regionu, zajmują się planowaniem regionalnym i międzynarodową współpracą gospodarczą. O ile powiat samorządowy przejął kompetencje
dotychczasowego wojewody i wielu byłych wojewódzkich i regionalnych organów administracji rządowej oraz związane z tymi kompetencjami środki, o tyle samorząd wojewódzki przejął uprawnienia i zasoby
finansowe znajdujące się w gestii rządu i administracji centralnej.
Samorządy działają w określonych przez prawo ramach kompetencyjnych, finansowych i organizacyjnych, na straży przestrzegania
którego, zgodnie z Konstytucję RP, stoją sądy. Uprawnienia nadzoru administracyjnego w tym zakresie przysługują przede wszystkim
wojewodom, którzy będąc przedstawicielami Rady Ministrów w województwie, odpowiadają przed rządem za działalność na terenie województwa całej administracji publicznej, w tym zgodności z prawem
działalności samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego.
Wdrożenie powyższych rozwiązań w zakresie transformacji układów powinno pozwolić na: dostosowanie administracji publicznej do
wymogów demokratycznego i obywatelskiego państwa, zwiększenie
odpowiedzialności politycznej społeczności lokalnych i wzmocnienia
tożsamości terytorialnej oraz stworzenie nowych podstaw organizacyjno-prawnych dla rozwoju lokalnego i regionalnego, wzrost efektywności realizacji zadań publicznych, kształtowanie racjonalnych struktur
przestrzennych z poszanowaniem dziedzictwa kulturalnego oraz dostosowanie administracji publicznej do standardów Unii Europejskiej.
Władze publiczne powinny być zaangażowane racjonalnie, co
umoż­liwia oszczędne gospodarowanie środkami finansowymi oraz
optymalne działanie na rzecz interesu publicznego. Władze te powinny się kierować poczuciem misji oraz być świadome celów, do
których zmierza jednostka terytorialna54. Proces rozwoju lokalnego
i regionalnego powinien być działaniem ukierunkowanym i celowym,
54
M. Jełowiecki, Podstawy organizacji administracji publicznej, Warszawa 1998,
s. 28.
[21]
Przemiany strukturalne władz lokalnych w Polsce
333
a cele tego rozwoju powinny być definiowane odrębnie dla każdej
społeczności, uwzględniając specyfikę warunków oraz potrzeb i zasobów. Społeczności lokalne stanowią podstawowy wymiar codziennego życia ludzi, z tego też względu niezbędne jest funkcjonowanie
na ich obszarze urządzeń i instytucji lokalnych, instytucji samorządowych wyposażonych w odpowiednie uprawnienia i kompetencje55.
Mają one służyć samodzielności lokalnych społeczności, zwłaszcza
w zakresie realizowania podstawowych lokalnych potrzeb i problemów. Sprawnie działające instytucje lokalne przejmują na siebie ciężar życia lokalnej społeczności, stwarzając jednocześnie możliwość
partycypacji mieszkańców w wykonywaniu i kontrolowaniu władzy
na szczeblu lokalnym.
Structural Changes in the Polish Local Administrative
Boards in the Second Part of the 20th Century
Summary
The structural changes of the local administrative boards in Poland in
the second half of XX century are the subject of the present study. Mainly
legislative bases of functioning and organization of local administrative
boards in the period of 1972-1975 are taken into account. During that
time the central political authorities were trying to undertake some changes
in the local governing. Legislative acts of the great importance were acts
of 1972 and 1975 that imposed a new administrative division. The act of
1973 changed some competence of the Polish administrative organs by
introducing new ones.
The second part of the study shows the new movements in development
of the Polish local administrative boards after 1975. During the great
transformations of the 1990-ties setting up real local government was one
of the most important political decisions. It was return to the concept of
the dualistic model of the local administration.
55
W. Łysoń, Funkcjonowanie władzy lokalnej, [w:] Władza i społeczności lokalne
w przeobrażeń ustrojowych, Katowice 1994, s. 89-100.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Mariusz Stanik
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy
o kinematografii
I. Wstęp
Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa o kinematografii z dnia 30 czerwca 2005 r.1 (dalej: „Ustawa o kinematografii”).
Jednym z głównych celów przedmiotowej ustawy było stworzenie systemu pozabudżetowego finansowania kinematografii w Polsce.2 Cel
ten został zrealizowany dwutorowo. Z jednej strony poprzez wskazanie
w art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy źródeł przychodów Polskiego
Instytutu Sztuki Filmowej (dalej: „PISF” lub „Instytut”), takich jak
dotacje podmiotowe z budżetu państwa, darowizny, spadki i zapisy, przychody z majątku PISF, a przede wszystkim wpłaty, o których
mowa w art. 19 ust. 1-5, 6 i 7 Ustawy o kinematografii. Z drugiej natomiast strony poprzez nałożenie w przepisach art. 19 ust. 1-7 analizowanej ustawy, na określone (związane z branżą kinematograficzną)
podmioty, obowiązku wpłat na rzecz PISF w wysokości 1,5% przychodów tych podmiotów. Abstrahując w tym miejscu od kwestii kwalifikacji prawnej „wpłaty”, o której mowa w przepisach art. 19 ust. 1-7
Ustawy o kinematografii, jako w rzeczywistości publicznoprawnej,
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz.U. Nr 132, poz. 1111).
1
Por. wypowiedzi posłów sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu zawarte
w biuletynie nr 4308/IV z dnia 9 marca 2005 r.
2
336
Mariusz Stanik
[2]
przymusowej i bezzwrotnej daniny na rzecz państwa (o której mowa
w art. 217 Konstytucji RP)3 wskazać trzeba, że wpłat na rzecz Instytutu
zobowiązani są dokonywać:
– podmioty prowadzące kina;
– podmioty prowadzące dystrybucję nośników z nagranymi na nich
filmami;
– nadawcy programów telewizyjnych;
– operatorzy platformy cyfrowej;
– operatorzy telewizji kablowej;
– podmioty kontrolowane przez wyżej wymienione; oraz
– publiczny nadawca telewizyjny.
W praktyce jednak, na gruncie przepisów nakładających na wyżej
wymienione podmioty obowiązek wpłat na rzecz Instytutu, powstało
kilka zagadnień problematycznych. Jednym z nich stał się spór pomiędzy podmiotami prowadzącymi kina a podmiotami prowadzącymi dystrybucję filmów wyświetlanych w tych kinach, a dotyczący wykładni
przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii. Niniejszy artykuł ma
na celu dokonanie analizy przedmiotowego przepisu w kontekście zapadłego w ubiegłym roku prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego
w Warszawie, rozstrzygającego spór w tej sprawie, jaki toczył się
pomiędzy jednym z największych dystrybutorów filmów w Polsce
a jedną z największych sieci kinowych w kraju (jak też posiłkowo
w kontekście stenogramów z prac nad Ustawą o kinematografii oraz
stanowiska samego Instytutu).
II. Uwagi ogólne – przedmiot sporu
Spór, jaki od 2006 r. toczył się pomiędzy dystrybutorami a podmiotami prowadzącymi kina dotyczył wykładni przepisu art. 19 ust. 1
Ustawy o kinematografii. Zgodnie z tymże przepisem „Podmiot prowadzący kino dokonuje wpłaty na rzecz Instytutu w wysokości 1,5%
Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2006 r., sygn. K
12/06 (w tym w szczególności uzasadnienie wniosku Rzecznika Prawa Obywatelskich);
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483 ze zm.).
3
[3]
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii
337
przychodu uzyskanego z tytułu wyświetlania filmów i reklam w kinie,
przed podziałem z podmiotem prowadzącym dystrybucję”. Nie ulega
wątpliwości, że przedmiotowy przepis wskazuje na podmioty prowadzące kina, jako na wyłącznie zobowiązanych do dokonywania wpłat
na rzecz Instytutu. Niemniej jednak w ocenie części podmiotów prowadzących kina przepis ten wskazuje co prawda te podmioty jako wyłącznych płatników daniny na rzecz PISF, ale wynika z niego również,
że obowiązek partycypowania w finansowaniu tej wpłaty nałożony jest
w równym stopniu również na dystrybutorów filmów. Prezentowana
przez „kiniarzy” wykładnia przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii uzasadniana jest m.in. „intencją ustawodawcy”4 oraz niejednolitym w tym zakresie stanowiskiem samego Instytutu5.
Zob. stenogram z posiedzenia sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu
zawarty w biuletynie nr 4308/IV z dnia 9 marca 2005 r., w tym przede wszystkim
wypowiedź posłanki Iwony Śledzińskiej-Katarasińskiej: „(…) zastanawiam się nad
zapisem, który pozwoliłyby owe 2 proc. [taka była pierwotnie planowana wysokość
opłaty na rzecz PISF] solidarnie dzielić z dystrybutorami. (…) Niestety, nie mam
pomysłu stosownego zapisu, ale chodzi mi o solidarne łożenie” oraz odpowiedź
sekretarz stanu w Ministerstwie Kultury Agnieszki Odorowicz: „Dokładnie taka
była intencja zapisu podkomisji. Obciążenie w wysokości 2 proc. przychodu z tytułu
wyświetlania filmów i reklam w kinie jest obciążeniem solidarnym (…)”.
4
5
Zob. Stanowisko Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w sprawie płatności na
rzecz Instytutu, uregulowanych w art. 19 ust. 1 i 2 ustaw o kinematografii i wzajemnych
rozliczeń pomiędzy podmiotami prowadzącymi kina a dystrybutorami z dnia
2 lutego 2006 r., opublikowane na stronach internetowych PISF, w którym czytamy
m.in., że: „Podmiot prowadzący kino jest jedynym podmiotem zobowiązanym do
bezpośredniego i fizycznego wpłacania na rzecz Instytutu kwoty 1,5% przychodu
uzyskanego z tytułu wyświetlania filmów i reklam w kinie”, przy czym „Podstawą
obliczenia wpłaty na rzecz Instytutu jest wartość netto (bez podatku VAT) całego
przychodu uzyskanego z tytułu wyświetlania filmów i reklam w kinie, przez podmiot
je prowadzący”. Co istotne, w przywołanym stanowisku PISF czytamy również, że
„Ustalenie zasad rozliczania między dystrybutorem a podmiotem prowadzącym kino
z tytułu kwoty wpłaconej przez tego ostatniego na rzecz Instytutu od części przychodu
przypadającej po podziale dystrybutorowi, ustawodawca pozostawia swobodzie
gospodarczej stron”. Podkreślić jednak trzeba, że wydanie przez Instytut wskazanego
powyżej oficjalnego stanowiska nie przeszkodziło w formułowaniu przez PISF
w szeregu pism kierowanych do podmiotów prowadzących kina stanowiska, zgodnie
z którym: „Zobowiązanie do dokonywania wpłat na rzecz Instytutu określonych art. 19
338
Mariusz Stanik
[4]
Z zapisów prac sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu
podmioty prowadzące kina wywodzą, że intencją ustawodawcy było,
aby na rozwój polskiej kinematografii łożyli zarówno „kiniarze”, jak
i dystrybutorzy, a finansowanie wpłaty, o której mowa w art. 19 ust. 1
Ustawy o kinematografii obciąża oba te podmioty w równym stopniu,
przy czym podmioty prowadzące kina są jedynie wyłącznymi płatnikami przedmiotowej daniny publicznej. Natomiast wyrażane przez
PISF stanowisko dotyczące wykładni przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy
o kinematografii jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Instytut
twierdzi bowiem, że przedmiotowy przepis nakładając (wyłącznie na
podmioty prowadzące kina) obowiązek fizycznego dokonywania wpłat
z tytułu wyświetlania filmów i reklam w kinie wskazuje równocześnie
podstawę obliczenia tej wpłaty, a ustalenie zasad rozliczania tej wpłaty
z dystrybutorem pozostawia swobodzie gospodarczej stron, a z drugiej
twierdzi, iż ten sam przepis nakłada na dystrybutorów oraz podmioty
prowadzące kino solidarny obowiązek partycypowania w finansowaniu przedmiotowej wpłaty na rzecz Instytutu.
III. Stanowisko judykatury
Wskutek rozbieżności wykładni przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii dokonywanej przez dystrybutorów i podmioty prowadzące kina (a przede wszystkim wskutek konsekwentnego pomniejszania
przez podmioty prowadzące kina wynikających z umów dystrybucyjnych wynagrodzeń dystrybutorów) w 2008 wszczęty został spór sądowy, którego rozstrzygnięcie sprowadzało się w zasadzie do dokonania
przez Sąd interpretacji przedmiotowego przepisu. Sądy obu instancji przyznały w tym sporze racje dystrybutorowi uznając, że jedynym
ust. 1 uk [Ustawy o kinematografii] ma charakter solidarny…. Podmiot prowadzący
kino fizycznie/technicznie dokonuje wpłaty – jest płatnikiem, ale nie jest jedynym
podatnikiem objętym obowiązkiem para podatkowym określonym w art. 19 ust. 1 uk.
Podatnikami są: kino i dystrybutor”, a „Dystrybutor zgodnie z intencją ustawodawcy
współuczestniczy w obowiązku płatniczym na rzecz Instytutu, jednak nie dokonuje
wpłaty bezpośrednio”.
[5]
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii
339
podmiotem, który został przez ustawodawcę obciążony w całości opłatą na rzecz PISF jest podmiot prowadzący kino.
W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji6 Sąd Okręgowy w Warsza­
wie wskazał m.in., że pozwany podmiot prowadzący kino wyprowadza z brzmienia przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii tezę,
że „owa opłata winna obciążać również dystrybutora, bo wysokość tej
wpłaty ustalana jest od przychodu przed podziałem”. „W ocenie Sądu
Okręgowego takiej interpretacji, a tym samym istnienia ustawowego
obowiązku partycypowania w owej opłacie przez dystrybutora filmu
nie można wywodzić z brzmienia w/w przepisu. Ustalenie wysokości owej opłaty (od przychodu przed podziałem) to tylko sposób wyliczenia. W przepisie tym nie ma mowy o obciążaniu dystrybutora filmu
jakąkolwiek częścią opłaty z tego tytułu. Jeżeli ustawodawca, w państwie prawa, nakłada na jakikolwiek podmiot funkcjonujący w obrocie
(prawnym, gospodarczym) jakikolwiek obowiązek to winien to w przepisie wyraźnie określić. W omawianym przepisie taki obowiązek nałożony został na podmiot prowadzący kino, nie ma tu mowy o tym, że
„podmiot prowadzący kino i dystrybutor filmu dokonują wpłaty 1,5%
należnego im przychodu uzyskanego…”, co oczywiście stanowiłoby
podstawę do obciążenia owym 1,5% zarówno przychodu, po podziale,
uzyskanego przez pozwanego jako prowadzącego kino jak też powoda, jako prowadzącego dystrybucję. Skoro z takiego jaki jest zapisany
brzmienia art. 19 ust. 1 w/w ustawy nie wynika, aby powód [tj. dystrybutor] obowiązany był do dokonywania, w jakiejkolwiek części, owej
1,5% wpłaty, to nie można też – w oparciu o brzmienie owego przepisu (sformułowanie „przed podziałem”) wyprowadzać twierdzenia , że
część tej wpłaty pozwany [tj. pomiot prowadzący kino] dokonuje za
powoda [tj. dystrybutora]. Fakt, że na jedną stronę stosunku zobowiązaniowego nałożony został, mocą ustawy, obowiązek uiszczania jakiejkolwiek daniny publicznej nie oznacza, że automatycznie, niejako,
z mocy prawa, ta strona ma z kolei prawo domagać się od drugiej strony partycypowania w tym wydatku (wpłacie tej daniny publicznej)”.
6
Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie, XVI Wydział Gospodarczy, z dnia
11 września 2009 r., sygn. akt XVI GC 409/08, niepubl.
340
Mariusz Stanik
[6]
Co istotne, Sąd Okręgowy odnosząc się do stanowiska posłów z sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu oraz stanowiska PISF
stwierdził, że „powyższe stanowiska nie są wiążące dla Sądu a wypowiedzi członków sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu nie
stanowią wykładni autentycznej przepisu”.
Co ciekawe, Sąd Okręgowy wskazał również, że „spór niniejszy
przypomina spory, jakie po transformacji systemowej i wprowadzeniu podatku VAT pojawiły się między przedsiębiorcami, co do tego,
czy w/w podatek ulega niejako automatycznemu doliczeniu. Te spory
już się zakończyły i przedsiębiorcy – w zawieranych umowach – ustalają, że podatek VAT wchodzi w ustaloną cenę (zapis „kwota + VAT”,
lub – w przypadku cen ryczałtowych używając określenia „brutto”, co
oznacza, że ustalona cena ryczałtowa mieści podatek VAT) mając świadomość, że jeśli tego nie uzgodnią, uprawniony do zapłaty nie może
domagać się zapłaty przez zobowiązanego owego podatku VAT, który to podatek uprawniony do zapłaty płaci na rzecz Skarbu Państwa”.
W konsekwencji Sąd Okręgowy uznał, że ewentualne kwestie dotyczące wspólnego pokrywania wpłaty na rzecz PISF, o której mowa
w art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii, mogą zostać uregulowane
w umowie/umowach zawieranych pomiędzy dystrybutorem a podmiotem prowadzącym kino.
Cytowane powyżej poglądy Sądu Okręgowego zostały również
w pełni podzielone przez Sąd II instancji, który rozpoznawał sprawę
w wyniku złożonej przez podmiot prowadzący kino apelacji. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie7
wskazano ponadto m.in., że „sformułowanie, iż podmiot prowadzący kino obwiązany jest dokonać wpłaty na rzecz PISF „w wysokości
1,5% przychodu uzyskanego z tytułu wyświetlania filmów i reklam
w kinie przed podziałem z podmiotem prowadzącym dystrybucję” ma
li tylko znaczenie dla ustalenia wysokości wpłaty, która winna być dokonana na rzecz PISF. Nie przesądza natomiast o tym, iż dystrybutor
filmu winien w tej opłacie partycypować. Nawet jeśli w trakcie prac
7
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, I Wydział Cywilny, z dnia 26 maja
2010 r., sygn. akt I ACa 56/10, niepubl.
[7]
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii
341
nad ustawą rozważana była zasadność obciążenia opłatą na rzecz PISF
nie tylko podmiotów prowadzących kina, lecz również dystrybutorów
filmów, to w żadnej mierze treść art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii
nie odzwierciedla, by taki był ostateczny zamiar ustawodawcy”.
IV. Wnioski
Na wstępie wskazać trzeba, że Autor niniejszego artykułu w pełni podziela stanowisko obu wskazanych wyżej sądów rozpoznających spór zawisły wokół wykładni przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy
o kinematografii. Po pierwsze należy bowiem zauważyć, że Trybunał
Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia
19 października 2006 r.8 stwierdził, że „regulacja zawarta w art. 19
Ustawy o kinematografii jest precyzyjna i nie pozostawia wątpliwości
ani co do wysokości wpłaty, ani co do kręgu podmiotów nią obciążonych”. Podobnie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2007 r.9, zgodnie z którym
„regulacja zawarta w art. 19 Ustawy o kinematografii zawiera określenie wszystkich wymaganych przepisami art. 217 Konstytucji podstawowych elementów daniny publicznej, jaką jest wpłata na rzecz
Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, tj. przedmiot tej opłaty, podmioty
zobowiązane do jej wnoszenia oraz jej stawkę, jednakową dla wszystkich zobowiązanych”. Tym samym stwierdzić trzeba, że zarówno
w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w ocenie Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Warszawie wykładnia językowa przepisu
art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii nie powoduje jakichkolwiek
wątpliwości interpretacyjnych.
Po drugie wskazać trzeba, że z literalnego brzmienia przepisu
art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii (w szczególności ze słów „przed
podziałem z podmiotem prowadzącym dystrybucję”) nie wynika kolejność rozliczeń między kinem, dystrybutorem oraz PISF, a jedynie
8
Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2006 r., sygn.
K 12/06.
9
Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
31 sierpnia 2007 r., sygn. III SA/Wa 986/07.
342
Mariusz Stanik
[8]
sposób obliczenia wysokości wpłaty na rzecz Instytutu. Inaczej mówiąc, przedmiotowy przepis wskazuje jedynie podstawę naliczenia
wysokości wpłaty na rzecz PISF, którą stanowi cały przychód netto,
jaki uzyskał podmiot prowadzący kino z tytułu wyświetlania filmów
i reklam w kinie. Powyższe potwierdza zresztą oficjalne stanowisko
PISF w tej sprawie z dnia 2 lutego 2006 r. oraz przywołany już wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r.
Po trzecie stwierdzić trzeba, że skoro wykładnia językowa przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii nie nasuwa wątpliwości (co
potwierdził przywołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego),
to – uwzględniając reguły prawoznawstwa – niedopuszczalnym byłoby dokonywanie wykładni systemowej czy celowościowej analizowanego przepisu.
Po czwarte, nawet gdyby uznać możliwość dokonania wykładni celowościowej przepisu art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii, to
równocześnie stwierdzić trzeba będzie, że intencja ustawodawcy dotycząca obciążenia wpłatami na rzecz Instytutu również dystrybutorów
została wyrażona w art. 19 ust. 2 Ustawy o kinematografii, zgodnie
z którym „Podmiot prowadzący dystrybucję dokonuje wpłaty na rzecz
Instytutu w wysokości 1,5% przychodu uzyskanego z tytułu wyświetlania filmów i reklam w kinie, przed podziałem z podmiotem prowadzącym dystrybucję”. Tym samym dystrybutorzy również zostali
obciążeni opłatą na rzecz PISF, tyle że z innego tytułu i na innej podstawie prawnej niż podmioty prowadzące kina. Co więcej, raz jeszcze
przywołać w tym miejscu trzeba fragment cytowanego powyżej uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, zgodnie z którym
„Jeżeli ustawodawca, w państwie prawa, nakłada na jakikolwiek podmiot funkcjonujący w obrocie (prawnym, gospodarczym) jakikolwiek
obowiązek to winien to w przepisie wyraźnie określić. W omawianym przepisie taki obowiązek nałożony został na podmiot prowadzący kino (…)”. Inaczej mówiąc, w demokratycznym państwie prawa
nie jest dopuszczalne, aby na podstawie wadliwie odczytywanej intencji ustawodawcy (która została de facto zrealizowana w następnym,
względem analizowanego, przepisie Ustawy o kinematografii) nakła-
[9]
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii
343
dać obowiązek para podatkowy na jakikolwiek podmiot nie wskazany
wprost w przepisie prawa jako podmiot zobowiązany do ponoszenia
tegoż obowiązku.
Po piąte wskazać trzeba, że użyte w przepisie art. 19 ust. 1 Ustawy
o kinematografii pojęcie „przychodu” jest pojęciem przychodu w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych10. Tym samym użyty w analizowanym
przepisie zwrot „przed podziałem z podmiotem prowadzącym dystrybucję” oznacza, że „podstawą obliczenia wpłaty jest cały przychód
netto (bez podatku VAT) pochodzący z wyświetlania filmów i reklam
w kinie, uzyskany przez podmiot prowadzący kino”11.
Po szóste wreszcie wskazać trzeba, że wynikające z art. 19 ust. 1
Ustawy o kinematografii obciążenie wyłącznie podmiotów prowadzących kino tak obowiązkiem dokonania fizycznej wpłaty, o której mowa
w tym przepisie, jak też obowiązkiem jej całościowego sfinansowania nie wyłącza możliwości odmiennego uregulowania ostatniej z tych
kwestii w drodze umowy pomiędzy podmiotem prowadzącym kino
a dystrybutorem. Możliwość ta wynika z tzw. zasady swobody umów
(art. 3531 kodeksu cywilnego12), jako że takiemu odmiennemu uregulowaniu kwestii finansowania wpłaty na rzecz PISF nie sprzeciwia się
ani ustawa, ani natura stosunku ani zasady współżycia społecznego. Co
więcej możliwość ta została również potwierdzona zarówno w oficjalnym stanowisku Instytutu, jak też w omówionych powyżej wyrokach
warszawskich sądów. W konsekwencji podmiot prowadzący kino oraz
dystrybutor uprawnieni są do uzgodnienia (czy to w umowie ramowej,
czy to w poszczególnych umowach dystrybucyjnych) wspólnego finansowania wpłaty, o której mowa w art. 19 ust. 1 Ustawy o kinematografii, przy czym pożądanym będzie w tej sytuacji precyzyjne wskazanie
w takiej umowie: (i) wielkości, w jakiej każda ze stron ma uczestni Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych
(Dz.U. Nr 21, poz. 86 ze zm.).
10
11
Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
31 sierpnia 2007 r., sygn. III SA/Wa 986/07.
12
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze
zm.).
344
Mariusz Stanik
[10]
czyć w przedmiotowej wpłacie, (ii) sposobu, terminu i podmiotu odpowiedzialnego za wyliczenie wysokości poszczególnych wpłat każdej
ze stron oraz formy/trybu przekazania tego wyliczenia drugiej stronie
wraz z zapewnieniem możliwości weryfikacji prawidłowości dokonanego wyliczenia, (iii) sposobu i terminu przekazywania podmiotowi
prowadzącemu kino części wpłaty przypadającej zgodnie z umową na
dystrybutora (jako że podmiotem ustawowo zobowiązanym do fizycznego dokonywania wpłat, o których mowa w art. 19 ust. 1 Ustawy
o kinematografii, jest podmiot prowadzący kino) oraz ewentualnie (iv)
wskazanie wysokości odsetek umownych za opóźnienie w przekazaniu kwoty wpłaty przypadającej na dystrybutora. Oczywistym jest przy
tym, że świadczenie dystrybutora wynikające z tego typu umowy jest
świadczeniem pieniężnym, a zatem nie będzie możliwe zastrzeżenie
w tejże umowie kary umownej na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania przez dystrybutora (vide: art.
483 §1 kodeksu cywilnego). Niemniej jednak podkreślić trzeba, że
w przypadku braku dokonania między podmiotem prowadzącym kino
a dystrybutorem uzgodnień w zakresie partycypowania dystrybutora
w finansowaniu wpłaty na rzecz PISF, o której mowa w art. 19 ust. 1
Ustawy o kinematografii, podmiot prowadzący kino zobowiązany będzie finansować całość tej opłaty samodzielnie, a co więcej nie będzie
w żaden sposób uprawniony do jakiegokolwiek pomniejszania wynikającego z umowy z dystrybutorem wynagrodzenia dystrybutora.
Comments to the Interpretation of art. 19
Clause 1 of the Cinematography Act
Summary
The text describes a dispute between entities conducting cinemas and
film distributors regarding the interpretation of art. 19 clause 1 of the
Cinematography Act. The dispute concerned the question whether under
the aforementioned provision film distributors are obliged to participate in
financing the fee towards Polish Film Art Institute. Analysis of this issue is
[11]
Uwagi do wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o kinematografii
345
based on the Warsaw District Court and Appeal Court judgments issued
in 2008 and 2009. Analysis also takes into consideration the stenographic
records of the parliamentary committee working under the Cinematography
Act and interpretation of art. 19 clause 1 of the Cinematography Act made
by Polish Film Art Institute itself. In conclusion the author states that
according to art. 19 clause 1 of the Cinematography Act the only entities
obliged to finance and pay the fee towards Polish Film Art Institute are
entities conducting cinemas. Possible changes in this scope may be made
only under the appropriate provisions of civil law agreements between such
entity and film distributor.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Andrzej Szymański
Uniwersytet Opolski
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu
fundacji do ustawy z 6 kwietnia 1984 r.
o fundacjach. Przełom czy kontynuacja?
Rzecz o funkcjonowaniu wyznaniowych
fundacji dobroczynnych w PRL
1. Wprowadzenie
Fundacje są to instytucje prawne posiadające osobowość prawną lub działające w ramach innych osób prawnych z wydzielonym
majątkiem, mającym służyć określonym celom, np. charytatywnym,
opiekuńczym, religijnym etc.1 Wykształcenie się fundacji jako osoby
prawnej nastąpiło w okresie wczesnego średniowiecza, wskutek oficjalnego uznania Kościoła jako zrzeszenia wiernych w edykcie cesarza Konstantyna z 313 r. Fundacje na ziemiach polskich rozwijały
się intensywnie w średniowieczu, od początków XVI w. ich rozwój
ograniczały zakazy dysponowania majątkiem nieruchomym na rzecz
Kościoła, od XVII w. zaś tzw. ustawy amortyzacyjne, ograniczające
rozwój dóbr kościelnych. W okresie zaborów fundacji dotyczyły przepisy prawne państw zaborczych, co nie uległo zdecydowanej zmianie po odzyskaniu przez Polskę niepodległości2. Przed 1939 r. w tej
H. Misztal, Polskie prawo wyznaniowe, I, Lublin 1997, s. 310.
1
G. Radecki, Fundacje zakładane przez osoby prawne Kościoła katolickiego
w Polsce, Katowice 2006, mps, Biblioteka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersyte­
tu Śląskiego, sygn. DR 258, s. 36.
2
348
Andrzej Szymański
[2]
dziedzinie obowiązywało bardzo wiele przepisów prawnych. Na terenie dawnego Królestwa Polskiego (tzw. Kongresówki) pojęcie fundacji w ogóle nie było znane – art. 910 Kodeksu cywilnego Napoleona
przewidywał jedynie możliwość zatwierdzania przez rząd tych darowizn i zapisów, które zostały przyjęte przez już istniejące instytucje3.
7 lutego 1919 r. Naczelnik Państwa wydał dekret o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów4, który stabilizował sytuację prawną
fundacji na terenach dawnej Kongresówki. Dekret ten, znowelizowany przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca
1928 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach
i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów5 przewidywał, iż powołanie fundacji świeckich podlegało zatwierdzeniu przez władze administracyjne, któremu to rygorowi nie podlegały fundacje kościelne erygowane
przez odpowiednie władze kościelne6. Po zakończeniu wojny z Rosja
sowiecką w 1921 r., przepisy te zaczęły obowiązywać na ziemiach
wschodnich, wchodzących w skład państwa polskiego. W byłym zaborze austriackim prawa fundacyjnego dotyczyły art. 221, 646 i 849
austriackiego kodeksu cywilnego z 1811 r. wraz z wieloma aktami wykonawczymi. Na terenach byłego zaboru pruskiego problematykę fundacji regulowały paragrafy 80-88 niemieckiego kodeksu cywilnego
z 1896 r. i stosowne przepisy wykonawcze. Na Spiszu i Orawie obowiązywały z kolei odnośne ustawy węgierskie7. Wypada podkreślić,
że w okresie II Rzeczypospolitej władze państwowe nie ingerowały
w sferę fundacji kościelnych, erygowanych przez odpowiednie władze kościelne na podstawie przepisów prawa kanonicznego. Wszystkie
takie fundacje były przez państwo uznawane jako osoby prawne na
D. Walencik, Rewindykacja nieruchomości Kościoła katolickiego w postępowaniu
przed Komisją Majątkową, Lublin 2008, s. 153.
3
Dz.U. z 1919 r. Nr 15 poz. 215.
4
Dz.U. z 1928 r. Nr 38 poz. 372.
5
H. Misztal, op. cit., s. 311.
6
D. Walencik, op. cit., s. 154.
7
[3]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
349
gruncie prawa państwowego, gdyż cytowany dekret z 7 lutego 1919 r.
dotyczył wyłącznie fundacji świeckich8.
Mocą dekretu Rady Ministrów z dnia 22 października 1947 r., obowiązywanie przepisów dekretu o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów z 7 lutego 1919 r. zostało rozciągnięte na cały obszar
państwa polskiego9. Jednocześnie uchylono obowiązujące jeszcze
przepisy państw zaborczych. Zmiany te miały charakter porządkowy,
odnosząc się przede wszystkim do zarządu i nadzoru nad fundacjami.
W tym okresie nie powstawały bowiem nowe fundacje, ponieważ według ustawodawcy, wszystkie ich funkcje doskonale spełniało państwo
socjalistyczne10. Jak pisze D. Walencik, „przepisy dekretu z 1919 r.,
poszerzone postanowieniami dekretu z roku 1947, dawały organom
państwowym znaczne uprawnienia nadzorcze, pozwalając im odgrywać decydującą rolę w przedmiocie powołania, jak i dalszego istnienia fundacji. Fundację można było powołać przez czynność prawną
inter vivos (rozporządzenie majątkiem) lub przez testament, ale akty te
były przez właściwą władzę zatwierdzane, przy czym fakt zatwierdzenia oznaczał nabycie osobowości prawnej. Do powstania fundacji konieczne były dwie przesłanki: ważne rozporządzenie swym majątkiem
przez fundatora i zatwierdzenie tego rozporządzenia przez władze państwowe. Bez tych elementów nie mogła prawidłowo powstać fundacja.
Ministrowie, właściwi ze względu na przedmiot fundacji zatwierdzali je, nadawali i zmieniali statuty, sprawowali nadzór nad organami
zarządu fundacji i w tym celu mogli zażądać od nich przedstawienia
sprawozdań i rachunków oraz wstrzymać lub uchylać wykonanie rozporządzeń tychże organów. W niektórych przypadkach ministrowie
mogli objąć fundację we własny zarząd [art. 12 dekretu z 1919 r.]. Gdy
osiągnięcie celu fundacji z pewnych względów stało się niemożliwe
8
H. Cioch, Istota fundacji kościelnych, [w:], Divina et Humana. Księga jubileuszowa
w 65. rocznicę urodzin księdza profesora Henryka Misztala, red.: A. Dębiński, W. Bar,
P. Stanisz, Lublin 2001, s. 65.
9
Zob. Dekret z dnia 22 października 1947 r. o zmianie i rozciągnięciu mocy
obowiązującej dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn
i zapisów na cały obszar Państwa Polskiego (Dz.U. z 1947 r. Nr 66 poz. 400).
D. Walencik, op. cit., s. 154.
10
350
Andrzej Szymański
[4]
albo przeciwne względom dobra publicznego, mogła być ona zniesiona (art. 19 dekretu z 1919 r.)11. 20 lipca 1949 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przekazania wojewódzkim
władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów12, które na podstawie
art. 14 dekretu z 7 lutego 1919 r., przekazywało kompetencje w zakresie nadzoru nad fundacjami, zastrzeżone do tej pory ministrom, odpowiednim władzom wojewódzkim. Szczególnie istotny był §2 pkt. 4
owego rozporządzenia, zgodnie z którym władze wojewódzkie (nie
zaś ministerialne) mogły wnioskować o zastosowanie wobec fundacji
art. 12 dekretu z 1919 r.13, czyli o objęcie ich w zarząd własny. Przepis
ten był często wykorzystywany przez władze w celu zdobycia pełnej
kontroli nad dobroczynnymi fundacjami kościelnymi przed wejściem
w życie dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji.
Mocą cytowanego dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu funda14
cji , wszystkie fundacje w Polsce (w tym kościelne) zostały zlikwidowane, a majątek ich został przejęty przez państwo15 bez odszkodowania
i wolny od wszelkich obciążeń z dniem 22 maja 1952 r., tzn. w momencie wejścia dekretu w życie. Jak pisze D. Walencik „w mocy pozostały zobowiązania o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązania na
rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego oraz zobowiązania,
mające swe źródło w stosunku pracy, a obciążające majątek zniesionych fundacji. Zobowiązania te przejmowało na siebie państwo (art. 6
[dekretu z 24 kwietnia]). Dekret o zniesieniu fundacji upoważniał właściwych ministrów do określenia mienia ruchomego i nieruchomego
przejętych fundacji i przekazania go w zarząd i użytkowanie zakładom i instytucjom, których działalność realizuje te same lub podobne
Tamże.
11
Dz.U. z 1949 r. Nr 46 poz. 343.
12
Art. 12: „Gdy inna organizacja okaże się niemożebną lub niecelową, władza
zatwierdzając fundację, może postanowić w statucie objęcie fundacji we własny
zarząd. Jeśli fundator żyje, nastąpić to może tylko za jego zgodą”.
13
Dz.U. z 1952 r. Nr 25 poz. 172.
14
H. Cioch, op. cit., s. 65.
15
[5]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
351
cele, jak zniesionych fundacji (art. 7). Zakłady i instytucje utrzymywane dotychczas przez fundacje przeszły na utrzymanie ministerstw
(art. 8)”16. Strona kościelna utrzymywała, iż dekret z 24 kwietnia 1952 r.
nie powinien obejmować fundacji kościelnych, ponieważ dotyczył
fundacji podlegających dekretowi z 7 lutego 1919 r., któremu nie podlegały owe fundacje. Ponadto z fundacjami kościelnymi często wiązały się pewne zobowiązania natury religijnej (msze św., nabożeństwa),
których nie były zdolne przejąć władze państwowe17. Jednak stanowisko UdSW było jednoznaczne – dekret z 1952 r. dotyczy również
fundacji kościelnych18. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy
w postanowieniu z 5 lipca 1967 r., w którym zaznaczył, iż dekret kwietniowy z 1952 r. zniósł wszystkie istniejące fundacje, bez względu na
ich charakter oraz postanowienia statutu i treść aktów fundacyjnych.
Oznaczało to – jak podkreśla D. Walencik – że „w dniu wejścia w życie
(22 maja 1952 r.) wspomnianego dekretu fundacje jako osoby prawne przestały istnieć i tym samym dotychczasowe ich organy nadzorcze
nie mogły już reprezentować fundacji w ewentualnym postępowaniu
procesowym”19. Dekret o zniesieniu fundacji, oprócz wyeliminowania
tychże z polskiego systemu prawnego instytucję fundacji, sprawiając
ponadto, że tworzenie nowych fundacji było realne jedynie z wykorzystaniem trybu ustawowego20. Dekret o fundacjach i o zatwierdzeniu
darowizn i zapisów z 1919 r. pozostawał jednak w mocy w stosunku do
tych fundacji, które już istniały w momencie wejścia w życie dekretu
z 24 kwietnia 1952 r. i miały siedzibę za granicą. W praktyce było także niemożliwe zniesienie fundacji, posiadającej całość lub tylko część
swego majątku za granicą, czemu dała wyraz uchwała Izby Cywilnej
Sądu Najwyższego z 21 października 1955 r. Istnienie takich fundacji
potwierdził ponadto dekret Rady Ministrów z 31 grudnia 1956 r. o uzu D. Walencik, op. cit., s. 155.
16
H. Misztal, op. cit., s. 311.
17
Zob. H. Jesse, Vademecum duchowieństwa i zakonów Kościoła rzymskokatolic­
kiego w Polsce w dziedzinie prawa państwowego, Warszawa 1975, s. 222.
18
D. Walencik, op. cit., s. 156.
19
G. Radecki, op. cit., s. 38.
20
352
Andrzej Szymański
[6]
pełnieniu przepisów o zniesieniu fundacji21. Przepisy dekretu o zniesieniu fundacji nie niweczyły także skuteczności aktu powołania do
życia fundacji, która do czasu ich wejścia w życie nie uzyskała jeszcze
osobowości prawnej22.
Na mocy zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr 202 z 7 października 1960 r. przekazano UdSW uprawnienia władz państwowych
w odniesieniu do fundacji mających służyć celom religijnym23, zaś rozporządzenie Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. rozszerzyło kompetencje wojewodów o obejmowanie majątków fundacji, określanie mienia
ruchomego i nieruchomego należącego do fundacji mających służyć
celom kultu religijnego oraz innym celom związanym z działalnością
Kościołów, związków wyznaniowych, zakonów i innych organizacji religijnych24. Badacze problematyki fundacji są zgodni, że trudno
obecnie określić, jaka wielkość majątku ruchomego i nieruchomego
została przejęta od Kościołów i innych związków wyznaniowych na
rzecz państwa w wyniku wprowadzenia w życie dekretu o zniesieniu
fundacji25. Dopiero po ponad 30 latach, 6 kwietnia 1984 r. Sejm PRL
uchwalił nową ustawę o fundacjach26, przywracającą możliwość powoływania fundacji przez osoby prawne i fizyczne w określonych celach, zgodnych jednak z podstawowymi celami PRL27. Opracowanie
projektu tej ustawy wiązało się z zamiarem utworzenia przez Kościół
rzymskokatolicki Fundacji Rolniczej, której kapitał miały stanowić
przekazane mu przez rząd USA środki finansowe, przeznaczone na dokonanie przekształceń i modernizacji polskiego sektora rolnego28.
Dz.U. z 1957 r. Nr 1 poz. 3, zm. Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz. 72.
21
D. Walencik, op. cit., s. 156.
22
H. Misztal, op. cit., s. 311.
23
Zob. § 2 pkt. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w spra­
wie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i na­
czelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie
(Dz.U. Nr 17 poz. 94).
24
Zob. H. Misztal, op. cit., s. 311; D. Walencik, op. cit., s. 157.
25
Dz.U. z 1984 r. Nr 21 poz. 97.
26
H. Misztal, op. cit., s. 311; H. Cioch, op. cit., s. 66.
27
H. Radecki, op. cit., s. 39.
28
[7]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
353
2. Funkcjonowanie fundacji wyznaniowych do 1952 r.
25 kwietnia 1950 r. na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego29,
wojewódzki pełnomocnik do spraw przejęcia dóbr martwej ręki z Rze­
szowa przejął nieruchomość ziemską o powierzchni 35, 90 ha, należącą do Zakładu (Instytutu) Sióstr Miłosierdzia w Moszczanach. Oprócz
gruntu dokonano także przejęcia budynków zakładu, stajni, wozowni,
drewutni etc. Ostatecznie, od przejęcia wyłączono na rzecz Zakładu
działkę o powierzchni 5 ha oraz cmentarz o powierzchni 0, 64 ha, a ponadto inwentarz martwy (maszyny i narzędzia rolnicze) i część inwentarza żywego, w tym 5 uli30. Cały znacjonalizowany majątek przekazano
w trwały zarząd wojewódzkiemu Wydziałowi Spraw Inwalidzkich
i Pomocy Społecznej w Rzeszowie31. Niebawem Prezydium WRN
w Rzeszowie wystąpiło do Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy
Społecznej Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej (MPiOS) o zainicjowanie zniesienia fundacji Instytutu Sióstr Miłosierdzia i o upaństwowienie domu opieki, stanowiącego własność tego Instytutu. Jako
uzasadnienie podano, iż „z chwilą przejęcia na własność państwa majątku Instytutu Sióstr Miłosierdzia, fundacja nie może spełniać swego
zadania statutowego – prowadzenia domu opieki – z braku pomieszczeń
i środków materialnych”. Ponadto „dom opieki w Moszczanach posiada obecnie 50 miejsc etatowych, a zostanie rozbudowany do 80 miejsc.
Wielkość budynku pozwala na zwiększenie tej ilości do 150 miejsc.
Położenie na wsi i gospodarstwo przyzakładowe stwarzają warunki
do dalszego utrzymania tego zakładu jako państwowego”32. Jednakże
Dz.U. Nr 9 poz. 87.
29
Protokół uzupełniający z 9 czerwca 1951 r. w sprawie przejęcia na rzecz państwa
nieruchomości ziemskich SS. Miłosierdzia, bez numeru, tamże, k. 12.
30
Protokół w sprawie przejęcia na rzecz państwa nieruchomości ziemskiej Zakładu
Sióstr Miłosierdzia, położonego w gromadzie Łazy-Moszczany, powiat Jarosław
z 25 kwietnia 1950 r., bez numeru, AAN, MPiOS, sygn. 445, k. 7.
31
Pismo Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Rzeszowie do Depar­
ta­mentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Opieki
Społecznej z 18 czerwca 1951 r. (PiPS III-5/108/51), tamże, k. 18.
32
354
Andrzej Szymański
[8]
Departament Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS uważało wniosek o zniesienie fundacji Instytut Sióstr Miłosierdzia za „przedwczesny”, poprosiło natomiast rzeszowskie PWRN o „rozważenie […]
możliwości wystąpienia na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady
Ministrów z 20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim
władzom ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów […] z wnioskiem o objęcie przez
tamtejsze Prezydium odnośnej fundacji w zarząd własny z uzasadnieniem, że fundacja nie może spełniać swego statutowego zadania”33.
Prezydium WRN w Rzeszowie skwapliwie skorzystało z „dobrej rady”
i 8 września 1951 r. podjęło stosowną uchwałę „w sprawie objęcia
w zarząd własny fundacji „Instytut SS. Miłosierdzia” w Moszczanach”
i zwróciło się z prośbą do MPiOS o „przekazanie ww. fundacji w zarząd tutejszego PWRN”. Termin wykonania uchwały wyznaczono na
20 września 1951 r.34 Już 15 września tegoż roku MPiOS zarządziło
objęcie w zarząd własny fundacji w Moszczanach z dniem 22 wrześ­
nia 1951 r.35 O przejęciu na własność państwa fundacji MPiOS powiadomiło Zarząd Główny ZK „Caritas”36 i zainteresowane PWRN
w Rzeszowie37. To ostatnie, realizując zarządzenie MPiOS z 15 października 1951 r., dokonało bezpośredniego przejęcia z rąk sióstr mi33
Pismo Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS do
Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Rzeszowie z 31 lipca 1951 r. (IPm.
261/pf/51), poufne, tamże, k. 19.
34
Pismo Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Rzeszowie do
Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS z 22 września 1951
r. (L. PiPS. III. 5/108/51), tamże, k. 21. Zob. tekst uchwały nr XXXIX/304/51 PWRN
w Rzeszowie z dnia 8 września 1951 r. w sprawie objęcia we własny zarząd fundacji
„Instytut SS. Miłosierdzia” w Moszczanach, tamże, k. 22.
35
Zarządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 15 września 1951 r.
w sprawie objęcia we własny zarząd fundacji „Instytut SS. Miłosierdzia” w Moszcza­
nach, pow. Jarosław, bez numeru, tamże, k. 26.
36
Pismo Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS do
Zarządu Głównego ZK „Caritas” z 26 października 1951 r. (IPa 261/pf), poufne,
tamże, k. 14.
37
Pismo Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS do
PWRN w Rzeszowie z 30 października 1951 r. (IPm. 261/pf), poufne, k. 23.
[9]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
355
łosierdzia fundacji wraz z domem opieki dla dorosłych, który „ze
względu na kredyty” był prowadzony jako zakład państwowy. Od
3 stycznia 1952 r. na czele zakładu, a zarazem gospodarstwa przyzakładowego stał kierownik świecki38. W tym przypadku mamy do czynienia z wyjątkowo perfidnym działaniem – najpierw władze pozbawiają
fundację charytatywną materialnych podstaw funkcjonowania, po to,
by niebawem, przywołując niemożność wykonywania przez nią zadań
statutowych, przejąć nad fundacją pełną kontrolę, praktycznie równoznaczną z upaństwowieniem.
W przypadku przejęcia przez MPiOS i PMRN w Krakowie Fundacji
dla Nieuleczalnie Chorych im. Ludwika i Anny Helclów w Krakowie,
jako podstawę prawną przejęcia pod zarząd własny przez ministerstwo
podano „art. 13 ust. 2” dekretu z 7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów oraz § 3 rozporządzenia z 20 lipca
1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji
ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów. Wypada zaznaczyć, że przywołanie pierwszego przepisu zawiera błąd, gdyż art. 13 dekretu z 7 lutego 1919 r.
nie jest podzielony na ustępy – chodzi prawdopodobnie o zdanie drugie tego artykułu, które brzmi: „Jeżeli zarządy fundacji pełnią swoje czynności wadliwie lub niedbale, minister wzywa je do należytego
pełnienia obowiązków, a w razie nieskuteczności wezwania powoła
na ich miejsce innych zarządców lub też zastosuje przepis art. 12”.
Art. 12, jak już wyżej wspomniano, zezwalał odpowiedniemu ministrowi na objęcie fundacji we własny zarząd, zaś § 3 rozporządzenia Rady
Ministrów z 20 lipca 1949 r. stanowił: „W stosunku do fundacyj, które
ze względu na zakres ich działania bądź rodzaj majątku posiadają znaczenie ogólnopaństwowe, właściwy minister może w drodze zarządzenia zastrzec sobie sprawowania wszystkich lub niektórych czynności
nadzoru, określonych w § 2”. Ów paragraf zezwalał m.in. na wystąpienie z wnioskiem o objęcie fundacji wojewodom oraz prezydentom m.
st. Warszawy i m. Łodzi. Zatem MPiOS z nieznanych przyczyn zdecy Pismo Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Rzeszowie do
Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS z 9 stycznia 1951 r.
(PiPS III 5/108/51), tamże, k. 26.
38
356
Andrzej Szymański
[10]
dowało się potraktować niewątpliwie ważną i zasłużoną Fundację im.
Helclów i prowadzony przez nią zakład jako instytucje o „znaczeniu
ogólnopaństwowym”, jednak zarządzane „wadliwie lub niedbale”, którymi musi zarządzać sam w miejsce prawomocnie ustanowionego zarządu, aby wykorzenić prawdziwe lub domniemane nieprawidłowości.
Stosowne zarządzenie ministerialne o objęciu fundacji w zarząd włas­
ny przez PMRN w Krakowie w terminie do 31 października 1951 r.
zostało wydane 21 września 1951 r.39 Realizując to zarządzenie, Wy­
dział Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Krakowie ustanowił kuratora Fundacji im. Helclów, który pełnił jednocześnie obowiązki
kierownika zakładu. Kurator dokonał inwentaryzacji mienia zakładowego. Odnotowano, że „ze strony sióstr [zatrudnionych w zakładzie]
nie napotkano na żadne sprzeciwy, gdyż cała sprawa została uprzednio rozpracowana przy udziale Wydziału Spraw Administracyjnych
i Wydziału do Spraw Wyznań PWRN”. W zakładzie pozostawiono
personel zakonny na dotychczasowych stanowiskach, „z wyjątkiem
kierowniczki, której obowiązki przejął kurator fundacji”40. Pod koniec
stycznia 1952 r. kurator Fundacji im. Ludwika i Anny Helclów przekazał ją protokolarnie w zarząd własny PMRN w Krakowie. W skład przekazanej masy majątkowej wchodziła: „parcela przy ul. Helclów, Dłu­giej
i Kamiennej, zabudowana gmachem zakładu [opiekuńczego] o trzech
kondygnacjach z kaplicą, dwupiętrowa zabytkowa nieruchomość w Kra­
kowie przy Rynku Głównym nr 29 (pod Blachą), gotówka w kwocie
487,87 zł oraz Zakład Specjalny dla Nieuleczalnie Chorych…”41.
W Słupcy (pow. koniński) w końcu lat 40- tych XX w. istniał fundacja „Przytułek dla Starców i Kalek”, której celem było udzielania
pomocy potrzebującym osobom w starszym wieku. Do majątku owej
39
Zarządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z 21 września 1951 r. (IPa. 67/
pf), poufne, AAN, MPiOS, sygn. 447, k. 31.
Pismo Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN w Krakowie do Departamentu
Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS z 29 października 1951 r. (L. P. P.
Pom. II-1b/595/51), tamże, k. 34.
40
Protokół zdawczo-odbiorczy spisany 24 stycznia 1952 r. w kancelarii Zarządu
Fundacji [im. Helclów] z czynności przekazania tejże przez kuratora fundacji w zarząd
własny PMRN w Krakowie, bez numeru, tamże, k. 72.
41
[11]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
357
fundacji należał m.in. ogród warzywny o powierzchni 1,25 ha, przylegający do posesji miejscowego gimnazjum. Władze szkolne chciały
rozbudować budynek szkolny, jednak parcela była na to zbyt wąska.
W tej sytuacji kuratorium fundacji, noszące miano Rady Opiekuńczej
Przytułku, powzięło uchwałę o sprzedaży gimnazjum części ogrodu
fundacyjnego, co popierał także starosta koniński42. Jako, że zgodnie
z art. 13 dekretu z 7 lutego 1919 r. minister w stosunku do fundacji,
której „przedmiot” wchodził w jego kompetencje, miał prawo nadzoru nad organami zarządu fundacji i mógł w tym celu zażądać od nich
przedstawienia stosownych dokumentów, a także wstrzymywać lub
uchylać wykonanie rozporządzeń tych organów o ile byłyby szkodliwe
dla fundacji lub niezgodne z aktem fundacyjnym, statutem fundacji lub
prawem – Urząd Wojewódzki Poznański przedłożył sprawę MPiOS
z wnioskiem „o przychylenie się do prośby o udzielenie zezwolenia na
sprzedaż części ogrodu fundacyjnego na cele rozbudowy Gimnazjum
Handlowego”. Jak zapewniano, „ani fundacja, ani pensjonariusze nie
poniosą szkody, gdyż pozostała część ogrodu jest wystarczająco duża.
Za sprzedażą przemawia interes społeczny”43. W odpowiedzi Wydział
Prawny MPiOS słusznie zwrócił uwagę, że „stosownie do art. 2 dekretu o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów, z chwilą zatwierdzenia fundacja uzyskuje charakter osoby prawnej, a zatem statut fundacji winien wskazywać, czy i jakie organy fundacji mają prawo podjęcia uchwały sprzedaży części majątku fundacji i czy uchwały
w tym przedmiocie podlegają zatwierdzeniu przez władze nadzorcze”44.
Jednak stary statut fundacji spłonął, nowy zaś był dopiero w opracowaniu, wobec czego Wydział Prawny nie był w stanie wypowiedzieć
się, czy „uchwała Rady Opiekuńczej fundacji w przedmiocie sprzedaży 1116 m2 gruntu fundacyjnego jest zgodna z prawem i czy potrzebu Pismo Urzędu Wojewódzkiego Poznańskiego do Departamentu Opieki
Społecznej MPiOS z 17 X 1947 r. (Op. Sp. I 16 j 2/1/47), AAN, MPiOS, sygn. 446,
k. 4.
42
Tamże.
43
Ekspertyza Wydziału Prawnego MPiOS dla Departamentu Opieki Społecznej
MPiOS z 20 lutego 1948 r. (L. Dz. Bp. 44/V-178), AAN, MPiOS, sygn. 446, k. 2.
44
358
Andrzej Szymański
[12]
je zatwierdzenia przez władze nadzorcze”45. W kwestii merytorycznej
prawnicy MPiOS nie widzieli przeszkód do zrealizowania zamierzonej sprzedaży, gdyż „z załączonej opinii mierniczego widać […], że
transakcja jest finansowo korzystna dla fundacji, nie uszczupla faktycznie jej majątku, ani też nie utrudnia zadań, jakie fundacja questionis ma na celu. Użycie otrzymanej sumy sprzedażnej na odbudowę
zniszczonego budynku fundacyjnego sprzyja realizacji celów fundacji”46. Ostatecznie 28 lutego 1948 r. MPiOS zatwierdziło uchwałę
Rady Opiekuńczej Fundacji „Przytułek dla Starców i Kalek” w sprawie sprzedaży gruntu fundacyjnego47. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Urząd Wojewódzki Poznański, słupecka fundacja Przytułek
dla Starców i Kalek posiadała w przeszłości statut zatwierdzony przez
Urząd Wojewódzki Łódzki, który jednak został utracony w czasie działań wojennych48. W tej sytuacji w myśl art. 17, 11 i 9 dekretu z dnia
7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów
w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia
22 marca 1928 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 7 lutego 1919 r.
o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów (Dz.U. z 1928 r.
Nr 38 poz. 372) i dekretu z dni 22 października 1947 r. o zmianie i rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach i zatwierdzeniu darowizn i zapisów na cały obszar Państwa
Polskiego (Dz.U. z 1947 r. Nr 66 poz. 400) – zachodziła konieczność
nadania fundacji nowego statutu. Projekt takowy przedłożyła Rada
Opiekuńcza Fundacji 15 lutego 1947 r., jednak zdaniem urzędu, musiał
on być w wielu punktach poprawiony, wobec czego Urząd Wojewódzki
przeredagował go i przedłożył MPiOS oba projekty z wnioskiem
o nadanie fundacji nowego statutu w myśl przywołanych przepisów
Tamże.
45
Tamże.
46
Decyzja MPiOS z 28 lutego 1948 r. w sprawie zatwierdzenia uchwały Rady
Opiekuńczej Fundacji „Przytułek dla Starców i Kalek w Słupcy” (Om 155/48-F.),
AAN, MPiOS, sygn. 446, k. 36.
47
Pismo Urzędu Wojewódzkiego Poznańskiego do Departamentu Opieki Społecz­
nej MPiOS z 10 kwietnia 1948 r. (Op. Sp. I 16 j 2/5/48), AAN, MPiOS, sygn. 446,
k. 34.
48
[13]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
359
prawa. Niejako przy okazji Urząd Wojewódzki Poznański zaproponował zmianę nazwy fundacji na „Dom Starców i Kalek”, gdyż „nazwa
przytułek ma wyraźny posmak czegoś proszalnego, nawet żebraczego i,
że właściwsze są wyrazy schronisko lub dom”49. Jednocześnie Referat
Opieki Społecznej Starostwa Powiatowego w Koninie przeprowadzał
konsultacje, czy wskazane byłoby całkowite zniesienie słupeckiej fundacji. Według opinii Urzędu Wojewódzkiego Poznańskiego, fundacja ta miała wszelkie warunki do samodzielnego istnienia i należytego
spełniania swoich zadań statutowych i dalszego rozwoju i wskazane było umożliwienie jej dalszego nieskrępowanego funkcjonowania50. Za utrzymaniem fundacji opowiedział się także Zarząd Miejski
w Słupcy51, natomiast Wydział Pracy i Opieki Społecznej PWRN
w Poznaniu, widząc celowość funkcjonowania w mieście Domu Starców,
wnioskował jednakże do Departamentu Spraw Inwalidzkich i Pomocy
Społecznej MPiOS o „przejęcie niezwłoczne fundacji na rzecz państwa
z tym, że Dom Opieki z ogrodem zostanie wyodrębniony na cele zakładu, a ziemia orna pozostałaby dla miasta z przeznaczeniem na ogródki
działkowe”52. Ciekawe, zróżnicowane i „wieloaspektowe” stanowisko
w tej materii zademonstrowało Prezydium MRN w Słupcy: „Jakkolwiek
przeciwko istnieniu fundacji PMRN nic nie ma, to jednak ze względu na to, że grunty orne i place stanowiące własność tejże, a rozsiane
po całym mieście utrudniają, a nieraz wprost uniemożliwiają racjonalne rozwiązanie poszczególnych problemów dotyczących zagospodarowania miasta i planów zabudowy, zmuszeni jesteśmy prosić Pana
Ministra o zlikwidowanie tego stanu rzeczy w trybie przewidzianym
w art. 19 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. – przejęcie gruntów fundacji…
na rzecz Państwa. Prócz rozwiązania spraw o zasadniczym znacze Tamże.
49
Kwestionariusz dotyczący Fundacji „Przytułek dla Starców i Kalek w Słupcy”
z 21 kwietnia 1949 r., bez numeru, AAN, MPiOS, sygn. 446, k. 39-42.
50
51
Pismo Zarządu Miejskiego w Słupcy do Referatu Opieki Społecznej Starostwa
Powiatowego w Koninie z 5 kwietnia 1949 r. (Op. Sp. 24/155/49), tamże, k. 44.
Pismo Wydziału Pracy i Opieki Społecznej PWRN w Poznaniu do Departamentu
Spraw Inwalidzkich i Pomocy Społecznej MPiOS z 15 maja 1951 r. (Pr. Pom. III 1
r/3/51), tamże, k. 46.
52
360
Andrzej Szymański
[14]
niu dla miasta, pozwoli to nam zlikwidować jeszcze jedną anomalię,
a mianowicie: Z braku gruntów na ogródki działkowe miejscowy świat
pracy wydzierżawia od miejscowych kułaków ziemię „na odrobek”
i zamiast wyjazdu na wczasy w okresie urlopów dla wypoczynku,
zmuszeni są odrabiać za kilka redlin pod kartofle po kilka i kilkanaście
dni przy żniwach i wykopkach. Sprawę… należałoby zlikwidować
i z tej przyczyny, że formy gospodarki gruntowej fundacji są sprzeczne
z intencją i zaleceniami naszego Rządu Polski Ludowej. Grunty fundacji tanio wydzierżawiane miejscowym rolnikom wzmacniają opory
w stosunku do gospodarki uspołecznionej i utrudniają nam założenie spółdzielni produkcyjnej”53. Ostatecznie 1 lutego 1952 r. MPiOS
„w związku z wnioskiem Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej PWRN
w Poznaniu… złożonym zgodnie z §2 pkt. 4 rozporządzenia RM
z 20 lipca 1949 r. oraz na podstawie art. 13 dekretu z 7 lutego 1919 r.”
zarządziło objęcie w zarząd własny Fundacji „Przytułek dla Starców
i Kalek w Słupcy” przez PWRN w Poznaniu. Sprawozdanie z wykonania zarządzenia miało być złożone do 1 marca 1952 r.54 Jak widać,
początkiem kłopotów uznawanej przez wszystkich za pożyteczną fundacji charytatywnej w Słupcy, była wyrażona przez nią zgoda na odsprzedaż części swego gruntu szkole, która bez tego nie mogłaby się
rozwijać. Do jej upadku przyczyniła się chęć władz miejskich Słupcy
urządzenia ogródków działkowych dla mieszkańców. Procedury prawne zostały wykorzystane do osiągnięcia ściśle utylitarnych celów, nie
angażowano tu nawet w nazbyt wielkim stopniu retoryki politycznej.
Upaństwowienie słupeckiej Fundacji „Przytułek dla Starców i Kalek”
niewątpliwie wpisuje się w ogólny program walki komunistycznych
władz Polski z Kościołem, jednak w swym wymiarze lokalnym nie
była raczej aktem „prawnej przemocy” z premedytacją skierowanej
przeciwko ideologicznemu konkurentowi.
Nie zawsze nadzór sprawowany nad fundacją wyznaniową przez
odpowiednie ministerstwo oznaczał działalność na jej niekorzyść, nie
53
Pismo Referatu Ogólno-Administracyjnego PMRN w Słupcy do MPiOS z 19
marca 1951 r. (O. A.-9 d/1/51), tamże, k. 48.
54
Zarządzenie MPiOS z 1 lutego 1952 r. w sprawie powołania Zarządu Fundacji
„Przytułek dla Starców i Kalek w Słupcy”, bez numeru, tamże, k. 65.
[15]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
361
w każdym przypadku kończył się jej szybkim przejęciem w zarząd
własny, a w konsekwencji faktycznym zniesieniem. Funkcjonująca
w Częstochowie od 1895 r. Fundacja „Schronienie św. Antoniego dla
Paralityków i Sierot”55, prowadząca zakład opieki całkowitej dla 140
osób dorosłych obojga płci56 zarządzany przez siostry miłosierdzia św.
Wincentego a Paulo57. W 1948 r. zakład pobierał subwencję państwową w wysokości 6.584.000,00 zł, co stanowiło 44% przychodów placówki. Z uwagi na to, że „dochody z majątku fundacji nie wystarczają
nawet na utrzymanie personelu, że jest ona w istocie domem opieki dla
dorosłych z oddziałem dla paralityków i kalek utrzymywanym z subwencji państwowych i samorządowych” – Urząd Wojewódzki Kielecki
19 maja 1949 r. wnioskował częściowe „zniesienie” fundacji oraz przekazanie zakładu opiekuńczego wraz z całym majątkiem Zarządowi
Miejskiemu w Częstochowie na cele opieki społecznej58. Jednakże
wcześniej władze różnych szczebli aktywnie współpracowały w zarządzie majątkiem fundacyjnym, m.in. wnioskując o zatwierdzenie
umowy najmu lokalu sklepowego w domu fundacyjnym59 i występując do MPiOS o zatwierdzanie w drodze instancyjnej zapisów testamentowych poczynionych na rzecz fundacji przez osoby prywatne60.
Zob. Odpis statutu fundacji pod nazwą Schronienie św. Antoniego dla Paralityków
i Sierot w Częstochowie, bez daty i numeru, AAN, MPiOS, sygn. 444, k. 2.
55
Zob. Odpis regulaminu fundacji pod nazwą Schronienie św. Antoniego dla
Paralityków i Sierot w Częstochowie ul. Wieluńska 1, bez daty i numeru, tamże, k. 14.
56
57
Zob. Kwestionariusz fundacji pod nazwą Schronienie św. Antoniego dla
Paralityków i Sierot w Częstochowie z 22 marca 1949 r., bez numeru, tamże, k. 13.
58
Kwestionariusz Fundacji pn. „Schronienie św. Antoniego dla Paralityków
i Sierot” w Częstochowie z 22 marca 1949 r., bez numeru, tamże, k. 13.
59
Pismo Wydziału Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego Kieleckiego do
MPiOS z 8 sierpnia 1947 r. (Op. OF./3/5/1/47), tamże, k. 35.
Zob. Pismo Wydziału Opieki Społecznej Zarządu Miejskiego w Częstochowie
do Wydziału Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego Kieleckiego z 12 czerwca
1948 r. (O. S. V 72/1386/48), tamże, k. 38; Pismo zarządu Fundacji Schronienie św.
Antoniego dla Paralityków i Sierot do Wydziału Opieki Społecznej Zarządu Miejskiego
w Częstochowie z 7 czerwca 1948 r. (45/48), tamże, k. 39; Pismo wojewody kieleckiego
do MPiOS z 17 sierpnia 1948 r. (Op. OF./3/5/4/48), k. 54; Pismo Fundacji Schronienie
św. Antoniego dla Paralityków i Sierot do MPiOS z 22 grudnia 1948 r. (150/48), tamże,
60
362
Andrzej Szymański
[16]
We wnioskach pokontrolnych z inspekcji Domu Opieki dla Dorosłych
w Częstochowie, przeprowadzonej w styczniu 1952 r., znajduje się postulat „rozpatrzenia ewentualnego zniesienia fundacji z uwagi na to, że
zakład nie spełnia już zadania, jakie mu wyznacza statut”61. Oznaczać
to może, że z fundacji faktycznie wyodrębnił się subsydiowany zakład
opiekuńczy, który rozwijał się w kierunku nieprzewidywanym przeze statut fundacji „Schronienia św. Antoniego”, ogniskując jednocześnie w sobie całość wysiłku charytatywnego nieaktywnej poza tym
fundacji. W protokole z kolejnej wizytacji, która miała miejsce od 21
do 23 lutego 1952 r., zakład opiekuńczy określony jest jako fundacja
świecka, administrowana przeze siostry miłosierdzia św. Wincentego
a Paulo, zgodnie z art. 13 statutu fundacji. W zaleceniach pokontrolnych brak już jest wniosków o zniesienie fundacji, przeważają postulaty w sprawie przydzielenia placówce m.in. bielizny pościelowej, zwięk­sze­nia prenumeraty prasy „tak pod względem ilości
egzemplarzy jak i też wydawnictw” czy zmniejszenia liczby personelu
i wprowadzenia odpłatności za jego wyżywienie62. Może to oznaczać,
że pomiędzy 21 stycznia a 21 lutego 1952 r. fundacja „Schronienie
św. Antoniego dla Paralityków i Sierot w Częstochowie” została przejęta w zarząd własny MPiOS na wniosek PWRN w Katowicach, chociaż w przebadanych archiwaliach brak danych na ten temat.
Czasami losy zakładu opiekuńczego, przejętego w wyniku wprowadzenia do fundacji kościelnej zarządu własnego MPiOS, stawały się
przedmiotem sporu pomiędzy koncesjonowanym ZK „Caritas”, starającym się o włączenie go w poczet placówek przez siebie zarządzanych,
a władzami świeckimi, dążącymi do przejęcia zakładu. Tak było w przypadku Zakładu Specjalnego dla Nieuleczalnie Chorych w Ścinawce
k. 55; Tytuł wykonawczy w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 listopada 1948 r.
(Sp. 250/48), tamże, k. 56.
Sprawozdanie z inspekcji Domu Opieki dla Dorosłych w Częstochowie przy
ul. Wieluńskiej 1, przeprowadzonej przeze delegata PWRN […] 21 stycznia 1952 r.,
bez numeru, tamże, k. 114-122.
61
Sprawozdanie z inspekcji Domu Opieki dla Dorosłych w Częstochowie przy
ul. Wieluńskiej 1, przeprowadzonej przeze delegata PWRN w Katowicach w dniach
od 21 do 23 lutego 1952 r., bez numeru, tamże, k. 68-78.
62
[17]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
363
Dolnej, który będąc własnością fundacji kościelnej i zatrudniając personel zakonny, miał jednak narzucone świeckie kierownictwo i był
w pełni uzależniony od władz. Kierownictwo zakładu zwróciło się
o pomoc materialną do ZK „Caritas” i pomoc taką miało otrzymać, jednak pod warunkiem pełnego podporządkowania się tej organizacji. Jak
bowiem wyraził się ks. A. Lemparty, dyrektor Centrali ZK „Caritas” –
„Caritas” nie jest instytucją filantropijną dla udzielania zapomóg lecz
administratorem i kierownikiem zakładów mu podporządkowanych,
odpowiadającym całkowicie za ich stan materialny”63. Jednak okazało się, iż MPiOS planowało upaństwowienie zakładu fundacyjnego,
być może wiedząc już o mającym niebawem wejść w życie dekrecie
o zniesieniu fundacji. Informacje takie stały się powodem zdecydowanego protestu ks. Lempartego, dowodzącego praw „Caritasu” do podporządkowania sobie zakładu w Ścinawce Dolnej m.in. na podstawie
pkt. 1 protokołu do porozumienia Rządu RP z Episkopatem Polski64.
3. Próby powołania Fundacji Rolniczej 1981-198765
Na początku lat 80-tych XX w. Kościół rzymskokatolicki w Polsce
postanowił przeciwstawić się postępującej pauperyzacji sektora rolnictwa indywidualnego, głównego wytwórcy żywności dla ogarniętego
kryzysem kraju. Wobec spadku wiarygodności instytucji państwowych
i słabości Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Rolni­
ków Indywidualnych „Solidarność”, tylko zaangażowanie się Kościoła
w program „forsowania rozwoju wsi” mogło przynieść oczekiwane
skutki. Planowano uruchomienie mechanizmu „pomocy dla samopomocy”, polegającego na zapewnieniu dopływu do rolnictwa indywidualnego nowoczesnych maszyn i środków produkcji. Strona kościelna
63
Pismo ks. A. Lempartego, dyrektora Centrali ZK „Caritas” do MPiOS za
pośrednictwem UdSW z 26 stycznia 1952 r. (I. A. 3/903/52), AAN, UdSW, sygn.
11/554, k. 2.
Tamże.
64
Tematyce Fundacji Rolniczej poświęcona jest źródłowa praca S. Siwka, Fundacja
Rolnicza. Jak władze PRL zablokowały wsparcie przez Kościół polskich rolników?
Fakty, dokumenty-negocjacje w latach 1981-1987, bmdw.
65
364
Andrzej Szymański
[18]
widziała swoją rolę jako inicjatora i koordynatora akcji, nie zamierzając się angażować w działania o charakterze typowo gospodarczym
czy handlowym66. W listopadzie 1981 r. przebywający na Zachodzie
ks. Alojzy Orszulik, kierownik Biura Prasowego Episkopatu Polski
i członek – sekretarz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Episkopatu
Polski i Rządu PRL, przeprowadził sondażowe rozmowy z przedstawicielami sekretariatów episkopatów europejskich, zainteresowanych
nowymi formami pomocy dla Polski, realizowanymi za pośrednictwem Kościoła. Wtedy też padła sugestia zbadania możliwości uruchomienia na mniejszą skalę „nowego planu Marshalla”. Jednakże wobec wprowadzenia w 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego w PRL,
kościelne kontakty z zagranicą musiały zostać zawieszone na czas nieokreślony. Jednakże już w 4 czerwca 1982 r. doszło w Gnieźnie do
spotkania kard. Josepha Hoeffnera, reprezentującego Niemiecką Kon­
fe­rencję Biskupów z kard. Józefem Glempem, prymasem Polski.
Podczas spotkania omawiano kwestię ekonomicznej pomocy dla rolnictwa indywidualnego w Polsce oraz ustalono, że konieczne jest przeprowadzenie sondaży dla zbadania szans zebrania środków po­mo­co­wych
oraz zorganizowania w kraju stosownej instytucji, która mogłaby zająć
się ich dystrybucją. Ten dzień, 4 czerwca 1982 r. można zatem uznać
za początek dzieła, która w dalszej perspektywie czasowej miało – jak
wówczas mniemano – przekształcić się w Fundację Rolniczą i zmienić
oblicze niedoinwestowanej polskiej wsi67. Rok 1982 wypełniły starania o pozyskanie przychylności władz państwowych dla projektu, przewidującego sfinansowanie działań pomocowych do wartości ok. 5 mld
DM (ok. 2 mld USD), wydatkowanych w ciągu 5 lat. Zdaniem strony
kościelnej, zaangażowanie tak dużych środków pozyskanych za pomocą episkopatów Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych, pomoże
zneutralizować w znacznej mierze restrykcje ekonomiczne nałożone
na PRL („wywiercenie dziury w sankcjach”)68. W tym czasie powołano
Tamże, s. 84-85.
Tamże, s. 89.
66
67
Zob. Kalendarium wydarzeń dotyczących inicjatywy Episkopatu Polski,
zorganizowania pomocy dla rolnictwa indywidualnego w Polsce ze źródeł zagranicznych
– „Fundacja Rolnicza”, AAN, UdSW, sygn. 126/220, k. 18-20.
68
[19]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
365
m.in. mieszany zespół ekspercki, mający określić ramy organizacyjne
projektu oraz przeprowadzano konsultacje z ekspertami zagranicznymi. Wyjaśniono władzom państwowym, że planowane przedsięwzięcie ma charakter ściśle pomocowy, nie zaś polityczny, a Kościół polski
nie ma ambicji pełnić roli pośrednika między rządem PRL a rządami
krajów zachodnich, zaangażowanych w projekt. W początkach roku
1983 podczas dyskusji o formule prawno-organizacyjnej akcji pomocowej, strona kościelna wysunęła propozycję (rezygnując z wcześniej
rozpatrywanej idei powołania specjalnego, niezależnego banku) stworzenia fundacji, która byłaby powołana przez Konferencję Episkopatu
Polski i finansowałaby programy pomocowe na terenie kraju69. Wyma­
gało to jednak przywrócenia w polskim systemie prawnym instytucji
fundacji, zniesionej mocą dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu
fundacji70. Konieczne było wydanie w tej materii nowego aktu prawnego, gdyż według opinii przedstawicieli władz państwowych niemożliwe było zastosowanie dekretu z 1919 r. (chociaż zdaniem prof.
Stelmachowskiego, wystarczałaby opinia Ministerstwa Sprawiedliwości
o stosowalności dekretu z 1919 r. lub krótka ustawa funkcjonująca do
czasu wprowadzenia rozwiązań generalnych). Uzgodniono zatem ze
stroną państwową, iż rozpoczęte zostaną prace mające na celu stworzenie podstaw prawnych do powołania instytucji fundacyjnej. W tym
także czasie strona kościelna przekazała do konsultacji pierwszy projekt statutu przyszłej fundacji71. Podczas sesji negocjacyjnej 14 kwietnia 1983 r. eksperci kościelni potwierdzili, że w grę wchodzi wyłącznie powołanie fundacji, określanej jako „organ niezależny od rządu
[PRL], autoryzowany przez Episkopat ale i niezależny od Episkopatu”.
Zaznaczono także, iż „pomoc jest możliwa jedynie dla rolnictwa indywidualnego, ewentualnie w przyszłości w grę wchodzi zasilenie potencjału spółdzielczego z wykluczeniem sektora państwowego produ­ku­ją­ce­
S. Siwek, op. cit., s. 153.
69
Dz.U. z 1952 r. Nr 25 poz. 172.
70
S. Siwek, op. cit., s. 159-160. Zob. Komunikat ze 197 Konferencji Plenarnej
Episkopatu Polski, w: Komunikaty Konferencji Episkopatu Polski 1945-2000, wstęp
i opracowanie J. Żaryn, Poznań 2006, s. 28-283.
71
366
Andrzej Szymański
[20]
go środki produkcji dla rolnictwa”72. Kolejne miesiące upływały na negocjacjach, spotkaniach ekspertów i sondażowych wyjazdach, sprawiając wrażenie, iż stronie rządowej nie zależy na szybkim powołaniu
fundacji i rozpoczęciu gromadzenia środków pomocowych. 18 października 1983 r. władze państwowe przekazały informację o stanie
prac nad projektem ustawy o fundacjach, gotowy projekt przedstawiono
stronie kościelnej 23 listopada tegoż roku, ta zaś przedstawiła swoje
doń uwagi. Zastrzeżenia dotyczyły m.in. sprawy nadzoru i ustanowienia zarządu komisarycznego bez innych możliwości usuwania nieprawidłowości w działaniach zarządu fundacji. Ponadto kościelni eksperci domagali się potwierdzenia, że związki wyznaniowe i osoby prawne
mogą tworzyć fundacje charytatywne – takiego zapewnienia strona
rządowa nie przedstawiła. Dr Jan Brol, podsekretarz stanu w Minister­
stwie Sprawiedliwości i negocjator rządowy, stwierdził w odpowiedzi,
że „ustawa o fundacjach ma służyć różnym fundacjom”, dlatego winna być „uniwersalna” zaś „cele charytatywne mieszczą się w pojęciu
celów społecznie użytecznych”73 i inny zapis nie jest już potrzebny.
10 stycznia 1984 r. przedstawiciele Kościoła zaprezentowali wstępny
projekt statutu fundacji, domagając się jednocześnie przyjęcia tzw.
„protokołu ustaleń”, zapewniającego przyszłej fundacji uprzywilejowaną pozycję w zakresie importu i eksportu, wymagającego także potwierdzenia spraw rozstrzygniętych już przez obowiązujące przepisy
(np. kwestie związane z przyjmowaniem darowizn, zwolnienia celne,
rewaloryzacja kont złotowych, zezwolenia importowe i eksportowe).
Protokół taki miałby jedynie znaczenie polityczne, nie zaś prawne74.
W ostatnich dniach roku 1983 zarysował się w łonie rządu PRL spór
kompetencyjny co do tego, czy fundacje, powoływane w oparciu o powstająca ustawę, znajdą się pod nadzorem Ministerstwa Finansów czy
też Handlu Wewnętrznego. Wątpliwości nie było w przypadku funda Kalendarium wydarzeń dotyczących inicjatywy Episkopatu Polski, zorganizowania
pomocy dla rolnictwa indywidualnego w Polsce ze źródeł zagranicznych – „Fundacja
Rolnicza”, AAN, UdSW, sygn. 126/220, k. 21.
72
S. Siwek, op. cit., s. 194.
73
Kalendarium, k. 25.
74
[21]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
367
cji kościelnej – miała ona podlegać Ministerstwu Rolnictwa i Gospodar­
ki Żywnościowej. Jednocześnie strona rządowa w swoich enuncjacjach dla prasy zagranicznej, starała się dyskredytować ideę pomocy
dla polskiego rolnictwa twierdząc, że w rzeczywistości nie istnieją jakiekolwiek środki, zabezpieczone przez darczyńców zagranicznych,
w związ­ku z czym losy fundacji kościelnej są bardzo niepewne75. 10 stycznia 1984 r. strona kościelna proponuje nadać mającej powstać instytucji uproszczoną nazwę: „Fundacja Rolnicza”. Tego też dnia przekazano negocjatorom rządowym drugi projekt statutu fundacji76. Do tego
projektu statutu szereg uwag zgłosił Departament Prawny Ministerstwa
Spra­wiedliwości oraz UdSW, zwracając m.in. uwagę na „brak rozgraniczenia pomiędzy materią, która winna być w myśl przepisów projektu ustawy o fundacjach treścią oświadczenia woli o ustanowieniu fundacji i tą, którą winien regulować statut fundacji”, niejasność stwierdzenia, iż fundację tworzy się „pod auspicjami Konferencji [Episkopatu
Polski]”, próby „ograniczenia autonomii” powstającej fundacji czy
brak wskazania osoby fundatora „ani osoby uprawnionej do ustalenia
i zmiany statutu, jeśli nie jest nią sam fundator”. Niezrozumiałe miały
być także zapisy dotyczące celów fundacji, jej majątku, sposobu korzystania z kredytów zagranicznych i prowadzenia przez nią działalności gospodarczej77. Aleksander Merker z UdSW ubolewał z kolei, iż
„ustosunkowanie się do projektu jest trudne z uwagi na brak precedensu”, jednak przyznawał, że „ogólnie statut opracowany jest poprawnie”, po czym zgłaszał 18 szczegółowych uwag dotyczących nader
drobiazgowych kwestii78. Kolejny, przepracowany projekt statutu
Fundacji Rolniczej został przesłany do resortu sprawiedliwości 9 marca 1984 r. i poddany dyskusji podczas spotkania grupy eksperckiej
26 marca 1984 r., głównie pod kątem uwag strony rządowej, sprowa S. Siwek, op. cit., s. 197.
75
Zob. Projekt statutu Fundacji Rolniczej, przekazany Ministerstwu Sprawiedliwości
9 marca 1984 r., [w:] S. Siwek, op. cit., s. 215-222.
76
77
Uwagi do projektu statutu Fundacji Rolniczej (wersja z dnia 10 stycznia 1984 r.)
z 19 stycznia 1984 r., bez numeru, AAN, UdSW, sygn. 126/211, k. 77-81.
78
Uwagi Aleksandra Merkera (UdSW) do projektu statutu Fundacji Rolniczej
z 10 stycznia 1984 r., bez numeru, tamże, k. 82-84.
368
Andrzej Szymański
[22]
dzających się przede wszystkim do domagania się, aby w statucie przyjęto bardzo precyzyjne określenia, mogące jednak ograniczać dzia­łal­
ność fundacji w przyszłości. Departament Prawny stwierdził m.in, iż
„przedstawiony statut nie daje jasnego obrazu zamierzonej działalności Fundacji Rolniczej, rozmiarów tej działalności, przeznaczonych na
nią środków, ani też sposobów i form działania”. Ponadto stwierdzono,
że „przepisy obecnej wersji statutu nie uwzględniają uwag zgłoszonych przez resorty do tekstu ze stycznia br., … nie zabezpieczają przed
powstawaniem kwestii spornych między Fundacją i organem sprawującym nad nią nadzór”. Zalecono „przedstawienie całościowej, przejrzystej merytorycznie i organizacyjnie koncepcji Fundacji, w tym jej
działalności gospodarczej”79. Strona kościelna starała się zminimalizować znaczenie precyzyjnych zapisów statutowych co do działalności
Fundacji80. 6 kwietnia 1984 r. Sejm PRL uchwalił ustawę o fundacjach81, której przepisy odnosiły się także do fundacji kościelnych82.
Eksperci związani ze środowiskami opozycyjnymi dość krytycznie odnosili się do tego aktu prawnego, twierdząc, iż „ustawa… jest napisana przez autora chytrze władającego językiem prawniczym. Dużo
w niej sformułowań wieloznacznych i niejasnych ale intencja ustawodawcy jest jasna – zadbano i zabezpieczono interesy aparatu partyjno-biurokratycznego. … Te postanowienia Ustawy o fundacjach dowodzą, że władze za wszelką cenę nie chcą dopuścić do utraty kontroli
nad prywatnym sektorem w rolnictwie”83. 9 czerwca 1984 r. kard. Józef
Glemp, prymas Polski, powołał Komitet Organizacyjny Fundacji
Rolniczej, w skład którego weszli m. in. prof. Andrzej Stelmachowski
79
Zob. uwagi do projektu statutu Fundacji Rolniczej (wersja z marca 1984 r.)
z 26 marca 1984 r., tamże, k. 85-90.
Kalendarium, k. 27.
80
Tekst pierwotny: Dz.U. z 1984 r. Nr 21 poz. 97; tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r.
Nr 46 poz. 203.
81
82
H. Cioch, op. cit., s. 66. Na ten temat zob. także E. Kardas, Fundacja kościelna
jako szczególny typ fundacji w świetle prawa polskiego, Lublin 1999, mps pracy
magisterskiej, Biblioteka KUL JP II, s. 54.
S. Siwek, op. cit., s. 235.
83
[23]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
369
(przewodniczący) i doc. Wiesław Chrzanowski84. Jednocześnie trwały
prace ekspertów nad uzgodnieniem treści statutu . Strona rządowa starała się zwiększyć zakres kontroli nad Fundacją i ograniczyć jej autonomię. Jednocześnie widoczna była chęć do przedłużania negocjacji.
Podczas spotkania grup eksperckich w lipcu 1984 r. stało się jasne, że
Ministerstwo Finansów planuje uznać cała działalność Fundacji
Rolniczej za gospodarczą i obłożyć ją stosownymi podatkami i cłami.
Wprowadzenie w życie tego planu zniweczyłoby całą ideę międzynarodowej pomocy polskiemu rolnictwu. Strona kościelna godziła się jedynie na poddanie dyskusji możliwości opodatkowania na zasadach
ogólnych działalności zakładów własnych Fundacji85. We wrześniu
1984 r. Kościół polski był organizacyjnie gotów do rozpoczęcia działalności Fundacji. Trwał jednak impas w rozmowach z rządem m.in. co
do opodatkowania działalności statutowej86. Resort finansów zakładał
wydanie specjalnego rozporządzenia, mającego za cel obejście zapisów ustawy o fundacjach, a nakładającego na Fundację obowiązek
opłacania podatków w wysokości 45-60 % nawet w sytuacji, gdy cały
dochód przeznaczony byłby na cele statutowe87. Tymczasem potencjalni ofiarodawcy zachodni mocno podkreślali, iż działalność Fundacji
Rolniczej ma być wolna od opodatkowania. Nie było bowiem ich intencją pośrednie finansowanie komunistycznego reżimu lecz efektywna pomoc dla polskiego rolnictwa. W końcu września 1984 r. został
wstępnie uzgodniony statut Fundacji, zaś prymas Polski przygotował
akt erekcyjny Fundacji, opierający się na dyspozycji kan. 1303 Kodeksu
Prawa Kanonicznego oraz art. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach88. Na przeszkodzie do zarejestrowania FR wciąż stał jednak
84
Dekret prymasa Polski z dnia 9 czerwca 1984 r., (N. 1520/84/P), [w:] S. Siwek,
op. cit., s. 238-239.
S. Siwek, op. cit., s. 256-257.
85
Zob. Pro memoria abpa Bronisława Dąbrowskiego z 7 września 1984 r.,
skierowane do Stanisława Nieckarza, ministra finansów (SEP-0210-13), [w:] S. Siwek,
op. cit., s. 461.
86
Tamże, s. 269.
87
Tamże, s. 277 i n.
88
370
Andrzej Szymański
[24]
brak chęci strony rządowej do ustępstw w kwestiach zwolnienia działalności statutowej Fundacji od podatków i opłat celnych89.
W nocy z 18 na 19 października 1984 r. doszło do porwania i zamordowania ks. Jerzego Popiełuszki. Mimo to Komitet Organizacyjny FR
nie zawiesił swoich prac. W dalszym ciągu trwały konsultacje i spotkania grup eksperckich, poszerzonych o przedstawicieli Ministerstwa
Handlu Zagranicznego i Głównego Urzędu Ceł90. 1 grudnia 1984 r. na
spotkaniu Komitetu Organizacyjnego ks. Orszulik, relacjonując postęp
negocjacji stwierdził: „Nie ma woli rządu na załatwienie sprawy”91.
Negocjacje statutu Fundacji Rolnej trwały w pierwszych miesiącach
1985 r. 5 stycznia 1985 r. strona kościelna złożyła swoje propozycje co
do treści protokołu uzgodnień, dotyczącego funkcjonowania FR „dla
rozproszenia wątpliwości i zastrzeżeń strony rządowej”92:
1. Działalność statutowa Fundacji miałaby być zwolniona od opodatkowania podatkiem dochodowym i podatkiem obrotowym oraz
opłatą skarbową z zastrzeżeniem, iż środki na pomoc charytatywną na
rzecz osób znajdujących się w niedostatku nie będą przekraczały 10%
złotówkowych wpływów FR;
2. Minister Handlu Zagranicznego winien zwolnić Fundację od obowiązku uzyskiwania zezwoleń importowych na towary sprowadzane
z zagranicy, jeśli będą one przeznaczone na cele statutowe, objęte programami FR. Towary te podlegałyby zwolnieniu od cła;
3. Zezwolenia na przyjmowanie darowizn przez Fundację Rolniczą
wydawane byłyby zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia
4 grudnia 1980 r. w sprawie organów właściwych do udzielania zezwoleń na przyjęcie darowizny, zapisu lub spadku przez jednostkę
organizacyjną niepaństwową oraz na nabycie przez taką jednostkę nie Zob. Pismo kard. Józefa Glempa, prymasa Polski do gen. armii Wojciecha
Jaruzelskiego, prezesa Rady Ministrów PRL z 22 września 1984 r., bez numeru, [w:]
S. Siwek, op. cit., s. 282-283.
89
Kalendarium, k. 30.
90
S. Siwek, op. cit., s. 300.
91
Propozycje strony kościelnej co do treści protokołu uzgodnień dotyczącego
funkcjonowania Fundacji Rolniczej z 5 stycznia 1985 r., bez numeru, AAN, UdSW,
sygn. 126/216, k. 128.
92
[25]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
371
ruchomości na podstawie umowy o dożywocie93. Zezwolenia na przyjęcie darowizn od jednostek kościelnych lub instytucji autoryzowanych
udzielany byłyby globalnie. To samo dotyczyć miało zezwoleń dewizowych, przewidzianych w art. 30 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r.
prawo dewizowe94. Przedstawienie stanowiska strony kościelnej nie
rozwiało jednak wątpliwości negocjatorów rządowych. Równolegle
z rozmowami, w prasie zaczęły pojawiać się ataki na ideę Fundacji95.
Wykazywano w nich rzekomy brak funduszy, a nade wszystko to,
iż ewentualna działalność pomocowa będzie i tak jedynie niewielką
i nic nie znaczącą częścią tego, co dla rolnictwa indywidualnego robi
państwo. Tymczasem 13 czerwca 1985 r. Parlament Europejski, zatwierdzając budżet Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej na 1985 r.,
zadecydował o przekazaniu na akcję pomocową dla polskich rolników
2,5 mln ecu96.
Z biegiem czasu dawało się wyczuć coraz mniejsze zainteresowanie
władz PRL powołaniem do życia Fundacji Rolniczej. Od 20 września
1984 r. do 22 stycznia 1985 r. nie odbyło się żadne spotkanie strony rządowej i kościelnej na temat Fundacji97, trwały jedynie prace zespołów
eksperckich. W tej sytuacji w łonie samego Komitetu Organizacyjnego
FR rozważano, czy nie wycofać się z rozmów z rządem98. 2 kwietnia
1985 r. doszło jednak do spotkania obu stron, podczas którego ze strony
kościelnej padło wyraźne pytanie o termin podjęcia decyzji politycznej w sprawie powstania Fundacji. Przedstawiciele rządu odwlekali
jednak dalej sprawę, powołując się na wciąż nierozstrzygnięte kwestie
celne i podatkowe. Podczas posiedzenia zespołu kościelno-rządowego
w sprawie FR, które odbyło się 13 czerwca 1985 r., dokonano przeglą Dz.U. z 1980 r. Nr 27 poz. 113.
93
Dz.U. z 1983 r. Nr 63 poz. 288.
94
Np. «Trybuna Ludu» z 23-24 lutego 1985 r.
95
Telex Alaina de Brouwer, przedstawiciela Parlamentu Europejskiego, do ks.
A. Orszulika z 13 czerwca 1985 r., informujący o przyznaniu przez EWG 2,5 mln ecu
dla FR, bez numeru, AAN, UdSW, sygn. 126/216, k. 12.
96
S. Siwek, op. cit., s. 312.
97
Tamże.
98
372
Andrzej Szymański
[26]
du stanowisk obu stron i stwierdzono, iż w istocie kontrowersje sprowadzają się do kilku kwestii:
1. Autonomii Fundacji (strona rządowa pragnęłaby poddać FR nadzorowi Ministerstwa Rolnictwa);
2. Opodatkowania Fundacji (darczyńcy zagraniczni nie godzili się,
aby część donacji była przejmowana przez państwo);
3. Zasilania Fundacji ze środków krajowych (chodziło tu o darowiznę L. Wałęsy, obejmującą nagrodę Nobla, a także dalszy rozwój FR
w oparciu o środki krajowe).
Strona kościelna prosiła rząd o pilne wydanie decyzji w kwestiach
podatkowych, wnosząc równocześnie o „przyjęcie statutu w brzmieniu uzgodnionym bez dalszych renegocjacji”99. Jednak przedstawiciele
rządu wysuwali wciąż nowe postulaty, nie zgadzając się m.in. na zaakceptowanie statutu Fundacji100. W okresie czerwiec – wrzesień 1985 r.
członkowie Komitetu Organizacyjnego Fundacji Rolniczej odbyli kilka wyjazdów sondażowych m.in. do Austrii, Włoch, RFN, USA,
Kanady, Norwegii i Szwecji, uzyskując nowe deklaracje włączenia się
w akcję pomocy dla polskiego rolnictwa. Dodać należy, że w latem
1985 r. Polskę nawiedziła fala lokalnych powodzi, co chwilowo odwróciło uwagę negocjujących stron od prac nad powołaniem FR101.
20 lipca 1985 r. strona rządowa przekazała negocjatorom kościelnym
projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad prowadzenia przez Fundację działalności gospodarczej. W obliczu pogłębiającego się impasu negocjacji, na spotkaniu Komitetu Organizacyjnego FR
z Prymasem Polski 22 lipca 1985 r. postanowiono m.in.:
1. Dążyć do zakończenia rozmów do końca września [1985 r.];
2. Szerzej informować opinię publiczną o stanie rozmów;
3. Ograniczyć zakres kompromisów;
Relacja ze spotkania przedstawicieli państwa i kościoła, które miało miejsce 13
czerwca 1985 r., przeznaczona dla Prymasa Polski, [w:] S. Siwek, op. cit., s. 322-323.
99
Zob. Protokół uzgodnień i rozbieżności Fundacji Rolniczej z 13 czerwca 1985 r.,
[w:] S. Siwek, op. cit., s. 325.
100
Kalendarium, s. 32.
101
[27]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
373
4. Nie przesądzać jeszcze rodzaju kroków jakie będą podjęte, gdy
Fundacja nie powstanie, ani też formy zawiadomienia o tym opinii
publicznej;
5. Przeprowadzenie „ostrożnego sondażu” na Zachodzie co do możliwej pomocy w terminie późniejszym (wariant „uśpienia” Fundacji)102.
Jednak strona rządowa w dalszym ciągu dążyła do przeciągania negocjacji. 21 sierpnia 1985 r. prof. Stelmachowski wysłał do niej list
z zarzutem unikania rozmów103. W odpowiedzi otrzymał pełne oburzenia wyjaśnienia, iż rząd zajmuje się właśnie usuwaniem skutków
powodzi104. W październiku min. K. Grzesiak, główny negocjator rządowy, odwołał zaplanowane negocjacje argumentując, iż „nie można rozmawiać w emocjonalnej atmosferze”. Na posiedzeniu Komitetu
Organizacyjnego FR 17 października 1985 r. ks. A. Orszulik otwarcie
skonstatował: „Władza nigdy nie chciała FR, a warunkiem powodzenia była zawsze dobra wola władzy. W czasie negocjacji można było
zaobserwować wzrost niechęci. … Proponuję zawiesić negocjacje…
ale Komitetu [Organizacyjnego] nie rozwiązywać. … Trzeba poczekać
na pozytywny stosunek władz do FR”105. Członkowie Komitetu przedstawili ponadto Prymasowi Polski problem celowości kontynuowania dalszej działalności. Odpowiednie decyzje strony kościelnej miały
zapaść w terminie późniejszym106. 2 grudnia 1985 r. Rada Ministrów
przyjęła rozporządzenie w sprawie prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej107, którego tekst niezwłocznie przekazano negocjatorom kościelnym.
S. Siwek, op. cit., s. 336-337.
102
Kalendarium, k. 32.
103
Wystąpienie min. K. Grzesiaka z 24 sierpnia 1985 r., skierowane do prof.
Stelmachowskiego w sprawie terminu spotkania zespołu ekspertów (Ps. Kg-1292/85),
AAN, UdSW, sygn. 126/216, k. 74-75.
104
S. Siwek, op. cit., s. 346.
105
Komunikat Komitetu Organizacyjnego FR z 18 października 1985 r., bez
numeru, tamże, s. 348-349.
106
Dz.U. z 1985 r. Nr 57 poz. 293.
107
374
Andrzej Szymański
[28]
W roku 1986 strona kościelna podjęła ostatnie próby przekonania
rządu PRL do zarejestrowania Fundacji Rolniczej. Jednak 8 lutego tego
roku prof. A. Łopatka, minister- kierownik UdSW w rozmowie z bpem
J. Dąbrowskim, zastępcą sekretarza Episkopatu Polski oświadczył, że
władze domagają się odwołania z Komitetu Organizacyjnego FR prof.
A. Stelmachowskiego i red. S. Siwka108, gdyż „ich postępowanie jest
przeszkodą w dochodzeniu do skutku porozumienia w sprawie fundacji rolniczej”109. W kwietniu 1986 r. podczas rozmowy z Prymasem
Polski, gen. W. Jaruzelski, premier PRL, wyraził opinię, iż „obecność prof. Stelmachowskiego jest niebezpieczna, bo Fundację opanuje Solidarność…”110. Wiesław Chrzanowski tak scharakteryzował
taktykę negocjacyjną rządu: „Metoda rządu to stopniowe wykruszenie statutu, programów i składu osobowego”111. Ostatnie posiedzenie
plenarne Komitetu Organizacyjnego Fundacji Rolniczej odbyło się
16 września 1985 r., zaś ostatnie posiedzenie grupy roboczej – 19 czerwca 1986 r. W sprawach podatkowych nie zanotowano żadnego postępu.
Strona rządowa godziła się na zwolnienie Fundacji z podatku dochodowego (którego ta zapewne i tak by nie była zobowiązana płacić), obstawała natomiast nadal przy obłożeniu jej podatkiem obrotowym, który
w samym tylko okresie pilotażowym mógł wynieść ok. 400 mln zł.
Strona rządowa doprowadziła do wydania wszystkich niezbędnych
rozporządzeń wykonawczych do ustawy o fundacjach, jednak zmusiła negocjatorów kościelnych np. do rezygnacji z przyjęcia donacji
Lecha Wałęsy. Wobec tego Komitet Organizacyjny ponownie zaproponował Prymasowi, aby – o ile do połowy września 1986 r. „nie pojawią się oznaki wskazujące na zmianę nastawienia ze strony władzy”
– rozważył celowość dalszego działania Komitetu (zawieszenie) oraz
ewentualne „podziękowanie zarówno zainteresowanym Episkopatom
Notatka A. Łopatki, ministra-kierownika UdSW z 19 lutego 1985 r. z rozmowy
z bpem J. Dąbrowskim, zastępcą sekretarza Episkopatu Polski. Zastrzeżenia dotyczące
postępowania prof. A. Stelmachowskiego i red. S. Siwka, bez numeru, AAN, UdSW,
sygn. 126/216, k. 94.
108
Kalendarium, k. 35.
109
S. Siwek, op. cit., s. 376.
110
Tamże, s. 377.
111
[29]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
375
jak [i] głównym donatorom za okazaną życzliwość i chęć pomocy rolnikom polskim”112.
Na spotkaniu kard. Glempa z Komitetem Organizacyjnym Fundacji
Rolnej rozważano trzy scenariusze dalszych działań:
1. Zbadanie, czy Prymas zechce podjąć się jeszcze interwencji
u władz państwowych;
2. Poinformować społeczeństwo o zaistniałych kwestiach i kompletnym impasie negocjacyjnym;
3. Zawieszenie działań Komitetu.
Ostateczną decyzję podjął Prymas: „W moim osobistym przekonaniu nie widzę szans na kontynuowanie rozmów na temat Fundacji
Rolniczej. Nie ma dobrej woli. Od lat to obserwujemy”113. Kard. Glemp
zlecił następnie Komitetowi Organizacyjnemu „zbadanie możliwości
zrealizowania innych form pomocy polskiej wsi”114.
30 października 1986 r. prof. A. Stelmachowski poinformował ofi­
cjalnie ambasady państw zaangażowanych w projekt Fundacji Rolniczej
o fiasku rozmów. Jednocześnie przedstawił zaakceptowany przez Pry­
masa projekt wykorzystania posiadanych już funduszy. Miały być
one przeznaczone na rozbudowę salezjańskiej szkoły zawodowej
w Oświęcimiu, budowę dwóch zasadniczych szkół wiejskich gospodarstwa domowego dla dziewcząt oraz uruchomienie dwuletnich kursów doskonalenia zawodowego z zakresu gospodarstwa domowego
w ośmiu miejscowościach. Część środków miałaby być także przeznaczona na poprawę zaopatrzenia wsi w wodę115. Ostatnim akordem
starań Kościoła w Polsce o utworzenie Fundacji Rolniczej był dekret prymasa Polski z 11 kwietnia 1987 r., zgodnie z którym dawny
Komitet Organizacyjny FR, powołany dekretem z 9 czerwca 1984 r.,
został przekształcony w Kościelny Komitet Rolniczy, którego zadaniem było w pierwszym rzędzie zagospodarowanie, zgodnie z życze112
Relacja dotycząca stanu spraw Fundacji Rolniczej z 5 sierpnia 1986 r., bez
numeru, [w]: S. Siwek, op. cit., s. 386-392.
Tamże, s. 393-395.
113
Komunikat Sekretariatu Episkopatu Polski, bez daty i numeru, tamże, s. 397-398.
114
Tamże, s. 418.
115
376
Andrzej Szymański
[30]
niami zagranicznych donatorów kościelnych i publicznych, funduszy
przeznaczonych dla Fundacji Rolniczej. Ponadto Komitet miał zająć się pozyskiwaniem środków na rzecz pomocy wsi i rolnikom
indywidualnym oraz rzemieślnikom obsługującym rolników, jak również koordynatorem działań zmierzających do realizacji uzgodnionych z donatorami programów pomocowych116. W 1987 r. na bazie
Kościelnego Komitetu Rolniczego utworzona została m.in. Kościelna
Fundacja Wspomagająca Zaopatrzenie w Wodę117, która realizowała program „Woda”, którego realizacją pierwotnie miała zająć się
Fundacja Rolnicza.
4. Podsumowanie
Na podstawie wyżej przedstawionej analizy materiału źródłowego
przedstawić można kilka wniosków:
1. W okresie II Rzeczypospolitej oraz w pierwszych latach powojennych, do 22 maja 1952 r. (kiedy to wszedł w życie dekret z dnia
24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji) działalność fundacji niekościelnych opierała się na przepisach dość restrykcyjnego dekretu
z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzaniu fundacji i darowizn, znowelizowanego rozporządzeniem Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. w sprawie zmiany dekretu z 7 lutego 1919 r. o fundacjach
i zatwierdzaniu darowizn i zapisów118 oraz uzupełnionego już przez
władze Polski Ludowej dekretem Rady Ministrów z dnia 22 października 1947 r. o zmianie i rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu
z 7 lutego 1919 r. o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów na
cały obszar Państwa Polskiego119 i dekretem Rady Ministrów z dnia
20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w za-
Dekret Prymasa Polski z 11 kwietnia 1987 r. (Nr 1293/87/P), tamże, s. 420.
116
http://www.fww.org.pl/polski/ofundacji.htm, 19 stycznia 2009 r.
117
Dz.U. Nr 38 poz. 372.
118
Dz.U. Nr 66 poz. 400.
119
[31]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
377
kresie fundacji, darowizn i zapisów120. Fundacje kościelne erygowane na podstawie przepisów prawa kanonicznego przez odpowiednie
władze kościelne nie podlegały przepisom dekretu z 7 lutego 1919 r.121
W II RP władze państwowe nie uważały się bowiem za kompetentne
do ingerencji w ich funkcjonowanie, jednocześnie uznając je jako osoby prawne na gruncie prawa państwowego. Postępowanie takie miało
swoją podstawę w art. 113 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. stanowiącym, iż „każdy związek religijny uznany przez Państwo pozostaje w posiadaniu i używaniu swoich fundacji i funduszów, tudzież zakładów dla celów wyznaniowych, naukowych i dobroczynnych” oraz
w art. 114 tejże ustawy zasadniczej, według którego „Kościół Rzymsko-Katolicki rządzi się własnemi prawami”122. Władza ludowa odnosiła
się zdecydowanie negatywnie do wyznaniowych fundacji charytatywnych, próbując wyeliminować je z życia społecznego, co było elemen­
tem realizowanego programu walki z Kościołem katolickim oraz –
w mniejszym stopniu – z innymi wspólnotami religijnymi wyznającymi konkurencyjny dla marksizmu – leninizmu światopogląd idealistyczny. Jak już wyżej wspomniano, w okresie do 22 maja 1952 r.
przejmowanie wyznaniowych fundacji dobroczynnych odbywało się
w oparciu o § 2 pkt. 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów
w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej
niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów123, które na podstawie art. 14 dekretu z 7 lutego 1919 r.,
przekazywało kompetencje w zakresie nadzoru nad fundacjami, zastrzeżone do tej pory ministrom, odpowiednim władzom wojewódzkim. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, władze szczebla wojewódzkiego były uprawnione do wnioskowania o zastosowanie wobec fundacji art. 12 dekretu z 1919 r., czyli o objęcie ich w zarząd własny, co było równoznaczne z faktycznym przejęciem kontroli nad zakładami i dziełami prowadzonymi przez fundację. W przeanalizowa Dz.U. Nr 46 poz. 343.
120
Zob. H. Cioch, op. cit., s. 64-65.
121
Zob. G. Radecki, op. cit., s. 37.
122
Dz.U. z 1949 r. Nr 46 poz. 343.
123
378
Andrzej Szymański
[32]
nych przypadkach tryb taki zastosowano w przypadku zakładu fundacyjnego Instytutu Sióstr Miłosierdzia w Moszczanach, którego nieruchomości przejęto na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego124, zaś
samą fundację MPiOS przejęło w zarząd własny i następnie przekazało
w zarząd rzeszowskiemu PWRN z uzasadnieniem, iż po odjęciu majątku „fundacja nie może spełniać swego statutowego zadania. Z powołaniem się na art. 13 dekretu z 7 lutego 1919 r. oraz §3 rozporządzenia
RM z 20 lipca 1949 r. MPiOS i PWRN w Krakowie przejęły kontrolę
nad Fundacją dla Nieuleczalnie Chorych im. Ludwika i Anny Helclów
w Krakowie, zarzucając automatycznie zarządowi tejże „wadliwe lub
niedbałe” rzekomo sprawowanie swych czynności. Mechanizm przejęcia był podobny – najpierw MPiOS przejęło fundację w zarząd własny po to, by następnie przekazać ją w zarząd PMRN w Krakowie.
Identyczną podstawą prawną posłużono się podczas przejmowania
fundacji „Przytułek dla Starców i Kalek” w Słupcy. Odnieść można
wrażenie, że o swoim istnieniu ta położona na głębokiej prowincji fundacja „przypomniała” przy okazji wyrażenia zgody na odsprzedanie
części swej nieruchomości gruntowej sąsiedniej szkole, na co musiał
wyrazić zgodę, zgodnie z art. 13 dekretu z 7 lutego 1919 r. Minister
Pracy i Opieki Społecznej, ponieważ miał prawo nadzoru nad organami zarządu fundacji i mógł w tym celu zażądać od nich przedstawienia stosownych dokumentów, a także wstrzymywać lub uchylać wykonanie rozporządzeń tych organów o ile byłyby szkodliwe dla fundacji lub niezgodne z aktem fundacyjnym, statutem fundacji lub prawem.
Gdy zatem fundacja słupecka została dostrzeżona przez MPiOS stało się oczywiste, że zamiast prowadzić interesy z fundacją wyznaniową łatwiej i taniej dokonać jej przejęcia, co – mimo pozytywnej opinii o fundacji wyrażonych przez część lokalnych „czynników” urzędowych – ostatecznie zostało przeprowadzone. W przypadku fundacji
„Schronienie św. Antoniego dla Paralityków i Sierot” w Częstochowie
sprawa jej przejęcia była o tyle łatwiejsza dla władz, że prowadzony
Dz.U. Nr 9 poz. 87.
124
[33]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
379
przez fundację zakład był w dużej mierze finansowany z funduszy publicznych. Mimo pozytywnych wniosków pokontrolnych i ta fundacja
została najprawdopodobniej przejęta zgodnie z przedstawionym schematem postępowania. We wszystkich tych przypadkach należy podkreślić instrumentalne traktowanie przepisów prawa przez władze zarówno szczebla lokalnego jak i centralnego. Decyzje likwidacyjne podejmowano z przyczyn politycznych (czasami też utylitarnych), a następnie przejmowano kontrolę nad fundacją, mechanicznie stosując
do wielu spraw identyczne przepisy i procedury. Działano w oparciu
o obowiązujące przepisy prawne, które jednak stosowano w sposób
nieadekwatny do stanu faktycznego, ze szkodą dla lokalnych społeczności, osób zatrudnionych w przejmowanych zakładach, a nade
wszystko – ze szkodą dla podopiecznych instytucji opiekuńczych prowadzonych przez fundacje wyznaniowe.
2. Z chwilą wejścia w życie dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji, z polskiego systemu prawnego praktycznie została wyeliminowana instytucja fundacji. Odtąd ich tworzenie było teoretycznie
możliwe jedynie w trybie ustawowym125. Stan taki trwał do momentu
przywrócenia krajowemu porządkowi prawnemu fundacji, co nastąpiło za sprawą ustawy o fundacjach z 6 kwietnia 1984 r.126 Mocą dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji, wszystkie fundacje,
zarówno kościelne jak i świeckie, zostały zlikwidowane a ich majątek skonfiskowany przez państwo. Nie jest znana dokładna liczba zlikwidowanych fundacji kościelnych, ani wartość przejętego majątku.
Dariusz Walencik podaje, iż „na początku 1952 r. fundacje utworzone w formie gospodarstw rolnych liczyły ok. 35 000 ha gruntów”, przy
czym liczba ta obejmowała jedynie gospodarstwa, które ze względu
na obszar nie zostały przejęte na własność państwa na mocy dekretu PKWN o reformie rolnej, a w przypadku beneficjów kościelnych –
ustawy o przejęciu dóbr martwej ręki127.
125
Zob. A. Wasilewski, Prawna problematyka fundacji (zagadnienia podstawowe),
«PiP» 39.10/1984.
Dz.U. Nr 21 poz. 97.
126
Zob. D. Walencik, op. cit., s. 157.
127
380
Andrzej Szymański
[34]
3. Fundacja Rolnicza Episkopatu Polski nie miała być w zamiarze
swoich twórców „jeszcze jedną placówką charytatywną”, lecz instytucją zajmującą się wspieraniem i rozwijaniem działalności gospodarczej rolników indywidualnych w Polsce. Owszem, Fundacja miała
wspierać działalność charytatywną lecz tą, którą prowadziła Komisja
Charytatywna Episkopatu Polski (KCEP)128. Wydaje się jednak, że
o ile nie można zaliczyć planowaną Fundację Rolniczą do dzieł charytatywnych w najbardziej „klasycznym” rozumieniu (instytucja zajmująca się prostą dystrybucją środków pomocowych czyli rozdawnictwem), to jednak z pewnością miała ona być instytucją mającą
na celu przyspieszenie rozwoju jednej z najbardziej upośledzonych
w Polsce Ludowej grup społecznych, czyli mieszkańców wsi. Działając
bezinteresownie, z pobudek religijnych, z pewnością byłaby zaliczona do wielkich inicjatyw charytatywnych Kościoła polskiego, gdyby
dane było jej powstać.
4. Fundacja Rolnicza nie powstała, ponieważ władze PRL obawiały się tego, że będzie skuteczna. I niewątpliwie taką byłaby, gdyż środki donatorów zagranicznych, które miały być w nią zaangażowane,
były znaczne. Względy polityczne zadecydowały jednak o odrzuceniu owego „mini planu Marshalla” dla wsi polskiej. Wymiernym rezultatem wieloletnich starań o utworzenie FR jest uchwalenie przez
Sejm PRL ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach129. Postępowanie
władz polskich wobec problemu Fundacji Rolniczej były podobne jak
to, które można zaobserwować przy okazji likwidacji i dyskryminowania wyznaniowych instytucji charytatywnych począwszy od pierwszych miesięcy funkcjonowania Polski Ludowej: niszczono skutecznie
działające i pożyteczne dzieła bez brania pod uwagę ogromnych kosztów społecznych. Los osób wymagających pomocy składano na ołtarzu ideologii.
128
G. Kreihs, Dobro ukryte w archiwach. Akcja dobroczynna Kościoła katolickiego
w czasie kryzysu gospodarczego i politycznego w Polsce lat 1981-1990, Katowice
2004; pismo KCEP do Głównego Urzędu Ceł z 12 marca 1984 r. (PAC-21/84), AAN,
UdSW, sygn. 126/217.
Dz.U. Nr 21 poz. 97.
129
[35]
Od dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji
381
From Decree of 24th April 1952 on Abolition
of Foundations to Law of 6th April 1984 on
Foundations. A Breakthrough or Continuation?
Matter about Functioning of Religous Charity
Foundations in People’s Republic of Poland
Summary
The author makes legal evaluation of the process of foundation liquidation
on grounds of a decree of 24th April 1952; he ilustrates his deductions by
concrete examples, taken from archival search. He also shows actions of
Episcopate of Poland, aiming at establishment of Agricultural Foundation
which actually resulted in passing by the Parliament of People’s Republic of
Poland of an act concerning foundations of 6th April 1984, restoring this
institution to the Polish legal order. Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Andrzej Witkowski
Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Rzeszowie
System podatków bezpośrednich
Polski międzywojennej w pierwszych
latach Polski Ludowej
I. Zgodnie klasyfikacją ustawy skarbowej z 29 marca 1939 r.1 „Daniny
publiczne” oznaczone były jako dział 6 w części 8 „Ministerstwo
Skarbu”, który składał się z czterech rozdziałów: 1 „Podatki bezpośrednie”, 2 „Podatki pośrednie”, 3 „Cło”, oraz 4 „Opłaty stemplowe
i daniny pokrewne”, w którym wyodrębniono 2 paragrafy: 1 „Opłaty
stemplowe” i 2 „Podatek spadkowy i od darowizn”.
Ustawa skarbowa z 29 marca 1939 r. przewidując (wśród dochodów zwyczajnych Ministerstwa Skarbu z danin publicznych) dochody z podatków bezpośrednich2, na łączną kwotę 803 500 000 zł,
wysz­czególniała podatki: gruntowy3 (58 500 000 zł), od nierucho­
mości4 (90 500 000 zł), obrotowy5 (290 000 000 zł), dochodowy6
Ustawa skarbowa z 29 marca 1939 r. na okres od 1 kwietnia 1939 r. do 31 marca
1940 r.; Dz.U. Nr 27, poz. 177.
2
Zob. zastrzeżenia I. Weinfelda, Skarbowość polska, II: Daniny, Warszawa 1937,
s. 2-3 na temat owej klasyfikacji podatków, przyjętej przez budżet, zamknięcia rachun­
ków państwowych, statystykę finansów oraz ordynację podatkową z 15 marca 1934 r.
1
Dekret prezydenta RP Z 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym
podatku gruntowym; Dz.U. Nr 85, poz. 593.
3
Dekret prezydenta RP z 14 I 1936 r. o podatku od nieruchomości; Dz.U. Nr 3,
poz. 14.
4
Ustawa z 4 maja 1938 r. o podatku obrotowym; Dz.U. Nr 34, poz. 292.
5
Ustawa o państwowym podatku dochodowym; tekst jednolity z 14 grudnia 1935 r.;
Dz.U. Nr 2, poz. 6, ze zm.
6
384
Andrzej Witkowski
[2]
(325 000 000 zł), od kapitałów i rent7 (5 000 000 zł), od energii elektrycznej8 (6 500 000 zł), od uboju9 (9 500 000 zł), oraz związane z nimi
odsetki od zaległości, grzywny i kary (18 500 000 zł).
Wśród dochodów zwyczajnych Ministerstwa Skarbu zaplanowano
także (oprócz wpłat z podatków pośrednich – 211 741 300 zł i ceł –
155 000 000 zł) wpływy z opłat stemplowych10 (84 500 000 zł) oraz
z podatku spadkowego i od darowizn (7 000 000 zł)11.
Do władz skarbowych należał także wymiar i pobór podatku od lokali12, za co otrzymywały 1,75%% z jego wpływów, co zaplanowano
w kwocie 820 000 zł13 (a 15 000 000 zł miało trafić do Państwowego
Funduszu Budowlanego).
Ustawa z 16 lipca 1920 r. o podatku od kapitałów i rent; Dz.U. Nr 76, poz. 517,
ze zm.
7
8
Ustawa z 17 grudnia 1931 r. o państwowym podatku od energii elektrycznej;
Dz.U z 1934 r. Nr 76, poz. 720.
9
Ustawa z 27 października 1933 r. o państwowym podatku od uboju; Dz.U. Nr 84,
poz. 614, ze zm.
Ustawa z 1 lipca 1926 r. o opłatach stemplowych; Dz.U. z 1935 r. Nr 64, poz.
404, ze. zm.
10
Po stronie dochodów nadzwyczajnych (w kwocie 97 250 000 zł) zapisano
m.in.: specjalny podatek od wynagrodzeń wypłacanych z funduszy publicznych
(78 000 000 zł), dodatek do podatku spożywczego od cukru (850 000 zł), 15% dodatek
do podatków bezpośrednich oraz podatków spadkowego i od darowizn (2 000 000 zł),
10% dodatek do podatków pośrednich (5 800 000 zł) oraz 10% dodatek do opłat
stemplowych (8 600 000 zł).
11
Dekret z 14 listopada 1935 r. o podatku od lokali; Dz.U. Nr 82, poz. 505.
12
Pozostałe wpływy z podatku od lokali otrzymywały: gminy miejskie (41,25%),
Państwowy Fundusz Budowlany (34%) oraz Fundusz Kwaterunku Wojskowego
(23%). Zob. art. 9 dekretu prezydenta Rzeczypospolitej z 14 listopada 1935 r.
o podatku od lokali (Dz.U. Nr 82, poz. 505), w brzmieniu ustalonym przez dekret
prezydenta Rzeczypospolitej z 14 stycznia 1936 r. o zmianie ordynacji podatkowej
(Dz.U. Nr 3, poz. 13), oraz dekret prezydenta Rzeczypospolitej z 14 I 1936 r. o zmianie
rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast
(Dz.U. Nr 3, poz. 9). Ustawa skarbowa z 29 marca 1939 r. przewidywała wpływy
z podatku od lokali na owe fundusze w wysokości: 15 000 0000 zł (Państwowy
Fundusz Budowlany) i 9 000 000 zł (Fundusz Kwaterunku Wojskowego).
13
[3]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
385
Budowę systemu podatków bezpośrednich Polski Ludowej zapoczątkowano w 1946 r. Uchylono wtedy ustawodawstwo podatkowe sprzed września 1939 r., którym posługiwano się do tego czasu.
Pilność i skala wydatków, które musiał sfinansować PKWN sprawiły,
że pomimo zasadniczej zmiany ustroju państwa, w 1944 r. podjęto decyzję o tymczasowym wykorzystaniu przedwojennego systemu podatkowego. „Wytyczne dla organizacji władz skarbowych I i II instancji”
wydane przez PKWN nakazywały bowiem (w zakresie prawa podatkowego) „oprzeć się” o przepisy obowiązujące do września 1939 r.14
Przeprowadzone pospiesznie zmiany owego ustawodawstwa miały
(jak wyjaśniało później Ministerstwa Skarbu), zapewnić osiągnięcie
„doraźnych i niewątpliwych efektów budżetowych”15, co wiązało się
w pewnej mierze z niższą niż przed wojną wartością złotego16.
Już w 1944 r. uproszczono przedwojenny system podatków bezpośrednich, likwidując niektóre, o mniejszym znaczeniu fiskalnym.
Dekret z 4 listopada 1944 r.17 uchylił m.in. moc obowiązującą ustaw:
z 16 lipca 1920 r. o podatku od kapitałów i rent, z 17 grudnia 1931 r.
o państwowym podatku od energii elektrycznej oraz z 27 października 1933 r. o państwowym podatku od uboju18. Z kolei w grudniu
14
Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Ministerstwo Skarbu 1944-1950 (dalej:
AAN MS), sygn. 699, s. 15-20.
AAN MS, sygn. 751, s. 20.
15
Zob. J. Jaśkiewiczowa, Przeobrażenia struktury systemu podatkowego w PRL
[w:] Rozwój systemu podatkowego w 30-leciu Polski Ludowej, «Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu Gdańskiego» 1/1976, s. 14.
16
Dekret z 14 listopada 1944 r. o zniesieniu niektórych podatków i opłat
państwowych; Dz.U. Nr 11, poz. 60.
17
18
Uchylono też ustawy: z 26 marca 1935 r. o poborze 10% dodatku do opłat
stemplowych i podatków pośrednich oraz 15% dodatku do podatków bezpośrednich
oraz spadkowego i od darowizn (Dz.U. Nr 22, poz. 127, ze zm.), z 22 października
1931 r. o opodatkowaniu wina i miodu syconego (Dz.U. Nr 99, poz. 763), z 26 marca
1935 r. o opodatkowaniu tłuszczów (Dz.U. Nr 22, poz. 130), z 18 marca 1935 r.
o opodatkowaniu kwasu węglowego (Dz.U. Nr 23, poz. 151). Ministerstwo Skarbu
podało, iż „Osiągnięto w ten sposób znaczne uproszczenie struktury ustawodawstwa
podatkowego, odciążając ją od balastu nieistotnych i mniej ważnych dla Skarbu
Państwa wpływów”. AAN MS, sygn. 751, s. 23.
386
Andrzej Witkowski
[4]
1944 r. zniesiono podatek od niektórych wynagrodzeń z funduszów
państwowych19.
Przedwojenne ustawy o podatkach obrotowym i dochodowym, po
zmianach pogłębiających ich fiskalny charakter, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1946 r. Nadto, dekret z 18 siepnia 1945 r.
o podatku od wynagrodzeń20 już od 1 września 1945 r. zastąpił obowiązujące dotąd przepisy działu II „Opodatkowanie dochodów z uposażeń służbowych, emerytur i wynagrodzeń za najemną pracę” ustawy
z 16 lipca 1920 r. o państwowym podatku dochodowym (w brzmieniu
obowiązującym od stycznia 1936 r.). System państwowych podatków
bezpośrednich uzupełnił dekret z 13 kwietnia 1945 r. o nadzwyczajnym podatku od wzbogacenia wojennego21.
Z kolei dekret z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego22 przekazał (na rok 1945) związkom samorządu
terytorialnego wymiar, pobór, ściąganie i wpływy z państwowego podatku gruntowego, podatku od nieruchomości oraz podatku od lokali,
poddając je równocześnie pewnym zmianom (najgłębiej zreformowano podatek gruntowy). Owe tymczasowe rozwiązanie utrwalił dekret
z 20 marca 1946 r. o podatkach komunalnych23, który definitywnie zaliczył je do przychodów związków samorządu terytorialnego.
Jak pamiętamy, ustawa skarbowa z 29 marca 1939 r. ujmowała podatek od spadków i darowizn w odrębnym rozdziale (4) działu 6 „Daniny
publiczne” części 8 „Ministerstwo Skarbu”, zatytułowanym: „Opłaty
stemplowe i daniny pokrewne”.
19
Dekret z 12 grudnia 1944 r. o zniesieniu podatku od niektórych wynagrodzeń
z funduszów państwowych; Dz.U. Nr 15, poz. 83. Ustanowiono go we wrześniu
1939 r. w miejsce specjalnego podatku od wynagrodzeń wypłacanych z funduszów
publicznych (o czym będzie mowa w dalszej części artykułu).
Dz.U. Nr 38, poz. 220.
20
Dz.U. Nr 13, poz. 72.
21
Dz.U. Nr 16, poz. 103.
22
Dz.U. Nr 19, poz. 128.
23
[5]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
387
W dniu 3 lutego 1947 r. wydano przepisy o podatku od nabycia
praw majątkowych24 i o opłacie skarbowej25, które zastąpiły przedwojenne, zawiłe, kazuistyczne ustawodawstwo o opłatach stemplowych
oraz niejednolity system opodatkowania spadków i darowizn (lokalne
różnice wynikały z odrębnych uregulowań pochodzących jeszcze od
państw zaborczych). Podatek od nabycia praw majątkowych powstał
bowiem z połączenia zunifikowanego opodatkowania spadków i darowizn oraz opodatkowania aktów obrotów niezawodowych, podlegających uprzednio opłatom stemplowym26.
II.1. Według ustawy z 4 maja 1938 r. o podatku obrotowym27 przedmiotem opodatkowania było (art.1) „Prywatnoprawne, zawodowe
i odpłatne świadczenie rzeczy lub usług, wykonywane na obszarze
Państwa”. Obowiązek podatkowy istniał niezależnie od tego, czy wykonywanie owych świadczeń odbywało się z zachowaniem warunków
przepisanych prawem.
Za prywatnoprawne świadczenie rzeczy lub usługi, w rozumieniu
art. 1 ustawy uważano świadczenie, które: 1/ polegało na przeniesieniu prawa własności, używania lub użytkowania rzeczy, bądź na przeniesieniu jakiegokolwiek innego prawa majątkowego, bądź też na
wykonaniu pracy lub innej usługi, 2/ wynikało z umowy, czyli zgodnego oświadczenia woli dwóch stron, wyrażonego pisemnie, ustnie
lub przez odpowiedni sposób zachowania się, bądź też z innego tytułu prywatnoprawnego.
Świadczenie było odpłatne, jeżeli świadczący osiągał za nie ekwiwalent w pieniądzach lub w jakiejkolwiek innej postaci. Świadczenie
miało charakter zawodowy, gdy wykonywane było w okolicznościach
24
Dekret z 3 lutego 1947 r. o podatku od nabycia praw majątkowych; Dz.U.
Nr 27, poz. 106.
Dekret z 3 lutego 1947 r. o opłacie skarbowej; Dz.U. Nr 27, poz. 107.
25
Zob. J. Jaśkiewiczowa, op. cit., s. 15.
26
Dz.U. Nr 34, poz. 292 (uchyliła i zastąpiła ustawę z 15 lipca 1925 r. o państwowym
podatku przemysłowym; Dz.U. 1936, nr 46, poz. 339). Zob. też rozporządzenie
ministra skarbu z 19 kwietnia 1939 r. o wykonaniu ustawy o podatku obrotowym;
Dz.U. Nr 44, poz. 287. Por. A. Witkowski, Podatki państwowe w Polsce w latach
1944-1950, Przemyśl 2005, s. 52-63.
27
388
Andrzej Witkowski
[6]
wskazujących, że zamiarem świadczącego było wykonywać tego rodzaju świadczenia w sposób częstotliwy, aby mieć stąd główne lub
uboczne źródło przychodu, chociażby nawet świadczenie było wykonane jednorazowo.
Dla istnienia obowiązku podatkowego nie miało też znaczenia, czy
owe świadczenie rzeczy lub usług odbywało się z zachowaniem warunków przewidzianych prawem. Podlegało bowiem obowiązkowi
podatkowemu wykonywanie przedsiębiorstwa, zawodu lub zajęcia
w sposób niezgodny z przepisami prawa, jeżeli zawierane umowy były
mimo to ważne (np. czynności wykonywane bez przepisanej prawem
koncesji). Nie podlegały jednak podatkowi czynności pozbawione
charakteru świadczeń prywatnoprawnych z tego względu, iż w ogóle
nie mogły być przedmiotem prawnie skutecznej umowy, jako sprzeciwiające się porządkowi publicznemu, ustawie lub dobrym obyczajom
(np. paserstwo).
Tak szeroko zakreślony przedmiot opodatkowania zrodził potrzebę ustanowienia licznych. Można wśród nich wyróżnić 1/ zwolnienia
na rzecz rolnictwa28, 2/ obejmujące świadczenia wskazanych przedsiębiorstw29, świadczenia o charakterze oświatowo-kulturalnym30,
społecznym i komunalnym31, oraz niewielkim znaczeniu ekonomicz­
Sprzedaż wytworów własnego lub dzierżawionego gospodarstwa rolnego, nie
przerobionych w zakładach przemysłowych, bez utrzymywania w tym celu stałych
miejsc sprzedaży poza obrębem własnych lub dzierżawionych gruntów.
28
Przedsiębiorstwa żeglugi morskiej i powietrznej, przedsiębiorstwa państwowego
„Polska Poczta Telegraf i Telefon” (w zakresie zakładania, utrzymywania i eksploatacji
urządzeń pocztowych, telegraficznych, telefonicznych i radiokomunikacyjnych),
świadczenia kolei żelaznych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa „Polskie Koleje
Państwowe” w zakresie przewozu osób i rzeczy.
29
30
Twórczość bądź działalność naukowa, oświatowa, artystyczna, literacka
i publicystyczna, nie połączona z prowadzeniem odpowiedniego przedsiębiorstwa;
nauczanie w zakładach naukowych oraz praca zawodowa nauczycieli i wychowawców
młodzieży; przedstawienia sceniczne i choreograficzne oraz produkcje wokalne
i muzyczne z wyjątkiem produkcji wykonywanych w zakładach gastronomicznych
i wyświetlania filmów, wydawanie dzienników i innych pism periodycznych.
31
Świadczenia szpitali, klinik szkół akademickich, ośrodków zdrowia i przychodni
prowadzonych przez instytucje społeczne oraz sanatoriów (domów zdrowia, domów
[7]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
389
nym32, 3/ zwolnienia dotyczące określonych rodzajów działalności
gospodarczej33, 4/ zwolnienia celem uniknięcia podwójnego opodat­
kowania34.
Podatnikami były osoby fizyczne lub prawne, spółki jawne, komandytowe oraz spadki wakujące, spełniające świadczenia będące przedmiotem podatku.
Rokiem podatkowym był rok kalendarzowy, w którym powstał obrót podatkowy.
Podstawę opodatkowania stanowił obrót podatkowy, którym była zapłata należna za spełnione świadczenia, będące przedmiotem podatku35.
Do obrotu nie włączało się państwowych i samorządowych podatków i opłat pośrednich, pobieranych od towarów produkowanych
wypoczynkowych), prowadzonych przez zrzeszenia pracownicze i związki zawodowe,
a użytkowanych wyłącznie przez członków tych stowarzyszeń i związków oraz ich
rodziny; świadczenia określonych przedsiębiorstw komunalnych i użyteczności publicznej
prowadzonych we własnym zarządzie i na własny rachunek przez Państwo, związki
samorządu terytorialnego oraz szkoły akademickie; świadczenia określonych burs,
internatów, zakładów poprawczych, przytułków i schronisk noclegowych itp. urządzeń
o celach opieki społecznej, bibliotek, czytelni, świetlic, muzeów, galerii i przedsięwzięć
wystawowych, stowarzyszeń sportowych, turystycznych i krajoznawczych.
32
Np. czynności wytwórcze, przetwórcze i usługi o charakterze rękodzielniczym,
wykonywane ubocznie przez rolników „bez sił pomocniczych”; dorożkarstwo,
furmaństwo i eksploatacja taksówek (wykonywane osobiście lub przy udziale najwyżej
jednego członka najbliższej rodziny; „odnajmowanie” najwyżej trzech pokojów
umeblowanych i utrzymywanie niewielkich stołowni (nie więcej niż 10 stołowników).
33
Dzierżawa lub najem nieruchomości lub ich części; operacje kredytu
długoterminowego, sprzedaż eksportowa i transakcje z firmami zagranicznymi (przy
spełnieniu określonych warunków), świadczenia komunalnych kas oszczędności,
gminnych kas pożyczkowo-oszczędnościowych, pracowniczych kas ubezpieczeń itp.
34
Świadczenia podlegające podatkowi dochodowemu według działu II ustawy
o państwowym podatku dochodowym.
35
W pewnych przypadkach obrót podatkowy stanowiła zapłata rzeczywiście
otrzymana w roku podatkowym. Sytuacja taka zachodziła w przypadku świadczenia
wykonanego częściowo (gdy umowa nie zawierała danych umożliwiających określenie
należności), bądź związanego z wykonywaniem wolnego zawodu. W przypadku
zamiany za obrót uważano świadczenie każdej strony, jeżeli świadczenie każdej strony
było zawodowe.
390
Andrzej Witkowski
[8]
przez podatnika, oraz opłat od kart do gry, samorządowego podatku od
widowisk i hotelowego wraz z wszelkimi dodatkami do tych danin, jak
również wszelkich innych podatków i opłat, które obciążały, lub mogły obciążyć obrót. Wyłączeniu z obrotu podlegały natomiast: koszty przewozu i ubezpieczenia towaru, wyłożone za nabywcę; wartość
zwróconych towarów i udzielonych bonifikat i „skont” oraz suma pobranych przy świadczeniach rzeczy odsetek prolongacyjnych.
Obok owej, podstawowej konstrukcji podstawy opodatkowania,
ustawa przewidywała również szczególne rodzaje obrotu. Inaczej był
on definiowany przy czynnościach kredytowych, sprzedaży komisowej, w instytucjach ubezpieczeniowych oraz przy wykonywaniu umowy ajencyjnej.
Podatek obrotowy zbudowany był według skali proporcjonalnej,
którą tworzyło 10 stawek podatkowych (art. 7 ust. 1 i 2) o zróżnicowanej wysokości, zależnej od rodzaju działalności, z której pochodził
obrót i (w wielu przypadkach) od tego, czy był on udowodniony był
prawidłowo prowadzonymi księgami handlowymi.
Najniższe stawki dotyczyły obrotów, udowodnionych prawidłowymi księgami handlowymi, pochodzących ze sprzedaży na giełdach
zbożowo towarowych ziemiopłodów, mąki, otrąb i makuchów(0,3%);
ze sprzedaży lub wymiany nabytych w tym celu i nie przerobionych
towarów (z wyjątkiem sprzedaży w aptekach); oraz z wykonywania przedsiębiorstw wydawnictw książek drukowanych na obszarze
RP (1,25%). Pozostałe stawki mieściły się w przedziale od 1,5% do
3%. Wyjątek stanowiła stawka w wysokości (6%) odnosząca się do
obrotów osiągniętych z prowizji i innych wynagrodzeń: za czynności komisu, za czynności ajenta oraz za pośrednictwo nie mające cech
umowy ajencyjnej. Obroty, których ustawa nie wyszczególniała obciążone były stawką w wysokości 3%. Od obrotu przedsiębiorstw państwowych, nie posiadających odrębnej osobowości prawnej, pobierano
podatek o 50% wyższy, w stosunku do stawek, które byłyby właściwe dla czynności tych przedsiębiorstw według (przywołanych wyżej)
ust. 1 i 2 art. 7.
Zróżnicowane były także terminy płatności podatku. Podatnicy
będący kupcami rejestrowymi oraz pozostali podatnicy prowadzą-
[9]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
391
cy prawidłowe księgi handlowe, obowiązani byli do dnia 25 każdego
miesiąca wpłacić zaliczkę na podatek, w wysokości podatku przypadającego od obrotu osiągniętego w miesiącu ubiegłym.
Pozostali podatnicy obowiązani byli po upływie każdego kwartału
wpłacać zaliczkę na podatek, w wysokości odpowiadającej podatkowi
przypadającemu od obrotu, osiągniętemu w kwartale ubiegłym, lecz
co najmniej w wysokości 1/5 kwoty podatku wymierzonego od obrotu
za rok ubiegły, w następujących terminach: do 15 czerwca (za I kwartał), do 15 sierpnia (za II kwartał), do 15 października (za III kwartał)
oraz do 15 lutego następnego roku (za kwietnia kwartał)36.
Podatek przypadający za rok podatkowy, po potrąceniu zaliczek,
płatny był w terminie do 31 maja roku bezpośrednio następującego po
roku podatkowym.
Minister skarbu został upoważniony do zwalniania od podatku (cał­
kowicie lub częściowo, w drodze rozporządzeń wydawanych w po­
rozumieniu z właściwym ministrem) poszczególnych rodzajów świadczeń. Ustawa przewidywała nadto możliwość udzielenia ulg indywidualnych, w postaci zwolnienia od podatku (przez właściwą władzę
skarbową), ale tylko „podatników ubogich”, których podatek nie przewyższałby rocznie kwoty 100 zł.
Szeroko zakrojone ulgi przewidziane były dla spółdzielni, działających na podstawie ustawy o spółdzielniach i należących do związków
rewizyjnych przez nią przewidzianych. Ulgi te polegały bądź na całkowitym zwolnieniu od podatku (dotyczyło spółdzielczych instytucji
drobnego kredytu, które miał określić minister skarbu oraz spółdzielni pracy i wytwórczych), bądź na zwolnieniu od podatku określonych
w ustawie postaci obrotu.
36
Natomiast podatnicy, którzy rozpoczęli wykonywanie podlegających podatkowi
świadczeń w trakcie roku podatkowego, obowiązani byli do opłacania kwartalnych
zaliczek w wysokości odpowiadającej podatkowi od obrotu osiągniętego w kwartale
ubiegłym, a ustalonej przez właściwą władzę skarbową. Wydawała ona postanowienie
o wysokości zaliczki, po upływie 3 miesięcy od daty wykonania po raz pierwszy
świadczenia podlegającego opodatkowaniu, po uprzednim zbadaniu wysokości
osiągniętych obrotów. Zaliczka za kwartał, w którym wykonano po raz pierwszy
świadczenie podlegające opodatkowaniu, płatna była w terminie 30 dni od doręczenia
owego postanowienia, a za następne kwartały w terminach w.w.
392
Andrzej Witkowski
[10]
Podatek obrotowy należał do podatków „państwowych”. Ustawa
zapewniła jednak związkom samorządowym udział we wpływach
z podatku obrotowego w wysokości 15,5%.
Dekret z 4 listopada 1944 r. o dodatku wojennym do podatku obro­
towego37 ustanowił dodatek wojenny do podatku obrotowego, w wysokości 100% podatku obrotowego. Dodatek wojenny nie był podatkiem
samoistnym, lecz stanowił część składową podatku obrotowego.
Postanowiono, że będzie on pobierany począwszy od wymiaru podatku obrotowego za rok 1943.
Dekret z 20 listopada 1944 r. o zmianie ustawy o podatku obrotowym38 rozciągnął obowiązek wpłacania zaliczek miesięcznych na podatek obrotowy na wszystkich podatników Przypomnijmy, że według
dotychczasowego brzmienia art. 8 ustawy o podatku obrotowym, obowiązek wpłacania zaliczek miesięcznych spoczywał na podatnikach,
będących kupcami rejestrowymi oraz tych, którzy prowadzili prawidłowe księgi handlowe. Pozostali podatnicy obowiązani byli, po upływie każdego kwartału kalendarzowego, wpłacić zaliczkę na podatek,
w wysokości odpowiadającej podatkowi przypadającemu od obrotu
osiągniętego w kwartale ubiegłym, (ale nie mniej niż 1/5 kwoty podatku wymierzonego od obrotu za rok ubiegły). Dekret zobowiązał
wszystkich podatników podatku obrotowego do wpłacania, do dnia 25
każdego miesiąca, zaliczki miesięcznej na podatek, w wysokości podatku przypadającego od obrotu osiągniętego w miesiącu ubiegłym.
Podatnicy mieli obowiązek obliczania obrotu za każdy miesiąc i wpłacania zaliczek bez wezwania urzędów skarbowych. Te zaś uprawniono do podwyższania kwot miesięcznych zaliczek, gdy stwierdziły, na
podstawie posiadanych danych, że wpłacona zaliczka nie odpowiadała
faktycznie osiągniętym obrotom, albo dla ustalenia wysokości podatku
podatnik zastosował niewłaściwą stawkę podatkową.
Zaliczki miesięczne na podatki obrotowy (i dochodowy) miały, zdaniem Ministerstwa Skarbu, zapewnić równomierne dochody budżeto Dekret z 4 listopada 1944 r. o dodatku wojennym do podatku obrotowego; Dz.U.
Nr 11, poz. 59.
37
Dz.U. Nr 12, poz. 62.
38
[11]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
393
we, asekurować władze skarbowe przed narastaniem poważniejszych
zaległości podatkowych, aktywizować działalność egzekucyjną urzędów skarbowych, oraz zapewnić władzy wymiarowej stały kontakt
z podatnikiem39.
Nadto, dekret zawiesił przedwojenne ulgi w podatku obrotowym dla
spółdzielni, począwszy od wymiaru podatku obrotowego za rok podatkowy 1944.
Jednak „doceniając trudne warunki pracy spółdzielni w okresie okupacji i bezpośrednio po jej ustaniu” Ministerstwo Skarbu zarządziło
wpierw wstrzymanie poboru 100% dodatku wojennego do podatku obrotowego, należnego od obrotów dokonanych do dnia 31 grudnia 1944 r.40,
a następnie umorzyło spółdzielniom owe kwoty41. Analogicznie potraktowało Ministerstwo Skarbu spółdzielnie w zakresie obrotów dokonanych do 31 grudnia 1945 r.42
Zauważmy też, że dekret z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego zawiesił – na czas do 31 grudnia 1945 r.
– moc obowiązującą art. 12 ustawy z 4 maja 1938 r. o podatku obrotowym, który przyznawał związkom samorządu terytorialnego udział we
wpływach z podatku obrotowego w wysokości 15,5%.
Wpływy z podatku obrotowego w 1945 r. wyniosły 1 795 311 000 zł,
co stanowiło 50% ogólnej sumy uzyskanej z podatków państwowych
i opłat pobieranych na rzecz Skarbu Państwa (od gospodarki uspołecznionej, nieuspołecznionej i ludności), która zamknęła się kwotą
3 596 059 000 zł43.
Od 1 stycznia 1946 r. zaczął obowiązywać dekret z 21 grudnia 1945 r.
o podatku obrotowym44, który uchylił m.in. przedwojenną ustawę
AAN MS, syg. 751, s. 22.
39
Okólnik Ministerstwa Skarbu z 18 maja 1945 r. w sprawie ulg dla spółdzielni;
Dz.Urz. MS Nr 22, poz. 148.
40
41
Okólnik Ministerstwa Skarbu z 25 sierpnia 1945 r. w sprawie ulg dla spółdzielni;
Dz.Urz. MS Nr 26, poz. 201.
Okólnik Ministerstwa Skarbu z 20 października 1945 r. w sprawie ulg dla
spółdzielni; Dz.Urz. MS Nr 29, poz. 250.
43
AAN MS, sygn. 730, s. 140-141.
42
Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 23.
44
394
Andrzej Witkowski
[12]
o podatku obrotowym oraz dekret z 1944 r. ustanawiający 100% dodatek wojenny do podatku obrotowego.
2. Podatek dochodowy unormowany był w omawianym czasie przepisami ustawy z 16 lipca 1920 r. o państwowym podatku dochodowym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1936 r.45
Państwowy podatek dochodowy opłacały osoby fizyczne, osoby
prawne i spadki wakujące, których dochód roczny przekraczał 1 500 zł.
Art. 5 ustawy przewidywał jednak liczne zwolnienia podmiotowe od
podatku.
Opodatkowaniu podlegały dochody: 1/ z nieruchomości gruntowej
własnej, posiadanej, użytkowanej lub dzierżawionej, 2/ z budynków,
3/ z przedsiębiorstw handlowych i przemysłowych, zajęć zawodowych
i wszelkich innych zatrudnień o celach zarobkowych, 4/ z kapitałów
pieniężnych i praw majątkowych, 5/ z uposażeń, emerytur i wynagrodzeń za najemną pracę, 6/ z wszelkiego rodzaju źródeł dochodu niewymienionych w pkt. 1-5.
Określając przedmiot opodatkowania ustawa dokładnie precyzowała, co należy uważać za dochody z poszczególnych źródeł46. Warto
jednak przypomnieć, że owe postanowienia dopełniał art. 92 ustawy
z 1 marca 1934 r. ordynacja podatkowa47, w świetle którego, władza
wymiarowa, gdy doszła do przekonania, że zebrany przez nią materiał
faktyczny nie wystarczał do obliczenia ogólnego dochodu podlegającego opodatkowaniu, mogła ustalić dochód podatnika na podstawie „zewnętrznych znamion, świadczących o jego położeniu ekonomicznym”.
Przy tej ocenie miała brać pod uwagę w szczególności „jego wydatki domowe i osobiste oraz stosunek ich do jego znanych źródeł dochodu”.
W ustawie wyodrębniono dwa zasadnicze działy. Dochody z uposażeń, emerytur i wynagrodzeń za najemną pracę podlegał opodat45
Obwieszczenie ministra skarbu z 14 grudnia 1935 r. w sprawie ogłoszenia
jednolitego tekstu ustawy o państwowym podatku dochodowym; Dz.U. z 1936 r. Nr 2,
poz. 6, zm. Dz.U. z 1938 r. Nr 26, poz. 226; Dz.U. z 1939 r. Nr 89, poz. 566. Por.
A. Witkowski, Podatki państwowe..., s. 90-96.
Zob. J. Opydo, Państwowy podatek dochodowy – rys systematyczny [w:] Kalen­
darz skarbowy na 1939 rok, pod. red. Z. Machaja, Warszawa 1939, s. 746-757.
46
Tekst jednolity z 14 lutego1936 r.; Dz.U. Nr 14, poz. 134.
47
[13]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
395
kowaniu na podstawie przepisów działu II. Pozostałe zaś podlegały
łącznemu opodatkowaniu, na podstawie przepisów działu I.
Za dochód ustawa uważała sumę wszystkich przychodów (w pieniądzach lub wartościach pieniężnych) otrzymanych z poszczególnych
źródeł, po potrąceniu kosztów ich „osiągnięcia, zachowania i zabezpieczenia” (wskazując jednocześnie wydatki, które nie mogły być potrącone). Jeżeli przy obliczaniu dochodu z różnych źródeł odnotowano
w jednych nadwyżkę wpływów nad wydatkami, a w innych straty, to
w celu ustalenia wysokości dochodu należało zsumować oddzielnie
owe nadwyżki i straty i potrącić sumę strat z sumy nadwyżek.
Od tak obliczonego dochodu ogólnego przysługiwały odliczenia
określone w art. 10 ustawy (szczególnie uprzywilejowano spółdziel­nie
działające na podstawie ustawy z 29 października1920 r. o spółdziel­
niach48).
Definiując podstawę opodatkowania ustawa stanowiła, że opodatkowaniu podlegają dochody osiągnięte w ostatnim roku operacyjnym,
względnie gospodarczym poprzedzającym rok podatkowy.
Opodatkowanie osób prawnych odbiegało nieco od reguł przewidzianych dla osób fizycznych. Za podlegający opodatkowaniu dochód
osób prawnych (zarówno obowiązanych jak i nieobowiązanych do publicznego składania rachunków), prowadzących prawidłowe księgi
handlowe, ustawa uważała zyski bilansowe, wykazane w zatwierdzonym zamknięciu rachunkowym, sporządzonym zgodnie z wymogami
określonymi w jej przepisach. Z kolei uznanie ksiąg handlowych prowadzonych przez osoby prawne za nieprawidłowe powodowało, że
ich dochód ustalany był na podstawie zasad właściwych dla osób fizycznych (różnica między sumą przychodów, a sumą przysługujących
potrąceń).
Skala podatkowa dla dochodów objętych działem I ustawy była progresywna, obejmowała 73 stopnie dochodu (art. 23). Przypomnijmy,
że opodatkowaniu podlegał dochód roczny przekraczający 1500 zł.
W pierwszym stopniu mieściły się dochody do 1 550 zł, od których
podatek wynosił 44 zł. Ostatni stopień przewidziany był dla docho Tekst jednolity z 16 czerwca 1934 r.; Dz.U. Nr 55, poz. 495.
48
396
Andrzej Witkowski
[14]
du od 192 000 zł do 200 000 zł, obciążonego stawką kwotową w wysokości 70 000 zł. Przy dochodzie ponad 200 000 zł podatek wynosił
70 000 zł i oprócz tego 3 500 zł od każdych pełnych 10 000 zł ponad
200 000 zł.
Dochody osób fizycznych i spadków nieobjętych, przekraczające
200 000 zł obciążone były nadto stawkami podatkowymi (procentowymi), obciążającymi cały dochód podlegający podatkowi, tworzącymi progresywną skalę podatkową, obejmującą 9 stopni dochodu.
Pierwszy stopień obejmował dochód ponad 200 000 zł do 300 000 zł.
W tym przypadku osoby fizyczne i spadki nieobjęte opłacały dodatkowo podatek w wysokości 1,5% od całego podlegającego opodatkowaniu dochodu. Owa dodatkowa skala podatkowa zamykała się stawką
podatkową w wysokości 15% od całego podlegającego podatkowi dochodu, przyporządkowanej dochodom przekraczającym 2 000 000 zł).
Ustawa przewidywała też zwyżki i zniżki podatkowe, zależne od
sytuacji rodzinnej podatnika49. Niezależnie od owych zniżek, nadzwyczajne okoliczności istotnie osłabiające „siłę podatkową” podatników,
których dochód podlegający opodatkowaniu nie przekraczał 12 000 zł,
mogły być podstawą zmniejszenia podatku, najwyżej o trzy stopnie.
Termin płatności podatku ustanowiono na dzień 1 maja i 1 listopada roku podatkowego. Do dnia 1 maja należało uiścić podatek w wy Stawkę podatkową (z art. 23) podwyższano o 14% dla podatników nieżonatych
lub niezamężnych, nie mających na utrzymaniu żadnego członka rodziny, lecz
osiągających dochód ponad 3 600 zł. Nowelizacja ustawy przeprowadzona w 1939 r.
wyznaczyła wysokość owej zwyżki na 20%. Dodała też kolejną. Stawkę podatkową
podwyższano o 10% dla podatników żonatych lub zamężnych od przeszło dwóch lat,
lecz nie mających na utrzymaniu dzieci ani też innych członków rodziny, oraz dla
podatników nieżonatych, a mających na utrzymaniu nie więcej niż jednego członka
rodziny, jeżeli podatnicy ci osiągali dochód ponad 4 800 zł. O ile zaś na utrzymaniu
głowy rodziny, której dochód podlegający opodatkowaniu nie przekraczał 7200 zł,
znajdował się więcej niż jeden członek rodziny, wówczas przypadającą stawkę
podatkową obniżało się o dwa stopnie na każdego następnego członka rodziny. Od
nowelizacji ustawy przeprowadzonej w 1939 r. owe obniżenie stawki podatkowej
następowało o trzy stopnie i dotyczyło głowy rodziny (osiągającej dochód podlegający
opodatkowaniu nie przekraczający 7 200 zł), mającej na utrzymaniu więcej niż
dwóch członków rodziny. Gdyby na podstawie owej ulgi wypadło zmniejszyć stawkę
podatkową poniżej pierwszego stopnia, to następowało zupełne zwolnienie od podatku.
49
[15]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
397
sokości połowy tej kwoty, która przypadała, wedle skali podatkowej
przewidzianej dla dochodów objętych działem I ustawy (wszystkie
z wyjątkiem uposażeń służbowych, emerytur i wynagrodzeń na najemną pracę), od dochodu wykazanego w zeznaniu dla wymiaru podatku. Osoby, które nie złożyły zeznania w wyznaczonym terminie50
obowiązane były uiścić, najpóźniej do 1 maja roku podatkowego, połowę podatku wymierzonego za poprzedni rok podatkowy. W terminie do 1 listopada roku podatkowego wszyscy podatnicy winni byli
uiścić ewentualną różnicę między podatkiem wymierzonym na dany
rok przez władze podatkowe, a podatkiem zapłaconym w terminie do
1 maja roku podatkowego.
Nowelizacja ustawy dokonana w 1938 r.51 upoważniła ministra skarbu do zarządzenia poboru podatku dochodowego od drobnych podatników w w formie ryczałtu, w drodze ugody, bez ustalania sum dochodu
w każdym poszczególnym przypadku. Wydane na tej podstawie rozporządzenie ministra skarbu z 24 II 1939 r. o poborze podatku dochodowego w formie ryczałtu na lata podatkowe 1939 i 194052 określiło
zasady zryczałtowania podatku, prawa i obowiązki władz skarbowych
i podatników oraz tryb postępowania.
Dział II ustawy określał – jak pamiętamy – reguły opodatkowania dochodów z uposażeń, emerytur i wynagrodzeń za pracę najemną
(tzw. dochody niefundowane). Rozumiano przezeń wszelkiego rodzaju wynagrodzenia w pieniądzach lub naturze, jakie podatnik uzyskiwał
ze swego stosunku służbowego lub z tytułu najmu pracy (łącznie ze
wszystkimi dodatkami), jak również wszelkiego rodzaju wynagrodzenia wypłacane osobom należącym do składu zarządów, rad, komitetów
nadzorczych i komisji rewizyjnych osób prawnych.
Podstawą opodatkowania była wysokość owych uposażeń, emerytur
lub wynagrodzeń bieżących, obliczona w stosunku rocznym. Dochody
Ordynacja podatkowa nakazywała składać zeznania dla wymiaru podatku
dochodowego w terminie do 1 marca każdego roku. Osoby prawne miały składać
zeznania w terminie do 1 maja.
50
Ustawa z 9 kwietnia 1938 r. o zmianie ustawy o państwowym podatku docho­
dowym; Dz.U. Nr 26, poz. 226.
51
Dz.U. Nr 17, poz. 103.
52
398
Andrzej Witkowski
[16]
te opodatkowane były w całości – nie stosowało się do nich (od 1922 r.53)
przepisów o odliczeniach, zniżkach i zwyżkach podatkowych, które
przewidziane były dla dochodów objętych działem I ustawy.
Podatek pobierany był drogą potrącenia przez „służbodawcę”, przy
każdej wypłacie wynagrodzenia, według skali progresywnej, zawierającej 80 stopni. Wyrażała ona tendencję silniejszego opodatkowania płac
w porównaniu z dochodami objętymi działem I ustawy54. Zaczynała
się ona od dochodu ponad 1500 zł do 1600 zł, któremu przyporządkowana była stawka podatkowa w wysokości 1%. Ostatni, 80 stopień obejmował podstawę opodatkowania przekraczającą 192 000 zł,
obciążoną stawką podatkową w wysokości 50%. Nowelizacja ustawy
przeprowadzona w 1939 r. utrzymała owe 80 stopni opodatkowania
w niezmienionym kształcie, ale podwyższyła wysokość stawek podatkowych. Nowa skala podatkowa zaczynała się od stawki 1,2%, a kończyła się stawką 60%.
Podstawę do ustalenia stawki procentowej podatku przypadającego do potrącenia stanowiła wysokość wypłacanego wynagrodzenia, obliczona w stosunku rocznym. Jeżeli wysokość otrzymywanego
wynagrodzenia uległa zmianie, to przy najbliższej wypłacie podstawą opodatkowania była, obliczona w stosunku rocznym, nowa kwota wynagrodzenia, której przyporządkowywano właściwą stawkę
podatkową.
W celu ustalenia stawki procentowej przy wypłacie jednorazowych
wynagrodzeń, doliczało się je do obliczonej w stosunku rocznym sumy
ostatniego periodycznego wynagrodzenia.
W stosunku do osób, które wynagrodzeń periodycznych nie otrzymywały, podstawą do ustalenia stawki podatku stanowiła kwota wypłacanego wynagrodzenia. W przypadku powtarzających się w roku
wypłat wynagrodzeń nieperiodycznych należało, celem ustalenia właściwej stawki podatkowej oraz obliczenia podatku, dodawać do kwoty
bieżąco wypłacanej kwoty wypłat już dokonanych i na podstawie łącz53
Ustawa z 4 kwietnia 1922 r. w przedmiocie zmiany niektórych postanowień
ustawy z 16 lipca 1920 r. (Dz.U. Nr 82, poz. 550) o państwowym podatku dochodowym
i podatku majątkowym; Dz.U. Nr 29, poz. 232.
Zob. L. Adam, Podatki i opłaty w kapitalizmie, Warszawa 1962, s. 112-114.
54
[17]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
399
nej sumy ustalić stawkę podatkową i obliczać podatek. Od tak ustalonej
kwoty podatku potrącało się podatek poprzednio pobrany, a pozostała
różnica stanowiła podatek przypadający bieżąco do potrącenia55.
Powtórzmy, że obowiązek potrącenia podatku ciążył na władzach,
urzędach, instytucjach i przedsiębiorstwach i w ogóle na „służbodawcach” wypłacających wszelkiego rodzaju wynagrodzenia. Potrącone
kwoty należało wpłacić do kasy właściwego urzędu skarbowego
w terminie do 7 dni po upływie miesiąca kalendarzowego, w którym
nastąpiła wypłata wynagrodzenia, z dołączeniem wykazu potrąceń
(sporządzonego według przepisanego wzoru) lub też odpisu listy płac,
zawierającej dane niezbędne do sprawdzenia prawidłowości dokonanych potrąceń.
Po upływie danego roku osoby, które: 1/ otrzymywały wynagrodzenie od różnych „służbodawców”, 2/ otrzymywały od jednego „służbodawcy” dwa lub więcej wynagrodzeń periodycznych, bądź też obok
wynagrodzenia periodycznego również wynagrodzenia jednorazowe –
o ile łączna suma wynagrodzeń za dany rok kalendarzowy przekraczała 4800 zł – obowiązane były uiścić różnicę między kwotą podatku,
jaka przypadała do zapłaty od łącznego rocznego wynagrodzenia,
a kwotą podatku potrąconego w ciągu ubiegłego roku. Owa różnica powstawała wskutek tego, że do każdego z tych wynagrodzeń stosowano stawkę podatkową niższą od tej, jaka była właściwa (wobec
obowiązującej progresji) dla łącznej sumy pobranych wynagrodzeń.
Osoby te winny ją obliczyć i wpłacić do kasy właściwego urzędu skarbowego w dwóch ratach półrocznych: do 15 kwietnia i do 15 października każdego roku.
Od 1934 r. zwolniono od podatku pracowników o publicznoprawnym charakterze stosunku służbowego56.
Praktyczny przykład obliczenia podatku według tych zasad podaje J. Opydo, op.
cit. s. 774.
55
56
Rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z 28 października 1933 r. o upo­
sa­żeniu funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 86, poz. 663), o uposażeniu wojska
(Dz.U. Nr 86, poz. 664), o uposażeniu sędziów w sądownictwie powszechnym
i administracyjnym oraz prokuratorów (Dz.U. Nr 86, poz. 665), o uposażeniu oficerów
i szeregowych Policji Państwowej i Straży Granicznej; Dz.U. Nr 86, poz. 666.
400
Andrzej Witkowski
[18]
Od 1 grudnia 1935 r. wynagrodzenia wypłacane z funduszy publicznych, poddane zostały „na cele równowagi budżetowej” specjalnemu
podatkowi od wynagrodzeń, wypłacanych z funduszów publicznych57,
który obciążał wynagrodzenia wolne od państwowego podatku dochodowego już w wysokości ponad 100 zł miesięcznie (7 stopniowa skala podatkowa obejmowała stawki od 7% do 25%), a wynagrodzenia od
których opłacało się państwowy podatek dochodowy – już od ponad
110 zł miesięcznie (5 stopniowa skala podatkowa obejmowała stawki od 5,5% do 15%). Podatek ten miał obowiązywać do końca 1937 r.
Ustawy skarbowe z 29 marca 1938 r. na okres od 1 kwietnia 1938 do
31 marca 193958 oraz z 29 marca 1939 r. na okres od 1 kwietnia 1939
do 31marca 194059 przedłużały kolejno jego moc obowiązującą aż do
31 marca 1940 r., podnosząc stopniowo wysokość wynagrodzeń wolnych od podatku odpowiednio ze 100 zł do 200 zł i ze 110 zł do 220 zł,
oraz łagodząc nieco wysokość obciążenia. Ale we wrześniu 1939 r. zastąpiono go nowym podatkiem od niektórych wynagrodzeń z funduszów państwowych60. Skala podatkowa (6 stopniowa) zaczynała się od
2% stawki podatkowej, właściwej dla wynagrodzeń przekraczających
150 zł miesięcznie, a kończyła się stawką 30%, przewidzianą dla wynagrodzeń wyższych niż 2 000 zł. miesięcznie.
Dekret z 22 grudnia 1944 r. o zmianie ustawy o państwowym podatku dochodowym61 zwiększył o 100% i upowszechnił stawki doliczeń
do kwot podatku, w przypadku dochodów przekraczających 200000 zł.
oraz zmieniał terminy i sposób płatności podatku dochodowego.
Przypomnijmy, że według przedwojennego stanu prawnego, do podatku doliczało się – w przypadku osób fizycznych i spadków nieobję­
tych, osiągających dochody przekraczające 200 000 zł – od 1,5% do
Dekret prezydenta Rzeczypospolitej z 14 listopada 1935 r.; Dz.U. Nr 82, poz.
57
503.
Dz.U. Nr 20, poz. 161.
58
Dz.U. Nr 27, poz. 177.
59
Dekret prezydenta Rzeczypospolitej z 3 września 1939 r. o podatku od niektórych
wynagrodzeń z funduszów publicznych; Dz.U. Nr 89, poz. 567.
60
Dz.U. Nr 15, poz. 87.
61
[19]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
401
15% całego podlegającego podatkowi dochodu. Nowelizacja z 22 grud­
nia 1944 r. spowodowała, że owe dodatkowe obciążenie odnosiło się
już do wszystkich podatników, a nie tylko osób fizycznych i spadków
nieobjętych, a zmieniona skala podatkowa zaczynała się od stawki 3%
i zamykała się stawką 30%.
Dekret z 22 grudnia 1944 r. zmienił też postanowienia ustawy o państwowym podatku dochodowym o terminie płatności podatku, wyznaczając go na dzień 1 listopada roku podatkowego. Natomiast w ciągu
roku kalendarzowego podatnicy obowiązani byli do uiszczania miesięcznych zaliczek na podatek dochodowy, w terminie do dnia 25 każdego miesiąca. Za podstawę do obliczenia wysokości zaliczki służył
„prowizorycznie” obliczony dochód za miesiąc ubiegły. Podatnicy
obowiązani byli obliczać i wpłacać zaliczki bez wezwania urzędu skarbowego, który miał prawo podwyższyć kwoty miesięcznych zaliczek,
gdy stwierdził, na podstawie posiadanych danych, że wpłacona zaliczka nie odpowiada faktycznie osiągniętemu dochodowi.
Dekret z 14 stycznia 1945 r.62 wprowadził 50% dodatek wojenny
do państwowego podatku dochodowego, wymierzanego według działu
I ustawy z 16 lipca 1920 r. o państwowym podatku dochodowym, pobierany począwszy od wymiaru za rok kalendarzowy 1943. Dodatek
wojenny nie był podatkiem samoistnym, lecz stanowił część składową
podatku dochodowego.
Przeprowadzoną w 1944 r. korektę przedwojennych przepisów
w zakresie opodatkowania wynagrodzeń charakteryzowało złagodzenie obciążenia, w przeciwieństwie do podatków obrotowego i dochodowego (dział I), które zwiększyły wysokość obciążenia).
Od 1 października1944 r. opodatkowaniu podlegał dochód roczny
(z uposażeń służbowych, emerytur i wynagrodzeń za najemną pracę)
przekraczający 3 000 zł (przed wojną – 1500 zł). Nowa, obejmująca
72 stopnie wysokości podstawy opodatkowania, progresywna skala
podatkowa zaczynała się od stawki 2%, właściwej dla dochodu ponad
62
Dekret z 14 stycznia 1945 r. o poborze 50-% dodatku wojennego do państwowego
podatku dochodowego; Dz.U. Nr 3, poz. 8.
402
Andrzej Witkowski
[20]
3 000 zł do 3 100 zł, a zamykała się stawką 40% dla dochodu przekraczającego 500 000 zł.63
W dniu 12 grudnia 1944 r. zniesiono podatek od niektórych wynagrodzeń z funduszów państwowych64.
Ministerstwo Skarbu już w 1945 r. podkreślało, iż intencją przeprowadzanej reformy prawa podatkowego jest oparcie dochodów Skarbu
Państwa na niewielkiej liczbie wydajnych danin publicznych, przede
wszystkim zaś na podatkach obrotowym i dochodowym65.
Z dniem 1 września 1945 r. utraciły moc obowiązującą przepisy
ustawy o państwowym podatku dochodowym, dotyczące opodatkowania dochodów z uposażeń służbowych, emerytur i wynagrodzeń za
najemną pracę. Wszelkiego rodzaju świadczenia otrzymywane przez
pracownika z tytułu pracy zarówno w czasie trwania stosunku służbowego, stosunku umownego, jak i po jego ustaniu podlegały odtąd
opodatkowaniu wedle zasad ustanowionych przez dekret z 18 sierpnia
1945 r. o podatku od wynagrodzeń66 i rozporządzenie wykonawcze67.
Przyczyną wyodrębnienia podatku od wynagrodzeń z przepisów
ustawy o państwowym podatku dochodowym była, uwzględniająca
nowe warunki ustrojowe, odmienność polityki podatkowej w stosunku
do podatników prowadzących prywatną działalność gospodarczą oraz
w stosunku do osób utrzymujących się z pracy najemnej68.
Dekret z 23 października 1944 r. o zmianie ustawy o państwowym podatku
dochodowym; Dz.U. Nr 9, poz. 46.
63
64
Dekret z 12 grudnia 1944 r. o zniesieniu podatku od niektórych wynagrodzeń
z funduszów państwowych; Dz.U. Nr 15, poz. 83.
65
Okólnik Ministerstwa Skarbu z 19 lipca 1945 r. w sprawie organizacji pracy
w urzędach skarbowych i wyjaśnienia niektórych wątpliwości; Dz.Urz. MS Nr 26,
poz. 199.
Dz.U. Nr 38, poz. 220.
66
Rozporządzenie ministra skarbu z 1 marca 1946 r. w sprawie wykonania dekretu
z dnia 18 sierpnia 1945 r. o podatku od wynagrodzeń; Dz.U. Nr 11, poz. 75.
67
Zob. K. Ostrowski, System podatkowy PRL, Kraków 1971, s. 7. Jednak, jak
zauważył J. Szpunar, Zmiany obciążenia podatkiem od wynagrodzeń w latach 19451957, «RPEiS» 21.1/1959, s. 201, owa zmiana ustawy o państwowym podatku
dochodowym i wyodrębnienie podatku od wynagrodzeń były w 1945 r. „raczej
68
[21]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
403
W 1945 r. wpływy z podatku dochodowego wyniosły 1 071 306 000 zł
i stanowiły 30% wpływów z podatków państwowych i opłat pobieranych na rzecz Skarbu Państwa (od gospodarki uspołecznionej, nieuspołecznionej i ludności). Wpływy z podatku od wynagrodzeń zamknęły
się w tym czasie kwotą 598 197 000 zł (16,6% wpływów z podatków
państwowych i opłat pobieranych na rzecz Skarbu Państwa)69.
Od 1 I 1946 r. zaczął obowiązywać dekret o dochodowym70 (wraz
z przepisami wykonawczymi71), który w odniesieniu do sektora prywatnego, opierał się na konstrukcjach stworzonych przez ustawodawstwo przedwojenne72.
II
Jak już sygnalizowałem dekret z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego przekazał – na rok 1945 – związkom samorządu terytorialnego wymiar, pobór, ściąganie i wpływy
z państwowego podatku gruntowego, podatku od nieruchomości (oraz
podatku od lokali), poddając je równocześnie pewnym zmianom (najgłębiej zreformowano podatek gruntowy)73. Owo tymczasowe rozwiąrealizacją postulatów teoretycznych w zakresie rozdzielenia tych dwóch zasadniczo
odrębnych podatków, aniżeli uprzywilejowaniem osób czerpiących przychody z pracy
najemnej”, czego dowodem była stosunkowo nieznaczna różnica pomiędzy wyso­kością
obciążenia tymi podatkami. Będą ją pogłębiać, coraz bardziej, kolejne nowelizacje
dekretu. Zob. A. Witkowski, Podatki państwowe..., s. 147-159.
AAN MS, sygn. 730, s. 14-141.
69
Dekret z 8 stycznia1946 r. o podatku dochodowym; Dz.U. Nr 2, poz. 14.
70
Rozporządzenie ministra skarbu z 6 grudnia 1946 r. w sprawie wykonania
dekretu o podatku dochodowym; Dz.U. z 1947 r. Nr 3, poz. 13.
71
Zob. J. Lubowicki, Polityka podatkowa w Polsce Ludowej, «Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu Łódzkiego» 26/1962, s. 10.
72
Przekazując związkom samorządowym – na rok 1945 – wymiar, pobór,
ściąganie i wpływy z państwowego podatku gruntowego, podatku od nieruchomości
oraz podatku od lokali, równocześnie zawieszono (na okres 1945 r.) prawo pobierania
przez związki samorządowe udziałów komunalnych w podatkach państwowych,
dodatków komunalnych do podatków państwowych oraz większości samoistnych
podatków komunalnych. W związku z tym, zwiększono stawki owych trzech podatków
przekazanych związkom samorządowym. Zob. K. Niemski, Gospodarka finansowa
samorządu terytorialnego i kredyt komunalny w Polsce, Łódź 1946, s. 43-44.
73
404
Andrzej Witkowski
[22]
zanie utrwalił dekret z 20 marca 1946 r. o podatkach komunalnych,
który definitywnie zaliczył je do przychodów związków samorządu
terytorialnego.
1. Do końca Polski międzywojennej nie zdołano dokonać pełnej
unifikacji przepisów o podatku gruntowym. Utrzymały się bowiem zasadnicze odrębności w konstrukcji podstawy opodatkowania i trybie
postępowania wymiarowego, ustanowione przez zaborców. Częściowej
unifikacji i kodyfikacji przepisów o podatku gruntowym dokonał dekret prezydenta Rzeczypospolitej z 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym74, wraz z rozporządzeniem
ministra skarbu z 31 marca 1937 r., wydanym w porozumieniu z ministrami spraw wewnętrznych oraz rolnictwa i reform rolnych, o wymiarze i poborze państwowego podatku gruntowego75.
Przede wszystkim ujednolicono przedmiot podatku76. Państwowemu
podatkowi gruntowemu, pobieranemu na rzecz Skarbu Państwa, podlegały wszystkie grunty w gminach wiejskich i miejskich, zarówno prywatne jak i stanowiące własność państwa i innych związków
publicznoprawnych. Zunifikowano też katalog zwolnień od podatku
gruntowego77.
Dz.U. Nr 85, poz. 593.
74
Dz.U. Nr 32, poz. 250. Postępowanie w sprawach państwowego podatku
gruntowego objęte było postanowieniami ustawy z 15 marca 1934 r. ordynacja
podatkowa (Dz.U. z 1936 r. Nr 14, poz. 134), która w szczególności (art. 91)
zobowiązała ministra skarbu, by w drodze rozporządzenia (wydanego w porozumieniu
z ministrem rolnictwa i reform rolnych) określił tryb postępowania wymiarowego
i odwoławczego, władze powołane do wymiaru i poboru tego podatku oraz sposób
zawiadamiania płatników o podstawie i wysokości wymierzonego podatku. Materia
ta znalazła swe unormowanie w postanowieniach rozporządzenia ministra skarbu
z 31 marca 1937 r. o wymiarze i poborze państwowego podatku gruntowego,
w przeważającej mierze odrębnie dla poszczególnych terenów byłych zaborów. Por.
A. Witkowski, Pełnomocnicy rządowi do spraw podatku gruntowego w Polsce (19471950), Warszawa 2009, s. 17-23.
75
Zob. J. Lubowicki, Nauka skarbowości i prawa skarbowego. Łódź 1948, s. 207-
76
208.
77
Zunifikowany katalog zwolnień od podatku gruntowego (stałych, bądź czasowych)
obejmował (art. 2): 1/ grunty podlegające państwowemu podatkowi od nieruchomości,
[23]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
405
Na obszarze województw: kieleckiego, lubelskiego, łódzkiego i war­
szawskiego, m.st. Warszawy oraz powiatów: augustowskiego, łomżyńskiego, ostrowskiego, ostrołęckiego, suwalskiego, szczuczyńskiego
i wysoko-mazowieckiego w województwie białostockim podatek gruntowy występował pod postacią podatku dworskiego oraz włościańskiego. Wysokość stawek podatku gruntowego dworskiego oraz włościańskiego określone były w taryfie załączonej do art. 3 omawianego
dekretu prezydenta Rzeczypospolitej z 4 listopada 1936 r. Według stawek właściwych dla gruntów dworskich opodatkowane były wszystkie
grunty (z wyjątkiem nadanych mieszkańcom wsi i osad przy uwłaszczeniu włościan), które podlegały opodatkowaniu według stawek przewidzianych dla gruntów włościańskich. Owa taryfa różnicowała wysokość stawek (kwotowych), należnych od 1 ha, zależnie od klasy gruntu
(wyróżniono pięć w taryfie dworskiej i cztery we włościańskiej) i od
powiatu, w którym był położony.
2/ grunty należące do wyznań przez państwo uznanych, z których dochody prze­
znaczane były stale i wyłącznie na cele kultu religijnego i nie przyczyniały się do
osobistych dochodów duchowieństwa lub innych osób, 3/ grunty pod cmentarzami,
4/ grunty pod torami kolejowymi oraz pod publicznymi drogami, placami i parkami,
5/ grunty użytkowane przez publiczne szkoły powszechne oraz grunty użytkowane
wyłącznie w celach naukowych lub doświadczalnych przez szkoły rolnicze i instytucje
naukowe lub przez należące do instytucji publicznoprawnych zakłady doświadczalne,
6/ grunty i lasy państwowe pozostające w zarządzie wojska, użytkowane w celach
wojskowych, a nie w celach osiągania dochodu, 7/ nieużytki, do których zaliczano
„lotne piaski, bagna, mokradła, rojsty, strome stoki i parowy”, nie nadające się do
użytkowania jako grunty orne, leśne, łąki lub pastwiska; skały; szutrowiska; okopy;
doły po żwirze, torfie, glinie, piasku itp. oraz grunty pod wodami otwartymi, 8/ grunty
osad objętych postępowaniem scaleniowym lub powstałych w wyniku scalenia – na
przeciąg 3 lat (grunty te podlegały jednak obowiązkowi opłacania dodatków do podatku
gruntowego, pobieranych na rzecz związków samorządu terytorialnego), 9/ grunty,
które były zwolnione od podatku gruntowego jako nieużytki, a na których założono
sztuczne gospodarstwo rybne lub dokonano innych inwestycji, umożliwiających
ich eksploatację – na przeciąg 5 lat, 10/ grunty pod lasami uznanymi za ochronne
– całkowicie lub częściowo (w zależności od stopnia zmniejszenia się wartości
użytkowej lasów ochronnych, na skutek zarządzonych ograniczeń w użytkowaniu),
11/ grunty zalesione, a nie będące poprzednio gruntami leśnymi – na przeciąg 30 lat,
12/ nieużytki zalesione na podstawie przepisów o zalesianiu niektórych nieużytków,
a także nieużytki dobrowolnie zalesione „w sposób sztuczny” – na przeciąg 50 lat.
406
Andrzej Witkowski
[24]
Wymiaru podatku gruntowego dla poszczególnych jednostek podatkowych indywidualnych i zbiorowych78 dokonywały urzędy skarbowe. Rozkładu podatku wymierzonego na podatkowe jednostki
zbiorowe, pomiędzy poszczególnych ich uczestników dokonywały zarządy gmin79.
Z kolei na obszarze województw: wileńskiego, nowogródzkiego,
poleskiego i wołyńskiego oraz powiatów: białostockiego, bielskiego,
sokólskiego, wołkowyskiego i grodzieńskiego w województwie białostockim podatek gruntowy obliczało się według przeciętnych stawek
kwotowych z 1 ha, określonych w załączniku do art. 4 omawianego
dekretu prezydenta Rzeczypospolitej z 4 listopada 1936 r. Ich wysokość zależna była od kategorii gruntu i od powiatu, do którego należał.
Wyróżniono bowiem: a/ grunty uprawne, łąki, ogrody i sady, oraz b/
grunty leśne i błotniste, pastwiska oraz grunty pod wodami.
Na podstawie ewidencji gruntów urzędy skarbowe sporządzały
wykazy wszystkich gruntów znajdujących się w ich okręgach, podlegających podatkowi gruntowemu, według stanu na 1 stycznia roku
podatkowego, które przedstawiały izbie skarbowej w terminie do
Za podatkową jednostkę zbiorową uważano „grunty położone w jednej
miejscowości (osada, wieś itd.), od których należny podatek gruntowy wymierzony
został na rok 1936 nie dla oddzielnych właścicieli (posiadaczy) gruntów, lecz zbiorowo
dla ogółu lub części właścicieli (posiadaczy) gruntów tej miejscowości, rozkład zaś
sumy podatku pomiędzy tych właścicieli (posiadaczy) należał do zebrań gromadzkich
lub zebrań właścicieli (posiadaczy) gruntów”, a także „grunty znajdujące się w jednej
i tej samej miejscowości, a należące do drobnych posiadaczy (właścicieli), nie mają­
cych na posiadane przez każdego z nich grunty osobnych ksiąg hipotecznych, albo też
co najmniej planów pomiarowych, sporządzonych przez mierniczych”.
78
79
W szczególności urzędy skarbowe zawiadamiały (w terminie do 1 lutego roku
podatkowego, w formie wykazu sporządzonego na podstawie danych z prowadzonej
przezeń ewidencji gruntów) zarządy gmin o kwotach podatku gruntowego na dany
rok podatkowy dla poszczególnych podatkowych jednostek zbiorowych. Zarządy
gmin dokonywały następnie rozkładu podatku gruntowego pomiędzy poszczególnych
uczestników podatkowych jednostek zbiorowych (po uprzednim wysłuchaniu opinii
dwóch podatników podatku gruntowego z danej gminy oraz dwóch uczestników
danej podatkowej jednostki zbiorowej), w zależności od ilości gruntów posiadanych
przez każdego z nich, z uwzględnieniem ich wartości, przychodowości lub klas
podatkowych.
[25]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
407
15 stycznia roku podatkowego. Na podstawie tych wykazów izba skarbowa ustalała ogólną sumę podatku przypadającą na poszczególne powiaty, poprzez pomnożenie owych przeciętnych stawek przez liczbę
hektarów gruntów danej kategorii. Następnie urzędy skarbowe (przy
współudziale powiatowych komisji repartycyjnych80) rozkładały obliczoną w ten sposób sumę podatku na poszczególne jednostki podatkowe (indywidualne i zbiorowe)81. Rozkładu podatku wymierzonego na
podatkowe jednostki zbiorowe, pomiędzy poszczególnych ich uczestników, dokonywały zarządy gmin (po uprzednim wysłuchaniu opinii dwóch płatników podatku gruntowego z danej gminy oraz dwóch
uczestników danej podatkowej jednostki zbiorowej), w zależności od
ilości gruntów posiadanych przez każdego z nich, z uwzględnieniem
ich wartości, przychodowości lub kategorii82.
Na obszarze byłych zaborów pruskiego i austriackiego podatek gruntowy obliczało się w oparciu o dane odnośnie każdej parceli, odrębne
dla każdego właściciela, uwidocznione w księgach katastru gruntowego (stąd nie istniały tu podatkowe jednostki zbiorowe).
W województwach: poznańskim i pomorskim oraz górnośląskiej
części województwa śląskiego podatek gruntowy obliczało się w złotych, przez przemnożenie kwoty „podatku katastralnego”83, uwidocznionego w katastrze gruntowym przez współczynnik w wysokości 3,5.
80
W skład powiatowej komisji repartycyjnej wchodzili: naczelnik lub zastępca
naczelnika urzędu skarbowego (przy którym komisja była czynna) – jako jej
przewodniczący, oraz 4 członków powołanych z grona płatników podatku gruntowego
i tyluż ich zastępców.
W tym celu dokonywano podziału powiatu na rejony ekonomiczne, w zależności
od warunków naturalnych i gospodarczych (klimat, teren, urodzajność gleby, stan dróg,
przeciętny poziom kultury rolnej, rynki zbytu itp.), oraz ustalało się dla każdego rejonu
ekonomicznego przeciętne stawki podatku gruntowego z 1 ha gruntów, zróżnicowane
według poszczególnych kategorii i użytków rolnych.
81
82
Zob. W. Wierzchowski, Podatek gruntowy, [w:] Kalendarz skarbowy na 1939
rok, pod red. Z. Machaja, Warszawa 1939, s. 882-889.
Zob. I. Weinfeld, op. cit., s. 51-52; R. Mastalski, Wymiar podatków w Polsce
w latach 1918-1934, «Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administra­
cji» 7/1976, s. 92- 93.
83
408
Andrzej Witkowski
[26]
Z kolei na terenie województw: krakowskiego, lwowskiego, stanisławowskiego i tarnopolskiego, oraz powiatów: bielskiego i cieszyńskiego w województwie śląskim, podatek gruntowy pobierało się
w wysokości 40% czystego dochodu katastralnego, uwidocznionego
w katastrze podatku gruntowego84, wyrażonego w złotych.
Omawiany dekret prezydenta Rzeczypospolitej z 4 listopada 1936 r.
o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym podtrzymał
(wprowadzone w 1923 r.): oddzielny dodatek do podatku gruntowego
(tzw. progresję) oraz ulgi dla drobnych płatników (tzw. degresję, którą objęto także obszar ziem wschodnich85, gdzie do tej pory nie była
stosowana). Progresja86 obciążała podatników opłacających tytułem
podatku gruntowego od swych gruntów, położonych w granicach jednego powiatu, więcej niż 110 zł rocznie. Dodatek ten wynosił od 10%
rocznej kwoty podatku gruntowego (gdy mieściła się w przedziale od
110 zł do 200 zł) do 100% – gdy przekraczała ona 8 800 zł.
Z kolei degresja dotyczyła podatników, którzy opłacali podatek
gruntowy w wysokości do 35 zł rocznie od swych gruntów, położonych
w granicach jednej gminy. Opłacający podatek gruntowy w wysokości do 10 zł rocznie korzystali z ulgi w wysokości 50%, zaś od opłacających podatek gruntowy w kwocie przewyższającej 10 zł do 35 zł,
pobierano tylko 80% należnego podatku. Owe ulgi nie dotyczyły płatników, których grunty znajdowały się w promieniu 10 km od miast liczących ponad 100 000 mieszkańców.
Rokiem podatkowym był rok kalendarzowy. Podatek należało uiścić
w dwóch równych ratach: do dnia 30 kwietnia i do dnia 15 listopada. Miarą powierzchni dla wymiaru podatku był hektar. Od gruntów
o mniejszej powierzchni pobierano część stawki, odpowiednio do liczby arów.
Zob. I. Weinfeld, op. cit., 50-51.
84
Województwa: wileńskie, nowogródzkie, poleskie i wołyńskie oraz część
województwa białostockiego (powiaty: białostocki, bielski, sokólski, wołkowyski
i grodzieński).
85
86
Miała przyczynić się do przyspieszenia rozdrobnienia większej własności. Zob.
I. Weifeld, op. cit., s.53.
[27]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
409
Pierwszą instancją w sprawach podatku gruntowego były urzędy
skarbowe. Izby skarbowe stanowiły drugą instancję, zobowiązaną jednocześnie do sprawowania nadzoru nad czynnościami władz I instancji. Jak już sygnalizowałem, w województwach centralnych oraz na
terenach ziem wschodnich, rozkładu podatku wymierzonego na podatkowe jednostki zbiorowe, pomiędzy poszczególnych ich uczestników
dokonywały zarządy gmin. Powierzono im nadto pobór – na obszarze
całego państwa – podatku gruntowego (wraz z dodatkiem samorządowym) od indywidualnych podatników, nie opłacających oddzielnego dodatku (progresji), oraz od wszystkich uczestników podatkowych
jednostek zbiorowych87. Pobór podatku gruntowego od pozostałych
podatników należał do urzędów skarbowych.
Rozporządzenie ministra skarbu z 31 marca 1937 r. o wymiarze
i poborze państwowego podatku gruntowego zawierało też ujednolicone przepisy o ulgach na skutek klęsk żywiołowych, które spowodowały straty w ziemiopłodach, inwentarzu żywym i drzewostanie88.
Podatnicy podatku gruntowego, którzy ponieśli szkody i straty z powodu klęski żywiołowej, w wysokości co najmniej 15% normalnego
przychodu89, jaki osiągnęliby z gospodarstwa rolnego, gdyby klęska
nie nastąpiła, mogli uzyskać ulgi w postaci odroczenia, rozłożenia na
raty lub umorzenia (częściowego bądź całkowitego) podatku gruntowego (wraz z dodatkiem samorządowym), należnego za okres gospo Za czynności związane z rozkładem podatku gruntowego w podatkowych
jednostkach zbiorowych oraz z jego poborem, zarządom gmin przyznano „odszko­
dowanie”, w wysokości odpowiednio: 1% i 3% sum wpłaconych do kasy urzędu
skarbowego z tytułu podatku gruntowego.
87
88
Udzielenie ulg podatkowych z powodu uszkodzenia lub zniszczenia budowli
oraz „inwentarza martwego” wskutek klęsk żywiołowych mogło nastąpić na zasadzie
art. 123 § 1 ordynacji podatkowej, który stanowił, że „W gospodarczo uzasadnionych
lub zasługujących na szczególne uwzględnienie przypadkach Minister Skarbu może
umarzać w całości lub części należności z tytułu podatków, grzywien, odsetek
od zaległości i kosztów egzekucyjnych”. Minister skarbu mógł też przenieść te
uprawnienia na podległe mu władze skarbowe.
89
Za „normalny przychód” uważano przeciętny roczny przychód brutto z 3 ostat­
nich „nieklęskowych” lat.
410
Andrzej Witkowski
[28]
darczy, na który przypadało zmniejszenie przychodu wskutek klęski
żywiołowej.
Wiele przyczyn sprawiło, że podatek gruntowy w kształcie prawnym
z okresu międzywojennego nie mógł funkcjonować w Polsce powojennej90. Na przeszkodzie prostej kontynuacji w tym zakresie stanęły
przede wszystkim zmiany ustroju społeczno-gospodarczego i politycznego państwa. Stąd obok funkcji fiskalnej, akcentowano z czasem, coraz silniej, jego funkcję społeczną i wykorzystywano go jako istotne
narzędzie polityki podatkowej, zmierzającej stopniowo do przeobrażeń struktury własności gospodarstw rolnych i przebudowy ustroju
rolnego.
Ponadto, podczas działań wojennych uległa zniszczeniu część ksiąg
hipotecznych i operatów katastralnych, co również uniemożliwiło
przeprowadzenie wymiaru na dotychczasowych zasadach91.
Pierwszym krokiem na drodze przebudowy podatku gruntowego
był dekret z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu
podatkowego92 (wraz z rozporządzeniem wykonawczym93), który zawiesił na czas do 31 grudnia 1945 r. moc obowiązującą większości
najbardziej istotnych przepisów dekretu prezydenta Rzeczypospolitej
z 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku
gruntowym i zasadniczo odmienił konstrukcję podatku gruntowego.
W szczególności:
1/ przekazał na rok 1945 związkom samorządu terytorialnego „wymiar,
pobór, ściąganie i wpływy” (łącznie z zaległościami powstałymi przed
W okresie II wojny światowej, na terenach Generalnego Gubernatorstwa,
nastąpiły zmiany dotychczasowych przepisów, w kierunku znacznego zwiększenia
obciążenia podatkiem gruntowym. Zob. K. Ostrowski, Hitlerowska polityka podatkowa
w Generalnym Gubernatorstwie. «Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Prace Prawnicze» 79/1977, s. 37-38, 65-66.
90
Zob. T. Dietrich, O reformie finansów publicznych, «Rada Narodowa» 1946,
nr 1, s. 6.
91
Dz.U. Nr 13, poz. 73.
92
Rozporządzenie ministra administracji publicznej z 15 maja 1945 r. wydane
w porozumieniu z ministrem skarbu w sprawie wykonania dekretu o reformie
samorządowego systemu podatkowego; Dz.U. Nr 20, poz. 113.
93
[29]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
411
15 kwietnia 1945 r.), m.in. z tytułu podatku gruntowego, pobieranego
„na zasadzie” dekretu prezydenta Rzeczypospolitej z 4 listopada 1936 r.
o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym. Wymiaru podatku dokonywały zatem zarządy gminne oraz zarządy miejskie. W akcji
wymiarowej mogły się one posługiwać danymi posiadanymi przez władze skarbowe, które zobowiązano, by na żądanie zarządów gmin, dokonały „w miarę możności” wstępnych czynności wymiarowych, „aż do
wypełnienia nakazów płatniczych włącznie”. Zarządy gmin zobowiązano zarazem do założenia właściwych ksiąg bierczych,
2/ w niewielkim stopniu zmienił katalog gruntów zwolnionych od
podatku (zawieszono moc obowiązującą przepisów dotyczących gruntów wymienionych w punktach 8 i 9 omówionego wyżej katalogu
zwolnień od podatku gruntowego),
3/ ujednolicił konstrukcję podstawy opodatkowania. Na obszarze całego kraju stanowił ją bowiem obszar gruntów gospodarstwa. Pośpiech
wywołany koniecznością szybkiego i realnego dostarczenia pieniędzy
powstającym związkom samorządu terytorialnego (termin uiszczenia
zaliczki wyznaczono na 31 maja 1945 r., a I raty – na 30 VI 1945 r.)
oraz zaginięcie bądź zniszczenie (wskutek działań wojennych) dużej
liczby dotychczasowych akt wymiarowych, operatów katastralnych
i innych dokumentów, sprawiły że podstawa opodatkowania przybrała formę najprostszą, która jednak nie odzwierciedlała dokładnie przychodów płatnika i rentowności gospodarstwa,
4/ nowe stawki podatku gruntowego wynosiły: 50 zł z 1 ha – dla
gruntów uprawnych, łąk, ogrodów i sadów, oraz 5 zł z 1ha – dla
pozostałych gruntów94 (z wyłączeniem nieużytków). Jak zauważa
R. Winiewska, były to stawki bardzo niskie95. Gminne ( miejskie) rady
narodowe mogły je podwyższyć, z tym że podwyżka nie mogła przekroczyć 100%, a dla gruntów zajętych pod ogrody i inne specjalne
Opodatkowanie także gruntów niezagospodarowanych rolniczo miało stanowić
bodziec do ich rolniczego wykorzystania. Zob. J. Drwiłło, Ewolucja podatku
gruntowego w XXX-leciu Polski Ludowej, [w:] Rozwój systemu podatkowego w 30-leciu
Polski Ludowej, pod red. J. Jaśkiewiczowej, Gdańsk 1976, s. 92.
94
95
R. Winiewska, Obciążenia podatkowe gospodarstw chłopskich w Polsce w latach
1944-1955. Warszawa 1961, s. 16.
412
Andrzej Witkowski
[30]
uprawy96 – 200% owych stawek. Ponadto, gminne (miejskie) rady narodowe mogły podwyższyć powyższe stawki podatku (50 zł z 1 ha
i 5 zł z 1 ha) – najwyżej o 20% – na cele budowy i odbudowy szkół.
Odnośne uchwały wymagały zatwierdzenia przez prezydium rady narodowej bezpośrednio wyższego stopnia oraz prezydium wojewódzkiej rady narodowej97.
96
Chodziło o zioła lecznicze, kwiaty, uprawy wikliny, chmielu, tytoniu, cykorii
i buraków cukrowych.
Wykorzystanie owych możliwości podwyższenia stawek podatku gruntowego
mogło nastąpić tylko wówczas, gdy: a/ wpływy z podatku gruntowego wymierzone
według stawek podstawowych (50 zł z 1 ha i 5 zł z 1 ha) nie wystarczały na pokrycie
wydatków związków samorządowych, związanych z wykonaniem ich zadań
ustawowych i uzasadnionych „istotną” potrzebą, b/ jakość ziemi na obszarze danego
związku samorządowego, stan zagospodarowania użytków rolnych, bliskość rynków
i możność zbycia po wyższych cenach płodów rolnych oraz produktów gospodarstw
hodowlanych, uzasadniały taką podwyżkę.
Nadto, podwyższenie stawek podatku gruntowego na obszarze podległym gminnej
(miejskiej) radzie narodowej mogło dotyczyć tylko całego obszaru gminy i wszystkich
rodzajów użytków. Uchwały gminnych (miejskich) rad narodowych o podwyższeniu
stawek podatku gruntowego mogły być powzięte tylko przed dokonaniem wymiaru
podatku i wymagały szczegółowego uzasadnienia. Najpóźniej w ciągu 3 dni po
powzięciu uchwały o podwyższeniu stawek podatku gruntowego należało przedstawić
ją – do zatwierdzenia – jednocześnie prezydium powiatowej i wojewódzkiej rady
narodowej. Prezydium powiatowej rady narodowej powinno przyjąć odpowiednią
uchwałę i przesłać ją do prezydium wojewódzkiej rady narodowej, najpóźniej w ciągu
3 dni po otrzymaniu uchwały gminnej lub miejskiej rady narodowej. Zatwierdzenie
przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej uchwał podwyższających stawki
podatku gruntowego miało nastąpić najpóźniej w ciągu 7 dni po ich otrzymaniu. Gdy
w powyższych terminach nie zapadły odmienne uchwały prezydiów powiatowych lub
wojewódzkich rad narodowych, to uważano, że uchwały gminnych lub miejskich rad
narodowych o podwyższeniu stawek podatku gruntowego zostały zatwierdzone.
Gminne lub miejskie rady narodowe, które nie zamierzały podwyższyć stawek
podatku gruntowego miały obowiązek zawiadomić o tym jednocześnie prezydium
powiatowej i wojewódzkiej rady narodowej, na 14 dni przed przystąpieniem do
obliczania kwot należnego podatku gruntowego. Na obszarze tych gmin, które nie
wykorzystały uprawnień do podwyższania stawek podatku, albo wykorzystały je tylko
częściowo, powiatowa rada narodowa mogła bowiem uchwalić podwyżkę stawek
podatkowych, aż do granic maksymalnych. To samo uprawnienie przysługiwało
wojewódzkiej radzie narodowej w stosunku do gmin, na obszarze których ani gminna,
97
[31]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
413
5/ zmieniono i ujednolicono tryb wymiaru podatku. Wymiaru podatku w odniesieniu do całości gruntów należących do uczestników
gromady dokonywały zarządy gminne, pod kontrolą gminnych rad narodowych. Podziału podatku na poszczególnych podatników w gromadzie dokonywały komisje gromadzkie (również pod kontrolą gminnych
rad narodowych).
W szczególności władze wymiarowe zobowiązane były sporządzić
wpierw dla każdej gminy wykazy wyszczególniające: a/ ogólny obszar
gruntów w poszczególnych gromadach, b/ obszar gruntów według poszczególnych rodzajów użytków, c/ obszar gruntów zwolnionych od
podatku gruntowego, d/ obszar nieużytków. Takie same wykazy należało sporządzić dla gmin miejskich w odniesieniu do każdego płatnika.
Źródłem owych danych miały być (o ile zachowały się) „akta”: wymiarowe podatku gruntowego, katastralne, komisji klasyfikacyjnych98,
urzędów ziemskich i wydziałów hipotecznych99.
ani powiatowa rada narodowa nie uchwaliła podwyższenia stawek podatku, lub
wykorzystała te uprawnienia tylko częściowo.
98
Ustawa z 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego
(Dz.U. Nr 27, poz. 203), proklamująca przeprowadzenie klasyfikacji gruntów na całym
obszarze państwa, będącej podstawą założenia powiatowych rejestrów gruntowych,
wydana w „celu ustalenia jednolitych podstaw dla równomiernego wymiaru podatku
gruntowego”, powołała, przy urzędach i izbach skarbowych, powiatowe i wojewódzkie
komisje klasyfikacyjne, a przy ministrze skarbu – Główną Komisję Klasyfikacyjną.
Organizację i szczegółowe zadania komisji klasyfikacyjnych określiło rozporządzenie
ministra skarbu z 12 lipca 1935 r. wydane w porozumieniu z ministrami: rolnictwa
i reform rolnych oraz spraw wewnętrznych, w sprawie wykonania ustawy o klasyfikacji
gruntów dla podatku gruntowego; Dz. U. Nr 52, poz. 340. Ustawa podzieliła grunty
(według rodzajów użytkowania), na następujące kategorie: grunty orne, łąki,
pastwiska, grunty pod wodami, grunty pod lasami, nieużytki. Tabela załączona do
ustawy wyszczególniała (w ramach kategorii) klasy gruntów, określając zarazem ich
cechy i właściwości.
99
W przypadku, gdy władze wymiarowe nie mogły skorzystać z owych danych
źródłowych, wykazy gruntów należało sporządzić: a/ w gminach miejskich – na
podstawie pisemnych oświadczeń płatników, b/ w gminach wiejskich – na podstawie
pisemnych oświadczeń sołtysów, c/ w odniesieniu do gruntów nierozparcelowanch
– na podstawie pisemnych oświadczeń ich zarządców. Władze wymiarowe miały
sprawdzić i porównać te oświadczenia z dokumentami, będącymi w ich posiadaniu,
414
Andrzej Witkowski
[32]
O dokonanym wymiarze podatku gruntowego zawiadamiały (za
pomocą nakazów płatniczych): a/ zarządy gminne – sołtysów każdej
gromady lub zarządców majątków nierozparcelowanych, a/ zarządy
miejskie – poszczególnych podatników.
Jak już sygnalizowałem, podziału podatku na poszczególnych podatników w gromadzie dokonywały komisje gromadzkie, pod kontrolą gminnych rad narodowych. W skład komisji gromadzkiej wchodził
sołtys gromady – jako przewodniczący, oraz 4 członków wybranych
przez ogólne zebranie gromadzkie100.
Uchwały komisji gromadzkich o podziale podatku pomiędzy właścicieli gruntów – uczestników gromad – zapadały w obecności członka
gminnej rady narodowej (nie będącego mieszkańcem danej gromady)
i ustalały większe lub mniejsze obciążenie gospodarstwa, w zależności od wielkości gospodarstwa, rodzaju uprawy, urodzajności gruntów,
stanu zagospodarowania i stopnia zniszczeń wojennych. Ogólna suma
podatku wymierzonego od gruntów gromady, z zastosowaniem omówionych wyżej stawek (50 zł z 1 ha i 5 zł z 1 ha), miała być podzielona pomiędzy płatników w całości, przy czym:
a/ najniższe obciążenie 1 ha gruntów należących do poszczególnego podatnika nie mogło być mniejsze od 30 zł z 1 ha gruntów uprawnych, łąk, ogrodów, i sadów, oraz od 5 zł – z 1 ha gruntów pozostałych;
zaś najwyższe obciążenie nie mogło przekraczać odpowiednio: 100 zł
i 10 zł,
b/ od sum tak ustalonych obliczano zniżkę lub zwyżkę podatku.
Dekret nakazywał podwyższyć podatek: o 10% (dla gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 10 ha do 20 ha), o 25% (gospodarstwa powyżej 20 ha do 30 ha), bądź o 50% (gospodarstwa powyżej 30 ha). Z kolei
podatek należało obniżyć o 30 % dla gospodarstw rolnych o obszarze
do 5 ha. Owa progresja oraz degresja podatkowa powodowały „dość
wskazującymi obszar gruntów. W razie braku takich dokumentów, w oświadczeniu
miała znaleźć się wzmianka, że wiarygodność i ścisłość tych informacji potwierdza
własnym podpisem osoba składająca oświadczenie.
Nie mogły pełnić tej funkcji osoby: niepełnoletnie, nie będące właścicielami
gruntów w danej gromadzie, karane za przestępstwa popełnione z chęci zysku, oraz
analfabeci.
100
[33]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
415
istotne zróżnicowanie obciążeń dochodów gospodarstw większych obszarowo oraz gospodarstw mniejszych”101.
c/ od sum wynikłych z zastosowania powyższej zniżki lub zwyżki, obliczało się kolejną zwyżkę, będącą następstwem wykorzystania
uprawnień do podwyższenia stawek podatku, przez gminne, powiatowe, bądź wojewódzkie rady narodowe (w trybie omówionym wyżej).
Po dokonaniu podziału podatku komisja gromadzka sporządzała listę podziału, w 2 egzemplarzach, według ustalonego wzoru, do której
należało dołączyć uchwałę o zasadach podziału (drugi egzemplarz należało przesłać zarządowi gminy)102.
Gminne rady narodowe kontrolowały podział podatku gruntowego
dokonany przez komisje gromadzkie, przy pomocy swych członków
lub uprawnionych urzędników zarządu gminnego. Kontrolujący miał
prawo wezwać komisję gromadzką do dokonania ponownego podziału podatku lub poprawienia błędów, w przypadku stwierdzenia, że nie
zastosowała się do omówionych wyżej reguł określania wysokości obciążenia, bądź, gdy błędnie obliczono zwyżkę lub zniżkę podatku.
Następnie sołtys zawiadamiał podatników o dokonanym podziale
podatku gruntowego, w sposób przyjęty w danej gromadzie, oraz przez
wyłożenie listy podziału do wglądu uczestników gromady103.
A. Hanusz, Polityka podatkowa w zakresie różnicowania obciążeń dochodów
rolniczych w Polsce, Lublin 1996, s. 32. Owe przepisy – zdaniem D. Saara, Finan­
sowanie gospodarki komunalnej, Warszawa 1954, s. 13, określiły „najistot­niejszą”
cechę dekretu, która polegała na tym, że „dał on początek stosowania podatku
gruntowego jako narzędzia walki klasowej na wsi”.
101
102
Okólnik Ministerstwa Administracji Publicznej z 17 października 1945 r.
w sprawie budżetów związków samorządu terytorialnego na r. 1945 (Dz. Urz. MAP Nr 3,
s. 15-21) zakładał, że dla „szybszego” uzyskania wpływów z podatku gruntowego, gminy
mogą dokonać podziału podatku bez udziału komisji gromadzkich, o ile zarządy gmin
zaprowadziły dla właścicieli gruntów, uczestników gromad, księgi biercze z indywidualnymi
kontami dla poszczególnych płatników podatku gruntowego i o ile „różnice, co do
wielkości gospodarstw, rodzaju uprawy, urodzajności gruntów, stanu zagospodarowania
i stopnia zniszczeń wojennych są nieznaczne”. W pozostałych przypadkach należało
dokonać podziału podatku na podstawie uchwał komisji gromadzkiej.
Odwołania od dokonanych wymiarów podatku gruntowego mogli wnosić: a/ sołtys,
zarządcy majątków nierozparcelowanych, oraz płatnicy w miastach (co do ogólnego
obszaru gruntów, obszaru użytków opodatkowanych, obszaru gruntów zwolnionych
103
416
Andrzej Witkowski
[34]
Podatek gruntowy płatny był w 2 równych ratach (I rata do 30 czerwca; II rata do 30 września). Na poczet I raty zarządy gmin miały pobrać
zaliczkę na podatek gruntowy, obliczoną według stawek w wysokości 30 zł z 1 ha gruntów uprawnych, ogrodów, sadów i łąk, oraz 5 zł –
z 1 ha innych gruntów podlegających opodatkowaniu. Zaliczka była
płatna w terminie do 31 maja 1945 r.
Z wpływów osiągniętych w gminach wiejskich i miastach niewydzielonych z wymiaru podatku gruntowego przypadało: 60% na rzecz
gmin, 20% na rzecz powiatowych związków samorządowych, 10% na
rzecz wojewódzkich związków samorządowych i 10% na rzecz komunalnego funduszu pożyczkowo – zapomogowego. Natomiast z wpływów osiągniętych w miastach wydzielonych 80% otrzymywały gminy,
a po 10 % wojewódzkie związki samorządowe i komunalny fundusz
pożyczkowo-zapomogowy.
Ministerstwo Administracji Publicznej zdawało sobie sprawę ze
szczególnych trudności „realnego” zaprojektowania w budżetach
związków samorządu terytorialnego na 1945 r. wpływów z nowych
źródeł dochodowych, w tym z podatku gruntowego. Zalecało zatem
„raczej oględne ocenianie nowych źródeł podatkowych”, podkreślając zarazem, że ewentualne nadwyżki będą mogły być odpowiednio
zużytkowane w budżetach dodatkowych104. Ostrożność i powściągliod podatku, oraz omyłek rachunkowych w obliczeniu podatku), b/ opodatkowani
mieszkańcy gromad (co do ogólnego obszaru gruntów i obszaru opodatkowanych
użytków, wysokości ustalonego im podatku, oraz omyłek rachunkowych).
Odwołania należało złożyć władzy wymiarowej, w terminie 14 dni po doręczeniu
nakazu płatniczego, lub po zawiadomieniu o podziale podatku gruntowego pomiędzy
uczestników gromady.
Odwołania składane przez sołtysów, zarządców majątków nierozparcelowanych
oraz płatników w miastach rozstrzygało prezydium rady narodowej hierarchicznie
wyższego stopnia. Z kolei odwołania opodatkowanych uczestników gromad
rozstrzygało prezydium powiatowej rady narodowej. W obu przypadkach były to
rozstrzygnięcia ostateczne w administracyjnym toku instancji. Warto zauważyć, że
w owym czasie nie reaktywowano sądownictwa administracyjnego.
Okólnik Ministerstwa Administracji Publicznej z 17 października 1945 r.
w sprawie budżetów związków samorządu terytorialnego na r. 1945; Dz.Urz. MAP
Nr 3, s. 15.
104
[35]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
417
wość Ministerstwa Administracji Publicznej była w pełni uzasadniona.
W latach 1944–1945 (oraz jeszcze w roku 1946) podatek gruntowy nie
odegrał poważniejszej roli fiskalnej105. W owym okresie gospodarka
kraju miała „jeszcze dużo cech gospodarki wojennej”106, a podstawową formą udziału wsi w odbudowie kraju były świadczenia w naturze107, a nie świadczenia pieniężne.
Po wygaśnięciu z dniem 31 grudnia 1945 r. mocy obowiązującej dekretu z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego powstała, jak określiło to później Ministerstwo Administracji
Publicznej, „luka w podstawie prawnej samorządowej gospodarki finansowej, nasuwający się bowiem logicznie powrót do przepisów
ustawowych, zawieszonych na rok 1945 (…) był w praktyce niemożliwy”108. Ową lukę wypełnił, dokonując jednocześnie zasadniczej przebudowy konstrukcji podatku gruntowego, dekret z 20 marca 1946 r.
o podatkach komunalnych109, wraz z rozporządzeniami wykonawczymi z 20 I 1947 r110. Podatek gruntowy zaliczono definitywnie do przy105
A.W. Zawadzki podkreśla, że budżety rad narodowych w tych latach opierały
się prawie wyłącznie na subwencjach Skarbu Państwa, co sprawiało, że ich wydatki
ograniczano do najniezbędniejszego minimum. Czas potrzebny na uruchomienie
aparatu podatkowego, opracowanie szczegółowych przepisów, druków, wyszkolenie
personelu, sprawił że wpływy z podatków komunalnych nie mogły od razu zasilić
kas związków samorządowych. Zob. A.W. Zawadzki, Budżety terenowe, [w:] Finanse
Polski Ludowej w latach 1944-1960, Warszawa 1964, s. 156-157.
R. Winiewska, op. cit., s. 7.
106
Tamże, s. 7-13.
107
Niepublikowany okólnik nr 26 Ministerstwa Administracji Publicznej z 31 maja
1946 r. w sprawie dekretów o podatkach i o finansach komunalnych w: S. Lindberg,
Podatek gruntowy (ustawy, dekrety, rozporządzenia wykonawcze, zarządzenia,
instrukcje, okólniki i pisma okólne – wyjaśnienia), Warszawa 1949, s. 53.
108
Dz.U. Nr 19, poz. 128. W tym samym dniu przyjęto dekret o finansach
komunalnych; Dz.U. Nr 19, poz. 129.
109
110
Rozporządzenie ministrów administracji publicznej i ziem odzyskanych z 20
stycznia 1947 r. wydane w porozumieniu z ministrami skarbu oraz rolnictwa i reform
rolnych, a co do §§ 10-22 nadto w porozumieniu z ministrem aprowizacji i handlu
w sprawie wykonania dekretu z 20 marca 1947 r. o podatkach komunalnych; (Dz.U. Nr
25, poz. 96), rozporządzenie ministrów administracji publicznej i ziem odzyskanych
418
Andrzej Witkowski
[36]
chodów związków samorządu terytorialnego. Przypomnijmy, że przed
wojną był podatkiem państwowym, a dekret z 13 kwietnia 1945 r.
o reformie samorządowego systemu podatkowego przekazał związkom samorządu terytorialnego wymiar, pobór, ściąganie i wpływy
z podatku gruntowego tylko na jeden rok.
2. Z dniem 1 stycznia 1936 r. do wymiaru podatku od nieruchomości
należało stosować przepisy dekretu prezydenta Rzeczypospolitej z 14 I
1936 r. o podatku od nieruchomości111, który uchylił i zastąpił w szczególności rozporządzenie prezydenta Rzeczypospolitej z 17 VI 1924 r.
o wymiarze i poborze państwowego podatku od nieruchomości w gminach miejskich oraz od niektórych budynków w gminach wiejskich112
(oraz ustawodawstwo z nim związane). Postanowienia dekretu dopełniły przepisy rozporządzenia wykonawczego113.
Za nieruchomości dekret uważał grunty, budynki i „inne budowle”,
co oznaczało przyjęcie zasady, iż twory budownictwa, które nie mają
cech budynku, również stanowią przedmiot podatku114. Definiując
szczegółowo przedmiot podatku, dekret zróżnicował go, zależnie od
tego, czy był położony w gminie miejskiej, czy wiejskiej.
W gminach miejskich podatkowi podlegały wszelkiego rodzaju nieruchomości, z wyłączeniem gruntów niezabudowanych o powierzchni ponad 5 000 metrów kwadratowych, użytkowanych stale jako pola
uprawne, łąki, sady i ogrody, jak również znajdujących się „pod lasami” lub wodami, użytkowanymi dla celów hodowli ryb albo rybołówstwa (a zatem grunty niezabudowane o powierzchni do 5 000
metrów kwadratowych podlegały podatkowi, bez względu na sposób
ich użytkowania).
z 20 stycznia 1947 r. wydane w porozumieniu z ministrami: rolnictwa i reform rolnych,
aprowizacji i handlu oraz skarbu w sprawie wykonania art. 7 ust. 3 dekretu z 20 marca
1946 r. o podatkach komunalnych; Dz.U. z 1947 r. Nr 25, poz. 97.
Dz.U. Nr 3, poz. 14.
111
Tekst jednolity z 9 sierpnia 1934 r.; Dz.U. Nr 76, poz. 717.
112
Rozporządzenie ministra skarbu z 20 kwietnia 1936 r. o wykonaniu dekretu
prezydenta Rzeczypospolitej o podatku od nieruchomości; Dz.U. Nr 33, poz. 259.
113
114
Zob. W. Wierzchowski, Podatek od nieruchomości, [w:] Kalendarz skarbowy
na 1939 r., pod. red. Z. Machaja, Warszawa 1939, s. 918.
[37]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
419
Z kolei w gminach wiejskich podatkowi podlegały: 1/ budynki (wraz
z należącymi do nich budowlami ubocznymi, podwórzami i placami) niezwiązane z gospodarstwem rolnym, ogrodniczym lub leśnym,
2/ budynki (wraz z należącymi do nich budowlami ubocznymi, podwórzami i placami) związane z gospodarstwem rolnym115, ogrodniczym lub leśnym, stale używane w całości lub w przeważającej mierze
na podstawie umowy najmu116, 3/ budynki (wraz z należącymi do nich
budowlami ubocznymi, podwórzami i placami), związane z gospodarstwem rolnym, ogrodniczym lub leśnym, używane na podstawie umowy dzierżawy, której przedmiotem były wyłącznie budynki, nie zaś
gospodarstwa rolne, ogrodnicze lub leśne jako całość.
Tak szerokie określenie przedmiotu podatku łączyło się – co zrozumiałe – z licznymi zwolnieniami od opodatkowania. Przede wszystkim korzystały zeń nieruchomości: 1/ stanowiące własność Skarbu
Państwa (z wyjątkiem nieruchomości użytkowanych przez przedsiębiorstwa państwowe, będące odrębnymi osobami prawnymi), 2/ stanowiące własność związków samorządowych i międzykomunalnych,
instytucji ubezpieczeń społecznych, prawnie uznanych związków
i gmin wyznaniowych i ich instytucji, zakładów opiekuńczych oraz
instytucji naukowych, oświatowych i dobroczynnych, jeżeli te nieruchomości lub ich części nie przynosiły dochodu przez wynajęcie lub
wydzierżawienie oraz gdy nie były zajęte przez przedsiębiorstwa wymienionych podmiotów, 3/ grunty pod drogami i placami, oddanymi
do publicznego użytku, 4/ grunty pod torami kolejowymi, należące do
kolei samorządowych i prywatnych, 5/ grunty niezabudowane, których
Za związane z gospodarstwem rolnym, ogrodniczym lub leśnym uważano:
1/ budynki gospodarcze, przeznaczone do celów gospodarstwa rolnego, ogrodniczego
lub leśnego, 2/ budynki wraz z należącymi do nich budowlami ubocznymi, podwórzami
i placami, zajęte na zakłady przemysłowe, nie podlegające jednak państwowemu
podatkowi przemysłowemu, 3/ budynki mieszkalne, zamieszkałe przez właścicieli
lub dzierżawców gospodarstw rolnych, ogrodniczych lub leśnych, ich rodziny
i domowników oraz przez inne osoby, zatrudnione w gospodarstwie albo w zakładzie
przemysłowym (nie podlegającym państwowemu podatkowi przemysłowemu) na
podstawie umowy o pracę.
115
116
Gdy owe budynki składały się najwyżej z czterech izb, to były zwolnione
z podatku.
420
Andrzej Witkowski
[38]
„rozporządzalność” na cele budowlane była ograniczona ustawami, nie
pozwalającymi na „natychmiastową” ich zabudowę, 6/ nieruchomości,
które z powodu „złego stanu” nie były zamieszkałe ani też użytkowane
w inny sposób, 7/ nieruchomości zajęte na szpitale oraz gorzelnie rolnicze, 8/ budynki wraz z należącymi do nich budowlami ubocznymi,
podwórzami i placami, dla których podstawa wymiaru nie przekraczała 100 zł w stosunku rocznym.
Podstawę wymiaru podatku na rok podatkowy (był nim rok kalendarzowy) stanowił czynsz z tytułu najmu lub czynsz dzierżawny,
należny za rok poprzedzający rok podatkowy. Z kolei dla nieruchomości lub ich części, które nie były oddane w najem albo w dzierżawę,
a w szczególności dla oddanych bezpłatnie do używania lub użytkowania, za podstawę wymiaru przyjmowano wartość czynszową, ustalaną w wysokości czynszu, jaki zostałby uzyskany w razie wynajęcia117.
W przypadku nieruchomości, które nie były przedmiotem umowy najmu lub dzierżawy i nie można było ustalić dlań podstawy wymiaru
w powyższym trybie, przyjmowano ją w wysokości 5% ich wartości obiegowej118 (dla budynków wraz z należącymi do nich budowami
ubocznymi, podwórzami i placami), albo 3% ich wartości obiegowej
(dla innych gruntów niezabudowanych).
W związku z obniżeniem (o 10% lub o 15%) komornego mieszkań i lokali
podlegających ustawie o ochronie lokatorów (na okres od 1 XII 1935 r. do 30 listopada
1937 r.) oraz w budynkach nie podlegających przepisom tej ustawy, a należących do
Skarbu Państwa, banków państwowych, związków samorządu terytorialnego, zakładów
ubezpieczeń społecznych i innych instytucji prawa publicznego (na podstawie dekretu
prezydenta Rzeczypospolitej z 14 listopada 1935 r. w sprawie obniżenia komornego
oraz zmiany ustawy o ochronie lokatorów; Dz.U. Nr 82, poz. 504), dla nieruchomości
zawierających owe lokale, za podstawę wymiaru podatku od nieruchomości na rok
podatkowy 1936, należało przyjąć komorne (wartość czynszową) w wysokości
dwunastokrotnego komornego (wartości czynszowej) z miesiąca grudnia 1935 r.
117
118
Wartość obiegową ustalano na podstawie cen, płaconych w roku poprzedzającym
rok podatkowy za takie same lub podobne nieruchomości, znajdujące się w analo­
gicznych warunkach. Przy ustalaniu wartości obiegowej budynków fabrycznych
nie brano pod uwagę wartości maszyn i urządzeń technicznych, stanowiących ich
przynależność.
[39]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
421
Podatek wynosił: 8% podstawy wymiaru, gdy nie przekraczała
1 000 zł., a od wyższej – 12%. Płatny był za każdy rok podatkowy
w dwóch równych ratach: do dnia 30 czerwca i do dnia 30 listopada.
Związki samorządowe były uprawnione pobierać dodatek do podatku od nieruchomości, w wysokości do 7% podstawy wymiaru.
Dekret przewidywał również, że władze skarbowe umorzą podatnikom, którzy w roku poprzedzającym rok podatkowy ponieśli co
najmniej 10% ubytku w przychodzie (wskutek zaległości komornego, przypadającego od lokatorów, wobec których sąd odroczył eksmisję119), odpowiednią część wymierzonego podatku, proporcjonalnie do
wspomnianego ubytku.
Ważne znaczenie miały też postanowienia ustawy z 24 marca
1933 r.120, która przewidywała, że nowo wznoszone budowle (oraz
ich części „nadbudowane” i „przybudowane”), tak mieszkalne, jak
i przeznaczone do celów handlowych lub przemysłowych, jeżeli budowa (nadbudowa lub przybudowa) wykończona będzie do końca
roku 1940, są zwolnione m.in. od podatku od nieruchomości na okres
15 lat, od chwili chociażby tylko częściowego ich użytkowania. Nadto,
rozporządzenie wykonawcze do dekretu o podatku od nieruchomości
przewidywało, że gdy znajdujące się na gruncie (w gminach miejskich)
budynki lub inne budowle są wolne od podatku od nieruchomości jako
„nowowzniesione”, wówczas także grunt objęty jest zwolnieniem od
podatku.
Ustawa z 9 kwietnia 1938 r. o ulgach inwestycyjnych121 uchyliła
(z dniem 1 stycznia 1939 r.) m.in. ustawę z 24 marca 1933 r. o ulgach
dla nowowznoszonych budowli.
Z mocy przepisów przejściowych ustawy o ulgach inwestycyjnych
w stosunku do domów, których budowa lub „dobudowa” została roz119
Na podstawie art. 23 ustawy z 11 kwietnia 1924 r. o ochronie lokatorów (Dz.U.
Nr 39, poz. 406), w brzmieniu nadanym dekretem prezydenta Rzeczypospolitej z 14
listopada 1935 r. w sprawie obniżenia komornego oraz zmiany ustawy o ochronie
lokatorów; Dz.U. Nr 82, poz. 504.
Ustawa z 24 marca 1933 r. o ulgach dla nowowznoszonych budowli; Dz.U.
Nr 22, poz. 173.
120
Dz.U. Nr 26, poz. 224.
121
422
Andrzej Witkowski
[40]
poczęta przed 1 stycznia 1939 r. nadal należało stosować owe, dotychczasowe ulgi.
Natomiast na podstawie art. 24 ustawy z 9 kwietnia 1938 r. o ulgach
inwestycyjnych, nowowznoszone budowle oraz części dobudowane122
(od 1 stycznia 1939 r.) były zwolnione m. in. od podatku od nieruchomości, na okres 10 lat, od dnia chociażby tylko częściowego ich użytkowania, jeżeli budowa lub dobudowa zostanie wykończona do roku
1942. Dla nowowznoszonych budowli oraz części dobudowanych, zawierających lokale mieszkalne nie większe niż trzyizbowe, ów okres
zwolnienia wynosił do lat 15.
W listopadzie 1936 r. Ministerstwo Skarbu skierowało do wszystkich izb i urzędów skarbowych okólnik123, informujący o nieprawidłowościach w wymiarze podatku od nieruchomości od gruntów
w gminach miejskich. Delegaci Ministerstwa Skarbu stwierdzili bowiem (podczas lustracji przeprowadzanych w urzędach skarbowych)
„liczne” przypadki obciążania w miastach podatkiem od nieruchomości działek (parceli) gruntów, użytkowanych stale jako pola uprawne,
łąki, pastwiska, sady i ogrody, jak również znajdujących się pod lasami i wodami, a należących do jednego właściciela, które gdyby tworzyły zwartą całość byłyby zwolnione od podatku od nieruchomości,
jako posiadające ogólną powierzchnię ponad 5 000 metrów kwadratowych. Co więcej, działki te zostały obciążone (niezależnie od podatku
od nieruchomości) również podatkiem gruntowym, co sprzeciwiało się
założeniom dekretu o podatku od nieruchomości, zakładającym m.in.
„ścisłe rozgraniczenie” owych podatków. Wyjaśniając istotę popełnionych błędów Ministerstwo Skarbu umorzyło jednocześnie należności
z tytułu podatku od nieruchomości za 1936 r. od tych działek.
Przypomnijmy, że dekret z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego przekazał – na rok 1945 – związkom
samorządu terytorialnego wymiar, pobór, ściąganie i wpływy m.in.
z podatku od nieruchomości. W związku z tym zawiesił – na czas do
122
Ustawa o ulgach inwestycyjnych nie posługiwała się już pojęciami części budowli
„nadbudowanych” i „przybudowanych”, używając terminu „części dobudowane”.
123
Okólnik Ministerstwa Skarbu z 6 listopada 1936 r. w sprawie wymiaru podatku
od nieruchomości od gruntów; Dz.Urz. MS Nr 30, poz. 919.
[41]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
423
31 grudnia 1945 r. – moc obowiązującą art. 9 dekretu z 1936 r., przyznającego związkom samorządowym prawo pobierania dodateku do
podatku od nieruchomości, w wysokości do 7% podstawy wymiaru.
Dalsze zmiany polegały na tym, że:
1/ przy ustalaniu wartości obiegowej budynków fabrycznych należało (inaczej niż przed wojną) doliczyć wartość maszyn i urządzeń
technicznych, stanowiących przynależność budynków (według cen
z dnia 31 sierpnia 1939 r.).
2/ podniesiono wysokość stawek podatkowych. Od podstawy wymiaru nie przekraczającej 1 000 zł podatek wynosił 20%, a od wyższej
– 30% (przedtem odpowiednio: 8% i 12%). Nadto, gminne (miejskie)
rady narodowe mogły podwyższyć owe stawki na cele budowy i odbudowy szkół, najwyżej o 4% (przy podstawie wymiaru nie przekraczającej 1 000 zł), bądź o 6% (przy podstawie wymiaru wyższej niż 1 000
zł). Odnośne uchwały wymagały zatwierdzenia przez prezydium rady
narodowej bezpośrednio wyższego stopnia oraz prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
3/ wpływy osiągnięte z podatku od nieruchomości na obszarze gmin
wiejskich i miast niewydzielonych przypadały na rzecz: gmin (80%),
powiatowych związków samorządowych (10%) oraz wojewódzkich
związków samorządowych (10%). Z kolei wpływy z podatku od nieruchomości położonych w miastach wydzielonych przypadały na rzecz
gmin (90%) oraz wojewódzkich związków samorządowych (10%).
4/ zawieszono do 31 grudnia 1945 r. przywołany wyżej art. 24 ustawy z 9 kwietnia 1938 r. o ulgach inwestycyjnych, przewidujący zwolnienia od podatku od nieruchomości dla budowli nowowzniesionych
oraz części dobudowanych.
Dekret z 20 marca 1946 r. o podatkach komunalnych podtrzymując
(z niewielkimi zmianami) dotychczasową konstrukcję podatku od nieruchomości zaliczył go definitywnie do przychodów związków samorządu terytorialnego.
IV. W ewolucji systemu podatków państwowych w pierwszych latach Polski Ludowej można wyodrębnić trzy okresy.
Pierwszy, do końca 1945 r. charakteryzuje wykorzystanie ustawodawstwa przedwojennego (doraźne zmiany miały niemal wyłącznie
424
Andrzej Witkowski
[42]
charakter fiskalny) i jednolita dla wszystkich podmiotów gospodarczych wysokość obciążenia124.
Drugi okres obejmuje lata 1946–1947. W miejsce uchylonych przedwojennych ustaw podatkowych przyjęto nowe, które nawiązując do
rozwiązań przedwojennych, zarysowują jednak już wielosektorowość
gospodarki. Widoczne są bowiem pierwsze objawy odrębnych zasad
opodatkowania gospodarki uspołecznionej i prywatnej. Wysokość obciążenia sektora prywatnego kształtowała się na poziomie „nie odbiegającym od przeciętnego”125, a różnice w potraktowaniu podatników
słabszych i silniejszych gospodarczo, opierały się wyłącznie na ich fiskalnej zdolności płatniczej. Jak pisze J. Lubowicki, „System ten ani
w całości nie utrudniał istnienia sektora prywatnego, ani w poszczególnych przepisach nie traktował podatników różnie, zależnie od ich
przynależności do różnych grup tego samego odcinka”126.
Od 1948 r. zaczyna się trzeci kres. W ustawodawstwie podatkowym
pojawiają się w coraz większym stopniu, obce dotychczasowej kulturze
prawnej, rozwiązania wzorowane na systemie podatkowym radzieckim, polegające m.in. na zerwaniu z zasadami równości podatników
wobec prawa i powszechności opodatkowania, oraz na różnicowaniu
statusu podatkowego podmiotów zobowiązanych przede wszystkim
w zależności od ich przynależności do określonego sektora własności,
a nawet branży127. Przyjęty wtedy i rozwijany w następnych latach system podatkowy eksponował już silnie podwójną rolę podatków: fiskalną i społeczną. Zakładał wykorzystanie podatków jako instrumentu
ograniczania i likwidowania działalności gospodarczej sektora nieuspołecznionego, na rzecz kolektywnych form gospodarowania, bez
W okresie od 1 sierpnia 1944 r. do 31 marca 1945 r. udział gospodarki
nieuspołecznionej we wpływach z podatków obrotowego i dochodowego, wyniósł
75%. Zob. Rocznik Statystyczny Finansów 1945-1967, Warszawa 1968, s. 43.
124
J. Lubowicki, Polityka podatkowa..., s. 17.
125
Tamże.
126
Zob. A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2002,
s. 261-262.
127
[43]
System podatków bezpośrednich Polski międzywojennej
425
względu na następstwa dla gospodarki kraju128. Oznaczało to całkowite zerwanie z rozwiązaniami systemu podatkowego Polski międzywojennej, służącego realizacji zupełnie innych założeń gospodarczych
i funkcjonującego w warunkach sądowej kontroli decyzji administracji skarbowej.
The System of Direct Taxes of Interwar Poland
in the First Years of the People’s Republic of Poland
Summary
The process of building the system of direct taxes of the People’s Republic
of Poland was initiated in 1946. The tax legislation from before September
1939 which had been used until then was abolished. The urgency and scale
of expenses which the Polish Committee of the National Liberation had
to finance resulted in a decision in 1944 to temporarily use the prewar tax
system despite the fundamental change of the political system of the state.
Already in 1944 the prewar system of direct taxes was simplified by
abolishing some taxes of smaller fiscal significance.
The prewar acts of law on the turnover tax and income tax, after changes
which deepened their fiscal nature, lost their binding force as of 1st January
1946. Moreover, the decree of 18th August 1945 on the employment tax
replaced on 1st September 1945 the so far binding regulations of section II
“Taxation of income from service emoluments, pensions and remunerations
from hired work” of the act of 16th July 1920 on the national income tax. The
system of national direct taxes supplemented the decree of 13th April 1945
on the emergency tax on war enrichment.
Przykładowo, w 1945 r. w sektorze nieuspołecznionym było 283,5 tys.
podatników podatków obrotowego i dochodowego, w 1947 – 360,2 tys., w 1950 –211,9
tys. a w 1953 – 132,4 tys. Od 1957 r. wysokość obciążenia i praktyka wymiarowa
realizowały już politykę podatkową wspierającą produkcję rolną niezależnie od
wielkości gospodarstw oraz wytwórczość i usługi rzemieślnicze. Zob. J. Lubowicki,
Polityka podatkowa..., s. 23, 34-41. Zob. też R. Mastalski, Ustalanie podstawy
wymiaru w polskim postępowaniu podatkowym, Wrocław 1973, s. 5-7.
128
426
Andrzej Witkowski
[44]
As regards the decree of 13th April 1945 on the reform of the selfgovernment tax system, it handed over to the associations of the territorial
self-government the scale, collection, execution and income from the state
land tax, property tax and tax on premises, while subjecting them to certain
changes at the same time (the land tax underwent the deepest reform). This
temporary solution was consolidated by the decree of 20th March 1946
on the municipal taxes which definitively included it in the income of the
associations of the territorial self-government.
Zeszyty Prawnicze
UKSW 11.3 (2011)
Tłumaczenia
MONUMENTA AERE PERENNIORA
Anna Tarwacka
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
O URZĘDZIE kwestora
13 Tytuł 1 Księgi Digestów.
Tekst − tłumaczenie − komentarz
Trzynasty tytuł pierwszej księgi Digestów justyniańskich dotyczy urzędu kwestora. Kompilatorzy wykorzystali fragmenty dzieła
Ulpiana De officio quaestoris liber singularis. Tekst zawiera informacje o początkach kwestury sięgających okresu królewskiego, a także
o późniejszym rozwoju tego urzędu w pryncypacie. Ulpian powoływał
się w nim na jurystów okresu republikańskiego, Iuniusa Gracchanusa
i Trebatiusa Testę oraz historyka i antykwarystę z czasów Tyberiusza,
Fenestellę.
428
Anna Tarwacka
[2]
Digesta Iustiniani Augusti
De OFFICIO quaestoris
D. 1,13,1 (Ulpianus libro singulari de officio quaestoris):
pr. Origo quaestoribus creandis antiquissima est et paene ante omnes magistratus. Gracchanus denique Iunius libro septimo de potestatibus etiam ipsum Romulum et Numam Pompilium binos quaestores
habuisse, quos ipsi non sua voce, sed populi suffragio crearent, refert.
sed sicuti dubium est, an Romulo et Numa regnantibus quaestor fuerit, ita Tullo Hostilio rege quaestores fuisse certum est: et sane crebrior
apud veteres opinio est Tullum Hostilium primum in rem publicam induxisse quaestores.
1. Et a genere quaerendi quaestores initio dictos et Iunius et Trebatius
et Faenestella scribunt.
2. Ex quaestoribus quidam solebant provincias sortiri ex senatus
consulto, quod factum est Decimo Druso et Porcina consulibus, sane
non omnes quaestores provincias sortiebantur, verum excepti erant
candidati principis: hi etenim solis libris principalibus in senatu legendis vacant.
3. Hodieque optinuit indifferenter quaestores creari tam patricios
quam plebeios: ingressus est enim et quasi primordium gerendorum
honorum sententiaeque in senatu dicendae.
4. Ex his, sicut dicimus, quidam sunt qui candidati principis dicebantur quique epistulas eius in senatu legunt.
[3]
O urzędzie kwestora
429
Digesta Justyniańskie
O URZĘDZIE kwestora
D. 1,13,1 (Ulpian w księdze jedynej O urzędzie kwestora):
pr. Dzieje powołania urzędu kwestora są bardzo dawne i [rozpoczęły się] prawie przed wszystkimi urzędami. W każdym razie Iunius
Gracchanus w siódmej księdze dzieła O władzach podaje, że sam
Romulus i Numa Pompilius mieli po dwóch kwestorów, których powoływali nie sami na mocy własnej decyzji, lecz w głosowaniu ludu. Lecz,
tak jak istnieją wątpliwości, czy kwestor istniał za rządów Romulusa
i Numy, to pewnym jest, że za króla Tullusa Hostiliusa byli kwestorzy:
i rzeczywiście wśród przodków częstsza jest opinia, że Tullus Hostilius
jako pierwszy wprowadził w państwie kwestorów.
1. Iunius, Trebatius i Faenestella piszą, że z początku kwestorów nazywano tak od sposobu prowadzenia śledztwa.
2. Spośród kwestorów niektórzy zwykli być losowani do prowincji na mocy uchwały senatu z roku konsulatu Decimusa Drususa
i Porciny. Rzecz jasna nie wszyscy kwestorzy byli losowani do prowincji, lecz wyłączeni byli kandydaci princepsa: ci bowiem poświęcają się jedynie odczytywaniu w senacie pism cesarskich.
3. Dziś przyjęło się powoływać na kwestorów obojętnie tak patrycjuszy, jak i plebejuszy: jest to bowiem wstęp i jakby początek pełnienia godności państwowych i wygłaszania opinii w senacie.
4. Spośród nich, jak powiedzieliśmy, są tacy, o których mówiono, że
są kandydatami princepsa i którzy odczytują jego listy w senacie.
430
Anna Tarwacka
[4]
Komentarz
Ad D. 1,13,1
Pisząc o początkach urzędu kwestora, Ulpian powoływał się na
dzieła dawnych jurystów, przede wszystkim De potestatibus libri ad
Pomponium M. Iuniusa Gracchanusa, który tworzył w II wieku p.n.e.
To dzieło przywołał również bizantyjski antykwarysta Lydus w swojej księdze De magistratibus (1,24). Ponieważ jednak cytował także
Ulpiana, trudno stwierdzić, czy miał dostęp do tekstu Gracchanusa.
Według Ulpiana Gracchanus twierdził, że Romulus i Numa mieli po
dwóch kwestorów, których wybierał lud w głosowaniu. Musiało się
to odbywać na comitia curiata, ponieważ to zgromadzenie powołał
już Romulus. Lydus dodał jeszcze – przytaczając Gracchanusa – że
król Tullus Hostilius postanowił, iż urząd kwestora powinien być stały
i dlatego to temu królowi wielu historyków przypisywało jego utworzenie, której to informacji w Digestach nie ma. Może to świadczyć
to o tym, że Lydus miał do dyspozycji dzieło jurysty republikańskiego. Wydaje się jednak, że po prostu czytał całość De officio quaestoris
Ulpiana, które my znamy jedynie z kompilacji justyniańskiej. Lydus
pełnił za czasów Justyniana wysokie urzędy, mógł zatem mieć łatwy
dostęp do dzieł, z których korzystała komisja kodyfikacyjna, a może
nawet brał udział w jej pracach. Pracę Ulpiana cytował szeroko, znacznie wykraczając poza fragmenty umieszczone w Digestach.
Wydaje się zatem, że urząd kwestora mógł mieć w czasach dwóch
pierwszych królów charakter nadzwyczajny, potem zaś powoływano
go regularnie.
Lydus (De mag. 1,25) pisał też na temat etymologii terminu quaestor,
który pochodzi od quaerere (gr. – szukać, ścigać), porównując go ze słowem quaesitor (gr.  – mściciel, sędzia śledczy).
Quaestor miał zatem, jak się wydaje, badać okoliczności zdarzenia,
quaesitor – sądzić za przestępstwo (stąd quaestio). Podobną etymologię podał też Varro (De ling. Lat. 5,81): Quaestores a quaerendo, qui
conquirerent publicas pecunias et maleficia.
Kwestorzy z czasów królewskich to quaestores par(r)icidi, jak
podał Paulus Diakon, epitomator Festusa (L. 247, s.v. parrici<di>
[5]
O urzędzie kwestora
431
quaestores; por. Fest. 310 L., s.v. quaestores): qui solebant creari
rerum capitalium quaerendarum (por. Tab. 9,4; D. 1,2,2,23; Lyd., De
mag. 1,26) W nauce toczy się debata na temat znaczenia terminu par(r)icidi, który niegdyś interpretowano jako odnoszący się do zabójstwa (parricidium), współcześnie jednak raczej tłumaczy się go jako
związany z nadzorowaniem wymierzania zemsty prywatnej za umyślne zabójstwo.
W czasach republikańskich zaczęto powoływać także quaestores
aerarii, o czym Ulpian wprawdzie nie wspomniał, co jednak zanotował Pomponius w Enchiridionie (D. 1,2,2,22): Deinde cum aerarium
populi auctius esse coepisset, ut essent qui illi praeessent, constituti sunt quaestores, qui pecuniae praeessent, dicti ab eo quod inquirendae et conservandae pecuniae causa creati erant. O ich ustanowieniu
pisał też Lydus (De mag. 1,26) powołując się na komentarz Gaiusa
do Ustawy XII Tablic. Kwestorzy ci, wybierani zapewne od 447 roku
p.n.e. na comitia tributa, zarządzali skarbem państwa. Być może, jak
pisał Tacyt (Ann. 11,22; por. Zon. 7,13), początkowo wybierali ich
konsulowie (każdy po jednym), których armiom kwestorzy towarzyszyli. Potem, od 421 roku p.n.e., wybierano jeszcze dwóch kwestorów
pozostających w Rzymie, a od 265 roku p.n.e. – dodatkowych czterech, z których jeden rezydował w Ostii troszcząc się o dostawy zboża.
Od sullańskiej lex Cornelia de XX quaestoribus było ich dwudziestu,
a od Cezara – czterdziestu.
Dalej Ulpian pisał o quaestores provinciales, którzy byli pomocnikami namiestnika, a o tym, do której prowincji mieli się udać, decydowało losowanie (por. Cic., In Verr. 2,1,13,34). Zasadę taką wprowadziło
senatusconsultum, którego datę trudno jest ustalić. Wspomniany przez
Ulpiana Porcina był konsulem w roku 137 p.n.e., Decimus Drusus natomiast nie był konsulem. Być może chodzi o C. Liviusa Drususa, konsula z roku 147 p.n.e. lub o Decimusa Brutusa, konsula w 138 roku
p.n.e. (tak Mommsen, Krüger w aparacie krytycznym).
Urzędnicy powoływani przez princepsa to quaestores palatii, których zadaniem było odczytywanie pism cesarskich w senacie. Lydus
(De mag. 1,28) wyjaśnił, że termin candidatus, który stosował Ulpian,
odnosił się nie do sposobu powoływania, ale do ubioru tych kwesto-
432
Anna Tarwacka
[6]
rów. Musieli on nosić toga candida, ponieważ nie godziło się inaczej
wygłaszać mów w obecności cesarza. Pisma odczytywane przez nich
to epistulae i orationes principis, zawierające często gotowe projekty uchwał, które następnie przyjmował senat. W drodze ewolucji tego
urzędu w dominacie pojawił się quaestor sacri palatii, odpowiedzialny za sporządzanie projektów konstytucji cesarskich, przewodniczący
cesarskiego sądu apelacyjnego.
Plebejusze formalnie uzyskali dostęp do kwestury zapewne w 421 roku
p.n.e. (Liv. 4,43), chociaż faktycznie objęli ten urząd dopiero w roku
409 (Liv. 4,54). To opóźnienie było prawdopodobnie związane z konfliktem wokół możliwości zasiadania w senacie. Ponieważ byli kwestorzy mieli już wtedy takie uprawnienie, patrycjusze nie chcieli
dopuścić, by plebejusze na tak wczesnym etapie kariery mogli dostąpić tej godności.
Kwestura stanowiła pierwszy szczebel cursus honorum, o który
można się było ubiegać po odbyciu służby w armii, co zapewne potwierdziła lex Villia annalis ze 180 roku p.n.e. Lex Cornelia de magistratibus z 81 roku p.n.e. prawdopodobnie wprowadziła minimalny
wiek dla sprawowania tego urzędu ustalony na 30 lat. Także za czasów
Sulli kwestura definitywnie stała się urzędem dającym prawo zasiadania w senacie. Były kwestor mógł uczestniczyć w posiedzeniach dysponując ius sententiae dicendae.

Podobne dokumenty