Krzysztof Marczewski

LOGO
Krzysztof Marczewski
BudŜet zadaniowy
a funkcje polityki fiskalnej
w Polsce
Plan wystąpienia
1) Trzy funkcje polityki gospodarczej w
sferze finansów publicznych
2) Kwestia realizacji funkcji alokacyjnej w
ramach budŜetu zadaniowego
3) Kwestia realizacji funkcji
redystrybucyjnej w ramach budŜetu
zadaniowego
4) Kwestia realizacji funkcji stabilizacyjnej
w ramach budŜetu zadaniowego
5) Wnioski i rekomendacje
Funkcje polityki fiskalnej
Funkcje (cele) polityki fiskalnej/budŜetowej
(wg Musgrave’a):
 alokacyjna – dostarczanie dóbr publicznych,
czyli proces, w którym ustala się poziom i
strukturę dostaw dóbr publicznych
 redystrybucyjna – dostosowanie podziału
dochodów i bogactwa do tego, co
społeczeństwo uwaŜa za stan sprawiedliwy,
 stabilizacyjna – wykorzystanie polityki
fiskalnej jako instrumentu utrzymywania, bez
nadmiernych wahań, wysokiego stanu
zatrudnienia, racjonalnego poziomu cen i
właściwej stopy wzrostu gospodarczego
Funkcja alokacyjna polityki fiskalnej
W ramach funkcji alokacyjnej kluczowe znaczenie ma
właściwa identyfikacja i pomiar zapotrzebowania społecznego
na poszczególne dobra publiczne.
Niezbędne jest zorientowanie budŜetu zadaniowego
na dostarczanie tych dóbr na poziomie poŜądanym przez odbiorców,
co jest szczególnie waŜne przy wyznaczaniu planowanego poziomu
wykonania i co powinno być realizowane
za pomocą konsultacji społecznych.
Konieczne jest szerokie rozpowszechnianie raportów
dotyczących efektywności i skuteczności realizacji zadań,
a takŜe intensywne ich wykorzystywanie
w debatach parlamentarnych nad celami polityki gospodarczej rządu
oraz budŜetem państwa,
jak i w debatach społecznych w mediach z udziałem
instytucji pozarządowych, środowisk akademickich, grup eksperckich).
Wydajność techniczna i dwa sposoby jej poprawy
Większość krajowej literatury jako główny cel implementacji
budŜetu zadaniowego stawia „racjonalizację”
czy teŜ „poprawę technicznej wydajności” wydatkowania środków
budŜetowych poprzez ich redukcję do niezbędnego poziomu.
Nie jest to jednak jedyny i na ogół najbardziej poŜądany społecznie
sposób poprawy technicznej wydajności wydatków publicznych.
Przykład: Jeden nakład - finansujący dostawę
dwu dóbr publicznych Q1 i Q2
ZałóŜmy, Ŝe przy danym poziomie nakładu i strukturze dostaw
tych dóbr (linia OAB) występuje rozziew
między moŜliwym do osiągnięcia (OB) i faktycznie realizowanym
poziomem dostaw tych dóbr (OA),
czyli niska wydajność techniczna ponoszonego nakładu.
Wydajność techniczna i alokacyjna
1 nakład – dwa dobra
Q2
U
U’
B
A
0
C
B’
C’
A’
Q1
Sposoby poprawy wydajności technicznej
Istnieją dwa sposoby poprawy wydajności technicznej nakładu:
-przez obniŜenie nakładu utrzymując dotychczasowy
niski poziom zaspokojenia popytu na te dobra,
ale w rezultacie zwiększając wydajność techniczną
z OA/OB do OA/OA,
albo
-przez zwiększenie realizowanego poziomu dostaw
-przy danym poziomie nakładu,
w rezultacie zwiększając wydajność techniczną
z OA/OB do OB/OB.
W pierwszym wypadku poziom satysfakcji społecznej wyrazi się
izokwantą funkcji dobrobytu społecznego na niskim poziomie U’,
zaś w drugim wypadku – na wysokim poziomie U.
Czy wydatki publiczne w Polsce są bardzo wysokie?
Udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB w Polsce i w strefie euro w latach 2002-2008
49
w%
48
47
46
45
44
43
42
41
40
2002
2003
2004
2005
Strefa euro
2006
Polska
2007
2008
Wydajność alokacyjna
Satysfakcję społeczną moŜna teŜ poprawić poprzez odpowiednią
zmianę kierunków przeznaczenia nakładu
i w rezultacie zmianę struktury dostaw poszczególnych dóbr
publicznych.
Oznacza to poprawę tzw. wydajności alokacyjnej nakładu.
I tak przy nakładzie umoŜliwiającym dostawę dóbr
na poziomie OA zmiana struktury dostaw z OAB na OA’B’
(czyli wzrost dostaw dobra Q1 kosztem dobra Q2)
pociąga za sobą przejście na nieco wyŜszą niŜ U’ izokwantę funkcji
dobrobytu społecznego przechodzącą przez punkt A’.
Zaś przy nakładzie umoŜliwiającym dostawę dóbr
na poziomie OB taka sama
zmiana struktury dostaw spowoduje
przejście na nieco wyŜszą niŜ U izokwantę funkcji
dobrobytu społecznego przechodzącą przez punkt B’.
Indeks preferencji wydatkowych
A jak wygląda alokacja wydatków publicznych w Polsce w kontekście
międzynarodowym?
Referencyjny indeks preferencji wydatkowych
w
i
n
IP
i
=
∑
w
i=1
w
i
*
i
n
∑
i=1
w
*
i
gdzie:
wi – wydatki na i-tą funkcję COFOG w badanym kraju
wi* - wydatki na i-tą funkcję COFOG w kraju (grupie krajów) odniesienia
Preferencje wydatkowe w Polsce w 2008 roku
Preferencje wydatkowe w Polsce na tle preferencji wydatkowych w strefie euro w 2008 roku
wg funkcji COFOG
140,0
130,0
120,0
110,0
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
O
ch
ro
na
ja
so
al
zy
w
u,
io
nk
n
ka
oc
na
yp
sz
ia
ie
ka
is
e
ra
ir
el
ig
ia
na
y
al
zn
un
ic
om
l tu
ik
ku
a
a
bl
cz
pu
ar
k
od
de
sp
zą
or
cz
a
no
go
ip
ar
ól
w
o
od
ow
m
w
w
cj
a
ro
ja
rk
zd
ac
da
na
iz
ro
an
ac
uk
rg
Ed
O
ch
po
sp
od
śr
go
na
y
w
og
do
st
ć
ro
eń
oś
na
cz
ln
a
ie
w
ro
ra
ch
os
O
G
O
Sp
zp
ła
on
ia
br
Be
O
Dz
Strefa euro=100
Polska
Preferencje w Polsce i u sąsiadów z EŚW
Preferencje wydatkowe w krajach Europy Środkowej na tle preferencji wydatkowych w strefie euro
w 2008 roku wg funkcji COFOG
200,0
175,0
150,0
125,0
100,0
75,0
50,0
O
ch
ro
na
so
na
nk
u,
ow
el
ig
ia
Strefa euro=100
ir
na
y
al
zn
un
ic
ra
om
lt u
ik
ku
a
bl
a
cz
pu
ar
k
od
de
sp
zą
ni
zy
ka
ka
oc
ia
is
sz
yp
al
w
cj
ja
w
ie
ow
m
ro
a
zd
ac
ja
iz
na
rk
od
or
e
cz
ip
ar
o
od
tw
sp
śr
go
da
na
y
ńs
go
Słowacja
ac
an
ro
po
ro
w
ze
a
no
w
ól
do
og
ro
ć
na
oś
Polska
uk
rg
ch
os
ch
ra
ec
a
ln
Węgry
Ed
O
O
G
O
Sp
i
zp
ła
on
ia
br
Be
O
Dz
Czechy
Zmiany preferencji wydatkowych w latach 2002-2008
Preferencje wydatkowe w Polsce na tle preferencji wydatkowych w strefie euro w latach 2002-2008
w funkcji COFOG
170,0
160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
O
ch
n
ro
a
ja
so
ln
a
oc
ia
zy
n
ka
ka
is
sz
yp
w
w
a
cj
ja
ro
ie
ow
m
od
zd
ac
na
iz
ac
an
ro
a
rk
śr
e
nk
w
u,
io
el
ig
ia
a
Strefa euro=100
ir
y
n
al
zn
un
ic
ra
om
l tu
ik
ku
a
a
bl
cz
pu
ar
k
od
de
sp
zą
or
cz
ip
ar
o
od
tw
sp
ńs
go
da
na
po
ro
y
e
cz
go
2008
uk
rg
ch
os
ch
w
ra
ie
a
no
w
ól
do
og
ro
ć
na
oś
2005
Ed
O
O
G
O
Sp
zp
a
ln
on
ła
ia
br
Be
O
Dz
2002
Struktura wydatków na ochronę socjalną
Struktura wydatków w ramach funkcji "ochrona socjalna" w krajach Europy Środkowej w 2008 roku
w%
60,0
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Ludzie starzy
Rodziny i dzieci
Bezrobotni
Czechy
Węgry
Wykluczeni społecznie
Polska
Pozostałe cele
Struktura wydatków na ochronę zdrowia
Struktura wydatków w ramach funkcji "ochrona zdrowia" w krajach Europy Środkowej w 2008 roku
55,0
w%
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Leki, urządzenia i sprzęt
medyczny
Lecznictwo ambulatoryjne
Czechy
Lecznictwo szpitalne
Węgry
Polska
Pozostałe cele
Kategorie wydatków wg stopnia ich efektywności
Wydatki publiczne finansowane są głównie z podatków, których nakładanie
powoduje pogorszenie alokacji czynników produkcji w gospodarce, bieŜąco
obniŜając dobrobyt społeczny.
Jednak z drugiej strony, wydatki publiczne poprzez ich odpowiednią alokację
mogą poprawić efektywność gospodarki narodowej i zwiększyć dobrobyt
w dłuŜszym horyzoncie.
Kategorie wydatków wg Komisji Europejskiej:
Kategoria 1: płatności odsetkowe
Kategoria 2: wydatki na świadczenia emerytalne, konsumpcję zbiorową
i wynagrodzenia pracowników administracji publicznej
Kategoria 3: wydatki na ochronę socjalną
(niepełnosprawni, bezrobotni, dzieci i rodziny,
wykluczeni społecznie, dodatki mieszkaniowe)
Kategoria 4: wydatki na edukację, aktywne polityki rynku pracy,
ochronę zdrowia, prace badawczo-rozwojowe
i nakłady inwestycyjne na środki trwałe
Efektywność wydatków publicznych
Efektyw ność
Efektywność wydatków publicznych wg rodzajów
Kategoria 3
Kategoria 2
B
+
Kategoria 4
Wydatki/PKB
A
-
F
Kategoria 1
C
E
Źródło: Public finance in EMU-2002, ECFIN 2002
D
Struktura wydatków wg kategorii
Struktura wydatków w krajach Europy Środkowej w 2008 roku wg kategorii efektywnościowych
w%
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Kategoria 1
Kategoria 2
Czechy
Kategoria 3
Węgry
Polska
Kategoria 4
Funkcja redystrybucyjna polityki fiskalnej
Właściwa realizacja funkcji redystrybucyjnej poprzez
sprawiedliwą
dystrybucję dochodów ma istotny wpływ na poziom dobrobytu
społecznego.
Funkcja dobrobytu społecznego A. Sena:
WDS
= Y
pc
(1 − G )
gdzie:
Ypc – realny dochód per capita
G – współczynnik Giniego
Nierówności dochodowe w Polsce na tle krajów OECD
2000
Źródło: OECD
ca 2005
OECD-2005
M
ek
sy
k
A
US
ka
ls
Po
hy
ło
c
W
ie
l ka
W
Br
yt
an
ia
ni
a
po
Ja
Hi
sz
pa
ni
a
cy
Ni
em
ry
ęg
W
cj a
an
Fr
ec
Cz
Da
ni
hy
a
0,5
0,47
0,44
0,41
0,38
0,35
0,32
0,29
0,26
0,23
0,2
Wskaźnik dobrobytu społecznego w Polsce
Średni realny dochód ekwiwalentny i wskaźnik dobrobytu społecznego (1996 = 100)
124,00
120,00
116,00
112,00
108,00
104,00
100,00
96,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Średni dochód ekwiwalentny
Źródło: Aksman (2010)
2002
2003
Dobrobyt społeczny
2004
2005
2006
Efektywność redystrybucji w Polsce
Efekt redystrybucyjny netto =
współczynnik Giniego dla dochodów netto
minus
współczynnik Giniego dla dochodów pierwotnych
Lata
Współczynnik Giniego
dla dochodów
pierwotnych
dla dochodów
netto
Efekt
redystrybucyjny
netto
2004
0,3508
0,3037
-0,0471
2005
0,3536
0,3128
-0,0408
2006
0,3658
0,3195
-0,0463
2007
0,3701
0,3319
-0,0382
Źródło: Aksman (2010)
Funkcja stabilizacyjna polityki fiskalnej
Efektywnej realizacji funkcji stabilizacyjnej budŜetu słuŜą wielkość jego
wydatków w relacji do PKB oraz siła oddziaływania
tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury.
Składowe deficytu sektora instytucji rzadowych i samorządowych
w latach 2008-2012
deficyt w % PKB
Deficyt faktyczny
skladowa cykliczna w % PKB
Deficyt strukturalny
Źródło: Program konwergencji - III/2010
Składowa cykliczna
Kwestia reguł wydatkowych
W Planie rozwoju i konsolidacji finansów publicznych ogłoszonym 29 stycznia br.
zaproponowano
dwie reguły wydatkowe:
1) Reguła wydatkowa: wszystkie niesztywne wydatki mają rosnąć
co najwyŜej w tempie planowanej inflacji + 1 punkt proc.,
gdy relacja dług publiczny / PKB przekracza 50%
2) Reguła budŜetowa: gdy relacja dług publiczny / PKB < 50%
wydatki mają rosnąć co najwyŜej w tempie określonym przez pułap:
tempo planowanej inflacji
+ przeciętne tempo wzrostu wolumenu PKB z ostatnich 4-6 lat
– 1 punkt proc.
ZałoŜenia przykładu
ZałoŜenia:
1) Tempo inflacji = 3% p.a.
2) Udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem = 75%
3) Wydatki sztywne rosną w tempie nominalnego PKB
4) Przeciętne tempo wzrostu wolumenu PKB z ostatnich 4-6 lat = 4%
Skutki
Tempo wzrostu wolumenu PKB w %
-1
0
1
2
3
4
Tempo wzrostu wydatków
elastycznych w %= regułła wydatkowa
4
4
4
4
4
4
Zmiana udziałłu wydatków
elastycznych w PKB w pkt. proc.
2
1
0
-1
-2
-3
Tempo wzrostu wydatków ogółłem w %
2,50
3,25
4,00
4,75
5,50
6,25
Zmiana udziałłu wydatków ogółłem w
PKB w pkt. proc.
0,50
0,25
0,00
-0,25
-0,50
-0,75
Tempo wzrostu wydatków
elastycznych w % = regułła budż
żetowa
6
6
6
6
6
6
Zmiana udziałłu wydatków elastycznych w
PKB w pkt. proc.
4
3
2
1
0
-1
Tempo wzrostu wydatków ogółłem w %
3,00
3,75
4,50
5,25
6,00
6,75
Zmiana udziałłu wydatków ogółłem w
PKB w pkt. proc.
1,00
0,75
0,50
0,25
0,00
-0,25
Źródło: obliczenia własne
Komentarz
JuŜ przy tempie wzrostu wolumenu PKB przekraczającym 2%
wydatki budŜetowe mają, w relacji do PKB, ulegać ograniczaniu.
Natomiast przy przeciętnym tempie wzrostu PKB (4% p.a.)
reguła wydatkowa oznacza spadek udziału wydatków elastycznych w PKB
aŜ o 3 pkt. proc. rocznie, a wydatków ogółem o 0,75 pkt. proc. rocznie.
Tylko nieco mniej w przeciętnych warunkach koniunkturalnych
redukuje udział wydatków w PKB reguła budŜetowa.
Czy jest potrzebny i realistyczny stały spadek udziału wydatków
publicznych w PKB?
Ponadto reguła wydatkowa poprzez swoją niewraŜliwość
na zmiany pozycji koniunkturalnej gospodarki moŜe zakłócać albo
wręcz uniemoŜliwiać działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury
po stronie wydatkowej budŜetu
przy tempie wzrostu PKB w przedziale 1%-3%.
Wnioski i rekomendacje
1) BudŜetowanie zadaniowe doskonale nadaje się
do realizacji funkcji alokacyjnej polityki fiskalnej w zgodzie
z preferencjami społecznymi. Potrzebna jest jednak do tego
odpowiednia organizacja procesu debaty społecznej i parlamentarnej
i działania edukacyjne wobec mediów i opinii publicznej.
2) Polityka redystrybucji dochodów musi odzwierciedlać stosunek
społeczeństwa do nierówności społecznych.
Zbyt silna redukcja funkcji redystrybucyjnej
moŜe mieć negatywny wpływ na efektywność gospodarowania
w długim horyzoncie (straty kapitału ludzkiego i społecznego).
3) Reguły wydatkowe muszą być budowane z uwzględnieniem
moŜliwości swobodnej realizacji funkcji stabilizacyjnej budŜetu,
a więc w szczególności swobodnego funkcjonowania
automatycznych stabilizatorów koniunktury,
takŜe w warunkach 2%-4% tempa wzrostu wolumenu PKB.
LOGO
DZIĘKUJĘ