CZY PARTIE SĄ DOBRYM NARZĘDZIEM NAPRAWY PAŃSTWA?

CZY PARTIE SĄ DOBRYM NARZĘDZIEM NAPRAWY PAŃSTWA?
PARTIE POLITYCZNE A MECHANIZM RZĄDZENIA W POLSCE 1989-2015
TEZY
Ogłoszony pod koniec ubiegłego roku Raport „Państwo i My. Osiem grzechów
głównych Rzeczypospolitej” wskazywał na konieczność naprawy państwa, ale nie
wskazywał podmiotów, które zadanie to mają podjąć. Należy domniemywać, że
szczególna odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na konstytucyjnych
organach państwa – Prezydencie Rzeczpospolitej i Radzie Ministrów. Jesienne
wybory parlamentarne po raz pierwszy dały mandat do sprawowania władzy jednej
partii, która nie musi zawierać koalicji by uzyskać większość pozwalającą na
rządzenie państwem. Korzystając z tej sytuacji, zwycięzca wyborów mógł nie tylko
swobodnie określić skład i program rządu, ale także przyjąć własny model
rządzenia, w którym głównym ośrodkiem wprowadzającym zmiany nie jest rząd,
lecz kierownictwo partii.
1. Z teoretycznego punktu widzenia partie są wręcz stworzone do tego by
promować zmiany w funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Jedna
z funkcjonujących w naukach politycznych definicji partii widzi w nich narzędzie
przenoszenia woli obywateli (wyborców) na działania organów państwa – rządu
i parlamentu. Można tę definicję uszczegółowić wskazując, że partie ze względu
na rywalizację wyborczą i mechanizmy wewnętrzne reagują także na bodźce
pochodzące z otoczenia systemu politycznego i włączają je w postaci krytyki
rządu lub projektów rozwiązań do agendy politycznej. Partie pozostające
u steru władzy mają też zdolność koordynacji działań parlamentu i rządu oraz
innych instytucji politycznych (władz regionalnych i lokalnych, reprezentacji
w PE). Dobrze funkcjonujące partie są też forum demokratycznej debaty
i ścierania się oraz uzgadniania przeciwnych interesów i argumentów.
2. W praktyce pierwszego ćwierćwiecza III Rzeczpospolitej partie nie
były jednak istotnym czynnikiem zmian, które możemy określić
mianem naprawy państwa. Większość reform zmierzających do
instytucjonalnej i ustrojowej naprawy państwa nie była ani inspirowana ani
wprowadzana w życie z istotnym udziałem partii politycznych. Zwykle ich
rzecznikami były wąskie grupy eksperckie, czasami grupy interesów
(np. w reformie administracji 1998 roku – środowiska samorządowe). Istotna
część reform była inspirowana przez instytucje międzynarodowe, formułujące
warunki przyznawania Polsce pomocy finansowej oraz członkostwa
w strukturach międzynarodowych. W tym przypadku partie były wręcz
wyłączone z dyskusji na temat postulowanych zmian. Pomijaniu partii jako
forum dyskusji na temat reform sprzyjał też niski poziom ich instytucjonalizacji
i faktycznie odgórny mechanizm zarządzania nimi.
3. W latach 2001-2015 dominował model, w którym rola struktur
partyjnych jest zmarginalizowana na rzecz premiera-lidera partii.
W Trzeciej Rzeczpospolitej poza okresem rządów koalicyjnych w latach 19911997 trudno wskazać inny okres dużego wpływu partii na rządzenie krajem.
W latach 1997-2001 określanie strategii rządzenia przebiegało między
kierownictwem NSZZ „Solidarność” i klubu AWS a premierem, z pewnymi
procedurami konsultacji z klubem i najsilniejszymi partiami wchodzącymi
w skład AWS. Po roku 2001 ośrodkiem decyzji strategicznych i taktycznych był
(z krótką, kilkumiesięczną przerwą XI.2005-VII.2006) Prezes Rady Ministrów.
Tylko w okresie rządów Marka Belki i Kazimierza Marcinkiewicza nie łączono
tego urzędu z funkcją szefa najsilniejszej partii. Sytuacja ta uległa zmianie
dopiero jesienią roku 2015.
4. Równocześnie partie były wielokrotnie źródłem poważnych patologii
w rządzeniu państwem – dotyczy to w szczególności zjawisk zawłaszczania
instytucji państwa i traktowania ich jako zasobu rządzącej ekipy, rozbudowy
partyjnego klientelizmu jako mechanizmu wymiany zasobów władzy na
poparcie polityczne w wyborach, zwasalizowania mediów publicznych,
podporządkowywania działań rządu wyborczym interesom partii. Część tych
zjawisk to powszechne problemy współczesnych demokracji, część jednak –
występuje w naszym kraju ze szczególnym nasileniem.
5. Realnym partnerem partii politycznych w sprawowaniu władzy stała
się w tej sytuacji administracja, która rzadko bywa rzecznikiem
istotnych zmian w funkcjonowaniu państwa. Brak stabilności w polityce
partyjnej w latach 90-tych umocnił tendencję do umacniania się mechanizmów
oddzielających system partyjny od systemu zarządzania państwem.
Administracja wypracowała sposoby ograniczania roli czynnika politycznego,
posługując się zarówno nowymi standardami (takimi jak służba cywilna), jak
i tymi, które wypracowała w końcówce PRL (posługiwanie się ekspertyzami,
uzależnianie ministrów od wsparcia aparatu urzędniczego). Pozycję tę
wzmocniły później także wejście do Unii Europejskiej i styl sprawowania władzy
przez koalicję PO-PSL.
6. Model rządów PiS oparty jest na wizji partii jako głównego podmiotu
zmian, nieufnego wobec administracji, opiniotwórczych elit i instytucji
ograniczających sprawczą siłę rządu i większości parlamentarnej. Rola
organów państwa – nawet tych formalnie nie podlegających partyjnym
naciskom – polega w tej wizji na wspieraniu decyzji realnego „ośrodka
dyspozycji politycznej”. Jednak w praktyce – ze względu na dominujący model
scentralizowanych partii ‘autorskich’ – wariant ten oznacza koncentrację władzy
w ręku lidera partii, który jednocześnie nie ponosi odpowiedzialności wiążącej
się ze sprawowaniem formalnego przywództwa państwowego (co jest w takich
sytuacjach regułą w wielu europejskich demokracjach).
7. Nieufność rządzącej partii do instytucji publicznych nie skutkuje
próbami naprawy mechanizmów, ale planem personalnego przejęcia
i podporządkowania tych instytucji woli wspomnianego wyżej ośrodka
dyspozycji. Rewolucja kadrowa, którą rozpoczął PiS przejmując kontrolę nad
mediami publicznymi, prokuraturą i stanowiskami w administracji przypisanymi
dotąd urzędnikom służby cywilnej ma dwa aspekty. Pierwszy to kontynuacja
opisanych wyżej procedur zawłaszczania państwa przez partie (tyle, że przy
ostentacyjnym znoszeniu barier formalnych), drugi – to idea „konsolidacji
władzy”, wymuszająca bezwzględną lojalność wobec szefa partii rządzącej
i wzmacniana przez ostry konflikt z otoczeniem.
8. Wprowadzane przez PiS zmiany trudno uznać za naprawę państwa,
przeciwnie – w wielu punktach obserwujemy destrukcję reguł,
osłabianie instytucji, zużywanie kapitału zaufania. Najpoważniejsze wady
– określane we wspomnianym na wstępie Raporcie mianem grzechów – albo
nie są przedmiotem zainteresowania rządzących, albo są przez nich pogłębiane.
Zakwestionowanie
dotychczasowej
roli
Trybunału
Konstytucyjnego
doprowadziło do poważnego kryzysu ustrojowego. Deklarowanie – także
w expose – zamiaru wprowadzenia zmian nie mających pokrycia
w planowanych dochodach budżetu prowadzi do podważenia wiarygodności
finansowej państwa. Braku zespołu doradców premiera w KPRM nie da się
uzasadnić przyjętym modelem rządów – prowadzi bowiem do dalszego
osłabiania wyobraźni strategicznej rządzących. Diagnozowana w Raporcie jako
element sytuacji poprzedzającej rządy PiS destrukcja sfery publicznej nie tylko
nie została powstrzymana, ale przez działania i retorykę rządzących – wyraźnie
poszerzona.
9. Doświadczenia ostatnich miesięcy osłabiają resztki szans na
postrzeganie partii jako pozytywnych aktorów – każą postawić pytanie
o możliwość zbudowania innego modelu ustrojowego, który połączy możliwość
tworzenia i wdrażania strategii politycznych zgodnych z długofalowymi
interesami państwa, a zarazem nie ograniczy demokratycznej partycypacji
w podejmowaniu kluczowych decyzji. Proponując systemowe rozwiązania warto
traktować je jako odpowiedź na wskazane w przywoływanym na wstępie
Raporcie doświadczenia całego ćwierćwiecza, a nie jedynie problemy wywołane
przez konflikty ostatniego półrocza.