Skarga konstytucyjna w polskim prawie konstytucyjnym

Skarga konstytucyjna w polskim prawie konstytucyjnym
Radosław Jaworski
1.1.
Wprowadzenie
Polski model skargi konstytucyjnej uznaje się za mechanizm (środek) ochrony
konstytucyjnych praw i wolności. W niniejszym opracowaniu ta instytucja ustrojowa została
zaprezentowana w oparciu o podmiot, podstawę i przedmiot. Został również zarysowany jej
subsydiarny charakter. Referat dotyka także kwestii związanych z postępowaniem Trybunału
Konstytucyjnego w zakresie skargi konstytucyjnej. Autor zwraca również uwagę na różnicę
między skargą powszechną (actio popularis) a skargą konstytucyjną, co pozwala pełniej
zrozumieć charakter i znaczenie tej ostatniej. Omawiana tematyka nie dotyczy li tylko prawa
konstytucyjnego i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zwraca się uwagę na
powiązanie skargi z innymi gałęziami prawa – administracyjnym, cywilnym, karnym
(w zakresie ostateczności orzeczeń).
Fundamentem pod analizę tego zagadnienia jest przedstawienie genezy skargi, jako
rdzenia tej instytucji. Istotne wydaje się rozróżnienie między podejściem do ochrony
konstytucyjnych
praw
i
wolności
za
czasów
Polski
Ludowej,
a
nastawieniem
charakterystycznym dla przemian ustrojowych, których wynikiem stała się skarga
konstytucyjna. Autor przedstawia propozycje poszczególnych projektów konstytucyjnych
dotyczących tego zakresu.
Prezentacja poniższych zagadnień pozwoli na zrozumienie roli instytucji skargi
konstytucyjnej w polskim prawie konstytucyjnym.
1.2.
Geneza skargi konstytucyjnej
Skarga konstytucyjna jest instytucją dość młodą. Po raz pierwszy została ujęta
w Konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 28 marca 1849 roku. Zgodnie z jej założeniami Sąd
Rzeszy miał orzekać o skargach obywateli niemieckich w przypadku, gdy zostały naruszone
ich prawa zagwarantowane w Konstytucji. Postanowienia o zakresie prawa do tej instytucji
tamtejsza Ustawa Zasadnicza przekazywała ustawodawstwu Rzeszy. W generalnym ujęciu
skarga konstytucyjna pojawiła się dopiero po II Wojnie Światowej, ale jej istnienie nie można
1
uznać za powszechne zjawisko. W państwach postkomunistycznych przeważają regulacje,
które zawierają tę instytucję ustrojową, choć jej charakter i model są zróżnicowane1.
W polskim systemie prawa instytucja skargi konstytucyjnej jest nierozerwalnie
związana z działalnością Trybunału Konstytucyjnego, który jednak nie od razu był władny
rozstrzygać w tym zakresie. Sądownictwo konstytucyjne w Polsce kształtowało się
w szczególnym czasie polityczno-prawnym. Dominowało przekonanie o zbędności tej gałęzi
prawa. Taki stan rzeczy wpłynął na to, iż przyjęto model kompromisowy, który cechowały
ograniczone kompetencje TK w odróżnieniu od krajów Europy Zachodniej. W związku z tym
Trybunał Konstytucyjny nie mógł orzekać w sprawie skargi konstytucyjnej. Samo jego
powstanie miało związek z inicjatywą Klubu Poselskiego Stronnictwa Demokratycznego,
który zwrócił się do Klubów Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Polskiej Zjednoczonej
Partii Robotniczej z propozycją podjęcia wspólnej inicjatywy ustawodawczej. Propozycję
przyjęto, a 14.8.1981 roku zadecydowano o powołaniu zespołu ekspertów, który miał za
zadanie przygotować zbiór zasad oraz tryb powołania Trybunału Konstytucyjnego.
W październiku tego roku powołano również międzypartyjną Komisję Ekspertów. Pierwsze
referaty na temat utworzenia TK przygotowali i wygłosili profesorowie Ziembiński
i Groszyk. W 1982 roku odbyła się dyskusja nad poglądami autorów, gdzie po raz pierwszy
poruszono kwestię wprowadzenia do zakresu kompetencji Trybunału instytucji skargi
powszechnej. Następnie wprowadzono, obok instytucji skargi powszechnej, również wariant
przyznania prawa wszczęcia postępowania obywatelom, którzy mieliby w tym swój interes
prawny. Ostatecznie jednak obie koncepcje nie znalazły się w uchwalonym 26.3.1982 roku
artykule Konstytucji PRL, który ustanowił Trybunał Konstytucyjny.
Także w późniejszych latach instytucja skargi konstytucyjnej nie wydawał się być
ważna. Starano się ją zastąpić rozwiązaniami pośrednimi. Przykładowo TK posiadał funkcję
do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy, a ściślej rzecz ujmując na podstawie skarg
i wniosków kierowanych do Trybunału przez obywateli. Podjęcie sprawy zależało zatem od
arbitralnej woli TK, co nie pozwalało uznać tej kompetencji za swoistą skargę.
Wprowadzenie do systemu konstytucyjnego skargi konstytucyjnej obwarowywano obawą, iż
nastąpi napływ tego typu spraw do Trybunału Konstytucyjnego2. Miano także wątpliwości,
czy Trybunał Konstytucyjny podoła je rozpatrywać. Obawy te ujawniły się przykładowo
1
Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, Przegląd Sejmowy 1998, nr 1, s. 31-32.
B. Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa
2006, s. 49-54.
2
2
podczas dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Sejmu nad wprowadzeniem tej instytucji do
Konstytucji3.
Mimo niesprzyjającej sytuacji ustrojowej można doszukać się prób urzeczywistnienia
skargi konstytucyjnej, choć w stopniu tak niespójnym, jak niewystarczającym. Chodzi
o
projekt
Komisji
Konstytucyjnej
Sejmu
oraz
„Założenia
projektu
Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej” sformułowane przez Porozumienie Centrum. W pierwszym
projekcie skarga konstytucyjna była uznawana jako prawo każdego podmiotu, w zakresie
podstawowych praw i wolności, do zaskarżenia każdego prawomocnego rozstrzygnięcia
wydanego przez organ państwowy, które naruszałoby te prawa (art. 16 ust. 3). Było to action
popularis, gdyż zawężono podmioty do tych, które są bezpośrednio zainteresowane, by
zlikwidować skutki naruszenia prawa. Skarga konstytucyjna występowała także w rozdziale
VI tego projektu (art. 119) dotyczącym wprost TK, w którym wyszczególniono podmioty
mogące wystąpić z wnioskiem o zbadanie przez Trybunał zgodności aktów normatywnych
z Konstytucją; byli wśród nich także obywatele mogący złożyć skargę konstytucyjną. Istniał
brak spójności między tymi artykułami, gdyż wedle pierwszego przedmiotem skargi było
prawomocne rozstrzygnięcie (szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej), a wedle drugiego –
przedmiot skargi był zawężony do aktów normatywnych (wąskie ujęcie skargi). „Założenia”
natomiast ograniczały się jedynie do wymienienia instytucji skargi konstytucyjnej
w postanowieniu, które dotyczyło określenia właściwości Trybunału Konstytucyjnego4.
Brak skargi konstytucyjnej w polskim systemie pranym nie kompensowały niektóre
rozwiązania, które przyjęto w Ustawie o TK. Mogły one ułatwić jednostce dostęp do TK za
sprawą inicjowania postępowania, które zmierzało do ochrony jej praw podstawowych.
Chodziło przykładowo o możliwość wszczęcia postępowania przed Trybunałem przez gminy,
organizacje społeczne czy związki wyznaniowe i Kościoły. Mogły one kwestionować akty
prawne jedynie wówczas, gdy dotyczyły one spraw objętych zakresem ich działania
ustalonym w przepisach prawa5.
Wraz z transformacją ustrojową po 1989 roku w doktrynie prawa konstytucyjnego
zaczęto dostrzegać zasadności wprowadzenie instytucji skargi konstytucyjnej do polskiego
obrotu prawnego. Cztery z siedmiu projektów konstytucji, które były materią prac w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 roku, zawierały regulacje dotyczące
skargi konstytucyjnej. Były to projekty: Prezydenta RP, Unii Wolności, Sojuszu Lewicy
3
B. Banaszak, J. Rempel, Geneza skargi konstytucyjnej w Polsce, [w:] Skarga konstytucyjna, Wydawnictwo
Sejmowe, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 34.
4
B. Banaszak, J. Rempel, Geneza skargi..., s. 34-35.
5
B. Banaszak, Skarga konstytucyjna, Państwo i Prawo 1995, nr 12, s.9.
3
Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Ostatnia z wymienionych jednostek
przygotowała projekt z kołem parlamentarnym Unii Pracy, Mniejszości Niemieckiej, Partii
Rencistów i Emerytów „Nadzieja” oraz posłów niezrzeszonych. Projekt prezydencki kwestie
przepisów z zakresu praw i wolności normował w dołączonej do niego Karcie Praw
i Wolności, która zawierała szeroki katalog praw obywatelskich, które miały być chronione
przez władzę sądowniczą. Zgodnie z Kartą obywatel miał prawo wystąpić do Trybunału
Konstytucyjnego o stwierdzenie, czy ustawa bądź inny akt prawny są z nią zgodne 6. Projekt
prezydencki przyznawał prawo do złożenie skargi konstytucyjnej osobom, „które uważają, że
naruszono ich uprawnione interesy chronione Konstytucją” (art. 111 pkt. 2)7. Podstawa skargi
była w związku z tym ujęta za szeroko i zbyt wieloznacznie. W tym projekcie podmiot skargi
konstytucyjnej został ograniczy jedynie do obywateli. Projekt Unii Wolności konstruował
instytucję skargi konstytucyjnej w rozdziale II „Prawa, wolności i obowiązki obywateli” oraz
w artykule określającym zakres kompetencji TK. Podmiot skargi był w tym przypadku ujęty
szeroko („każdy”), a zatem nie ograniczał się tylko i wyłącznie do obywateli. W myśl tego
projektu konstytucyjnego można było zaskarżyć każdy organ władzy publicznej naruszający
swoim działaniem bądź zaniechaniem prawa, które regulowała ustawa zasadnicza (szeroki
ujęcie przedmiotowe skargi). Projekt konstytucyjny Sojuszu Lewicy Demokratycznej
przewidywał stosunkowo wąski zakres podmiotowy skargi, gdyż ograniczony jedynie do
obywateli. Podstawa prawa została ograniczona do rozdziału pierwszego Konstytucji
„Wolności, prawa i obowiązki człowieka oraz obywatela”. Projekt Polskiego Stronnictwa
Ludowego określał skargę konstytucyjną w rozdziałach: „Prawa, wolności i obowiązki
człowieka oraz obywatela”, „Trybunał Konstytucyjny”. W tym przypadku podmiot skargi
także był ograniczony jedynie do obywateli. Skarga mogła być skierowana do TK
w przypadka, gdy organ państwowy naruszył prawomocnym rozstrzygnięciem prawa bądź
wolności ujęte w Ustawie Zasadniczej. Przedmiotem skargi było zatem prawomocne
orzeczenie, a nie akt prawny8. Podstawę prawną miały stanowić prawa i wolności ujęte
w Konstytucji, czyli nie ograniczono się jedynie do regulacji zawartych w rozdziale
traktującym o prawach i wolnościach.
Podczas kształtowania modelu skargi konstytucyjnej akcent był skierowany na
ochronę
Konstytucji,
zamiast
możliwości
dochodzenia
przez
jednostkę
swoich
konstytucyjnych praw. W projektach dotyczących skargi konstytucyjnej wskazywano, iż
6
B. Szmulik, Skarga konstytucyjna..., s. 55-59.
Z. Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny w świetle projektów konstytucji RP, Państwo i Prawo 1995, nr
2, s.15.
8
B. Szmulik, Skarga konstytucyjna...., s. 55-61.
7
4
w zakresie, w jakim dany akt normatywny będzie dotyczył spraw z zakresu działalności
związków zawodowych, organizacji pracodawców, organizacji związków zawodowych,
a także Kościołów i związków wyznaniowych podmioty te, będąc reprezentowane przez
swoje organizacje, będą mogły występować do sądu konstytucyjnego o stwierdzenie
legalności lub konstytucyjności aktu normatywnego bez potrzeby wcześniejszego
wyczerpania drogi sądowej9. Występująca także skłonność do ograniczenia podmiotów skargi
konstytucyjnej (poza projektem UW) jedynie do obywateli była przeciwna tendencjom
występującym w państwach demokratycznych. Zgodny z nimi był jednak projekt nowej
Konstytucji, który został przygotowany przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia
Narodowego. Przyznał on prawo do skargi konstytucyjnej „każdemu, którego konstytucyjne
prawa zostały naruszone”. Regulacje dotyczące przedmiotu skargi konstytucyjnej także,
w zdecydowanej większości, odbiegały od wzorców państw demokratycznych10.
Nie było pełnej zgodności co do zasadności wprowadzenia instytucji skargi
konstytucyjnej i jej zakresu w poglądach gremiów sędziowskich oraz naukowych.
Przykładowo w swojej uchwale z 19 października 1992 roku Komitet Nauk Prawnych
Polskiej Akademii Nauk uznał, że dla uniknięcia niebezpieczeństwa przekształcenia skargi
konstytucyjnej w skargę powszechną (actio popularis) konieczne będzie ustanowienie
mechanizmów selekcji skargi. Sugerowano, że selekcją mógłby się zajmować Rzecznik Praw
Obywatelskich. Krajowa Rada Sądownictwa stała na stanowisku, że skarga konstytucyjna
może dotyczyć li tylko przepisów prawa, co do ich zgodności z Konstytucją. Sprzeciwiano się
skardze przeciwko orzeczeniu sądowym (szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej). Podobny
ogląd miało Zgromadzenie Sędziów Sądu Najwyższego11. W okresie tworzenia Konstytucji
uwidocznił się również spór na polu stosunków pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym
a Sądem Najwyższym, co spowodowało, iż polski model wskazywał szeroką odrębność od
europejskich odpowiedniczek. Spór dotyczył zakresu bezpośredniego wpływu TK na
orzecznictwo sądowe, a tym samym zarysowania relacji, w jakiej miałby pozostawać SN do
sądu konstytucyjnego. Wpłynęło to na dalsze losy instytucji skargi konstytucyjnej12.
W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku instytucja skargi konstytucyjnej
została usytuowana w dwóch rozdziałach: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka
i obywatela”, „Sądy i trybunały”. W pierwszym przypadku chodzi o art. 79,
9
B. Wierzbowski, Skarga konstytucyjna – oczekiwania i problemy, rękopis w Bibliotece Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 1997.
10
B. Banaszak, Skarga..., s. 12.
11
Z. Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny..., s.16.
12
W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 55.
5
w drugim – art. 188 pkt. 513. Dzięki temu zabiegowi ustrojodawca ulokował mechanizm
(środek) ochrony konstytucyjnych praw i wolności w tym miejscu, gdzie te prawa
wyszczególnił, choć nie ograniczył podstawy prawnej jedynie do tego rozdziału Konstytucji.
Uszczegółowienie skargi konstytucyjnej nastąpiło w Ustawie o Trybunale Konstytucyjnym
z 1997 roku w artykułach od 46. do 52.14, a także w Regulaminie Trybunału Konstytucyjnego
w rozdziałach: „Wstępne rozpoznanie skargi konstytucyjnej oraz wniosku podmiotu,
o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji” oraz „Skierowanie do rozpatrzenia
wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej”15.
1.3.
Podmiot skargi konstytucyjnej
Podmiotem skargi konstytucyjnej jest „każdy, czyje konstytucyjne wolności i prawa
zostały naruszone”; zostało to przedstawione w artykule 79 ustęp 1 Konstytucji.
Ustawodawca sformułował zatem trzy materialne przesłanki skargi - interes osobisty, interes
prawny i interes realny. Ta pierwsza oznacza, iż podmiot, który występuje ze skargą
konstytucyjną, powinien stwierdzić, że naruszenie praw konstytucyjnych dotyczy jego osoby.
Powinien wskazać na interes osobisty i dowieść, iż jest osobiście zainteresowany w usunięciu
naruszenia przyznanych mu praw podstawowych. Skarga konstytucyjna nie jest więc
równoznaczna ze skargą action popularis, która nie wiąże obywatela bezpośrednio ze sprawą,
której ona dotyczy. Różnica między skargą powszechną a skargą konstytucyjną dotyczy faktu,
iż ta pierwsza ukierunkowana jest przede wszystkim na obiektywną ochronę Konstytucji,
a druga dotyczy konkretnych, indywidualnych praw, wolności oraz interesów jednostki 16.
Uwidacznia się to w interes prawnym, który wynika z interesu osobistego. Wskazuje on, że
podmiot występujący ze skargą powinien wykazać, że naruszenie gwarantowanych mu praw
konstytucyjnych dotyczy jego pozycji prawnej. Interes prawny nie można być utożsamiany
z interesem publicznym, gdyż w takim wypadku skarga konstytucyjna przybrałaby postać
środka (mechanizmu) służącego ogólnej konstytucyjności prawa.
13
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 rok, Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r., nr 78, poz.
483, sprost.: z 2001 r. Nr 28, poz. 319.
14
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 roku , Dziennik Ustaw Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr
48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz.
459, Nr 178, poz. 1375.
15
Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r.
w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego.
16
W. Skrzydło, Polskiej prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2004, s. 406.
6
Interes realny z kolei oznacza, że naruszenie wolności lub praw powinno być realne.
Zaistnienie jego w przyszłość nie jest wystarczające. Musi być dokonane w przeszłości lub
trwać w chwili złożenia skargi17. Stanisław Jaworski wyróżnia trzy, teoretycznie możliwe,
znaczenia terminu „każdy”, który zawiera przytoczona część artykułu Ustawy Zasadniczej,
tj. „każdy obywatel”, „każdy człowiek, czyli osoba fizyczna”, „każda osoba fizyczna
i prawna”. S. Jaworski jednocześnie zaznacza, że „prawidłowa wykładnia tego pojęcia musi
uwzględniać kontekst, w jakim jest ono używane w Konstytucji oraz cel, jakiemu służy
skarga konstytucyjna, jak też rodzaj naruszonych praw i wolności”18.
W doktrynie prawa konstytucyjnego uznaje się, iż „każdym” są: obywatel, cudzoziemiec,
bezpaństwowiec - czyli wszystkie osoby fizyczne19. Uznanie ich za podmioty skargi
konstytucyjnej koresponduje z ogólnym ujęciem praw i wolności w Konstytucji, które
przysługują właśnie każdej osobie fizycznej20. Ta „każda osoba” winna znajdować się pod
władzą Rzeczypospolitej Polskiej, co nie ma miejsca tylko i wyłącznie na terenie Polski.
„Władza” naszego kraju rozciąga się również na teren polskich placówek dyplomatycznych
w innych krajach, polskich samolotów i statków, a również dotyczy sytuacji, gdy na przykład
eksportowany jest do Polski, przez polskich funkcjonariuszy, obywatel wydalony z innego
państwa21. Trzeba pamiętać, że w przypadku przyznania prawa do skargi osobie fizycznej,
należy wziąć pod uwagę zawężenie niektórych praw i wolności politycznych do obywateli 22.
Prawo do złożenia skargi nie przysługuje również cudzoziemcom korzystającym z prawa
azylu w Rzeczypospolitej Polskiej oraz cudzoziemcom, którzy w Rzeczypospolitej Polskiej
poszukują ochrony przed prześladowaniem i którym to może zostać przyznany status
uchodźcy zgodnie z wiążącymi RP umowami międzynarodowymi. Wyłączenie tej grupy
z prawa do złożenia skargi zostało dokonane w artykule 79 ust. 2 obowiązującej Konstytucji.
Osoba prawna także może być podmiotem skargi konstytucyjnej, gdyż Ustawa Zasadnicza nie
wskazuje adresata praw i wolności, czyli nie wyklucza osoby prawnej 23. W kategorii tych
podmiotów znajdują się m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, partie polityczne lub
17
B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarze, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009,
s. 395-398.
18
S. Jaworski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Centrum BadawczoSzkoleniowe WSZiA, Zamość 2000, s. 10.
19
A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP,
pod red. B. Banaszak, A. Preisner, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 772.
20
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2007, s. 364.
21
B. Oliwa-Radzikowska, Skarga konstytucyjna: zanim napiszesz skargę – przeczytaj, Biuro Rzecznika Praw
Obywatelskich, Warszawa 1998, s. 8.
22
B. Szepiatowska, Powszechna skarga konstytucyjna w prawie polskim, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Poslkiej, red. L. Falandysz, Wydawnictwo Zrzeszenia Prawników Polskich, Warszawa 1998, s. 123.
23
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 773.
7
osoby prawne prawa cywilnego. Nie mają legitymacji do złożenia skargi publiczne podmioty
gospodarcze, które prowadzą działalność w formie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa.
Zważywszy na wielość form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą,
o zdolności skargowej decydować będzie kryterium materialne, czyli posiadanie przez
skarżące podmioty cech koniecznych, które wynikają z wykładni funkcjonalnej i literalnej
tekstu Ustawy Zasadniczej. Przykładowo kryterium majątkowe pozwoli stwierdzić, czy
działalność danego podmiotu oparta jest na własności publicznej, czy prywatnej 24. Profesor
Anna Łabno słusznie zauważa, iż w przyznaniu osobie prawnej uprawnienia do złożenia
skargi konstytucyjnej brane są pod uwagę specyfika prawa i wolności oraz konieczność
rozstrzygnięcia skargi w konkretnym przypadku25. Najbardziej oczywiste są prawo własności
i swoboda działalność gospodarczej26.
Osoby prawne mają możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, jeżeli mogą one być
podmiotem praw podstawowych określonych w Konstytucji. Chodzi tu m.in. o prawo do
sądu, prawo do własności, wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, zrzeszeń, fundacji,
wolność środków przekazu i wolność prasy, czy też wolność działalności gospodarczej 27.
Podmiotem skargi konstytucyjnej nie mogą być organy władzy publicznej, w tym także
organy samorządu terytorialnego, dlatego że redakcja ich sytuacji prawej znajduje się poza
przepisami o prawach i wolnościach człowieka i obywatela, czyli w innych przepisach
Konstytucji. Organy te mają za zadanie wykonywać określone kompetencje, a nie korzystać
z praw i wolności. Nie stosowanie pojęcia „każdy” do organów władzy publicznej będzie się
odnosić również do takich podmiotów, które w prawdzie nie są organami władzy publicznej,
ale w pewnym zakresie wykonują określone zadanie publiczne. W pozostałym zakresie
natomiast, gdy nie wykonują zadań, które są zlecone administracji (np. działają jako
organizacja społeczne), czyli zadań publicznych, wówczas możliwe byłoby rozważenie
możliwości dopuszczenia skargi konstytucyjnej28. Postanowieniami adresowanymi do
organów władz publicznych są normy programowe. Określają one w pierwszej kolejności
cele ich działalności. Normy programowe są normami nakazującymi realizację (bądź też
dążenie do osiągnięcia) pewnego celu. Mają one za zadanie wskazanie, jak ten cel powinien
być zrealizowany. Profesor Janusz Trzciński wychodzi z założenia, że jeżeli przyjmie się, iż
normy programowe zawierają minimum praw obywatela, które stanowią odpowiednik
24
B. Banaszak, Konstytucja..., s. 395-396.
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 773.
26
L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 364.
27
B. Oliwa-Radzikowska, Skarga konstytucyjna..., s. 7.
28
J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament: studia
ofiarowane Zdzisławowi Janoszowi, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2000, s. 213-214.
25
8
minimum obowiązków organów władzy publicznej, wówczas można by uznać, że takie
normy programowe znajdujące się w rozdziale II Konstytucji na poziomie minimum praw.
W takim przypadku można by je zakwalifikować do podstawy skargi konstytucyjnej 29.
Doktryna prawa konstytucyjnego przyjmuje zatem szerokie ujęcie podmiotu skargi
konstytucyjne; ma to ścisły związek z rozbudowanym katalogiem praw i wolności
przewidzianych w II rozdziale Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnie 1997 roku,
jak również z innymi normami, rozproszonymi po całej Ustawie Zasadniczej, a także
traktującymi o prawach i wolnościach.
1.4. Podstawa i przedmiot skargi konstytucyjnej
Podstawą
do
wniesienia
skargi
konstytucyjnej
jest
zarzut
przeciwko
nie
konstytucyjności normy prawnej. Jest to zatem wąskie jej ujęcie w prawie polskim. Podstawą
skargi nie może być zarzut, iż samo orzeczenie zostało wydane w sposób naruszający
Konstytucję, na przykład za sprawą naruszenia praw proceduralnych skarżącego. Stanowiłoby
to szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej30.Wartości zawarte w preambule, jak i normy
programowe, także nie mogą być podstawą skargi konstytucyjnej31.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego aktem normatywnym jest każdy akt, który został
wydany przez organ władzy publicznej i zawiera normy generalno-abstrakcyjne. Taka sama
sytuacja musi mieć miejsce także wtedy, gdy forma wydania akty normatywnego nie była
przewidziana przez prawo obowiązujące32. Norma prawna (akt normatywny) rozumiany jest
w związku z tym szeroko. Podstawą do wniesienia skargi są nie tylko przepisy prawa
materialnego, ale także regulacje dotyczące procedury, czy podstawowe przepisy ustrojowe,
które wyposażają dany organ władzy publicznej w odpowiednie kompetencje. Składający
skargę konstytucyjną nie może kwestionować konstytucyjności aktów normatywnych
niestanowiących podstawy dotyczącego go indywidualnego rozstrzygnięcia. W art. 79 ust. 1
Konstytucji ustrojodawca stwierdził, iż można: „(...) wnieść skargę do Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego
(...)”. Skarga może być także oparta na zarzucie naruszenia artykułu 93 ustępu 2 Konstytucji
29
Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna – niektóre dylematy procesowe, Przegląd Sejmowy 1999, nr 6,
s. 37-38.
30
L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 364.
31
B. Banaszak, Konstytucja..., s. 396.
32
P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w Polskim systemie
prawa [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2005, s. 110.
9
przez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie niezgodnego z nim aktu prawa
wewnętrznego33. Artykuł ten stanowi: „Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy.
Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych
podmiotów”. Zarządzenie jest przykładem aktu prawa wewnętrznego, czyli obowiązującego
jedynie to gremium, które je wydało.
Aktem normatywnym, w zgodzie z przepisami o skardze konstytucyjnej, może być
także: rozporządzenie, dekret, jak również różnego rodzaju wytyczne, instrukcje, a nawet
pisma ogólne, o ile zobowiązują adresatów do określonego w nich zachowania34. Nie ma więc
znaczenia, czy „inny akt normatywny”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy
do kategorii
aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czy też do aktów
obowiązujących wewnętrznie. Należy zwrócić uwagę, iż pojęcie aktu normatywnego ma
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego inną treść, jako przesłanka dopuszczalności skargi
konstytucyjnej, w artykule 79 ust. 1, a inną w artykule 190 ust. 4 obowiązującej Ustawy
Zasadniczej. W pierwszym przypadku akt normatywny jest przesłanką dopuszczalności skargi
konstytucyjnej, w drugim - tworzy podstawę prawną wznowienia – zgodnie z treścią tego
artykułu – „(...) postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach
i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.”. Różnica opiera
się o różne potraktowanie przepisów ustrojowych. Jeżeli niekonstytucyjność dotyczy właśnie
ich, można uznać, że stanowią one punkt wyjścia do rozstrzygnięcia w szerokim znaczeniu;
daje to możliwość rozpoczęcia procedury na podstawie skargi konstytucyjnej.
Zgodnie z artykułem 190 ust. 4 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny ma orzekać „(...)
o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na
podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja
administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach (...)”. W swoim wyroku z 24.10.2007
r. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wartość konstytucyjna prawomocności sprawia,
iż okoliczność zainicjowania skargi konstytucyjnej nie obejmuje ramami tego artykułu
Konstytucji. Daje on bowiem możliwość wznowienia postępowań, których niekonstytucyjna
norma ustrojowa stanowiła warunek nieodzowny do przeprowadzenia takiej procedury
(conditio sine qua non). Różnica między treścią aktu normatywnego uwidaczniająca się
w analizowanych artykułach Konstytucji staje się lepiej dostrzegalna, gdy weźmiemy pod
uwagę, iż skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym przede wszystkim do
ochrony konstytucyjności porządku prawnego, a wyłączenie z obrotu niekonstytucyjnych
33
34
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 775.
B. Oliwa-Radzikowska, Skarga konstytucyjna..., s. 13.
10
rozstrzygnięć indywidualnych następuje jedynie w ramach normowania efektów związanych
z
wydaniem
orzeczenia
o
niekonstytucyjności.
Naturalnym
wynikiem
orzeczenia
niekonstytucyjności jest usunięcie z systemu prawnego normy, którą Trybunał Konstytucyjny
uznał za niekonstytucyjną.
Natomiast jeżeli chodzi o art. 190 ust. 4 Konstytucji, to przewiduje on możliwość
wznowienia postępowań w sprawach indywidualnych, w oparciu o przewidziane procedury,
aby doprowadzić do wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, które są oparte na
niekonstytucyjnym przepisie. Nie ma w tym przypadku znaczenia tryb kontroli (abstrakcyjna
bądź konkretna), na podstawie której stwierdzono niekonstytucyjność35. Regulacja tego
przepisu wzmocniona jest przez orzecznictwo TK, które nadaje zasadzie wznowienia
postępowania
charakter
prawa
podmiotowego36.
Skarga
konstytucyjna
natomiast
rozpatrywana jest w ramach kontroli konkretnej. W tym przypadku chodzi o interes
konkretnej jednostki, która domaga się ochrony swoich praw, w odróżnieniu od kontrola
abstrakcyjnej, w której najważniejszy jest interes ogólny związany z ochroną konstytucyjnego
porządku prawnego37. By zrozumieć różnice między powyżej omawianymi artykułami
Ustawy Zasadniczej, należy przedstawić termin „praworządność” w ujęciu Trybunału
Konstytucyjnego. Otóż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż kategoria prawomocności nie
jest równoznaczna z wykorzystaniem wszystkich środków odwoławczych38.
Sytuacja jest bardziej skomplikowana jeżeli idzie o zasadność wnoszenia skargi
konstytucyjnej co do niekonstytucyjności aktu prawa miejscowego. W tym przypadku
niektórzy teoretycy dopuszczają uznanie jego norm za wchodzące w zakres przedmiotowy
skargi konstytucyjnej. Niektórzy jednak, jak np. Włodzimierz Wróbel, wychodzą z założenia,
że uznanie prawa miejscowego za przedmiot skargi konstytucyjnej rozszerzyłoby
w znacznym stopniu zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego, co równocześnie
prowadziłoby do dublowania kompetencji innych organów sądowych, głównie NSA, które
badają zgodność tego prawa z ustawami39. Skargę konstytucyjną należy tutaj traktować jako
odrębny, niezależny instrument ochrony praw i wolności40. Innego zdania jest Profesor Piotr
35
Wyrok z 24.10.2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007, Nr 9, poz. 108.
L. Garlicki, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na
dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań
Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Wydawnictwo Biuro
Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010, s. 18.
37
M. Sajfan, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – próba spojrzenia w przyszłość, [w:] Księga
XXV-lecia..., s. 27.
38
Postanowienie z 21.1.1998 r., Ts 27/97.
39
W. Wróbel, Skarga konstytucyjna w Polsce – pierwsze doświadczenia, [w:] Prawa człowieka a nowa
Konstytucja RP, red. M. Byrska, Wydawnictwo Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1998, s. 88-89.
40
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 775.
36
11
Winczorek, który w swoim „Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 roku” przekonuje, iż rozumienie aktu normatywnego może dotyczyć aktów
normatywnych prawa miejscowego. Jednocześnie podkreśla, że pojęcie to niekoniecznie musi
być odnoszone do katalogu źródeł prawa, który znajduje się w rozdziale trzecim konstytucji.
Zdaniem Profesora istnieje możliwość, aby także na przykład akty normatywne, które
określają zbiór elementów norm i reguł moralnych obowiązujących w danym zawodzie
(deontologia zawodowa) podlegały zaskarżeniu w ramach skargi konstytucyjnej 41.
Analizując podstawę i przedmiot skargi konstytucyjnej trzeba również pamiętać, iż
przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego winien być zawsze przepis, którego treść
została ustalona w stabilnej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych lub
powszechnych. Orzeczenia sądu konstytucyjnego nie mogą odnosić się do aktów stosowania
prawa,
dlatego
błędne
zastosowanie
przepisu
nie
może
być
tożsame
z
jego
niekonstytucyjnością42. Trybunał Konstytucyjny także w przypadku, gdy zaskarżona ustawa
lub inny zaskarżony akt w ogóle lub w zaskarżonej części przestał działać przed wydaniem
przez Trybunał orzeczenia, winien umorzyć postępowanie43. Reguła ta została zawarta w art.
39 ust. 1 pkt. 3 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w którym ustawodawca stwierdza, iż
„Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli akt normatywny
w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez
Trybunał.” Istotnym warunkiem jest fakt, że przedmiot skargi (ustawa lub inny akt
normatywny) musi być dokładnie wskazany przez skarżącego, gdyż Trybunał Konstytucyjny
nie może samodzielnie określać, jaki akt prawny, będący podstawą orzeczenia, naruszający
jego prawa i wolności, jest niezgodny z Ustawą Zasadniczą44.
Obowiązujący zakres instytucji skargi konstytucyjnej sprawie, iż Trybunał
Konstytucyjny koncentruje swoją uwagę na konstytucyjności przepisów prawnych, na bazie
których oparto decyzję administracyjną bądź orzeczenie sądowe. Trybunał nie może tego
czynić w oparciu o sposób dokonywania wykładni tych przepisów przez sądy i organy
administracji, która to wykładnia prowadziłaby do rozumienia normy prawnej w ten sposób,
że można by ją uznać za sprzeczną z Ustawą Zasadniczą45. Przy analizie podstawy skargi
konstytucyjnej winno się także zaznaczyć, że ta instytucja służy nie ochronie praw w ogóle,
lecz ochronie praw podstawowych, określonych w Ustawie Zasadniczej. Prawa w ogóle
41
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku,
Wydawnictwo Liber, Warszawa 2008, s. 186.
42
M. Sajfan, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego..., s. 29.
43
B. Oliwa-Radzikowska, Skarga konstytucyjna..., s. 14.
44
Tamże, s. 13-14.
45
A. Strzembosz, Sądy a skarga konstytucyjna, Państwo i Prawo 1997, nr 3, s. 5-6.
12
doznają ochrony w postępowaniu przed sądami zwykłymi, administracyjnymi i Sądem
Najwyższym, a gwarancję tej ochrony stanowi art. 45 ust 1 Konstytucji przyznający każdemu
prawo do sądu46. O przypadku naruszenia praw bądź wolności konstytucyjnych danego
podmiotu można natomiast mówić wtedy, kiedy organ władzy publicznej poprzez wydanie
konkretnego orzeczenia w sposób nieuzasadniony wkroczył w sferę praw lub wolności, które
przysługują temu podmiotowi bądź też, gdy prawom tym lub wolnościom odmówił ochrony
lub ich urzeczywistnienia. W przypadku, gdy skarżący wyraża roszczenie ochrony jego
konstytucyjnych wolności i praw w trybie procedury skargi konstytucyjnej, wówczas opiera
się ono na bezpośrednim związku jego podmiotowych praw z zakresem wolności i praw,
które są konstytucyjnie gwarantowane i chronione. Stanowi to materialno-prawną przesłankę
wystosowania skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zdaje się wyrażać pogląd, iż
szeroki katalog praw i wolności, który został wymieniony w rozdziale II obowiązującej
Ustawy
Zasadniczej
obejmuje,
oraz
w
sposób
zasadniczy
wyczerpuje,
pojęcie
„konstytucyjnych wolności lub praw”. Zasadą jednak jest, że wszystkie wolności i prawa,
które są określone w Konstytucji podlegają ochronie za pomocą instytucji skargi
konstytucyjnej. Dzięki temu zostaje zachowana zasada nadrzędności Ustawy Zasadniczej,
która została wyrażona art. 8 ust. 1 Konstytucji47: „Konstytucja jest najważniejszym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Obecne ujęcie instytucji skargi konstytucyjnej w Polsce decyduje o umownym
zakwalifikowaniu tej instytucji ustrojowej do tzw. „wąskich skarg konstytucyjnych”.
W skardze z typów aktów stanowiących prawo wyłączone zostały te unormowania, które nie
zostały zastosowane w indywidualnej sprawie skarżącego. Sytuacja taka zachodzi także
wówczas, gdy akty te mogły by stanowić bezpośrednie źródło niedozwolonej ingerencji
w obszar gwarantowanych przez Konstytucję praw lub wolności. Możliwość kwestionowania
w skardze konstytucyjnych wyłącznie aktów normatywnych stanowiących uprzednią
podstawę ostatecznego orzeczenia, które zostało wydane wobec skarżącego, wyłącza także
możliwość zaskarżenia takich aktów w okresie vacatio legis. Za sprawą wyłączenia
z zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej aktów stosowania prawa oraz ze względu na
uzależnienie dopuszczalności kwestionowania aktów z zakresu stanowienia prawa od
uprzedniego ich zastosowania w indywidualnych sprawach podmiotu wystosowującego
skargę, można wyciągnąć wniosek, iż jest to związane z nadaniem skargi konstytucyjnej
46
Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna..., s. 35.
D. Hajduk, Skarga konstytucyjna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie, Wydawnictwo
Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1999, s. 10, 14-16.
47
13
priorytetowego waloru instytucji służącej do ochrony prawa, a nie zaś środka, który w sposób
kompleksowy gwarantowałby przestrzeganie praw podstawowych48.
1.4.
Subsydiarny charakter skargi konstytucyjnej
Artykuł 79 Konstytucji traktuje o fakcie, iż skarga konstytucyjna może być złożona
jedynie po ostatecznym orzeczeniu o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach
określonych w Konstytucji. Podobne stwierdzenia zawiera artykuł 46 ust. 1 Ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym: „Skarga konstytucyjna, zwana dalej "skargą", może być
wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile ta droga jest przewidziana (...)”. W dalszej
części tego ustępu ustawodawca wyjaśnił, z czym związane jest „wyczerpanie drogi prawnej”,
a mianowicie chodzi tutaj o: „prawomocny wyrok, ostateczną decyzję lub inne ostateczne
rozstrzygnięcie”. Subsydiarność skargi nie polega na tym, iż jest ona instrumentem ochrony
praw jednostki pomocniczym w stosunku do innych instrumentów ochrony tych praw. Skargę
konstytucyjną można traktować jako subsydiarną w stosunku do tych środków, które mają
służyć bezpośredniej ochronie Konstytucji. Ma ona służyć ochronie, gdy żaden
z uprawnionych podmiotów nie wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie
konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego, a także wtedy, gdy żaden sąd nie
przedstawi Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego49. Należy mieć na uwadze także
fakt, iż zasada subsydiarności nie może być spełniona w przypadku, kiedy uprawniony
podmiot nie ma do swojej dyspozycji innych, poza skargą konstytucyjną, środków
pozwalających chronić jego prawa lub wolności oraz wszędzie tam, gdzie pojęcie normalnego
toku instancji nie ma zastosowania. Sytuacja taka ma miejsce np. za sprawą bezczynności
ustawodawcy50.
Uprawnienie do stosowania skargi uzależnione jest od wyczerpania środków
prawnych przysługujących w danym postępowaniu. Trzeba zaznaczyć, że istniej konieczność
wyczerpania przez zainteresowanego wszystkich dopuszczalnych w danym postępowaniu
środków uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia, czyli również, gdy są dopuszczalne, apelacji
48
B. Naleziński, Przedmiot skargi konstytucyjnej w Polsce – wybrane problemy na tle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła
Sarneckiego, pod red. P. Czarny, P. Tuleja, Zakamycze 2004, s. 175-176.
49
A. Preisner, Przesłanki ostateczności orzeczenia sądu lub organu administracyjnego, [w:] Skarga...,
s. 107-108.
50
B. Banaszak, Wewnątrzpaństwowe systemy ochrony praw jednostki, [w:] Polskie zmiany ustrojowe w
literaturze prawniczej, pod red. R. Balicki, B. Banaszak, M. Jabłoński, Wydawnictwo Uniwersytetu
Wrocławskiego, Wrocław 1997, s. 119-120.
14
i kasacji w postępowaniu w sprawach rozpatrywanych przed sądami powszechnymi i przed
sądem administracyjnym. W przypadku „ostatecznej decyzji” skargę można wnieść jedynie
wówczas, gdy nie istnieje procedura umożliwiająca skorzystanie przez zainteresowanego
z postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 51. Dalej zostanie wyjaśniona
zasada subsydiarności w prawie cywilnym, karnym oraz administracyjnym. Najpierw jednak
należy zaprezentować na czym polega kasacja i skarga kasacyjna. Otóż kasacja stanowi
środek odwoławczy do Sądu Najwyższego od merytorycznych oraz proceduralnych orzeczeń,
które zostały wydane przez Sąd II instancji kończąc postępowanie w sprawie. Kasacja
oznacza więc tyle co uchylenie orzeczenia. Skargę kasacyjna natomiast rozumiana jest jako
skarga o uchylenie orzeczenia. W polskim prawie funkcję sądu kasacyjnego sprawuje Sąd
Najwyższy52.
W prawie cywilnym „koniec drogi prawnej”, po którym można by złożyć skargę do
Trybunału Konstytucyjnego, normuje art. 363 & 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego, który
stwierdza: „Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek
odwoławczy lub inny środek zaskarżenia53.” Trybunał Konstytucyjny odnosi powyższą
regulację do zasady subsydiarności, niezbędnej do złożenia skargi konstytucyjnej. Otóż
Trybunał stwierdza, iż nie może być jego rolą ocena, czy w konkretnej sprawie skarga
kasacyjna należała się skarżącemu, czy też nie. Jego zdaniem decyzję w tym zakresie powziąć
mogą wyłącznie organy sądowe, które są władne do studiowania dopuszczalności
merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W innym wypadku prowadziłoby to do
sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny określałby ustawowe kompetencji Sądu
Najwyższego. Zważywszy na ten fakt, Trybunał orzekł, że dla wyczerpania toku instancji,
w oparci o przedstawiony wyżej artykuł 46 ust. 1 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
nieodzowne jest w każdym przypadku, aby skarżący otrzymał albo merytoryczną decyzję
Sądu Najwyższego, która została podjęta po identyfikacji skargi kasacyjnej, albo
postanowienia sądu, w którym zostanie ustalony brak podstaw do złożenia kasacji. Dopiero
wówczas będą wyczerpane możliwe środki sądowej ochrony praw lub wolności
konstytucyjnych54.
By Trybunał Konstytucyjny mógł orzekać w sprawie skargi konstytucyjnej, w oparciu
o regulacje prawa karnego, również potrzebne jest zachowanie reguł ostatecznego orzeczenia.
51
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 779, 781.
W. Broniewicz, Apelacja, kasacja i skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym, Państwo i Prawo 1999, nr 3,
s. 56-57.
53
Kodeks Postępowania Cywilnego, Dz. U. z dnia 1 grudnia 1964 r. ze zm.
54
Postanowienie z 3.3.1998 r., Ts 17/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 25.
52
15
W tym przypadku werdykt uzyskuje prawomocność formalną, która oznacza stan
niepodważalności
postanowienia
za
pomocą
zwyczajnego
środka
odwoławczego,
wykluczający kontynuację danego procesu karnego. Prawomocność orzeczenia powstaje
zatem wówczas, gdy nie można go zaskarżyć za pomocą zwyczajnego środka odwoławczego.
Taka sytuacja ma miejsce m.in., gdy upłynie termin do wniesienia zwyczajnego środka
odwoławczego, a strony i ich przedstawiciele nie skorzystali z tego uprawnienia, wobec czego
prezes sądu pierwszej instancji odmówił przyjęcia owego środka55. Prawomocnym wyrokiem
jest więc wyrok sądu odwoławczego. Nie ma zatem w tym przypadku konieczności składania
kasacji. Trzeba jednak pamiętać, że gdy skarżący skorzysta z tego środka prawnego
postępowanie nadal jest w toku, gdyż wyrok może zostać uchylony. W przypadku trwania
postępowania w sprawie kasacji skarga przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może zostać
rozpoznana56.
Zasadę
subsydiarności
w
prawie
karnym
wyraźnie
przedstawił
Trybunał
Konstytucyjny w sowim orzeczeniu, w którym stwierdził: „(...) Choć w postępowaniu karnym
wyrok sądu drugiej instancji ma charakter wyroku prawomocnego i nie przysługuje już od
niego środek odwoławczy, tym niemniej złożenie kasacji powoduje, iż toczy się jeszcze
postępowanie, w ramach którego ów prawomocny wyrok może zostać uchylony. W takiej
sytuacji nie ma on jeszcze waloru ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1
Konstytucji RP (...)57”.
Zasada subsydiarności uwidacznia się także na gruncie prawa administracyjnego.
W postępowaniu administracyjnym dużą rolę odgrywa trwałość decyzji ostatecznych, które
obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone bądź zmienione przez nową decyzję, która
będzie oparta na stosownym przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji stanowi jedyny
sposób całkowitego bądź częściowego odebrania decyzji ostatecznej mocy obowiązującej.
KPA i przepisy szczególne konkretyzują decyzje, co do których nie przysługuje odwołanie
(decyzje ostateczne). Postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, co świadczącym
o tym, iż od decyzji wydanych w pierwszej instancji służy jedynie cofnięcie do II instancji, od
której nie przysługuje już odwołanie. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku decyzji
wydanych
55
w
jednoinstancyjnym
postępowaniu,
który jest
A. Preisner, Przesłanki ostateczności..., s. 115.
Tamże, 782-783.
57
Postanowienie z 21.4.1998 r., Ts 53/98, OTK 1998, Nr 4, poz. 55.
56
16
wyjątkiem
od
zasady
dwuinstancyjności. Odwołanie nie przysługuje także wówczas, gdy strona naruszyła termin
do uiszczenia odwołania i nie reaktywowano jej tego terminu58.
Pojęcie decyzji ostatecznej w prawie administracyjnym wyjaśnia Kodeks Postępowania
Administracyjnego, w którym w art. 36 & 1 ustawodawca stwierdził, iż „Decyzje, od których
nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana
takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić
tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.”. W art. 127
& 3 KPA z kolei ustawodawca orzekł, iż „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez
ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie (...)59”.
Zasada ostateczności orzeczenia wyjaśnia także Trybunał Konstytucyjny. Uznaje on, że
w sytuacji, gdy składający skargę nie wyczerpie możliwości skierowania postępowania na
drogę sądowo-administracyjną i postępowanie to nie zostanie zakończone prawomocnym
orzeczeniem, wówczas nie zostanie uczyniona zadość przesłance zapadnięcia ostatecznego
orzeczenia o prawach, wolnościach, a także obowiązkach jednostki. Sytuacja taka ma miejsce
także wtedy, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyda prawomocne orzeczenia, które nie
będzie merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz dotyczyć będzie odrzucenia skargi
z przyczyn
formalnych, jak na przykład przez nie dopełnienie terminu. W takich
okolicznościach nie została zachowana zasada subsydiarności, gdyż prawomocny wyrok
może zapaść tylko przy zachowaniu przez skarżącego warunków przepisowych. Trybunał
zaznacza, że możliwość skorzystania z skargi konstytucyjnej uruchomi się dopiero, gdy NSA
wyda prawomocne merytoryczne orzeczenie w konkretnej materii. Taki stan rzeczy będzie
miał miejsce, gdy sprawa będzie podlegać procesowi poznawczemu (kognicji) tego sądu.
W sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie miał takich kompetencji
,będzie możliwe wniesienie skargi konstytucyjne, gdy zostaną zużyte środki zaskarżania
przewidzianych w przepisach procesowych. Ostateczność orzeczenia NSA nastąpi, gdy nie
będzie można uruchomić od niego żadnego środka zaskarżenia. Reasumując zawarty w art. 79
ust. 1 Ustawy Zasadniczej termin „ostateczne orzeczenie” odnosi się do wszelkich
końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju procedurach przed sądami
i organami administracji publicznej. Odpowiada to istocie skargi konstytucyjnej, zgodnie
z tym, jak rozumieli ją twórcy Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie akcentuje, że
skarga konstytucyjna może zostać zainicjowana dopiero wtedy, gdy składający ją wyczerpie
wszystkie proceduralne środki, które umożliwią merytoryczną analizę sprawy przez organ
58
59
B. Szmulik, Skarga konstytucyjna..., s. 136.
Kodeks Postępowania Administracyjnego, Dz. U. z dnia 14 czerwca 196o r. ze zm.
17
administracji lub sąd. Jednostka może wnieść skargę konstytucyjną dopiero po zakończeniu
postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w swojej sprawie, w której
wyrokowano na podstawie przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, któremu strona
zarzuciła niekonstytucyjność60.
1.5 Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej
Szczegółowo kwestia postępowania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi
została przedstawiona w Ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 roku
w artykułach od 46 do 52. Skarga konstytucyjna może być wniesiona w ciągu 3 miesięcy
od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego
ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1). Jest to tzw. termin zawity, ponieważ Ustawa
o Trybunale Konstytucyjnym wiąże z jego niezachowaniem ujemne skutki dla skarżącego
– po upływie tego terminu skarga nie obowiązuje. Ma on charakter materialnoprawny,
czyli wyznacza granice, w których skarżący może podjąć obronę przysługujących mu
wolności
i
praw
konstytucyjnych
poprzez
zakwestionowanie
w
skardze
aktu
normatywnego. Termin zawity na złożenie skargi konstytucyjnej ma związek z faktem, iż
skarga nie ma charakteru zwykłej czynności procesowej w normalnym toku instancji61.
Skargę Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania
wniosków o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją oraz innych aktów
normatywnych z Konstytucją lub ustawami (art. 46 ust. 2). Skarga poza wymaganiami
dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub
innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej
orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych
w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności
z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób zdaniem skarżącego - zostały naruszone; uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego
opisu stanu faktycznego. Należy zaznaczyć, iż do skargi należy załączyć wyrok, decyzję
lub inne rozstrzygnięcie, z podaniem daty jej doręczenia, wydane na podstawie
zakwestionowanego aktu normatywnego (art.47).
Prawo nie przewiduje możliwości redagowania skargi konstytucyjnej przez każdego
obywatela. Traktuje o tym artykuł 48: „Skargę i zażalenie na postanowienie o odmowie
60
61
Postanowienie z 21.1.1998 r., Ts 27/97.
M. Masterniak-Kubiak, Zasady postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, [w:] Skarga..., s. 181-182.
18
nadania skardze dalszego biegu sporządzają adwokat lub radca prawny, chyba że
skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk
prawnych.” Regulacja ta ma związek z wymogiem proceduralnym. Pomoc prawna
natomiast
jest
płatna,
choć
ustawa
przewiduje
również
rozwiązanie
w przypadku, gdy skarżący nie jest w stanie ponieś jej kosztów. W takim przypadku może
on zwrócić się do sądu rejonowego podlegającemu jego miejscu zamieszkania
o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu na podstawie KPC.
Istotny jest fakt, iż do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku nie biegnie termin 3
miesięcy przewidziany na złożenie skargi od momentu uzyskania prawomocnego wyroku,
ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 48 ust.2). Skarga podlega
wstępnemu rozpoznaniu (art. 49). Rozpoznanie odbywa się w składzie jednego sędziego
Trybunału Konstytucyjnego, do którego wniosek kierowany jest przez prezesa Trybunału
Konstytucyjnego. Gdy wniosek zakwalifikowany jako skarga konstytucyjna nie odpowiada
warunkom formalnym, sędzia TK wzywa do usunięcia braków w terminie 7 dni od daty
zawiadomienia. Odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej może nastąpić,
gdy: skarżący nie usunął wad formalnych w wyznaczonym siedmiodniowym terminie;
jeżeli skarga została złożona po terminie trzech miesięcy; w przypadku, gdy skarga jest
oczywiście bezzasadna (winna być to bezzasadność nie budząca poważnych wątpliwości
i nie wynikająca z subiektywnej oceny sędziego w konkretnej sprawie). Skarga
konstytucyjna musi być w ścisłym związku z przepisami ustawy lub innego aktu
normatywnego, które to ustawy lub akty normatywne zdaniem skarżącego są niezgodne
z Konstytucją. Skarga stanie się oczywiście bezzasadna, gdy kwestionuje tylko ogólnie
dany akt normatywny, na podstawie którego zapadło orzeczenie, bez podania przepisu,
który ma być niekonstytucyjny62. Trzeba zaznaczyć, że na postanowienie w sprawie nie
nadania wnioskowi dalszego biegu wnioskodawcy przysługuje zażalenie do Trybunału
w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Zażalenia jest rozpatrywane przez
trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego63. Trybunał, na posiedzeniu niejawnym,
postanowieniem pozostawia bez rozpoznania zażalenie wniesione po upływie terminu na
jego złożenie. Po stwierdzeniu, że zażalenie zostało wniesione w terminie, prezes
Trybunału kieruje je do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym przez Trybunał i wyznacza
termin rozpoznania. Trybunał, uwzględniając zażalenie, kieruje sprawę do rozpoznania na
rozprawie. Na postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia nie przysługuje środek
62
63
B. Szmulik, Skarga konstytucyjna..., s. 227-229.
A. Łabno, Skarga konstytucyjna..., s. 787.
19
odwoławczy (art. 36, ust. 4-7). Istotne jest, iż Trybunał może wydać postanowienie
tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której
skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby
spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub
gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego.
Postanowienie tymczasowe doręcza się bezzwłocznie skarżącemu oraz właściwemu
organowi sądowemu lub organowi egzekucyjnemu. Trybunał uchyla postanowienie
tymczasowe, jeżeli ustaną przyczyny, dla których zostało ono wydane (art. 50).
O wszczęciu postępowania Trybunał informuje Rzecznika Praw Obywatelskich, który
może, w terminie 60 dni od otrzymania informacji, zgłosić udział w postępowaniu (art. 51).
Uczestnikami postępowania przed Trybunałem są: skarżący, organ, który wydał
zakwestionowany akt normatywny, albo Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, jeżeli
Rada Ministrów wyznaczyła Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa do reprezentowania
Rady Ministrów lub ministrów w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym,
i Prokurator Generalny, a także wspomniany wyżej Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli
zgłosił udział w postępowaniu (art. 52). Rozprawa odbywa się bez względu na
stawiennictwo uczestników postępowania (art. 52).
20
1. 6. Zakończenie
Skarga konstytucyjna stanowi specjalny środek ochrony konstytucyjnych praw
i wolności. Każdy może ich dochodzić, choć nie bez formalnych i materialnych ograniczeń.
Przedmiotem skargi może być jedynie zgodność z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego orzeczono ostatecznie o wolnościach i prawach
konstytucyjnych. Subsydiarny charakter skargi sprawia, iż prawo złożenia skargi do
Trybunału Konstytucyjnego przysługuje po wyczerpaniu drogi prawnej, co oznacza, że
stanowi ona swego rodzaju ostateczność.
Postępowanie
Trybunału
Konstytucyjnego
w
sprawie
skargi
konstytucyjnej
obwarowane jest wieloma regulacjami formalnymi, których bogaty katalog zawiera Ustawa
o Trybunale Konstytucyjnym. Spełnienie wyznaczonych prawnie terminów jest istotne.
3-miesięczny termin na złożenie skargi ma charakter zawity, czyli po jego upływie skargi
konstytucyjnej złożyć już nie można. Nie ma też możliwości, by utracony termin został
przywrócony.
Bez wątpienia skarga konstytucyjna to ważny element w prawie konstytucyjnym.
Stanowi gwarancję realnej ochrony praw i wolności, ale tylko tych, które są zawarte
w Konstytucji. Należy jednak pamiętać o jej specyficznym i subsydiarnym charakterze.
21
Bibliografia
Akty prawne
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 rok, Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r.,
nr 78, poz. 483, sprost.: z 2001 r. Nr 28, poz. 319
2. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 roku , Dziennik Ustaw Nr 102,
poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r.
Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459, Nr 178, poz. 1375
3. Kodeks Postępowania Cywilnego, Dz. U. z dnia 1 grudnia 1964 r. ze zm.
4. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Dz. U. z dnia 14 czerwca 196o r. ze zm.
5. Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3
października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego
Książki
1. Banaszak B., Wewnątrzpaństwowe systemy ochrony praw jednostki, [w:] Polskie zmiany
ustrojowe w literaturze prawniczej, pod red. R. Balicki, B. Banaszak, M. Jabłoński,
Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1997
2. Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarze, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2009
3. Banaszak B., Rempel J., Geneza skargi konstytucyjnej w Polsce, [w:] Skarga
konstytucyjna, Wydawnictwo Sejmowe, red. J. Trzciński, Warszawa 2000
4. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Wydawnictwo Liber, Warszawa
2007
5. Garlicki L., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na
dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja
funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red.
K. Budziło, Wydawnictwo Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010
6. Hajduk D., Skarga
konstytucyjna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w
doktrynie, Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1999
7. Jaworski S., Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności,
Centrum Badawczo-Szkoleniowe WSZiA, Zamość 2000
8. Łabno A., Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie
w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszak, A. Preisner, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa
2002,
22
9. Masterniak-Kubiak M., Prawo do równego traktowania, [w:] Prawa i wolności
obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszak, A. Preisner, Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2002
10. Naleziński B., Przedmiot skargi konstytucyjnej w Polsce – wybrane problemy na tle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej
ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, pod red. P. Czarny, P. Tuleja,
Zakamycze 2004
11. Oliwa-Radzikowska B., Skarga konstytucyjna: zanim napiszesz skargę – przeczytaj,
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998
12. Preisner A., Przesłanki ostateczności orzeczenia sądu lub organu administracyjnego, [w:]
Skarga konstytucyjna, Wydawnictwo Sejmowe, red. J. Trzciński, Warszawa 2000
13. Sajfan M., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – próba spojrzenia w
przyszłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań
Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło,
Wydawnictwo Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010
14. Skrzydło W., Polskiej prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2004
15. Szmulik B., Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Wydawnictwo
C.H. Beck, Warszawa 2006
16. Szepiatowska B., Powszechna skarga konstytucyjna w prawie polskim, [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Poslkiej, red. L. Falandysz, Wydawnictwo Zrzeszenia Prawników
Polskich, Warszawa 1998
17. Trzciński J., Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory.
Parlament: studia ofiarowane Zdzisławowi Janoszowi, red. L. Garlicki, Wydawnictwo
Liber, Warszawa 2000
18. Tuleja P., Grzybowski M., Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki
w Polskim systemie prawa [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, red.
W. Skrzydło, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005
19. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 roku, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2008
20. Wróbel W., Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Wydawnictwo Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2006
23
21. Wróbel W., Skarga konstytucyjna w Polsce – pierwsze doświadczenia, [w:] Prawa
człowieka a nowa Konstytucja RP, red. M. Byrska, Wydawnictwo Biuro Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 1998
Publikacje
1. Banaszak B., Skarga konstytucyjna, Państwo i Prawo 1995
2. Broniewicz W., Apelacja, kasacja i skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym, Państwo
i Prawo 1999, nr 3
3. Czeszejko-Sochacki Z., Skarga konstytucyjna w prawie polskim, Przegląd Sejmowy 1998,
nr 1
4. Czeszejko-Sochacki Z., Trybunał Konstytucyjny w świetle projektów konstytucji RP,
Państwo i Prawo 1995
5. Strzembosz A., Sądy a skarga konstytucyjna, Państwo i Prawo 1997, nr 3,
6. Wierzbowski B., Skarga konstytucyjna – oczekiwania i problemy, rękopis w Bibliotece
Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1997
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
1. Postanowienie z 21.1.1998 r., Ts 27/97
2. Postanowienie z 3.3.1998 r., Ts 17/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 25
3. Postanowienie z 21.4.1998 r., Ts 53/98, OTK 1998, Nr 4, poz. 55
4. Postanowienie z 21.1.1998 r., Ts 27/97
5. Wyrok z 24.10.2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007, Nr 9, poz. 108
24