Partycypacja społeczna w postępowaniach konserwatorskich

Patrycja Antoniak
adwokat, doktor nauk prawnych
Partycypacja społeczna w postępowaniach
konserwatorskich
(Tezy wystąpienia)
1. Każdy zabytek nieruchomy niejako ze swej istoty współtworzy przestrzeń publiczną, czy też
– inaczej rzecz ujmując – ma wymiar publiczny w tym znaczeniu, że jego zachowanie leży w
interesie społecznym ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną
lub naukową (zob. definicja legalna zabytku zawarta w art. 3 punkt 1 ustawy z dnia 23 lipca
2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej:
„u.o.z.”). W konsekwencji, każdy jest obowiązany do opieki nad zabytkami – by, jak
wskazuje preambuła Konstytucji RP, przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z
ponad tysiącletniego dorobku. Wszyscy jesteśmy zatem opiekunami zabytków, choć tylko
niektórym z nas oficjalnie nadano ten tytuł (zob. instytucja społecznych opiekunów zabytków,
normowana w rozdziale 10 u.o.z.).
2. Wprowadzając powszechny obowiązek opieki nad zabytkami, polski system prawny z
jednej strony stwarza możliwości dla partycypacji społecznej w ochronie zabytków, a z drugiej
– przewiduje sankcje za ich niszczenie. Wspomniane możliwości dostępne są przede
wszystkim na kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. W tym miejscu
chciałabym odnieść się krótko do tych prawnych instrumentów partycypacji społecznej, które
są do dyspozycji na etapie postępowań konserwatorskich dotyczących konkretnego zabytku.
Tego rodzaju postępowania możemy co do zasady podzielić na dwie kategorie:
1) postępowania mające za przedmiot takie obiekty, które nie zostały dotychczas objęte
ochroną prawną jako zabytki, względnie których ochrona prawna z tego tytułu winna
zostać wzmocniona – w kontekście udziału czynnika społecznego w tej kategorii
będzie się zatem mieściło przede wszystkim występowanie z inicjatywą wszczęcia z
urzędu postępowań o wpis do rejestru zabytków;
2) postępowania dotyczące konkretnych działań inwestycyjnych przy zabytkach już
objętych którąś z prawnych (nazwanych lub nienazwanych) form ochrony
przewidzianych przepisami u.o.z. – tutaj podstawową formą partycypacji społecznej
Strona 1 z 4
będzie udział organizacji społecznych (czyli, przede wszystkim, stowarzyszeń i
fundacji) w postępowaniach o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego.
W niniejszym wystąpieniu chciałabym skoncentrować się właśnie na tych ostatnich.
3. Zgodnie z art.
31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: „k.p.a.”), mającego
zastosowanie do spraw o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, organizacja społeczna
może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo
dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej
organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§1). Dopuszczona do udziału w
postępowaniu organizacja społeczna uczestniczy w nim na prawach strony (art. 31§3 k.p.a.), a
zatem ma m.in. możliwość złożenia odwołania od rozstrzygnięcia właściwego konserwatora
zabytków.
Powyższe oznacza, że decydując się na udział w konkretnym postępowaniu
konserwatorskim,
dana
statutowym
ochrona
jest
organizacja
zabytków)
społeczna
przyjmuje
(np.
na
stowarzyszenie,
siebie
dużą
którego
celem
odpowiedzialność.
Wykorzystując pozostawione jej do dyspozycji środki prawne taka organizacja może bowiem
zarówno wspomóc realizację celów ochronnych (tzn. poprzez swe działania o charakterze
prewencyjnym zapobiec zniszczeniu zabytku), jak i realizacji tej zaszkodzić albo wręcz ją
zniweczyć (np. poprzez nieuzasadnione blokowanie powstania nowej przestrzeni publicznej).
Mając powyższe na uwadze, każda organizacja społeczna, która chce się zaangażować
w konkretne postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego powinna sobie
najpierw – w mojej opinii – odpowiedzieć na cztery bazowe pytania:
1) Czy
wprowadzenie
w
danym
postępowaniu
dodatkowej
kontroli
społecznej jest konieczne? – Każdy organ administracji publicznej ma za
zadanie, w granicach przyznanych mu kompetencji, chronić zabytki (art. 4 u.o.z.).
Szczególnie umocowany do realizacji tego zadania jest właśnie organ wydający
pozwolenia konserwatorskie. Co więcej, skoro każdy jest zobowiązany do opieki nad
zabytkami, to tym bardziej zobowiązany jest do niej dysponent zabytku (zob. też
wyraźne brzmienie art. 5 u.o.z.). Interes społeczny (publiczny) w postaci ochrony
zabytków podlega zatem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego
uwzględnieniu z mocy prawa. Z tej perspektywy udział organizacji społecznej zawsze
będzie miał charakter jedynie subsydiarny, a zatem powinien być rozpatrywany w
kategoriach „wartości dodanej”. Analizowane pytanie mogłoby tym samym zostać
Strona 2 z 4
przeformułowane w następujący sposób: Czy w konkretnym postępowaniu dana
organizacja społeczna ma do powiedzenia coś, co może mieć wpływ na jego wynik, a
co do czego istnieje ryzyko, że może umknąć uwadze wyspecjalizowanego organu
ochrony zabytków wydającego rozstrzygnięcie?
Przy tej okazji, warto zwrócić również uwagę, że – wbrew obserwowalnej
praktyce – postulaty zgłaszane przez organizacje społeczne w postępowaniach
administracyjnych nie muszą mieć zawsze charakteru negatywnego, tj. charakteru
protestu. Organizacja społeczna może wziąć udział w postępowaniu także po to, by
wyrazić swoje poparcie, np. dla idei, którą stara się wcielić w życie podmiot planujący
dane zamierzenie inwestycyjne.
Podkreślenia wymaga również, że dla wyrażenia swego stanowiska organizacja
społeczna nie zawsze korzystać musi z instytucji dopuszczenia do udziału w
postępowaniu na prawach strony. Może ona również wystąpić jako tzw. amicus
curiae, czyli przedstawić organowi administracji publicznej – za jego zgodą – swój
pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art.
31§5 k.p.a.).
2) Co organizacja społeczna m oże osiągnąć w konkretnym postępowaniu?
Postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego jest postępowaniem o
ściśle wyznaczonych ramach prawnych. Uczestnicząc w takim postępowaniu,
organizacja społeczna powinna zatem zgłaszać wyłącznie takie postulaty, które
właściwy konserwator zabytków może uwzględnić, działając zgodnie z prawem.
Przykładowo zatem, postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego nie
jest właściwym miejscem do dyskusji z polityką przestrzenną gminy (miasta), tzn. nie
da się w nim osiągnąć celów, których osiągnięciu służy instytucja uwag w procedurze
planistycznej. Podobnie, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego
nie jest możliwe rozszerzenie prawnych form ochrony danego zabytku.
3) Czy zabytek, którego dotyczy postępowanie, został w sposób dostateczny
rozpoznany? Postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego dotyczy
konkretnego zabytku. Jeżeli udział organizacji społecznej w takim postępowaniu ma
nieść za sobą pewną wartość („wartość dodaną”, o której była już mowa przy okazji
omawiania pierwszego z pytań), to jej postulaty muszą wynikać z dogłębnego
rozpoznania substancji zabytkowej. Nie powinny mieć zatem charakteru ogólnych
uwag, abstrahujących od okoliczności rozpatrywanej sprawy.
4) Czy przewidziane do zgłoszenia postulaty są konstruktywne i zgodne z
aksjologią polskiego system u ochrony zabytków? Prosty sprzeciw względem
Strona 3 z 4
danego zamierzenia inwestycyjnego jest czasami konieczny, jednakże nie rozwiązuje
istoty problemu. Ingerencja w substancję zabytkową jest bowiem, w większości
przypadków, nieunikniona (czy też, inaczej rzecz ujmując, pełna petryfikacja tej
substancji nie jest możliwa). Toczący się przed organami ochrony zabytków dyskurs
to zatem przede wszystkim dyskurs o granice i metody wspomnianej ingerencji.
Pozbawione komentarza „Nie” dla jakiejkolwiek zmiany nie stanowi wartościowego
wkładu w ten dyskurs. „Nie” ze wskazaniem, co mogłoby być na „Tak” może stanowić
cenną wskazówkę zarówno dla wnioskodawcy, jak i dla organu (może np. otworzyć
pole do dyskusji nad korektą wniosku).
5. Przedstawiony katalog pytań ma charakter roboczy i nie pretenduje do zupełności. Tym
niemniej, mam nadzieję, że refleksja nad nim pomoże w tym, byśmy wszyscy, niezależnie od
tego, w jakiej roli akurat się znajdujemy, lepiej wypełniali nasz obowiązek opieki nad tym, co
cenne i godne zachowania.
Strona 4 z 4