docAnaliza wpływu działań Programu Operacyjnego Społeczeństwo
download 
Reklamacja Transkrypt
Analiza wpływu działań Programu Operacyjnego Społeczeństwo
1 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 Tomasz Grzegorz Grosse Analiza wpływu działań Programu Operacyjnego Społeczeństwo Obywatelskie w odniesieniu do celów i priorytetów NPR 2007-2013 ze szczególnym uwzględnieniem wymiaru ekonomicznego Warszawa, wrzesień 2005 2 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 Wprowadzenie – znaczenie kapitału społecznego dla rozwoju gospodarczego Dziedzictwem realnego socjalizmu są trzy deficyty życia społecznego w Polsce. Pierwszy dotyczy trudności wprowadzania demokracji, budowy społeczeństwa obywatelskiego, kryzysu autorytetów i wartości dobra wspólnego. Drugi jest związany z modernizacją struktur administracji publicznej i kształtowaniem profesjonalnego korpusu urzędniczego, w tym również wartości służby publicznej dla państwa lub wspólnot lokalnych. Trzeci deficyt dotyczy trudności budowy gospodarki rynkowej i funkcjonowania w kapitalizmie. Wszystkie trzy sfery życia publicznego borykają się z tradycją państwa socjalistycznego, funkcjonującego w zupełnie odmiennych ramach ustrojowych i wartościach życia społecznego, aniżeli demokracja i gospodarka wolnorynkowa. Jednocześnie, w trakcie transformacji systemowej szereg reform wprowadzono w sposób niekompletny, przynoszący rozwiązania jednych problemów, ale powodujący trudności i nowe problemy systemowe. Wspólnym mianownikiem wielu procesów społecznych zachodzących we wszystkich trzech wspomnianych sferach jest słabnący kapitał współdziałania społecznego, wzrost partykularyzmów i komercjalizacja wielu aspektów życia publicznego. Dlatego jednym z podstawowych celów dla rozwoju gospodarczego i społecznego w Polsce jest odbudowa kapitału społecznego we wszystkich sferach spraw publicznych. Ocena Narodowego Planu Rozwoju (NPR) na lata 2007-20135 musi uwzględniać ten aspekt procesów rozwoju, jako fundament dla efektywnych i nie zagrożonych patologiami działań rozwojowych. W trakcie odbudowy gospodarki rynkowej w Polsce pojawiły się zasadnicze problemy i dylematy. 5 • Po pierwsze, czy działalność gospodarcza powinna koncentrować się głównie na rywalizacji, czy może polegać również na współpracy? Czy współdziałanie może obejmować poza kooperantami w biznesie także szerokie grono interesów społecznych, włączając w to pracowników, przedstawicieli wspólnot lokalnych, miejscowe organizacje społeczne? • Po drugie, czy jedyną kategorią w działalności gospodarczej jest zysk, czy też należy uwzględniać także inne, społeczne cele działania, w tym odpowiedzialność za współpracowników i otoczenie biznesu itp. Z tym powiązane jest pytanie o wymiar etyczny działalności gospodarczej. Czy etyka pomaga, czy tylko ogranicza możliwości konkurencji, zwłaszcza w pierwszej fazie odbudowy po PRL? • Po trzecie, w jaki sposób łączyć stare przyzwyczajenia z regułami rynku? Wyzwanie tym trudniejsze, że kolejne reformy przynoszą ciągle nowe reguły działania i stawiają nowe wyzwania, w tym związane z narastającą konkurencją zewnętrzną. Na przykładzie zjawisk społecznych w gospodarce socjolodzy zauważyli niekompatybilność między instytucjami i wartościami wolnego rynku transferowanymi z krajów zachodnio-europejskich a lokalną kulturą ekonomiczną występującą w Polsce6. Przynosi to „twórcze“ adaptowanie reguł wolnego rynku do polskich warunków i norm kultury, w dużym stopniu ukształtowanych w okresie systemu socjalistycznego. Towarzyszy temu szereg zjawisk patologicznych, które Por. Projekt Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013, Warszawa, czerwiec 2005. Por. Kochanowicz J., Marody M. 2003. After the accession... The socio-economic culture of Eastern Europe in the enlarged Union: an asset or a liability? Polish case, Final Report, Institute für die Wissenschaften vom Menschen, Vienna, s. 2. 6 3 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 jednak z czasem zaczęły być funkcjonalne, czyli pełnić pozytywne funkcje z punktu widzenia efektywności gospodarki i przedsiębiorstw7. Na przykład zjawisko korupcji, choć patologiczne w swojej naturze - wobec niekompetentnej administracji, nadmiernych obciążeń biurokratycznych i fiskalnych, a także presji przedsiębiorstw zagranicznych – stało się instrumentem umożliwiającym przetrwanie wielu przedsiębiorstw w Polsce. Innym przykładem jest opóźnianie wypłat pracownikom i lub należności kooperantom. Jednak w sytuacji wielostronnych „zatorów“ płatniczych między kooperantami, wysokich obciążeń publicznych, a także drogich kredytów bankowych – te patologie stały się funkcjonalne w ramach poszczególnych rynków. Wspólnym mianownikiem dla przedstawionych przykładów jest niedostatek kapitału społecznego i wzajemnego zaufania w gospodarce. W sytuacji kiedy normy prawne są nowe i nie zakorzenione w tradycji społecznej – miarą efektywności współdziałania gospodarczego jest poziom respektowani nieformalnych reguł życia społecznego oraz wzajemnego zaufania. Walka z patologiami życia społecznego w Polsce nie może być cząstkowa i wybiórcza. Musi uwzględniać efektywność działania całego systemu i jednocześnie ułatwiać działalność gospodarczą w wielu wymiarach. Przykładowo, oznacza to konieczność wprowadzania nie tylko przepisów anty-korupcyjnych, ale równocześnie zmniejszania obciążeń fiskalnych i biurokratycznych dla gospodarki, a także wzmacniania zaufania społecznego oraz wspierania rozwoju sieci współdziałania biznesu z partnerami społecznymi itp. Trudno opisywać wpływ zjawisk społecznych i kulturowych na procesy rozwoju gospodarki nie odwołując się do pojęcia kapitału społecznego (social capital). W latach 80-tych wprowadził je do literatury naukowej James Coleman. Punktem wyjścia jego koncepcji jest stwierdzenie, iż stosunki społeczne, które powstają gdy jednostki próbują najlepiej wykorzystać swe indywidualne zasoby mogą być traktowane w kategoriach zasobów. Tworzą kapitał danej społeczności. Dzięki niemu można lepiej rozwiązywać problemy społeczne, lepiej regulować zasady działania wspólnoty lokalnej, jak również skuteczniej rozwijać przedsiębiorczość gospodarczą. Kapitał społeczny nie jest więc prywatną własnością żadnej z osób czerpiących z niego korzyści, ale jest dobrem publicznym. Ułatwia osiąganie celów, które nie mogłyby zostać osiągnięte w przypadku jego nieobecności, a jeśli już to jedynie pod warunkiem poniesienia wyższych kosztów8. Do koncepcji kapitału społecznego odwołał się Robert Putnam analizując przyczyny sprawności instytucji samorządowych i rozwoju regionalnego we Włoszech. Putnam odnosi kapitał społeczny do takich cech organizacji społeczeństwa, jak zaufanie, normy społeczne i sieci stowarzyszeń, które mogą zwiększyć sprawność wspólnoty regionalnej i lokalnej. Spośród norm społecznych szczególne znaczenie ma dla Putnama reguła uogólnionej wzajemności. Przyczynia się ona do wzrostu wzajemnego zaufania, co jest kluczowym elementu kapitału społecznego. Inną formą tego zasobu są sieci obywatelskiego zaangażowania, na przykład stowarzyszenia sąsiedzkie, chóry amatorskie, spółdzielnie itd. Sieci obywatelskiego zaangażowania ułatwiają komunikację społeczną i wyrabiają skłonność do kompromisu. Kluczową tezą Putnama jest stwierdzenie, iż kapitał społeczny wspólnot obywatelskich, charakteryzujący się wysokim 7 Por. Uwagi na ten temat: J. Staniszkis – Szanse Polski. Nasze możliwości rozwoju w obecnym świecie. Wydawnictwo Rectus, Warszawa 2005, s. 58. 8 J. S. Coleman – Social Capital in the Creation of Human Capital, American Journal of Sociology, Nr 94, 1998. 4 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 poziomem wzajemnego zaufania, normami zaangażowania na rzecz dobra publicznego i gęstą siecią stowarzyszeń publicznych sprzyja wzrostowi gospodarczemu9. Wielu ekonomistów doceniło znaczenie zjawisk społecznych - w szczególności kapitału społecznego w gospodarce. W latach 80-tych Michael Piore i Charles Sabel10 jako jedni z pierwszych zauważyli zmianę metody zarządzania opartej na tzw. elastycznej produkcji (flexible production). Jest ona zbudowana m.in. na silnej kooperacji społecznej. Swoje wnioski teoretyczne wyciągali na podstawie badań prowadzonych w dynamicznie rozwijających się regionach Trzeciej Italii (Third Italy). Wszędzie system organizacyjny został oparty na elastycznej produkcji i specjalizacji. Jest on zbudowany przede wszystkim na grupie małych i średnich firm, łatwo zmieniających produkcję i dostosowujących się do warunków rynkowych, gustów konsumenckich i nowinek technologicznych. Jednocześnie producenci są daleko wyspecjalizowani, dzięki czemu łatwo znajdują niszę rynkową w gospodarce globalnej i mogą być w swojej dyscyplinie wysoko konkurencyjni. System bazuje na bliskiej kooperacji, której źródłem są wspólne wartości i relacje społeczne wynikające z wzajemnego zaufania. W ten sposób obniżane są koszty transakcyjne współpracy i podwyższana efektywność całej grupy producenckiej. Inny przykładem badań nad znaczeniem kapitału społecznego w procesach gospodarczych jest praca Michaela Storpera11 na temat rozwoju regionalnego w Kalifornii. Rozróżnia on trzy podstawowe składowe rozwoju, tj. innowację technologiczną, system organizacyjny produkcji oparty na sieci współpracy i elastycznej specjalizacji firm oraz koncentrację terytorialną producentów. Najważniejszym czynnikiem modelu Storpera są społeczne czynniki rozwoju. Odwołuje się on do tzw. poza-handlowych współzależności (untraded interdependencies) występujących między podmiotami uczestniczącymi w działalności gospodarczej. Są to formalne i nieformalne reguły życia społecznego, normy zachowania i zwyczaje, które koordynują postępowanie w sferze gospodarki regionalnej. Stanowią one zbiór zasad obniżających ryzyko gospodarcze, mogących podwyższyć poziom ludzkiej inicjatywy i przedsiębiorczości, wesprzeć wzajemną kooperację. Jest to więc kapitał, który zdaniem Storpera jest głównym źródłem sukcesu Kalifornii. Przykładem zbliżonego podejścia do rozwoju gospodarczego jest nurt tzw. ekonomii społecznej (gospodarki społecznej). Łączy on w sobie zarówno wymiar kapitału społecznego, jak również racjonalność gospodarczą i dążenie do stosowania efektywnych metod zarządzania. Obok celów związanych z maksymalizacją zysków stawia również inne, związane z szeroko rozumianym rozwojem społecznym12. Wśród nich często znajdują się cele dotyczące rozwoju wspólnoty lokalnej. Choć ekonomia społeczna obejmuje wszystkie sektory, jej szczególnym zainteresowaniem cieszy się m.in. przeciwdziałanie bezrobociu, zwiększanie integracji społecznej, rozwój edukacji. Ważną zasadą działania ekonomii społecznej jest zwiększenie demokratycznego zarządzania w ramach poszczególnych przedsiębiorstw, a także zwiększanie odpowiedzialności przedsiębiorców za pracowników, ich rodziny, otoczenie biznesowe, w tym społeczność lokalną i otoczenie przyrodnicze. Gospodarka społeczna obejmuje zarówno przedsiębiorstwa rynkowe zajmujące się skomercjalizowanymi usługami publicznymi, jak również podmioty spółdzielcze (spółdzielnie mieszkaniowe, towarzystwa ubezpieczeń 9 R. D. Putnam (przy współpracy R. Leonardi, R. Y. Nanetti) – Demokracja w działaniu, Znak, Fundacja im. S. Batorego, Kraków 1995, s. 258-276. 10 M. Piore, C. Sabel – The Second Industrial Divide, Basic Books, New York 1984. 11 Por. M. Storper – The Regional World. Territorial Development in a Global Economy, The Guilford Press, New York 1997, s. 5-52. 12 Por. E. Leś – Nowa ekonomia społeczna. Wybrane koncepcje, Trzeci Sektor, nr 2, 2005. 5 wzajemnych, banki spółdzielcze itp.), a prowadzonej przez organizacje pozarządowe. Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 także formy działalności gospodarczej W ramach projektu NPR 2007-2013, jednym z czterech priorytetów programu operacyjnego Społeczeństwo Obywatelskie jest wsparcie rozwoju ekonomii społecznej w Polsce. Mając to na uwadze można sformułować kilka podstawowych wyzwań i zagrożeń dla instytucji trzeciego sektora, związanych z rozwojem ekonomii społecznej. 13 • Po pierwsze, instytucje pozarządowe i przedsiębiorstwa realizujące cele ekonomii społecznej w Polsce są w porównaniu do innych krajów europejskich nieliczne i słabe pod względem finansowym i kadrowym13. Z tego punktu widzenia, zagrożeniem jest możliwość instrumentalnego traktowania instytucji trzeciego sektora, np. przez administrację publiczną i polityków, a także silnie zorganizowane interesy gospodarcze. Wobec tego, wyzwaniem dla NPR jest wzmocnienie potencjału i niezależności instytucji pozarządowych w Polsce. • Po drugie, niezadowalający jest poziom współpracy administracji publicznej z trzecim sektorem. Wyrazem tego jest m.in. słabość realizowania zadań publicznych z udziałem sektora ekonomii społecznej. Pociąga to za sobą zagrożenie instrumentalnego traktowania partnerów społecznych przez administrację, a także możliwość rozwoju nieetycznego współdziałania między obu sektorami. Dlatego wyzwaniem dla NPR jest poprawa intensywności i jakości tej współpracy, przy zachowaniu przejrzystości i zasad etycznych. • Po trzecie, ekonomia społeczna w Polsce, jako stosunkowo młody i słabo rozwinięty nurt polskiej gospodarki jest zagrożona utratą właściwych proporcji między kategorią zysku i misją społeczną, a więc nadmierną komercjalizacją tego sektora14. W szczególności czynnikami negatywnie wpływającym na to zjawisko może być niedobór środków finansowych i wprowadzanie metod zarządzania z przedsiębiorstw stricte komercyjnych. Z punktu widzenia NPR wyzwaniem jest więc prostota i jawność systemu zarządzania funduszami publicznymi oraz takie sposoby oceny projektów, które będą uwzględniały nie tylko wydajność wydatkowanych funduszy, ale również specyfikę celów społecznych, rozwój współdziałania między różnymi instytucjami i budowanie społeczeństwa obywatelskiego na poziomie lokalnym i regionalnym. Por. W. Kwaśnicki – Gospodarka społeczna z perspektywy ekonomii liberalnej, Trzeci Sektor, nr 2, 2005, zobacz również dane ze Strategii wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na lata 2007-2013, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 31-32. 14 Por. G. J. Dees – Enterprising Nonprofits, Harvard Business Review, nr 76 (1), 1998. 6 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 Omówienie priorytetów i celów programu operacyjnego Społeczeństwo Obywatelskie W roku 2005 trwały intensywne konsultacje projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 z przedstawicielami różnych środowisk społecznych, eksperckich oraz samorządów terytorialnych. Jako sukces organizacji pozarządowych należy uznać to, że w trakcie tych konsultacji przedstawiciele rządu pod kierunkiem prof. J. Hausnera zgodzili się wprowadzić do projektu NPR program operacyjny Społeczeństwo obywatelskie, który jest kierowany głównie do organizacji III sektora. Wspomniany program został zaplanowany w ramach tzw. programu horyzontalnego: Rozwój zasobów ludzkich i kapitału społecznego. Jego celem jest rozwój szeroko rozumianego kapitału społecznego, w odniesieniu do zasobów na rynku pracy, w sferze społecznej (m.in. w ramach III sektora), a także w administracji publicznej. Wyodrębnienie takiego programu wskazuje na znaczenie, jakie dla autorów dokumentu ma kapitał społeczny dla strategicznego rozwoju kraju w okresie 2007-2013. Omawiany program horyzontalny został podzielony na trzy programy operacyjne (PO), które odpowiadają trzem kierunkom wspierania rozwoju kapitału społecznego: 1) PO Zatrudnienie i integracja społeczna, 2) PO Społeczeństwo obywatelskie, 3) PO Administracja sprawna i służebna. Połączenie wyżej wymienionych programów w ramach jednego programu horyzontalnego wskazuje również na to, że autorzy NPR uznają za konieczne koordynowanie wszystkich trzech programów oraz bliską kooperację między poszczególnymi działaniami tych programów. Może to oznaczać, że projektodawcy dokumentu w pośredni sposób ukierunkowują aktywność sektora pozarządowego w Polsce na realizowanie działań z zakresu zatrudnienia i integracji społecznej. Ponadto, uznają za ogromnie ważne pogłębienie współpracy między organizacjami społecznymi a administracją publiczną. Bliższa analiza zawartości PO Społeczeństwo obywatelskie potwierdza oba przypuszczenia. Program Operacyjny Społeczeństwo obywatelskie w porównaniu do innych programów sektorowych i regionalnych nie dysponuje dużymi środkami finansowymi. Na jego realizację zaplanowano około 0.4 proc. wszystkich środków w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013. Jednocześnie około 30 proc. środków tego programu zostało zaproponowane wstępnie, jako alokacja na działania wyłącznie krajowe (nie połączone z dofinansowaniem europejskim). Może to oznaczać, że w przypadku wielce prawdopodobnych oszczędności budżetowych - wielkość globalna budżetu tego programu może zostać zmniejszona nawet o 1/3. Środki finansowe programu będą pochodziły z dwóch zasadniczych źródeł: Europejskiego Funduszu Społecznego i budżetu państwa. Nie przewidziano dofinansowania ze strony partnerów społecznych i podmiotów prywatnych. Wykluczenie z programu przedsiębiorstw może osłabiać możliwości szerszego zastosowania zasad ekonomii społecznej do realizacji tego programu. Jednocześnie dofinansowanie wkładu polskiego wyłącznie ze strony rządu może oznaczać osłabienie możliwości bliższej współpracy organizacji pozarządowych z samorządami terytorialnymi, a także silne ukierunkowanie planowania i zarządzania programem przez stronę rządową. Program będzie zarządzany centralnie przez ministerstwo właściwe ds. zabezpieczenia społecznego. Nie wiadomo jaki będzie dokładnie sposób wdrażania programu, czy silnie scentralizowany - np. poprzez organizowane na poziomie ministerstwa konkursy grantowe, czy też w formie bardziej zdecentralizowanej – przy wykorzystaniu agend terenowych rządu lub struktur samorządu terytorialnego. Rozwiązanie scentralizowane będzie prawdopodobnie korzystniejsze dla silnych organizacji pozarządowych, np. 7 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 pochodzących z dużych miast. Z punktu widzenia upowszechniania społeczeństwa obywatelskiego i ekonomii społecznej na poziomie lokalnym – nadmierna centralizacja może być mało wydajnym sposobem zarządzania. Dlatego też duże znaczenie będzie miało ostateczne określenie zasad organizacyjnych. Szczególnie ważne jest uregulowanie zasad współpracy między ministerstwem zarządzającym programem a przedstawicielami trzeciego sektora, w tym również uzgodnienie sposobu wdrażania, wpływu przedstawicieli organizacji pozarządowych na proces programowania, określenie sposobu monitoringu programu z udziałem reprezentantów środowisk społecznych itp. Program Operacyjny Społeczeństwo obywatelski został zaledwie zarysowany, dlatego trudno szczegółowo analizować jego zawartość na tym etapie pracy. Wiadomo, że został skierowany na realizację czterech priorytetów. Odzwierciedlają one zasadnicze cele, dla których został powołany taki właśnie program w ramach projektu NPR. • Priorytet 1: Aktywni, świadomi obywatele, aktywne wspólnoty lokalne, służy budowaniu społeczeństwa obywatelskiego i aktywizacji społeczności lokalnych. Oznacza wspieranie działań zwiększających udział obywateli w życiu publicznym, w szczególności w ramach wspólnot lokalnych. W ramach zaproponowanego podziału środków omawiany priorytet uzyskał największy procentowo zakres finansowania w ramach PO Społeczeństwo obywatelskie, co podkreśla jego znaczenie. • Priorytet 2: Silne organizacje pozarządowe w dobrym państwie, służy wzmocnieniu i rozwojowi trzeciego sektora. Biorąc pod uwagę słabość organizacji społecznych i instytucji pożytku publicznego w Polsce - priorytet ma ogromne znaczenie dla zbudowania autonomicznych i trwałych instytucji społecznych, tworzących silny i nie traktowany instrumentalnie przez administrację III sektor. • Priorytet 3: Trzeci sektor w usługach społecznych, ukierunkowuje działania instytucji pożytku publicznego na usługi społeczne, zwłaszcza realizację zadań publicznych. Opiera się na współpracy organizacji społecznych z administracją. Priorytet stwarza więc możliwości zwiększenia zakresu i jakości współdziałania między instytucjami trzeciego sektora i administracją. Ponadto, skupia zainteresowanie organizacji pozarządowych na działalności w zakresie usług społecznych, m.in. integracji społecznej i zwalczaniu bezrobocia. • Priorytet 4: Ekonomia społeczna, wspiera różnorodne działania podejmowane przez podmioty III sektora budujące gospodarkę społeczną. Omawiany priorytet w największym stopniu będzie realizował ekonomiczne cele PO Społeczeństwo Obywatelskie. W największym stopniu odnosi się również do celów gospodarczych NPR. Szczegółowa analiza jego wpływu zostanie przedstawiona w następnej części ekspertyzy. Warto jednak już teraz zwrócić uwagę, że omawiany priorytet bardzo szeroko definiuje zakres zainteresowania gospodarki społecznej. Uwzględnia m.in. usługi społeczne w zakresie opieki społecznej i integracji społecznej, które wprawdzie wspierają rozwój kapitału ludzkiego, ale stosunkowo słabo wspierają procesy wzrostu gospodarczego. Ponadto, omawiany priorytet według aneksu 1 do projektu NPR uzyskuje najsłabsze finansowanie w porównaniu do pozostałych priorytetów tego programu operacyjnego. Może to oznaczać, że program Społeczeństwo obywatelskie jedynie w „miękki” i pośredni sposób będzie przyczyniało się do rozwoju gospodarczego, a większość zadań tego programu będzie skupiona na zwiększaniu aktywności społeczeństwa obywatelskiego, wzmacnianiu infrastruktury organizacji pozarządowych i ukierunkowanie działań tych organizacji głównie na realizowanie usług społecznych. Pośrednim 8 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 potwierdzeniem tej konstatacji może być fakt, że na osiem wskaźników dotyczących oczekiwanych efektów realizacji PO tylko dwa odpowiadają celom ekonomii społecznej. Są to: 1) wzmocnienie wzajemnościowych i innowacyjnych form w gospodarce; oraz 2) zwiększenie liczby przedsiębiorstw, które na etapie budowania strategii dobrowolnie uwzględniają interesy społeczne i ochronę środowiska, a także relacje z różnymi grupami interesów. Analiza wpływu PO Społeczeństwo priorytetów gospodarczych NPR obywatelskie na realizację celów i Misją Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013 jest podniesienie jakości życia obywateli w Polsce. Miarą realizacji misji będzie wskaźnik rozwoju społecznego, stosowany w nomenklaturze systemu Narodów Zjednoczonych tzw. HDI – Human Development Index15. Jak się wydaje, priorytety PO Społeczeństwo obywatelskie dobrze odpowiadają misji NPR, a więc mogą przyczynić się do podniesienia jakości życia Polaków. Projekt NPR 2007-2013 służy osiągnięciu trzech zasadniczych celów strategicznych: 1) utrzymaniu gospodarki na ścieżce wysokiego wzrostu gospodarczego, 2) wzmocnieniu konkurencyjności regionów i przedsiębiorstw oraz wzrostu zatrudnienia, 3) podniesieniu poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Należy stwierdzić, że zaproponowane priorytety PO Społeczeństwo obywatelskie będą mogły przyczynić się do realizacji wszystkich trzech wymienionych celów, choć w największym stopniu będą służyć urzeczywistnieniu trzeciego spośród nich. W szczególności mogą pozytywnie wpłynąć na ograniczanie zróżnicowań społecznych, wpływając m.in. na ograniczenie bezrobocia, skutków wykluczenia społecznego, integrację społeczną, rozwój edukacji itp. Ponadto, mogą również wpłynąć na zmniejszenie zróżnicowań przestrzennych m.in. poprzez aktywizowanie wspólnot lokalnych i regionalnych. Projekt NPR 2007-2013 ma na celu realizację sześciu priorytetów strategicznych, spośród których PO Społeczeństwo obywatelskie może przyczynić się do osiągnięcia pięciu: 1) wiedza i kompetencje, 2) zatrudnienie, aktywizacja i mobilność, 3) przedsiębiorczość i innowacyjność, 4) integracja społeczna, 5) dobre rządzenie. Analizując możliwości wpływu programu operacyjnego Społeczeństwo obywatelskie na realizację celów gospodarczych NPR należy skoncentrować się na trzech spośród wymienionych priorytetów strategicznych. Przedsiębiorczość i innowacyjność Jak się wydaje celom gospodarczym NPR w szczególny sposób odpowiada priorytet strategiczny Przedsiębiorczość i innowacyjność, który m.in. ma za zadanie rozwijanie postaw przedsiębiorczych, innowacyjności, odpowiedzialności za los wspólnoty, upowszechnianie gospodarki elektronicznej itp. Daje to szerokie możliwości zastosowania gospodarki społecznej, a więc jest zgodne z priorytetem 4 PO Społeczeństwo obywatelskie: Ekonomia społeczna. W ramach tego priorytetu przewiduje się np. wspieranie lokalnej przedsiębiorczości i działalności gospodarczej związanej z rozwojem lokalnym i aktywizacją wspólnot lokalnych. W ramach tych zadań mogą powstawać centra informacji o działalności podejmowanej w obrębie danej wspólnoty lub samorządu lokalnego, można również rozwijać działalność edukacyjną, kulturalną, turystyczną, 15 HDI jest wskaźnikiem syntetycznym, obejmującym trzy sfery rozwoju społecznego: długość życia, mierniki dotyczące poziomu edukacji i dochód na głowę mieszkańca. 9 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 sportową itp. Szczególnym wymiarem zastosowania ekonomii społecznej mogą być różnorodne formy wspierania rozwoju biznesu lokalnego, np. związane z budową platform informacji i usług dla miejscowych przedsiębiorców, wspólnych przedsięwzięć promocyjnych, np. związanych z miejscową ofertą turystyczną, produkcją towarów regionalnych i tradycyjnych itd. Ważnym polem rozwoju gospodarki społecznej są obszary wiejskie i możliwość prowadzenia działalności spółdzielczej, wzajemnościowej i organizacji pożytku publicznego na rzecz gospodarki rolnej i rozwoju działalności pozarolniczej. Inną szansą aktywizacji lokalnej wspólnoty jest organizowanie centrów informacji zawodowej lub pomocy w zakresie aktywizacji bezrobotnych (szkolenia, pomoc prawna itp.). Ponadto, ekonomia społeczna i analizowany priorytet 4 programu Społeczeństwo obywatelskie ma na celu rozwój spółdzielczości, w tym spółdzielni mieszkaniowych, co może być ważnym aspektem rozwoju przedsiębiorczości w Polsce. Ważnym zadaniem priorytetu Ekonomia społeczna jest także wspieranie społecznej odpowiedzialności biznesu. Oznacza to m.in. budowanie wizerunku przedsiębiorstw, jako podmiotów odpowiedzialnych za losy otoczenia biznesowego, zwłaszcza lokalnej wspólnoty, miejscowej przyrody, kooperantów i lokalnych usługodawców itp. Wpływa to na współpracę między organizacjami społecznymi i przedsiębiorstwami, tworzenie specjalnych programów aktywizujących pracowników na rzecz dobra lokalnej wspólnoty i celów społecznych itp. Z punktu widzenia realizacji analizowanego priorytetu duże znaczenie ma tworzenie sieciowych przedsięwzięć kooperacyjnych między organizacjami pozarządowymi, samorządami lokalnymi, małymi i średnimi przedsiębiorstwami w celu realizowania zadań z zakresu ekonomii społecznej. Priorytet 4 programu Społeczeństwo obywatelskie ma także na celu promowanie innowacyjnych form gospodarki społecznej, co jest zgodne z analizowanym priorytetem strategicznym NPR Przedsiębiorczość i innowacyjność. Warto jednak odnotować, że zawartość priorytetu Ekonomia społeczna nie przewiduje działań zorientowanych na rozwój działalności badawczej i innowacyjnej w gospodarce, co w tym zakresie osłabia możliwości realizowania priorytetu strategicznego NPR. Wiedza i kompetencje Strategiczny priorytet NPR Wiedza i kompetencje obejmuje cele rozwoju społecznego, w tym kapitału społecznego potrzebnego dla realizacji celów ekonomicznych NPR 20072013. Może być realizowany przez wszystkie cztery priorytety programu operacyjnego Społeczeństwo obywatelskie. Jest to związane z szerokim zakresem działań edukacyjnych i informacyjnych, które mogą być prowadzone w ramach tego programu, także za pośrednictwem działań elektronicznych. Priorytet strategiczny NPR jest skierowany m.in. na zwiększanie otwartości systemu edukacyjnego na społeczeństwo i potrzeby rynku pracy, lepsze funkcjonowanie oświaty, aktywizację obywateli w życiu społecznym, integrację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych. Wszystkie wspomniane cele są dobrze reprezentowane w proponowanych działaniach PO Społeczeństwo obywatelskie. Zatrudnienie, aktywizacja i mobilność Również kolejny priorytet strategiczny NPR 2007-2013, tj. Zatrudnienie, aktywizacja i mobilność ma na celu budowanie kapitału społecznego potrzebnego dla zwiększania zatrudnienia i mobilności zasobów ludzkich na rynkach pracy, a tym samym osiągania 10 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 celów gospodarczych NPR. Poza tradycyjnymi metodami zwalczania bezrobocia, związanymi np. z rozwojem edukacji, szkolnictwa i poradnictwa zawodowego, priorytet ma także na celu „zwiększenie poziomu zaufania społecznego, wzmocnienie kapitału społecznego i wsparcie dla samopomocy”. Tak sformułowane zadania mieszczą się dobrze w celach programu Społeczeństwo obywatelskie. Na przykład priorytet 1 tego programu: Aktywni, świadomi obywatele, aktywne wspólnoty lokalne obejmuje działania z zakresu kształcenia ustawicznego, dostarczania informacji prawnych, poradnictwa, informacji i edukacji, zapewniania dostępu do wiedzy i informacji, także w formie elektronicznej. Są one skierowane na aktywizację społeczną i obywatelską, ale pośrednio realizować będą również cele związane z aktywizacją na rynkach pracy. Natomiast priorytet 3: Trzeci sektor w usługach społecznych może potencjalnie realizować szereg działań związanych bezpośrednio z przeciwdziałaniem bezrobociu. Priorytet 4 PO Społeczeństwo obywatelskie: Ekonomia społeczna przewiduje różnorodne formy działania na rzecz zwiększenia zatrudnienia, np. w spółdzielniach socjalnych oraz samych organizacjach pozarządowych. Jednym z kryteriów oceny tego programu jest właśnie wskaźnik zwiększenia zatrudnienia w trzecim sektorze. Priorytet Ekonomia społeczna umożliwia aktywizowanie wspólnoty lokalnej poprzez organizowanie centrów informacji zawodowej lub pomocy w zakresie aktywizacji bezrobotnych. Omawiany zakres programu Społeczeństwo obywatelskie może więc przyczynić się do realizacji celów gospodarczych priorytetu strategicznego NPR: Zatrudnienie, aktywizacja i mobilność. Podsumowanie – szanse zwiększenia możliwości wpływu PO Społeczeństwo obywatelskie na realizację celów gospodarczych NPR Większość zadań programu operacyjnego Społeczeństwo obywatelskie będzie skupiona na zwiększaniu aktywności społeczeństwa obywatelskiego, wzmacnianiu infrastruktury organizacji pozarządowych i ukierunkowaniu działań tych organizacji głównie na realizowanie usług społecznych. Program jedynie w „miękki” i pośredni sposób będzie przyczyniał się do wzrostu gospodarczego i realizacji ekonomicznych celów NPR 20072013. W największym stopniu cele te będzie realizował priorytet 4 tego programu: Ekonomia społeczna. Warto zabiegać, aby propozycja konkretnych działań podejmowanych w ramach tego priorytetu dawała szerokie możliwości stymulowania gospodarki społecznej, wspierania lokalnych inicjatyw ekonomicznych, współpracy przedsiębiorców z organizacjami pozarządowymi, w tym wykonywania usług na rzecz przedsiębiorców przez instytucje pożytku publicznego itp. Program Społeczeństwo obywatelskie przyczyni się do wzmocnienia potencjału organizacji pozarządowych w Polsce, a także stwarza możliwości zwiększenia autonomii trzeciego sektora wobec administracji publicznej. Jednocześnie umożliwia poprawę relacji między instytucjami pozarządowymi i administracją. Dopiero jednak szczegółowe zasady dotyczące tego współdziałania przedstawione w dokumentach operacyjnych mogą przesądzić o jego jakości i zakresie. Dlatego duże znaczenie ma dbałość o transparentność procedur, zachowanie zasad etycznych przy wyborze i realizacji poszczególnych projektów, stworzenie szerokich możliwości współpracy między obu sektorami. Ponadto, należy zwrócić uwagę na znaczenie systemu zarządzania programem operacyjnym. Można przypuszczać, że szczegółowe reguły określające ten system mogą zwiększyć lub osłabić możliwości współdziałania między administracją (zwłaszcza samorządową) a organizacjami społecznymi. Mogą przyczynić się do większej efektywności lub też powodować nieskuteczność podejmowanych działań. System 11 Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 powinien być maksymalnie prosty i przejrzysty, łatwy do monitorowania. Nie powinien być nadmiernie zcentralizowany, gdyż jego podstawowym celem jest mobilizowanie aktywności na poziomie lokalnym i współpracy między NGO’s i władzami samorządowymi. Jednocześnie duże znaczenie ma to, aby wprowadzić takie sposoby oceny programu, które będą uwzględniać nie tylko wydajność wydatkowanych funduszy, ale również specyfikę celów społecznych, rozwój współdziałania między różnymi instytucjami i budowanie społeczeństwa obywatelskiego na poziomie lokalnym i regionalnym. Ważnym elementem wzmocnienia organizacji III sektora będzie priorytet 2 programu Społeczeństwo obywatelskie, tj. Silne organizacje pozarządowe w dobrym państwie. Jednocześnie należy rozważyć możliwość wsparcia w większym stopniu liderów wśród organizacji pozarządowych, m.in. poprzez powierzenie im niektórych kompetencji w zakresie programowania i wdrażania wybranych działań omawianego programu. Ważnym elementem wzmocnienia instytucji III sektora, ale również skuteczniejszego realizowania celów gospodarczych NPR będzie budowanie sieci współpracy między organizacjami pozarządowymi, władzami lokalnymi i przedsiębiorstwami. Przykładem takiego współdziałania mogą być platformy informatyczne, wspólne akcje szkoleniowe lub współpraca przy wykonywaniu usług publicznych. Innym sposobem może być preferencyjne traktowanie inicjatyw proponowanych w ramach partnerstwa publicznoprywatnego. Wymienione przedsięwzięcia powinny być preferowane w ramach PO Społeczeństwo obywatelskie. Szansą wzmocnienia oddziaływania programu Społeczeństwo obywatelskie na cele gospodarcze NPR jest zwiększenie koordynacji tego programu z wybranymi programami realizowanymi w ramach NPR, a także zwiększenie udziału organizacji trzeciego sektora w implementacji tych programów. Należy w tym miejscu wymienić następujące programy operacyjne: • 16 regionalnych PO: współdziałanie w ramach tych programów ma szczególnie duże znaczenie dla inicjowania współpracy z samorządami lokalnymi; organizacje pozarządowe mogą m.in. pomagać w realizacji priorytetu 2: Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego (np. w zakresie rozwoju lokalnych instytucji otoczenia biznesu, rozwoju turystyki, wsparcia kultury, rozwoju usług informatycznych itp.), priorytetu 3: Rozwój regionalnych zasobów ludzkich; priorytetu 4: Wspomaganie procesów restrukturyzacji i rozwoju współpracy terytorialnej (m.in. w zakresie wsparcia ochrony zdrowia, dostępu do usług społecznych, turystyki oraz kultury na obszarach wiejskich, wzmocnienia kapitału społecznego i społeczeństwa obywatelskiego itp.). • PO Rozwój obszarów wiejskich: współpraca organizacji III sektora może być realizowana we wszystkich priorytetach tego programu, np. w ramach priorytetu 1: Wsparcie konkurencyjności sektora rolnego i leśnego – w odniesieniu do usług szkoleniowych, informacyjnych i doradczych; priorytetu 3: Podniesienie jakości życia na obszarach wiejskich – w odniesieniu do usług społecznych na terenach wiejskich, ochrony dziedzictwa kulturowego, rozwoju turystki, działalności pozarolniczej, usług na rzecz wsi itp.; priorytetu 4: Leader – w aktywizacji społeczności obszarów wiejskich, formowaniu lokalnych grup działania itp. • PO Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich: możliwości udziału organizacji pozarządowych i podmiotów realizujących zasady ekonomii społecznej daje priorytet 3: Działania służące wspólnemu interesowi – np. przyczynianie się do lepszego zarządzania lub doskonalenie kwalifikacji zawodowych; a także priorytet 4: Zrównoważony rozwój 12 obszarów zależnych od rybactwa – agroturystyki, ochrony środowiska itp. • Monitorowanie obietnic przedwyborczych: Społeczeństwo Obywatelskie 2005-2009 np. w odniesieniu do propagowania PO Nauka, nowoczesne technologie i społeczeństwo informacyjne: udział trzeciego sektora jest możliwy w odniesieniu do priorytetu 3: Wsparcie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, np. w ramach działań wspierających usługi elektroniczne. Powodzenie realizacji programu operacyjnego Społeczeństwo obywatelskie, jak również zwiększenie wpływu tego programu na realizację celów gospodarczych NPR zależy także od szeregu zmian organizacyjnych, prawnych i finansowych nie związanych bezpośrednio z samym programem. Warto odnieść się do kwestii finansowania organizacji pozarządowych, np. zwiększając możliwość odpisów podatkowych na te cele. Należałoby również rozważyć wprowadzenie ulg dla przedsiębiorców ściśle współpracujących z organizacjami III sektora lub realizujących zadania ekonomii społecznej. Odpowiedniej regulacji prawnej wymaga również pogłębienie dialogu społecznego i obywatelskiego w Polsce, a także obowiązkowego konsultowania wybranych działań administracji z partnerami społecznymi i ich szerszego włączania w realizację usług publicznych.
