PL - consilium

RADA
UNII EUROPEJSKIEJ
Bruksela, 31 marca 2009 r. (01.04)
(OR. en)
8151/09
ADD 2
DROIPEN 17
MIGR 37
PISMO PRZEWODNIE
od:
Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej,
podpisano przez pana dyrektora Jordiego AYETA PUIGARNAUA
data otrzymania:
26 marca 2009 r
do:
Pan Javier SOLANA, Sekretarz Generalny/Wysoki Przedstawiciel
Dokument roboczy służb Komisji dołączony downiosku w sprawie
Dotyczy:
decyzji ramowej Rady w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi
i zwalczania tego procederu oraz w sprawie ochrony ofiar, uchylająca
decyzję ramową 2002/629/WSiSW
- Streszczenie oceny skutków
Delegacje otrzymują w załączeniu dokument Komisji SEC(2009) 359.
Zał.: SEC(2009) 359
8151/09 ADD 2
gt
DGH 2B
PL
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
Bruksela, dnia 25.3.2009
SEK(2009) 359
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
dołączony do
Wniosek
DECYZJA RAMOWA RADY
w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz w sprawie
ochrony ofiar, uchylająca decyzję ramową 2002/629/WSiSW
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
{KOM(2009) 136 wersja ostateczna}
{SEK(2009) 358}
PL
PL
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
1.
NA CZYM POLEGA PROBLEM?
Handel ludźmi stanowi jedno z najpoważniejszych przestępstw na całym świecie, rażące
naruszenie praw człowieka, nowoczesną formę niewolnictwa1 i szczególnie zyskowny
proceder dla organizacji przestępczych. Handlem ludźmi jest werbowanie, przekazywanie lub
przyjmowanie osób, przy użyciu środków przymusu, podstępu lub nadużycia, w celu
wykorzystania, w tym wykorzystania seksualnego lub wyzysku w pracy, pracy przymusowej,
przymusowej służby domowej lub innych form wykorzystywania.
Chociaż handel ludźmi w UE wiąże się często z nielegalną imigracją i przemytem, istnieje
wyraźna różnica. Handel ludźmi stanowi przestępstwo, które łamie prawa podstawowe osób,
podczas gdy przemyt stanowi naruszenie przepisów dotyczących ochrony granic. W
przypadku nielegalnej migracji umożliwionej przez przemytników istnieje umowa między
migrantem a przemytnikiem, a związek pomiędzy nimi kończy się w momencie
przekroczenia przez migranta granicy państwa przyjmującego. W przypadku handlu ludźmi,
na którymś z etapów procesu stosowane są nielegalne środki, takie jak przymus, podstęp lub
nadużycie czy wykorzystanie słabości, ponadto przekazywanie osób ma na celu ich dalsze
wykorzystywanie, które zwykle zaczyna się w kraju przeznaczenia.
Słabsza pozycja społeczna jest bez wątpienia najważniejszą przyczyną handlu ludźmi. Słabsza
pozycja wynika z czynników ekonomicznych i społecznych, takich jak bieda, dyskryminacja
płciowa, konflikty zbrojne, przemoc domowa, dysfunkcyjność rodziny, czynniki osobiste
takie jak wiek, stan zdrowia czy niepełnosprawność. Ta słabsza pozycja jest wykorzystywana
przez międzynarodowe sieci zorganizowanej przestępczości do ułatwienia migracji, a
następnie poważnego wykorzystywania osób przy użyciu siły, gróźb, przymusu lub różnych
form nadużycia swojej pozycji, np. więzienia za długi. Głównym powodem takich praktyk są
znaczne zyski. Popyt na usługi seksualne i tanią siłę roboczą w krajach przeznaczenia jest
kolejnym powodem.
Handel ludźmi może mieć na celu seksualne wykorzystywanie osób lub wykorzystywanie ich
w innych nielegalnych celach, np. do przymusowej pracy lub służby domowej. Chociaż
młodzi mężczyźni również bywają ofiarami handlu ludźmi, głównie w celu przymusowej
pracy, w większości przypadków dotyczy on jednak kobiet i dziewcząt. Podstawowymi
przyczynami handlu są również dyskryminacja płciowa i przemoc domowa, dlatego handel
ludźmi jest uważany za formę przemocy ze względu na płeć. Handel dziećmi odbywa się w
celu ich wykorzystywania do żebrania lub innej działalności niezgodnej z prawem. Zarówno
dziewczynki jak i chłopcy stają się ofiarami handlu ludźmi w celu wykorzystania
seksualnego. Handel może być również prowadzony w celu usunięcia organów.
Niełatwo jest ocenić zasięg tych przestępstw, ponieważ działania przestępcze związane z
handlem ludźmi przysłaniane są przez takie rozpowszechnione zjawiska jak prostytucja i
migracja. Jedyne szacunkowe dane dotyczące handlu ludźmi i przymusowej pracy, oparte na
przejrzystej i akceptowalnej metodyce, dotyczą całego świata i zostały przeprowadzone przez
1
PL
Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain, Paryż 2006.
2
PL
Międzynarodową Organizację Pracy (MOP). Według MOP2, biorąc pod uwagę, że w
większości przypadków prace i usługi przymusowe są powiązane z tradycyjnymi praktykami
niewolniczymi, tzn. że osoba nie jest przekazywana, ale wykorzystywana na miejscu, praca
przymusowa w wyniku handlu ludźmi stanowi ok. 20 % łącznej pracy przymusowej. Dlatego
przyjmuje się, że na całym świecie przynajmniej 2,45 mln osób wykonuje pracę przymusową
w wyniku handlu ludźmi. Rocznie 1,225 mln z nich jest sprzedawanych w celu pracy
przymusowej. Te szacunkowe dane obejmują handel międzynarodowy oraz handel w obrębie
jednego państwa. Największa liczba osób jest sprzedawana do pracy przymusowej
polegającej na wykorzystywaniu seksualnym dla zysku (43 %) lub w celach mieszanych (25
%). Pozostałe osoby (32 %) są ofiarami handlu w celu eksploatacji ekonomicznej. Kobiety i
dziewczęta stanowią 56 % ofiar przymusowej eksploatacji ekonomicznej, natomiast
mężczyźni i chłopcy stanowią 44%. Jeśli chodzi o przymusowe wykorzystywanie seksualne
dla zysku, przeważającą większość ofiar (98%) stanowią kobiety i dziewczęta. Dzieci poniżej
18 roku życia stanowią pomiędzy 40 % a 50 % wszystkich ofiar pracy przymusowej3.
Handel ludźmi w UE jest głównie przestępstwem mającym swoje źródła w krajach trzecich,
ale szczególnie po ostatnim rozszerzeniu odnotowano przepływy w ramach terytorium UE.
Przypadki wewnętrznego handlu ludźmi zgłaszane są również w ramach krajowego
mechanizmu monitorującego4. Szacunkowe dane zebrane w odniesieniu do Europy są
ograniczone i mało wiarygodne. Jednak ponieważ jest to jedno z najważniejszych miejsc
przeznaczenia na świecie, opierając się o dostępne dane można założyć, że co roku w ramach
handlu ludźmi kilkaset tysięcy osób napływa na terytorium UE lub przemieszcza się w jej
obrębie.
Reakcja na handel ludźmi musi być stanowcza i mieć na celu zarówno ściganie przestępstw,
jak i w ochronę ofiar.
Na poziomie międzynarodowym Protokół ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za
handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi z 2000 r., uzupełniający konwencję ONZ
przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej5 był pierwszym kompleksowym
międzynarodowym instrumentem zajmującym się kwestią handlu ludźmi. Konwencja Rady
Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi6 wyznacza obecnie najwyższe
międzynarodowe standardy. Na poziomie UE decyzja ramowa w sprawie zwalczania handlu
ludźmi 2002/629/WSiSW7 dotyczyła szczególnie potrzeby zbliżenia prawa karnego i kar8.
2
3
4
5
6
7
8
PL
Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the
World [„Minimalne dane szacunkowe dotyczące pracy przymusowej na świecie”], MPO, Genewa
kwiecień 2005.
Te wartości procentowe oznaczają ok. 4,9 – 6,15 mln dzieci. Ta ostatnia liczba jest uznawana za spójną
z danymi szacunkowymi zawartymi w Globalnym Sprawozdaniu MOP z 2002 r. „A future without
child labour” („Przyszłość bez pracy dzieci”), w którym oszacowano przy użyciu innych metod, że
około 5,7 mln dzieci wykonuje pracę przymusową.
Np. przypadki wewnętrznego handlu ludźmi zgłaszano w szóstym sprawozdaniu Holenderskiego
Sprawozdawcy Krajowego z 2008 r.
Protokół ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i
dziećmi, uzupełniający konwencję ONZ przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej,
2000 r.
Konwencja Rady Europy o przeciwdziałaniu handlowi ludźmi (Seria traktatów europejskich nr 197).
2002/629/WSiSW, cit.
Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania
handlu ludźmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna.
3
PL
Chociaż państwa członkowskie zasadniczo spełniają podstawowe wymogi decyzji ramowej,
wdrożenie kompleksowej i skutecznej strategii zwalczania handlu ludźmi będzie wymagało
większych wysiłków.
2.
DLACZEGO POTRZEBNE JEST DZIAŁANIE NA POZIOMIE UE?
Istnieją już istotne międzynarodowe ramy prawne służące zwalczaniu handlu ludźmi.
Zainteresowane strony uważają jednak, że obowiązujące przepisy są wdrażane przez państwa
członkowskie w niewłaściwy lub niewystarczający sposób.
W sprawozdaniu Komisji z 2006 r. z wdrażania decyzji ramowej w sprawie zwalczania
handlu ludźmi9 oraz w dokumencie roboczym z 2008 r. w sprawie planu działań UE10
stwierdzono, że wymogi decyzji ramowej w zakresie transpozycji przepisów zostały w
znacznym stopniu wypełnione przez państwa członkowskie. Wypełnienie przez państwa
członkowskie podstawowych wymogów obowiązującej decyzji ramowej wynika z
istniejącego już wcześniej prawodawstwa lub nowego prawodawstwa transponującego
decyzję ramową. Ponieważ jednak wiele przepisów decyzji ramowej dopuszcza odstępstwa
lub zastrzeżenia, a decyzja ramowa zawiera tylko przepisy z dziedziny prawa karnego,
wdrożenie kompleksowej strategii zwalczania handlu ludźmi w państwach członkowskich jest
nadal niewystarczające. W wyżej wymienionym dokumencie roboczym Komisji stwierdzono,
że wdrażanie strategii zwalczania handlu ludźmi będzie wymagało zwiększonych wysiłków.
Konwencja Rady Europy z 2005 r. w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi ustanowiła
wyższe standardy międzynarodowe i jest ważnym krokiem na drodze do harmonizacji
prawodawstwa, w tym prawa karnego, wsparcia ofiar, działań prewencyjnych i
monitorowania. Konwencja zawiera jednak postanowienia wiążące i niewiążące oraz
dopuszcza zastrzeżenia w najważniejszych dziedzinach, takich jak jurysdykcja
eksterytorialna. Ponadto sama konwencja ma szereg słabych punktów.
Biorąc pod uwagę obecne ramy prawne, obejmujące instrumenty ONZ i Rady Europy oraz
prawodawstwo UE, można wyodrębnić następujące luki prawne:
– przestępcy nie stają przed wymiarem sprawiedliwości
· Obecnie wszczynanych jest zbyt mało postępowań karnych11. W 2006 r. najwyższą liczbę
dochodzeń w sprawie handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego oraz
przypadków ścigania tego przestępstwa zarejestrowano w AT (128), BE (291), BG (291),
DE (353), IT (214), PT (65) oraz UK (54)12. Łączna liczba przypadków, w których
9
10
11
12
PL
Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania
handlu ludźmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna.
Dokument roboczy Komisji – „Ocena i monitorowanie wdrażania planu UE dotyczącego najlepszych
praktyk, standardów i procedur służących zwalczaniu handlu ludźmi i jego zapobieganiu”, COM (2008)
657. Dokument ten został opracowany na podstawie 24 odpowiedzi na ankietę rozesłaną przez Komisję
w grudniu 2007 r. oraz na podstawie informacji przekazanych przez różne organy takie jak Europol i
Eurojust.
Źródłem wszystkich danych w tym akapicie jest dokument roboczy Komisji COM(2008)657, cit.
W niektórych państwach dane te obejmują również przypadki handlu ludźmi w celu ich wyzysku w
pracy. Prawdopodobne jest, że z powodu trudności w zbieraniu dowodów, niektóre przypadki handlu
ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego nadal ścigane są jako przypadki wykorzystywania
prostytucji.
4
PL
przeprowadzono dochodzenie na obszarze UE, wyniosła w 2001 r. 195, w 2003 r. 453, w
2005 r. 1 060 oraz w 2006 r. 1 56913. Pomimo tendencji wzrostowej, liczba postępowań
karnych nadal nie jest porównywalna z szacowaną skalą tych przestępstw, jak opisano
powyżej.
– ofiary nie otrzymują odpowiedniej pomocy, ochrony i odszkodowań
· Jeśli chodzi o liczbę ofiar, które otrzymały wsparcie w ostatnich latach, dane zostały
przekazane jedynie przez AT (162), BE (121), BG (81), CZ (14), FI (9) IT (2143), LT (96),
PL (10), SL (40) oraz NO (37)14. Biorąc pod uwagę szacowaną skalę handlu ludźmi w
Europie, trzeba stwierdzić, że tylko kilka krajów podjęło środki, które można uznać za
faktyczną reakcję. Z drugiej strony w państwach takich jak AT, BE, IT, BG i UK, w
których znaczna liczba ofiar otrzymała wsparcie, dane wykazują również wyższą liczbę
postępowań karnych.
– niewystarczające monitorowanie sytuacji
· Ogólnie brakuje danych i szacunkowych danych dotyczących handlu ludźmi. W dziedzinie
praw ofiar i wsparcia dla ofiar, znaczna większość krajów nie dysponuje żadnymi danymi.
Jeżeli chodzi o mechanizmy monitorowania, instrumentarium krajowe nadal zdaje się
wykazywać braki. Dwa państwa (NL i SE) mianowały krajowych sprawozdawców, a
osiem państw podaje, że ustanowiło równoważne mechanizmy (BE, BG, CY, CZ, DK, FI,
PT, UK). Ta sytuacja może mieć negatywny wpływ na jakość gromadzonych danych.
Z tych powodów zainteresowane strony opowiadają się za bardziej skutecznymi, konkretnymi
i wiążącymi środkami, szczególnie w wyżej wymienionych obszarach krytycznych.
3.
JAKIE SĄ CELE?
Ogólnym celem działań jest zwalczanie przestępczości, zorganizowanej i innej, a szczególnie
handlu ludźmi i przestępstw przeciwko dzieciom, zgodnie z art. 29 Traktatu WE, poprzez
stworzenie spójniejszych ram zwalczania handlu ludźmi w ramach trzeciego filaru oraz
zwiększenie ich skuteczności.
A
Cel szczegółowy: ściganie przestępstw
– Cele operacyjne:
– A1
wprowadzenie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar;
– A2
ułatwienie współpracy ofiar z organami sądowymi;
– A3
usunięcie
przeszkód
we
współpracy
międzynarodowej
i
upowszechnienie stosowania metod dochodzeniowo-śledczych, które są skuteczne
w przypadkach przestępczości zorganizowanej i międzynarodowej;
13
14
PL
Liczba skazań jest znacznie mniejsza. Łącznie w 2006 r. orzeczono 284 wyroki skazujące w sprawach
dotyczących handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego.
Danych tych nie można porównać z danymi zawartymi w bazie danych MOP.
5
PL
– A4
ułatwienie ścigania handlu ludźmi, w przypadku gdy przestępstwo
zostało popełnione poza terytorium państwa.
B
Cel szczegółowy: ochrona praw ofiar
– Cele operacyjne:
– B1zapewnienie domniemanym ofiarom bezwarunkowej i indywidualnej pomocy
przed postępowaniem karnym, w jego trakcie oraz po jego zakończeniu;
– B2ochrona ofiar przed zatrzymaniem i ściganiem za przestępstwa, do popełnienia
których zostały nakłonione, np. za złamanie przepisów imigracyjnych;
– B3zwiększona ochrona ofiar przed wtórną wiktymizacją, która jest spowodowana
sposobem prowadzenia postępowań przez właściwe organy;
– B4ustalenie konkretnych środków służących zapewnieniu skutecznej ochrony i
odszkodowań.
C
Cel szczegółowy: zapobieganie handlowi ludźmi
– Cele operacyjne:
– C1redukcja czynników zwiększających podatność na tego rodzaju przestępstwa w
państwach pochodzenia;
– C2podnoszenie umiejętności urzędników publicznych, którzy mogą mieć kontakt
z potencjalnymi ofiarami;
– C3zmniejszenie popytu na usługi seksualne i tanią siłę roboczą.
– D Cel szczegółowy: ustanowienie skutecznych systemów monitorowania
– Cele operacyjne:
– D1
utworzenie spójnych krajowych mechanizmów,
sprawozdawca krajowy lub równoważne mechanizmy;
takich
jak
– D2
stworzenie ścisłej współpracy między sprawozdawcami krajowymi lub
równoważnymi mechanizmami.
4.
JAKIE ISTNIEJĄ WARIANTY DZIAŁANIA?
Jako środki do osiągnięcia założonych celów przeanalizowano różne warianty działania.
· Wariant działania nr 1: Brak działań ze strony UE
· UE nie podjęłaby żadnych działań w zakresie zwalczania handlu ludźmi, natomiast
państwa członkowskie kontynuowałyby proces podpisywania i ratyfikowania konwencji
Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi.
· Wariant działania nr 2: Środki nielegislacyjne
PL
6
PL
Decyzja ramowa 2004/629/WSiSW nie zostałaby zmieniona. Mogłyby zostać wprowadzone
środki nielegislacyjne w dziedzinach takich jak: programy wsparcia dla ofiar, monitorowanie,
środki zapobiegawcze w krajach przeznaczenia, środki zapobiegawcze w krajach
pochodzenia, szkolenia oraz współpraca organów ścigania.
· Wariant działania nr 3: Nowe prawodawstwo w zakresie ścigania, pomocy dla ofiar,
zapobiegania i monitorowania
Przyjęta zostałaby nowa decyzja ramowa, uwzględniająca przepisy obecnie obowiązującej
decyzji ramowej oraz pewne postanowienia konwencji Rady Europy, jak również dodatkowe
elementy. Nowa decyzja ramowa zawierałaby w szczególności pewne przepisy z dziedziny
prawa karnego materialnego, jurysdykcji i ścigania, praw ofiar w postępowaniu karnym,
pomocy dla ofiar, szczególnych środków ochrony dzieci, a także w zakresie zapobiegania
oraz monitorowania.
· Wariant działania nr 4: Nowe prawodawstwo (jak w wariancie 3) + środki nielegislacyjne
(jak w wariancie 2)
– Zostałaby przyjęta nowa decyzja ramowa, uwzględniająca obecnie obowiązującą decyzję
ramową oraz obejmująca nowe przepisy. Nowa decyzja ramowa zostałaby uzupełniona
środkami nielegislacyjnymi, w szczególności środkami omówionymi w wariancie 2.
5.
JAK WYGLĄDA PORÓWNANIE TYCH WARIANTÓW?
Wariant nr 1 (status quo) może doprowadzić do znacznej poprawy sytuacji, jeżeli państwa
członkowskie podpiszą, ratyfikują i wdrożą konwencję Rady Europy, Seria traktatów
europejskich nr 197. Ponieważ jednak krajowe procedury ratyfikacyjne trwają długo, brak
ram prawnych wiążących na terenie całej UE sprawia, że nie wiadomo kiedy i w jakim
zakresie korzyści z konwencji zostaną w praktyce wprowadzone w życie.
Wariant 2 może poprawić wdrażanie istniejących ram prawnych, ale nie wystarczy, aby
zwiększyć skuteczność ścigania przestępstw w wielu dziedzinach, w których konieczna jest
szczegółowa podstawa prawna. Ponadto niski poziom wdrożenia niewiążących dokumentów
przyjętych w przeszłości nie daje powodów do optymizmu, jeśli chodzi o skuteczność
wariantu 2.
Wariant 3 poprawiłby sytuację w porównaniu ze stanem obecnym. Wzmocniłby on
prawodawstwo w dziedzinach objętych dotychczasowymi przepisami UE w zakresie ścigania
przestępców i ochrony ofiar. Uwzględniono by w nim również kwestie zapobiegania i
monitorowania. Zakłada się, że koszty finansowe zostałyby zrównoważone przez społeczne i
gospodarcze korzyści, jakie przyniosłyby skuteczniejsze działania przeciwko tego rodzaju
przestępstwom.
Wariant 4 spowodowałby zwiększenie skuteczności środków zawartych w wariancie 2 i 3
poprzez połączenie ich i zachęcenie państw członkowskich do współpracy przy tworzeniu
narzędzi i działań służących poprawie wdrożenia bardziej kompleksowych ram prawnych,
które zostaną wprowadzone w życie.
PL
7
PL
Po przeanalizowaniu wpływu gospodarczego, społecznego i wpływu na prawa podstawowe,
warianty 3 i 4 wydają się najlepszymi podejściami, które pozwoliłyby osiągnąć założone cele.
Preferowanym wariantem jest wariant 4.
PL
8
PL