1 Warszawa, 27 czerwca 2011 r. Opinia prawna na temat

Warszawa, 27 czerwca 2011 r.
Opinia prawna na temat senackiego projektu ustawy o petycjach
(druk nr 4261)
I. Tezy
Odesłanie w art. 63 Konstytucji do ustawy w celu uregulowania trybu
rozpatrywania petycji, wniosków i skarg, oznacza nałożenie na ustawodawcę
zwykłego obowiązku ustanowienia takiej regulacji na poziomie ustawowym i z
mocą ustawy, lecz wcale niekoniecznie w jednym, specjalnie w tym celu wydanym
akcie. Stanowi ponadto ograniczenie zakresu przedmiotowego wydanej w tym
trybie ustawy do trybu rozpatrywania petycji, skarg i wniosków, przez co wyłącza
możliwość regulowania na tej drodze podmiotowego i przedmiotowego zakresu
samego prawa petycji jako uprawnienia przysługującego „każdemu”, poza
ograniczeniami tego prawa na ogólnych zasadach sformułowanych w art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Przyjmując, że opiniowany projekt w podstawowych założeniach odpowiada
warunkom, jakie powinna spełniać ustawa regulująca tryb postępowania w
sprawach
petycji,
należy
na
niego
spojrzeć
ponownie
przez
pryzmat
konstytucyjnych zasad, na które zwrócono uwagę w niniejszej opinii.
II. Uwagi ogólne
Projekt ustawy o petycjach wniesiony z inicjatywy Senatu (druk nr 4261; dalej
także projekt ustawy lub projekt) - w myśl uzasadnienia dołączonego do projektu ma
na
celu
dostosowanie
ustawodawstwa
zwykłego
do
Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi o obowiązek nałożony na ustawodawcę w art.
63 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym każdy ma prawo składać petycje, wnioski
i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów
władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z
wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
1
Ustalenie trybu rozpatrywania petycji, wniosków i skarg zostało powierzono
regulacji ustawowej.
Pojęcie „petycja” (łac. petitio), na co zwraca uwagę wnioskodawca, nie ma
legalnej definicji. Mimo to w polskiej tradycji ustrojowej prawo petycji, rozumiane
szeroko jako prawo do różnorodnych wystąpień (petycji, skarg, czy zażaleń) do
podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej, znalazło trwałe miejsce
(przewidywała je Konstytucja z 1921 r., Deklaracja Sejmu Ustawodawczego z dnia
22 lutego 1947 r. w przedmiocie realizacji praw i wolności obywatelskich,
Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r.; przewidywała je także większość projektów
złożonych do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego).
Prawo petycji określone w art. 63 Konstytucji z 1997 r. jest publicznym
prawem podmiotowym zaliczonym do kategorii praw politycznych (zostało
umieszczone w rozdziale II Konstytucji, w podrozdziale „Wolności i prawa
polityczne”). Znaczenie tego prawa podkreśla okoliczność, że przysługuje ono
„każdemu” (a zatem zarówno podmiotom indywidualnym, jak zbiorowym, bez
względu na obywatelstwo), a ponadto nie może być ograniczone ani na czas stanu
wojennego i wyjątkowego (art. 233 ust. 1 Konstytucji), ani na czas stanu klęski
żywiołowej (art. 233 ust. 3 Konstytucji). Podmiotom korzystającym z prawa petycji
służy ponadto ochrona, jaką Konstytucja deklaruje w związku z przynależną
każdemu wolnością wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji (art. 54
ust. 1).
W art. 63 Konstytucji brak jest jasnej granicy pomiędzy trzema wymienionymi
w nim pojęciami (substratami): petycjami, wnioskami i skargami, co wpływa na
różnorodne ich pojmowanie także w doktrynie prawa1. Elementem wspólnym
prawa, o którym mowa w tym przepisie – zwanym ogólnie prawem petycji2 - jest
natomiast z jednej strony zakres podmiotowy oparty na zasadzie powszechności
(actio popularis) w najszerszym znaczeniu, z drugiej zaś strony krąg adresatów.
Obejmuje on wszelkiego rodzaju podmioty wykonujące kompetencje i zadania z
1
W. Sokolewicz, nota do art. 63 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, (red.) L.
Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 4; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 2000, s. 86; W. Orłowski, Prawo składania petycji, wniosków i skarg, [w:] Wolności i prawa
polityczne, t. III, (red.) W. Skrzydło, Kraków 2002, s. 159; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 323.
2
Zob. W. Sokolewicz, nota do art. 63, op. cit., s. 3 i n.
2
zakresu władzy publicznej, a więc przede wszystkim organy władzy publicznej (w
szerokim znaczeniu – obejmujące wszystkie formy i postaci organów państwowych
bez względu na charakter pełnionych funkcji, czy właściwość terytorialną), a
ponadto organizacje i instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie
zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Istotą prawa petycji jest
również to, że może być wykorzystywane indywidualnie przez daną osobę w jej
sprawie, przez daną osobę w sprawie innej osoby za jej zgodą albo przez
zbiorowość w jej interesie albo interesie innych zbiorowości albo osób. Z prawa
petycji mogą też korzystać podmioty organizacyjne (fundacje, stowarzyszenia
itp.)3.
Odesłanie do ustawy w celu uregulowania trybu rozpatrywania petycji,
wniosków i skarg oznacza po pierwsze: nałożenie na ustawodawcę zwykłego
obowiązku ustanowienia takiej regulacji na poziomie ustawowym i z mocą ustawy,
lecz wcale niekoniecznie w jednym, specjalnie w tym celu wydanym akcie; po
drugie: stanowi ograniczenie zakresu przedmiotowego wydanej w tym trybie
ustawy do trybu rozpatrywania petycji, skarg i wniosków, co oznacza wyłączenie
możliwości regulowania na tej drodze podmiotowego i przedmiotowego zakresu
samego prawa petycji jako uprawnienia przysługującego „każdemu”, poza
ograniczeniami tego prawa na ogólnych zasadach sformułowanych w art. 31 ust. 3
Konstytucji4. Podkreśla się w doktrynie, że w klauzuli odsyłającej do ustawy
szczególnie ważne jest nałożenie tą drogą na adresatów petycji (skarg, wniosków)
szczegółowych obowiązków: rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi autorowi
(autorom), co odpowiada dominującemu we współczesnym demokratycznym
konstytucjonalizmie sposobowi rozumienia prawa petycji5.
W obowiązującym stanie prawnym do trybu rozpatrywania petycji, wniosków i
skarg znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r.6 (dalej także KPA), znowelizowanego
w 1998 r. w celu realizacji art. 63 Konstytucji. W myśl art. 221 § 1 konstytucyjnie
gwarantowane uprawnienie do składania petycji, skarg i wniosków realizowane jest
3
Tak P. Winczorek, Komentarz…, op. cit., s. 86.
4
Zob. W. Sokolewicz, nota do art. 63…, op. cit. s. 10.
5
Tak W. Sokolewicz, ibidem.
6
Tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
3
na zasadach określonych przepisami działu VIII KPA, co oznacza, że przepisy tego
działu stanowią ustawę regulującą tryb rozpatrywania petycji, skarg i wniosków w
rozumieniu art. 63 zd. 2 Konstytucji.
Trzeba jednak zwrócić uwagę, na co wskazuje wnioskodawca w pkt. 2
uzasadnienia, że jedynie w art. 221 KPA wymienia się obok siebie petycje, wnioski
i skargi. W dalszych zaś przepisach Działu VIII mowa jest już tylko o skargach i
wnioskach, co prowadzi do konstatacji, że petycja powinna być traktowana
stosownie do jej treści tak samo jak skarga albo wniosek, zgodnie z zasadą
kwalifikowania pisma uregulowaną w art. 222 KPA. Zaciera to w pewnym stopniu
różnicę miedzy prośbą czy żądaniem zbiorowym a jednostkowym. Wprawdzie
zarówno w art. 63 Konstytucji, jak i w art. 221 § 3 KPA stanowi się o
dopuszczalności wnoszenia petycji, skarg i wniosków zarówno w interesie własnym
oraz w interesie osoby trzeciej po uzyskaniu na to jej zgody, ale odbiera to petycji
jej bardziej solenny, wynikający z tradycji, charakter7.
Jak zauważa wnioskodawca, wprowadzenie do treści art. 221 KPA obok
skarg i wniosków także petycji, jednak bez zmiany dalszych przepisów Działu VIII
prowadzi do twierdzenia, że w zależności od treści petycji musi ona być
kwalifikowana jako skarga, wniosek lub jako wadliwie zatytułowane pismo
procesowe strony postępowania administracyjnego lub sądowego 8.
Konkludując
powyższe
ustalenia
należy
podkreślić,
że
w
świetle
obowiązujących przepisów prawa granice między różnymi postaciami wypowiedzi
w dialogu obywatela z władzą publiczną, o których mowa w art. 63 Konstytucji, nie
zawsze występują wyraźnie, co w praktyce może prowadzić do rozbieżności i
trudności w korzystaniu z konstytucyjnie gwarantowanego podmiotowego prawa
petycji. I choć co do zasady problematyka rozpatrywania petycji, skarg i wniosków
została uregulowana w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie
ma przeszkód, by tryb postępowania z petycjami, zwłaszcza w sytuacji braku w
KPA szczegółowych odniesień do postępowania w sprawach petycji, zostały
uregulowane w odrębnej ustawie. Z zasady racjonalnego działania ustrojodawcy
wynika bowiem, że wprowadzenie do przepisu konstytucji trzech różnorodnych
7
Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.
666.
8
Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego…, op. cit., s. 668.
4
terminów miało na celu stworzenie w przestrzeni prawnej trzech różnorodnych form
składających się na treść szeroko rozumianego prawa petycji.
Jakkolwiek w świetle powyższych uwag uzasadniona jest podjęta przez
wnioskodawcę próba stworzenia regulacji w zakresie skonkretyzowania i
dookreślenia prawa petycji w odrębnej ustawie, osiągnięcie celu w postaci
kompleksowego
uporządkowania
dotychczasowego
stanu
prawnego
w
omawianym zakresie można by także rozważyć poprzez odpowiednią nowelizację
Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzam się bowiem z zawartym w
uzasadnieniu do projektu ustawy twierdzeniem, że procedura określona w Dziale
VIII KPA nie dotyczy petycji składanych do Sejmu i Senatu. W myśl bowiem art. 2
KPA9 zakresem stosowania przepisów Działu VIII KPA powinny być objęte
wszystkie organy władzy publicznej, a więc zarówno zaliczane do władzy
ustawodawczej, jak i wykonawczej oraz sądowniczej, organy wszystkich jednostek
samorządu terytorialnego, a także organy jednostek wyodrębnionych tylko
organizacyjnie w aparacie władzy publicznej10.
Z uwagi na rangę petycji, wnioskodawca wykluczył jednak zasadność
łącznego uregulowania petycji w jednym akcie prawnym, wraz ze skargami i
wnioskami (uwaga zawarta w zakończeniu pkt. 3 uzasadnienia).
III. Uwagi szczegółowe
Projekt ustawy w art. 1 określa zakres regulowanej w nim materii, który
stanowią zasady składania i rozpatrywania petycji, sposób postępowania oraz
właściwość organów w sprawach dotyczących petycji. W kolejnych artykułach
projektu następuje konkretyzacja poszczególnych kwestii:
o podmiotowego oraz przedmiotowego zakresu ustawy (art. 2);
o formalnych aspektów petycji (art. 3, art. 4, art. 6, art. 9),
o ograniczenia składania petycji (art. 5);
o zasady kwalifikowania pisma według treści (art. 7);
9
10
Art. 2 KPA stanowi: „Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie
skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego
oraz przez organami organizacji społecznych”. Należy podkreślić, że przepis art. 2 KPA wymaga wykładni
korygującej, w której uwzględnia się przepis art. 63 Konstytucji oraz inne przepisy KPA zawarte w Dziale
VIII kodeksu (zwłaszcza art. 221 § 1 oraz art. 229).
Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego…, op. cit., s. 20-21.
5
o zasady działania adresatów petycji w ramach ich właściwości (art. 8);
o spoczywającego na organie rozpatrującym petycję obowiązku
informowania o przedłożonych petycjach oraz aktualizacji podawanych
informacji (art. 10);
o niektórych aspektów trybu rozpatrywania petycji składanych do Sejmu
lub Senatu, a także jednostek samorządu terytorialnego (art. 11);
o terminu rozpatrzenia petycji (art. 12),
o możliwości łącznego rozpatrywania petycji, tzw. petycja wielokrotna (art.
13);
o możliwości pozostawienia petycji bez rozpatrzenia (art. 14);
o formy powiadomienia składającego petycję o wyniku jej rozpatrzenia (art.
15);
o zasady dyskontynuacji prac Sejmu w odniesieniu do projektu ustawy
wniesionego do Sejmu w wyniku rozpatrzenia petycji (art. 16);
o obowiązku informowania o rozpatrzonych petycjach (art. 17, art. 18);
o odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w
zakresie nieuregulowanym w projekcie ustawy o petycjach (art. 19);
o wprowadzenia zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego (art.
20).
Przyjmując
założenie,
że
opiniowany
projekt
zasadniczo
odpowiada
warunkom, jakie powinna spełniać ustawa regulująca tryb postępowania w
sprawach petycji, w dalszej kolejności przedstawione zostaną uwagi poświęcone
kilku szczegółowym zagadnieniom.
1. Podmiotowy i przedmiotowy zakres ustawy
Art. 2 ust. 1 projektu wskazuje osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki
organizacyjne niebędące osobami prawnymi jako podmioty, którym przysługuje
prawo wnoszenia petycji. Jakkolwiek tak zdefiniowany krąg podmiotów wypełnia
treść pojęcia „każdy” przewidzianego w art. 63 Konstytucji, można by się
zastanowić nad trafnością tej regulacji, zwłaszcza w kontekście przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym posłużono się konstytucyjnym
terminem „każdy” (art. 221 § 1).
Podobnie w art. 2 ust. 2 projektu, jako podstawowe motywy wnoszenia petycji
wskazano interes publiczny, podmiotów ją składających lub podmiotów trzecich za
ich zgodą. Warto zwrócić uwagę na treść art. 63 Konstytucji, w którym mowa jest o
interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą oraz na treść art. 221 §
6
3 KPA, sformułowaną w sposób analogiczny do konstytucyjnej. I choć uwaga ta
ma charakter raczej natury redakcyjnej, warto podkreślić, że posługiwanie się tą
samą terminologią w zakresie spraw znajdujących podstawę w tym samym
przepisie konstytucyjnym oraz normujących krąg zagadnień podlegających
szeroko pojmowanemu prawu petycji sprzyja jasności, precyzyjności a nade
wszystko spójności systemu prawa. Argument ten wzmacnia fakt, że kategoryzacja
„interesów”, jaką posłużono się w tym zakresie stanowiła już przedmiot debat i
analiz. W. Sokolewicz zauważa, że twórcom konstytucji zabrakło precyzji, gdyż
obok interesu publicznego, wymieniają własny lub innej osoby, a pominięto interes
społeczny (grupowy), inny niż publiczny (powszechny). W tej sytuacji, zdaniem
autora, należy przyjąć, że przez „interes innej osoby” należy rozumieć także interes
„innych osób” – całej ich grupy, utożsamianie bowiem interesu grupowego z
publicznym byłoby niecelowe, bezpodstawne i mogące prowadzić do fałszywych
wniosków11. W moim przekonaniu utrzymanie konstytucyjnego określenia kategorii
„interesu”, jaki motywuje składającego petycję, sprzyja rozumieniu tego pojęcia
ugruntowanemu w doktrynie na bazie art. 63 Konstytucji.
W świetle art. 2 ust. 3 projektu zakres przedmiotowy petycji stanowią sprawy
dotyczące życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w
imię dobra wspólnego, mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organu
władzy publicznej będącego jej adresatem albo w zakresie wykonywanych przez
organizację lub instytucję społeczną będącą jej adresatem zadań zleconych z
zakresu administracji publicznej. Warto podkreślić, że z brzmienia art. 63
Konstytucji oraz jego miejsca wśród innych przepisów gwarantujących prawa i
wolności polityczne wynika, że petycje mogą dotyczyć szeroko pojętej działalności
władzy publicznej, zwłaszcza w jej społecznym odbiorze i niezależnie od tego, w
jakich formach prawnych jest prowadzona i jak są zorganizowane i usytuowane w
mechanizmie sprawowania władzy podmioty. Konstytucja akcentuje polityczny
aspekt instytucji petycji zarówno przez określenie kręgu adresatów12, jak i poprzez
usytuowanie odpowiednich przepisów w swojej systematyce wewnętrznej.
11
Zob. nota do art. 63 konstytucji, op. cit. s. 9.
12
zawsze związanych z realizacją zadań i kompetencji władzy publicznej, a w przypadku wykonujących te
zadania jako zlecone, petycje swoja treścią muszą mieścić się w zakresie tych zadań.
7
W art. 2 ust. 3 projektu ustawy podjęto zatem próbę zdefiniowania petycji
poprzez zakreślenia jej przedmiotu do spraw dotyczących życia zbiorowego lub
wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego. W świetle
wstępnych ustaleń, w których podkreślano brak wyraźnej granicy pomiędzy trzema
substratami składającymi się na prawo petycji, o którym mowa w art. 63
Konstytucji, zabieg ten należy uznać za pożądany (KPA zawiera podobne
rozwiązanie w zakresie skargi – art. 227 oraz w zakresie wniosku – art. 241).
Warto się jednak zastanowić, czy położenie nacisku w art. 2 ust. 3 projektu na
interes zbiorowy, co nasuwa zastosowanie pojęć „życie zbiorowe”, czy „dobro
wspólne”, nie napotka na zarzut zawężającego ujęcia charakteru petycji w świetle
prawa petycji ujętego szeroko w art. 63 Konstytucji. Zarówno bowiem Konstytucja
jak i sam projekt ustawy (art. 2 ust. 2) dopuszcza składanie petycji nie tylko w
interesie publicznym, czy innych osób, ale także w interesie własnym podmiotu
występującego z petycją. Uniknięcie wspomnianego zarzutu można osiągnąć
poprzez dodanie w omawianym przepisie zwrotu „w szczególności” 13, co
spowodowałoby wysunięcie na plan pierwszy spraw dotyczących życia zbiorowego
lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, przy
jednoczesnym pozostawieniu możliwości składania petycji także w innych
sprawach14.
2. Ograniczenie prawa petycji
Jak wspomniano, prawo petycji, o którym mowa w art. 63 Konstytucji z 1997
r., jest publicznym prawem podmiotowym zaliczonym do kategorii praw
politycznych. Jego znaczenie podkreśla okoliczność, że nie może być ograniczone
ani na czas stanu wojennego i wyjątkowego (art. 233 ust. 1 Konstytucji), ani na
czas stanu klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3 konstytucji). Z odesłania do ustawy w
celu uregulowania jedynie trybu rozpatrywania petycji wynika ponadto wyłączenie
możliwości regulowania na tej drodze podmiotowego i przedmiotowego zakresu
samego prawa petycji jako uprawnienia przysługującego „każdemu”, poza
ograniczeniami tego prawa na ogólnych zasadach sformułowanych w art. 31 ust. 3
13
Art. 2 ust. 3 uzyskałby brzmienie „Przedmiotem petycji mogą być w szczególności sprawy dotyczące życia
zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego (…)”.
14
Analogiczne rozwiązanie zawiera art. 227 KPA, który stanowi, co może być przedmiotem skargi oraz art.
241 KPA regulujący zakres przedmiotowy wniosku.
8
Konstytucji15. Warto także przypomnieć, że podmiotom korzystającym z prawa
petycji służy ponadto ochrona, jaką Konstytucja deklaruje w związku z przynależną
każdemu wolnością wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji (art. 54
ust. 1).
Art. 5 projektu ustawy przewiduje ograniczenie korzystania z możliwości
składania petycji przez podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową w
sprawie projektu aktu normatywnego będącego przedmiotem prac Rady Ministrów,
Sejmu, Senatu, lub ujętego i ogłoszonego w programie prac legislacyjnych Rady
Ministrów, jeżeli podmiot ten prowadzi na rzecz osób trzecich działalność
lobbingową dotyczącą tego projektu. Jak wynika z uzasadnienia do projektu
ustawy, przepis ten ma na celu rozróżnienie i oddzielenie zawodowej działalności
prowadzonej
przez
określone
podmioty
od
przysługującego
każdemu
konstytucyjnego prawa do udziału w życiu publicznym poprzez składanie petycji.
W świetle tych ustaleń trzeba zauważyć, że próba dokonania w omawianym
projekcie rozróżnienia i oddzielenia zawodowej działalności lobbingowej od prawa
składania petycji budzi zastrzeżenia. Wynikający bowiem z art. 5 projektu zakaz
składania petycji przez podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową w
sprawie projektu aktu normatywnego, o którym mowa w tym przepisie, jeśli
podmiot ten prowadzi działalność lobbingową dotyczącą tego projektu, ingeruje - w
moim przekonaniu nadmiernie - w korzystanie przez ten podmiot z prawa petycji
zagwarantowanego w art. 63 Konstytucji. Należy bowiem pamiętać, że podmiot,
który wykonuje zawodową działalność lobbingową, działalność tę „z definicji”
prowadzi na rzecz osób trzecich. Wynika to zarówno z wykładni literalnej,
funkcjonalnej, jak i historycznej art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o
działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414 z
późn. zm.)16. Skoro zatem petycje mogą być składane tak w interesie publicznym,
15
W świetle zawartej w tym przepisie regulacji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko dla ochrony jednej z wyliczonych w nim
wartości: bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, zdrowia publicznego, moralności
publicznej, wolności i praw innych osób.
16
Trzeba też zwrócić uwagę, że użycie w art. 5 projektu sformułowania „na rzecz osób trzecich” jest zbędne,
gdyż zawodowa działalność lobbingowa jako działalność zarobkowa, a więc wykonywana „z definicji” na
rzecz osób trzecich, nie może być prowadzona na rzecz (w interesie) podmiotu wykonującego tę
działalność. Szeroko na ten temat I. Galińska-Rączy, Opinia prawna w sprawie interpretacji art. 2 ust. 2
ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, 28 października
2009 r., BAS-WAL-2184/09.
9
innych osób za ich zgodą, jak i w interesie własnym, całkowite pozbawienie
podmiotów
wykonujących
zawodową
działalność
lobbingową
możliwości
przedłożenia petycji w sprawie danego projektu aktu normatywnego wykracza – w
mojej ocenie - poza dopuszczalne warunki ograniczenia w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji)17.
3. Tryb rozpatrywania petycji składanych do Sejmu lub Senatu w świetle
zasady autonomii regulaminowej izb parlamentu
W myśl art. 63 ust. 2 Konstytucji tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg,
także tych wnoszonych do Sejmu i Senatu, stanowi zakres wyłączności ustawy.
Natomiast na gruncie art. 11 ust. 1 projektu petycja złożona do Sejmu lub Senatu
rozpatrywana jest przez wskazaną w regulaminie odpowiednio Sejmu lub Senatu
właściwą
komisję.
Należy
jednak
podkreślić,
że
doprecyzowanie
trybu
rozpatrywania petycji złożonej do jednego z organów władzy ustawodawczej musi
uwzględniać skutki wynikające z konstytucyjnej zasady autonomii parlamentu.
Zgodnie z poglądami doktryny prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego18, zasada ta polega na uznaniu wyłącznej właściwości
parlamentu (jego izb) do podejmowania pewnych rozstrzygnięć, dotyczących
zwłaszcza jego wewnętrznej organizacji i sposobu działania. Na autonomię
parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalania
regulaminu
określającego
wewnętrzną
organizację
i
tryb
funkcjonowania
parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. W obowiązującej
Konstytucji zasada autonomii regulaminowej parlamentu została wyrażona w art.
112 w stosunku do Sejmu oraz poprzez jego odpowiednie stosowanie na gruncie
art. 124 – w stosunku do Senatu. W myśl tych przepisów organizację wewnętrzną i
porządek prac izb parlamentu oraz tryb powoływania i działalność jego organów,
jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów
państwowych wobec izb określa regulamin danej izby. Ponadto zgodnie z art. 61
ust. 4 tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu
17
Na temat trudności w odseparowaniu działalności lobbingowej od aktywności społecznej obywateli
polegającej na składaniu „petycji, skarg i wniosków” do organów władzy publicznej zob. P. Radziewicz, O
projekcie ustawy o działalności lobbingowej (Druk Sejmowy nr 2188), Zeszyty Prawnicze BSE 2004, Nr 1,
s. 84-87.
18
Zob. zwłaszcza wyrok z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK z 1999 r., nr 3, s. 250.
10
określają regulaminy tych organów. Natomiast art. 123 ust. 2 stanowi, że regulamin
Sejmu i regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym
w sprawie projektu pilnego.
Zakres przedmiotowy regulaminów izb nie ma charakteru nieograniczonego,
co oznacza, że regulaminy nie mogą wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy.
Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki.
Regulaminy nie mogą również przyznawać organom parlamentu kompetencji
władczych ani nakładać nowych, nieznanych ustawie obowiązków na inne organy
władzy publicznej. Na gruncie Konstytucji można zatem wyróżnić: 1) sferę
wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne; 2)
sferę wyłączności regulaminów izb, w którą nie może wkraczać ustawa, 3) sferę
spraw, które mogą być regulowane w ustawie i – w sposób uszczegółowiający – w
regulaminach parlamentarnych. Ewentualne wyjątki od tej ogólnej reguły muszą
mieć podstawę w innych normach lub zasadach konstytucyjnych.
Warto jeszcze nadmienić, iż dość istotna okazuje się realizacja autonomii
regulaminowej w zakresie organizacji wewnętrznej izb parlamentu oraz trybu
powoływania i działalności jego organów, zaś największe możliwości realizacyjne
wiążą się z zakresem autonomii regulaminowej, określonej jako porządek prac izb.
Podkreśla się w doktrynie, że nadal aktualna pozostaje szeroka wykładnia tego
pojęcia, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że „przez
porządek prac Sejmu należy rozumieć sposób realizacji jego kompetencji. Praca
Sejmu skierowana jest na realizację jego funkcji, a porządek pracy oznacza
pewien ustalony, zorganizowany sposób realizacji tych funkcji”19.
Trudno nie zgodzić się z faktem, że na gruncie obowiązujących przepisów
prawa korzystanie przez uprawnione podmioty z prawa petycji wobec organów
władzy ustawodawczej, w tym zwłaszcza wobec Sejmu, jest utrudnione20. W
19
Orzeczenie TK z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92), zob. M. Kudej, Regulamin Sejmu w świetle
postanowień Konstytucji i zasad autonomii, [w:] Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa,
(red.) Z. Jarosz, Warszawa 2006.
20
Wspominano we wcześniejszych uwagach o braku jasnej granicy pomiędzy „petycją, wnioskiem i skargą”
nie tylko w Konstytucji, ale także w przepisach ustaw zwykłych, zwłaszcza KPA, który o petycjach mówi
jedynie w art. 221 Działu VIII, zaś procedurę postępowania w sprawach określonych w tym dziale odnosi
następnie tylko do skarg i wniosków. Naprzeciw potrzebom uregulowania postępowania z petycjami w
parlamencie wyszedł Senat, dokonując odpowiednich zmian w regulaminie Senatu i wprowadzając odrębny
rozdział Xa „Rozpatrywanie petycji” (zmiany weszły w życie 1 stycznia 2009 r.). Na temat trudności we
11
świetle wcześniejszych uwag, przepisy projektu naruszają jednak określoną w
Konstytucji zasadę autonomii parlamentu, ugruntowaną w doktrynie prawa oraz
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Narzucenie na Sejm i Senat w art. 11
ust. 1 projektu obowiązku rozpatrywania petycji przez konkretne organy (właściwe
komisje izb) wkracza bowiem w pozostawioną izbom parlamentu swobodę
decydowania o trybie i sposobie wykonywania ich kompetencji oraz zadań21, co nie
znajduje uzasadnienia w przewidzianych prawem wyjątków od tej zasady. Warto
dodać, że w uzasadnieniu do projektu brak jest nie tylko dostatecznych, ale nawet
jakichkolwiek
argumentów
przemawiających
za
tak
sformułowanym
„doprecyzowaniem” trybu rozpatrywania petycji w Sejmie bądź w Senacie.
W mojej ocenie wymaga zatem zmiany nie tylko art. 11 ust. 1 projektu ustawy,
ale także pozostające z nim w ścisłym związku: art. 16, w zakresie, w jakim zasadę
dyskontynuacji prac Sejmu odnosi do projektu ustawy wniesionego do Sejmu w
wyniku rozpatrzenia petycji przez właściwą komisję (podkr. – K. K.) na podstawie
regulaminu Sejmu lub regulaminu Senatu oraz art. 17 projektu, poświęcony
obowiązkowi składania przez właściwe komisje sprawozdań z rozpatrzonych
petycji.
Należy podkreślić, że nie budzi zastrzeżeń wyłączenie stosowania zasady
dyskontynuacji prac Sejmu w odniesieniu do projektu ustawy wniesionego do
Sejmu w wyniku rozpatrzenia petycji. Zostało ono sformułowane analogicznie do
wyłączenia tej zasady w art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o
wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688).
Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych, w myśl której wszelkie sprawy,
wnioski i przedłożenia nie zakończone w Sejmie czy w Senacie traktuje się jako
ostatecznie załatwione w sensie niedojścia do skutku, ma wysoką rangę ustrojową.
wnoszeniu petycji do Sejmu zob. P. Chybalski, Opinia w sprawie możliwości wnoszenia przez obywateli
petycji do Sejmu, 13 października 2009 r., BAS WAUiP 1927/09.
21
Warto zauważyć, że w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora zastosowano
formułę „organ właściwy na podstawie regulaminów Sejmu lub Senatu” (zob. art. 9 ust. 7 ustawy, tekst
jednolity Dz. U. 2011, Nr 7, poz. 29.
12
I choć nie jest ona sformułowana w żadnym wyraźnym przepisie prawa22,
odstępstwa od niej regulowane są normami ustaw23.
Warto przy tej okazji zasygnalizować, że na tle wspomnianego art. 4 ust. 3 zd.
1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej
przez obywateli zrodziło się pytanie, czy przepis ten przełamuje zasadę
dyskontynuacji na jedną (następną po zakończonej) kadencję, czy też na wiele
kolejnych kadencji. Wątpliwości zostały rozpatrzone na rzecz wyjątku od zasady
dyskontynuacji, ale ograniczonego czasowo. Uznano, że prace nad obywatelskim
projektem ustawy nie zakończone w kadencji, w której je rozpoczęto, mogą być
kontynuowane jedynie w ”następnej kadencji”, w znaczeniu – bezpośrednio
następującej po kadencji zakończonej24. Biorąc pod uwagę, iż wyłączenie zasady
dyskontynuacji w przepisie art. 16 projektu ustawy o petycjach zostało
sformułowane analogicznie (identycznie w swej treści) do art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy
z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez
obywateli, nie tracą na aktualności wszelkie uwagi dotyczące tej kwestii.
IV. Wnioski
Na tle przedstawionych uwag jawią się następujące spostrzeżenia:
W świetle obowiązujących przepisów prawa oraz poglądów doktryny istnieją
trudności w wyraźnym rozgraniczeniu spraw, o których mowa w art. 63 Konstytucji,
kształtujących szeroko rozumiane, przysługujące „każdemu” prawo petycji.
Ponadto do trybu rozpatrywania petycji, wniosków i skarg mają zastosowanie
odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak brak w
nich szczegółowych przepisów (analogicznych do skarg i wniosków) odnoszących
się do procedury postępowania z petycjami. Próba stworzenia regulacji mającej na
22
Spór w doktrynie dotyczy tego, czy ma ona walor normatywny, czyli czy jest elementem zwyczajowego
prawa konstytucyjnego, czy stanowi utrwalony zwyczaj konstytucyjny. Zob. L. Garlicki, Polskie prawo
konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 208.
23
Pozostałe wyjątki od zasady dyskontynuacji przewidują: art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o
sejmowej komisji śledczej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1218); art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982
r. o Trybunale Stanu (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z późn. zm.).
24
Zob. opinie w sprawie dyskontynuacji prac nad obywatelskim projektem ustawy wniesionym w danej
kadencji Sejmu, a nierozpatrzonym w następnej kadencji Sejmu, Przegląd Sejmowy 2006, Nr 1, J.
Mordwinko s. 104 i n., W. Odrowąż-Sypniewski s . 105 i n., A. Szmyt s. 107 i n., M. Granat s. 109 i n.
13
celu uporządkowanie stanu prawnego w tej dziedzinie jest zatem całkowicie
uzasadniona. I choć moim zdaniem cel ten mógłby być osiągnięty poprzez
nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by,
biorąc pod uwagę szczególną rangę petycji, tryb postępowania w sprawach petycji
uregulować w odrębnej ustawie.
Jakkolwiek projekt ustawy, poprzez regulacje odnoszące się do zasad
składania i rozpatrywania petycji, sposób postępowania oraz właściwość organów
w sprawach dotyczących petycji, odpowiada – co do zasady – warunkom, jakie
powinna spełniać ustawa regulująca tryb postępowania w sprawach petycji, w
moim przekonaniu wymaga korekt w zakresie spraw sygnalizowanych w pkt. III
niniejszej opinii.
Autor:
dr Katarzyna Kubuj
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
14