Publikacja darmowa - pobierz - Stowarzyszenie Notariuszy RP

„Rejent" • rok 6 • nr 7-8(63-64)
lipiec-sierpień 1996 r.
Romuald.
Sztyk
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez
cudzoziemców
Uwagi wstępne
Nowela z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców1 w sposób zasadniczy modyfikuje
tryb postępowania i zasady nabywania nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego gruntu przez te podmioty prawne. Zmiany te są
na tyle znaczne, że upoważniały projektodawcę do opracowania samodzielnego aktu prawnego.
Zwyciężyła jednak koncepcja kontynuacji poprzedniego rozwiązania, któremu nadano nową szatę prawną, mającą pogodzić wszystkie
tendenq'e polityczne, ekonomiczne i międzynarodowe oddziaływujące
na przebieg procesu legislacyjnego. Odbywał się on pod znaczną presją niekwestionowanych zasad obrony suwerennych praw terytorialnych kraju, pozycji ekonomicznej gospodarki narodowej, a przede
wszystkim rolnictwa2.
1
2
Ogłoszona w dniu 19 kwietnia 1996 r. (Dz.U. 45, poz. 198), weszła w życie w ciągu 14
dni od tej daty. W bardzo krótkim czasie ogłoszono jednolity tekst ustawy: Dz.U. Nr
54, poz. 245. Fakt ten zasługuje na odnotowanie i przyjęcie go w przyszłości jako powszechnej zasady sprawnej pracy legislacyjnej.
Wśród licznych publikacji należy wymienić artykuł J. Paradowskiej, Spór o nieruchomości dla cudzoziemców. Na własnym gumnie, „Polityka" nr 15 z dnia 143
kwietnia 1996 r., s. 20-21. Z przedstawionych tam danych statystycznych wynika,
że w roku 1995 cudzoziemcy kupili 134 lokale mieszkalne oraz 1952 ha gruntów.
77
Romuald
Sztyk
Nadawano im subiektywną ocenę, nie zawsze zgodną z rzeczywistością3.
Ustawodawca uwzględni! te argumenty, wprowadzając ograniczenia w nabywaniu gruntów rolnych powyżej 1 ha oraz nieruchomości położonych w strefie nadgranicznej. Zdawał sobie sprawę z
tymczasowości pewnych reglamentacji i dlatego przewidział możliwość ich weryfikacji w drodze rozporządzenia wykonawczego4. Zapowiada jednocześnie dalsze zmiany przepisów, które zostaną wprowadzone w życie z chwilą pełnej integracji ze wszystkimi strukturami
organizacyjnymi Europy Zachodniej. Oczekiwać więc należy, że w
niedługim czasie zostanie wydany nowy akt prawny, odpowiadający
wszystkim potrzebom międzynarodowej współpracy w ramach Unii
Europejskiej. Będą wówczas uwzględnione potrzeby ujednolicenia
krajowych rozwiązań prawnych z przyjętymi w państwach Europy
Zachodniej5.
Rozpatrzono łącznie 1839 wniosków i w 1340 przypadkach wydano decyzje pozytywne, w 291 promesy-zezwolenia, a decyzji odmownych 88. W 118 sprawach
wnioskodawcy zrezygnowali z uzyskania zezwoleń. Ze statystyki wynika ponadto, że 578 decyzji wydano osobom fizycznym, 753 spółkom z udziałem zagranicznym, a pozostałe wszystkim innym podmiotom. Z kolei, w publikacji Ziemia
dla cudzoziemców - w dzierżawę, a nie na własność, „Rzeczpospolita" nr 153 z
dnia 3 lipca 1996 r., akcentuje się potrzebę ochrony gruntów rolnych. Zagadnienie
to występuje również w innych państwach Europy Wschodniej, co wynika z publikacji G. Łubczyka, Austriacy kupują węgierskie grunty, „Rzeczpospolita" nr 178 z dnia
1.08.1996 r.
3
4
5
D. Frey, Tylko za zezwolenieniem. Hektary dla cudzoziemców, „Rzeczpospolita"
nr 203 z dnia 2-3.09.1995 r. Przy wydawaniu zezwoleń pod rządem dawnych
przepisów stosowano daleko idącą reglamentację przy nabywaniu nieruchomości
rolnych. Powoływano się przy tym na restrykcyjne przepisy obowiązujące w niektórych państwach, a w tym w Turcji, gdzie obowiązuje generalny zakaz sprzedaży
cudzoziemcom nieruchomości położonych na wsi.
Por. art. 8 ust. 2 ustawy, w myśl którego Rada Ministrów, uwzględniając w szczególności potrzeby współpracy międzynarodowej oraz zasadę wzajemności między
państwami, może ustalić zwiększenie normy obszarowej nieruchomości nabywanych bez zezwolenia.
W motywach ustawodawczych, druk sejmowy nr 1491, projektu zmiany ustawy
z dnia 24 stycznia 1996 r. stwierdzono m.in., że „dawna regulacja prawna została adaptowana na okres przejściowy do czasu ukształtowania rozwiązania prawnego, w którym zostaną uwzględnione standardy międzynarodowe i zasady
równego traktowania podmiotów zagranicznych i krajowych".
78
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
Przedstawione motywy ustawodawcze łagodzą ocenę krytyczną
niektórych rozwiązań prawnych, wprowadzających niczym nie uzasadnione ograniczenia, jak np. przy nabywaniuna zasadach wspólności ustawowej przez współmałżonków, z których jedno jest cudzoziemcem.
Nowe zasady prawne spełniają w zasadzie przyjęte założenia:
1) międzynarodowe, ponieważ stworzyły przesłanki przyjęcia Polski do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju {Organization for
Economic Cooperation and Deuelopment - skrót OECD) w dniu 27 czerwca 1996 r.;
2) usprawnienia procedury administracyjnej poprzez wprowadzenie zasady zgody tylko dwóch ministrów (Obrony Narodowej oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - art. 1 ust. 1 ustawy) na wydanie
zezwolenia, a także generalnego zwolnienia osób prawnych z udziałem zagranicznym z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości nie zabudowanych, położonych w miastach, o łącznej powierzchni nie przekraczającej 0,4 ha w całym kraju, przeznaczonych
na jej cele statutowe, oraz odstąpienie od ustalenia w zezwoleniu sumy minimalnej nabycia nieruchomości (wymóg ten był niezwykle uciążliwy, jako że powodował konieczność przedstawienia operatów szacunkowych nieruchomości gruntowych i budynków);
3) poszanowania zasad międzynarodowego prawa prywatnego
w zakresie możliwości swobodnego nabywania czynnościami inter
vivos wymienionych nieruchomości na rzecz cudzoziemców, którzy są
spadkobiercami ustawowymi (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy)6.
W okresie dyskusji nad analizowaną nowelą odwoływano się do
zasad obowiązujących członków OECD, wskazując na odmienność
regulacji polskiej uniemożliwiającej przystąpienie do tej organizacji.
W związku z tym należy wyjaśnić, że w ustawodawstwach członków organizacji występują istotne różnice regulujące zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Od przepisów liberalnych,
traktujących jednakowo obywateli własnego kraju z obywatelami i
przedsiębiorstwami innych państw (np. w Niemczech), do reglamen6
Por. bliżej M. Pazdan, O nabywaniu nieruchomości położonych w Polsce przez cudzoziemców, |w:] Księga Pamiątkowa. I Kongres Notariuszy RP, Poznań-Kluczbork, s. 175 i n. Autor szczegółowo omawia prawo właściwe dla zobowiązań
dotyczących nieruchomości w obrocie międzynarodowym.
79
Romuald
Sztyk
tacji stosującej zaostrzone zasady (np. w Szwajcarii), minimalizowane z
kolei przy podejmowaniu przez podmioty zagraniczne działalności gospodarczej.
Uchwalenie nowej ustawy spotkało się z niezadowoleniem grupy posłów, którzy przedstawili w Sejmie propozycję kolejnej zmiany. Uzasadniono ją potrzebą zwiększonej ochrony prawnej gruntów
rolnych i leśnych. Wprowadzone ograniczenia uznano za niewystarczające. Powołano się przy tym na postanowienia art. 44 Układu
Europejskiego7, gwarantującego uprawnienia do wejścia w posiadanie gruntów rolnych na podstawie umów dzierżawy. Zastrzeżenie należy uznać za bezzasadne8, ponieważ wprowadzone zmiany przepisów są zgodne z tymi zasadami, chociaż pełne członkostwo w Unii
Europejskiej „wymagać będzie zniesienia tych ograniczeń".
Za wielce kontrowersyjny natomiast uznać należy, w świetle znowelizowanych przepisów, argument możliwości wykupienia „ziemi",
jako lokat kapitałowych, z powodu jej niskiej ceny. Rozważania tej
kwestii mieszczą się w kategoriach ekonomicznych, których racji powinno bronić prawo, o ile służą one obronie interesów państwa.
Problem ten jest wynikiem transformacji ustrojowej i braku odpowiednich relacji cen rynkowych na niektóre dobra materialne, a w
tym nieruchomości. Dysproporcje te będą z czasem zanikać i zrównoważenie cen nastąpi wraz z pełną integracją europejskiej gospodarki
rynkowej9.
7
8
9
Por. R. Skubisz, Nabywanie nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców a Układ
Europejski, [w:] Problematyka prawna nieruchomości w praktyce notarialnej, Lublin 1995, s. 163 i n.
Pełnomocnik Rządu ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej w opinii ze
stycznia 1996 r. Sekr. Min. J. SW/185/W/mg/96,836^1/96 zauważył, że projekt ustawy jest zgodny z postanowieniami Układu Europejskiego, jednakże przyjęcie do
Unii Europejskiej powoduje konieczność zniesienia ograniczeń.
Ceny nieruchomości są relatywnie niskie we wszystkich krajach Europy Wschodniej, np. na Węgrzech nawet 50-krotnie w stosunku do krajów Europy Zachodniej,
w których cena 1 ha gruntów rolnych wynosi np. w Niemczech 15800 zł, a w Holandii na polderach osiąga nawet kwotę 61000 zł. Lansowana teza o wykupywaniu ziemi w Polsce nie znajduje uzasadnienia. W roku 1995 najwięcej nieruchomości
kupili obywatele RFN - 357, Austrii - 54, b. ZSRR - 49, Szwecji - 40. Natomiast
spółki z udziałem kapitału zagranicznego RFN - 231, Holandii - 73, USA - 48, Włoch
- 29 i Austrii - 26.
80
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
Omawiana ustawa w nowym brzmieniu w decydującej mierze
ograniczyła możliwości i potrzebę pozaprawnego obrotu nieruchomościami10. Wprowadza wiele nowych rozwiązań prawnych, które
służyć mają przyjętej koncepcji. Odwołuje się niekiedy do ogólnego
porządku prawnego, jak np. przy nabywaniu przedmiotów majątkowych przez małżonków na zasadach wspólności ustawowej, czy też
zasad dziedziczenia ustawowego, regulowanego w kodeksie cywilnym, zachowuje jednak nadal przymiot lex specialis. Przewiduje także
wydanie dwóch rozporządzeń wykonawczych, ale przez najwyższy organ administracji rządowej, czyli Radę Ministrów, a mianowicie:
- w zakresie odstępstwa od zasady ograniczeń obszarowych i ewentualnego trzykrotnego zwiększenia powierzchni nieruchomości (art.
8 ust. 1 pkt 2 ustawy),
- w przedmiocie określenia trybu i zasad prowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości rejestru nieruchomości sprzedanych cudzoziemcom bez wymaganego zezwolenia (art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy).
Definicja cudzoziemca
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy cudzoziemcem jest:
1. Osoba fizyczna nie posiadająca obywatelstwa polskiego. Stwierdzenie niniejsze jest zgodne z definicją cudzoziemca przyjętą w art. 1
ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach11, w myśl której jest
nim każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego.
W przypadku zaś gdy cudzoziemiec posiada obywatelstwo dwóch
lub więcej państw, powinien być traktowany jako obywatel jednego
z tych państw. Przy tej okazji rodzi się problem podwójnego obywatelstwa Polaków, którzy przebywają na stale poza granicami państwa.
Według art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim12,
10
11
Por. H. Jędrzejewski, Gospodarka nieruchomościami, „Gazeta Prawna" nr 22, 28
maja-3 czerwca 1996 r., stwierdza, że znowelizowana ustawa zablokowała możliwości pozaprawnego obrotu ziemią i praktycznie wyeliminowała możliwość jej omijania.
Jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 7, poz. 7, Nr 25, poz. 112 i Dz.U. z 1995 r. Nr
23, poz. 120.
12
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obyw
Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z dnia 7.09.1990 r. L.dz. B.O.P. 1.5010/90/90
81
Romuald
Sztyk
obywatel polski nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. Może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie
obywatelstwa obcego, stosownie do art. 13 omawianej ustawy, powoduje utratę obywatelstwa polskiego. W tych warunkach istnieje problem obywateli polskich, którzy w różnych okolicznościach, na podstawie ważnych dokumentów lub bez nich, opuścili terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na stałe przebywają poza granicami kraju. Dotyczy to w szczególności RFN, w której znaczna część Polaków posiada
podwójne obywatelstwo, gdyż polskiego w sposób formalny nie utracili. Ten stan rzeczy, powszechnie znany13, powoduje określone trudności w realizacji postanowień analizowanej ustawy. Posługiwanie się
bowiem przy czynności cywilnoprawnej polskim dowodem osobistym
z nieaktualnym wpisem miejsca stałego zamieszkania stwarza sytuację kolizyjną między obowiązującymi przepisami14 a stanem faktycznym. W tej sytuacji wydaje się konieczne skorzystanie z upoważnienia
ustawowego przewidzianego w art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie
polskim i zażądanie poświadczenia obywatelstwa przez wydział spraw
obywatelskich urzędu wojewódzkiego. Dokument ten będzie niezwykle
użyteczny w praktyce notarialnej, w razie braku dowodu osobistego, paszportu lub innego dokumentu poświadczającego obywatelstwo polskie.
2. Osoba prawna mająca siedzibę za granicą.
3. Osoba prawna mająca siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, kontrolowana bezpośrednio lub pośrednio przez osoby fizyczne nie posiadające obywatelstwa polskiego, a także osoby prawne mające siedzibę za granicą. Pojęcie kontrolowania bezpośredniego
lub pośredniego nie zostało przy tych osobach prawnych, w przeciwieństwie do spółek handlowych, zdefiniowane. Można w tym przypadku
13
14
wyjaśniło, że obywatel polski legitymujący się ważnym paszportem (wówczas konsularnym) mimo posiadania obywatelstwa obcego pozostaje nadal obywatelem polskim.
Zapowiedziana jest nowelizacja ustawy o obywatelstwie polskim. Pomimo zakazu ustawowego, w praktyce dopuszcza się możliwość istnienia więcej niż jednego
obywatelstwa - „Rzeczpospolita" nr 153 z dnia 3 lipca 1996 r.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 1984 r. w sprawie dokumentów
stwierdzających tożsamość (jedn. tekst: Dz.U. z 1987 r. Nr 34, poz. 192 z późn. zm.).
82
Nowe
zasady
nabywania
nieruchomości
przez
cudzoziemców
posłużyć się, w drodze analogii, określeniami ustawowymi w stosunku do spółek handlowych. Propozycja ta mieści się w kategoriach
wykładni rozszerzającej, nie zawsze zgodnej z poszczególnymi regulacjami prawnymi. Stosownie bowiem do art. 4 ust 1 prawa o stowarzyszeniach15, cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania na terytorium
RP mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami obowiązującymi obywateli polskich. Natomiast cudzoziemcy nie zamieszkujący na terytorium RP mogą wstępować do stowarzyszeń, których statuty przewidują taką możliwość. Istnieje także możliwość
tworzenia na terytorium RP stowarzyszeń międzynarodowych według zasad wnikających z niniejszej ustawy. Stowarzyszenia, z zachowaniem obowiązujących przepisów, mogą przyjmować darowizny,
spadki, zapisy (art. 33 ust. 3 ustawy), a zatem być właścicielami określonego majątku, w tym nieruchomości. I ta okoliczność powoduje,
że mogą one przy nabywaniu nieruchomości podlegać zasadom analizowanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Nastąpi to wówczas, gdy stowarzyszenie będzie kontrolowane bezpośrednio przez podmiot zagrganiczny lub pośrednio poprzez udział
tych osób w organach osoby prawnej. Polegać to będzie na personalnym, ilościowym oddziaływaniu na podejmowanie decyzji przez organy danego stowarzyszenia przez wymienione osoby, posiadające
przymiot cudzoziemca. Dla ustalenia tego faktu niezbędna jest znajomość statutu stowarzyszenia i składu osobowego aktualnych władz.
Są to pojęcia nieprecyzyjne i pozaustawowe, a wynikające jedynie z
wykładni gramatycznej cytowanego przepisu. Podobnie przedstawiać
się będzie sytuacja z fundacją16, która stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy
może być ustanowiona przez osoby fizyczne, niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania, bądź przez osoby prawne mające siedzibę w Polsce lub za granicą. W obu przypadkach jej siedziba powinna
mieścić się na terytorium RP.
Na terytorium RP mogą także istnieć przedstawicielstwa fundacji
zagranicznych, mających siedzibę za granicą, które są obowiązane przestrzegać przepisów prawa obowiązującego w Polsce. Zgodnie z zasadą
15
16
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz.
104 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (jedn.tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 46,
poz. 203).
83
Romuald
Sztyk
ustawową, fundacje mogą nabywać na własność nieruchomości. Dokonanie ustalenia, na ile są one kontrolowane pośrednio lub bezpośrednio
przez osoby fizyczne nie posiadające obywatelstwa polskiego i osoby
prawne mające siedzibę za granicą, powinno odbywać się na tych samych zasadach, jak w przypadku stowarzyszeń i innych osób prawnych.
Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 1 ustawy, że w przypadku
spółki handlowej za kontrolowaną uważa się spółkę, w której osoby
wymienione w pkt 1 i 2 tego artykułu posiadają bezpośrednio lub pośrednio co najmniej 50% kapitału zakładowego.
Inaczej określa zależność osoby prawnej art. 7 ustawy z dnia 14
czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym17. Ustawa precyzuje warunki uczestniczenia podmiotów zagranicznych w dochodach
z tytułu prowadzenia przedsiębiorstw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określa ona również warunki objęcia udziałów lub akcji
przez państwową osobę prawną w spółce z udziałem podmiotów zagranicznych, w przypadku pokrycia przez tę osobę kapitału zakładowego (akcyjnego) wkładem niepieniężnym, stanowiącym przedsiębiorstwo, nieruchomość lub część przedsiębiorstwa zdolną do realizacji
określonych zadań gospodarczych.
Przepisy obu ustaw odmiennie definiują podmiotowość osób prawnych, chociaż w niektórych sytuacjach postanowienia ich działają
równolegle i wymagane będą zezwolenia zarówno Ministra Spraw Wewnętrznych, jak i Ministra Przekształceń Własnościowych w sytuacjach opisanych w art. 6 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym.
Dotyczy to przypadku zawarcia przez państwową osobę prawną ze
spółką lub na jej rzecz umowy lub umów, których przedmiotem jest używanie mienia państwowej osoby prawnej, określonego wyżej, przez
okres ponad 6 miesięcy lub których przedmiotem jest przeniesienie
własności takiego mienia. Zezwolenie obu Ministrów - Spraw Wewnętrznych i Przekształceń Własnościowych - będzie konieczne przy
zawarciu umowy przez państwową osobę prawną z podmiotem zagranicznym, zarówno w rozumieniu art. 3 ustawy, czyli przez osoby fizyczne
mające miejsce zamieszkania za granicą, osoby prawne z siedzibą za
17
Ustawa z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym (Dz.U.
Nr 60, poz. 253, Nr 80, poz. 350, Nr 111, poz. 480, z 1993 r. Nr 134, poz. 646 i z
1996 r. Nr 45, poz. 199).
84
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
granicą i nie posiadające osobowości prawnej spółki osób wymienionych wyżej, utworzone zgodnie z ustawodawstwem państw obcych, jak również osoby prawne wymienione w art. 7 ustawy, z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zależne od podmiotów zagranicznych.
Ustawodawca precyzyjnie określa zależność osoby prawnej, postanawiając, że następuje ona wówczas, gdy podmiot zagraniczny posiada bezpośrednio lub pośrednio większość głosów w zgromadzeniu
wspólników (akcjonariuszy). Fakt ten może wynikać z bezwzględnej
ilości posiadanych głosów, a także stanowić rezultat porozumień z innymi wspólnikami i akcjonariuszami. Zależność ta występuje również,
gdy podmiot zagraniczny jest uprawniony do powoływania albo odwoływania większości członków lub organów zarządzających tej osoby
prawnej. Ponadto, za zależną uważa się osobę prawną, gdy więcej niż
połowa członków jej zarządu jest jednocześnie członkami zarządu albo
osobami pełniącymi funkcję kierowniczą podmiotu zagranicznego lub
innego podmiotu pozostającego z nim w stosunku zależności (art 7 ust.
3 ustawy). Definicja zależności jednego podmiotu od drugiego i uznania
go za podmiot zagraniczny została wyliczona taksatywnie i nie stwarza
trudności interpretacyjnych. Rodzą się one przy innych podmiotach, nie
mających tak dokładnego sformułowania. Zostało ono ukształtowane na
potrzeby tej ustawy i można w drodze wykładni systemowej odnieść je
do innych podmiotów.
Zezwolenie na zawarcie umowy wydaje, jak wskazano, Minister
Przekształceń Własnościowych na wniosek państwowej osoby prawnej.
Brak zezwoleń odpowiednich ministrów z obu ustaw wywołuje identyczne skutki, a mianowicie ich nieważność z mocy prawa (art. 9 ustawy
z dnia 14 czerwca 1991 r. i art. 6 ust 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r.).
Pojęcie nieruchomości
Ustawodawca nie przewiduje definicji nieruchomości, a zatem należy przyjąć sformułowanie wynikające z prawa cywilnego. Nie jest
konsekwentny w określeniu przesłanki przedmiotowej, jako że w
artykule 1 ust. 1 używa pojęcia nieruchomości bez jej charakterystyki,
a także nieruchomości rolnej dla określenia kompetencji ministrów
do wyrażania zgody na wydanie zezwolenia na jej nabycie. W innym
miejscu, a mianowicie w art. 1 ust. 4, stwierdza, że nabyciem nieru-
85
Romuald
Sztyk
chomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Rozdzielność obu praw występuje również w
hipotezie ust. 3 art. 7 ustawy. Jest to nieprecyzyjność redakcyjna, jako że w każdym przypadku chodzi o nabycie zarówno prawa własności nieruchomości, jak również prawa użytkowania wieczystego gruntu. W literaturze prawniczej przyjmuje się ogólną definicję nieruchomości, na którą składają się18:
- grunty, jako części powierzchni ziemskiej, stanowiące przedmiot
odrębnej własności, a także budynki trwale z gruntem związane (art.
46 § 1 k.c.),
- budynki, które są przedmiotem odrębnej własności (art. 46 § 1 k.c.),
- części budynku, które spełniają wymóg odrębnej własności,
- lokale, w świetle ustawy o własności lokali19.
W konsekwencji przedmiotem czynności będą wszystkie nieruchomości bez względu na to, czyją stanowią własność w chwili jej sporządzenia, a więc przepisom tej ustawy podlega także obrót nieruchomościami pomiędzy cudzoziemcami. Przedmiotami będą zatem grunty
rolne w rozumieniu art. 461, gospodarstwa rolne w myśl art. 553 k.c.,
lasy w rozumieniu ustawy z dnia 28 IX 1991 r. o lasach, budynki jako
przedmiot odrębnej własności stosownie do art. 235 § 1, 272 i 279 k.c.,
wszystkie lokale i garaże jako odrębne nieruchomości, nieruchomości
jako składniki przedsiębiorstwa w myśl art. 551 pkt 3.
Niezależnie od ograniczeń przewidzianych analizowaną ustawą
obowiązują dodatkowo reglamentacje wynikające z poszczególnych
przepisów, i tak w powołanej ustawie o lasach w art. 38 sprzedaż lasów,
gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa zarządzanych przez
Lasy Państwowe wymaga decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydanych na wniosek Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych.
Przedmiotem obrotu są również nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 kodeksu cywilnego, czyli te, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w za18
19
R. Skubisz, Nabywanie nieruchomości..., s. 163.
Przedmiotem czynności mogą być wszystkie lokale wymienione w art. 2 ustawy z
dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388).
86
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
kresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji
ogrodniczej, sadowniczej i rybnej20.
Nabycie nieruchomości
Jak wspomniano, stosownie do art. 1 ust. 4 ustawy nabyciem nieruchomości jest nabycie jej prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania, na podstawie każdego zdarzenia prawnego.
Jest to instytucja prawa cywilnego, która została dokładnie sprecyzowana w doktrynie prawnej. Uważa się za nie każde zdarzenie, „które samo lub w połączeniu z innymi zdarzeniami prawnymi, stanami
psychicznymi albo stanami prawnymi wywołuje określone skutki prawne"21.
Zaliczyć do niego należy:
a) Wszystkie czynności prawne skutkujące przeniesienie własności lub powstanie prawa własności nieruchomości, lub udziału we współwłasności.
Wymienić tu można nabycie w formie licytacji czy przetargu, przez
zasiedzenie, w wyniku realizacji roszczenia z art. 231 kodeksu cywilnego, czyli, ogólnie biorąc, podstawa prawna świadczenia (causa) jest
tu obojętna. Z czynności tych wyłączone są umowy obligacyjne, jak najem czy dzierżawa23.
20
21
Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (jedn. tekst Dz.U. z 1993 r.
Nr 94, poz. 431, Dz.U. z 1996 r. Nr 91, poz. 409). Dla celów podatku rolnego za gospodarstwo rolne uważa się obszar użytków rolnych i gruntów pod stawami
oraz sklasyfikowanych jako użytki rolne grunty pod zabudowaniami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa o łącznej powierzchni przekraczającej
1 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 1 ha przeliczeniowy.
Analizowana ustawa posługuje się natomiast pojęciem powierzchni fizycznej.
Por. System prawa cywilnego, praca zbiorowa pod redakcją W. Czachórskiego,
t. I, Część ogólna, Ossolineum 1985, s. 192 i n.
22
Nieruchomościami rolnym
są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Definicja ta jest zawarta w rozporządzeniu wykonawczym
Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. (jedn. tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz.
86 z późn. zm.).
23
W stosunku do cudzoziem
dotyczących nieruchomości mogą wynikać również z innych przepisów i taka
87
Romuald
Sztyk
b) Orzeczenia sądu skutkujące przeniesienie własności nieruchomości lub stwarzające podstawę do realizacji tego prawa w wyniku
złożonego oświadczenia woli.
c) Akty administracyjne powodujące nabycie własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego gruntu.
d) Zdarzenia prawne sensu stricto wywołujące określone przeniesienia własności.
Z działania ustawy wyłączone jest własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego24.
Przepisy ustawy dotyczyć będą jednak innych form nabycia własności przydzielonych domów wraz z prawem do działek, w wyniku
realizacji uprawnień przewidzianych w art. 235 § 1 prawa spółdzielczego. Podobna sytuacja zaistnieje wówczas, gdy nastąpiła likwidacja
lub upadłość spółdzielni, kiedy własnościowe prawo do lokalu przekształca się w prawo do odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub
we własność domu jednorodzinnego, chyba że nabywcą budynku jest
inna spółdzielnia mieszkaniowa. Generalnie prawo spółdzielcze nie
stwarza przeszkód cudzoziemcowi do stania się członkiem spółdzielni.
Zagadnienie niniejsze stało się aktualne po wprowadzeniu ostatniej nowelizacji i postanowieniu, że majątek spółdzielni jest prywatną
własnością jej członków. Nie wydaje się celowe i zasadne rozważanie
niniejszego problemu przy zawiązaniu spółdzielni mającej na celu prowadzenie określonej działalności gospodarczej, ponieważ na ten użytek
obowiązuje ustawa z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. Zdarzyć się jednak mogą takie sytuacje, w których cudzoziemiec (dotychczasowy członek spółdzielni) nabywa własność nieruchomości przy wycofaniu swojego wkładu gruntowego w rolniczej
24
sytuacja została przewidziana w stosunku do umowy dzierżawy w art. 38 ust. 3
ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299). Jak wynika z
tego przepisu, do dnia 1 stycznia 1997 r. zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości
rolnych wchodzących w skład Zasobu z podmiotem zagranicznym wymaga zgody
Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (jedn. tekst Dz.U. z 1995 r.
Nr 54, poz. 288) w art. 223 § 1 stwierdza, że własnościowe prawo do lokalu jest
prawem zbywalnym, dziedzicznym i podlega egzekucji. Jest ono ograniczonym prawem rzeczowym, umowa zaś jego zbycia musi być zawarta w formie aktu notarialnego.
88
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
spółdzielni produkcyjnej (art. 148 § 3 prawa spółdzielczego). W myśl
zasady ustawowej, iż każde zdarzenie prawne skutkujące nabycie własności nieruchomości podlega zasadom omawianej ustawy, przyjąć należy, że dotyczy to również wycofania wkładu gruntowego. Zarówno
prawo spółdzielcze, jak również inne ustawy traktujące o przeniesieniu
własności nieruchomości nie zawierają reguły o konieczności przestrzegania zasad nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Nie oznacza to, iż przepisy dotyczące nabycia własności nie działają w stosunku do tych regulacji prawnych25. Nie czyni tego np. ustawa z dnia
19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu
Państwa, ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych26, a także art. 118 ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników27. Nieliczne rozwiązania prawne, jak np.
art. 4 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości28, czy też ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych29 określają ich stosunek prawny do ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców, względnie że nie stosuje się postanowień przepisów do obywateli państw obcych. Powyższe stwierdzenia mają jedynie znaczenie informacyjne, ponieważ w ramach ogólnego
25
26
27
28
Powstać może również konieczność uzyskania zezwolenia dewizowego a w razie
zaistnienia obrotu wartościami dewizowymi w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 2
grudnia 1994 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 136, poz. 703, zm.: Dz.U. z 1995 r. Nr
132, poz. 641). Zasady zezwoleń dewizowych zostały określone w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 1996 r. w sprawie ogólnych zezwoleń dewizowych
(M.P. Nr 6, poz. 73, zm.: M.P. z 1996 r. Nr 27, poz. 290).
Jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm.
Jedn. tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342. Art. 118 ustawy przewiduje nieodpłatne przyznanie własności działek użytkowanych i znajdujących się pod budynkami.
Zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 8 maja
1996 r. zmieniające zarządzenie w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (M.P. Nr 29, poz. 304) uchyliło
§ 6 o obowiązku przedkładania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych na uczestniczenie w przetargu na nabycie własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego.
29
Art. 3 ustawy z dnia 26 paź
darstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) przewidywał wyłączenie z jej działania nieruchomości stanowiących własność obywateli państw obcych.
89
Romuald
Sztyk
porządku prawnego przepisy omawianej ustawy dotyczą każdych zdarzeń powodujących przeniesienie własności nieruchomości względnie
prawa użytkowania gruntu. Zatem również do uwłaszczenia lub zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej lub jej części na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się
zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r.).
Wyłączenie działania ustawy
W myśl art. 7 ust. 1 analizowanej ustawy, jej przepisów nie stosuje się do:
1. Przekształcenia spółki handlowej. Skoro ustawodawca nie definiuje tego pojęcia, należy odnieść się do przepisów kodeksu handlowego, przewidującego przekształcenie:
a) Spółki jawnej na komandytową. Możliwość ta jest przewidziana w art. 114 § 1 kodeksu handlowego i może nastąpić, jeżeli umowa
spółki postanawia, że w razie śmierci wspólnika spółka ma istnieć
nadal z jego spadkobiercami. Wówczas każdy spadkobierca może uzależnić pozostanie w spółce od jej przekształcenia na spółkę komandytową
i przyznania mu stanowiska komandytariusza. W przeciwnym razie
spadkobierca może bez wypowiedzenia wystąpić ze spółki w przeciągu 6 miesięcy od dnia, w którym dowiedział się o otwarciu spadku.
b) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na spółkę akcyjną,
stosownie do dyspozycji art. 497 k.h., do którego stosuje się odpowiednio przepisy o przekształceniu spółki akcyjnej na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
c) Spółki akcyjnej na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, z
zachowaniem wymogów określonych w art. 491-496 k.h.
Wśród przepisów należy wskazać na te, które mówią że przekształcenie nie powoduje żadnych zmian w jego stosunku do osób trzecich i
że zachodzi ciągłość między dawną a nową spółką a różnica jest w
formie ustroju przekształconej spółki. Przechodzi na nią cały dotychczasowy majątek spółki, a także wszelkie jej zobowiązania.
Zgodnie z art. 492 k.h., jeżeli statut nie przewiduje warunków surowszych, uchwała o przekształceniu wymaga obecności akcjonariuszy reprezentujących połowę kapitału akcyjnego i musi być powzięta
większością 3/4 głosów. Zyskuje moc dopiero po zarejestrowaniu i win-
90
Nowe
zasady
nabywania
nieruchomości
przez
cudzoziemców
na być protokołowana przez notariusza. Nie jest konieczne zawarcie
osobnej umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a wystarcza
jedynie oświadczenie o przystąpieniu do przekształconej spółki.
2. Nabycia nieruchomości, a więc także prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia przez osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego. W przypadku gdy prawo ojczyste spadkodawcy
nie przewiduje dziedziczenia ustawowego, stosuje się w tym zakresie
prawo polskie (art. 7 ust. 2 ustawy)30.
Skoro ustawodawca nie określa bliższej kręgu spadkobierców ustawowych, należy przyjąć, że stosuje się zasady dziedziczenia ustawowego, przewidziane w art. 931 i następnych kodeksu cywilnego.
Odmiennie zostało potraktowane nabycie wchodzącej w skład spadku nieruchomości (prawo użytkowania wieczystego) na podstawie testamentu. W razie gdy cudzoziemiec nie uzyska zezwolenia Ministra
Spraw Wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu roku
od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo
użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do
spadku z mocy ustawy. Mogą zaistnieć następujące sytuacje:
• spadkobierca testamentowy jest jednocześnie spadkobiercą ustawowym - wówczas nie działają żadne ograniczenia,
• spadkobierca testamentowy uzyskał zezwolenie w przepisanym
terminie - w ten sposób został spełniony wymóg ustawy,
• spadkobierca nie spełnił wymogu złożenia wniosku o wydanie
zezwolenia, albo też wniosek taki w przepisanym terminie złożył, lecz
zezwolenia nie otrzymał - w takim przypadku prawa do tych przedmiotów nabywają osoby powołane z ustawy w drodze przyrostu.
Jest to istotne novum w stosunku do poprzedniego rozwiązania prawnego, ograniczające możliwość nabycia w drodze dziedziczenia testamentowego. Wystąpić mogą dalsze komplikacje w razie, gdy spadkodawca, korzystając z uprawnienia ustawowego (art. 33 pkt 2 k.r.i o.),
zastrzeże, że przedmioty majątkowe nabyte przez dziedziczenie wejdą w skład wspólności ustawowej, gdy tylko jeden ze spadkobierców
jest spadkobiercą ustawowym. W stosunku do drugiego spadkobiercy
30
Bliżej M. Pazdan, Umowny dział spadku w prawie prywatnym międzynarodowym, [w:| Prace z prawa cywilnego dla uczczenia pracy naukowej Profesora Józefa Stanisława Piątowskiego, Ossolineum 1985, s. 215 i n.
91
Romuald
Sztyk
testamentowego istnieje potrzeba spełnienia się opisanej przesłanki
ustawowej, warunkującej nabycia prawa własności nieruchomości lub
prawa użytkowania wieczystego. Niespełnienie tej przesłanki spowoduje skuteczność prawną powołania jednego ze spadkobierców testamentowych, który jest jednocześnie spadkobiercą ustawowym, w miejsce zaś drugiego spadkobiercy testamentowego wejdzie, oprócz innych
spadkobierców ustawowych, także jego współmałżonek. Przebieg postępowania spadkowego w opisanej sytuacji może spowodować istotne utrudnienia. W przypadku wniesienia sprawy przed uzyskaniem
zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych, sąd powinien na zasadzie
artykułu 177 § 1 pkt 3 k.p.c. zawiesić postępowanie z urzędu, ponieważ
jej rozstrzygnięcie zależy od uprzedniej decyzji organu administracji
państwowej.
Zwolnienia ustawowe z obowiązku uzyskania zezwolenia
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy, nie wymaga uzyskania zezwolenia, z wyjątkiem nieruchomości (prawo użytkowania wieczystego gruntu) położonej w strefie nadgranicznej oraz gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha:
1. Nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art.
2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Ustawodawca ograniczył się do definicji ustawowej przedmiotu
umowy, nie wnikając w dalsze ustalenia, a w szczególności w zakresie stwierdzenia, że służy on zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych.
Nie można z tego wywieść wniosku, że brak zastrzeżenia skutkuje nabywanie takiego lokalu jako lokaty kapitału lub czerpania z tego korzyści majątkowych (najem, odsprzedaż z zyskiem). W uzasadnieniu
projektu ustawy stwierdzono, że lokale te są o ograniczonej powierzchni, a o ile nie jest wymagane zezwolenie przy nabyciu własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, to również należy je odnieść do
tego przedmiotu. Uważa się, że interwencja ustawodawcy w zakresie
reglamentacji tych przedmiotów jest zbędna.
2. Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca zamieszkałego w
Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 5 lat od dnia uzyskania karty stałego pobytu.
Przepis jednoznacznie określa warunki nabycia, jednakże na notariuszu ciąży obowiązek udokumentowania tego faktu przez powo-
92
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
łanie karty stałego pobytu z datą jej wystawienia. Powyższa uwaga
odnosi się również do omawianego przypadku warunkowego dziedziczenia przez spadkobierców nieustawowych na podstawie testamentu
1 sprowadza się do kwestii, w jakim zakresie notariusz powinien pouczać strony czynności o obowiązujących przepisach i skutkach prawnych składanych oświadczeń woli. Istnieją w tej mierze dwa poglądy, pierwszy z nich sprowadza się do stosowania pouczeń zamieszczanych w aktach notarialnych, drugi zaś uważa je za zbędne. W każdym
jednak przypadku notariusz powinien poinformować o konsekwencjach prawnych czynności. Zamieszczenie tego stwierdzenia w akcie
notarialnym ma znaczenie porządkowe i profilaktyczne, ale nie jest
obowiązkowe.
3. Nabycie przez cudzoziemca, będącego małżonkiem obywatela
polskiego i zamieszkującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej
2 lata od uzyskania karty stałego pobytu, nieruchomości, które w wyniku nabycia stanowić będą wspólność ustawową małżonków.
Jest to wymóg zaostrzający reglamentację. Określa jednocześnie
warunki, które powinny być spełnione, aby przy małżeństwach tego rodzaju wchodziły one w skład wspólności ustawowej (art. 8 ust. 1 pkt 3).
Przedstawiona redakcja przepisu godzi w instytucję ustroju majątkowego małżonków zarówno ustawową jak i umowną. Jest także
sprzeczna z poglądami reprezentowanymi w doktrynie prawnej i orzecznictwie31. Powoduje, że w większym rozmiarze będą zawierane umowy pozorne i nieruchomości nabywane z dorobku na majątek odrębny
w wyniku złożonego oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a jedynie w celu spełnienia warunku ustawowego. W ten sposób zredagowany przepis nie może godzić bezpośrednio w instytucję
umownej majątkowej wspólności ustawowej. Istnieje bowiem możliwość sporządzenia umowy majątkowej małżeńskiej rozszerzającej
31
Jest to jeden z zasadniczych kontrowersyjnych poglądów w doktrynie i orzecznictwie. Zaliczenie do majątku wspólnego nieruchomości nabytych w kraju, w razie
gdy jeden z małżonków posiada obywatelstwo polskie, było przedmiotem między innymi orzeczenia SN z dnia 24 września 1970 r. III CZP 55/70. Uważa się, że względy
słuszności i sama instytucja małżeńskiej wspólności majątkowej nakazują przyjęcie
rozwiązania, że wchodzą one w skład wspólności ustawowej. Nabycie przedmiotu majątkowego podlega ex lege zasadom o wspólności ustawowej. Vide: J.S. Piątowski, System prawa rodzinnego i opiekuńczego, s. 364 i powołana tam literatura.
93
Romuald
Sztyk
wspólność ustawową bez potrzeby uzyskania zezwolenia na jej zawarcie (art. 47 § 1 k.r.i o.). Potrzeba uzyskania zezwolenia wystąpi,
o ile zostanie zawarta umowa majątkowa małżeńska prowadząca do
nabycia na majątek odrębny prawa własności nieruchomości przez
współmałżonka cudzoziemca. Może to nastąpić także przy ustanowieniu rozdzielności majątkowej32. Przy podziale majątku wspólnego (art.
56 k.r. i o.), do którego stosuje się odpowiednio przepisy o dziale spadku (art. 1035 k.c.), które z kolei odsyłają do przepisu o zniesieniu współwłasności przy podziale w naturze (art. 212 k.c.), konieczne będzie
zezwolenie, o ile były małżonek-cudzoziemiec nabędzie wartość nieruchomości przekraczającej jego w niej udział, wynikający z domniemania
prawnego lub faktycznie ustalonego.
4. Nabycie przez cudzoziemca nieruchomości, jeżeli w dniu nabycia jest uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości, a zbywca nieruchomości jest jej właścicielem lub wieczystym
użytkownikiem co najmniej 5 lat. Zostały wprowadzone dwie przesłanki warunkujące nabycie, a mianowicie:
a) nabywca powinien być uprawnionym do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości w ramach ogólnego porządku dziedziczenia ustawowego. Również i przy tym nabyciu rodzi się problem nabycia przez małżonków na zasadach wspólności ustawowej, gdy
tylko jeden z nich jest uprawniony do dziedziczenia ustawowego. Rozwiązanie tego zagadnienia może nastąpić pod tym warunkiem, że przyjmie się koncepcję możliwości zawarcia umowy majątkowej rozszerzającej wspólność ustawową. Nabywca może w każdej chwili zawrzeć
tego rodzaju umowę, a więc również po nabyciu nieruchomości, i w ten
sposób osiągnie zamierzony cel. Przyjęcie takiej wykładni pozwala na
realizację postanowienia przepisu art. 33 pkt 2 k.r.i o., w razie gdy darczyńca tak postanowił,
b) okres bycia właścicielem nieruchomości lub wieczystym użytkownikiem (co najmniej 5 lat) posiada charakter zapobiegawczy, utrudniający obejście przepisu ustawy. Ustawodawca założył bowiem, że
przyjęty okres będzie wystarczającym warunkiem powstrzymującym
od sporządzania umów pozornych. Jest to kolejne rozwiązanie nieprecyzyjne, godzące w obrót prawny nieruchomościami. Nie przewidzia32
Tak R. Skubisz, Nabywanie nieruchomości..., s. 165.
94
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
no wszystkich możliwości, które mogą zaistnieć w praktyce, a polegających między innymi na tym, że terminy nabycia własności mogą być różne. Dotyczyć to może np. nabycia udziału w nieruchomości
przed upływem 5 lat w wyniku dziedziczenia po spadkodawcy (np. małżonku) i pozostałego udziału w tejże nieruchomości po upływie tego
okresu przez nich obojga. Trudno w takiej sytuacji doszukiwać się nadużycia prawa, gdy w określonej części okres ten nie upłynął. Kategoiyczność rozwiązania prawnego nakazuje jednak uwzględnienia mniej
korzystnej opcji, uniemożliwiającej zawarcie umowy przenoszącej własność. Istnieje jednak możliwość zawarcie umowy obligacyjnej pod warunkiem upływu opisanego terminu.
5. Nabycie przez osobę prawną, mającą siedzibę na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, kontrolowanej bezpośrednio lub pośrednio
przez osoby wymieniane w pkt 1 i 2 ust. 2 art. la ustawy, na jej cele
statutowe, nieruchomości nie zabudowanej, której łączna powierzchnia
w całym kraju nie przekracza 0,4 ha, na obszarze miast. Muszą tu być
spełnione dwie przesłanki, a mianowicie:
- nabycie musi nastąpić na cele statutowe, czyli powinna ona być
przeznaczona na realizację określonych zadań ujętych w umowie spółki czy też w statucie spółki akcyjnej,
- nieruchomość powinna być nie zabudowana, a jej łączny obszar
w całym kraju, i tylko na obszarze miast, nie powinien przekraczać 0,4
ha. Nakaz ten dotyczy sytuacji po wejściu w życie ustawy. Nie może
ona działać wstecz i prowadzić do wniosku, że podlegają zsumowaniu
wszystkie nieruchomości tego rodzaju. Byłoby to niekorzystne i niezgodne z wykładnią gramatyczną. Uszczuplałoby interesy prawne, ponieważ nabycie przed wejściem w życie ustawy mogło np. odbyć się za
zezwoleniem. Przyjęte rozwiązanie prawne stanowi istotne novum i
stwarza możliwości rozwijania inicjatywy inwestycyjnej.
Jak wspomniano, nie korzystają z tego zwolnienia nieruchomości położone w strefie nadgranicznej w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej33. Z kolei, zgodnie z
art. 12 ust. 1 cyt ustawy, strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin
przyległych do granicy państwa. Jej szerokość powinna osiągnąć 15 km,
a w razie niespełnienia tego wymogu włącza się do niej również gminy
33
Dz.U. Nr 78, poz. 461.
95
Romuald
Sztyk
sąsiednie, których obszar leży w całości lub w części 15 km od granicy państwowej. Wymóg ten podyktowany jest warunkami obronności kraju i zachowania jego bezpiecznych granic. W praktyce notarialnej wystąpią trudności w realizacji tego postanowienia. Wiedza
notariusza może okazać się niewystarczająca w przedmiocie ustalenia
położenia nieruchomości i dlatego powinien on korzystać z oświadczenia stron, a w razie braku dostatecznej wiadomości z ich strony — z zaświadczenia urzędu gminy, w której znajduje się przedmiot umowy.
Nie podlegają także temu zwolnieniu grunty rolne o powierzchni
przekraczającej 1 ha. Ustawodawca i w tym zakresie nie wykazuje
dbałości o jednolitość sformułowań rodzaju przedmiotu. Używa w jednym przypadku pojęcia nieruchomości rolnej (art. 1 ust 1), zaś w innym
- grunty rolne przekraczające 1 ha. W związku z tym istnieje potrzeba
skorzystania z definicji prawa cywilnego, w którym pojęcia te są jednoznaczne (art. 461 k.c.).
Wnioski o uzyskanie zezwolenia
Ustawa nie zawiera warunków, jakie powinien spełniać wniosek
o wydanie zezwolenia. Określa natomiast w art. 3 treść zezwolenia i
tryb postępowania. Stosownie do tych zasad Minister Spraw Wewnętrznych może przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia zażądać
przedstawienia dowodów i informacji niezbędnych do rozpatrzenia
wniosku oraz do dokonania sprawdzenia, przy pomocy organów podległych właściwym ministrom, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz czy będzie ono zgodne z interesem
państwa.
Pod rządem dawnych przepisów zostały wydane informacje dotyczące wydawania zezwoleń na nabycie nieruchomości w Polsce przez
cudzoziemców34. Już wówczas stwierdzono, że zezwolenia dotyczą nie
tylko nabycia własności nieruchomości, ale także prawa użytkowania
wieczystego. Wskazywano, że o wydanie zezwolenia mogą ubiegać się
osoby polskiej narodowości i polskiego pochodzę ni, zamieszkałe na stałe
w Polsce na podstawie kart stałego pobytu. Podkreślano, że są uwz34
Dane te zawiera informacja MSW, Dep. Adm., z dnia 20.07.1995 r.
96
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
ględniane potrzeby życiowe wnioskodawców i ich współmałżonków. Jednocześnie udzielono wskazówek co do treści wniosku, postanawiając, że powinien on zawierać:
- określenie nabywcy, imiona i nazwisko, datę i miejsce urodzenia,
obywatelstwo, miejsce zamieszkania,
- wskazanie więzi łączących wnioskodawcę z Polską, np. polska
narodowość lub pochodzenie, stałe zamieszkanie w Polsce, małżeństwo z obywatelem polskim,
- szczegółowe określenie nabywanej nieruchomości, dokładny
adres, powierzchnię i rodzaj z uwzględnieniem części składowej, podanie numerów księgi wieczystej oraz działek, a w razie potrzeby oznaczenie geodezyjne,
- imiona i nazwisko osób zbywających nieruchomość oraz miejsce
ich zamieszkania,
- określenie formy prawnej nabycia nieruchomości,
- uzasadnienie wskazujące cel nabycia nieruchomości.
Ponadto wskazywano, by do wniosku o wydanie zezwolenia dołączyć:
- kopię posiadanych dokumentów, potwierdzających związek wnioskodawcy z Polską, np. aktu urodzenia, dokument potwierdzający
posiadanie dawniej obywatelstwa polskiego i okoliczności jego utraty,
akt małżeństwa z obywatelem polskim, karty stałego pobytu, kserokopię paszportu,
- pisemne oświadczenie osób zbywających nieruchomość wyrażające wolę zbycia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy, ze wskazaniem formy jej zbycia, a gdy zbywcą jest osoba prawna - wyciąg z rejestru handlowego sprzed 3 miesięcy,
- wyciąg z księgi wieczystej założonej dla zbywanej nieruchomości,
sprzed miesiąca,
- wypis z rejestru gruntów,
- pisemne pełnomocnictwo.
Językiem urzędowym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w
Polsce, jest język polski i w takiej formie należy składać wnioski,
wszystkie zaś dokumenty w języku obcym powinny być tłumaczone
przez przysięgłego tłumacza danego języka. Odstąpiono od ustalenia sumy minimalnej nabycia nieruchomości, co spowodowało zmia-
97
Romuald
Sztyk
nę przepisów o opłacie skarbowej35. Zrezygnowano z przedkładania
do wniosku operetu oszacowania wartości nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę z uwzględnieniem wszystkich części składowych.
Decyzja
Zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych następuje w drodze
decyzji administracyjnej za zgodą Ministra Obrony Narodowej, a w
przypadku nieruchomości rolnej także za zgodą Ministra Rolnictwa i
Gospodarki Żywnościowej. Odmowa wydania zezwolenia nie wymaga wyrażenia zgody przez obu ministrów.
Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych
może w zezwoleniu określić specjalne warunki, od których spełnienia
uzależnione jest nabycie nieruchomości przez cudzoziemca.
Zezwolenie powinno określać w szczególności osobę nabywcy,
przedmiot nabycia i specjalne warunki, o ile takie zostały ustanowione. Jest ono ważne jeden rok od dnia wydania (art. 3 ust. 2 ustawy).
Dokładnie określono tryb postępowania umorzeniowego. Następuje ono wtedy, gdy z takim wnioskiem wystąpi cudzoziemiec, który
był inicjatorem złożenia wniosku, na podstawie którego je wszczęto,
a także gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości oświadczył, że nie zamierza jej zbyć na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o
zezwolenie. Organ wydający decyzję lub postanowienie może odstąpić od uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymaga tego obronność lub
bezpieczeństwo państwa.
W art. 3d ustawy przewidziano możliwość wydania przyrzeczenia
o wydanie zezwolenia zwanego promesą. Stosuje się do niej zasady
jak do decyzji. Może być ona wydawana również na wniosek założycieli osoby prawnej, określonej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.
W okresie ważności promesy nie można odmówić wydania zezwolenia, chyba że uległ zmianie stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia
35
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lipca 1996 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłaty skarbowej (Dz.U. Nr 82, poz. 381) wprowadziło w
§ 22 opłaty stałe na nabycie nieruchomości lub prawa wieczystego - 1.000 zł, na
nabycie lub objęcie udziałów (akcji) - 1.000 zł, a w spółce będącej właścicielem
nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym - 1.500 zł.
98
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
sprawy. Wprowadzając promesę, ustawodawca kierował się zasadą
ułatwienia inwestowania, umożliwienia uczestniczenia w przetargach i rokowaniach dotyczących nieruchomości i przy tworzeniu spółek,
do których wniesiona ma być w formie aportu nieruchomość.
Wymienione motywy ustawowe są zasadne i powodują, iż proces
tworzenia spółek z kapitałem zagranicznym i nabywania nieruchomości przez cudzoziemców jest sprawniejszy.
W art. 3e ustawy wprowadzono zezwolenie na nabycie lub objęcie
przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą
na terytorium RP, będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jeżeli w wyniku nabycia lub objęcia udziałów
(akcji) spółka stanie się kontrolowaną. Wymaga zezwolenia także nabycie lub objęcie udziałów (akcji) przez cudzoziemca nie będącego wspólnikiem w spółce kontrolowanej. Przepisy te nie dotyczą przypadku,
gdy spółka jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym lokalu mieszkalnego, a osoba prawna nieruchomości na cele statutowe o powierzchni 0,4 ha na obszarze miast. Minister Spraw Wewnętrznych może na
wniosek spółki udzielić zezwolenia na nabywanie lub obejmowanie w
nich udziałów lub akcji przez cudzoziemców, jeżeli nie występuje prawdopodobieństwo zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa,
porządku publicznego i będzie zgodne z interesem państwa.
Minister Spraw Wewnętrznych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o jego urzędzie, jest naczelnym organem administracji państwowej36. Do
jego kompetencji ustawowych należą sprawy społeczno-administracyjne, a w tym określone niniejszą ustawą. W ramach swych uprawnień
może ustalić, zgodnie z art. 5 ustawy, wobec nabywcy warunek specjalny, od spełnienia którego będzie uzależniona możliwość sporządzenia
aktu notarialnego. W akcie notarialnym powinno być zamieszczone zobowiązanie do wykonania tego warunku w określonym terminie pod
iygorem rozwiązania umowy. Jednocześnie postanowiono, że bez przedstawienia zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych, a także w razie ustanowienia w zezwoleniu specjalnych warunków, również dowodu z dokumentu urzędowego o ich spełnieniu, nie można dokonywać
36
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych
(Dz.U. Nr 30, poz. 181 z późn. zm.).
99
Romuald
Sztyk
czynności prawnych oraz wpisu prawa własności i prawa użytkowania
wieczystego w księdze wieczystej.
Ustawodawca nie określił charakteru dowodu dokumentu urzędowego. Można więc przyjąć, iż chodzi mu o dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w
zakresie ich działania, wymienione w art. 244 § 1 k.p.c., które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Trudno w
tej chwili określić rodzaj dokumentów potwierdzających wykonanie
warunków specjalnych zezwolenia. Na podstawie dotychczasowych
doświadczeń można wysnuć wniosek, że dotyczyły one wykonania
określonych remontów budynków znajdujących się na nieruchomości, umożliwiania korzystania przez społeczeństwo z budowli zabytkowych na ogólnych zasadach. W zależności od rodzaju warunku specjalnego będzie można otrzymać decyzję, zaświadczenie lub inny
dokument organu administracji rządowej lub samorządowej, potwierdzający sposób jego realizacji.
Przepis nakłada na notariusza obowiązek powołania tego dokumentu w treści aktu notarialnego i przesłania go wraz z zezwoleniem Ministra Spraw Wewnętrznych jako załączników wniosku wieczystoksięgowego (aktualnie wypisu aktu notarialnego zawierającego wniosek).
Decyzja zawierająca zezwolenie podlega ogólnym zasadom postępowania administracyjnego. W związku z tym strona niezadowolona
z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 127 § 3 i art.
129 § 2 k.p.a.). Może też zaskarżyć decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od
dnia doręczenia (art. 196 § 1, art. 199 § 1 i 200 § 1 k.p.a.).
Specjalne strefy ekonomiczne
W art. 3a ustawy przewidziano przyśpieszony tryb postępowania
w zakresie wydawania zezwoleń na nabycie nieruchomości na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Powinny być one wydane w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku przez strony. Chodzi tu o
specjalne strefy ekonomiczne ustanowione rozporządzeniami Rady
Ministrów na wniosek Ministra Przemysłu i Handlu, na podstawie
ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Mogą być one ustanowione, z zastrzeżeniem ustawy, wyłącznie na
100
Nowe
zasady
nabywania
nieruchomości
przez
cudzoziemców
gruntach stanowiących własność zarządzającego, Skarbu Państwa albo gminy (gmin), związku komunalnego lub będących w użytkowaniu
wieczystym zarządzającego (art. 5 ust. 1 ustawy)37.
Skutki prawne nieprzestrzegania ustawy
Ustawodawca przewidział różnorodne skutki prawne niezachowania wymogów ustawy. Najbardziej drastycznym jest postanowienie art. 6 ust. 1 ustawy, stwierdzające, że nabycie nieruchomości przez
cudzoziemca wbrew przepisom ustawy jest nieważne. O nieważności
nabycia orzeka sąd także na żądanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub kierownika urzędu rejonowego, właściwych ze względu na miejsce położenia nieruchomości, albo na żądanie Ministra Spraw Wewnętrznych.
Przepisy te stosuje się odpowiednio do nabycia lub objęcia udziałów lub akcji w spółce handlowej, wbrew przepisom art. 3e ustawy. Żądanie do sądu może zgłosić każdy udziałowiec lub akcjonariusz spółki
Postanowiono również, że cudzoziemcy, którzy w dniu wejścia ustawy w
życie stali się bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych udziałowcami lub akcjonariuszami kontrolowanej spółki handlowej, będącej
właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, dożą w
terminie 1 roku od dnia obowiązywania ustawy wniosek o wydanie zezwolenia (art. 2 ust 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy). Przepis ten narusza zasadę lex retro non agit, jednakże czyni to w imię skontrolowania czynności prawnych, które zostały sporządzone z obejściem
wymogu uzyskania zezwolenia, wymaganego w aktualnym stanie prawnym. Podnoszony jest zarzut, iż prawo działa wstecz, co narusza obowiązujący porządek prawny38.
Przewidziano ponadto prowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości rejestru nieruchomości sprzedanych cudzoziemcom bez zezwolenia
(art. 8 ust. 4). Domniemywać można, że źródłem informacji dla prowa37
38
Dz.U. Nr 123, poz. 600. Do tej chwili powstały trzy strefy ekonomiczne: w Mielcu
(Dz.U. z 1995 r. Nr 107, poz. 526), w woj. katowickim (Dz.U. z 1996 r. Nr 88, poz.
397) i suwalskim (Dz.U. Nr 93, poz. 421).
Por. A. Mednis, A. Siemiątkowski, Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, „Rzeczpospolita" nr 145 z dnia 24 czerwca 1996 r.
101
Romuald
Sztyk
dzonego rejestru będą również spostrzeżenia z kognicji wydziału ksiąg
wieczystych sądów rejonowych, przewidzianej w art. 5 ustawy, i uchybienia stwierdzone w tym postępowaniu. Jest to szczególnego rodzaju
kontrola poza tą która wynika z ogólnych zasad postępowania wieczystoksięgowego.
Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych jest zobowiązany do przedstawiania corocznie sprawozdania Sejmowi z realizacji ustawy w terminie do dnia 31 marca (art 4 ustawy). W sprawozdaniu tym ma być zawarta
liczba udzielonych zezwoleń, rodzaje i obszary oraz terytorialne rozmieszczenie nieruchomości, liczba decyzji odmawiających oraz zasady, jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji.
Wnioski końcowe
Jak stwierdzono we wstępie, przyjęte rozwiązanie prawne zawiera szereg walorów niezbędnych w kształtowaniu stosunków międzynarodowych oraz krajowych. Uproszczone zostały procedury postępowania, przepisy dostosowano do potrzeb okresu przejściowego,
do czasu wypracowania rozwiązań zgodnych z zasadami międzynarodowymi w ramach członkostwa w Unii Europejskiej. Nie uniknięto przy
tym błędów, m.in. poprzez wprowadzenie rozwiązań prawnych nieadekwatnych do istniejących instytucji wspólności majątkowej małżonków. Wiele spraw pozostawiono nadal do wyjaśnienia w drodze wykładni i orzecznictwa. Zaliczyć do nich można brak wyjaśnienia, że
zezwolenie na nabycie nieruchomości nie będzie wymagane w razie „przekształcenia" przez cudzo ziemca-użytkownika wieczystego tego prawa
na prawo własności nieruchomości, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r.
Wprowadzone ograniczenia w stosunku do spadkobierców ustawowych, do współmałżonków cudzoziemców i nadmierna nieufność do
niektórych czynności cywilnoprawnych - należą do oczywistych mankamentów. Doceniając wolę ustawodawcy w przedmiocie zabezpieczenia słusznych interesów państwa, należy stwierdzić, że interwencja w
stosunki majątkowe małżeńskie jest jedną z zasadniczych wad ustawy.
Nie można bowiem nieprecyzyjnymi nakazami uniemożliwić realizację
instytucji prawa rodzinnego i opiekuńczego, regulującego stosunki ma-
102
Nowe zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców
jątkowe między małżonkami. Rywalizacja redakcji postanowień obu ustaw
przemawia zdecydowanie na korzyść przepisów regulujących instytucję wspólności ustawowej małżeńskiej. I w tym kierunku, przy rozsądnej liberalizacji ograniczeń, a szczególnie tych które są nieuzasadnione, powinna zmierzać wykładnia ustawy.
103