Streszczenie - Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska

Archives of Waste Management
Archiwum Gospodarki Odpadami
and Environmental Protection
http://ago.helion.pl
ISSN 1733-4381, Vol. 3 (2006), p-37-44
Najlepsza Dostępna Technika (BAT ), a polityka zrównoważonego rozwoju
Pikoń K.
Katedra Technologii i Urządzeń Zagospodarowania Odpadów, Politechnika Śląska,
ul. Konarskiego 18, 44-100 Gliwice
tel. (+48 32 237 11 23), fax (+48 32) 237 11 67,
e-mail [email protected],
e-mail [email protected]
Streszczenie
Pojęcie „Najlepszej Dostępnej Techniki” (BAT - Best Available Technique) zostało
wprowadzone do obiegu prawnego w krajach Unii Europejskiej Dyrektywą 96/61/WE w
sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania powstawania zanieczyszczeń (IPPC Integreted Pollustion Prevention and Control). Mimo iż od tego momentu upłynęło 8 lat
BAT nadal nie jest do końca określony dla wszystkich rodzajów instalacji. Istniejące opisy
postawiają bardzo duże pole niedookreśloności. Brakuje danych technicznych o
kluczowym znaczeniu. Płynne pozostaje połączenie technicznej strony najlepszej dostępnej
techniki oraz jego ekonomicznego charakteru.
Definicja i założenia BAT wskazują, że może on być inaczej interpretowany w różnych
krajach w zależności od ich stopnia rozwoju.
Pozostają problemy z ostateczną determinacją BAT, a między innymi z określeniem jaka
metoda powinna być zastosowana do określenia pojęcia „przeżycia” w ekonomicznym
sensie (Economic Viability).
BAT stwarza jednak szanse na wzmocnienie polityki ekorozwoju we wszystkich działach
gospodarki. Jest stosunkowo nowym pojęciem, które może służyć próbie przeorientowania
dotychczasowego spojrzenia na ochronę środowiska opartego na zakazach i limitach oraz
przekształcenia go na samoregulujący mechanizm ochrony zasobów naturalnych i całego
środowiska.
W artykule przedstawiono techniczne uwarunkowania wdrażania BAT w różnych sektorach
techniki oraz zdefiniowano mechanizm samoregulacji BAT oparty na podatku
ekologicznym typu Pigou, który będzie neutralna dla poszczególnych sektorów w sensie
przepływu środków. Mechanizm podatku Pigou może określić próg, który w samej definicji
BAT pozostaje obszarem niedookreślonym oraz wdrożyć mechanizm samoregulujący się,
który będzie zachęta do podnoszenia standardów ekologicznych.
38
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
Abstract
Best Available Technique and policy of sustainable development
BAT is fairly new notion introduced in various countries all over the world. Unfortunately
some details are still undefined. BREFs are still under construction and all reports contain
many undefined areas.
We don't know what method should be used to determine economic viability (EV), what
properties could distinguish economically viable BAT form economically not viable one
and who should determine those properties. Finally - what would be system boundaries: at
what economic efficiency EV would be determined and whether we would analyze whole
enterprise or only an installation. Despite some problems BAT could be useful tool in
policy of sustainable development support in all branches of economy. It could change
traditional model of environmental protection based on emission limits and introduce
efficient pro-ecological self-steering mechanism.
Main goal should be encourage enterprises to introduce new environmental protection
solutions. It could be done only if it would be based on economic philosophy of gains and
benefits. Important problem in eco-development policy based on BAT seems to be pricing
of ecological effects of emission. To do it well we should take into consideration large
amount of data but problems of that type are still unsolved in global scale. System based on
philosophy of Pigouvian tax - shown in the paper - is neutral for whole branches of
economy in economical sense. Mechanism of Pigouvian tax could indicate threshold X0,
which in definition of BAT is still undefined, and introduce self steering mechanism which
would encourage enterprises to introduce new standards in environmental protection.
1.Wstęp
Pojęcie „Najlepszej Dostępnej Techniki” (BAT – Best Available Technique) zostało
wprowadzone do obiegu prawnego w krajach Unii Europejskiej Dyrektywą 96/61/WE w
sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania powstawania zanieczyszczeń (IPPC –
0 Integreted Pollution Prevention and Control).
Współczesny BAT ma genezę w sformułowanych w latach osiemdziesiątych pojęciach
Najlepszej Dostępnej Technologii. Międzynarodowy akt prawny w postaci Konwencji o
ochronie i użytkowaniu cieków transgranicznych i jezior międzynarodowych, został
sporządzony w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. Termin "najlepsza dostępna technologia"
zdefiniowano jako „najnowsze osiągnięcia w zakresie opracowywania procesów, urządzeń
lub metod eksploatacji, które wykazały praktyczną przydatność w charakterze konkretnego
przedsięwzięcia, ograniczającego zrzuty, emisję i odpady” [1].
Kolejnym etapem było określanie pojęcia Najlepszej Dostępnej Technologii Nie
Powodującej Nadmiernych Kosztów. W konsekwencji doszło do sprecyzowania Najlepszej
Dostępne Techniki zdefiniowanej bardzo szeroko, obejmując nie tylko sama sferę produkcji
ale również organizacji, projektowania, procesy przygotowawcze, nadzór oraz monitoring
zanieczyszczenia środowiska jak również zapobieganie potencjalnym zagrożeniom dla
środowiska – takim jak awarie czy wypadki.
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
39
Dyrektywa IPPC to kompleksowy akt prawny, którego celem ma być w konsekwencji
ujednolicenie zagadnień związanych z ochroną środowiska naturalnego i sposobów
zapobiegania potencjalnym zagrożeniom takim jak np. emisja gazowa z instalacji
przemysłowych.
Najwyższy poziom ochrony środowiska naturalnego powinien być osiągnięty poprzez
zastosowanie optymalnych rozwiązań organizacyjnych i technologicznych, zawartych w
odpowiednich wytycznych. Określając BAT należy przy tym wziąć pod uwagę [2]:
•
wykorzystanie technologii niskoodpadowych,
•
wykorzystanie mniej niebezpiecznych substancji,
•
rozwój odzysku i recyklingu substancji wytwarzanych i wykorzystywanych w
procesach produkcji oraz odpadów,
•
porównywalne procesy, usprawnienia lub metody działania, które zostały
wypróbowane z sukcesem na skale przemysłową,
•
postęp technologiczny i rozwój wiedzy,
•
naturę, skutki i wielkość danych emisji,
•
terminy przekazania do eksploatacji dla nowych i istniejących instalacji,
•
czas potrzebny do wprowadzenia najlepszych dostępnych technik,
•
zużycie i właściwości surowców (włącznie z wodą) wykorzystywanych w procesie
oraz ich wydajność energetyczną,
•
potrzebę zapobiegania lub redukcji do minimum całkowitego wpływu emisji na
środowisko oraz związanych z tym zagrożeń,
•
potrzebę zapobiegania wypadkom oraz minimalizacji skutków dla środowiska.
W Polsce BAT został wprowadzony Ustawą „Prawo Ochrony Środowiska”, przyjęta przez
Sejm RP 1 marca 2001 r., która zastąpiła obowiązującą uprzednio ustawę ogólną, którą to
rolę przypisuje się ustawie ze stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Podstawowe pojęci wychodzące w skład definicji BAT w rozumieniu ustawy to:
technika – oznacza zarówno stosowana technologię, jak i sposób w jaki dana instalacja jest
projektowana, wykorzystywana, eksploatowana oraz likwidowana. Pojęcie to jest więc
niezwykle pojemne i obejmuje całokształt działań związanych ze wszystkim etapami
przygotowania, rozruchu, eksploatacji i likwidacji instalacji;
dostępna technika – oznacza technikę (rozumiana jak wyżej) o takim stopniu rozwoju,
który umożliwia jej praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu z
uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych oraz rachunku kosztów
inwestycyjnych i korzyści dla środowiska, a które to techniki można uzyskać prowadząc
konkretną działalność;
40
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
najlepsza technika – oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego
ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości.
Ustawa Prawo ochrony środowiska zakłada, że instalacje wymagające zintegrowanego
pozwolenia powinny spełnić wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszej
dostępnej techniki (tzw. zasada BAT). Definicja "najlepszej dostępnej techniki", będąca w
prawie polskim oczywiście zupełną nowością, została w ustawie skonstruowana w oparciu
o założenia przyjęte w dyrektywie IPPC (96/61/WE). Dodatkowo ustawa zobowiązuje
ministra środowiska do gromadzenia informacji o najlepszych dostępnych technikach oraz
upoważnia do określania rozporządzeniem minimalnych wymagań, jakie z punktu widzenia
zasady BAT powinny spełniać określone rodzaje instalacji, w tym zwłaszcza dotyczące:
•
granicznych wielkości emisyjnych,
•
w uzasadnionych przypadkach wzajemnych, wariantowych relacji pomiędzy
granicznymi wielkościami emisyjnymi dotyczącymi wprowadzania gazów lub
pyłów do powietrza, odprowadzania ścieków, wytwarzania odpadów i emitowania
hałasu oraz pól elektromagnetycznych,
•
progów tolerancji dla uzasadnionych odstępstw od ustalonych granicznych
wielkości emisyjnych oraz czas ich stosowania,
•
energochłonności i materiałochłonności.
Ustawa zakłada także, że instalacje uzyskujące pozwolenie zintegrowane nie będą mogły
powodować przekroczenia wspomnianych granicznych wielkości emisyjnych, chyba że
będzie to z korzyścią dla środowiska i nie zostaną naruszone standardy emisyjne. Graniczne
wielkości emisyjne, jak i rodzaje instalacji, które wymagają zintegrowanych pozwoleń,
określi w rozporządzeniu minister właściwy do spraw środowiska. Wniosek o wydanie
pozwolenia zintegrowanego i samo pozwolenie zintegrowane, oprócz wymagań, jakie
powinny spełnić wnioski i pozwolenia dla wszystkich instalacji objętych obowiązkiem
posiadania pozwolenia, powinny ponadto spełniać dodatkowe wymagania, określone w
ustawie. Postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz dotyczące istotnych
zmian w instalacji będą prowadzone z uwzględnieniem procedur wymaganych dla
postępowania z udziałem społeczeństwa.
Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego pojęcia BAT jest niesłychanie istotne. Jest
to bowiem próba ogarnięcia całej złożoności problemu wielokierunkowego oddziaływania
na środowisko negatywnych czynników wiązanych się z prowadzeniem konkretnej
działalności.
Dokument zakłada, że BAT będzie inaczej interpretowany w różnych krajach w zależności
od ich stopnia rozwoju ekonomicznego oraz takich czynników lokalnych jak na przykład
umiejscowienie konkretnej instalacji (w centrum miasta czy też na przedmieściach). W
każdym razie określenie konkretnych wielkości dopuszczalnych emisji jest zawsze
pozostawione w gestii władz lokalnych.
Proces konsultacji doprowadził do wniosku, że istnieje wyższy stopień konsensusu na
temat kryteriów BAT w krajach członkowskich UE niż to pierwotnie zakładano. Ujawniła
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
41
się też tendencja unifikująca i to w średniookresowych horyzoncie czasowym. 2. Prognoza
ilości i jakości odpadów komunalnych
2. Dostępność ekonomiczna i technologiczna
Pojęcie BAT opiera się na dostępności danej techniki w warunkach przemysłowych w
połączeniu z uwzględnieniem warunków ekonomicznych. Jako, że sama Dyrektywa IPPC
oraz wszystkie wydane do tej pory akty prawne są zdefiniowane w sposób bardzo ogólny
możemy zauważyć pewne problemy.
Określenie „uwzględnienia rachunku ekonomicznego” jest kluczowym zagadnieniem w
definicji BAT. Dyrektywa IPPC nie daje żadnych konkretnych wskazówek jak ma być ona
rozumiana.
Pojęcia zapisane w polskiej ustawie są w zasadzie tłumaczeniem z dyrektywy. W
odniesieniu do omawianego zagadnienia tłumaczeniem , które nie uwzględnia złożoności
problemu. W angielskiej wersji warunki „uwzględniające rachunek ekonomiczny” są
określone jako „economic viable conditions” – co dosłownie można przetłumaczyć jako
warunki umożliwiające przeżycie w sensie ekonomicznym. W połączeniu z korzyściami dla
środowiska naturalnego oraz z warunkami technicznymi (również określone jako „viable” –
zdolne do przeżycia w technicznym sensie) dochodzimy do pewnego rodzaju obszaru
nieokreśloności, która wynika ze sprzeczności wyżej przytoczonych pojęć.
Sprzeczność tę można scharakteryzować w prosty sposób następująco: troska o środowisko
powoduje konieczność wprowadzania lepszych, a więc z reguły droższych rozwiązań.
Pytanie więc brzmi – jakie nakłady mogą być poniesione (w sensie czysto monetarnym) by
były one usprawiedliwione podniesieniem jakości ochrony środowiska naturalnego. Czy
ma to oznaczać, że powinniśmy ponieść wszelkie nakłady do momentu gdy instalacja jest
jeszcze dochodowa? Pozytywna odpowiedź stoi w jawnej sprzeczności z wolnym rynkiem i
zasadniczym celem prowadzenia każdej działalności gospodarczej. Musimy więc operować
pojęciem minimalnego zysku, który musi być zachowany by zapis o „uwzględnieniu
rachunku ekonomicznego” (EV) był zachowany.
Każde przedsięwzięcie – dokonując analizy czysto ekonomicznej – posiada pewien próg
nakładów inwestycyjnych powyżej którego staje się ono nieopłacalne. Oddziela ono
inwestycje, które możemy określić jako EV (czyli zdolne do przeżycia) od tych, które na
wolnym rynku zaistnieć nie mogą (NEV). Przedsięwzięcia typu NEV mogą zostać
zrealizowane tylko wtedy gdy zostaną złamane żelazne zasady wolnego rynku i
zdecydujemy się na jego wsparcie finansowe w sposób bezpośredni lub pośredni.
Z drugiej strony istnieje próg akceptowalności rozwiązań technicznych rozpatrywany z
punktu widzenia ochrony środowiska. Obszar, w którym rozwiązania techniczne ( oraz
nakłady inwestycyjne) zapewniają akceptowalny poziom ochrony środowiska mogą zostać
określone jako EnvV. Z racji tego, że wymogi ochrony środowiska traktowane być winny
jako priorytet należy uznać próg wymagań środowiskowy.
O ile próg opłacalności nosi znamiona obiektywności (w konkretnym miejscu systemu
ekonomicznego), o tyle próg środowiskowy jest kwestią umowy.
42
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
Osiągnięcie parametrów instalacji zbliżonych do progu środowiskowego wymaga
określonych nakładów finansowych. Możliwe do realizacji są więc tylko takie inwestycje
dla których próg środowiskowy będzie wymagał niższych nakładów niż wyznaczony próg
opłacalności.
BAT sugeruje jednak, że nie powinniśmy poprzestawać na rozwiązaniach minimalnych
(np. określonych normami emisji) i zdefiniowanego w ten sposób progu środowiskowego.
Nakazuje on dążenie do maksymalizacji ochrony środowiska – przy zachowaniu wszakże
rachunku ekonomicznego. Innymi słowy każda inwestycja powinna zostać umiejscowiona
pomiędzy progiem ekonomicznej opłacalności, a progiem środowiskowym.
Przedsiębiorcy będą z pewnością dążyli do zbliżenia do progu środowiskowego, gdyż w ten
sposób będą mogli oczekiwać większych zysków. Ze względu na ochronę środowiska
najlepsze byłoby zbliżenie się jednak do poziomu progu ekonomicznego.
Analizując problematykę zysku i EV musimy pamiętać o prawidłowym zdefiniowaniu
przedmiotu analizy. Czy EV odnosi się do konkretnej instalacji czy też do całego
przedsiębiorstwa. Zagadnienie ma kluczowe znaczenie, ogranicza bowiem lub powiększa
zakres stosowalności i wdrażania różnych rozwiązań. Czy można więc zastosować takie
rozwiązania technologiczne, które przyniosą duży efekt środowiskowy przy dużych
nakładach inwestycyjnych, które uczynią działanie konkretnej instalacji nieopłacalną, ale
które nie spowodują straty w ramach całego przedsiębiorstwa?
W skrócie powyższe problemy można ująć w następujące pytania [3] :
1.
Jaka metoda powinna być zastosowana do określenia EV?
2.
Jakie wielkości będą rozróżniały BAT zgodny z EV i nie zgodny z EV. Kto ma
ustalać te wielkości?
3.
Jakie, będą granice systemu oceny: przy jakiej sprawności ekonomicznej EV
będzie sprawdzane oraz czy będą brane pod uwagę uwarunkowania ekonomiczne
pojedynczej instalacji czy całego przedsiębiorstwa (ewentualnie opcje pośrednie)?
W konsekwencji problematyka BAT będzie się sprowadzała do dokonania wyceny skutków
ekologicznych działalności konkretnej instalacji. Ze względu na bardzo szeroką gamę
różnorakich skutków dla środowiska naturalnego najrozmaitszych procesów będących
skutkiem działalności pojawiają się dalsze problemy. Będziemy zmuszeni do dokonania
wyceny zjawisk, które są trudne do wycenienia lub wręcz – zdaniem wielu ekonomistów i
etyków – niemożliwe do wycenienia. Do takich zjawisk należy zdrowie i życie ludzkie. Dla
potrzeb BAT będziemy jednak zmuszeni dokonać porównania różnych typów zjawisk
takich jak np. korozja, obniżenie plonów jak również życie ludzkie.
Teoretycznie po dokonaniu wycen tego typu analiza zysków i strat (Cost-Benefit Analyze –
CBA) powinna dać odpowiedź w jaki sposób zbilansować zyski środowiskowe z kosztami
finansowymi. Problematyka jest jednak niezwykle skomplikowana i nie da się ująć w
prostych ramach CBA. Należy bowiem wziąć pod uwagę szereg czynników, które będą
towarzyszyły analizie środowiskowej. Po pierwsze należy bezwzględnie uwzględnić
wszystkie etapu cyklu życia wszystkich czynników biorących udział w przygotowaniu i
funkcjonowaniu instalacji. Emisje należy zbilansować w oparciu o analizę LCA.
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
43
Uwzględnić przy tym musimy szereg czynników takich jak np. przeniesienie emisji
pomiędzy różnymi instalacjami powodującymi zwiększenie lub zmniejszenie
(zaoszczędzenie) emisji w analizowanym zakładzie (tzw. DC - Displacement Credits).
Odpowiednio wycenione skutki środowiskowe powinny być uwzględnione w analizie
ekonomicznej. Motywacja typu ekonomicznego powinna być zastosowana jako narzędzie
sprzyjające rozwojowi ochrony środowiska oraz wdrażaniu BAT. Jeżeli BAT nie będzie
oparty na solidnym rachunku ekonomicznym wówczas możemy się spodziewać działań
różnego typu zmierzających do zminimalizowania jego roli i skuteczności.
Jak do tej pory wszystkie próby prowadzone, w takich krajach jak np. Niemcy, by
jednoznacznie zdeterminować metodologie określania pojęcia EV, nie są do końca
skuteczne. Dyskusja trwa już od szeregu lat – niestety bezowocnie [3].
5. Podsumowanie
BAT jest stosunkowo nowym pojęciem wdrażanym obecnie we wszystkich częściach
świata. Pojecie to nie jest jeszcze do końca zdefiniowane i nie posiada praktycznego
dookreślenia w wielu miejscach. Założenia praktyczne BREF nie zostały jeszcze
ukończone. Przedstawione do tej pory raporty wciąż podają bardzo dużo elementów
niedopracowanych.
Pozostają problemy z ostateczną determinacją BAT, a między innymi z określeniem jaka
metoda powinna być zastosowana do EV, jakie wielkości będą rozróżniały BAT zgodny z
EV i nie zgodny z EV. Kto ma ustalać te wielkości? W końcu - jakie, będą granice systemu
oceny: przy jakiej sprawności ekonomicznej EV będzie sprawdzane oraz czy będą brane
pod uwagę uwarunkowania ekonomiczne pojedynczej instalacji czy całego
przedsiębiorstwa (ewentualnie opcje pośrednie)?
BAT stwarza jednak szanse na wzmocnienie polityki ekorozwoju we wszystkich działach
gospodarki. Jest nowym pojęciem, które może służyć próbie przeorientowania
dotychczasowego spojrzenia na ochronę środowiska opartego na zakazach i limitach i
przeorientowania go na samoregulujący mechanizm ochrony zasobów naturalnych i całego
środowiska.
Dużym problemem w realizacji polityki wzrostu ekologicznego w oparciu o mechanizm
BAT są z całą pewnością trudności w wycenie rzeczywistych skutków i uciążliwości
ekologicznej poszczególnych instalacji. Prawidłowa ocena wymaga bardzo rozbudowanego
mechanizmu porównawczego oraz ogromnych ilości danych. Duże problemy pojawiają się
z interpretacją wagi poszczególnych typów zjawisk. Kwestie te nie są jeszcze rozwiązane w
skali światowej.
LITERATURA
[1]
Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 702].
[2]
Typko M, Raport 4: Najlepsze dostępne technologie (BAT) jako narzędzie
wprowadzania zasad ekorozwoju, Krajowe Centrum Najlepszych Dostępnych
Technik przy Ministerstwie Środowiska
44
Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 3(2006)
[3]
Bernd Schärer, How to Determine Economically Viable, The Economic
Consequences of the IPPC Directive, Workshop of The European Parliament,
Brussels 2002]: