Nowy europejski system nadzoru finansowego

Przegląd Europejski
Nr 1, 2010
Anna Skrzypek
Nowy europejski system nadzoru finansowego
– propozycje i plany
„T
eraz albo nigdy. Musimy zbudować porozumienie polityczne wokół
wzmocnienia nadzoru” – tak przewodniczący Komisji Europejskiej José
Manuel Barroso apelował do przedstawicieli państw członkowskich podczas
majowej konferencji 2009 r. Pouczał, że należy uczyć się na błędach i budować
unijne struktury nadzoru i oceny ryzyka. „Lepszy nadzór nad międzynarodowym rynkiem finansowym jest niezwykle istotny ze względów etycznych i ekonomicznych […] Komisja przygotowuje obecnie rozwiązania, które pomogą
odbudować zaufanie, ochronić przed kryzysami w przyszłości oraz wspierać
rozwój i rynek pracy. Nowy system pomoże Unii Europejskiej oraz jej członkom uporać się zarówno z problemem instytucji o zasięgu międzynarodowym,
jak również ogólnie pojętym ryzykiem systemowym”1.
Zdaniem unijnych przedstawicieli, doświadczenia związane z kryzysem
finansowym ukazały niewydolność nadzoru finansowego zarówno w partykularnych przypadkach, jak i w całościowym podejściu do systemu finansowego.
Obowiązujące rozwiązania w zakresie nadzoru nie były w stanie zapobiec
sytuacjom kryzysowym, zapewnić zarządzania nimi oraz rozwiązać problemów
z nich wynikających. Nadzór bazujący na modelach krajowych nie nadąża
za rzeczywistością, w której europejskie rynki finansowe są zintegrowane
i powiązane, a liczne przedsiębiorstwa finansowe działają na poziomie transgranicznym. Kryzys ujawnił poważne niedociągnięcia w zakresie współpracy,
koordynacji i zaufania między krajowymi organami nadzoru, jak również
w zakresie spójności ich działań.
Komisja była zaangażowana w działania podjęte przez państwa członkowskie, które miały na celu przywrócenie zaufania do instytucji finansowych.
Koordynowała programy gwarancji, zastrzyki dodatkowego kapitału oraz
1
Relacja prasowa z konferencji, Financial services: Commission proposes stronger financial
supervision in Europe, 27.05.2009, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?referenc
e=IP/09/836&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en 01-03-2010
98
Anna Skrzypek
środki mające na celu oczyszczenie bilansów z aktywów o obniżonej jakości,
dopilnowując jednocześnie, by instytucje będące beneficjentami tych interwencji podjęły niezbędne kroki do tego, by powrócić do dobrej kondycji finansowej. Działania, mające na celu naprawienie ujawnionych przez kryzys braków
w zakresie nadzoru powinny być dopełnieniem podjętych przez KE wysiłków.
Ponadto Unia Europejska, jako jeden z dwóch największych rynków finansowych na świecie, odpowiada także za propagowanie stabilności i bezpieczeństwa finansowego na poziomie ogólnoświatowym. Wywiązanie się z tego
zadania będzie możliwe tylko wówczas, gdy sama Unia będzie mieć stabilne
ramy nadzorcze i regulacyjne2.
W konsekwencji tych założeń przewodniczący Barroso powołał w listopadzie
2008 r. Grupę Wysokiego Szczebla ds. nadzoru finansowego w UE, złożoną
z ekspertów pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a, której zadaniem
było wypracowanie rozwiązań, które wzmocnią europejski system nadzoru, aby
był on bardziej sprawny, skuteczny, zintegrowany i trwały oraz lepiej chronił
interesy obywateli. 25 lutego 2009 r. grupa de Larosière’a opublikowała raport
końcowy, wyznaczający główne kierunki reformy3. Oprócz wizji stworzenia
nowego zrównoważonego europejskiego systemu nadzoru, w raporcie – po raz
pierwszy – pojawił się pomysł powołania nadrzędnego podmiotu na szczeblu
europejskim, który nadzorowałby zagrożenia, na jakie narażony jest system
finansowy jako całość. Dodatkowo zaproponowano przekształcenie komitetów
trzeciego poziomu w Europejskie Organy Nadzorcze, posiadające kompetencje do podejmowania działań wiążących krajowe organy nadzoru. Na podstawie rekomendacji zawartych w raporcie KE przedstawiła propozycję nowej
europejskiej architektury nadzorczej w komunikacie „Realizacja europejskiego
planu naprawy”4 na wiosennym szczycie Rady Europejskiej w marcu 2009 r.
W maju 2009 r. KE opublikowała komunikat, przedstawiający główne założenia reformy nadzoru finansowego w UE, co było przełomowym krokiem na
drodze do utworzenia europejskich agencji nadzorczych. Po kilku miesiącach
konsultacji z przedstawicielami krajowych organów nadzorczych, Komisja
Europejska przyjęła 23 września 2009 r. ważny pakiet projektów aktów prawnych. Przewodniczący Komisji José Manuel Barroso tak oto skomentował
dążenia Komisji do szybkiej reformy architektury nadzorczej w Unii Europejskiej: „Rynki finansowe są rynkami europejskimi i światowymi, a nie wyłącznie
krajowymi. Ich nadzór musi być również nadzorem europejskim i światowym.
W dniu dzisiejszym proponujemy nowy europejski system nadzoru stworzony
na podstawie raportu de Larosiere’a przy politycznym wsparciu państw człon2
3
4
Komunikat Komisji z 27 maja 2009 r., KOM(2009) 252 wersja ostateczna, s. 2.
Zob. raport grupy wysokiego szczebla ds. nadzoru finansowego w UE opublikowany
25 lutego 2009 r.
Komunikat Komisji z 4 marca 2009 r. na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, „Realizacja
europejskiego planu naprawy”, KOM(2009) 114.
NOWY EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO –
PROPOZYCJE I PLANY
99
kowskich. Naszym celem jest ochrona europejskich podatników przed powtórzeniem się mrocznych czasów z jesieni 2008 r., kiedy to rządy musiały zasilić
banki miliardami euro. System europejski może również wpłynąć na system
światowy”.5
Propozycja KE obejmuje pięć aktów prawnych, składających się na całościową reformę instytucjonalnego nadzoru finansowego w Unii Europejskiej:
– trzy rozporządzenia6 ustanawiające Europejskie Agencje Nadzorcze,
– rozporządzenie7 o ustanowieniu Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego,
– decyzja8 w sprawie powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu
zadań związanych z funkcjonowaniem Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego.
Ponadto 26 października 2009 r. KE opublikowała projekt dyrektywy9 zmieniającej siedem dyrektyw sektorowych w odniesieniu do uprawnień Europejskich Agencji Nadzorczych, zwanej dyrektywą Omnibus I.
Kolejne propozycje zmian technicznych w dyrektywach sektorowych zostaną
przedstawione przez Komisję wczesną wiosną 2010 r. Szczególnie mowa tu
o sektorze ubezpieczeń, którego nie obejmują dotychczas przedstawione
propozycje. Akty zaproponowane przez KE dotyczące nowej europejskiej
struktury nadzorczej są obecnie rozpatrywane przez Radę oraz Parlament
Europejski. Nowy system ma zacząć funkcjonować od 1 stycznia 2011 r.
5
6
7
8
9
Relacja prasowa z konferencji, Komisja przyjmuje wnioski legislacyjne w celu wzmocnienia
nadzoru finansowego w Europie, 23.09.2009 r.
Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
COUNCIL establishing a European Banking Authority, Proposal for a REGULATION
OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a European Insurance and Occupational Pensions Authority, REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a European Securities and
Markets Authority; http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm
22-02-2010
Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
COUNCIL on Community macro prudential oversight of the financial system and establishing a European Systemic Risk Board; http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/
committees/supervision/20090923/com2009_499_en.pdf 22-02-2010
Proposal for a COUNCIL DECISION entrusting the European Central Bank with specific
tasks concerning the functioning of the European Systemic Risk Board; http://ec.europa.
eu/internal_market/finances/docs/committees/supervision/20090923/com2009_500_en.pdf
22-02-2010
Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
COUNCIL Amending Directives 1998/26/EC, 2002/87/EC, 2003/6/EC, 2003/41/EC, 2003/71/
EC, 2004/39/EC, 2004/109/EC, 2005/60/EC, 2006/48/EC, 2006/49/EC, and 2009/65/EC in
respect of the powers of the European Banking Authority, the European Insurance and
Occupational Pensions Authority and the European Securities and Markets Authority;
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/supervision/20091026_576_
en.pdf 22-02-2010
100
Anna Skrzypek
Usystematyzowana we wspomnianych aktach nowa architektura nadzoru
nad rynkiem finansowym w UE będzie opierała się na dwóch filarach: Europejskim Systemie Nadzoru Finansowego (ESFS)10 oraz Europejskiej Radzie
ds. Ryzyka Systemowego (ESRB)11.
Na Europejski System Nadzoru Finansowego składałaby się sieć nadzorców
krajowych oraz Europejskie Agencje Nadzorcze (ESA)12, stworzone poprzez
przekształcenie istniejących europejskich komitetów nadzorczych13 w Europejski Organ Nadzoru Bankowego (European Banking Authority – EBA), Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych
(European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA) oraz
Europejski Organ Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority – ESMA). Tym samym udałoby się połączyć korzyści
płynące z istnienia ogólnoeuropejskich ram nadzorczych oraz doświadczenie
lokalnych ciał nadzorczych, będących blisko instytucji pod ich jurysdykcją.
Celem współpracy krajowych organów nadzoru finansowego z nowymi europejskimi agencjami nadzorczymi będzie czuwanie nad stabilnością finansową
na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw finansowych oraz chronienie
konsumentów usług finansowych (tzw. nadzór mikroostrożnościowy). Nowa
europejska sieć będzie oparta na zasadzie podziału obowiązków oraz ich wzajemnego umacniania, łącząc nadzór krajowy nad przedsiębiorstwami z centralizacją konkretnych zadań na poziomie europejskim, w celu promowania
harmonizacji przepisów, jak również spójnych praktyk nadzorczych oraz ich
wdrażania. Sieć ta powinna opierać się na zasadach równorzędności, elastyczności i subsydiarności.
Zadaniem Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ESRB)14, działającej głównie w ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych, będzie
monitorowanie oraz ocenianie potencjalnych zagrożeń dla stabilności systemu
finansowego, wynikających z rozwoju sytuacji makroekonomicznej oraz sytuacji
całego systemu finansowego (tzw. nadzór makroostrożnościowy). Stworzenie
ESRB pozwoli ustrzec przed jedną z podstawowych słabości uwypuklonych
przez kryzys, którą jest wrażliwość systemu finansowego na wzajemnie ze sobą
powiązane, złożone, sektorowe i transsektorowe ryzyka systemowe.
Twórcy nowej architektury nadzorczej w UE podkreślają pełną odpowiedzialność agencji przed władzami politycznymi UE. Zakładają, że muszą one
tworzyć wspólną kulturę nadzoru, być wyczulone na interesy wszystkich państw
10
11
12
13
14
European System of Financial Supervisors.
European Systemic Risk Board.
European Supervisory Authorities.
Obecnie istnieją trzy komitety: Komitet Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych (CESR), Komitet Europejskich Nadzorów Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (CEIOPS) oraz Komitet Europejskiego Nadzoru Bankowego (CEBS).
European Systemic Risk Board.
NOWY EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO –
101
PROPOZYCJE I PLANY
członkowskich oraz na potrzebę istnienia zrównoważonych, zacieśnionych
i przyczyniających się do budowania zaufania stosunków między organami
państw macierzystych i przyjmujących. Musi to być system opierający się
na wysokich standardach nadzorczych, stosowany w ekwiwalentny, uczciwy
i jednolity sposób w stosunku do wszystkich podmiotów rynku, cechujący się
jednocześnie poszanowaniem dla niezależności organów nadzoru w zakresie
prowadzonych przez nie prac.
Tabela 1
Nowa Europejska Struktura Nadzorcza
(XURSHMVND5DGDGV5\]\ND6\VWHPRZHJR(556
1$'=Ï50$.52
26752ĩ12ĝ&,2:<
,QIRUPDFMHGRW\F]ąFHQDG]RUX
PLNURRVWURĪQRĞFLRZHJR
5DSRUWRZDQLH
GR(&2),1
:F]HVQHRVWU]HĪHQLDL
UHNRPHQGDFMHGODQDG]RUFyZ
(XURSHMVNL6\VWHP2UJDQyZ1DG]RUX)LQDQVRZHJR(621)
.RPLWHW6WHUXMąF\
3U]HZRGQLF]ąF\(21
1$'=Ï50,.52
26752ĩ12ĝ&,2:<
(XURSHMVNL2UJDQ
1DG]RUX
%DQNRZHJR(%$
(XURSHMVNL
2UJDQ
1DG]RUX
8EH]SLHF]HĔL
3UDFRZQLF]\FK
3URJUDPyZ
(PHU\WDOQ\FK
(,23$
(XURSHMVNL
2UJDQ1DG]RUX
*LHáGL3DSLHUyZ
:DUWRĞFLRZ\FK
(60$
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: K. Lannoo, The Road Ahead After de Larosière,
„CEPS Policy Brief” nr 195/7 z sierpnia 2009 r., s. 2.
Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego
Zanim szerzej przeanalizujemy kompetencje ERRS, warto zastanowić
się, co było główną pobudką jej utworzenia. Wspomniany wcześniej nadzór makroostrożnościowy nie był wypełniany w UE przez żadną instytucję.
A właśnie słabość obecnych rozwiązań nadzorczych w skali makro miała dramatyczne konsekwencje dla światowego systemu finansowego na przełomie
2008 i 2009 r. Głównymi powodami odchyleń od stanu równowagi w świecie
102
Anna Skrzypek
finansów były nadmierna ekspansja niekontrolowanej akcji kredytowej oraz
gwałtowna inflacja cen aktywów w warunkach ogólnego niedoszacowania ceny
ryzyka finansowego. Cały ten proces przypadł na okres trwałego, nieinflacyjnego wzrostu gospodarczego, co uśpiło czujność banków centralnych oraz
nadzorców w poszczególnych krajach. Odpowiedź najbogatszych państw była
szybka. Grupa G-20, aby wzmocnić globalne rozwiązania na rzecz ochrony
stabilności finansowej na poziomie światowym, ustanowiła Radę Stabilności
Finansowej (Financial Stability Board)15. Podstawą jej działania jest ścisła
współpraca z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (International Monetarny Fund) w zakresie wydawania wczesnych ostrzeżeń w sprawie zagrożeń dla
systemu finansowego w ujęcie makro. Również władze Stanów Zjednoczonych
zapowiedziały powołanie wyposażonego w szerokie kompetencje podmiotu,
który byłby odpowiedzialny z nadzór makroostrożnościowy nad krajowym
systemem finansowym w USA.
Unijni decydenci doszli zatem do wniosku, że UE, jako podmiot mający
ogromne wpływy na międzynarodowej arenie finansowej, także potrzebuje
odrębnego podmiotu odpowiedzialnego za nadzór nad jej systemem finansowym jako całością. Obecne rozwiązania unijne kładą zbyt mały akcent na
aspekty makroostrożnościowe, prowadząc politykę w tym obszarze w sposób
fragmentaryczny i wielopoziomowy. Makroostrożnościowym ostrzeżeniem
brakuje odpowiedniej analizy oraz reakcji następczych, czyli działań.
W raporcie z maja 2009 r. Komisja zaproponowała, aby Europejska Rada
ds. Ryzyka Systemowego powstała jako nowy, niezależny podmiot odpowiedzialny za ochronę stabilności finansowej poprzez identyfikację ryzyk
zagrażających finansowej stabilności w UE, generowanych przez czynniki
makroekonomiczne. Aby wypełnić tę rolę, ERRS powinna przede wszystkim
zbierać i analizować wszelkie istotne informacje, identyfikować zagrożenia
i szeregować je pod względem ważności. Kolejnymi etapami byłoby wydawanie
ostrzeżeń w przypadkach znacznych zagrożeń, zlecanie działań, jakie powinny
być podjęte w odpowiedzi na zidentyfikowane zagrożenia oraz monitorowanie wymaganych działań następczych. Ostrzeżenia wydawane przez ERRS
mogłyby mieć charakter ogólny lub dotyczyć tylko pojedynczych państw. Przewidziany byłby konkretny termin na odpowiedź polityczną. Cała aktywność
Rady realizowana byłaby we współpracy z MFW, FSB oraz krajami trzecimi16.
ERRS wzmocni również rolę EBC, który uzyska dostęp do informacji
z zakresu nadzoru mikroostrożnościowego. Podczas kryzysu finansowego
przedstawiciele EBC narzekali na brak dostępu do informacji od instytucji
nadzorczych. W memorandum skierowanym do Komisji EBC prosi o prawo
15
16
Następczyni Forum Stabilności Finansowej (Financial Stability Forum),
http://www.financialstabilityboard.org (23.02.2010).
Komunikat Komisji z 27 maja 2009 r., KOM(2009) 252 wersja ostateczna, s. 5.
NOWY EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO –
PROPOZYCJE I PLANY
103
do gromadzenia informacji od nadzorców. W odpowiedzi Rada Ecofin zdecydowała, że „powinna zostać utworzona ogólnoeuropejska baza danych
zarządzana przez Europejskie Agencje Nadzorcze”, do której dostęp miałaby
również ERRS17.
Komisja Europejska w swoim raporcie nie przyznaje ERRS żadnych kompetencji prawnych. Posłuch wśród nadzorców miałoby zapewniać jej wysoka
jakość oferowanych analiz oraz uczestnictwo w jej pracach wszystkich prezesów
banków centralnych UE. Warto podkreślić, iż w raporcie KE nie przewidziane
są żadne bezpośrednie kompetencje w zakresie zarządzania w sytuacjach kryzysowych.
Zgodnie z założeniami ERRS byłaby w pełni odpowiedzialną przed Radą
oraz Parlamentem Europejskim. Sprzyjałyby temu regularna sprawozdawczość,
odbywająca się nie rzadziej niż dwa razy do roku, a w okresach zawirowań na
rynku finansowym nawet częściej.
Komisja zaproponowała, aby w skład ERRS weszli prezesi banków centralnych z 27 państw członkowskich i prezes Europejskiego Banku Centralnego,
a także przewodniczący trzech europejskich organów nadzoru działających
w ramach ESONF oraz wysocy rangą przedstawiciele krajowych organów
nadzoru. Uznano, że reprezentacja organów nadzoru mikroostrożnościowego
w Radzie jest niezbędna, bowiem organy te posiadają szczegółową wiedzę na
temat sytuacji na rynkach krajowych, sytuacji finansowej wiodących przedsiębiorstw oraz posiadają informacje mające decydujące znaczenie dla oceny
ryzyk zagrażających stabilności. Ze względu na wynikające z traktatu obowiązki Komisji w obszarze nadzoru makroekonomicznego, członkiem Rady
byłby także członek Komisji. Ministerstwo finansów reprezentowałby przewodniczący Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w roli obserwatora. Funkcję
przewodniczącego miałby pełnić prezes EBC, natomiast jego zastępca byłby
wybierany spośród przedstawicieli państw nienależących do sfery euro.
Po wielu konsultacjach przedstawiciele Komisji zaproponowali, aby podstawą prawną powołania ERRS był artykuł 95 Traktatu WE. Na jego podstawie ERRS będzie funkcjonowała jako podmiot niemający osobowości prawnej,
natomiast posiadający upoważnienie do zajmowania się całym sektorem finansowym bez wyjątków, w tym ubezpieczeniami. Taki wybór podstawy prawnej
nie stanowi przeszkody, aby Europejskiemu Bankowi Centralnemu były powierzane obowiązki z zakresu zadań dotyczących ERRS poprzez przyjmowanie
aktów prawnych na podstawie artykułu 105 ust. 6 Traktatu WE18.
17
18
K. Lannoo, The Road Ahead After de Larosière, “CEPS Policy Brief”, nr 195/7 z sierpnia
2009 r., s. 3.
Już na samym początku konsultacji, EBC zareagował bardzo negatywnie na propozycję
utworzenia ERRS jako odrębnego podmiotu prawnego i proponował powołanie się na artykuł 105.6, aby przyznać Radzie zadania z zakresu nadzoru makroostrożnościowego. W nocie
(ECB, The establishment of the European Systemic Risk Council, 24 May 2009) odnoszącej
104
Anna Skrzypek
Tabela 2
Skład Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS)
.20,7(7=$5=Ą'=$-Ą&<
x
3LĊFLXGRGDWNRZ\FKF]áRQNyZ(556]EDQNyZFHQWUDOQ\FK
&=à21.2:,(
x
3U]HZRGQLF]ąF\SUH]HV(%&
x
:LFHSU]HZRGQLF]ąF\Z\ELHUDQ\SU]H]F]áRQNyZ(556
x
3U]HZRGQLF]ąF\WU]HFKHXURSHMVNLFKRUJDQyZQDG]RUX
x
&]áRQHN.RPLVML(XURSHMVNLHM
x
3UH]HVLNUDMRZ\FKEDQNyZFHQWUDOQ\FK
x
:LFHSUH]HV(%&
2%6(5:$725=<
x 3U]HGVWDZLFLHONUDMRZ\FKRUJDQyZQDG]RUXWRZDU]\V]ąF\SUH]HVRZLEDQNX
FHQWUDOQHJRZUDPDFKIRUPXá\
x 3U]HZRGQLF]ąF\.RPLWHWX(NRQRPLF]QR)LQDQVRZHJR
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Komunikat Komisji Europejskiej z 27 maja 2009 r.,
KOM(2009) 252 wersja ostateczna, s. 7.
Europejski System Organów Nadzoru Finansowego (ESONF)
Zdaniem Komisji Europejskiej „przy obecnym statusie komitetów europejskich organów nadzoru, tzw. komitetów poziomu 3, które pozostają organami
doradczymi Komisji, UE osiągnęła swoje granice możliwości działań w zakresie
nadzoru mikroostrożnościowego”19. Podczas gdy nie ma dostatecznej współpracy ani wymiany informacji między krajowymi organami nadzoru, rozwiązania na poziomie krajowym są przeważnie jedynym wykonalnym wariantem
reakcji na problemy europejskie oraz istnieje wiele interpretacji tych samych
przepisów prawnych, niezbędne jest stworzenie systemu, który połączy krajowych nadzorców w silną sieć wspólnotową.
Rolę tę mają spełniać nowe europejskie organy nadzoru – EBA, EIOPA
i ESMA – z których każdy otrzyma osobowość prawną. Nowe organy będą
19
się do roboczego projektu Komisji napisano: „Utworzenie ERRS jako organu unijnego
posiadającego osobowość prawną może spowodować powstanie oddzielnej quasi-centralnej
instytucji unijnej z obowiązkami, które nakładałyby się na zadania w zakresie stabilności
finansowej prowadzone przez EBC/ESBC”. Zwrócono uwagę, iż mogłoby to wprowadzać
w błąd lub rodzić niepotrzebne pytania dotyczące reprezentacji i kompetencji, w: K. Lannoo,
op. cit., s. 2.
Komunikat Komisji Europejskiej z 27 maja 2009 r., KOM(2009) 252 wersja ostateczna, s. 9.
NOWY EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO –
105
PROPOZYCJE I PLANY
kontynuować dotychczasowe zadania komitetów poziomu 320, ponadto otrzymają dodatkowe obowiązki, prawnie umocowane kompetencje do wydawania decyzji wiążących krajowe organy nadzoru: (i) w sytuacjach kryzysowych,
(ii) w razie konieczności rozwiązania sporu pomiędzy nadzorcami krajowymi
w procesie tzw. wiążącej mediacji, (iii) w przypadku niewłaściwego stosowania
prawa wspólnotowego przez krajowy organ nadzoru. Nadzór bieżący, tak jak
dotychczas, skupiałby się na poziomie krajowym, bowiem jak pokazał obecny
kryzys, środki finansowe na ratowanie instytucji finansowych pozostają jak na
razie w gestii państw i pochodzą od krajowych podatników.
Komisja nakreśliła wiele ogólnych funkcji, jakie mają pełnić nowe europejskie agencje nadzorcze. Aby je zrealizować, konieczne są środki towarzyszące
oraz zmiany w przepisach sektorowych. Szczegóły przedstawia tabela 3.
Tabela 3
Cele stawiane przed nowymi europejskimi organami nadzoru
Zapewnienie jednolitego
zbioru zharmonizowanych
przepisów
a. opracowywanie standardów technicznych na
podstawie kryteriów określonych
w prawodawstwie wspólnotowym;
b. określanie wskazówek interpretacyjnych.
Zapewnianie spójnego
stosowania przepisów UE
a. w przypadku rozbieżności opinii pomiędzy
krajowymi nadzorcami, europejskie organy
nadzoru powinny być mediatorem, natomiast
jeśli po postępowaniu pojednawczym nie będzie
konsensusu, europejskie organy nadzoru
powinny rozstrzygać sporną sprawę w drodze
odpowiedniej decyzji;
b. w przypadkach wyraźnych naruszeń prawa
wspólnotowego, ESA mogłyby przeprowadzać
dochodzenie, a w razie konieczności przyjąć
zalecenie dla właściwego krajowego organu
nadzoru;
c. w rzadkich przypadkach utrzymywania się stanu
naruszenia prawa wspólnotowego, ESA
informowałyby o takim konkretnym przypadku
Komisję.
Zapewnianie wspólnej
kultury nadzoru i spójnych
praktyk nadzorczych
a. opracowywanie wspólnych programów szkoleń;
b. promocja powierzania zadań i obowiązków
pomiędzy krajowe organy nadzoru.
20
M.in. udzielanie Komisji Europejskiej porad w kwestiach technicznych, podejmowanie działań mających na celu konwergencję praktyk nadzorczych, wspieranie współpracy i wymiany
informacji pomiędzy nadzorcami, opracowywanie niewiążących wytycznych.
106
Anna Skrzypek
Tabela 3 (cd.)
Pełne uprawnienia nadzorcze a. wydawanie zezwoleń i nadzór nad niektórymi
w stosunku do niektórych
podmiotami o zasięgu paneuropejskim (np.
podmiotów
nadzór ESMA nad agencjami ratingowymi21).
Zapewnianie
skoordynowanej odpowiedzi
w sytuacjach kryzysowych
a. rola koordynacyjna w sytuacjach kryzysowych;
b. w konkretnych sytuacjach kryzysowych ESA
będą uprawnione do przyjmowania pewnych
decyzji nadzwyczajnych (np. w sprawie krótkiej
sprzedaży).
Zbieranie informacji
mikroostrożnościowych
a. zbieranie istotnych informacji
mikroostrożnościowych od krajowych organów
nadzoru;
b. stworzenie i zarządzanie centralną europejską
bazą danych.
Pełnienie roli
międzynarodowej
a. kontakty z organizacjami międzynarodowymi
i państwami trzecimi.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Komunikat KE z 27 maja 2009 r., KOM(2009)
252 wersja ostateczna, s. 10–13. 21
W odniesieniu do proponowanej struktury europejskich organów nadzorczych kluczowe znaczenie będzie miała współpraca międzysektorowa,
odzwierciedlająca trendy oraz rzeczywistość rynkową. Według projektantów
nowej struktury ogromne znaczenie ma potrzeba, aby trzy europejskie organy
nadzoru oraz przedstawiciel KE wspólnie oceniali poszczególne systemy sektorowe, co pomoże dostrzec wspólne interesy i potencjalne różnice oraz pozytywnie wpłynie na zbudowanie spójnego podejścia nadzorczego. Tym wyzwaniom
ma sprostać wprowadzony do nowej struktury wspólny komitet europejskich
organów nadzoru, którego członkami będą prezesi trzech ESA. Jego zadaniem
będzie zapewnienie międzysektorowej spójności prac europejskich organów
nadzorczych. Dodatkowo zdecydowano, że każda agencja nadzorcza powinna
mieć możliwość uczestniczenia w posiedzeniach pozostałych agencji w roli
obserwatora. Każdy organ nadzorczy miałby radę organów nadzorczych, która
powinna spotykać się regularnie, a w okresach kryzysowych byłyby zwoływane
dodatkowe posiedzenia. Decyzje były podejmowane większością kwalifikowaną, zgodnie z systemem ważenia głosów państw członkowskich przewidzianym w Traktacie WE.
21
Relacja prasowa z konferencji, Financial services: Commission adopts additional legislative
proposals to strengthen financial supervision in Europe, 26.10.2009 r., http://europa.eu/rapid/
pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1582&format=HTML&aged=0&language=EN
&guiLanguage=en (01.03.2010).
NOWY EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO –
PROPOZYCJE I PLANY
107
Każdy z europejskich organów nadzoru będzie dysponował swoim własnym
budżetem, który będzie udzielany na zasadzie absolutorium przez Parlament
Europejski. Zasoby będą pochodzić z budżetu, a także z innych źródeł, takich
jak składki organów krajowych (na obecnym etapie prac wysokość składki ma
być wyliczana na podstawie tzw. współczynnika ludności oraz PKB państwa
członkowskiego).
Tabela 4
Struktura ESONF
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Komunikat KE z 27 maja 2009 r., KOM(2009)
252 wersja ostateczna, s. 14.
Jeśli chodzi o podstawę prawną ustanowienia europejskich organów nadzoru, kluczowe wydaje się orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości22, który
potwierdził, iż artykuł 95 Traktatu WE jest odpowiednią podstawą prawną dla
powołania „organu wspólnotowego mającego za zadanie przyczynianie się do
realizacji procesu harmonizacji”, gdy zadania powierzone rzeczonemu organowi są ściśle związane z dziedzinami będącymi przedmiotem aktów, mających
na celu zbliżenie prawodawstw krajowych. Zadania, które zostaną powierzone
europejskim organom nadzorczym są ściśle powiązane ze środkami, jakie UE
przyjęła w odpowiedzi na kryzys finansowy oraz środkami zapowiedzianymi
we wspomnianym komunikacie „Realizacja europejskiego planu naprawy”,
organy te mogą zostać powołane na podstawie artykułu 95 Traktatu WE.
22
Zob. TSWE, sprawa C-217/04, pkt 44.