1 Konferencja Agencji Praw Podstawowych Godność i prawa

Konferencja Agencji Praw Podstawowych
Godność i prawa nieregularnych migrantów
Warszawa, 21-22 listopada 2011 r.
Centrum Nauki Kopernik, ul. Wybrzeże Kościuszkowskie 20
Szanowni Państwo! Szanowni uczestnicy konferencji!
W imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych Rzeczypospolitej Polskiej witam Państwa
bardzo serdecznie w drugim dniu dorocznej Konferencji Praw Podstawowych zatytułowanej
„Godność i prawa nieregularnych migrantów”, zorganizowanej w trakcie przewodnictwa
Polski w Radzie Unii Europejskiej.
Przeciwdziałanie zjawiskom nielegalnej migracji jest jednym z podstawowych
wyzwań zarządzania migracjami jako całością. Migracja nielegalna nie jest bowiem
zjawiskiem izolowanym, towarzyszą jej inne negatywne aspekty, jak np. przemyt i handel
ludźmi, przestępczość zorganizowana, praca „w szarej strefie”.
Nielegalna migracja niesie ze sobą zagrożenia dla państw docelowych i tranzytowych,
a także dla krajów pochodzenia migrantów. Dla tych pierwszych oznacza to m.in., że na ich
terytorium przebywa niekontrolowana grupa cudzoziemców, którzy naruszają przepisy
migracyjne i mogą zaangażować się w działalność przestępczą. W wielu przypadkach
oznacza również rozwój nielegalnego rynku pracy i określone straty z punktu widzenia
gospodarek tych krajów. Z kolei z punku widzenia państw pochodzenia, nielegalna migracja
może mieć poważne konsekwencje związane z ich postrzeganiem jako wiarygodnych i
stabilnych partnerów w obszarze współpracy międzynarodowej.
Zjawisko migracji nielegalnej, wbrew obiegowym opiniom, nie zawsze wiąże się z
nielegalnym przekroczeniem granicy. Kategoria migrantów nielegalnych obejmuje również
osoby, które pozostały na terytorium danego państwa po wygaśnięciu legalnego tytułu
pobytowego. Część z nich żyje w ukryciu, stając się dogodnym celem dla osób
wykorzystujących ich nieuregulowaną sytuację, np. nieuczciwych pracodawców czy
organizacji przestępczych. Część próbuje zalegalizować swój pobyt na drodze wykorzystania
i nadużyć krajowych systemów prawnych, czy to poprzez nieuzasadnione ubieganie się o
przyznanie ochrony międzynarodowej, czy poprzez fałszywe małżeństwa z obywatelem
danego kraju, bądź rejestrowanie się w szkołach i uczelniach wyższych bez zamiaru
rzeczywistego pobierania nauki. Takie próby – wykryte w trakcie procedur administracyjnych
1
– potęgują jeszcze bardziej trudną sytuację tych osób i mają negatywny wpływ na ich „kartę
imigracyjną.
Z kolei status nieregularnego migranta wiąże się z licznymi zagrożeniami, takimi jak:
życie w izolacji społecznej, brak gwarancji pracowniczych, brak dostępu do służby zdrowia,
pomocy społecznej oraz możliwość narażenia się na wpływ środowisk przestępczych.
Walka z nielegalną migracją jest zatem wyzwaniem wymagającym zapewnienia
optymalnych proporcji pomiędzy - z jednej strony - koniecznością podejmowania trudnych
działań o charakterze porządkowym i administracyjnym w stosunku do osób naruszających
przepisy imigracyjne, a - z drugiej strony - niezbywalnymi prawami człowieka i potrzebą
uszanowania godności ludzkiej cudzoziemców w trakcie postępowań z udziałem
cudzoziemców o nieuregulowanym statusie.
Jestem przekonany, że wczorajsza debata oraz przedstawione prezentacje i raporty na
temat sytuacji nieregularnych migrantów w państwach członkowskich Unii Europejskiej,
dobrze przysłużyła się budowaniu i wzmocnieniu działań na rzecz promocji skutecznych
rozwiązań mających na celu zapewnienie nieregularnym migrantom dostępu do praw
podstawowych.
Szanowni Państwo!
Już za chwilę rozpocznie się panel poświęcony problemowi wykorzystywania
migrantów na rynku pracy, z udziałem wybitnych w tej dziedzinie ekspertów. Bez wątpienia
jest to kluczowy temat niniejszej konferencji. Ludzie bowiem najczęściej migrują za pracą, w
nadziei na poprawę własnego losu i losu swoich rodzin, a ich decyzje mają nie tylko wymiar
indywidualny, ale także znaczenie ekonomiczne, społeczne, a nawet polityczne.
Niewątpliwie najbardziej istotną rolę w tym procesie decyzyjnym odgrywa sytuacja w
krajach pochodzenia migrantów: wysokie bezrobocie, niskie płace, brak właściwych
zabezpieczeń prawnych, utrudniających możliwość stosowania środków odwoławczych w
sporach z pracodawcami, nierówne traktowanie kobiet i mężczyzn w dostępie do rynku pracy,
niedostateczne przestrzeganie warunków bezpieczeństwa pracy.
Nie oznacza to jednak, że w krajach docelowych cudzoziemcy nie stykają się z tymi
problemami. Szczególnie trudną sytuację mają w tym względzie osoby o nieuregulowanym
statusie zarówno pobytowym, jak i pracowniczym.
Warto przy tym zauważyć, że określenie „nielegalności” jest czasami trudne do
zdefiniowania. Na przykład według różnych kryteriów do kategorii nieudokumentowanych
migrantów zalicza się zarówno cudzoziemców, którzy przebywają w danym kraju bez
2
jakiegokolwiek zezwolenia pobytowego, osoby, które posiadają zalegalizowany pobyt w
danym kraju, lecz podejmują pracę bez wymaganego zezwolenia, a także cudzoziemców,
którzy posiadają zgodę na pobyt i pracę, ale naruszają inne przepisy (np. świadczą pracę
niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu).
Niezależnie od uwarunkowań definicyjnych, które mają znaczenie z punktu widzenia
formalno- prawnego, należy także zauważyć, jak bardzo cienka granica w przypadku migracji
pracowniczych dzieli status legalności od nielegalności, zarówno w aspekcie prawnym, jak i
w praktycznym wymiarze tego zjawiska.
Pokazuje to skalę wyzwań w zakresie potrzeby precyzyjnego zdefiniowania praw i
obowiązków cudzoziemców świadczących pracę oraz właściwego ich egzekwowania, przy
uwzględnieniu
zarówno
wymogów
prawa
międzynarodowego,
przede
wszystkim
instrumentów z zakresu ochrony praw człowieka, ale także regulacji wewnętrznych.
Nie jest więc przypadkiem, że Agencja Praw Podstawowych przykłada duże znaczenie
do problematyki nielegalnej migracji, w tym także migracji zarobkowych. Świadczą o tym
liczne raporty i analizy opracowane w minionych latach, w tym najnowszy, wydany w 2011
roku raport dotyczący zatrudnienia migrantów o nieuregulowanym statusie zatrudnieni w
gospodarstwach domowych.
W tym kontekście należy zauważyć także bardzo dużą aktywność prawodawczą Unii
Europejskiej, która postrzegając znaczenie migracji zarobkowych podejmuje działania mające
na celu przeciwdziałanie niektórym negatywnym aspektom związanym z tym zjawiskiem. Do
ważnych, niedawno przyjętych instrumentów należy zaliczyć tzw. dyrektywę sankcyjną, która
między innymi określa normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec
pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających krajów trzecich obywateli krajów
trzecich.
Problematyka rynku pracy i nielegalnej migracji była przedmiotem badań
Europejskiej Sieci Migracyjnej. W ramach tego projektu w roku bieżącym opracowano dwa
raporty na temat migracji zarobkowych oraz studium zatytułowane Praktyczne aspekty
zmniejszania skali nielegalnej migracji.
Dyskusja dotycząca wstępnych ustaleń i konkluzji zawartych w powyższym
opracowaniu była jednym z najważniejszych tematów dorocznej konferencji Europejskiej
Sieci Migracyjnej zatytułowanej „Zwalczenie nielegalnej migracji – praktyczne aspekty”,
która odbyła się 25 października br. w Warszawie, w pod patronatem polskiej prezydencji w
Radzie UE.
3
W trakcie konferencji wielokrotnie podkreślono, iż podstawowe znaczenie dla
ograniczenia
porównywalne
nielegalnych
informacje
przepływów
na
temat
imigrantów
rzeczywistej
mają
sytuacji
wiarygodne,
migrantów
rzetelne
i
nielegalnie
przebywających na terenie poszczególnych krajów UE, w tym kwestii poszanowania ich
podstawowych praw oraz skuteczna współpraca wszystkich, właściwych w sprawach
dotyczących nielegalnej imigracji, organizacji publicznych, prywatnych jak i pozarządowych,
na wszystkich możliwych poziomach.
Szanowni Państwo!
Polski rynek pracy nie jest szczególnie chłonny pod względem zatrudniania
obcokrajowców, czego dowodem jest stosunkowo niewielka aktywność rekrutacyjna
pracodawców za granicą. Niemniej jednak skala tego zjawiska rośnie. Według posiadanych
przez nas danych, liczba wydanych cudzoziemcom zezwoleń na pracę w 2010 wyniosła
37121 i jest niemal czterokrotnie większa w stosunku do liczby zezwoleń wydanych w roku
2005.
Również liberalizacja przepisów dotyczących sezonowej imigracji zarobkowej
obywateli Białorusi, Gruzji, Mołdowy, Rosji i Ukrainy, zapoczątkowana w 2006 r.,
spowodowała wzrost zainteresowania zatrudnianiem okresowym obywateli tych państw. W
2010 r. pracodawcy zarejestrowali 180 073 oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca.
Natomiast w pierwszym półroczy bieżącego roku wydano już ponad 160 tys. zaproszeń.
Choć skala zatrudniania obcokrajowców w Polsce nadal nie jest wysoka, problem
nielegalnej pracy cudzoziemców istnieje, czego dowodem są dane Państwowej Inspekcji
Pracy, która w 2010 r., kontrolując 1 851 podmiotów powierzających pracę ponad 12,3 tys.
cudzoziemcom, ujawniła naruszenia prawa w co drugim z podmiotów poddanych kontroli.
Należy jednak zaznaczyć, iż najczęstszym naruszeniem wcale nie jest wykonywanie
pracy przez cudzoziemców przebywających nielegalnie. Znacznie częściej spotykanym
uchybieniem jest brak wymaganego zezwolenia na pracę, brak wymaganego zgłoszenia lub
nieterminowe zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego.
Wynika to z faktu, iż większość migracji zarobkowych w Polsce ma charakter
cyrkulacyjny, a tym samym krótkoterminowy. Dotyczą one najczęściej cudzoziemców, którzy
posiadając tytuł pobytowy często pracują w szarej strefie gospodarki, narażając się na wyzysk
i niezgodnie z przepisami praktyki ze strony pracodawców.
Polska podejmuje działania mające na celu ograniczenie nielegalnej pracy zarobkowej
cudzoziemców, na etapie przed wydaniem wizy, przed wjazdem na terytorium kraju oraz w
4
trakcie przekraczania granicy. Również na terytorium naszego kraju - poprzez realizację
kontroli legalności pracy i pobytu oraz w ramach zwalczania procederu handlu ludźmi.
Ponadto w najbliższym czasie wprowadzimy przepisy pozwalające na wydawanie
jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemców, oraz uszczelniające system
świadczenia przez nich prac sezonowych, co nie tylko usprawni i ujednolici procedury
prowadzone w stosunku do migrantów zarobkowych, lecz także spowoduje lepszą czytelność
stanowionego prawa i pomoże ograniczyć pracę w szarej strefie gospodarki.
Wszystkie te działania, które rutynowo są przedmiotem konsultacji z naszymi
partnerami
społecznymi,
staramy
się
obudowywać
odpowiednimi
standardami
gwarantującymi poszanowanie praw migrantów, niezależnie od ich statusu prawnego.
Z pewnością uczestnicząca w panelu Pani prof. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw
Obywatelskich RP szerzej odniesie się do tej kwestii i dokona oceny istniejących standardów
w tym zakresie.
Poszerzanie możliwości podejmowania przez migrantów legalnej pracy niewątpliwie
ogranicza zjawisko nielegalnej migracji. Kierując się tą przesłanką począwszy od 2006 r.
Polska konsekwentnie liberalizuje dostęp cudzoziemców do rynku pracy, poprzez stosowanie
w prawie wewnętrznym szeregu wyłączeń pozwalających na podjęcie przez określone
kategorie cudzoziemców pracy bez specjalnego zezwolenia oraz poszerzenie katalogu państw,
których obywatele mogą pracować w Polsce sezonowo.
W tym kontekście pragnę także poinformować, że od 1 stycznia 2012 roku wejdą w
życie przepisy ustawy, na mocy której cudzoziemcy, przebywający w Polsce nielegalnie będą
mieli możliwość zalegalizowania pobytu w Polsce.
Tak w dużym skrócie przedstawia się polska perspektywa przeciwdziałania
nielegalnej migracji oraz zapewnienia praw i godności nieuregulowanych migrantów.
Bardzo jestem ciekaw, jak wyglądają te problemy z punktu widzenia ekspertów i
przedstawicieli reprezentujących różne koncepcje ich uregulowania oraz różne środowiska
obecne podczas dzisiejszej konferencji. Życząc Państwu owocnych obrad, zachęcam więc
wszystkich uczestników do podjęcia aktywnej dyskusji i wymiany poglądów w tym temacie.
Dziękuję za uwagę!
5