Pobierz plik - Towarzystwo Ekonomistów Polskich

„Strategia
na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”
w ocenie ekspertów z TEP
Maciej Bukowski
Damian Olko
Jan Stefanowicz
Warszawa, 30 września 2016 r.
Towarzystwo Ekonomistów Polskich,
ul. Bobrowiecka 1A, 00-728 Warszawa
KRS: 0000203796, NIP: 525 21 33 281, REGON: 011197735
www.tep.org.pl
Wprowadzenie
Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (dalej SOR, Strategia) - najnowszy dokument strategiczny
polskiego rządu, przekazany do konsultacji 29 lipca 2016 r., to publikacja długa i trudna do jednoznacznej
oceny. Jej odbiór w dużej mierze zależy od nastawienia czytelnika. Dla jednych będzie ona dowodem, że w
rządzie znajduje się ośrodek zdolny do zaplanowania i poprowadzenia przemyślanej polityki społecznogospodarczej. Inni bez trudu wskażą szereg wad i niedociągnięć, wykorzystując je do zakwestionowania
sformułowanych na ich podstawie rekomendacji. Naszym celem jest znalezienie równowagi między tymi
skrajnymi podejściami. Ponieważ Strategię przedstawiono na trzystu gęsto zapisanych stronach, analizę
rozpoczynamy od oceny, czy i kiedy SOR będzie można zaliczyć do dokumentu strategicznego. Dalej
wskazujemy na podstawy prawne przygotowania opracowania. Następnie dokonujemy rekonstrukcji
głównej osi rozumowania autorów SOR. Przedstawiona krytyka nie jest ani bezwarunkowa, ani
fragmentaryczna. Doceniamy wysiłek Ministerstwa Rozwoju zmierzenia się z trudnym problemem
zmotywowania administracji rządowej do przedstawienia założeń polityki gospodarczej obecnego rządu.
Z drugiej strony, w koncepcji i metodzie Strategii dostrzegamy wiele braków, rzutujących na jej odbiór
nawet u przychylnych czytelników. Krytykę uzupełniamy więc o sugestie zmian i uzupełnień, które mamy
nadzieję, zespół autorski SOR weźmie pod uwagę zarówno w trakcie prac nad ostateczną wersją tego
dokumentu, jak i już w fazie realizacyjnej.
Czy Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest dokumentem strategicznym?
Przekazany do konsultacji społecznych dokument na pierwszy rzut oka spełnia podstawowe kryteria
dokumentu o charakterze strategicznym. Zawiera bowiem następujące elementy:
1. Diagnozę obecnego stanu rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, wraz z oceną
dotychczasowego modelu polityki rozwojowej, wskazaniem kluczowych wyzwań krótko- i
długoterminowych i uzasadnieniem potrzeby zmiany paradygmatu;
2. Diagnozę sytuacji społecznej i ekonomicznej w odniesieniu do celów
3. Jeden główny cel („tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy
jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym i terytorialnym”) oraz
3 cele szczegółowe, których realizacja według autorów dokumentu ma się przyczyniać do realizacji
celu głównego;
4. Zasady realizacji, które wyznaczają podstawowe ramy dla strategii niższego szczebla oraz
poszczególnych polityk publicznych (horyzontalnych i sektorowych):

Selektywność podejścia (koncentracja, poszukiwanie nisz, branże/sektory);

Podejście zintegrowane (zarządzanie organizowane wokół celów strategicznych, koordynacja
sektorów) i zróżnicowane terytorialnie;

Współpraca, partnerstwo i współodpowiedzialność podmiotów publicznych, biznesu i
obywateli przy realizacji polityk publicznych;

Zwiększenie aktywności Polski na forum UE oraz w bliskim sąsiedztwie;

Mobilizacja krajowego kapitału ;

Oczekiwane rezultaty i wskaźniki wraz z wartością obecną (dla 2014 r.), pośrednią (2020 r.) i
docelową (2030 r.);
2

Źródła finansowania, z oszacowanymi wielkościami kwot;

System koordynacji i realizacji Strategii wraz z planem prowadzenia ewaluacji i określeniem
kluczowych podmiotów odpowiedzialnych za realizację celów.
Spełnienie powyższych kryteriów można uznać za warunek konieczny, ale niewystarczający, aby
analizowany dokument ocenić jako kompleksową strategię. Według K. Obłója, dobra strategia cechuje się
4 cechami:1
1. kluczowymi wyborami;
2. prostotą;
3. wewnętrzną zgodnością;
4. zewnętrznym dopasowaniem.
Analiza przedstawionego dokumentu wskazuje, że Strategia nie spełnia przynajmniej 2 z 4 wymienionych
kryteriów, chodzi o kryteria wewnętrznej zgodności i zewnętrznego dopasowania.2 Choć w rzeczywistości
społecznej i ekonomicznej powszechną sytuacją jest istnienie wymienności celów (trade-offs), to
dokument nie zawiera odpowiedniej analizy ex ante, która pozwoliłaby ocenić możliwość łącznej realizacji
wskazanych celów. Uwaga dotyczy zarówno braku analizy teoretycznej jak i analizy empirycznej, a więc
odwołującej się do doświadczeń historycznych lub istniejącej literatury. W tym kontekście, prowadzenie
ewaluacji poszczególnych polityk publicznych lub interwencji będzie mieć ograniczoną wartość z punktu
widzenia podmiotów realizujących Strategię.3
Warto zauważyć, że sam cel główny Strategii: „tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców
Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym i terytorialnym” –
jest de facto kopią celu polityki spójności UE, który jest przedmiotem obszernej krytyki w literaturze ze
względu na jego wewnętrzną sprzeczność.4 Przede wszystkim, trudno jest pogodzić postulat wzrostu
innowacyjności i produktywności z jednoczesnym hamowaniem rynkowych procesów aglomeracji, tj.
koncentracji aktywności ekonomicznej.
Problem zewnętrznego dopasowania Strategii do faktycznie prowadzonej polityki gospodarczej przez rząd
został zauważony i szczegółowo opisany m.in. przez ekspertów FOR.5 Dotyczy to m.in. postulowanej przez
Strategię zasady „Współpraca, partnerstwo i współodpowiedzialność podmiotów publicznych, biznesu i
obywateli przy realizacji polityk publicznych”, która nie znajduje pokrycia w praktyce legislacyjnej – tzn.
wiele projektów jest składanych jako poselskie i uchwalane bez oceny ich skutków i konsultacji
społecznych.
W odniesieniu do źródeł finansowania, zwraca uwagę brak analizy ryzyk lub przynajmniej analizy
scenariuszowej, która mogłaby zobrazować potencjalne skutki np. cyklicznego pogorszenia koniunktury w
1
https://www.researchgate.net/publication/269695310_Niezmienne_cechy_dobrej_strategii_-_kluczowe_wybory_i_prostota
Można również dyskutować, czy dokument spełnia postulat jasnego formułowania myśli. Strategia jest pod tym względem
mało przejrzysta, brakuje m.in. podsumowujących wniosków dla poszczególnych punktów i wskazania kluczowych kwestii
(momentami ma formę eseju, a nie strategii).
3 W praktyce może to przypominać sytuację z ewaluacją wielu projektów lub interwencji z funduszy UE, których wyniki na poziomie
mikro są „programowo” tzn. z założenia pozytywne, ale wskutek tarć między tymi projektami i ich faktycznej efektywności łączny
efekt tych projektów na poziomie makro jest znacznie mniej korzystny.
4 Zob. Np. Bank Światowy World Development Report 2009 : Reshaping Economic Geography (2009), oraz I. Begg, Structural
policy and economic convergence (2008).
2
5
http://www.for.org.pl/pl/a/4122,Wladza-w-rece-urzednikow-czyli-rozwoj-wedlug-planu-M-Morawieckiego
3
najbliższych latach lub szoku zewnętrznego. Ponadto, część źródeł finansowania np. z banków
rozwojowych lub instrumentów typu EFSI ma ściśle warunkowy charakter.
Na podstawie udostępnionych danych oraz informacji trudno jest ocenić szacowaną efektywność
poszczególnych interwencji, a tym bardziej całej Strategii. Jest to konsekwencja braku przestawienia
wartości wskaźników dla 2020 r. i 2030 r. w tzw. scenariuszu zerowym (kontynuacji obecnych trendów),
zatem nie jest znana szacowana wielkość korzyści netto z podjęcia postulowanych działań. Powyższy
argument jest wzmocniony przez fakt, że autorzy Strategii zdają się przyjmować implicite założenie, iż
podejmowane interwencje nie skutkują zniekształceniami rynków, które z kolei mogą m.in. obniżać łączną
produktywność czynników produkcji (TFP) lub poprzez niepewność negatywnie oddziaływać na inwestycje
prywatne.
Podsumowując, Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju zawiera jedynie elementy konieczne dla
dokumentu o charakterze strategicznym, ale nie stanowi uporządkowanego zbioru tych elementów, który
w formacie średniookresowej strategii rozwoju kraju przewiduje obowiązujące prawo. Strategia nie
spełnia także (i przede wszystkim) kryterium wewnętrznej zgodności w zakresie celów oraz – mimo w wielu
punktach trafnej diagnozy – nie przystaje do obecnej rzeczywistości, zwłaszcza faktycznie prowadzonej
polityki gospodarczej.
Jakie są podstawy prawne przygotowanej Strategii?
Polityki formułowane przez partie polityczne, które mają być realizowane przez rząd i administrację
publiczną, nie mogą pozostawać koncepcjami autorskimi i projektami wizji, lecz muszą przybrać formę
dokumentów znajdujących podstawę w porządku prawnym. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
państwem prawnym i zgodnie z Konstytucją RP, organy służby publicznej muszą działając na podstawie i w
granicach prawa6. To determinuje podstawy i granice dla władzy wykonawczej, administracji publicznej,
tworzenia i realizacji polityk publicznych, w tym także tej podstawowej – rozwoju kraju. Źródłami
powszechnie obowiązującego prawa w RP obok Konstytucji są ustawy i rozporządzenia7. Rada Ministrów
prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną w sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów państwa
lub samorządu terytorialnego i dla tego celu, zgodnie z art. 146 Konstytucji RP w zakresie i na zasadach
określonych w Konstytucji i ustawach zapewnia ich wykonanie oraz m. in. koordynuje oraz kontroluje pracę
organów administracji rządowej. Tworzenie, przyjmowanie i realizację polityk w Polsce, po pewnych
zawirowaniach związanych z likwidacją regulacji gospodarki planowej i radykalnego odejścia od
planowania uregulowano, tak jak wymaga Konstytucja, ustawowo. Aktualnie Ustawa z 6 grudnia 2006 r.8
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: Ustawa) po licznych zmianach, określa zasadę
prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tą politykę i definiuje oraz reguluje tworzenie
przepisanych Ustawą strategii rozwoju.
Przez politykę rozwoju, zgodnie z Ustawą, rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań
podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności
społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz
tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Politykę rozwoju prowadzi się na
6 art.
7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP
art. 87 ust. 1 Konstytucji RP
8
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2016 r., poz. 383)
7
4
podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, których tworzenie i przyjmowanie
reguluje Ustawa.
Zgodnie z art. 9 Ustawy strategiami rozwoju są:
1. długookresowa strategia rozwoju kraju – dokument określający główne cele, wyzwania i kierunki
rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju,
obejmujący okres co najmniej 15 lat;
2. średniookresowa strategia rozwoju kraju – dokument określający podstawowe uwarunkowania,
cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym i
przestrzennym, obejmujący okres 4–10 lat, realizowany przez strategie rozwoju (tzw.
zintegrowane) oraz przy pomocy programów, z uwzględnieniem okresu programowania Unii
Europejskiej;
3. inne strategie rozwoju – dokumenty określające podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki
rozwoju odnoszące się do sektorów, dziedzin, regionów lub rozwoju przestrzennego, w tym
obszarów metropolitalnych i obszarów funkcjonalnych.
Aktualnie obowiązuje 9 strategii zintegrowanych ze Średniookresową Strategią Rozwoju Kraju 2020.
Przyjmując, że aktualnie opracowany dokument – Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju poddany konsultacjom społecznym jest zmianą dotychczasowych obowiązujących strategii bądź też nową,
średniookresową strategią rozwoju kraju, trzeba wskazać, iż zgodnie z art. 12a Ustawy powinna ona
zawierać w szczególności m.in.:

diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej, regionalnej i przestrzennej kraju, z uwzględnieniem
stanu środowiska;

prognozę trendów rozwojowych w okresie objętym strategią;

określenie celów strategicznych w okresie realizacji strategii w wymiarze społecznym,
gospodarczym, regionalnym i przestrzennym wraz z pożądanymi wskaźnikami ich realizacji;

określenie kierunków polityki państwa, w tym interwencji służących osiągnięciu celów
strategicznych polityki rozwoju;

określenie obszarów strategicznej interwencji państwa, w tym obszarów problemowych.
Średniookresowa strategia rozwoju kraju powinna ustalać zgodnie z Ustawą strategiczne zadania państwa
i zasady uwzględniania ich w programach.
Obowiązująca regulacja zastrzega także, że:

w czasie trwania procedury opracowywania i uzgadniania długookresowej strategii rozwoju kraju
Sejm i Senat mogą przeprowadzić debatę na temat polityki rozwoju.

Średniookresowa (jak i długookresowa) strategia rozwoju kraju jest przyjmowana przez Radę
Ministrów w drodze uchwały.

Prezes Rady Ministrów informuje Sejm i Senat o przyjęciu przez Radę Ministrów długookresowej
strategii rozwoju kraju.
Ponadto, wypada wskazać, że instytucjami, narzędziami, które Ustawa przewiduje dla tworzenia i realizacji
strategii rozwoju są m. in. wskazane w art. 5 Ustawy:
5

koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju – koncepcję, o której mowa w art. 47 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz.
647, z późn. zm.);

obszar funkcjonalny – obszar, o którym mowa w art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

obszar strategicznej interwencji państwa zdefiniowany Ustawą, jako – obszar będący
przedmiotem koncentracji działań polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie, w tym obszary
wiejskie;

obszar problemowy zdefiniowany Ustawą, jako – obszar strategicznej interwencji państwa, na
terenie którego identyfikowane są zjawiska niekorzystne dla rozwoju społeczno--gospodarczego
tego obszaru i jego ludności.
Na tle tej regulacji należałoby odnieść się do przedstawionej Strategii jako do nowego dokumentu polityki
publicznej państwa i wobec tego przeanalizować, czy można uznać Strategię za dokument odpowiadający
standardowi średniookresowej strategii rozwoju w formacie aktualnie przepisanym.
Przede wszystkim trzeba tu zwrócić uwagę na to, że diagnoza nie obejmuje zasobów materialnych, w tym
przyrodniczych, ich waloryzacji i na poziomie celów - kierunków ich wykorzystania w ramach
zrównoważonej gospodarki zarówno surowcami mineralnymi, potencjałem energetycznym (także wody i
wody termalne) jak i gruntami i zasobom przyrodniczym.
Meritum Strategii – czy postawiona diagnoza i przyjęte narzędzia dają podstawy sądzić, że
postawione cele zostaną spełnione?
Diagnoza
Wydaje się, że sposób myślenia autorów Strategii o rozwoju Polski można streścić następująco:
1. Polska gospodarka zagrożona jest pięcioma pułapkami rozwojowymi, z których nie wyrwie się
bez aktywnej polityki publicznej. Są to pułapki: (i) średniego dochodu, (ii) braku równowagi w
wymianie z zagranicą, (iii) przeciętnego produktu, (iv) demograficzna oraz (v) słabości
instytucjonalnej.
2. Rozwój gospodarczy wymaga uprzemysłowienia, którego stymulacja i współkształtowanie jest
obowiązkiem państwa, nic bowiem nie gwarantuje, że zajdzie ono bez jego pomocy.
3. Wsparcie publiczne powinno stymulować akumulację kapitału krajowego, a także
innowacyjność i rozwój firm polskich z ambicjami globalnymi.
4. Dogonienie państw rozwiniętych wymaga wysokich inwestycji i (pośrednio) oszczędności
krajowych oraz utrzymania stabilności makroekonomicznej i fiskalnej.
5. Wzrost gospodarczy to jednak nie wszystko – z punktu widzenia polityki publicznej równie
ważne jest, aby towarzyszyła mu poprawa spójności społecznej i terytorialnej.
6. Spójność jest istotna nie tylko jako cel sam w sobie ale i dla wzrostu gospodarczego, a u jej
podstawy powinna leżeć wysoka aktywność zawodowa i zatrudnienie.
6
7. Aktywne państwo jest niezbędne dla rozwoju, lecz musi być jednocześnie przyjazne
obywatelom i nowoczesne (technologicznie zaawansowane) – współcześnie oznacza to przede
wszystkim zintegrowane planowanie i regulacje oraz cyfryzację usług publicznych.
W pierwszej kolejności należy się zastanowić, czy z punktu widzenia tego, co wiemy o gospodarce, ten tok
rozumowania ma sens. I tak, uzasadnioną wątpliwość budzi już to, że przedstawione w tekście Strategii
„pułapki rozwojowe”, zdają się mieć dla jej autorów status w pełni realnych bytów, mimo, że do istnienia
przynajmniej niektórych z nich można mieć uzasadnione wątpliwości. Przykładem może być wspomniana
na pierwszym miejscu „pułapka średniego dochodu”, równoważna przekonaniu, że kraje o poziomie
produktywności zbliżonym do Polski doświadczają podwyższonego ryzyka spowolnienia dynamiki wzrostu
gospodarczego i zmniejszenia szansy na konwergencję wobec państw bogatszych. Nie jest to prawda –
dane wskazują, że takie ryzyko jest dla tej grupy najmniejsze w całej populacji, a więc niższe zarówno od
krajów uboższych jak i bogatszych od Polski. Nie oznacza to, że osiągnięcie poziomu zamożności Europy
Zachodniej jest stuprocentowo pewne. Przeciwnie – może się zdarzyć, że nieprzezwyciężone ograniczenia
strukturalne (np. poziom urbanizacji czy zakumulowany kapitał ludzki) albo błędy instytucjonalne
(wynikające ze złej praktyki polityki publicznej) sprawią, że proces konwergencji gospodarczej danego kraju
zatrzyma się lub silnie spowolni na długo przed osiągnięciem wysokiego poziomu rozwoju9. Tak stało się
np. w wypadku Grecji i Portugalii – jedynych krajów zachodnioeuropejskich, które nigdy nie zdołały zbliżyć
się do poziomu rozwoju państw tzw. wczesnego uprzemysłowienia (m.in. Wielkiej Brytanii, Holandii i
Stanów Zjednoczonych). Były to jednak raczej wyjątki od ogólnej reguły, zgodnie z którą ryzyko
spowolnienia wzrostu dla krajów o średnim poziomie produktywności nie jest duże, o ile nie istnieją inne
– strukturalne lub instytucjonalne – powody, dla których szansa na taki przebieg wypadków jest
ponadprzeciętnie wysoka.
W pułapce polityki przemysłowej
Nadmiernym uproszczeniem SOR jest więc mówienie o pułapce średniego dochodu w oderwaniu od
innych zagrożeń wymienionych w diagnozie, np. „pułapki” demograficznej czy instytucjonalnej. Jest ono o
tyle niefortunne, że jak się wydaje, to właśnie na jego podstawie autorzy Strategii formułują tezę o
konieczności prowadzenia przez państwo aktywnej polityki gospodarczej, w tym zwłaszcza przemysłowej.
Zapominają przy tym, że – jak wskazują dane międzynarodowe - w sektorze przetwórczym konwergencja
produktywności pracy zachodzi (na poziomie branżowym) samoczynnie10, a kraje prowadzące aktywną
politykę przemysłową nie odnotowały – historycznie rzecz biorąc – wyższych wzrostów od państw jej
pozbawionych. Warunkiem koniecznym i wystarczającym do konwergencji produktywności w
przetwórstwie wydaje się być to, aby producenci krajowi byli wystawieni na konkurencję wewnętrzną i
zagraniczną, a więc by polityka publiczna wystrzegała się działań protekcjonistycznych11. Tym, co w długim
okresie różnicuje poziom gospodarczy krajów dbających o to, by lokalne przedsiębiorstwa musiały
konkurować zarówno na rynku wewnętrznym jak i zewnętrznym, nie jest odmienna zdolność do
podnoszenia produktywności w poszczególnych gałęziach przemysłu przetwórczego, lecz raczej
zróżnicowana zdolność do uprzemysławiania się (tj. wzrostu produkcji przemysłowej per capita) sensu
9
Por. Bitner, Bukowski, Miśtak (2015) „Między imitacją a innowacją” w Bukowski M. (red.) „Praca czasu innowacji”,
CRZL Warszawa 2015, ISBN: 978-83-7951-360-4
10
11
Rodrik, Dani. 2012. Unconditional Convergence in Manufacturing*. The Quarterly Journal of Economics.
Ibidem
7
largo i nieumiejętność usunięcia barier utrudniających wzrost produktywności w branżach
pozaprzemysłowych12.
Nadanie bardzo wysokiej rangi polityce przemysłowej przez autorów SOR mogłoby być zrozumiałe
gdybyśmy przyjęli, że zakładają oni, że w najbliższej przyszłości zaistnieją okoliczności grożące
zatrzymaniem procesów industrializacyjnych. Musiałoby to wiązać się z gwałtownym zerwaniem z
dotychczasowymi procesami gospodarczymi. Na początku lat 1990. Polska produkowała w przeliczeniu na
jednego mieszkańca ok. 15% tego co USA. Dziś jest to ok. 45%, co oznacza, że nasz kraj – obok Słowacji i
Chin – należy do najszybciej uprzemysławiających się państw świata ostatniego ćwierćwiecza13. Na
przeszkodzie kontynuacji tego procesu musiałyby stanąć nieujawnione do tej pory bariery strukturalne (np.
poważne deficyty w kapitale ludzkim) i instytucjonalne (np. osłabienie ochrony praw własności,
destabilizująca gospodarkę polityka makroekonomiczna albo pojawienie się bariery dostępu do
europejskiego centrum przemysłowego, np. na skutek wyjścia z Unii Europejskiej), jednak ich pojawienie
wymagałoby bardzo gwałtownego zejścia ze ścieżki modernizacyjnej, czego przecież SOR nie zakłada. Przy
założeniu utrzymania członkostwa Polski w UE, eliminacji deficytów w infrastrukturze transportowej,
energetycznej, portowej i telekomunikacyjnej, a także poprawie jakości kapitału ludzkiego i geograficznej
bliskości gospodarki niemieckiej szansa na osiągnięcie – w ciągu kolejnych 25 lat – przynajmniej
przeciętnego poziomu uprzemysłowienia krajów Europy Zachodniej jest bardzo duża. Zwraca uwagę, że
obok polityki makroekonomicznej to właśnie położenie geograficzne jest największym utrudnieniem dla
państw Ameryki Łacińskiej na drodze do uprzemysłowienia. Kraje ulokowane z dala od trzech głównych
centrów przemysłowych świata: Ameryki Północnej, Azji Wschodniej i Europy Zachodniej mają bowiem –
ceteris paribus - większe trudności z uprzemysłowieniem niż kraje blisko nich położone. Przeoczenie przez
autorów SOR, że czynniki utrudniające uprzemysławianie się innych regionów świata nie są udziałem
Polski, która dzięki integracji z europejskim centrum przemysłowym (ang. Factory Europe) i adaptacji
zachodnich wzorców instytucjonalnych ma w tym zakresie dużo mniej wyboistą drogę niż kraje o
peryferyjnym położeniu. Można wręcz zasadnie postawić pytanie, czy zaproponowana forma obecności
państwa w gospodarce pomoże w szybszej industrializacji, tj. jakiego typu deficyty rozwojowe zostaną
przez nią zapełnione, których nie zapełnia samo członkostwo w Unii Europejskiej i postępujące
systematycznie od 25 lat reformy instytucjonalne, poprawiające ogólny klimat prowadzenia biznesu w
Polsce.
Autorzy zdają się zapominać także, że nawet skuteczna industrializacja (niezależnie od tego czy samoistna
czy wspomagana aktywnie przez państwo) nie gwarantuje zrównania się poziomów zamożności Polski i
najbardziej rozwiniętych państw OECD. Industrializacja jest bowiem warunkiem koniecznym lecz nie
wystarczającym do pełnej konwergencji gospodarczej14. Wiele wysoko uprzemysłowionych krajów
ustępuje światowym liderom produktywności w innych – nieprzemysłowych - segmentach gospodarki15.
Takie sektory jak usługi dla ludności, budownictwo, sektor wydobywczy czy energetyka nie konwergują
bowiem pod względem technologicznym równie łatwo co przemysł16. Wobec niższej konkurencji
zewnętrznej sektory te są bardziej narażone m.in. na wadliwe regulacje ograniczające efektywność
12
Por. Bukowski, Gąska, Koryś (2015) „Polska uprzemysłowiona na nowo” w Bukowski M. (red.) „Praca czasu innowacji”, CRZL
Warszawa 2015, ISBN: 978-83-7951-360-4
13 Ibidem
14 Por. Rodrik, Dani. 2014. The past, present, and future of economic growth. Challenge, 57(3), 5–39.
15 Por. Van Ark, Bart, O’Mahony, Mary, & Timmer, Marcel P. 2008. The productivity gap between europe and the united States:
trends and causes.The Journal of Economic Perspectives, 25–44.
16 Por. Bitner, Bukowski, Miśtak (2015) „Między imitacją a innowacją” w Bukowski M. (red.) „Praca czasu innowacji”, CRZL
Warszawa 2015, ISBN: 978-83-7951-360-4
8
poszczególnych rynków (np. w handlu detalicznym, produkcji żywności czy transporcie). W sektorach
sieciowych (finanse, energetyka, komunikacja) zagrożeniem jest przede wszystkim ograniczenie ich
dynamiki rozwoju w wyniku nadmiernej obecności państwa w strukturze własnościowej (co jest zapewne
udziałem Polski). Z kolei rozwój usług o wysokiej wartości dodanej (fintech, IT, medycyna etc.) może
napotkać na bariery regulacyjne (np. podatkowe) lub strukturalne, np. po stronie podaży pracy (np. zbyt
mała liczba absolwentów kierunków STEM, niedostateczna jakość szkolnictwa wyższego). Przeszkodą w
rozwoju branż usługowych może być też powolna urbanizacja lub złe planowanie przestrzenne
wymuszające na firmach nadmierne rozdrobnienie działalności i utrudniające im osiągnięcie odpowiednich
efektów skali, a także słabość lokalnego rynku kapitałowego podnosząca koszt finansowania inwestycji dla
najbardziej produktywnych firm. Dla uważnego czytelnika SOR dużym zaskoczeniem musi więc być to, że
kwestie te nie przyciągnęły nawet części tego zainteresowania zespołu autorskiego co przemysł
przetwórczy, a zwłaszcza te jego branże, w kierunku których skierowana ma być aktywna polityka
przemysłowa państwa.
To właśnie do silnie wertykalnego (sektorowego) charakteru proponowanej przez SOR polityki
przemysłowej można mieć najwięcej zastrzeżeń. Autorzy co prawda piszą, że równorzędnym jej
elementem powinny być działania horyzontalne (tj. adresujące potrzeby wielu branż gospodarki), jednak
narzędzia zdefiniowane w części „Reindustrializacja” są niemal wyłącznie wertykalne. Dzieje się tak
pomimo tego, że przykładów porażek krajów próbujących animować powstanie lub rozwój wybranych
typów działalności produkcyjnej (np. przemysłu półprzewodnikowego lub samochodowego) jest co
najmniej równie dużo co przykładów sukcesów17. Ponadto sam fakt, że dany kraj prowadził w przeszłości
aktywną, sektorową politykę przemysłową i odniósł większy lub mniejszy sukces gospodarczy nie oznacza,
że stało się tak dzięki jej instrumentom18. Do ekonomicznego kanonu przeszedł spór Hondy z japońskim
ministerstwem przemysłu (MITI), próbującym zapobiec planom tej firmy rozwoju produkcji samochodów
na bazie kompetencji nabytych przy wytwarzaniu motocykli. MITI obawiało się, że zagrozi to interesom
promowanej przez ministerstwo Toyoty. Z kolei Malezja subsydiowała przemysł samochodowy przez
dekady nie odnosząc na tym polu żadnych znaczących sukcesów. Podobnie, z około dziesięciu krajów, które
w różnym czasie próbowały rozwinąć u siebie, kosztem wielomiliardowych subsydiów, przemysł
półprzewodnikowy (projektowanie i produkcja układów scalonych) udało się to zaledwie trzem (Stanom
Zjednoczonym, Korei Południowej i Tajwanowi). Porażkę odniosły m.in. Japonia, Niemcy i Singapur – kraje
skądinąd dysponujące rozwiniętą kulturą przemysłową i kompetencjami naukowymi. Wertykalna polityka
przemysłowa jest więc bardzo ryzykowna, a wielu autorów poddaje w wątpliwość, czy miała ona
jakiekolwiek istotne znaczenie nawet w przypadku tych państw, którym udało się dokonać skutecznej
industrializacji w okresie powojennym19. Ich zdaniem dużo ważniejsza była adaptacja wzorców
instytucjonalnych państw zachodnich (zwłaszcza w edukacji i regulacjach gospodarczych) oraz działania
horyzontalne, takie jak szybka budowa infrastruktury sieciowej ułatwiającej eksport na rynki rozwinięte
oraz inwestycje w badania podstawowe, które są prowadzone na uniwersytetach (aż 21 laureatów nagrody
Nobla z fizyki, chemii i medycyny w okresie powojennym pochodzi z Japonii). Za największy problem
wertykalnej polityki przemysłowej uważa się ryzyko nadużycia, tj. wytworzenia się kontrproduktywnych
17
Por. Tai W.-P. 2014. An Industry without Industrialization: the Political Economy of The Failure of Indonesia’s Auto Industry.
Journal of ASEAN Studies vol. 2, 1, pp. 1-18.
18 Por. Akkemik K.A. 2009. Industrial Development in East Asia. A Comparative Look at Japan, Korea, Taiwan, and Singapore.
Singapore.
19 Por. Rodrik, Dani. 2014. The past, present, and future of economic growth. Challenge, 57(3), 5–39. Oraz Alavi R. 2012.
Industrialization in Malaysia. Import substitution and infant industry performance. London. A także Easterly, William. 2005.
National policies and economic growth: a reappraisal. Handbook of economic growth, 1, 1015–1059.
9
związków państwo-biznes odbywających się kosztem branż/firm pozbawionych wsparcia i zmniejszających
dynamizm całego systemu gospodarczego poprzez osłabienie mechanizmów konkurencji. Nawet jeśli
ryzyko to uda się zminimalizować, polityka sektorowa pozostanie narażona na drugi, w zasadzie
niemożliwy do wyeliminowania, problem. Jest nim tzw. ryzyko jałowej straty, tj. udzielanie wsparcia nie
tylko projektom, które go potrzebują, ale także takim, które zostałyby podjęte mimo jego braku.
Innowacyjność ale jaka?
Pośrednim świadectwem refleksji nad tymi zagrożeniami może być to, że w tekście Strategii (choć w
sposób nieuporządkowany) pojawia się szereg kryteriów, którymi mieliby się kierować decydenci przy
selekcji branż zasługujących na wsparcie publiczne. W szczególności SOR deklaruje, że programy publiczne
powinny trafiać do firm eksportujących i inwestujących na rynkach zagranicznych, przedsiębiorstw
prowadzących działalność B+R, BIZ „sieciujących” działalność innych przedsiębiorstw, a także
przedsięwzięć obniżających energochłonność i emisyjność gospodarki. Jednocześnie jednak, zarysowane
w SOR konkretyzacje (tzw. projekty strategiczne) sprawiają wrażenie odwrócenia logiki – pierwotnym
powodem ich wytypowania zdają się być konkretne, istniejące przedsiębiorstwa, a nie typy aktywności
firm przemysłowych, które państwo chciałoby rozwijać w oparciu o zobiektywizowaną listę bezstronnych
kryteriów. Samo w sobie nie oznacza to, że „wsparcie”, które polskie państwo ostatecznie udzieli wdrażając
SOR zostanie zmarnowane, niemniej wyraźnie brakuje argumentu, że tak się nie stanie. Tekst Strategii nie
dostarcza także przekonującego uzasadnienia dla samej idei prowadzenia w Polsce sektorowej polityki
przemysłowej, a więc tego, że bez niej rozwój całej gospodarki będzie wolniejszy.
Wydaje się, że dokument zyskałby gdyby Strategia większy nacisk położyła na polityki horyzontalne20. U
ich podłoża stoi niepokój o konsekwencje rozwojowe różnych form słabości instytucjonalnej polskiego
państwa. Co prawda Strategia błędnie uważa je za rodzaj „pułapki”, tj. zewnętrznego, obiektywnego
zagrożenia dla wzrostu gospodarczego, podczas gdy są one raczej przejawem niskiej zdolności państwa do
reformowania własnego sposobu działania, a więc wyzwaniem wewnętrznym struktur publicznych, z
którym powinny sobie poradzić, chcąc uprawdopodobnić osiągnięcie wszystkich celów SOR. Horyzontalne
instrumenty polityki publicznej zostały w tekście Strategii opisane na relatywnie wysokim poziomie
ogólności. SOR deklaruje na przykład potrzebę modernizacji systemu promocji eksportu oraz obsługi
inwestorów, nie mówiąc jednak jakie cele mają zostać postawione przed nowym systemem. Strategia
podkreśla też potrzebę poprawy jakości otoczenia regulacyjnego, zapowiadając m.in. uchwalenie
„Konstytucji dla biznesu” regulującej główne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Jej
uzupełnieniem ma być pakiet „100 zmian dla firm” rozluźniający regulacyjny gorset krępujący działanie
małych i średnich przedsiębiorstw. W obu przypadkach nie wiadomo jednak jakiego typu konkretne bariery
działalności przedsiębiorstw w Polsce te akty mają rozwiązywać, nie można więc ocenić ani ich zasadności,
ani znaczenia dla gospodarki. Zapisy SOR wydają się być bardziej deklaracją woli i ogólnym sygnałem
skierowanym do środowiska przedsiębiorców niż gotową, przemyślaną koncepcją deregulacji. Niewiele
bardziej szczegółowy opis można znaleźć przy okazji zapowiadanej w SOR zmiany filozofii zamówień
publicznych, które – obok kryteriów ceny i jakości – miałyby (wzorem wielu krajów) uwzględniać także
wymiary środowiskowy i innowacyjny. Liczne przykłady zagraniczne wskazują, że sama deklaracja zmian
nie oznacza faktycznej modyfikacji sposobu działania agent publicznych w roli zamawiającego, a także, że
jest to proces bardzo trudny i podatny na deformacje. Na poziomie sygnalnym zatrzymuje się też
zapowiedź reform szkolnictwa wyższego i instytutów badawczych, a także szereg innych zmian
20
Por. Bukowski, Gąska, Koryś (2015) „Polska uprzemysłowiona na nowo” w: Bukowski M. (red.) „Praca czasu innowacji”, CRZL
Warszawa 2015, ISBN: 978-83-7951-360-4
10
dotykających krajowego systemu innowacji (m.in. nowelizacja ustawy o wspieraniu innowacyjności etc.).
Można zakładać, że zostaną one – podobnie jak program StartUp In Poland – omówione bardziej
szczegółowo w odrębnych dokumentach, jednak sam SOR pozostawia w tym zakresie duży niedosyt.
Niska szczegółowość horyzontalnych propozycji SOR byłaby wystarczająca, gdyby czytelnik miał pewność,
że każda z nich wynika z precyzyjnej analizy strukturalnych i instytucjonalnych barier rozwojowych. W
obecnej wersji dokumentu diagnoza ta sprowadza się jednak do omówienia „pułapki przeciętnego
produktu”. Zdaniem autorów SOR polskie firmy są mało innowacyjne, co widać m.in. w niskich wydatkach
na B+R, niewielkim stopniem robotyzacji procesu produkcyjnego oraz ograniczonej ofercie
zaawansowanych technicznie produktów. Strategia zapomina, że ten stan rzeczy jest raczej przejawem,
niż przyczyną obecnego poziomu rozwoju gospodarczego Polski i jako taki nie jest zwiastunem przyszłego
wzrostu produktywności21. Wysokie wydatki przedsiębiorstw na B+R są bowiem przede wszystkim
świadectwem ich obecności na rynkach przechodzących szybką zmianę technologiczną i jako takie nie
stanowią – same w sobie – warunku niezbędnego do osiągnięcia wysokiej produktywności pracy. Równie
wydajne mogą być zarówno kraje, w których strukturze gospodarczej dużą rolę odgrywają branże high tech
(np. elektronika użytkowa czy farmacja), jak i te, których gospodarka oparta jest o bardziej tradycyjne
gałęzie przemysłu. Wysoka produktywność jest bowiem przede wszystkim świadectwem powszechnej (tj.
dotyczącej większości firm i sektorów) absorpcji najlepszych technologii światowych. Nie musi to wiązać
się ze szczególnie wysokimi wydatkami na B+R, o ile w dominującym w danym kraju przemyśle innowacje
pozyskuje się głównie poprzez zakup rozwiązań technicznych lub półproduktów z innych sektorów (np.
IT)22.
Z tego względu udział wydatków B+R w PKB w krajach o tym samym poziomie zamożności może różnić się
nawet o 1-2 pkt proc., a warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do osiągnięcia wysokiej
produktywności pracy jest raczej zdolność do powszechnej absorpcji innowacji światowych niż do ich
wytwarzania we własnym zakresie. Przykładowo Korea Południowa jest krajem o bardzo wysokim
nasyceniu elektroniką i przemysłem samochodowym - branżami w których postęp techniczny jest
szczególnie wysoki. W konsekwencji kraj ten charakteryzuje się znacznie wyższymi wydatkami na B+R niż
m.in. USA, Francja czy Holandia. Jednocześnie koreańska produktywność pracy (a więc i np. poziom płac
godzinowych) wynosi zaledwie ok. 60% poziomu tych krajów, a jej dynamika w ciągu ostatniej dekady nie
wskazuje by ten stan rzeczy szybko się zmienił. Powodem jest zbyt słaba absorpcja innowacji w innych
branżach gospodarki koreańskiej, w tym zwłaszcza w usługach23. Przykład ten ilustruje, że duży nacisk SOR
na innowacyjność rozumianą wyłącznie jako umiejętność tworzenia własnych rozwiązań technicznych w
wybranych sektorach przemysłu, wymaga ponownego zastanowienia. Nie „innowacyjność” a
„produktywność” powinna być celem polskiej polityki gospodarczej. Przesunięcie akcentów w kierunku
działań uprawdopodobniających skuteczną absorpcję innowacji w całej gospodarce – tak w przemyśle jak
licznych branżach usługowych – bardzo wzmocniłoby ocenę jakości gospodarczej części Strategii.
Inwestycje i oszczędności
Ważnym mechanizmem absorpcji innowacji i głównym sposobem podnoszenia przez firmy swojej
produktywności są inwestycje w maszyny, urządzenia i własność intelektualną. Być może dlatego SOR
21
Ibidem
Hölzl, Werner, & Friesenbichler, Klaus Sylvester. 2010. High-growth firms, innovation and the distance to the frontier.
Economics Bulletin, 30(2), 1016–1024.
23 Dotyczy to też kilku innych państw OECD por. Van Ark, Bart, O’Mahony, Mary, & Timmer, Marcel P. 2008. The productivity gap
between europe and the united States: trends and causes. The Journal of Economic Perspectives, 25–44.
22
11
wymienia podniesienie stopy inwestycji brutto jako jeden z głównych celów makroekonomicznych na
najbliższe dziesięciolecie. By uprawdopodobnić jego osiągnięcie Strategia zapowiada wdrożenie szeregu
instrumentów o charakterze horyzontalnym: m.in. przyjęcie szczegółowej polityki wsparcia i obsługi
inwestorów zagranicznych („Polityki inwestycyjnej”), przygotowanie „Programu dla rynku kapitałowego”,
tj. pakietu zmian regulacyjnych, których efektem ma być wzrost znaczenia finansowania udziałowego oraz
instrumentów dłużnych w finansowaniu inwestycji polskich firm oraz wzrost znaczenia Warszawy na
europejskiej mapie finansowej, a także daleko idące wzmocnienie systemu wydatkowania środków UE w
Polsce (przekierowanie go w kierunku „innowacji”). Strategia deklaruje także lepszą koordynację działań
administracji i spółek Skarbu Państwa w zakresie pozyskiwania finansowania z tzw. Planu Junckera oraz
chęć podniesienia efektywności wydatków publicznych na cele infrastrukturalne, m.in. dzięki nowej
„Polityce dla PPP”. Ogólny szkielet tych propozycji nie budzi zastrzeżeń ekonomicznych.
Wydaje się, że autorzy mają dobrą intuicję odnośnie do głównych obszarów, których reforma mogłyby
podnieść zagregowaną stopę inwestycji w gospodarce. W tym obszarze – jak w żadnym innym – diabeł
tkwi w szczegółach nie tylko strategii gospodarczej, ale i codziennej praktyki działania instytucji
publicznych. Przykładem może być, znajdujący się w wyraźnym kryzysie, polski rynek kapitałowy. Źródłem
tego kryzysu jest w dużej mierze zachowanie państwa jako właściciela i regulatora. Lista błędów polityki
publicznej od wielu lat podmywającej perspektywy rozwoju Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie
jest bardzo długa. Zmiany w systemie emerytalnym (tzw. dwa rozbiory OFE), regulacje sektorowe rzutujące
na zyskowność niektórych branż (np. ustawa o podatku bankowym lub miedziowym), działania
właścicielskie naruszające interes akcjonariuszy mniejszościowych (np. nakazujące suboptymalne
inwestycje w sektorze energetycznym, finansowym i wydobywczym oraz tricki księgowe pozbawiające ich
dywidendy na rzecz Skarbu Państwa) czy ślimaczące się w nieskończoność procedury w KNF, to tylko
niektóre przykłady z bardzo długiego katalogu deficytów polityki publicznej silnie rzutującej na polski rynek
kapitałowy, a tą drogą na skłonność firm do inwestowania a obywateli do oszczędzania. Choć więc sam
zamiar przygotowania „Programu dla rynku kapitałowego” zasługuje na ocenę bardzo dobrą24, to
jednocześnie z tekstu Strategii nie można wnioskować czy przyniesie on konieczną zmianę jakościową.
Główną obawą jaką można mieć w tej chwili może być rozdźwięk między sferą deklaratywną, a sferą
praktyczną (aktywność Skarbu Państwa jako regulatora i właściciela).
Podobny problem ujawnił się już w przypadku inwestycji publicznych. Mimo, że twierdzenie SOR o
konieczności podniesienia efektywności wydatków infrastrukturalnych sektora publicznego może być co
do zasady słuszny, to w praktyce ostatni rok był okresem bardzo głębokiego spowolnienia inwestycyjnego,
wywołanego przez znaczący spadek zamówień ze strony instytucji publicznych i spółek Skarbu Państwa.
Odbiło się to na gospodarce w skali makro obniżając jej wzrost o kilka dziesiątych punktu procentowego25
i poprawiając (przejściowo) bilans sektora finansów publicznych. Choć okres ten nie był jeszcze czasem
wdrażania SOR, a załamanie inwestycyjne należy przypisać dużej skali zmian personalnych w instytucjach
publicznych i SSP, ilustruje on problem przed którym stanie rząd w najbliższej przyszłości. Pilna potrzeba
rozkręcenia inwestycji infrastrukturalnych niewątpliwie wejdzie w konflikt, po pierwsze, z (zapisaną w
SOR) koniecznością stabilizacji deficytu sektora finansów publicznych, a po drugie - z planami reform
strukturalnych mającymi podnieść efektywność wydatkowania środków inwestycyjnych. Z dylematem tym
zmierzył się już poprzedni rząd stawiając przede wszystkim na budowę i wydatkowanie środków UE, czego
24
O zaletach krajowego rynku kapitałowego pisza m.in. Bitner M., Bukowski M. oraz Siedlecka U. (2016) „Poryw i flauta – jak
giełda napędza polską gospodarkę”, WiseEuropa, Warszawa 2016
25 Por. m.in. NBP (2016), Analiza sytuacji gospodarczej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej
12
jednym ze skutków było znaczące rozchwianie koniunktury w sektorze budowlanym, którego
konsekwencje były widoczne zarówno na poziomie makro (wzrost PKB per capita, zachowanie się cen
materiałów budowlanych), jak i mikro (bankructwa niektórych firm budowlanych w niekorzystnych
fragmentach cyklu inwestycyjnego). Znalezienie równowagi między potrzebami inwestycyjnymi, fiskalnymi
i instytucjonalnymi może być więc w praktyce bardzo trudne.
Drugą stroną inwestycji są oszczędności. Potrzebę ich podniesienia Strategia na rzecz Odpowiedzialnego
Rozwoju uzasadnia na dwa sposoby. Pierwsza przesłanka jest polityczna. Autorzy piszą o „pułapce braku
równowagi”, którą zdają się utożsamiać z tezą, że w rękach polskich obywateli znajduje się zbyt mało
kapitału produkcyjnego. Jest to sąd wartościujący, który trudno rozstrzygnąć na gruncie czysto
ekonomicznym, tym bardziej, że literatura przedmiotu nie daje przesłanek do twierdzenia, że narodowość
kapitału jest istotna dla wzrostu gospodarczego26. Zabieganie o większą „polskość” kapitału produkcyjnego
może być odpowiedzią na oczekiwania społeczne. Trudno ją jednak powiązać z celem Strategii, którym jest
zrównanie się poziomu życia w Polsce i Unii Europejskiej do roku 2030. Co więcej, stopniowa akumulacja
kapitału oraz dobrze opisane w literaturze zjawisko home bias27 tzn. preferencja gospodarstw domowych
do inwestowania na rynku lokalnym, powinny z czasem doprowadzić do wyraźnego wzrostu odsetka
aktywów znajdujących się w rękach polskich obywateli. Proces ten rozpoczął się wraz z transformacją
gospodarczą, jednak – wobec bardzo niskiego punktu startu – czas potrzebny na to, by w dyspozycji
polskich gospodarstw domowych znalazł się majątek netto porównywalny do tego, jakim dysponują
obywatele krajów zachodnich musi sięgać 50-70 lat. Warto zauważyć, że od roku 2007 rola firm z kapitałem
zagranicznym w polskim eksporcie stopniowo maleje, a bilans handlowy, który przez pierwszych
kilkanaście lat transformacji był wyraźnie ujemny, zrównoważył się. Proces ten zachodziłby szybciej, gdyby
nie osłabienie lokalnego rynku kapitałowego, a zwłaszcza demontaż kapitałowej części systemu
emerytalnego dokonana za sprawą tzw. dwóch rozbiorów OFE po roku 2009. Postulowane w SOR
rozwiązania promujące oszczędzanie z myślą o emeryturze mogą więc mieć, obok zalet ekonomicznych,
także pożądane przez autorów Strategii zalety polityczne.
To jednak przesłanka natury ekonomicznej wydaje się być źródłem tezy SOR o konieczności wzrostu
oszczędności krajowych. Autorzy Strategii słusznie zauważają, że wzrost inwestycji do 25% PKB może być
destabilizujący dla gospodarki, o ile nie będzie mu towarzyszył adekwatny wzrost oszczędności krajowych.
W przeciwnym wypadku ich finansowanie musiałoby pochodzić z zagranicy. Istnieje ryzyko, że jedynie jego
część miałaby charakter długoterminowy. Resztę luki między oczekiwanym popytem inwestycyjnym a
oszczędnościami krajowymi musiałby więc zapełnić kapitał krótkoterminowy. SOR obawia się, że mogłoby
to być – na dłuższą metę - destabilizujące dla gospodarki krajowej. Dlatego Strategia deklaruje
opracowanie Programu Budowy Kapitału – pakietu, którego zadaniem ma być zwiększenie skłonności do
długoterminowego oszczędzania polskich gospodarstw domowych. Szczegóły wstępnej koncepcji tego
programu znamy dzięki odrębnej prezentacji Ministerstwa Rozwoju. Wydaje się, że ma ona dwa cele.
Pierwszym jest rozgraniczenie przymusowej, publicznej i repartycyjnej części systemu emerytalnego z
jednej strony, a także części prywatnej, kapitałowej i dobrowolnej. Drugim jest skłonienie Polaków do
26
Kwestia narodowości kapitału – w przeciwieństwie do zagadnień instytucjonalnych, strukturalnych, kulturowych czy
geograficznych, jest całkowicie nieobecna w literaturze dot. wzrostu gospodarczego – tak teoretycznej jak empirycznej. W
literaturze światowej pojawia się ona w popularnej, „politycznej” książce autorstwa Ha -Joon Changa pt. „23 Things They don’t
Tell You about Capitalism”, ale jedynie pod postacią perswazyjnej narracji, a nie rygorystycznej weryfikacji empirycznej.
27 French, Kenneth; Poterba, James (1991). "Investor Diversification and International Equity Markets". American Economic
Review. 81 (2): 222–226.
13
zwiększenia swojej stopy oszczędności brutto i zmienienia ich struktury w kierunku aktywów
długoterminowych. Oba te cele są – z ekonomicznego punktu widzenia – godne pochwały, choć realność
ich osiągnięcia jest różna28. Bez wątpienia poprzez kombinację instrumentów fiskalnych i regulacyjnych
rząd może skutecznie wytworzyć popyt na instrumenty długoterminowego oszczędzania. Nie jest jednak a
priori jasne, czy wiązać się to będzie ze spadkiem konsumpcji i realnym wzrostem stopy oszczędności
prywatnych, czy też dominującym efektem będzie zmiana struktury terminowej oszczędności oraz
popularyzacja niektórych form oszczędzania (np. funduszy inwestycyjnych) kosztem innych (np. lokat
bankowych). Trzeba przy tym podkreślić, że nawet gdyby Program Budowy Kapitału poniósł porażkę jako
instrument zwiększający oszczędności krajowe, to gdyby jednocześnie zdołał wydłużyć horyzont
oszczędzania i doprowadzić do skierowania większego ich strumienia na rynek kapitałowy, byłby on wart
wprowadzenia. Z drugiej strony w roboczej wersji projektu rządowego dostrzec można wiele
niedoskonałości, ryzyk i pułapek, które warto poprawić zanim projekt wejdzie w fazę legislacyjną. Do
najważniejszych należy wysoki, 25% parapodatek nałożony na aktywa OFE w momencie transferu
zgromadzonych tam środków na konta w pełni prywatne. Nie ma on uzasadnienia ekonomicznego i wydaje
się być raczej koncesją polityczną na rzecz przeciwników rozwiązań kapitałowych w obrębie partii rządzącej
niż rozwiązaniem optymalnym ekonomicznie. Sceptycznie należy także ocenić pomysł ograniczenia wypłat
ze zgromadzonych środków zarówno przed jak i po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zapisy te mają
zapewne chronić polski rynek kapitałowy przed gwałtownymi wahaniami kursów, ale jednocześnie bardzo
utrudnią uzyskanie powszechnej, dobrowolnej akceptacji dla pomysłów rządowych, co może zaowocować
wprowadzeniem kwazi-obowiązkowości i powtórzeniem problemów znanych ze „sprawy OFE”. Trudno
zrozumiały jest także zamiar czasowego powierzenia zarządzania zgromadzonymi środkami w ręce
„państwowego TFI”. Rząd inwestuje w ten sposób bardzo dużo swojej reputacji w przedsięwzięcie, które
może (krótkoterminowo) okazać się zawodne. Jednocześnie wielu obywateli rozwiązanie to nastawi
zapewne bardzo sceptycznie do całego programu, w sytuacji gdy doświadczenia ostatnich lat bardzo
podmyły zaufanie do państwa jako gwaranta stabilności systemu emerytalnego. Przekonanie ich, że po
jakimś czasie państwo nie zechce zgromadzonych pieniędzy przejąć, może być bardzo trudne bez jasnej
separacji tego co prywatne i dobrowolne od tego co publiczne i obowiązkowe. Próba godzenia wody z
ogniem z dużym prawdopodobieństwem może się nie powieść.
Mimo tych i innych wątpliwości29 ogólny kierunek zmian zaproponowanych w Programie Budowy Kapitału
wydaje się trafny, zwłaszcza jeśli za równie dobrą monetę przyjmiemy zapowiedź przygotowania
„Programu dla rynku kapitałowego”. Ponieważ w obu wypadkach niezwykle istotne są szczegółowe
rozwiązania, ważne jest, aby oba programy były konsultowane z szerokim gronem interesariuszy.
Towarzyszący im proces legislacyjny nie powinien być też zbyt pospieszny. W przeciwnym razie ryzyko
wdrożenia suboptymalnych rozwiązań, które nie tylko nie zrewitalizują polskiego rynku kapitałowego, lecz
także nie zdołają zbudować akceptacji polskiej opinii publicznej dla konieczności systematycznego
oszczędzania na emeryturę, jest bardzo wysokie.
Praca i spójność społeczna
Ostatnim obszarem SOR jakim należy omówić jest spójność społeczna. Główna oś myślenia autorów
Strategii o tej problematyce zdaje się koncentrować wokół demografii i rynku pracy. Punktem wyjścia jest
zdefiniowanie „pułapki demograficznej”, rozumianej jako zagrożenie spadkiem liczby mieszkańców Polski
28
Por. Bitner M., Bukowski M. (2016) „Emerytury kapitałowe – nowe otwarcie”, WiseEuropa, Warszawa 2016
Rozszerzenie tematu można znaleźć się w opracowaniu WiseEuropa pt. „Emerytury kapitałowe – nowe otwarcie”, Warszawa
2016.
29
14
i wzrostem relacji liczby osób w wieku poprodukcyjnym do osób w wieku produkcyjnym. Diagnoza ta nie
jest kontrowersyjna – symulacje Głównego Urzędu Statystycznego, Eurostat i Organizacji Narodów
Zjednoczonych wskazują, że taki przebieg wypadków jest bardzo prawdopodobny. Jednocześnie ranga jaką
wyzwaniom demograficznym nadano w części poświęconej spójności społecznej wydaje się nadmiernie
wysoka. Wyzwania stojące przed polskim rynkiem pracy jak i sama problematyka wykluczenia społecznego
nie redukują się bowiem do kwestii starzenia się ludności, zwłaszcza, że kulminacja problemów
gospodarczych związanych z tym procesem nastąpi już poza horyzontem czasowym objętym Strategią. Nie
oznacza to oczywiście, że polityka publiczna nie powinna już dziś podejmować działań, których zadaniem
jest przeciwdziałanie skutkom możliwej kumulacji problemów demograficznych w przyszłości, lecz że
czyniąc to nie powinna tracić z oczu innych problemów, których rozwiązanie jest dla osiągnięcia celów
Strategii w horyzoncie roku 2030 dużo większe.
Rzuca się jednocześnie w oczy pewien rozdźwięk między celami szczegółowymi SOR w obszarze rynku
pracy, a szczegółowością diagnozy w tym obszarze i narzędziami polityki publicznej, które Strategia
proponuje dla osiągnięcia stawianych sobie celów. Autorzy SOR chcieliby, by do roku 2030 w Polsce
ukształtował się północnoeuropejski model podaży pracy tj. by wskaźniki zatrudnienia osób w wieku 2064 sięgnęły 80%. Deklaracja ta wymaga znacznego zwiększenia podaży pracy ze strony grup, których
uczestnictwo w rynku pracy jest obecnie relatywnie niskie. Dotyczy to nie tylko najmłodszych (20-24) i
najstarszych (55+) uczestników rynku pracy, ale i przede wszystkim osób w prime age (25-54), których
obecne wskaźniki zatrudnienia są znacznie niższe niż w Skandynawii. Przyczyny niskiej aktywności każdej z
tych grup są inne. Osoby najmłodsze pracują rzadziej niż w Europie północnej przede wszystkim ze względu
na niski poziom urbanizacji i niedopasowanie struktury popytu na lokalnym rynku pracy do specyfiki
podaży pracy osób młodych. Z kolei niezwykle wysoka luka zatrudnieniowa dotycząca kobiet o
wykształceniu podstawowym i średnim (we wszystkich grupach wiekowych) wynika z deficytów w podaży
usług opieki nad małymi dziećmi, kształtu systemu pomocy społecznej oraz relatywnie niskiej
produktywności polskiej gospodarki obniżającej (w połączeniu z pomocą społeczną i – ostatnio –
programem 500+) atrakcyjność uczestnictwa gorzej wykwalifikowanych kobiet w rynku pracy (efekt ten
nie dotyczy kobiet o wykształceniu wyższym). Specjalne systemy i rozwiązania emerytalne rzutują
natomiast na podaż pracy mężczyzn z wykształceniem średnim po 45 roku życia (emerytury mundurowe i
górnicze) oraz kobiet po 55 roku życia (niski wiek emerytalny). Oznacza to, że zmiany niezbędne do
osiągnięcia skandynawskiego wskaźnika zatrudnienia (80%) wymagają bardzo kompleksowej rewizji w
obecnej polityce publicznej. Ograniczenie się – co czyni tekst SOR – niemal wyłącznie do kwestii
opiekuńczych, nie jest wystarczające. Strategia zawiera co prawda zapis mówiący o potrzebie „aktywizacji
zawodowej osób młodych, osób 50+, osób z niepełnosprawnościami, kobiet i osób długotrwale
bezrobotnych”, nie wskazuje jednocześnie żadnych szczegółów w jaki sposób ma do tego dojść. Wydaje
się więc, że wymaga ona jeszcze dopracowania, bez którego cel osiągnięcia wskaźnika zatrudnienia na
poziomie skandynawskim (80%) w roku 2030 pozostanie w sferze postulatywnej.
Zagadnienia gospodarki o obiegu zamkniętym
Mając na uwadze konieczność efektywniejszego wykorzystania surowców, racjonalną gospodarkę
materiałową, zmniejszenie obciążeń środowiska, energetyki i właśnie w ramach inteligentnych specjalizacji
rozwój badań i wdrożeń w obszarze odzysku surowców i gospodarki odpadami, wydawało by się, że klamrą
spinającą powinna być kompleksowa strategia surowcowa. Jednak w SOR przywołując lub dekretując w
różnych miejscach postulatywnie gospodarkę o obiegu zamkniętym czy cyrkulacyjną gospodarkę
surowcami, brak jest elementów diagnozy, a w dalszej kolejności także koncepcji komplementarnie
łączącej różne obszary Strategii. Stymulowanie takiej gospodarki to spójne programowanie i kompleksowe
15
zarządzanie zadaniami publicznymi w obszarach gospodarki surowcami mineralnymi, odpadami, wodami,
ale także energetyki, infrastruktury, gospodarki przestrzennej, handlu zagranicznego i wreszcie polityki
przemysłowej. Dlatego wydawało by się, że strategia surowcowa mogła być by tym, co spina działania w
tych obszarach pod warunkiem, że stała by się jedną ze strategii zintegrowanych ze Średniookresową
Strategią Rozwoju Kraju. Trzeba tu zauważyć, że przykładowo tylko temat w relacji odpady - złoża
antropogeniczne wymaga jednocześnie działań w zakresie zmian w regulacjach działalności geologicznogórniczej, gospodarce odpadami, planowaniu przestrzennym, energetyce, w powiązaniu z systemem
instrumentów finansowych. Wprowadzenie reklasyfikacji składowisk odpadów, planowania „depozytów”
na złoża antropogeniczne, ich rozpoznawanie i eksploatacja czy procesy odzyskiwania surowców ich
przerobu wymagają kompleksowego podejścia, czego w przedstawionej wersji SOR nie dostrzega się.
Podsumowanie
Lektura dokumentu pt. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju pozostawia niejednoznaczne
odczucia. Z punktu widzenia struktury dokumentu nie jest to opracowanie odpowiadające kompleksowości
ujmowania (planowania) zagadnień. Planowanie w nim wydaje się zbyt statyczne i mało dostrzegalne są
formy zarządzania procesowego zadaniami publicznymi. Z drugiej strony Strategia trafnie identyfikuje
potrzebę wprowadzenia właściwie funkcjonującego zintegrowanego systemu zarządzania strategicznego,
przy właściwie uwzględnionej roli przestrzeni, „łączenia działań w zakresie poszczególnych polityk, a także
większe zintegrowanie systemu programowania rozwoju” na szczeblu rządowym, ściślejsze powiązanie
programowania rozwoju z planami jego finansowania. Tym niemniej przedstawiane działania, formy i
środki są niespójne, czasami sprzeczne i nie dekretują metody, form, tego zarządzania strategicznego,
komplementarnie „łączenia” działań w ramach zintegrowanego systemu programowania rozwoju.
Co więcej, występują trudności, aby uznać Strategię za dokument odpowiadający standardowi
średniookresowej strategii rozwoju w formacie aktualnie przepisanym w obowiązujących regulacjach.
Strategia, o ile ma być zmianą lub (zasadniczo zaktualizowaną) czy też nową średniookresową strategią
rozwoju kraju w miejsce obowiązującej, powinna spełnić przepisane ustawą wymogi i przede wszystkim
wskazywać w sposób uporządkowany na zmiany w dotychczasowej Strategii i strategiach zintegrowanych
oraz Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Te aktualnie obowiązujące akty planowania są
podstawą dla realizacji zadań publicznych i budżetu, samorządów terytorialnych i jednostek sektora
finansów publicznych.
W zakresie poszczególnych obszarów interwencji szczególne wątpliwości budzi nadanie bardzo wysokiej
rangi polityce przemysłowej i założenie, że wpłynie ona na zwiększenie produktywności w polskich
przedsiębiorstwach, a tym samym wzmocni ich pozycję konkurencyjną globalnie. Na podstawie szerokiej
literatury można ocenić jako bardziej prawdopodobne, że taka interwencja będzie prowadzić do
zahamowania wzrostu produktywności. Ponadto w zakresie innowacyjności małą wagę kładzie się na
możliwości pozyskiwania technologii i adaptacji innowacji już powstałych. Tymczasem ich pełniejsze
wykorzystanie mogłoby znacznie przyspieszyć transformację technologiczną kraju.
Konstrukcja kierunkowych celów w zakresie zwiększenia inwestycji i oszczędności wydaje się być słuszna,
choć najistotniejsze będzie dobranie takich narzędzi, które rzeczywiście pozwolą te cele osiągnąć.
Tymczasem część z działań, które zaproponowano w SOR, będzie pogłębiać spadek zaufania społecznego
do systemu emerytalnego, co istotnie utrudni realizację założonych celów.
W obszarze polityki społecznej uwidaczniają się kwestie związane z demografią, gdzie jako priorytetowe
uważa się działania, mające na celu przeciwdziałanie skutkom starzenia się społeczeństwa. Za takie
16
uznaje się w szczególności zwiększenia aktywności zawodowej. Sama diagnoza jest słuszna, choć
dotychczasowe działania rządu nie wydają się wspierać nakreślonych celów.
W zakresie zarówno diagnozy jak i działań dla zabezpieczenia surowcowego kraju, w szczególności IT i hightech widać niespójność w obszarze priorytetowej na poziomie UE gospodarki o obiegu zamkniętym
(cyrkulacyjna gospodarka surowcowa) z działaniami w zakresie polityki surowcowej, gospodarki odpadami
i z drugiej strony rozwojem innowacyjnych firm kapitałem dla rozwoju czy rozwojem zrównoważonym
terytorialnie. W szczególności brak jest informacji o aktualnym stanie zasobów antropogenicznych,
potrzeby ich inwentaryzacji, waloryzacji i włączenia do obiegu oraz wprowadzenia powiązanych działań w
części gospodarki odpadami z działaniami w zakresie zarządzania przestrzenią w aspekcie surowcowym,
środowiskowym i regulacyjnym.
17