ZARZĄDZANIE W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH. Państwo winno

ZARZĄDZANIE W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH.
Państwo winno zagwarantować swoim obywatelom ochronę Ŝycia i mienia w kaŜdym czasie
i w kaŜdej sytuacji społeczeństwo ma nienaruszalne, konstytucyjne prawo do ochrony przed
katastrofalnymi zagroŜeniami przemysłowymi, klęskami Ŝywiołowymi i skutkami działań
zbrojnych. Obowiązkiem wszystkich organów administracji samorządowej i rządowej oraz
podmiotów gospodarczych jest wypełnienie tych gwarancji, zarówno w czasie pokoju, jak i wojny,
a pomoc obywateli w realizacji tych zadań jest ich moralną i naturalną powinnością.
W warunkach Ŝycia codziennego do ochrony ludności, w tym ratownictwa przeznaczone są
etatowe, wyspecjalizowane jednostki, których zadaniem jest udzielanie niezbędnej pomocy.
Codzienne wypadki drogowe, kolejowe, awarie sieci elektrycznych, gazowych nie naruszają i nie
zakłócają normalnego, w miarę spokojnego funkcjonowania społeczeństwa, a przeznaczone do
ochrony Ŝycia i zdrowia oraz mienia słuŜby potrafią zapanować nad sytuacją.
Problem ochrony ludności zaczyna się zdecydowanie komplikować, gdy niepoŜądane zdarzenia
zaczynają burzyć porządek dnia codziennego, zostają naruszone i zachwiane podstawowe procesy
społeczne, społeczeństwo przestaje normalnie funkcjonować, z obawą oczekując rozwoju dalszych
wydarzeń. Państwo w takiej sytuacji musi być szczególnie przygotowane od szybkiego i
skutecznego opanowania i zlikwidowania lub zminimalizowania potencjalnego lub realnego
zagroŜenia.
Ze względu na moŜliwość wystąpienia róŜnorodnych zagroŜeń, związanych zarówno z
działaniem sił przyrody, rozwojem cywilizacyjnym oraz zagroŜeniem militarnym, do udziału w
ochronie ludności muszą zostać powołane (i wcześniej przygotowane) siły, które będą przejmowały
decydującą rolę w zaleŜności od rodzaju zagroŜenia. Wszystkie te siły muszą jednak działać w
obrębie jednego – sprawnie funkcjonującego systemu, który funkcjonować będzie bez przerwy w
czasie pokoju w określonej strukturze organizacyjnej, a w czasie zagroŜeń z wojną włącznie, będzie
rozwijany do poŜądanego rozmiaru.
Z racji tego, iŜ coraz bardziej niebezpieczne w skutkach (występują z większą
częstotliwością) stają się zagroŜenia niemilitarne (np. terroryzm), układ pozamilitarny – cywilny
w okresie pokoju, winien przejąć podstawowe funkcje ochronne, nie wyłączając oczywiście
szerokiej współpracy z siłami zbrojnymi.
Rozdzielanie zagroŜeń na występujące tylko w czasie pokoju i tylko w czasie wojny jest
nieporozumieniem i moŜe być brzemienne w skutkach. W jednakowym stopniu sektor cywilny i
wojskowy są odpowiedzialne za bezpieczeństwo i ochronę ludności, jedynie w zaleŜności od
rodzaju zagroŜenia odgrywają pierwszo lub drugoplanową rolę w reagowaniu na ich przyczyny i
skutki.
Generalną odpowiedzialność za niesienie pomocy w sytuacji zagroŜenia lokalnie ponosi samorząd,
tj. gmina, powiat. Wszystkie wyŜsze szczeble pełnią funkcję organów koordynujących, gdy lokalne
zdarzenie przekształca się w lokalny kryzys, wymagający podjęcia działań strategicznych oraz w
czasie wojny wymagające włączenia organizacji pozarządowych, dysponujących liczącym się
zapleczem ludzkim i technicznym do działań w zakresie ochrony ludności.
Wysoki poziom realizacji przedsięwzięć ochrony ludności wymaga przestrzegania
następujących zasad:
1. Prymat układu terytorialnego – fundamentem sprawnego działania modelu ochrony
ludności jest poziomy system organów, ukształtowany na bazie trójstopniowego podziału
kraju (województwo, powiat, gmina), w którym układ branŜowy (poszczególne
ministerstwa) pełni jedynie funkcje pomocniczą.
2. Jednoosobowe kierownictwo i odpowiedzialność za utrzymanie gotowości na rzecz
obrony ludności. Oznacza to rezygnację z ciał kolegialnych, na których spoczywało
podejmowanie decyzji. Wskazane jest wspomaganie podejmującego decyzje przez zespoły
doradców – ekspertów.
3. Adekwatność charakteru oraz rozmiaru zagroŜenia i szczebla administracji publicznej
do reagowania na powstałe zagroŜenie oznacza to, Ŝe wszelkie działania winny być
wykonywane przez najniŜszy szczebel kompetencji dla konkretnej sytuacji, co zapewni
proporcjonalność działań do specyfiki i rozmiaru zagroŜeń.
4. Powszechność systemu ochrony ludności – oznacza ona objęcie nim wszystkich obywateli
z równoczesnym nałoŜeniem na nich określonych zadań i obowiązków, uzaleŜnionych od
sytuacji w jakim funkcjonuje system gotowości.
5. Kierowanie i ponoszenie odpowiedzialności przez jednoosobowe organy sprawujące
władzę administracji ogólnej, tj. przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę, jako
organy samorządowe sprawujące władzę w gminie i starostwie oraz wojewodę,
sprawującego władzę jako przedstawiciel rządu na szczeblu województwa.
Podmiot sprawujący władzę na danym terenie ponosi odpowiedzialność za jej sprawowanie
oraz za utrzymanie bezpieczeństwa, spokoju czyli przestrzeganie prawa przez organy
władzy publicznej, podmioty gospodarcze oraz obywateli.
Do zadań w zakresie ochrony ludności naleŜy zaliczyć:
- planowanie i prace organizacyjne;
- ostrzeganie i alarmowanie o zagroŜeniach;
- prowadzenie akcji ratowniczych (ludzi, zwierząt, dóbr kultury);
- ewakuację z obiektów, terenów zagroŜonych;
- przywracanie i utrzymanie porządku oraz bezpieczeństwa w strefach zagroŜeń;
- zapewnienie schronienia i zaopatrzenia dla poszkodowanych;
- doraźne przywracanie działania słuŜb uŜyteczności publicznej;
- likwidacja powstałych skaŜeń i zakaŜeń (terenu, obiektów, ludności);
Biorąc pod uwagę róŜnorodność w/w zadań oraz róŜnorodność podmiotów realizujących te zadania
z zakresu niemal wszystkich działów administracji rządowej, administracji samorządowej,
gospodarki oraz wielu organizacji pozarządowych, wiodącą rolę w zakresie kierowania pełni Rada
Ministrów oraz premier, sprawujący zwierzchnią władzę w zakresie ochrony ludności, który część
swoich uprawnień w tym zakresie przekazuje Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
ZADANIA I OBOWIĄZKI ORGANÓW ADMINISTRACJI, PRACODAWCÓW I OBYWATELI
W TWORZENIU BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO I OBRONY NARODOWEJ.
a) WOJEWODOWIE
Wojewoda reprezentuje administrację rządową w województwie. Jest on przedstawicielem Rady
Ministrów, zwierzchnikiem administracji zespolonej i reprezentantem Skarbu Państwa.
Ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i ma w tej dziedzinie szczególne uprawnienia:
- zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i
samorządowej działających na terenie województwa oraz innych sił i środków
wydzielonych do jego dyspozycji, w tym pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych RP;
- kieruje ich działalnością w zakresie:
- zapobiegania zagroŜeniom Ŝycia, zdrowia lub mienia oraz zagroŜeniom środowiska,
- bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego,
- ochrony praw obywatelskich;
2
- zapobiega klęskom Ŝywiołowym i innym nadzwyczajnym zagroŜeniom, a takŜe
zwalczania i usuwania ich skutków, w których obowiązane są uczestniczyć: PSP, Policja,
Państwowe Ratownictwo Medyczne i jednostki ochrony zdrowia, StraŜ Graniczna.
W sytuacjach nadzwyczajnych (stan klęski Ŝywiołowej, stan wyjątkowy, stan wojenny)
wojewoda moŜe wydawać rozporządzenia i decyzje, a takŜe przez ogłoszenie w lokalnej prasie,
Radiu, TVP, dotyczące:
- ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela,
- ograniczeń w stosunku do osób zatrudnionych u pracodawcy,
- obowiązku świadczeń osobistych i rzeczowych.
Wprowadzone w/w ograniczenia stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub
czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan nadzwyczajny, oraz
odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości
prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym
obowiązuje stan nadzwyczajny.
Organem pomocniczym wojewody w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego
jest wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego, powoływany przez wojewodę.
Do zadań zespołu naleŜy w szczególności:
-
ocena występujących i potencjalnych zagroŜeń mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo
publiczne i prognozowanie tych zagroŜeń;
-
przygotowanie propozycji działań i przedstawianie wojewodzie wniosków dotyczących
wykonania, zmiany lub zaniechania działań ujętych w wojewódzkim planie reagowania
kryzysowego;
-
przekazywanie do wiadomości publicznej informacji związanych z zagroŜeniami;
-
opiniowanie wojewódzkiego planu reagowania kryzysowego;
-
opiniowanie wojewódzkiego planu ochrony infrastruktury krytycznej.
Tworzy się wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego, których obsługę zapewniają
komórki organizacyjne właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego w urzędach
wojewódzkich.
Do zadań wojewódzkich centrów zarządzania kryzysowego naleŜy:
-
pełnienie całodobowego dyŜuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby
zarządzania kryzysowego;
-
współdziałanie z centrami zarządzania organów administracji publicznej;
-
nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego
ostrzegania ludności;
-
współpraca z podmiotami realizującymi monitoring środowiska;
-
współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i
humanitarne;
3
-
dokumentowanie przez centrum;
-
realizacja zadań stałego dyŜuru na potrzeby podwyŜszania gotowości obronnej państwa;
-
pełnienie całodobowego dyŜuru lekarza koordynatora ratownictwa medycznego
b) STAROSTA. WÓJT (BURMISTRZ, PREZYDENT MIASTA) – Szef obrony cywilnej
(powiatu, gminy, miasta).
W czasie stanów nadzwyczajnych, szczególnie w czasie stanu klęski Ŝywiołowej starosta, wójt
(burmistrz, prezydent miasta) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze powiatu, gminy w
celu zapobieŜenia skutkom zagroŜeń lub ich usunięcia.
W zakresie prowadzenia tych działań starosta, wójt moŜe wydawać polecenia wiąŜące organom
jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez starostę,
gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpoŜarowej działającym na terenie powiatu, gminy
oraz kierownikom organizacyjnych przekazanych do jego dyspozycji i skierowanych do
wykonywania zadań na obszarze powiatu, gminy. MoŜe występować do nich z wnioskami o
wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieŜenia skutkom zagroŜeń (np. klęski Ŝywiołowej,
działań terrorystycznych) lub ich usunięcia.
Działania w celu zapobieŜenia skutkom zagroŜeń lub ich usunięcia starosta, wójt (burmistrz,
prezydent miasta), wykonują przy pomocy powiatowych lub gminnych zespołów zarządzania
kryzysowego (PZZK, GZZK), których zadania zostały określone w ustawie z dnia 26 kwietnia
2007r. o zarządzaniu kryzysowym ( Dz. U. z 2007r., Nr 89, poz. 590).
Zespół powiatowy i gminny wykonują zadania na obszarze powiatu czy gminy przewidziane dla
zespołu wojewódzkiego.
Tworzy się powiatowe i gminne centra zarządzania kryzysowego, których obsługę zapewniają
komórki organizacyjne właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego.
Uwagi ogólne:
Obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządzania kryzysowego spoczywa na tym organie
właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, który pierwszy otrzymał informację o
wystąpieniu zagroŜenia. Organ ten niezwłocznie informuje o zaistniałym zdarzeniu organy
odpowiednio wyŜszego i niŜszego szczebla, przedstawiając jednocześnie swoją ocenę sytuacji oraz
informację o zamierzonych działaniach.
Prezes Rady Ministrów z własnej inicjatywy, na wniosek właściwego ministra, kierownika urzędu
centralnego lub wojewody, moŜe wprowadzić na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo
jego części, w drodze zarządzenia, następujący stopień alarmowy:
1. pierwszy stopień alarmowy – w przypadku uzyskania informacji o moŜliwości wystąpienia
zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest
trudny do przewidzenia;
2. drugi stopień alarmowy – w przypadku uzyskania informacji o moŜliwości wystąpienia
zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagroŜenie
bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;
3. trzeci stopień alarmowy – w przypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach
przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Rzeczypospolitej
Polskiej lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w
przypadku uzyskania informacji o moŜliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w
bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej lub innych państw;
4
4. czwarty stopień alarmowy – w przypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze
terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagroŜenie bezpieczeństwa
Rzeczypospolitej Polskiej lub innych państw.
WyŜszy stopień alarmowy moŜe być wprowadzony z pominięciem niŜszych stopni.
Zadania realizowane w poszczególnych stopniach alarmowych ujmuje się w Planie
Reagowania Obronnego RP.
c) PRZEDSIĘBIORCY (PODMIOTY GOSPODARCZE)
Z punktu widzenia bezpieczeństwa szczególne znaczenie mają ci przedsiębiorcy, którzy realizują
zadania na rzecz obronności, tj. podejmują zadania w zakresie mobilizacji gospodarki, planowania
operacyjnego, szkolenia obronnego mającego na celu przygotowanie załogi do wykonywania zadań
obronnych. Chodzi o tych przedsiębiorców, których przedmiotem działalności jest: eksploatacja
lotnisk i portów morskich, kolportaŜ, nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, produkcja i
transport oraz magazynowanie produktów naftowych, produkcja oraz remont lub modernizacja
uzbrojenia i sprzętu wojskowego, realizacja obrotu specjalnego, transport, usługi pocztowe, usługi
telekomunikacyjne, wytwarzanie oraz dystrybucja i przesyłanie gazu ziemnego, paliw płynnych
oraz energii elektrycznej.
Zadania na rzecz obronności realizowane przez przedsiębiorców wykonujących działalność
gospodarczą na terytorium RP organizują organy administracji rządowej.
d) OBYWATELE
Szczególny obowiązek udziału obywateli w obronie państwa wynika z konstytucyjnej zasady
powszechności obrony (art. 85). Zakres obowiązków określa ustawa o powszechnym obowiązku
obrony RP. Są to :
- pełnienie słuŜby wojskowej;
- słuŜba w obronie cywilnej;
- odbywanie przysposobienia obronnego;
- uczestniczenie w samoobronie ludności;
- pełnienie słuŜby w jednostkach zmilitaryzowanych;
- pełnienie słuŜby zastępczej;
- wykonywanie świadczeń na rzecz obrony.
Szczególną formą obowiązku obrony jest uczestniczenie obywateli w szkoleniu z zakresu
samoobrony. Ogólnym celem powszechnej samoobrony jest przygotowanie do przetrwania w
warunkach uŜycia broni masowego raŜenia oraz ochrony przed innymi działaniami
nieprzyjaciela w czasie wojny, a takŜe do udziału w zwalczaniu klęsk Ŝywiołowych i zagroŜeń
środowiska oraz usuwania ich skutków.
W ramach przygotowania do samoobrony obywatele mogą być zobowiązani do :
- przygotowania ochrony budynku lub lokalu mieszkalnego oraz lub indywidualnego;
- zabezpieczenie własnych źródeł wody pitnej i środków spoŜywczych przed
zanieczyszczeniem i skaŜeniem;
- utrzymania i konserwacji posiadanego oraz przydzielonego sprzętu i środków ochrony;
- utrzymania i konserwacji domowych pomieszczeń ochronnych;
- wykonywanie innych przedsięwzięć, mających na celu ochronę własnego Ŝycia, zdrowia
oraz udzielania pomocy poszkodowanym.
Obowiązki te mogą nakładać na obywateli wójtowie lub burmistrzowie ( prezydenci miast ).
5
e) ORGANIZACJE POZARZĄDOWE
Zakres udziału organizacji pozarządowych na rzecz obronności określa rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 15 listopada 1994r. w sprawie wykazu zadań państwowych, które mogą być
zlecone jednostkom niepaństwowym. Na rzecz obronności organizacjom pozarządowym moŜna
zlecić następujące zadania: utrzymanie lotnisk i szkolenie lotnicze, popularyzacja i propagowanie
spraw obronności, szkolenie paramilitarne, szkolenie w zakresie sposobów obronnych. Organizacje
pozarządowe działają równieŜ w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa
społecznego i bezpieczeństwa ekologicznego oraz na rzecz ochrony przeciwpoŜarowej i
ratownictwa. NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe przepisy obowiązującego prawa nakładają na samorządy
powiatowe obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Prawo, najogólniej rozumiane jako ogół norm obowiązujący na określonym terytorium jest
podstawą ładu i porządku społecznego, a zarazem podstawą organizacji i funkcjonowania państwa,
równieŜ w zakresie bezpieczeństwa i obrony narodowej. Bezpieczeństwo jest wartością pierwotną
wobec innych, a potrzeba bezpieczeństwa jest niezbędnym warunkiem pomyślnego rozwoju
państwa. Problematyka bezpieczeństwa i obrony narodowej reprezentowana jest w róŜnych aktach
prawnych poczynając od najwaŜniejszego tj.:
Konstytucji RP art. 5 w którym stwierdza się, Ŝe: „Rzeczpospolita Polska strzeŜe niepodległości i
nienaruszalności swego terytorium, zapewnia wolności i praw człowieka i obywatela oraz
bezpieczeństwo obywateli, strzeŜe dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska,
kierując się zasadą zrównowaŜonego rozwoju”.
Przepisy Konstytucji (art. 82; 84; 85; 86) formułują obowiązki obywateli, które mają ścisły związek
z bezpieczeństwem i obroną narodową.
Niezwykle waŜne dla interesów bezpieczeństwa i obrony narodowej są postanowienia rozdziału
IX Konstytucji „STANY NADZWYCZAJNE”:
- stan klęski Ŝywiołowej;
- stan wyjątkowy;
- stan wojenny;
mogą być wprowadzone, w sytuacjach szczególnych zagroŜeń, jeŜeli zwykłe środki konstytucyjne
są niewystarczające, a działania podjęte w wyniku ich wprowadzenia muszą odpowiadać stanowi
zagroŜenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania
państwa.
W czasie obowiązywania stanów nadzwyczajnych mogą być wprowadzone, ściśle określone
prawem, ograniczenia praw wolności i obywatela konieczne ze względu na bezpieczeństwo, w
zgodzie z zasadą równowagi interesu państwa oraz wolności i praw obywatelskich.
6