Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do

Dorota Jendza*
Przygotowanie formalno-prawne
jednostek inspekcyjnych
do nadzoru nad bezpieczeństwem żywności
Wstęp
Podstawową cechą wprowadzanej do obrotu żywności powinno być
jej bezpieczeństwo warunkujące zdrowie konsumentów. Bezpieczeństwo
żywności to warunki i działania, które muszą być podejmowane i spełniane
na wszystkich etapach produkcji i/lub obrotu żywnością w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Te warunki i działania ustalone są w wymaganiach higienicznych i wymaganiach zdrowotnych dotyczących żywności.
Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr
178/2002 (ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego) każde państwo członkowskie UE zobowiązane jest do ustanowienia zasad monitorowania i nadzorowania przestrzegania wymagań prawa
żywnościowego przez kompetentne jednostki inspekcyjne na wszystkich
etapach łańcucha żywnościowego. Jednocześnie jednostki inspekcyjne
właściwe do przeprowadzania urzędowej kontroli żywności powinny
spełniać określone wymagania, aby zapewnić skuteczność oraz bezstronność inspekcji.
W Polsce za nadzór nad bezpieczeństwem żywności na wszystkich
etapach łańcucha żywnościowego odpowiedzialnych jest sześć typów jednostek inspekcyjnych. Są to: Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynaryjna, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcja
Handlowa i Okręgowe Inspektoraty Rybołówstwa. Jednostki te przeprowadzają inspekcje w celu sprawdzenia zgodności jakości żywności z wymaganiami prawa żywnościowego, dlatego też powinny być właściwie
przygotowane do realizacji zadań określonych w przepisach dotyczących
ich organizacji i zarządzania.
* Dr inż., Instytut Organizacji i Zarządzania, Wydział Zarządzania, Uniwersytet Gdański,
e-mail: [email protected]
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 133
Przygotowanie jednostki inspekcyjnej do wykonywania zadań jest –
„walorem dobrej roboty, jako że każde działanie wymaga przygotowania
lub wprawienia się do działania”. Przygotowywanie jednostek inspekcyjnych do nadzoru nad bezpieczeństwem żywności można rozpatrywać w
różnych aspektach: instytucjonalnym, formalno-prawnym, czynnościowym, itp.
Niniejszy artykuł dotyczy formalno-prawnego przygotowania jednostek inspekcyjnych rozumianego jako ustanawianie w dokumentacji organizacyjnej standardów postępowania – wymagań, reguł i zasad, które obowiązują w poszczególnych jednostkach inspekcyjnych. Są to zarówno
przepisy prawne ustanawiane przez centralne organy administracji rządowej, jak również dokumenty wewnętrzne opracowywane przez poszczególne jednostki inspekcyjne.
Celem artykułu jest przedstawienie wyników z badań z zakresu porównania dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych (przepisów prawnych i dokumentów wewnętrznych) z wymaganiami normy PNEN ISO/IEC 17020 (w dalszej części pracy ISO/IEC 17020) określającej kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych. Jest to ustanowiony standard międzynarodowy, na podstawie którego w każdym państwie niezależna krajowa jednostka akredytująca poświadcza formalnie, że
jednostki inspekcyjne posiadają kompetencje do wykonywania swoich zadań.
W Polsce akredytację Polskiego Centrum Akredytacji na zgodność
z normą ISO/IEC 17020 posiadają jedynie trzy – na 1099 – jednostki inspekcyjne nadzorujące bezpieczeństwo żywności na różnych szczeblach zarządzania. Stanowi to więc tylko 0,3% wszystkich jednostek inspekcyjnych
nadzorujących bezpieczeństwo żywności w Polsce (zarówno na szczeblu
wojewódzkim, jak i powiatowym). Nasuwa się więc pytanie: czy dokumentacja określająca organizację i zarządzanie w organach i jednostkach
inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności – nie posiadających wdrożonego systemu zarządzania jakością – jest zgodna z wymaganiami zarządzania jakością i czy te jednostki są przygotowane do wykonywania swoich zadań zgodnie z międzynarodowymi wymaganiami
opracowanymi dla jednostek inspekcyjnych.
Badaną dokumentację organizacyjną podzielono na dwie grupy.
Pierwszą grupę stanowiły zewnętrzne przepisy prawne – ustawy i rozporządzenia – ustanowione przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwych
ministrów, które obejmowały:
134
Dorota Jendza
1. Ogólne zagadnienia organizacyjne dotyczące jednostek administracji
publicznej.
2. Wymagania organizacyjne dla jednostek inspekcyjnych nadzorujących
bezpieczeństwo żywności1.
Do tej grupy zaliczono także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE dotyczące organizacji i zasad przeprowadzania urzędowej
kontroli żywności. Drugą grupę dokumentacji organizacyjnej stanowiły
dokumenty wewnętrzne – dotyczące struktury organizacyjnej i realizowanych procesów, czyli:
1. Dokumenty ustanawiane przez centralne organy jednostek inspekcyjnych (Głównych Inspektorów i Głównego Lekarza Weterynarii).
2. Dokumenty opracowywane i/lub zatwierdzane przez organy jednostek inspekcyjnych szczebla wojewódzkiego.
Badania przeprowadzono w latach 2007 – 2009 w jednostkach inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności szczebla wojewódzkiego.
1. Przeznaczenie normy ISO/IEC 17020
Normę ISO/IEC 17020 opracował Europejski Komitet Techniczny
w celu zwiększenia zaufania klientów i innych stron zainteresowanych do
czynności wykonywanych przez jednostki kontrolujące. Norma dotyczy
jednostek, których zakres działalności obejmuje sprawdzanie oraz ustalanie
zgodności z wymaganiami: materiałów, wyrobów, instalacji, urządzeń,
procesów, procedur roboczych lub usług, a następnie przekazywanie wyników tych działań właściwym podmiotom oraz jednostkom administracji
publicznej2.
Wymagania normy są podstawą do zaprojektowania systemu zarządzania przydatnego w jednostce kontrolującej; pomagają w sposób uporządkowany udokumentować stan faktyczny jednostki kontrolującej jako
Na stronie Sejmu RP wyróżniono kilkadziesiąt rodzajów aktów prawnych takich jak: akt, apel,
decyzja, dekret, deklaracja, dokument wypowiedzenia, informacja, instrukcja, interpretacja,
karta, komunikat, konwencja, lista, obwieszczenie, ogłoszenie, okólnik orzeczenie, oświadczenie rządowe, oświadczenie, pismo okólne, porozumienie, postanowienie, protokół, przepisy,
raport, regulamin, rezolucja, rozkaz, rozporządzenie, sprostowanie, stanowisko, statut, traktat,
uchwała, układ, umowa międzynarodowa, ustawa, wyjaśnienie, wykaz, wytyczne, zalecenie,
zarządzenie, zawiadomienie, nie podając wyjaśnienia tych aktów prawnych. Do badań dobrano te, które dotyczą jednostek inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności oraz te,
które są aktualne [www.sejm.gov.pl – stan na dzień 20.08.2008].
2 Zgodnie z p. 2.1 normy PN-EN ISO/IEC 17020:2006 jednostka kontrolująca traktowana
jest zamiennie z jednostką inspekcyjną, dlatego w dalszej części artykułu autorka będzie
również wykorzystywać terminu jednostka inspekcyjna
1
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 135
systemu i umożliwiają skonstruowanie narzędzia skutecznego i efektywnego zarządzania, podnoszącego jakość świadczonych usług przez jednostki inspekcyjne. Wymaganiami normy ISO/IEC 17020 objęte są wszystkie elementy systemu zarządzania jakością, to jest:
1. Struktura organizacyjna określająca podział odpowiedzialności,
uprawnień i powiązań między ludźmi (służbowe, funkcjonalne, informacyjne, techniczne).
2. Procesy realizowane w jednostce.
3. Stosowane procedury określające sposób wykonania czynności lub
procesu, odpowiedzialność za poszczególne działania oraz dokumenty
związane z wykonywanymi zadaniami.
4. Wykorzystywane zasoby umożliwiające zarządzanie jakością,
a w szczególności: kwalifikacje, praktyka i umiejętności, wyposażenie
kontrolno-pomiarowe wraz z oprogramowaniem urządzeń i komputerów oraz warunki, w jakich wykonywane są czynności.
Wymagania normy ISO/IEC 17020 można podzielić na dwie grupy:
1. Pierwsza grupa to wymagania z zakresu: administracji, bezstronności,
niezależności, rzetelności, poufności, organizacji i zarządzania, systemu
jakości oraz personelu.
2. Druga grupa – zawierająca wymagania techniczne związane z funkcjonowaniem jednostki kontrolującej – są to: wymagania dotyczące środków i wyposażenia, metod i procedur kontroli, postępowania z próbkami, nadzoru nad zapisami, podwykonawstwa, reklamacji i odwołań,
jak również współpracy z innymi jednostkami (rysunek 1).
Jest to dokument zawierający ogólne kryteria kompetencji bezstronnych jednostek kontrolujących działających w różnych dziedzinach- może
być stosowana przez jednostki inspekcyjne, akredytujące jednostki kontrolujące oraz inne jednostki zainteresowane uznawaniem kompetencji jednostek inspekcyjnych, jednakże wymagania w niej zawarte nie są przeznaczone dla laboratoriów badawczych, jednostek certyfikujących ani dostawców wydających deklaracje zgodności3.
3 Kryteria dla tych form działalności są zawarte w innych normach serii ISO/IEC 17000. Laboratoria badawcze norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005, jednostki przeprowadzające audytowanie
i certyfikację systemów zarządzania PN-EN ISO/IEC 17021:2011, jednostki certyfikujące personel – PN-EN ISO/IEC 17024:2004.
136
Dorota Jendza
Rysunek 1. Wymagania normy ISO/IEC 17020:2006
Wymagania administracyjne(p. 3)
Poufność(p. 5)
Niezależność, bezstronność i rzetelność (p. 4)
System jakości(p. 7)
Organizacja i zarządzanie (p. 6)
Środki i wyposażenie(p. 9)
Personel(p.8)
Ogólne kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych
Metody i procedury
inspekcji (p. 10)
Postępowanie z próbkami
obiektami inspekcji(p. 11)
Zapisy
(p. 12)
Podwykonawstwo(p.14)
Sprawozdania z inspekcji
świadectwa inspekcji(p. 13)
Skargi i odwołania(p. 15)
Współpraca(p. 16)
Źródło: Opracowanie własne – numerami oznaczono poszczególne punkty normy4.
2. Dokumentacja organizacyjna jednostek inspekcyjnych
nadzorujących bezpieczeństwo żywności
Zasady organizacji i zarządzania w jednostkach inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności określono w dokumentacji organizacyjnej obejmującej zarówno przepisy prawne (UE i krajowe), jak i dokumenty
wewnętrzne opracowywane w jednostkach inspekcyjnych (rysunek 2).
W dokumentacji organizacyjnej ustanowione są cele, zadania, zakres
działalności kontrolnej oraz środki niezbędne do realizacji sformułowanych
celów. Dokumentacja ta przedstawia także wewnętrzną strukturę organizacyjną, podległość służbową, podział zadań, obieg dokumentów oraz zagadnienia związane z zarządzaniem zasobami ludzkimi, takie jak: zatrudnianie personelu, wymagania dotyczące kompetencji, przeszkoleń i opisywania stanowisk pracy oraz sposoby komunikacji wewnętrznej.
Dokumenty organizacyjne określają także metody przeprowadzania
kontroli, sposoby dokumentowania wyników z badań, tryb rozpatrywania
skarg i odwołań, jak również zasady nadzoru i kontroli na każdym szczeblu zarządzania oraz ustalenia dotyczące współdziałania z innymi jednostkami. Dokumenty te stanowią podstawę prawnych działań jednostek nadzorujących wobec podmiotów kontrolowanych, a spełnienie wymagań
Warto dodać, że p. 1 i p. 2 normy ISO 17020 dotyczy zakresu normy i definicji stosowanych w normie, dlatego pominięto je w dalszych badaniach.
4
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 137
w nich zawartych warunkuje przygotowanie formalno-prawne jednostek
inspekcyjnych do nadzoru nad bezpieczeństwem konsumenta żywności.
Rysunek 2. Dokumentacja organizacyjna jednostek inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności
Dokumentacja organizacyjna jednostek inspekcyjnych nadzorujących
bezpieczeństwo żywności
Przepisy prawne
Przepisy prawne UE
Przepisy krajowe:
Konstytucja RP, ustawy
i rozporządzenia dotyczące
organizacji i zarządzania w
jednostkach inspekcyjnych
Dokumenty wewnętrzne
Statut, Regulamin organizacyjny
Regulaminy pracy
Schemat organizacyjny
Uchwały, Zarządzenia, Wytyczne
Polecenia, Pisma okólne
Opisy stanowisk
Zakres czynności
Zakres obowiązków
Dokumentacja systemu zarządzania jakością:
procedury
instrukcje, formularze do zapisów
Źródło: Opracowanie własne.
Elementem dokumentacji organizacyjnej w jednostkach inspekcyjnych
posiadających wdrożony system zarządzania jakością jest również dokumentacja systemu zarządzania jakością. Dokumentacja ta obejmuje politykę
jakości, cele i zobowiązania dotyczące jakości, księgę jakości, procedury,
instrukcje, zapisy, a także inne dokumenty stosowane w codziennej działalności jednostki inspekcyjnej. Norma ISO/IEC 17020 jednoznacznie określa,
jakie dokumenty jednostka inspekcyjna powinna opracować, aby spełnić „formalne” wymagania normy określającej kryteria organizacji i zarządzania w tych
jednostkach (rysunek 3).
Opracowywanie dokumentów wewnętrznych ma na celu zapewnienie ładu wewnętrznego w wyniku precyzyjnego podziału zadań i odpowiedzialności między komórki i stanowiska organizacyjne, weryfikację
zgodności wykonywanych czynności z określonymi wymaganiami, harmonizację czasu, miejsca i sposobu działania poszczególnych komórek
i stanowisk organizacyjnych. Formalizacja ma również na celu „zapewnienie powtarzalności i identyfikowalności warunków i sposobu działania
poszczególnych komórek organizacyjnych” [Rutka, 2003, s. 16-17, PN-EN
ISO 9000:2006, p. 2.7.1].
138
Dorota Jendza
Rysunek 3. Wymagana dokumentacja zgodnie z wymaganiami normy
ISO/IEC 17020:2006
Dokumentacja systemu zarządzania jakością wymagana przez normę
PN-EN ISO/IEC 17020:2006 dotycząca jednostek inspekcyjnych
Procedury
Procedury gwarantujące niezależność i bezstronność personelu
Nadzór nad dokumentacją
Audit wewnętrzny
Sprzężenia zwrotne i działania
korygujące
Przegląd systemu zarządzania
jakością
Konserwacja wyposażenia
Postępowanie z wadliwym
wyposażeniem
Zasady stosowania
nieznormalizowanych metod
Zabezpieczenie próbek pobranych do kontroli w czasie
Postępowanie z reklamacjami
Rozpatrywanie i rozstrzyganie
odwołań od wyników kontroli
Instrukcje
Konserwacja wyposażenia
Planowanie kontroli
Znormalizowane zasady
pobierania próbek
Stosowane techniki kontrolne
Zasady stosowania
nieznormalizowanych
metod
Bezpieczeństwo wykonywania kontroli
Zapisy
Wyniki z przeglądów
Szkolenia pracowników
Zapisy dot. wykształcenia
i praktyki pracowników
Zapisy dotyczące wyposażenia: oznaczanie, wzorcowanie
i konserwacja
Zapisy dot. nieznormalizowanych metod kontroli
Zapisy z kontroli
Zapisy dot. próbek
Sprawozdanie lub świadectwo kontroli
Dane potwierdzające kompetencje podwykonawców
Zapisy dot. odwołań i reklamacji
Źródło: Opracowanie własne.
Dlatego niezmiernie ważnym aspektem jest to, aby dokumentacja organizacyjna jednostek inspekcyjnych wyczerpująco określała zasady organizacji i zarządzania, jak również właściwie przygotowywała te jednostki
do wykonywania określonych ustawowo zadań.
3. Ocena zgodności dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych z wymaganiami normy ISO/IEC 17020
W wyniku analizy i oceny dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności - przepisów prawnych i dokumentów wewnętrznych (pod względem spełnienia wymagań
systemu zarządzania jakością zgodnego z normą ISO 17020) stwierdzono, że
dokumentacja ta nie zapewnia właściwego przygotowania formalnoprawnego tych jednostek inspekcyjnych do nadzoru nad bezpieczeństwem
żywności. Z uwagi na to, że przepisy prawne określają wymagania dotyczące
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 139
organizacji i zarządzania w jednostkach inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności powinny być one kompletne, jasne, zrozumiałe,
spójne i wyczerpujące, a przeprowadzone badania wykazały, że tak nie jest.
W wyniku badań stwierdzono, że przepisy prawne oraz wewnętrzne dokumenty określają wyczerpująco jedynie wymagania dotyczące:
1. Określenia statusu prawnego.
2. Identyfikacji jednostek inspekcyjnych.
3. Opisu funkcji jednostek.
4. Sprawdzania księgowości i gospodarowania publicznymi środkami
finansowymi przez niezależne jednostki.
5. Ubezpieczenia od odpowiedzialności za działania jednostki.
6. Zachowania poufności.
7. Zapewnienia bezstronności, niezależności i rzetelności.
8. Ustanowienia i udokumentowania struktury organizacyjnej.
9. Nadzoru nad dokumentacją w zakresie przyjmowania, rejestrowania,
znakowania, przechowywania i archiwizowania (z wyłączeniem aktualizacji).
10. Określenia wykształcenia pracowników jednostek inspekcyjnych.
11. Ustanowienia i wdrożenia systemu szkoleń.
12. Dokumentowania wyników z inspekcji.
13. Zawartości sprawozdania/świadectwa/ protokołu.
14. Zasad wprowadzania zmian w sprawozdaniu/ świadectwie/ protokole
z inspekcji.
15. Rozpatrywania i rozstrzygania odwołań od wyników inspekcji.
16. Przechowywania zapisów dotyczących odwołań.
W tych obszarach nie stwierdzono niezgodności w dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych wynikających z niespełnienia wymagań systemu zarządzania jakością zawartych w normie ISO 17020 (dla jednostek inspekcyjnych).
W wyniku analizy przepisów prawnych stwierdzono również, że
przepisy prawne ustanawiają też inne wymagania dotyczące zarządzania,
jednak ze względu na ich wysoki stopień ogólności – wymagają ich dookreślenia i uszczegółowienia w wewnętrznych dokumentach organizacyjnych opracowywanych przez poszczególne jednostki inspekcyjne. Są to
wymagania, których spełnienie zależy od specyfiki poszczególnych jednostek inspekcyjnych i określenie ich wyłącznie w zewnętrznych aktach normatywnych (w sposób ogólny) nie przyczynia się do prawidłowego przygotowania formalno-prawnego tych jednostek do ich realizacji. Są to:
140
Dorota Jendza
1. Wymagania dotyczące organizacji i zarządzania w jednostkach inspekcyjnych w odniesieniu do:
− opisu kategorii stanowisk mających wpływ na jakość,
2. Wymagania dotyczące nadzoru nad środkami technicznymi i wyposażeniem dotyczące:
− posiadania odpowiednich środków technicznych i wyposażenia,
− wzorcowania wyposażenia,
− spójności pomiarowej wzorców,
− nadzoru nad dostawcami (nie w pełni),
− nadzoru nad wyposażeniem informatycznym i oprogramowaniem komputerowym;
4. Wymagania dotyczące stosowania udokumentowanych instrukcji
planowania inspekcji i przeprowadzania inspekcji metodami i według określonych procedur.
5. Wymagania dotyczące stosowania określonych technik kontrolnych.
6. Wymagania dotyczące zasad sprawowania nadzoru nad umowami
i zleceniami.
7. Wymagania dotyczące zapewnienia zasad bezpieczeństwa podczas
wykonywania inspekcji.
8. Wymagania dotyczące postępowania z próbkami w zakresie:
− pobierania i identyfikacji próbek,
− ustalenia i udokumentowania zasad zapobiegania uszkodzeniom
lub pogorszeniu próbek.
9. Wymagania dotyczące postępowania ze skargami i odwołaniami od
wyników z badań.
10. Wymagania dotyczące współpracy z innymi jednostkami inspekcyjnymi nadzorującymi bezpieczeństwo żywności.
W dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych nie ujęto
w ogóle wymagań dotyczących:
1. Personelu w zakresie:
− dostarczania pracownikom wytycznych dotyczących postępowania na każdym stanowisku,
− ustalania stanu osobowego i uniezależnienia wynagrodzenia od ilości i wyników inspekcji.
2. Nadzoru nad wyposażeniem i środkami technicznymi w odniesieniu do:
− określenia zasad dostępu,
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 141
−
−
−
−
−
−
−
−
−
utrzymywania w gotowości eksploatacyjnej,
oznakowania wyposażenia,
konserwacji wyposażenia,
zapewnienia spójności pomiarowej,
stosowania wzorców odniesienia,
okresowego sprawdzania środków technicznych i wyposażenia,
oceniania warunków przechowywania,
postępowania z wyposażeniem niespełniającym wymagań,
utrzymywania zapisów dotyczących środków technicznych
i wyposażenia.
3. Przeprowadzania inspekcji według określonych metod i procedur
w zakresie:
− dokumentowania nieznormalizowanych metod inspekcji,
− sprawdzania przenoszonych danych z jednego źródła na inne,
− aktualizacji dokumentacji dotyczącej czynności inspekcyjnych.
4. Postępowania z próbkami w zakresie:
− właściwego przygotowywania próbek,
− oceny przydatności próbek do przeprowadzenia inspekcji,
5. Organizacji i zarządzania, w tym:
− utrzymanie zdolności do działań inspekcyjnych,
− wyznaczenie kierownika technicznego,
− zapewnienie skutecznego nadzoru nad realizacją czynności inspekcyjnych,
− określenie zastępstw dla pracowników mających wpływ na jakość.
6. Ustalenia zasad zatwierdzania sprawozdań/świadectw/protokołów.
7. Współpracy z konsultantami/specjalistami.
Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono też, że jednostki
inspekcyjne opracowują wewnętrzne dokumenty organizacyjne tylko
w oparciu o przepisy prawne dotyczące ich organizacji i zarządzania i to
w takim tylko zakresie, w jakim wymagają tego zewnętrzne akty normatywne. Stwierdzone niezgodności (między wymaganiami dokumentów
organizacyjnych jednostek inspekcyjnych a wymaganiami systemu zarządzania jakością ISO 17020) mogą być spowodowane wcześniejszym wydaniem przepisów prawnych dotyczących organizacji i zarządzania w jednostkach inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności (niektóre
ustanowiono jeszcze kilkadziesiąt lat temu z późniejszymi zmianami) niż
norma ISO 17020 – międzynarodowy standard postępowania dla jednostek
142
Dorota Jendza
inspekcyjnych (2006 rok); mogło to spowodować nieadekwatność przepisów w stosunku do wymagań systemu zarządzania jakością.
Zakończenie
Podstawowe znaczenie dla zapewnienia jakości usług i jednolitości
działań jednostek inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo konsumenta żywności ma wdrożenie systemu zarządzania jakością, gdyż sprzyja:
1. Określeniu i decentralizacji odpowiedzialności oraz uprawnień do
podejmowania decyzji i samokontroli.
2. Określeniu i decentralizacji zadań.
3. Systemowym powiązaniom wewnętrznym i zewnętrznym, zapobiegającym autonomizacji celów.
4. Strukturalizacji celów i zadań oraz depersonalizacji /obiektywizacji/
funkcji i zadań.
Standaryzacja dokumentacji systemu zarządzania formalizuje cele,
kryteria, zadania oraz umożliwia obiektywną ocenę prawidłowości realizowanych procesów i ich wyników z określonymi wymaganiami (rysunek
4).
Rysunek 4. Korzyści ze znormalizowanej dokumentacji systemu zarządzania
Źródło: [Dendura, 2003, s. 59].
Ze względu na to, iż jednostki inspekcyjne nadzorujące bezpieczeństwo żywności są jednostkami administracji publicznej, nie chcą dostosowywać swoich działań do wymagań systemów zarządzania jakością [Kożuch, 2004, s. 83-109]. Główną barierą związaną z wdrażaniem systemu
zarządzania jakością w tych jednostkach jest:
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 143
1. Brak konkurencji – w jednostkach inspekcyjnych realizowane są zadania
z zakresu administracji rządowej i tzw. zadania własne, które wynikają z
podziału kompetencji między poszczególnymi szczeblami zarządzania –
w związku z tym trudno doszukiwać się konkurencyjności w przypadku
tych jednostek – klient zewnętrzny nie ma wyboru.
2. Nadmierna biurokratyzacja spowodowana istnieniem zbyt dużej ilości
przepisów prawnych dotyczących ich organizacji i funkcjonowania.
3. Hierarchiczna struktura organizacyjna – typową strukturą występującą w jednostkach administracji jest struktura funkcjonalna, z wieloma
szczeblami zarządzania. często zadania jednostek wydzielane są w sposób
specjalistyczny, co w efekcie daje efekt rozdrobnienia struktury i zadań.
4. Kadencyjność sprawowania władzy w jednostkach administracji –
wraz ze zmianą władzy zmieniają się osoby odpowiedzialne za zarządzanie jednostkami; to niestety powoduje brak ciągłości w realizacji zadań z zakresu zarządzania [Bugdol, 2001].
Oprócz czynników wyżej wymienionych na brak zainteresowania
wdrażaniem systemu zarządzania jakością zgodnego z wymaganiami
normy ISO/IEC 17020 wpływa też koszt przeprowadzenia procesu akredytacyjnego. Akredytacja jest to formalne uznanie przez Polskie Centrum
Akredytacji, że dana jednostka inspekcyjna jest kompetentna do wykonywania określonych działań i dotyczy tylko określonej jednostki. W związku
z tym przeprowadzenie procesu akredytacji wszystkich szczebli zarządzania w jednostkach inspekcyjnych byłoby kosztowne - jest to zasadniczy
czynnik hamujący ten proces. Niekiedy jednostki inspekcyjne podejmują
decyzję jedynie o wdrożeniu systemu zarządzania, nie poddając formalnej
ocenie systemu przez Polskie Centrum Akredytacji.
Literatura
1. Bugdol M., (2001), Podstawowe problemy zarządzania jakością w krajowych urzędach administracji samorządowej, „Ekonomia i Organizacja
Przedsiębiorstw”, nr 4.
2. Decyzja Komisji Europejskiej z 21.05.2007 r. w sprawie wytycznych
dla pomocy państwom członkowskim w sporządzeniu jednolitego
zintegrowanego wieloletniego planu kontroli przewidzianego
w rozporządzeniu nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady.
3. Dendura K. (2003), Normy systemów zarządzania jako narzędzie dostosowania organizacji do wymagań, [w:] Dostosowanie polskich przedsiębiorstw i instytucji do wymogów gospodarki rynkowej. Relacje z otocze-
144
Dorota Jendza
niem, R. Rutka (red.), Zeszyty naukowe Uniwersytetu Gdanskiego nr
17, Organizacja i Zarządzanie, Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk.
4. Korzycka-Iwanow M. (2005), Prawo żywnościowe. Zarys prawa polskiego i wspólnotowego, LexisNexis, Warszawa.
5. Kożuch B. (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa.
6. Rutka R. (2003), Jak tworzyć dokumentację organizacyjną przedsiębiorstwa, ODDK, Gdańsk.
7. Norma PN-EN ISO/IEC 17020:2006 Ogólne kryteria działania różnych
rodzajów jednostek inspekcyjnych.
8. PN-EN ISO/IEC 17025:2005 Ogólne wymagania dotyczące kompetencji
laboratoriów badawczych i wzorcujących.
9. PN-EN ISO/IEC 17021:2011 Ocena zgodności – wymagania dotyczące
jednostek prowadzących audytowanie i certyfikację systemów zarządzania.
10. PN-EN ISO/IEC 17024:2004 Ocena zgodności – ogólne wymagania dotyczące jednostek certyfikujących osoby.
11. PN-EN ISO 9000:2006 Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia.
12. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28
stycznia 2002 roku ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa
żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności.
13. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004
z 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym żywnościowym oraz
regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.
14. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 854/2004
z 29.04.2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji
urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi.
15. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 853/2004
z 29.04.2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny
w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego.
16. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004
z 29.04.2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych.
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 145
17. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 11.02.2005 r. w sprawie
sposobu przeprowadzania kontroli ilości towaru paczkowanego (Dz.U.
Nr 33 poz. 296).
18. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 08.07.2004 r.
w sprawie sposobu przeprowadzania kontroli niektórych roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, które stanowią szczególne zagrożenie
dla środowiska (Dz. U. Nr 164, poz. 1724).
19. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22.02.2005 r.
w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w celu ustanowienia i utrzymania strefy
ochronnej (Dz. U. Nr 38, poz. 360).
20. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17.07.2008 r.
w sprawie procedur urzędowej kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego przeprowadzanych przez organy IW (Dz.U. Nr 143, poz. 895).
21. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29.03.2005 r.
w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez
pracowników IW (Dz.U. Nr 61, poz. 547).
22. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18.12.2006 r.
w sprawie sposobu prowadzenia rejestru zakładów produkujących produkty pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 2, poz. 18).
23. Rozporządzenie MZ z 06.05.2004 r. w sprawie wymagań dotyczących
pobierania próbek żywności oraz metod analitycznych stosowanych
w badaniach dioksyn i polichlorowanych bifenyli o właściwościach podobnych do dioksyn w ramach urzędowej kontroli żywności (Dz.U. Nr
122, poz. 1287).
24. Rozporządzenie MPiPS z 26.09.1997 w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844).
25. Rozporządzenie MPiPS z 01.12.1998 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe (Dz.U.
Nr 148, poz. 973).
26. Ustawa z 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 141 z późn. zm.).
27. Ustawa z 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr
171, poz. 1225).
28. Ustawa z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz.U. Nr 5, poz. 44 z późn. zm.).
29. Ustawa z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. Nr 4, poz. 25 z późn.
zm.).
146
Dorota Jendza
30. Ustawa z 18.12.2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. Nr 11, poz. 94 z późn.
zm.).
31. Ustawa z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 122,
poz. 851 z późn. zm.).
32. Ustawa z 26.06.2003 r. o nasiennictwie (Dz.U. Nr 41, poz. 271 z późn.
zm.).
33. Ustawa z 29.01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 33 poz. 287).
34. Ustawa z 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr
17 poz. 127).
35. Ustawa z 10.12.2003 r. o kontroli weterynaryjnej w handlu (Dz.U. Nr 16
poz. 145).
36. Ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt z 02.04.2004 (Dz.U.
Nr 91, poz. 872 z późn. zm.).
Streszczenie
Bezpieczeństwo konsumentów ma coraz większe znaczenie, dlatego też
powinno być ono wspierane i weryfikowane działaniem właściwych organów
nadzorujących.
Organy nadzorujące bezpieczeństwo konsumenta żywności przeprowadzają ocenę zgodności procesów lub ich wyników z normami prawnymi oraz
innymi dokumentami odniesienia. Jednostki te przeprowadzają inspekcje w
celu sprawdzenia zgodności jakości żywności z wymaganiami prawa żywnościowego, dlatego też powinny być właściwie przygotowane do realizacji zadań
określonych w przepisach dotyczących ich organizacji i zarządzania. Niniejszy
artykuł dotyczy formalno-prawnego przygotowania jednostek inspekcyjnych
do nadzoru nad bezpieczeństwem żywności. Owo przygotowanie zbadano
poprzez porównanie dokumentacji organizacyjnej jednostek inspekcyjnych
(przepisów prawnych i dokumentów wewnętrznych) z wymaganiami normy
ISO/IEC 17020 określającej kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych.
Słowa kluczowe
inspekcja, wymagania ISO 17020, dokumentacja organizacyjna, bezpieczeństwo
żywności
The formal preparing of the inspection bodies to supervise the food
safety in Poland (Summary)
The consumers’ safety is becoming more and more important and therefore it should be supported and examined by the appropriate inspection bodies.
The consumers’ food safety supervising bodies demonstrate conformity to law
regulations and to other requirements. The inspection bodies supervising food
Przygotowanie formalno-prawne jednostek inspekcyjnych do nadzoru… 147
safety check the conformity of the food quality with the requirements of the
food law since they should be prepared to realize their tasks. The article presented below deals with formal preparation of the inspection bodies supervising food safety in Poland. This issue was researched and analysed with the use
of comparison of organizational documentation of these inspection bodies with
the requirements of ISO 17020 including the general criteria for the operation of
various types of inspection bodies.
Keywords
inspection, ISO 17020 requirements, organizational documentation, food safety