Pozycja wojewody w świetle zmian wprowadzanych

ISSN 2082-7997
Spór o model organu wykonawczego wojewódzkiej administracji
rządowej w Polsce
Michał Grotkowski
2009
1
Uwagi wstępne
System administracji terenowej i pozycja wojewody w Polsce w obecnym jej kształcie
budowany był od 1990 roku. . Należy podkreślić, że proces transformacji dotyczący przede
wszystkim sfery kompetencji, nie został jeszcze ostatecznie zakończony i nie ma końca, w
Sejmie w dalszym ciągu trwają dyskusje nad propozycjami prawnymi odmiennymi od
obecnych rozwiązań.To, jaki wygląd przyjął obecnie i jaką formę miał w ciągu 20 ostatnich
lat, uwarunkowane było głównie stanowiskami obecnych na scenie sił politycznych, które
forsowały swoje, często od siebie odmienne modele administracji terenowej. Stąd też
przeprowadzenie zmian było niekiedy wyrazem kompromisu głównych decydentów
politycznych, czasem jednak po prostu niewykonalne, a problematyka wiąże się poprostu z
wielością rozwiązań o charakterze konfliktowym. Kwestie sporne wiążą się głównie ze sferą
podziału kompetencji i zadań między poszczególnymi organami władzy w województwie oraz
ich realną siłą władczą. Nadal mimo wielu propozycji nie wzmocniono pozycji władz
samorządowych na tyle, by mogły konkurować z władzą rządową.
W okresie Polski Ludowej do 1990 r. w Polsce w ogóle nie istniały terenowe organy
administracji, pełnię władztwa w tym zakresie posiadały rady narodowe, które zastępowały w
administracji rządowej wojewodów i starostów. Od końca lat sześćdziesiątych miała miejsce
fala przeobrażeń administracji terytorialnej, w której zaczęto przywracać w skromnej formie
rozwiązania samorządowe, bliskie rozwiązaniom istniejącym już w Polsce w latach
czterdziestych.
Podstawowa reforma administracji stanowiła jeden z najistotniejszych punktów
programu każdego z rządów Rzeczypospolitej począwszy od 1990 r. a kończąc na reformie
rządu Jerzego Buzka z 1998 r. Istotną okolicznością utrudniającą przeniesienie rozwiązań
samorządu na szczebel wyższy niż gmina były spory w tych sprawach występujące między
poszczególnymi ugrupowaniami politycznymi, w tym między tworzącymi w latach 1993 1997 zaplecze koalicyjne kolejnych rządów, Sojuszem Lewicy Demokratycznej (SLD) i
Polskim Stronnictwem Ludowym (PSL). Spór w sprawie wprowadzenia powiatów przez klika
lat paraliżował zmiany w podziale terytorialnym państwa.
W celu wprowadzenia pełnej decentralizacji administracji publicznej opracowano
metodę pracy nad reformą przez zespoły zadaniowe mające przygotować jak najlepszą
koncepcję wdrażania zmian. Zespoły takie istniały w każdym rządzie po 1989 r. aż do
zakończenia procesu budowania samorządu na szczeblu regionalnym. Pierwsze zespoły
zajmujące się przygotowaniem reformy administracji terytorialnej działały pod naciskiem
silnych wówczas tendencji regionalizmu, nawiązujących do koncepcji i rozwiązań wielu
krajów Europy Zachodniej. Sformułowano wniosek o konieczności regionalizacji Polski,
2
rozumianej zarówno jako reforma terytorialna jak i jako proces budowy nowej struktury
politycznej i państwowej kraju.
Reforma za czasów koalicji SLD – PSL funkcjonującej w latach 1993 - 1997 stała się
raczej procesem wprowadzania wycinkowych rozwiązań mających na celu udoskonalenie
administracji niż jej zasadniczą zmianę wynikającą z konieczności transformacji ustrojowej.
Za czasów rządu W. Cimoszewicza toczyły się prace nad stworzeniem samorządu
terytorialnego wyższego stopnia – województwa samorządowego. Ze względu na
podstawowe na różnice poglądów ówczesnych koalicjantów prace nie mogły doprowadzić do
podjęcia fundamentalnych decyzji. SLD opowiadało się za reformą powiatową i związanym z
tym minimalizacją liczby województw i wzmocnieniem pozycji wojewody, natomiast PSL
wysuwał propozycje stworzenia samorządu terytorialnego - regionów na bazie województw w
postaci z 1975 r. bez tworzenia powiatów.
Ostateczne porozumienie do podjęcia działań nastąpiło dopiero po wyborach do
Sejmu i Senatu z 1997 r. Rząd Jerzego Buzka, którego koalicjantami były Unia Wolności
(UW) oraz koalicja Akcji Wyborczej Solidarność (AWS), wprowadził reformę administracyjną.
W 1998 r. obok ustaw ustrojowych uchwalono również ustawę zawierającą przepisy
określające kompetencje organów administracji publicznej. Na zmiany w polskiej
administracji publicznej, przygotowane na poziomie prawnym w roku 1998, należy patrzeć
jako dążenie do modernizacji i racjonalizacji struktur administracji państwa.1 W reformie w
nowy sposób ustalono zakres zadań publicznych wykonywanych przez centralną władzę
publiczną, decentralizując i dekoncentrując niektóre spośród nich.
Przygotowując reformę administracji publicznej w 1998 r. rząd brał pod uwagę jej
wymiar międzynarodowy. Nowy podział terytorialny i struktura władz publicznych
odpowiadają rozwiązaniom przyjętym w europejskich krajach o porównywalnej liczbie
ludności oraz obszarze. Bezpośrednim przykładem w Unii Europejskiej były Niemcy, choć to
państwo federacyjne, terytorialnie również podzielone na duże jednostki. Miało to ułatwić
podejmowanie współpracy międzynarodowej na poziomie lokalnym i regionalnym w tym
współpracy trans granicznej. Szczególne znaczenie ma reforma administracji publicznej
odnosząc się do procesu integracji europejskiej. Analogiczny do zbliżonych parametrami
krajów członkowskich ustrój terytorialny (zwłaszcza zaś utworzenie województw – regionów)
miało
za
zadanie
ekonomicznych
umożliwić
wypracowanych
pełniejsze
przez
wykorzystanie
Unię
instrumentów
Europejską,
a
prawnych
służących
i
rozwojowi
regionalnemu i współpracy międzyregionalnej.
W latach 2001 – 2008 podejmowano próby szczątkowych zmian w modelu
administracji
wojewódzkiej.
W
pewnych
obszarach
ustawami
kompetencyjnymi
1
Karaś K., Karliński W., Felicki A., Polska administracja publiczna po reformie. Ustrój – kompetencje – liczby,
Warszawa 1999, s. 11
3
przekazywano uprawnienia wojewody na rzecz marszałka województwa. Zazwyczaj było to
przeniesienie kompetencji zleceniem wykonywania przez władzę samorządową zadania z
zakresu administracji rządowej. Możnaby pokusić się o stwierdzenie, iż lewica nie miała
odwagi, by wprowadzić zmiany według swojej koncepcji mimo, że w latach 2001 – 2005
sprawowała rządy i posiadała wystarczającą większość do zakończenia reformy administracji
w województwie dekoncentrując i decentralizując władzę w terenie, czego przecież była
gorącym zwolennikiem. Po wejściu Polski do UE lewica wewnętrznie skłócona starała się za
pomocą rządu prof. Marka Belki administrować krajem, a nie podejmować ważne ustrojowo
decyzje. Dopiero, gdy do władzy powrócili spadkobiercy zarówno części AWS jak i UW,
zaczęto myśleć o ostatecznej regulacji w podziale zadań w województwie. Jak wiadomo
rozbieżności w stanowiskach rządu i opozycji były do przypuszczenia, niemniej jednak
wspólnego stanowiska nie umieli wypracować między sobą koalicjanci z Platformy
Obywatelskiej (PO) i PSL. Taki obraz rzeczy zapowiadał ciekawą dyskusję. Spory o to komu
i jakie przekazać kompetencje były oczywiście widoczne, jednak walka polityczna nie była
już tak ostra jak w 1998 r., bo i zakres tematyczny był okrojony. W nowej ustawie starano się
doprowadzić do uporządkowania wielu kwestii, choć praktyka pokazała, że i to nie było wcale
takie proste. W trakcie tworzenia ustaw trwała burzliwa debata. Spory pojawiały się prawie
na każdym polu. Trudno było pogodzić tak odmienne od siebie koncepcje, by można było
stworzyć jednolity model, tak by wpisywał się także w nurt przemian we władztwie
terytorialnym w Europie.
Wartym wspomnienia jest fakt istnienia w 1998 r. odmiennych koncepcji na
ustytuowanie wojewody i województwa nie tylko przedstawianych przez opozycję, lecz
również w ramach samego AWS istniało kilka niezależnych od siebie idei umocowania
województwa. Co należy zauważyć, projekt rządowy przeszedł długą drogę legislacyjną,
pełną wielu sporów i wielu ponadpartyjnych kompromisów. Ustawa nie była tym, czego
pragnęły pojedyncze stronnictwa, lecz tym, co można było w danym czasie osiągnąć. Choć
w wielu punktach nieudolna, to jednak rysowała jakąś wizję administracji publicznej oraz
organów władzy wykonawczej w terenie.
SLD, bardziej liberalna część AWS i UW opowiadały się za decentralizacją, bo to był
realny postęp demokracji w budowie społeczeństwa obywatelskiego. Trójpodmiotowy model
samorządu, wydawał się adekwatny do polskich warunków, do modelu, który sprawdzał się
w porównywalnych krajach Europy, w Niemczech, Hiszpanii, Francji i Włoszech, do takiego
modelu funkcjonowania państwa i świadczenia usług dla obywateli. Zgłaszano propozycje
uniezależnienia samorządu od władzy państwowej z zaznaczeniem, że zbyt duży nadzór
może prowadzić do wypaczeń związanych z „załatwianiem” politycznych parytetów władzy.
Polskie Stronnictwo Ludowe nie było przeciwnikiem reform służących rzeczywistej
decentralizacji i samorządności, określało swoje stanowisko jako opowiadające się za
4
utworzeniem
drugiego szczebla
równomierny
rozwój
Polski,
samorządu
ale
na
przeciwstawiali
takim poziomie, który gwarantuje
się
decentralizacji
przywracającej
trzystopniową administrację. Wedgług ludowsców optymalnym dla Polski modelem
organizacji terytorialnej miał być model dwuszczeblowy: samorządowe gminy oraz
samorządowo-rządowe województwa. Chciało w ten sposób pokazać, że nie wszyscy myśleli
tak samo i mówili jednym językiem, że część społeczeństwa miała inny stosunek i inne
podejście do proponowanego sposobu realizacji reformy przez koalicję rządową AWS - UW.
Natomiast posłowie Porozumienia Centrum (PC) (obecnie Prawo i Sprawiedliwość
(Pis)), którzy byli członkami klubu parlamentarnego AWS oraz przedstawiciele Ruchu
Odbudowy Polski (ROP) z Janem Olszewskim na czele, inaczej niż proponował rząd,
twierdzili, że na lokalnym poziomie powiatu kończą się zadania, które sprawnie, szybko i
precyzyjnie wykonać może samorząd. Sposób rozwiązania pozostałych problemów ma
znaczenie dla całego kraju i rozwiązanie ich na poziomie samorządowym, nawet
rozszerzonym na duże województwa, a możliwe szczególnie w takim przypadku, grozi
poważnymi perturbacjami w funkcjonowaniu państwa - konfliktami pomiędzy samorządami
dużych regionów. Podstawą działania administracji rządowej ogólnej są województwa i
właśnie dlatego województwo według PC miało być rządowe. Wojewoda miał nie dzielić
władzy w regionie z nikim. Ripostował tym słowom Minister Spraw Wewnętrznych i
Administracji z 1998 r. Janusz Tomaszewski wyjaśniając, że samorządy nie miały mieć
uprawnień władzy ustawodawczej2, co oznaczało, że uchwały, postanowienia i decyzje
samorządów będą oparte zawsze o prawną podstawę jaką dla nich będzie konstytucja i
ustawy uchwalane przez Sejm i Senat.
Ideą rządu AWS – UW, którą szeroko propagowano w Sejmie, był powrót po wielu
latach nieobecności w Polsce do istoty władzy ogólnej. Takiej władzy, która na jakimś
terytorium de facto organizuje w sposób podporządkowany i władczy całość administracji i
odpowiada za rezultat jej działania. Jak sugerował rząd, taką władzą na terenie dużego
województwa, którą zamierzano wprowadzić, miał być rządowy wojewoda.3 Do czasu ustawy
z 1998 r. wojewoda tak naprawdę w małym województwie nie sprawował władzy ogólnej, a
był tylko jednym z wielu reprezentantów rządu na obszarze województwa, a jego
kompetencje były znacznie ograniczone kompetencjami czterdziestu cześciu innych
równorzędnych przedstawicieli.
Skutkiem przywrócenia władzy ogólnej odpowiadającej za rezultat działania służb
publicznych, miało być zespolenie administracji rządowej z urzędem wojewody szeregu
rozproszonych dotychczas służb i instytucji państwowych, działających w sposób całkowicie
niezależny. Od czasu konstytucji marcowej z roku 1921 przywrócono w polskim
2
3
Stenogram posiedzenia Sejmu, 3 kadencja, 16 posiedzenie, 2 dzień
poseł Jan Rokita, Stenogram posiedzenia Sejmu, 3 kadencja, 16 posiedzenie, 2 dzień
5
ustawodawstwie zasadę, w myśl której służby, inspekcje i straże w administracji rządowej są
zespolone w województwie pod zwierzchnictwem wojewody, także w jednym urzędzie.
Polskie Stronnictwo Ludowe w 1998 r. jako jedyne zdecydowanie opowiadało się za
ogólnonarodowym referendum w sprawie wprowadzenia zmian administracyjnych. PSL
napominało koalicję i rząd, że wprowadzenie dużych województw - regionów spotyka się z
silnym oporem ze strony społeczeństwa. Sugerowano, by tworząc nowy podział terytorialny
kraju wziąć jednak pod uwagę głosy społeczeństwa, gdyż podział terytorialny kraju musi
uwzględniać więzi społeczne, kulturowe jak i gospodarcze. Wniosek jednak nie znalazł
poparcia wśród pozostałych ugrupowań i ostatecznie do referendum nie doszło. Można
przypuszczać, że rząd obawiał się takiego referendum, badania społeczne pokazywały, że
Polacy byli raczej niechętni do wprowadzania zmian, szczególnie widoczne było to w
mniejszych miastach, które według nowego podziału traciły swą silną, silniejszą od innych
miast tej wielkości pozycję. Wojewodowie z 30 mniejszych miast mieli nagle stać się tylko
obywatelami powiatów. Zmniejszenie liczby województw odbierano także jako ograniczenie
możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk do rozdania z klucza partyjnego.
Po ponad 10 latach od ostatniej reformy administracyjnej i utworzenia nowych
województw Polska dojrzała do tego, by administracja rządowa w województwie nie
realizowała zadań merytorycznych o znaczeniu regionalnym, a zajęła się jedynie funkcjami
kontrolno-nadzorczymi oraz zadaniami zlecanymi przez rząd i ministrów resortowych.
Wojewoda nie powinien realizować funkcji związanych z kreowaniem i wdrażaniem polityki
rozwoju regionu, a jedynie bacznie się jej przyglądać. Z tego powodu podjęto próbę
unormowania i uregulowania zadań wojewody oraz samorządu w województwie tak by
wyraźnie nakreślić zakres materialny władztwa wojewody i samorządu, który zgodnie z
ogólną ideą miał być gospodarzem w województwie. Województwa z rządowosamorządowych miały ostatecznie stać się samorządowo-rządowe.
Wojewoda jako przedstawiciel rządu
Wprawdzie, jak w 1998 r. zaznaczali politycy koalicji rządowej AWS - UW, to
określenie funkcjonowało już we wcześniejszym ustawodawstwie, tak naprawdę dopiero w
świetle proponowanego prawa znaczyć ono miało znacznie więcej niż dotychczas. Do tego
czasu było tak, że wojewoda właściwie tylko był przedstawicielem premiera, a nie całego
rządu. Ministrowie mieli najczęściej swoje agendy w województwie, które tak naprawdę były
niezależne od władzy wojewody. Każde województwo rządziło się swoimi prawami, każde
ministerstwo prowadziło swoja niezależną politykę.
W 2009 r. ustawodawca w kwestii podległości poszedł jeszcze dalej w określaniu
przedstawicielstwa rządowego i uzależnił wszelkie działania wojewody od decyzji
6
podejmowanych przez premiera. Prezes Rady Ministrów miał kierować działalnością
wojewody, który miał być wszakże przedstawicielem rządu, ale jak miała wyglądać jego
praca, miało zależeć tylko od szefa rządu. W koalicji i opozycji w 2009 r. co do tego nie było
sporów. Władza premiera gwarantowała sprawność działań prowadzonych w terenie, co było
zgodne z doktryną każdej sejmowej opcji politycznej.
Ustawa z 1998 r. nie stawiała żadnych warunków, które powinien spełniać kandydat
na wojewodę. Ludowcy uważali za istotne, by wojewoda powoływany przez prezesa Rady
Ministrów legitymował się doświadczeniem zawodowym i miał odpowiednie przygotowanie
teoretyczne, między innymi dlatego, że do jego zadań należeć przede wszystkim miała
kontrola wszystkich trzech szczebli samorządu. Wyraźnie muszą być unormowane relacje
między wojewodą. Rada Legislacyjna jakby reprezentując lobby urzędnicze proponowała, by
wojewoda pochodził z kadry służby publicznej i proponowała obowiązek ukończenia przez
kandydata Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP). Kandydaci na wojewodów i
wicewojewodów powinni zdać wcześniej egzamin państwowy. Wnioskiem tym usiłowano
przeciwstawić się powoływaniu na tak wysokie państwowe funkcje osób pozbawionych
kompetencji, ludzi pozbawionych wiedzy i autorytetu, a powołanych tylko na zasadzie
partyjnej nominacji. Wyraźnie brak takich przepisów zarzucało PSL, które widziało w tym
tylko i wyłącznie możliwość „rozdawnictwa” stanowisk. Wiadomo, że po reformie centrum
funkcja wojewody jest funkcją polityczną, toteż niemożliwym byłoby zapewnienie politycznej
obsady stanowisk tak wykształconą kadrą urzędniczą. Problem, jakie kwalifikacje musi
posiadać tak wysoki urzędnik państwowy, jakim stać miał się wojewoda w nowym
województwie, nie był iluzoryczny. Niemniej jednak propozycja PSL jak i Rady Legislacyjnej
nie znalazła poparcia w Sejmie w 1998 r. Wojewoda, jak ustalono, miał być powoływany i
odwoływany wraz z powstawaniem rządu, toteż jego osoba zawsze miała pochodzić z
nominacji politycznej, a nie być zawodowym urzędnikiem administracji publicznej. Wniosek
swój PSL powtórzył w 2009 r. i tym razem znalazła się już w Sejmie odpowiednia większość
do poparcia przepisów, które utrudniły zajmowanie stanowisk państwowych osobom z
przypadku.
SLD przy tworzeniu ustawy w 1998 r. proponowało uzupełnić ustawę o zapis
umożliwiający funkcjonowanie konwentu wojewodów jako ciała doradczego prezesa Rady
Ministrów. Konwent umożliwiał premierowi otrzymanie obrazu sytuacji w regionach, co
łącznie dawało obraz całego kraju. Wcześniejsza praktyka pokazała słuszność istnienia
takiej instytucji, toteż większość przychyliła się do ich wniosku i ostatecznie zapis znalazł się
w ustawie.
Wojewoda będzie organem nadzoru nad samorządem terytorialnym
7
W związku z rozbudowaniem samorządu terytorialnego o powiat i województwo
samorządowe miała to być całkowicie nowa funkcja. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w
zakresie nadzoru wojewody nad jednostkami samorządu terytorialnego planowano
modyfikacje zmierzające do jednolitego określenia zasad i form nadzoru. Choć w projekcie z
1998 r. zostało to pominięte, to 11 lat później wpisano już enumeratywnie zakres
kompetencji wojewody w związku z możliwością prowadzenia nadzoru.
W sprawie szeroko pojętej kontroli głośny sprzeciw wyrażali ludowcy w 1998 r.
twierdząc, że do tego rodzaju zadań stworzone są przecież NIK oraz RIO, więc padało
pytanie czy dublowanie kompetencji i powielanie wykonywanych zadań miało być
rzeczywiście potrzebne. Wtedy to nie znajdując wystarczającego poparcia w Sejmie pomysł
upadł, jak twierdzono z powodu możliwego utrudniania prowadzenia nadzoru. W 2009 r., gdy
PSL współrządziło, pytanie o dublowanie kompetencji nie padło już i ostatecznie
zatwierdzono pomysł, by oprócz NIK i RIO samorząd kontrolować mógł również wojewoda.
Wydaje się to nieuzasadnione, ponieważ obłożenie urzędów terenowej administracji zbyt
dużą ilością kontroli może tylko przyczynić się do gorszego wykonywania zadań. Niemniej
jednak ustawodawca chciał zaznaczyć, że w zgodzie z tendencją polityka w regionie ma być
prowadzona jednolicie z polityką rządu. Można wyrazić obawy, by nowe kompetencje nie
stały się realnym orężem do walki międzypartyjnej, zakładającej osiągnięcie konkretnych
celów politycznych władzy. Widać, że choć decentralizacja ma postępować, to jednak taki
układ przypomina raczej dekoncentrację zadań i brak uniezależnienia polityki samorządowej
od polityki rządu. Samorząd obawiając się konsekwencji, przypuszczalnie może postępować
tak, by zaspokoić oczekiwania władzy centralnej unikając przy tym wielokrotnych kontroli.
Należy zwrócić uwagę na to, że proponowanie zasady, iż nadzór nad legalnością
działania samorządów wszystkich szczebli, w tym także samorządu wojewódzkiego, będzie
się mieścił w gestii wojewody, oznaczało, że ustawa przesądzić miała o konieczności
stworzenia nowego typu służb wojewódzkich. Mianowicie specjalnej służby w ręku
wojewody, która na bieżąco miała pełnić nadzór nad legalnością działania województwa
samorządowego. Jest to koncepcja, która zakłada, że ważną i jedną z kluczowych części
nowych urzędów wojewódzkich staną się rozbudowane piony prawne, nadzorujące
działalność samorządu terytorialnego. Nadzór wojewody polegać miał na możliwości
zaskarżenia nielegalnej decyzji samorządu wojewódzkiego do sądu administracyjnego,
natomiast decyzja ostateczna miała należeć do sądu. Zakładano wytworzenia w ten sposób
w województwie pewnego układu równowagi pomiędzy samorządem i reprezentacją rządu.
Po raz pierwszy w powojennej historii samorządu po 1990 r. w ustawie proponowano
połączenie dwóch funkcji: przewodniczących organu stanowiącego i organu wykonawczego
8
w roli i funkcji marszałka województwa.4 Wynikać to miało z woli wzmocnienia pozycji
samorządu województwa i marszałka w stosunku do niezwykle silnej pozycji wojewody. Przy
tych propozycjach powoływano się na takie struktury nie tylko w krajach europejskich.
Wydawała się by mogło to dać nazbyt silną pozycję jednoosobowemu organowi, który w
sytuacji odmiennych parytetów rządu i samorządu mógł doprowadzić o otwartego konfliktu
między nimi. Niemniej jednak samorządy same w sobie nie miały mieć uprawnień władzy
zwierzchniej, co znaczyło, że wszelkie decyzje miałby być podejmowane w oparciu o prawo
powszechnie obowiązujące, uchwalane przez jedyne uprawnione do tego organy jakimi są
Sejm i Senat. Propozycja nie znalazła jednak uznania większości w Sejmie. W 2009 r. nie
próbowano nawet przypominać o takim projekcie, pomysł jednoosobowego organu
samorządu województwa został wycofany zupełnie, podział kompetencji na dwie osoby
dobrze się sprawdził i tu nikt nie zamierzał powodować niepotrzebnego nikomu zamieszania.
Wojewoda w ramach uprawnień przedstawiciela Rady Ministrów miał otrzymać cały
szereg uprawnień kontrolnych, organizatorskich i nadzorczych dotyczących całości
administracji rządowej w województwie, a także w pewnym istotnym zakresie również
samorządu terytorialnego. Przy czym, co jest najistotniejszym novum, wojewoda otrzymał
prawo wydawania poleceń całej administracji rządowej. A więc nie tylko tej, która zostaje
zespolona bezpośrednio w jego urzędzie i pod jego władzą, ale także tej która pozostaje
nadal wyodrębniona, niezespolona oraz niezależna administracja samorządu terytorialnego.
Owa możliwość miała być skutkiem odpowiedzialności wojewody za to, by wszystkie agendy
administracyjne w województwie wykonywały politykę premiera i politykę rządu, gdyż do tego
zostały stworzone. Stało się to niebagatelną nowością w konstrukcji relacji między
administracją rządową, a samorządem terytorialnym, która w ustawie o samorządzie
wojewódzkim idzie z jednej strony w kierunku istotnego rozszerzenia władzy samorządu
terytorialnego, z drugiej w kierunku bardzo istotnego zwiększenia oddziaływania premiera, a
naprawdę premiera poprzez wojewodę na samorząd terytorialny. Zakres oddziaływań
odnosił się do zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia ludzkiego czy majątku publicznego
albo prywatnego, środowiska naturalnego, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego
oraz ochronie praw obywatelskich i zapobieganie klęskom żywiołowym. Innymi słowy, organy
samorządu terytorialnego miały być zobowiązane podejmować w ramach swoich
kompetencji działania, które poleci im wykonać wojewoda w tym zakresie. To jest bardzo
ważny element ze względu na to, że wiele debat o rozszerzeniu funkcji samorządu
terytorialnego w Polsce koncentruje się na takim oto problemie, czy nadmierny rozrost, jak
twierdzą przeciwnicy samorządu terytorialnego w Polsce, nie spowoduje zagrożenia dla
możliwości prowadzenia jednolitej polityki przez państwo, a konkretnie przez premiera i
wykonawców tej polityki w województwie - wojewodów.
4
poseł Franciszka Cegielska, Stenogram posiedzenia Sejmu, 3 kadencja, 16 posiedzenie , 2 dzień
9
Premier i wojewoda uzyskają wobec samorządu bardzo ważne, dodatkowe
instrumenty, których nie posiadali do 1998 r. Instrumenty, które wzmocnią władzę rządową
oraz jedność państwa i które wzmocnią funkcję koordynatora całości spraw publicznych w
ręku premiera i Rady Ministrów. Wszyscy przeciwnicy reformy, czy ci, którzy widzą pewne
zagrożenie w rozbudowie samorządu terytorialnego, powinni zostać uspokojeni poprzez
koncepcję nowych relacji między urzędem wojewody i samorządem terytorialnym,
proponowaną w tej ustawie.
SLD wskazywało, że z porównania przepisów wynika wyraźnie, że ruch wstecz
dotyczy głównie logiki i wewnętrznej spójności ustawy, jak gdyby kompetencje stanowiące
samorządu wojewódzkiego rozmyły się. Nastąpiło wybiórcze uwypuklenie kompetencji
wojewody, szczególnie nadzorczo-dyscyplinujących wobec samorządu wojewódzkiego, a
także bardzo wyraźne przesunięcie parytetu od województwa samorządowo-rządowego do
rządowo-samorządowego. SLD było wielokrotnie krytykowane za brak dobrych chęci do
współpracy, a co ważne za brak odwagi wprowadzenia zmian w czasie swoich rządów.
Natomiast według PSL pozycja wojewody w projekcie ustawy o administracji rządowej w
województwie była raczej słaba i przypominała rolę nocnego stróża, który ma za zadanie
pilnować niekompetentnego samorządu nie posiadając własnego poglądu na sprawę.
Wojewoda miał pozostać zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie
Czym innym niż proponowano w projekcie ustawy była administracja zespolona. Do
1998 r. był to tak naprawdę malutki urząd wojewódzki, a czym innym miała być nowa
administracja zespolona - prawie całość administracji rządowej w województwie. Z faktu, iż
zakładano że wojewoda miał zostać zwierzchnikiem całej administracji zespolonej, wynikała
pewna ważna zasada mówiąca o tym, że wojewoda ponosi odpowiedzialność za rezultat
działania całej administracji zespolonej. Wojewoda miał zatem otrzymać uprawnienia
władcze, decyzyjne w zakresie powoływania i odwoływania wszystkich organów administracji
zespolonej. Innymi słowy, bez zgody wojewody nie można byłoby powołać żadnego
inspektora,
czy szefa służby wojewódzkiej. Wszystkich miał powoływać bezpośrednio
wojewoda albo wyrazić na takie powołanie zgodę.
Pod tym względem ustawodawca proponował pewne zróżnicowanie w odniesieniu do
dwóch służb mundurowych. W odniesieniu do Policji i do Państwowej Straży Pożarnej
powoływanie komendantów obu służb na obszarze województwa miało być dokonywane nie
przez wojewodę, a za jego przyzwoleniem. Wszystkie inne służby administracji zespolonej
powinny podlegać bezpośrednio powołaniu przez wojewodę.
SLD namawiało szczególnie rząd i koalicję do większego zespolenia administracji,
żeby nie wprowadzać etapów przejściowych, tylko od razu przejść do rozwiązań, które
10
gwarantować miały długi okres funkcjonowania. Wskazywano na wyraźną wadę omawianych
ustaw ustrojowych, braku w wielu miejscach wzajemnej harmonizacji, gdyż w jednej ustawie
instrukcję kancelaryjną określa prezes Rady Ministrów, w drugiej minister spraw
wewnętrznych i administracji. W województwie służby i straże, a więc policja i straż pożarna,
podlegają wojewodzie, a w powiecie nadzorować miał je starosta. Raz więc jest to jakby
administracja rządowa, a raz administracja rządowa się stawać się miała administracją
samorządową.
Zupełnie odmienny od rządowego, projekt PC wzmacniał pozycję wojewodów
szczególnie w stosunku do organów administracji specjalnej, upoważniając wojewodów do
wglądu w tok załatwianych spraw przez odpowiedni organ bez zaistnienia, jak dotychczas,
„szczególnie uzasadnionych” sytuacji oraz poprzez uzależnienie od wniosku lub zgody
wojewodów powołania organów administracji specjalnej, których terytorialny zasięg działania
obejmuje obszar województwa lub jego części. Dotychczas wojewoda wydawał w tych
sprawach tylko opinię. Rząd i wojewoda w tej koncepcji to władza właściwie absolutna
sprowadzająca samorząd do roli marionetki. Swoją koncepcję PC forsowało nieprzerwanie,
kontynuację tej doktryny widać było w wypowiedziach PiS z 2009 r. Silna pozycja władzy
centralnej przypomina zasady centralnego planowania zadań z panującego w Polsce
wcześniejszego ustroju. Chcąc nie chcąc PiS odwoływał się właśnie do takich samych
założeń.
Wojewoda miał pozostać organem odwoławczym w rozumieniu przepisów Kodeksu
Postępowania Administracyjnego
Uprawnienia II instancji celowo zgodnie z ujednoliconym tekstem Kodeksu
Postępowania Administracyjnego5 o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej
pozostawiono w kompetencjach władzy ogólnej, gdyż zakres uprawnień odwoławczych tyczą
się tylko wybranego terytorium podległego wojewodzie. Dzięki temu wojewoda podtrzymuje
swoją silniejszą pozycję wobec całej administracji publicznej w terenie oraz usprawnia
proces odwoławczy omijając sądy administracyjne, w których wydanie częstokroć pilnego
rozstrzygnięcia trwać mogłoby znacznie dłużej. Jest to swoistego rodzaju ułatwienie
działania administracji oraz przyspieszenie procesu decyzyjnego, szczególnie w sprawach
sporów w obrębie jednej jednostki terytorialnej jaką jest województwo.
Należy zastrzec, że w sprawach zadań wykonywanych przez samorząd terytorialny
niezależnie czy są to zadania własne czy zlecone II instancją nie jest już wojewoda, lecz
Samorządowe Kolegia Odwoławcze. Wprowadzenie tych przepisów uniezależnia samorząd
5
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
11
w pewien sposób o władzy rządowej pozostawiając rozstrzygnięcie spraw gestii administracji
terenowej.
W zakresie decyzji wydawanych przez administrację rządową obywatel miał i będzie
wciąż miał móc się odwołać do wojewody w drugiej instancji. Organy administracji publicznej
działające w województwie także mogą występować do wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia
administracyjnego dotyczącego sporu. Według Kodeksu postępowania administracyjnego
spory między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi
w pkt 2 – rozstrzyga wojewoda. Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów
właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi
dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa jest
wojewoda. Jest również organem odwoławczym do rozpatrywania skarg organów
wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej.
Przy projektowaniu ustaw w 1998 jak i 2009 r. nikt nie wspominał o chęci
wprowadzenia jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Tu prawo polskie od lat spełniało swoje
zadania, więc nie próbowano na siłę niczego zmieniać zgodnie z koncepcjami uchwalania
nowego prawa jakie przyświecały ustawodawcy – prawo należy uporządkować i poprawić
tam, gdzie ogólna tendencja przenoszenia kompetencji wymaga zmian.
W ograniczonym zakresie wojewoda miał mieć uprawnienia przedstawiciela Skarbu
Państwa
Uprawnienia te miały być maksymalnie ograniczone, aby były tak naprawdę
uprawnieniami do reprezentowania skarbu państwa w zakresie mienia powierzonego
wojewodzie do wykonywania jego zadań, czyli tego budynku, terenu, elementarnego
wyposażenia, tego wszystkiego, co jest niezbędne do działania bezpośrednio urzędu
wojewody. Natomiast nie chciano, ażeby wojewoda dużego województwa z nowo
nałożonymi funkcjami, stawał się reprezentantem skarbu państwa w rozumieniu prowadzenia
na rozległym terenie działalności gospodarczej i troszczenia się o publiczne firmy. Bardzo
istotnym problemem i pewnego rodzaju istotnym ustępstwem, którego trzeba było dokonać w
założeniach ze względu na wymogi pragmatyczne, był nadzór zalożycielski wojewody nad
ciągle istniejącymi w 1998 r. przedsiębiorstwami państwowymi nie przekształconymi jeszcze
w spółki skarbu państwa. Z różnych względów nie chciano przekazywać przedsiębiorstw
samorządom żadnego szczebla, w związku z tym do czasu wygaśnięcia funkcji organu
założycielskiego wojewoda miał pełnić tę funkcję wobec przedsiębiorstw państwowych. Tym
niemniej zakładano, że procesy prywatyzacyjne i proces przejmowania przez ministra skarbu
12
państwa udziałów w przekształconych w spółki skarbu państwa przedsiębiorstwach
państwowych będzie postępował szybko i że ta funkcja będzie systematycznie wygaszana.
Tak też pozostawiono polityczną władzę w rękach rządu, gdyż obawiano się, że
samorząd może chcieć uznać prawo administrowania przedsiębiorstwami państwowymi jako
do zarządzania sprywatyzowanymi spółkami skarbu państwa. Pozostawiając władzę w ręku
wojewody odsunięto groźbę parcelacji majątku i ogólnonarodowych korzyści czerpania z
majątku wspólnego.
Podsumowanie doktrynalnych zmian wprowadzanych w latach 1989 - 2009
Z uprawnień wojewody zbudowany szczególnie w ustawie z 1998 r. i doprecyzowany
w 2009 r. jawi się tak naprawdę organ państwowy zupełnie nowego typu, którego do czasów
reform nie było w strukturze administracyjnej. Organ zespalający całą administrację na
poziomie wielkiego województwa, podporządkowany premierowi, uniezależniony od
samorządu terytorialnego, a do tego również wykonujący wobec niego istotne zadania
nadzorcze. Nowy wojewoda to potężna siła w ręku premiera, służąca temu, eby polityka
rządu w terenie była prowadzona rzeczywiście skutecznie, a prawo stanowione przez
parlament realnie respektowane. W ustawie kompetencyjnej, jak sugerował rząd w 1998 r.
generalną zasadą powinno być zespolenie administracji na szczeblach województwa. W
szczególnie uzasadnionych przypadkach powinny pozostać administracje specjalne tylko w
tych sytuacjach, by zachować kompetencje, które są niezbędne do tego, żeby państwo
polskie było unitarne i by jednolita władza państwowa mogła być w Polsce wykonywana.6
Niestety zmiany wprowadzane ustawami przez rządy AWS - UW oraz PO – PSL nie
wpisywały się do końca w nurt zmian wprowadzanych w innych krajach. W sytuacji, gdy
każdy forsuje swoje przekonania a pogląd innych jest zupełnie rozbieżny, kompromis
wielokrotnie był nierealny, a czasem gdy do niego dochodziło, powstawał jako zlepek nie do
końca przemyślanych decyzji. Rozwiązania, które proponowano były ustanawiane doraźnie
tylko po to, by za cenę jednej propozycji przeforsować inną, która danej sile politycznej
wydawała się ważna. Ścieranie się doktryn decentralizacyjnej i centralizacyjnej ukazywało
ogromny dysonans w podejściu do tak ważnych ustrojowych decyzji. Wiele propozycji nie
zostało przyjętych, gdyż po prostu nie znajdowały poparcia sejmowej większości. Ogólnie
rzecz biorąc rzeczywistość srogo rewidowała zapędy wszystkich. Wszystko to składa się na
fakt, iż w Polsce nadal mamy nie uregulowaną do końca sytuację samorządów, które choć
ustawowo są gospodarzem województwa, to władza realna jest dużo słabsza, niżby to
zakładała idea.
6
poseł Barbara Imiołczyk, Stenogram posiedzenia Sejmu,3 kadencja, 16 posiedzenie , 2 dzień
13
W doktrynie ogólnoeuropejskiej panuje przekonanie, że region danego kraju
powinien być na tyle silny i suwerenny w decyzjach, by bez problemów móc konkurować na
globalnym rynku i umiejętnie wykorzystywać środki jakie Unia Europejska przeznacza
poprzez programy krajom członkowskim. Dlatego też pozycja marszałka województwa
powinna być jak najsilniejsza. Powinien on skupiać w swoich rękach odpowiednio tyle
władzy, aby móc rządzić a nie tylko administrować województwem. Niestety obawy
konserwatywnej prawicy o zatracenie narodowej świadomości i zagrożenie jednolitości
państwa oraz rozproszenie decyzyjności w sprawach ważnych z punktu widzenia całego
kraju skutecznie uniemożliwiają ostatecznego dokończenia reformy.
Ustawa decentralizacyjna z 1998 roku wprowadziła dualizm administracji
województw. Województwo od 1999 r. jest z jednej strony rządową jednostką zasadniczego
podziału terytorialnego przeznaczoną do wykonywania administracji państwowej w terenie, z
drugiej zaś jednostką samorządu terytorialnego. W tym rozwiązaniu kryje się problem
polskiej administracji, gdyż często relacje administracji rządowej i samorządowej związane
są ze sprawowaniem władzy przez odmienne siły polityczne. Od 1 stycznia 1999 r. ustrój
terytorialny w Polsce opiera się na samorządzie oraz zasadzie władzy administracji ogólnej
wojewody,
jako
reprezentanta
rządu,
który
nadzoruje
działania
samorządu
przy
przestrzeganiu zasad jego niezależności. Jedność terytorialna struktur państwowych jest
wyjściem naprzeciw obawom dotyczącym możliwości zaistnienia tendencji odśrodkowych w
województwach.
Podstawowe cele reformy administracji publicznej polegały na zwiększaniu
skuteczności i efektywności działania urzędów administracji publicznej. Podstawowe kierunki
dotyczyły
zespolenia
pod
zwierzchnictwem
wojewody
przeważającej
części
dotychczasowych administracji specjalnych oraz podział kompetencji pomiędzy administrację
rządową i samorządową w ramach decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji
publicznej. Postulat decentralizacji mówi o takim rozdziale zadań pomiędzy szczeblem
centralnym i niższymi, gdzie brak jest hierarchicznego podporządkowania organów w
zakresie osobowym i rzeczowym, a organy szczebli niższych podlegają nadzorowi jedynie ze
względu na kryterium legalności. W ramach dekoncentracji kosztem administracji centralnej
wyposażono w możliwie na tamten czas szerokie uprawnienia, te struktury rządowe, które
znajdują się poniżej władzy samego centrum. Pomimo rządowego wniosku, w 1998 ośrodki
doradztwa rolniczego nie zostały przekazane samorządowi województwa. Przeciwnikiem
takiego rozwiązania był PSL, który skutecznie zablokował ten pomysł także 2009 r.
Na mocy ustawy kompetencyjnej oraz ustawy przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną, jednostki samorządu terytorialnego przejęły z dniem 1
14
stycznia 1999 r. instytucje i jednostki organizacyjne podległe bądź podporządkowane
właściwym ministrom lub centralnym organom administracji rządowej albo przez nich
nadzorowane, z wyjątkiem komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych
stanowiących aparat pomocniczy kierowników służb, inspekcji i straży. Od 1 stycznia 1999 r.
jednostki samorządu terytorialnego objęły także uprawnienia nad samodzielnymi publicznymi
zakładami opieki zdrowotnej.
Pozycja i rola wojewody w świetle zmian wprowadzanych w zakresie władztwa w
administracji terenowej
Z dniem 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie nowa ustawa określająca zasady działania
administracji rządowej w województwie. Zmieniająca poprzednią, nowa ustawa wprowadza
szereg zmian w prawie wzmacniając pozycję wojewody i określając szereg kompetencji z
jednej strony, z drugiej ogranicza jego dotychczasowe prawa względem podmiotów
administracji centralnej oraz terenowej.
W systemie terenowej administracji rządowej w województwie podstawowym
organem jest wojewoda (art. 152 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r.)7, którego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra
właściwego do spraw administracji publicznej. Wojewoda i wice wojewodowie są politycznym
kierownictwem urzędu i zmieniają się adekwatnie do zmian rządowych – dymisja wojewody
wraz z dymisją rządu (art. 30 u RM). W sytuacjach, gdy zmiana premiera następowała w
ramach tej samej koalicji wojewodowie wielokrotnie ostatecznie pozostawali na swych
stanowiskach. Wojewoda jest organem administracji ogólnej. Bezpośrednio podlegają mu
jednostki organizacyjne i urzędniczy aparat zorganizowany w urząd wojewódzki, w którym
funkcjonuj wyspecjalizowane jednostki organizacyjne.
Ważnym punktem jest fakt, iż obecne prawo obejmujące swym obszarem sprawy
administracji rządowej w województwie nie tylko wymienia wojewodę w tytule, lecz czyni to w
pierwszej kolejności. W myśl tej ustawy wojewoda staje się głównym organem wykonującym
zadania. Wojewodzie przynależą wszelkie niezastrzeżone w odrębnych ustawach sprawy z
zakresu administracji rządowej w województwie. Ustawowe określenie wojewody jako
organu administracji rządowej w województwie wzmacnia i ugruntowuje jego pozycję w
obszarze terenowej administracji rządowej. Silna pozycja wojewody ma być gwarantem
władzy rządu w terenie. Wojewoda ma skutecznie reagować na działania samorządu, jeśli te
byłyby niezgodne z wolą rządu.
7
Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.
15
Ustawa z 2009 r. po wielu latach prób wprowadzenia warunków dostępności do
stanowiska szczegółowo określiła wymogi formalne, które musi spełnić kandydat, by móc
być powołanym na to stanowisko. I tak już wojewodą nie może zostać osoba, bez
obywatelstwa polskiego, która nie posiada tytułu magistra lub wykształcenia równorzędnego.
Wojewodą może być osoba, która posiada minimum 3 letni staż pracy w zakresie kierowania
zasobami ludzkimi. Obligatoryjnym wymogiem jest też nieposzlakowana opinia kandydata,
który nie może być skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa ścigane z
oskarżenia publicznego lub przestępstwa skarbowe i korzysta w pełni z praw publicznych.
Przepisy te tyczą się również osób powoływanych na stanowisko wicewojewody. Artykuł
dotyczący wymogów formalnych jest pewną nowością w polskim prawie. Dotychczas
obowiązująca ustawa nie stawiała żadnych warunków i ograniczeń wobec kandydata. Przy
okazji ustawy z 1998 r. głośno o tym problemie mówiło PSL oraz oceniająca projekt Rada
Legislacyjna, lecz wówczas prawdopodobnie obawiano się, że żadna z partii nie byłaby
wstanie zapewnić odpowiedniej kadry dla obsadzenia stanowisk wojewodów osobami
posiadającymi odpowiednie kwalifikacje. Powyższe zapisy ustawy świadczą o tym, że
prawodawca chce w ten sposób zmusić rządzących do selekcji kandydatów w celu
ograniczenia występującego przy obsadzaniu stanowisk publicznych kumoterstwa, by
ważnej funkcji publicznej nie pełniły osoby z „przypadku”, niewykształcone, nie mające
doświadczenia w zarządzaniu personelem, a co ważniejsze osoby o wątpliwej reputacji.
Rozwiązania tego typu znane są z administracji pańśtw wysoko rozwiniętych, w których
szczególnie w latach ’90 XX w. Wprowadzano rozwiązania modelu New Public Management
zakładającego podniesienie jakośći administracji poprzez implikację rozwiązań dotyczących
kadry zarządzającej. Tak jak menedżerowie w sektorze prywatnym kierownicy urządów
administracji mieli być rekrutowani spośród wykwalifikowanej i przygotowanej do zarządzania
grupy osób. Wprowadzenie powyższych ograniczeń utrudnia ocenę pozycji wojewody, który
z jednej strony tak jak dotychczas ma być politycznym przedstawicielem rządu, z drugiej zaś
posiadać kwalifikacje zawodowego pracownika administracji publicznej piastującego wyższy
urząd. Można przypuszczać, że przyczyni się to do wielu problemów ze znalezieniem
odpowiednich kandydatów, jednakże wszystkie siły polityczne pretendujące do sprawowania
władzy mają okres „przygotowawczy”, gdyż najbliższe wybory do Sejmu i Senatu planowane
są dopiero w okresie dwóch lat od wejścia ustawy w życie.
Według najnowszej ustawy Prezes Rady Ministrów nie sprawuje już nadzoru nad
działalnością wojewody, lecz kieruje tą działalnością na podstawie wydanych w tym celu
wytycznych i poleceń dokonując przy tym okresowej oceny jego pracy. W relacjach między
wojewodą a ministrem lub centralnym organem administracji państwowej wojewoda został
ustawowo zobowiązany do udzielania żądanych informacji i wyjaśnień. W swoich
16
wystąpieniach wojewoda może reprezentować tylko stanowisko zgodne z ustaleniami
przyjętymi przez Radę Ministrów.
Zapisy powyższe świadczą o większym niż dotychczas uzależnieniu pracy wojewody
od decyzji organów centralnych. Metody wykonywania pracy są z góry określone przez
władzę centralną i muszą być dla wszystkich jednolite. Wojewoda zostaje w pełni
podporządkowany
polityce
rządu.
Wykluczona
jest
już
jakakolwiek
możliwość
autonomiczności decyzji. Zjawisko to we współczesnych państwach określa się mianem
upolitycznienia (polityzacji) administracji i centralizowania polityki terenowej. Wynika ono z
faktu występowania struktur politycznych w obrębie administracji publicznej, które tworzą
jakoby podsystem polityczny powiązany z partiami. Podejmowane decyzje tworzone są w
oparciu o programy działań partii politycznych, które wygrały wybory i sprawują władzę.
Administracja publiczna wiąże się ściśle z procesami politycznymi, które zachodzą w
systemie politycznym państwa.
Zasadniczo apolityczny wojewoda miałby zapewne większą niezależność w
sprawowaniu swojej funkcji niż wojewoda pochodzący z konkretnego układu politycznego i
silnie związany z lokalnym zapleczem partyjnym.8 Niemniej jednak wojewoda poprzez swoje
umocowanie oraz zakres podporządkowania stanowi przeciwwagę władzy samorządowej
mając zapewnić spójność działań samorządu z polityka państwa.9
Wojewoda jako zwierzchnik wojewódzkiej administracji zespolonej
Wzmocnienie
pozycji
wojewody
w
stosunku
do
administracji
zespolonej
i
niezespolonej, przy jednoczesnym ograniczeniu jego zadań - to zmiany reformujące urząd
wojewody wprowadzane od 1 kwietnia 2009 r. W ramach przyjętego modelu ustrojowego
wojewoda jest organem zespolonej administracji rządowej w województwie. W obecnej
ustawie przyjęto koncepcję administracji zespolonej jako jednolitej organizacji opartej na
hierarchicznym podporządkowaniu wojewodzie (zarządzanie terytorialne, horyzontalne),
uzupełnieniem której są organy administracji niezespolonej i urzędy ich obsługujące
podporządkowane ministrom kierującym działami administracji rządowej oparte również na
hierarchicznym podporządkowaniu (zarządzanie resortowe, wertykalne).
Wojewoda w celu usprawnienia działań wojewódzkich organów administracji
zespolonej może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego, a także delegatury komend,
inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych. Delegatura urzędu wojewódzkiego jest
aparatem pomocniczym wojewody zorganizowanym poza jego siedzibą. Tak więc rządowa
propozycja likwidacji Delegatur jako możliwość obniżenia kosztów utrzymania administracji
8
P. Trybuszewski, Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów [w:] M. Chmaj (red.) Status prawny wojewody,
Warszawa 2005, s. 73
9
Za M. Stec, Ustrój terytorialnej administracji publicznej w Polsce, [w:] Materiały Szkolne RAP, zeszyt nr 1, s 55
17
przepadła w Sejmie w 2009 r. po raz kolejny. Rząd pod naporem krytyki opozycji łatwo
wycofał się z pomysłu, co może świadczyć, że propozycja nie była przemyślana i mogła mieć
tylko walor populistyczny w związku z narastającym w tym czasie kryzysem gospodarczym w
Polsce i na świecie.
W 2002 r. za czasów rządów lewicy zmienił się ustawowy status inspektorów
sanitarnych na stopniu wojewódzkim i powiatowym. Organy te stały się organami
administracji niezespolonej, zmieniając również nazwę na: państwowy wojewódzki
inspektorat sanitarny powoływany przez Głównego Inspektora Sanitarnego po zakończeniu
postępowania kwalifikacyjnego z udziałem wojewody, i państwowy powiatowy inspektorat
sanitarny, powoływany przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego po
zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego z udziałem wojewody. 10 W 2009 r. powrócono
do rozwiązań poprzednich, mimo krytyki opozycji. Rząd nie baczył na zakorzenienie się
inspekcji w realiach niezesponej administracji oraz kosztów przenoszenia urzędu. Jak
pokazuje ten przykład każda władza próbuje dostosować prawo do swoich koncepcji
ideologicznych. SLD zmieniła miejsce Inspekcji Sanitarnej przenosząc ją do administracji
niezespolonej, natomiast rząd PO za wszelką cenę chciał przywrócić stan panujący przed
tymi zmianami i zgodnie z założeniami przywrócono inspekcji sanitarnej status organu
administracji zespolonej. Po 7 latach inspektorzy wracają pod „opiekę” wojewody.
Ustawą z 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych
zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. nr 52, poz. 450) z dniem 28 kwietnia 2004 r. powiatowy lekarz
weterynarii stał się organem administracji niezespolonej powoływanym i odwoływanym przez
wojewodę na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, podległym wojewódzkiemu
lekarzowi weterynarii. Za tym przykładem widać wyraźnie, że partie w Polsce nie prowadzą
spójnej polityki nastawionej na długoletni rozwój, lecz każda decyzja jest jakby dziełem
przypadku, zależna od tego, która koncepcja ma w danym momencie większość w Sejmie.
Wojewoda może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady
Ministrów polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej. Niemniej jednak
istnieją ograniczenia, co do wydawania przez wojewodę poleceń, gdyż wydawanie ich nie
może wiązać się z rozstrzygnięciami, co do istoty spraw załatwianych w drodze decyzji
administracyjnej. Dodatkowo w ustawie wymienia się czynności operacyjno-rozpoznawcze,
dochodzeniowo-śledcze oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń jako wyjęte poza
władztwo wojewody. Doprecyzowanie związane z ograniczeniem uprawnień
wojewody
wiąże się z wprowadzeniem mechanizmu hamującego możliwość rozszerzania władzy
wojewody w tej dziedzinie, szczególnie, że kwestie te związane są w bezpieczeństwem
publicznym wymagającym decyzyjności centralnej.
10
E i E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s.160
18
Organy rządowej administracji zespolonej w województwie przekazują wojewodzie
informacje o wynikach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw kontroli ich
dotyczących. O wynikach przeprowadzonej kontroli wojewoda informuje właściwe organy
wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Prawo żądania informacji i wyjaśnień od organów administracji rządowej działających
na obszarze województwa dotyczących bieżącej działalności znalazło się w zestawieniu
ogólnych uprawnień wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów. Zapis ten świadczy o
tym, że obowiązek tyczy się wszystkich podmiotów, które wykonują zadania administracji
rządowej, niezależnie czy to administracji zespolonej czy niezespolonej. Choć nie w pełni to
w tym miejscu PiS zaznaczył swój głos skutecznie forsując punkt widocznie wzmacniający
wojewodę.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach wojewoda ma prawo wstrzymać, na czas
określony, czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Wszelkie
decyzje wojewody już nie tylko zwyczajowo, tak jak było to do tej pory, lecz ustawowo muszą
być niezwłocznie przekazane do wiadomości także właściwemu dla danej dziedziny
ministrowi. Zapis wprowadzono by wyeliminować czy też znacznie ograniczyć spory jakie
powstawały wielokrotnie na linii minister wojewoda, szczególnie gdy mimo porozumienia
programowego powstawały pewne rozbieżności w interpretacji polityki rządu wśród
przedstawicieli koalicyjnych ugrupowań.
Wojewoda a administracja niezespolona
Do 1998 r. obowiązujący system administracyjny był nie tylko scentralizowany, ale
także oparty na dominacji układu branżowego nad układem terytorialnym. Strategiczne
decyzje w państwie podejmowano według klucza resortowego, według tego samego klucza
konstruowano służby i administracje specjalne. W latach Polski Ludowej wiele zadań i
kompetencji zostało przekazanych ze szczebla wojewódzkiego ministrom i organom
administracji specjalnej, co sprawiło, że centrum państwa bardziej nastawiono na
rozwiązywanie spraw o charakterze szczegółowym, niż na realizowanie ogólnej polityki
państwa i wykonywanie jego strategicznych zadań. Reformą ustroju administracyjnego
państwa m. in. przeniesiono wiele zadań i kompetencji z centrum, poprzez stworzenie
dużych województw uporządkowano system terytorialny, umożliwiono prowadzenie polityki
regionalnej i jednocześnie pozwolono na wykonywanie zadań, które posiadają charakter
ponadlokalny, a równocześnie nie mają charakteru ogólnopaństwowego, ponieważ nie
obejmują całego kraju.11
11
Za Komunikat Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1998 r.
19
Już ustawa z 1998 r. przekazała wojewodzie znaczny wpływ na powoływanie tych
organów. Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej następuję na
wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody.
Wojewoda, co prawda nie jest zwierzchnikiem administracji niezespolonej, jednak jako
przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonanie polityki rządowej na terenie
podległego województwa. Dlatego także zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek
organizacyjnych administracji rządowej działającej na obszarze podległego mu województwa
(czyli także administracji niezespolonej) i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania
zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożenia środowiska, bezpieczeństwa państwa i
utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania
klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich
skutków.
Patrząc od strony obowiązków nałożonych na te organy względem wojewody to
trzeba zauważyć, że tutaj ma on niemałe kompetencje. Otóż wspominane organy są
obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych
przez te organy. Mechanizm ten zapewnia zgodność polityki tych organów z polityką rządu
prowadzoną przez wojewodę. Ustawa nakłada na te organy obowiązek zapewniania
zgodności swoich działań z poleceniami wojewody a także corocznie składać informacje o
swojej działalności w województwie. Przepis ten zapewnia tym samym spójność działań
organów terenowych administracji rządowej. Jest to silny instrument w rękach wojewody w
działaniu wobec tych organów. Skoordynowanie działań organów rządowej administracji
niezespolonej jest niezbędne przynajmniej w zakresie wypełniania jednolitej polityki rządu w
terenie. Wojewodów wyposażono w kompetencje, mające na celu zapewnienie jej
realizacji.12 Tak więc organy administracji niezespolonej są w mniejszym lub większym
stopniu uzależnione min. od wojewody, niemniej jednak w obecnej ustawie brak zapisów
mówiących, iż powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej następuje na
wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody.
Co do zadań wykonywanych przez organy niezespolonej administracji rządowej
kontrolowanie ich przez wojewodę dopuszczalne jest tylko w szczególnie uzasadnionych
przypadkach. Kompetencje wojewody względem administracji niezespolonej zostały jednak
względem poprzednich uregulowań prawnych mocno okrojone. W świetle nowej ustawy
organy administracji niezespolonej stają się bardziej samodzielne na terenie województwa
gdyż w mniejszym stopniu podlegają władzy wojewody.
Kontrola administracji publicznej w województwie prowadzona przez wojewodę
12
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2001, s. 102
20
Na obszarze województwa działają równolegle dwa organy o kompetencji ogólnej, a
mianowicie organy samorządu województwa oraz organ administracji rządowej, mamy zatem
w województwie ustrojowy dualizm administracji publicznej. Od reformy z 1998 r.
ukształtowała zasada, według której na rzecz samorządu terytorialnego działa domniemanie
kompetencji. Konstytucja (w art. 16 i art. 163) stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy
w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje znaczną część zadań publicznych. Określa
to jednoznacznie samorząd terytorialny jako gospodarza, a administrację rządową jako
dysponenta województwa. Samorząd terytorialny w województwie prowadzi działalność
zarządzającą, wojewoda natomiast reprezentuje rząd w terenie oraz dokonuje kontroli
działań władz województwa, z którą związany jest nadzór, a także wprowadzona ostatnią
ustawą przeprowadzana na szeroką skalę kontrola.
Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki
rządu na obszarze województwa, a w szczególności kontroluje wykonywanie przez organy
samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych na
podstawie ustawy lub porozumienia (art. 3 pkt 2) 13. Do zadań wojewody związanych ze
współpracą z samorządem terytorialnym
należy zapewnienie współdziałania wszystkich
jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze
województwa oraz kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia,
zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania
porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom
żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków.
Takie rozwiązanie ustrojowe stanowi naturalne zarzewie konfliktów. Po pierwsze, ze
względu na to, że trudno precyzyjnie rozgraniczyć zadania i kompetencje między tymi
organami, tym bardziej, że są to organy o kompetencji ogólnej. Drugi powód to naturalne
dążenie tych organów do poszerzenia zakresu swojej władzy, a więc także wzrostu prestiżu.
Po trzecie wreszcie wojewoda jest organem nadzoru wobec samorządu wojewódzkiego.
Spory mogą zatem występować na dwóch płaszczyznach:
- nadzorczej, a więc w związku z wykonywaniem przez wojewodę nadzoru nad
samorządem wojewódzkim,
- wynikającej ze wspólnego wykonywania zadań wojewódzkiej administracji
publicznej.
Jak wskazuje Ewa J. Nowacka w konsekwencji powstaje pytanie, czy została zachowana
równowaga władzy administracyjnej w regionie14. Według SLD stworzone przez prawicę
województwo jest bardziej rządowe niż samorządowe, a wszelkie kosmetyczne zmiany nie
zmieniają realnego stosunku podległości samorządu względem wojewody.
13
14
Dz. U. 2009 nr 31 poz. 206
E. J. Nowacka, Polski samorząd terytorialny, Warszawa 2006, s. 132
21
Obecnie
pojawiła
się
jeszcze
jedna
płaszczyzna
konfliktów
związana
z dysponowaniem środkami finansowymi pochodzącymi z Unii Europejskiej. Środki te
znalazły się w dyspozycji samorządu wojewódzkiego. W związku z tym mogą wystąpić dwie
tendencje. Pierwsza polegająca na odbudowywaniu stosunków hierarchicznych w aparacie
samorządu terytorialnego. Organy samorządu wojewódzkiego dzieląc przyznane środki
unijne będą w dużym stopniu decydowały o działalności — formalnie niepodporządkowanych
— powiatów i gmin położonych na terenie województwa.
Ogólna tendencja postępującej decentralizacji zapewne będzie polegała na
wzmocnieniu pozycji organu jednoosobowego (marszałka) w administracji samorządu
wojewódzkiego. Wynikać może to z faktu, że upolityczniony zarząd, w którym często istnieje
chwiejna większość, nie będzie w stanie podejmować często kontrowersyjnych decyzji o
podziale unijnych środków finansowych. Ustawą z 2009 przeniesiono właśnie część
kompetencji z zarządu na marszałka, nie odważono się jednak tak jak już sugerowano w
projekcie w 1998 r. wprowadzić zespolenia w pełni władzy przewodniczącego i marszałka
tworząc „superwładcę” w województwie. Istnieje możliwość zaostrzenia konfliktów między
wojewodą a marszałkiem województwa na tle dzielenia funduszy unijnych dlatego, że
wojewoda będzie chciał poszerzyć w tym zakresie swoje wpływy. Realny charakter zagrożeń
dla relacji kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i wojewodami
potwierdziły podjęte na przełomie lat 2006 i 2007 próby ustawowego narzucenia
samorządom kontroli rządowej w zakresie celowości działań w tej dziedzinie. Napięcia jakie
powstają na polu podziału między perspektywą ogólnopaństwową a regionalną wiążą się
głównie z chęcią pozostawienia samorządu pod władzą państwa. Wielokrotnie można
spotkać się z decyzjami rozszerzającymi władztwo decyzjami administracyjnymi wojewody.
Rządy zazwyczaj milczą i dają ciche pozwolenie na stosowanie takich zabiegów, gdyż to w
ich interesie leży wielokrotnie odebranie władzy w tej czy innej materii samorządowi
województwa, którego organy pochodzą z konkurencyjnej opcji politycznej. Wojewodowie
również często wykorzystują swoje uprawnienia nadzorcze, o ile ich nie naginają, do
wymuszania pewnych decyzji na władzach samorządowych. W wielu przypadkach pomijają
sądy administracyjne i nakazują samorządowi natychmiastowe podporządkowanie się
zarządzeniom wojewody jako organu wyższego rzędu, zapominając o tym że tak naprawdę
szczególnie w sprawach własnych samorząd podlega nadzorowi tylko ze względu na
kryterium legalności.
Wojewoda będąc przedstawicielem rządu w terenie odpowiada za wykonywanie jego
polityki na obszarze województwa. Do zadań wojewody należy dostosowanie do
miejscowych warunków szczegółowych celów polityki rządu oraz koordynacja i kontrola
wykonywania wynikających stąd zadań. Istotą kontroli są określone procedury, dające prawa
ustalania stanu faktycznego w zakresie działalności organów poddanych kontroli, rzetelnego
22
udokumentowania i dokonania oceny wykonywanej działalności oraz korygowania tego
stanu. Zarządzić może ją wojewoda lub upoważniony przez niego do zarządzenia kontroli
kierownik właściwej komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego. Wojewoda prowadzi
kontrolę na podstawie rocznych planów kontroli, lecz wyjęte spod nich są organy
niezespolonej administracji rządowej. Kontrola prowadzona przez wojewodę, wymogi kontroli
i jej odstępstwa, a także wszelkie procedury z nią związane zostały szczegółowo określone
w ustawie. Opis i wyszczególnienie praw oraz sposobów kontroli ustawodawca ogranicza
próby wychodzenia przez wojewodów poza granice przewidziane w aktach systemowych
związanych interesem i polityką rządu w szczególności w sytuacji, gdy władze samorządu
województwa sprawującego również szeroka władzę w województwie pochodzą z
przeciwnych opcji politycznych i traktowane są jako swoisty przeciwnik.
W obecnym prawie widoczny jest brak przepisów mówiących o uprawnieniach
wojewody co do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego
pracownika rządowej administracji niezespolonej i pracownika samorządowego, który
naruszył prawo (art.19 - Dz. U. 1998 nr 91 poz. 576 ze zm.). To świadczy o tym, że
wojewoda przestał ograniczać samorząd. Istniejące do tej pory prawo ingerowało zbytnio w
zadania samorządu. Teraz województwa powoli stają się bardziej samorządowe niż
rządowe. Taki model administracji już w 1998 r. proponowała lewica, niemniej jednak w
szeregach ówczesnych koalicjantów znajdowali się tacy, którzy obawiali się zbytniego
usamodzielniania się województw łącznie z postulatami wywalczenia autonomii dla
poszczególnych regionów.
Wojewoda w swym nadzorze nad samorządem terytorialnym i jego związkami
zgodnie z Konstytucją uwzględnia wyłącznie kryterium legalności, lecz tyczy się to tylko
zadań własnych samorządu. Odnosząc się do stosunków wojewoda – samorząd terytorialny
od tej pory wojewoda jest nie tylko organem nadzoru, ale także posiada prawo kontroli
wykonywanych przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji
rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami
administracji rządowej. Prawo kontroli posiada jedynie pod względem legalności,
gospodarności i rzetelności.
Spory
dotyczące
wykonywania
przez
wojewodę
nadzoru
oraz
płaszczyzny
wynikające ze wspólnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej praz
wojewodę oraz wojewódzki samorząd terytorialny komplikują obraz administracji publicznej.
Niejednokrotnie w związku z tym można było znaleźć próby wychodzenia przez wojewodów
poza granice przewidziane w aktach systemowych. Wiąże się to z zagadnieniem interesu
rządowego i regionalnego. Z tego powodu ustawodawca enumeratywnie określając
kompetencje wojewody w zakresie kontroli chciał zapobiec ewentualnym ingerencjom w
kompetencje
innych
organów
wykonujących
zadania
administracji
publicznej
w
23
województwie. Największą władzę w prowadzeniu kontroli wojewoda posiada względem
organów administracji zespolonej, co zresztą jest zrozumiałe. Ustawa dopuszcza pełną
ingerencję w jej działania. Ograniczenia natomiast wprowadzone zostały w obszarze
administracji niezespolonej, gdzie kontrola możliwa jest w związku z wykonywaniem zadań
wynikających z upoważnień zawartych w ustawach i innych aktach prawnych W stosunku do
administracji samorządowej szerokie uprawnienia wojewody tyczą się właściwie zadań z
zakresu administracji rządowej powierzonych samorządowi. Istotnym ograniczeniem praw
wojewody w zakresie prowadzenia kontroli jest fakt, że w drodze rozporządzenia określony
jest szczegółowy tryb oraz sposób prowadzenia przez wojewodę kontroli, a sposób jej
dokumentowania jest ściśle określony.
Wojewoda
jako
organ
II
stopnia
w
rozumieniu
przepisów
postępowania
administracyjnego
Uprawnienia wojewody jako organu II stopnia wynikające z przepisów Kodeksu
Postępowania
Administracyjnego
(KPA)
celowo
zgodnie
z
wcześniejszą
praktyką
pozostawiono w kompetencjach wojewody, zaznaczając, iż do jego kompetencji należą
wszystkie sprawy nie zastrzeżone innym organom tej administracji szczególnie że tyczą się
spraw rozstrzyganych w obrębie jednej jednostki terytorialnej jaką jest województwo. Na
podstawie tych przepisów wojewoda nie może oddziaływać na przebieg postępowania, lecz
jeśli zakres spraw tyczy się zadań z zakresu administracji publicznej, to posiada prawo do
uchylenia lub zmiany każdej podjętej decyzji, czy też wstrzymania na czas określony
czynności organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Właściwa instancyjność jest
podstawą do rozstrzygania przez wojewodę odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia
czy do podejmowania działania w trybach nadzwyczajnych.15 Natomiast w sprawach zadań
wykonywanych przez samorząd terytorialny niezależnie czy są to zadania własne czy
zlecone II instancją nie jest już wojewoda, lecz Samorządowe Kolegia Odwoławcze. Takim
rozwiązaniem usprawnia się cały proces odwoławczy, omijając sądy administracyjne
ułatwiając działania administracji oraz przyspieszając proces decyzyjny. Organy administracji
publicznej działające w województwie także mogą występować do wojewody o podjęcie
rozstrzygnięcia
administracyjnego
dotyczącego
sporu.
Wojewoda
jest
organem
odwoławczym do rozpatrywania skarg organów wykonawczych jednostek samorządu
terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.
Według
KPA
spory
między
organami
administracji
zespolonej
w
jednym
województwie, o ile nie są to organy z terenu jednego powiatu oraz działań jednostek
15
K. Golat, Wojewoda jako organ II stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym [w:] M.
Chmaj (red.) Status prawny wojewody, Warszawa 2005, s. 151
24
samorządowych, rozstrzyga wojewoda. Dzięki temu każdy obywatel w zakresie decyzji
wydawanych przez administrację rządową ma możliwość odwołać do wojewody w drugiej
instancji. Decyzyjność pozostawiona wojewodzie pozwala mieć pewność, że skarga zostanie
przyjęta nawet bez zachowania odpowiedniej prawnej formy, a rozstrzygnięcie zapadnie bez
zbędnego opóźnienia.
Wojewoda przedstawicielem Skarbu Państwa
Ustawy zajmujące się sprawami administracji rządowej nie ujmują wszelkich
przepisów dotyczących uprawnień wojewody odsyłając szczegółowo do innych ustaw.
Zaniechano tu powielania przepisów wychodząc z założenia, że w sprawach szczególnych
wyjaśnienie tychże funkcji znajduje się w odpowiednich do materii ustawach. Reprezentacja
Skarbu Państwa unormowana została w różny sposób, w zależności od tego, co jest
przedmiotem regulacji.16
Wojewoda jest stroną reprezentującą Skarb Państwa w odniesieniu do mienia
powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań, jak i w postępowaniu administracyjnym i
sadowym. Wojewoda wykonuje uprawnienia wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa
na zasadach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami 17 między podmiotami
administracji publicznej, w której ustanowiono wymóg zgody wojewody na sprzedaż,
dzierżawę, wynajem, użyczenie własności Skarbu Państwa samorządowi terytorialnemu.
Uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych
wojewoda wykonuje do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właściwemu do spraw
Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych tytułów.
Liczba tych przedsiębiorstw maleje głównie wskutek prywatyzacji lub też likwidacji ze
względów ekonomicznych, niemniej tempo prywatyzacji w ostatnich latach zauważalnie
spadło, gdyż nie ma narodowej zgody na sprzedaż majątku państwowego, tak jak niekiedy to
bywało, za cenę poniżej wartości rynkowej.
Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji Skarbu Państwa przewiduje udział wojewody
w prywatyzacji wtedy, gdy występuje on w charakterze organu założycielskiego.18 Co do
czynności procesowych regulacja prawna znajduję się w przepisach z 2000 r. 19
zmieniających funkcjonowanie administracji publicznej, w których mowa jest, że wojewoda
jest reprezentantem w postępowaniu procesowym w sprawach wszczętych przed 1 stycznia
1999 r. i toczących się z udziałem Skarbu Państwa.
16
M. Chmaj, K. Golat, Pozycja ustrojowa wojewody [w:] M. Chmaj (red.) Status prawny wojewody, Warszawa
2005, str. 42
17
Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.
18
W.J. Katner, Komercjalizacja i prywatyzacja. Komentarz, Warszawa 2003, str. 150
19
Dz. U. Nr 12, poz. 136
25
Utrata uprawnień wojewody na rzecz województwa samorządowego
W związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w
województwie wprowadzono zmiany, dzięki którym część zadań wykonywanych dotychczas
przez wojewodę przejmuje marszałek województwa oraz inne organy samorządowe. Zatem
wojewoda traci część uprawnień z zakresu prawa materialnego. Wyraźnie widoczne jest
postępujące odchodzenie o centralnego sterowania i przekazywanie władzy w dół w tej
materii. Kompetencje przeniesione do samorządu są zadaniami administracyjnymi, toteż
wojewoda może stać się prawdziwie politycznym ramieniem rządu w terenie, któremu w
dużej mierze pozostają zadania nadzorcze i kontrolne wobec tych wszystkich, którym ustawa
przekazała kompetencje wojewody. Jest to dowód, że kolejna ustawa kompetencyjna
wpisała się w nurt przekształceń administracji publicznej w województwie.
W kompetencje zarządu województwa przechodzą zadania związane z integracją
środowisk kombatanckich i koordynacją ich działań. Będą one współdziałać z organizacjami
społecznymi i stowarzyszeniami kombatantów i osób represjonowanych. Krytykę takiej
propozycji złożył niezrzeszony poseł Ludwik Dorn, jako że Polacy walczyli o Polskę a nie o
samorządową jej część. Niemniej jednak głos byłego wicepremiera i marszałka Sejmu nie
został zauważony przez główne siły polityczne Sejmu.
Marszałek województwa przejmuje wszystkie zadania wojewody określone w
ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. W jego gestię przeszły także kompetencje wojewody
zawarte w ustawie o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów oraz
zawarte w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Sejmik województwa (zamiast wojewody) będzie upoważniony do tworzenia (po
uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu) wojewódzkich ośrodków ruchu
drogowego oraz nadawania im statutu. Po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw
zdrowia oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa, już nie wojewoda, a Sejmik
województwa określi w drodze uchwały ogólną powierzchnię przeznaczoną corocznie pod
uprawy maku lub konopi włóknistych oraz rejonizację tych upraw. Uwzględni przy tym
zagrożenie narkomanią, zapotrzebowanie na surowce pochodzące z tych upraw oraz
tradycję uprawy maku i konopi włóknistych na danym terenie. Sejmik województwa w drodze
uchwały (dotychczas wojewoda w drodze rozporządzenia) utworzy park krajobrazowy lub
powiększy jego obszar. Określi także jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli
została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku
krajobrazowego lub jego części. Dotyczy to także kompetencji do likwidacji lub zmniejszenia
obszaru parku krajobrazowego. Likwidacja lub zmniejszenie nastąpi po uzgodnieniu z
właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych,
26
historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych wyłączanych obszarów. Projekt
uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku
krajobrazowego wymaga również uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony
środowiska.
Nie pozostawało tajemnicą, że Prezydent Lech Kaczyński w sporach z rządem
wielokrotnie przedstawiał stanowisko PiS i wykorzystywany był do dalszej walki z PO.
Czasem można było odnieść wrażenie, że za punkt honoru postawiono znalezienie choćby
małej różnicy w zdaniach obu tych partii, by uwypuklić odmienność oraz zaakcentować rolę
Prezydenta w tworzeniu prawa oraz doktryny państwowej. Z racji nieudanej w Sejmie próby
utrzymania przez PiS zarządu wojewody nad parkami krajobrazowymi, Prezydent RP
wykorzystując swoje uprawnienia próbował obronić stanowisko swojej byłej partii i
zakwestionował przepisy m.in. za to, że powierzenie sejmikowi kompetencji w zakresie
tworzenia, zmiany granic i likwidacji parku krajobrazowego w uzgodnieniu z właściwym
Rejonowym Dyrektorem Ochrony Środowiska "nie zapewnia ochrony środowiska". 20 Zgodnie
z ustawą projekt uchwały sejmiku dla podjęcia prawnie skutecznych decyzji wymaga
uzgodnienia między innymi z właściwym RDOŚ, a brak zgody może dotyczyć samego
wydania aktu albo jego szczegółowej treści. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13
maja 2009 r.21 podtrzymał regulację ustawową i orzekł, że zaskarżany przez prezydenta
przepis jest zgodny z konstytucją.
Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale
zadań administracji publicznej w województwie wprowadza zmianę z zakresie odwołań od
decyzji starosty dotyczącej postępowania scaleniowego, które reguluje ustawa z 26 marca
1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów22. Dotychczas było to w kompetencji wojewody, teraz
będzie rozpatrywane przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak wynika z uchwalonej
przez Sejm 19 grudnia 2008 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w
organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Wojewoda tracąc
kompetencje do wykonywania poszczególnych zadań nie stracił możliwości egzekwowania
ich wykonalności. Stracił część uprawnień, niemniej jednak były to zadania sprowadzające
się do decyzji administracyjnych. Można by rzecz, że wojewoda pozbył się uciążliwych zadań
i stał się „Wielkim Bratem”, który obserwuje i ocenia poczynania innych.
Podsumowanie
Podstawą dla oceny pozycji wojewody oraz możliwość pojawiania się napięć
kompetencyjnych i programowych są przede wszystkim sytuacje jeszcze nie do końca
20
Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2009
Wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r. Kp 2/09, OTK ZU nr 5A/09, poz. 66
22
Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749
21
27
jasnych uregulowań prawnych i przyzwyczajenie szczególnie polityków do centralnego
systemu
zarządzania
całym
obszarem
administracji
publicznej.
Podstawą
napięć
politycznych (głównie w relacji wojewoda - samorząd) są ograniczenia w kulturze politycznej
oraz niechęci do współdziałania z konkurentami politycznymi, którzy są traktowani jako
wrogowie.
Obecna ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w dużej
mierze zmienia rangę wojewody. Wojewoda już nie tylko wykonuje zadania z zakresu
administracji rządowej, ale staje się jej najważniejszym, bo wymienionym na pierwszym
miejscu w tytule ustawy organem, który jednak w pełni podporządkowany jest polityce
prowadzonej przez Prezesa Rady Ministrów i rząd. Władztwo wojewody w zakresie relacji
zarówno z organami administracji zespolonej jak i niezespolonej oraz samorządu
terytorialnego zostaje doprecyzowane, co wiąże się z ograniczeniami interpretacji
rozszerzających dotychczas istniejących przepisów. Wojewoda nie ma już prawa wszczynać
postępowania dyscyplinarnego w stosunku do każdego pracownika administracji publicznej
w województwie. Szczególnie tyczy się to roli jaką do tej pory wojewoda pełnił w stosunku do
organów administracji niezespolonej, gdzie obecnie pozbawiono go możliwości wpływu na
powoływanie i odwoływanie organów tej administracji. Ustawa dopuszcza możliwość
wszczęcia przez wojewodę kontroli organów administracji publicznej na terenie województwa
tylko według określonych zasad, które tak jak inne kompetencje są przekazywane z centrali
rządowej w formie rozporządzenia. Wszelkie zmiany wprowadzane z biegiem lat wpisują się
w nurt decentralizacji administracji publicznej z jednej strony oddając władzy samorządowej
uprawnienia do samostanowienia jednocześnie z drugiej strony umacniając wojewodę na
pozycji strażnika prawa.
Wprowadzono ustawowo ograniczenia dostępności tego stanowiska dla osób
skazanych prawomocnym wyrokiem - tu ustawodawca wprowadza w życie zapisy
proponowane w debatach także dla innych funkcji publicznych. Ten krok jest przejawem
zmian
modernizacyjnych
zakładających
menedżeryzację
poprzez
zastosowanie
i
dostosowanie rozwiązań zarządzania biznesowego do warunków istniejących w administracji
publicznej.
Niestety zmiany wprowadzane przez rządy AWS - UW oraz PO – PSL nie wpisują się
do końca w generalny europejski nurt modernizacyjny widoczny w innych krajach. Jednak
zmiana podmiotowej pozycji wojewody w zestawieniu z pozostałymi zmianami jakie latami
wprowadzano do administracji świadczą o świadomości potrzeby dostosowania modelu tej
części administracji do ogólnej całości, co należy rozumieć jako kierunek w stronę
ulepszania administracji. Większa skuteczność wojewody i koncepcja odciążenia resortów
od wykonywania zadań przynależnych administracji są wpisane w trend po pierwsze do
28
dostosowywania jej do zmieniającej się rzeczywistości, po drugie do odejścia od modelu
centralnego zarządzania, ponieważ rząd powinien kreować politykę państwa, a nie
zajmować się wykonywaniem decyzji administracyjnych.
Sam sposób doboru kandydatów na stanowisko wojewody jasno określa, że
administracja musi skierować się w stronę wysokiej klasy menedżeryzmu, nadania
politycznemu stanowisku obowiązku posiadania wymaganych dotychczas wyłącznie od
urzędników kompetencji i predyspozycji. Szereg uprawnień wojewody szczególnie co do
administracji zespolonej i samorządowej daje mu niepodważalne prawo do piastowania
stanowiska „szeryfa” stojącego na straży prawa regionalnej administracji i ograniczania
zapędów do jego łamania z jednej strony, ograniczenie władztwa kompetencyjnego w
stosunku do administracji niezespolonej reguluje w dużej mierze obowiązki do wymaganego
poziomu z drugiej strony.
Uważam, że z analizy zmian jakie dokonywały się w obszarze stanowiska wojewody
a szczególnie jego nowych, uzyskanych dzięki ustawie z 2009 r. uprawnień można śmiało
stwierdzić, że w warunkach polskich taki rodzaj modernizacji jest niebywałym skokiem
dziejowym w kierunku poprawy administracji. Myślę, że należy spodziewać się jeszcze
większego usystematyzowania obowiązków względem administracji samorządowej oraz
wprowadzenia
pełnych
zasad
funkcjonowania
administracji
w
oparciu
o
reguły
funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Należy zaznaczyć i wyjaśnić, że każda z siłą polityczna uczestnicząca w procesach
wprowadzania zmian podmiotowych w stosunku do pozycji wojewody kierowała się ogólnymi
zasadami wyznawanymi w swojej doktrynie, a forsowane przez poszczególne ugrupowania
tezy polityczne nie uległy zmianom przez ponad 10 lat. To w jaką stronę skierowana zostanie
pozycja wojewody w administracji rządowej zależało tylko od wprowadzonych do
ustawodawstwa konkretnych rozstrzygnięć. W sytuacji, gdy każdy forsował swoje
przekonania a pogląd innych był zupełnie rozbieżny, kompromis wielokrotnie stawał się
nierealny, a czasem gdy do niego dochodziło, powstawał jako zlepek nie do końca
przemyślanych decyzji. Rozwiązania proponowane były ustanawiane doraźnie i tylko po to,
by za cenę jednej propozycji przeforsować inną, która danej sile politycznej wydawała się
ważna. Ścieranie się doktryn decentralizacyjnej i centralizacyjnej ukazywało ogromny
dysonans w podejściu do tak ważnych ustrojowych decyzji. Oczywiście można dojść do
wniosku, że ewolucja podąża w dobrym kierunku, niestety w wielu sytuacjach konkretne
rozwiązania, jak np. wymogi kwalifikacyjne odsunięto w czasie i to zupełnie niepotrzebnie.
Poza wyjątkami natury politycznej analizując ustawy dotyczące wojewody należy spojrzeć na
nie przychylnym okiem.
Słowa kluczowe
29
administracja rządowa, samorząd województwa, organy administracji terenowej, marszałek
województwa, wojewoda, reforma administracji, decentralizacja, nadzór, relacje między
organami, sfera napięć.
Literatura:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483
ze zm.).
2. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr
178, poz. 1749).
3. Ustawa z dnia 5 czerwca o samorządzie województwa (Dz. U. 1998 nr 91 poz. 576
ze zm).
4. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r.,
Nr 46, poz. 543 ze zm.).
5. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego – tekst
jednolity (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w
województwie (Dz. U. 2009 nr 31 poz. 206).
7. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji Skarbu Państwa
(Dz. U. 2002 Nr 171, poz. 1397).
8. Komunikat Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1998 r.
9. Stenogram posiedzenia Sejmu 1998 r., 16 posiedzenie, 2 dzień (druk sejmowy nr
180).
10. Wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r. Kp 2/09, OTK ZU nr 5A/09, poz. 66.
11. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
do Trybunału Konstytucyjnego,
Warszawa 2009.
12. Chmaj M., Golat K., Pozycja ustrojowa wojewody [w:] Chmaj M. (red.) Status prawny
wojewody, Warszawa 2005.
13. Golat K., Wojewoda jako organ II stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu
administracyjnym [w:] M. Chmaj (red.) Status prawny wojewody, Warszawa 2005.
14. Katner W.J., Komercjalizacja i prywatyzacja. Komentarz, Warszawa 2003.
15. Karaś K., Karliński W., Felicki A., Polska administracja publiczna po reformie. Ustrój –
kompetencje – liczby, Warszawa 1999.
16. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2001.
17. Nowacka E. J., Polski samorząd terytorialny, Warszawa 2006.
30
18. Trybuszewski P., Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów [w:] Chmaj M. (red.)
Status prawny wojewody, Warszawa 2005.
19. Ura E. i E., Prawo administracyjne, Warszawa 2004.
20. Stec M., Ustrój terytorialnej administracji publicznej w Polsce, [w:] Materiały Szkolne
RAP, zeszyt nr 1.
31