Wystąpienie pokontrolne - Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi

WOJEWODA ŁÓDZKI
PNK- IV.1611.3.2013
Łódź, 3 marca 2014 r.
Pan
Piotr Maks
Łódzki Wojewódzki Inspektor
Ochrony Środowiska
ul. Lipowa 16,
90-743 Łódź
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 6 ust. 4 pkt
1 ustawy z dnia 15 lipca 2012 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092)
w dniu 26 sierpnia 2013 r. pracownicy Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu
Wojewódzkiego w Łodzi rozpoczęli czynności kontrolne w odniesieniu do Łódzkiego
Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ul. Lipowa 16, Łódź. Czynności kontrolne
zakończyły się w dniu 29 sierpnia 2013 r. Zakres kontroli obejmował przyjmowanie i załatwianie
skarg i wniosków w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia kontroli. Kontroli nie podlegało
sprawdzenie prawidłowości załatwienia skarg i wniosków pod względem merytorycznym.
Kontrolę przeprowadzili:
1) Krzysztof Strychalski – starszy inspektor wojewódzki;
2) Witold Majda –inspektor.
Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli, działalność we wskazanym zakresie
należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. Zastrzeżenia organu kontroli dotyczą
w szczególności godzin przyjęć interesantów w sprawach skarg i wniosków, niestosowania
jednolitego rzeczowego wykazu akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie
i urzędów obsługujących te organy, naruszenia właściwości do rozpatrzenia skarg oraz braków
w zakresie formalnych elementów zawiadomień o sposobie załatwienia skargi.
Wypełnianie wymagań organizacyjnych
1. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest organizacyjnie przygotowany
do przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków, przy czym w toku kontroli stwierdzono
naruszenia w powyższym zakresie. Kwestie objęte kontrolą zostały unormowane w Zarządzeniu
Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2002 r., którym
wprowadzono m.in. obowiązek prowadzenia rejestrów przyjęć interesantów oraz rejestrów skarg
i wniosków. W toku dokonanych w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska
w Łodzi czynności kontrolnych potwierdzono, iż ww. ewidencje są prowadzone. Przyjmowanie,
rejestrowanie i rozpatrywanie skarg i wniosków należy do zadań pracowników Wydziału Inspekcji
Wojewódzkiego
Inspektoratu
Ochrony
Środowiska
w Łodzi
oraz
Działów
Inspekcji
w Delegaturach. Opis stosownych czynności został zawarty w kartach pracy kierownika Wydziału
Inspekcji oraz kierownika Działu Inspekcji Delegatury w Piotrkowie Trybunalskim. W wyniku
niedopatrzenia w kartach pracy pozostałych kierowników Działów Inspekcji Delegatur nie
umieszczono obowiązku przyjmowania i rejestrowania skarg i wniosków. Podczas kontroli karty
pracy zostały uzupełnione w powyższym zakresie. Zgodnie z ust. 10 Zarządzenia za terminowe
załatwianie skarg i wniosków odpowiedzialny jest Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony
Środowiska i kierownicy Delegatur.
W toku przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2013 r. oględzin stwierdzono, iż w siedzibie
Wojewódzkiego Inspektaratu Ochrony Środowiska w Łodzi na znajdującej się na parterze tablicy
ogłoszeń wywieszono informację, iż w sprawach skarg i wniosków przyjmuje kierownik Wydziału
Inspekcji lub wyznaczony pracownik tego Wydziału. Interesanci przyjmowani są w godzinach
pracy Urzędu – 7:30-15:30, w pokoju 211. Wskazana informacja nie precyzuje jednak kto
rozpatruje skargi i wnioski, pomimo iż wymóg taki wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg
i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). Nie wypełnia także wymogu z art. 253 § 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 267)1.
Co prawda Kierownik Wydziału Inspekcji wyjaśnił, iż jest osobą wyznaczoną w myśl art. 253 § 2
kpa do zastępowania osoby pełniącej funkcję organu w zakresie przyjmowania obywateli w
sprawach skarg i wniosków, jak jednak stwierdzono przedmiotowe upoważnienie dotyczy
„podejmowania decyzji i podpisywania dokumentów w imieniu Łódzkiego Wojewódzkiego
Inspektora
Ochrony
Środowiska
w
przypadku
jednoczesnej
nieobecności
Łódzkiego
Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Dyrektora Inspektoratu”. W doktrynie podkreśla
się, iż „należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom
1
Dalej zwanej kpa.
2
zarządzającym lub pracownikom. Oczywistym jest więc, że zakresy czynności, upoważnienia
do załatwiania spraw w imieniu kierownika jednostki (...) powinny zawierać sformułowania ścisłe,
jednoznaczne, konkretne i bez nadmiernych uogólnień.”2. Analogicznie, w sposób jednoznaczny
z wywieszonej informacji winno wynikać, iż dany pracownik działa w zastępstwie organu.
W trakcie kontroli wywieszono na tablicy ogłoszeń informację, iż w sprawach skarg i wniosków
przyjmują Wojewódzki Inspektor bądź Dyrektor Inspektoratu w każdy poniedziałek w godzinach
8:00-10:00. Również powyższa informacja nie spełnia wymogów prawnych. Zgodnie z art. 253 § 3
kpa dni i godziny przyjęć powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym przynajmniej
raz w tygodniu przyjęcia powinny się odbywać w ustalonym dniu po godzinach pracy. Nadto jak
wyjaśnił w dniu 27 sierpnia 2013 r., Dyrektor Inspektoratu działający z upoważnienia Łódzkiego
Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, znajdująca się na stronie internetowej urzędu
informacja w sprawach skarg i wniosków jest nieaktualna (akta kontroli str. 4, 20-26, 43-44, 57-60,
121).
Klasyfikacja i kwalifikacja skarg i wniosków
2. W kontrolowanej jednostce w odniesieniu do skarg i wniosków nie jest stosowany jednolity
rzeczowy wykaz akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów
obsługujących te organy, stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt
oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14, poz.
67 ze sprost.). W związku z powyższym brak jest również spisów spraw dla symboli
klasyfikacyjnych 1410 (Skargi i wnioski załatwiane bezpośrednio ...) oraz 1411 (Skargi i wnioski
przekazane do załatwienia według właściwości). Liczbę skarg i wniosków podlegających kontroli
ustalono na podstawie rejestru skarg oraz wyjaśnień pracowników jednostki kontrolowanej.
W rejestrze w okresie objętym kontrolą figuruje 8 skarg załatwianych bezpośrednio. Jak wyjaśnił
Kierownik Wydziału Inspekcji wskazany rejestr nie służy do ewidencjonowania skarg
przekazanych do załatwienia według właściwości (1411), niemniej w okresie objętym kontrolą nie
wpłynęły takie skargi. Kierownicy Działów Inspekcji Delegatur oświadczyli, iż w powyższym
okresie nie wpłynęła żadna skarga w rozumieniu art. 227 kpa. Nadto przedstawiono 8 rejestrów
„wniosków o interwencję” (dotyczących Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska
w Łodzi i Delegatur za lata 2012 i 2013). Jak wyjaśnił Kierownik Wydziału Inspekcji charakter
interwencji miały wszystkie podania zarejestrowane we wskazanych rejestrach. Kontroli poddano
2
A. Morow, Kontrola i jej kryteria, rodzaje kontroli, standardy kontroli, procedury kontroli [w:] Audyt wewnętrzny
w jednostkach sektora finansów publicznych (red. J. Szczot), Lublin 2012, s. 29.
3
wszystkie skargi oraz 10 losowo dobranych pism w sprawie interwencji (ponad 1% ogólnej liczby).
Celem kontroli wniosków o interwencję było ustalenie, czy nie zawierają one znamion skargi lub
wniosku w rozumieniu odpowiednio art. 227 i 241 kpa. W wyniku badania interwencji stwierdzono,
iż pisma nie były skargami lub wnioskami w rozumieniu Działu VIII kpa z wyjątkiem jednego
przypadku, w którym podanie zawierało w części zarzuty dotyczące gminnej jednostki
organizacyjnej. Kontrolowany zakwalifikował sprawę wyłącznie jako interwencję i nie przekazał
odpisu pisma lub nie wskazał skarżącemu organu właściwego do rozpatrzenia zarzutów w myśl art.
229 pkt 3 kpa, co stanowi nieprawidłowość.
Na marginesie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 241 kpa przedmiotem wniosku mogą być
w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy
i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. O ile
wniosek może dotyczyć usprawnienia organizacji organu, a jego celem może być np. zwiększenie
efektywności jego działania, o tyle żądanie podjęcia konkretnych działań w stosunku
do wskazanego podmiotu wykracza poza ramy pojęciowe wniosku, wyznaczone treścią przepisu
art. 241 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, w 1 przypadku w wiadomości elektronicznej przesłanej
do wnoszącego pismo o podjęcie interwencji, niezasadnie powołano się na treść rozporządzenia
w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
W toku badania skarg ustalono, iż wszystkie dotyczyły niezadowolenia z niewłaściwego,
zdaniem skarżących, wykonywania zadań przez Wojewódzką Inspekcję (lub jej pracowników), przy
czym część z nich była wielowątkowa. Skargi wnoszone były pisemnie lub za pomocą poczty
elektronicznej (akta kontroli str. 16-19, 27-29, 43-44, 47-54, 58, 123-140).
Właściwość do rozpatrywania skarg z uwzględnieniem szczególnych zasad jej ustalania
3. Poza 2 przypadkami, w których Główny Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do załatwienia
skargi Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz sprawą, która
pozostawała w toku w czasie kontroli, wszystkie pozostałe skargi zostały załatwione z naruszeniem
właściwości. Zgodnie z art. 229 pkt 7 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów
właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań
lub działalności innego organu administracji rządowej (...) lub innej państwowej jednostki
organizacyjnej jest organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór. Nadto jak
podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08,
LEX nr 511512: „(...) skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest
w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem (...)”. Powyższe oznacza, iż skargi
dotyczące zadań lub działalności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska
4
(w tym urzędu i jego delegatur) nie powinny być załatwiane przez ten organ. Co prawda
w 2 przypadkach, ta sama skarga została wysłana przez skarżącego do wiadomości organu
właściwego, niemniej nie mogło to uzasadniać rozpatrzenia jej przez Łódzkiego Wojewódzkiego
Inspektora Ochrony Środowiska. Uzasadnieniem powyższego nie mogło być również przekazanie
w 2 przypadkach zawiadomienia w sprawie sposobu załatwienia skargi Głównemu Inspektorowi
Ochrony Środowiska lub okoliczność, iż inny organ – niewłaściwy przesłał skargę na podstawie art.
231 kpa Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (akta kontroli str. 61-119,
138-140).
Terminowość rozpatrywania skarg
4. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przestrzegał terminu załatwienia skarg, a gdy
zachodziła taka konieczność kierował do skarżącego zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy
w terminie. Organ kontroli stwierdził 1 przypadek, w którym nowy termin załatwienia skargi nie
został wskazany prawidłowo, co stanowi uchybienie3. W sprawie wniesionej przez radnego
naruszony został termin określony w art. 237 § 2 kpa dotyczący zawiadomienia o stanie
rozpatrzenia skargi, a w sprawie pozostającej w czasie kontroli w toku – termin na przekazanie
odpisu skargi lub wskazanie organu właściwego (akta kontroli str. 78-83, 114-119, 138-140).
Formalna poprawność zawiadomień o sposobie załatwienia skarg
5. W 1 przypadku potwierdziły się w części zarzuty zawarte w skardze, natomiast w pozostałych –
skargi uznano za bezzasadne. W toku kontroli stwierdzono liczne przypadki naruszenia art. 238
§ 1 kpa. We wszystkich zawiadomieniach o odmownym załatwieniu skargi stwierdzono brak
pouczenia o treści art. 239 kpa. Powyższe jest wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów
Działu VIII kpa. Odnośnie uzasadnienia prawnego stwierdzono, iż w 4 przypadkach nie
przytoczono przepisów prawa, natomiast w pozostałych – przywoływane i interpretowane były
przepisy dotyczące merytorycznych zarzutów skargi. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez
Dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu, w części spraw uzasadnienie prawne nie jest możliwe z uwagi
na brak przepisów. Żadne z zawiadomień nie zawierało przepisu stanowiącego podstawę prawną jego
sporządzenia (tj. art. 237 § 3 kpa). Wystąpiły także pojedyncze przypadki, gdy zawiadomienie nie
zawierało oznaczenia organu, od którego pochodzi lub określenia, w jaki sposób skarga została
3
Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia
2009 r., II SAB/Go 28/08, Lex 478540 „jeżeli w art. 36 k.p.a. mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to
być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a., a więc określony w dniach, tygodniach
i miesiącach (art. 57 k.p.a.)”.
5
załatwiona, a w szczególności czy została uznana za zasadną, czy bezzasadną (akta kontroli str. 61112, 139-140).
6. W 1 przypadku zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zostało skierowane wyłącznie
do jednego ze skarżących, pomimo iż skargę złożyły dwie osoby. Organ kontroli zwraca uwagę,
że jedynie skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego
pozostawia się bez rozpoznania. Brak podpisu skarżącego nie może spowodować, w stosunku do
niego, takiego skutku (akta kontroli str. 61-64).
Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, wnoszę o:
1) wyznaczenie dni i godzin przyjęć obywateli w sprawach skarg i wniosków w sposób
zgodny z wymogami wynikającymi z art. 253 § 3 kpa,
2) spowodowanie dostosowania wywieszonej w Inspektoracie informacji do wymogów
określonych w art. 253 kpa oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie organizacji
przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków
3) aktualizację Zarządzenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska
z dnia 12 listopada 2002 r. oraz danych zawartych na stronie internetowej Inspektoratu
we wskazanym powyżej zakresie,
4) stosowanie w odniesieniu do skarg i wniosków jednolitego rzeczowego wykazu akt organów
zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy,
5) prawidłową kwalifikację pism jako skarg lub wniosków w rozumieniu Działu VIII kpa,
6) przestrzeganie właściwości do załatwiania skarg i wniosków,
7) wprowadzenie mechanizmów kontroli zapewniających, że stosowane w postępowaniu
skargowym zawiadomienia sporządzane są terminowo, zawierają wymagane przepisami
elementy i przekazywane są do wszystkich skarżących.
Jednocześnie uprzejmie proszę o złożenie informacji o wykonaniu zaleceń lub
wykorzystaniu wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia
w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego.
Wojewoda Łódzki
Jolanta Chełmińska
6