PPytania i odpowiedzi prawne

PPytania
i odpowiedzi prawne
Ewa Stawicka
Czy władztwo nad nieruchomością, które Skarb Państwa objął
na podstawie decyzji administracyjnej, następnie unieważnionej,
traktowane jest jako samoistne posiadanie prowadzące do zasiedzenia?
Od czasu opublikowania uchwały pełnego
składu Sądu Najwyższego z 26 października
2007 r. o sygnaturze III CZP 30/07, w której
wyrażony został przełamujący wcześniejszą
przeciwną praktykę pogląd, że władanie przez
Skarb Państwa uzyskane w ramach imperium
(nie zaś tylko dominium) może być posiadaniem
samoistnym – w orzecznictwie trwa dalsza
ewolucja tego zapatrywania. Jej zasadniczy
trend jest niekorzystny dla podmiotów tracących przymiot właścicielski poprzez zasiedzenie stwierdzane na rzecz władzy publicznej.
Za jeden z najnowszych przejawów takiej
właśnie tendencji należy uznać tezę postanowienia Sądu Najwyższego z 28 listopada
2014 r., ogłoszonego pod sygnaturą sprawy
I CSK 658/13, w brzmieniu: „Nabycie przez
Skarb Państwa nieruchomości na podstawie
decyzji administracyjnej, uznanej w późniejszym czasie w postępowaniu nadzorczym
za nieważną, było posiadaniem samoistnym
w dobrej wierze. Rozstrzygającym momentem
dla oceny dobrej czy złej wiary posiadacza jest
data uzyskania posiadania. Późniejsze zmiany
świadomości posiadacza pozostają bez wpływu na tę ocenę i w konsekwencji na długość
okresu potrzebnego dla nabycia własności
przez zasiedzenie, co potwierdza wykładnia
gramatyczna art. 172 § 2 k.c., w którym usta-
wa kładzie akcent na chwilę uzyskania posiadania, a pośrednio także brzmienie art. 176 § 1
k.c.”. Orzeczenie to zapadło w trzyosobowym
składzie.
Z analizy motywów wyżej zacytowanego
orzeczenia wysnuć można co najmniej trzy
dyskusyjne kwestie. Pierwszą z nich jest zagadnienie istnienia bądź nieistnienia animus
rem sibi habendi po stronie władzy publicznej
wtedy, gdy władztwo sprawowane jest nie we
własnym interesie, lecz pro publico bono – zasiedzenie w omawianej sprawie miałoby bowiem
dotyczyć działek pod drogami publicznymi.
Kwestia druga to konieczność udzielenia jasnej odpowiedzi na pytanie, czy Skarb Państwa
może sobie przypisywać przymiot dobrej wiary (a raczej: skutecznie negować twierdzenie,
że obalone zostało domniemanie wynikające
z art. 7 k.c.), skoro decyzja administracyjna
(wydana wszak przez organ państwowy),
na podstawie której objął władztwo nad nieruchomością, była od początku obiektywnie
wadliwa. I wreszcie trzecią kwestią jest ocena,
w jakim czasie bieg zasiedzenia był zawieszony
z przyczyny siły wyższej, to znaczy niemożności skutecznego ubiegania się o ochronę
własnych interesów przez właścicieli, którzy
traciliby nieruchomość w tym trybie.
Stan faktyczny skrótowo opisany w uzasad-
189
Ewa Stawicka
nieniu omawianego postanowienia cechował
się dużym dramatyzmem. Przedmiotem złożonego przez Skarb Państwa wniosku o zasiedzenie są grunty, które przed wybuchem II wojny
światowej stanowiły część terenu prywatnej
cegielni; właścicielem nieruchomości, jak całego przedsiębiorstwa, był ojciec uczestników.
W 1950 roku nad cegielnią ustanowiono przymusowy zarząd państwowy. Popaździernikowa odwilż pozwoliła przedwojennemu przedsiębiorcy po 1956 roku odzyskać władanie nad
częścią gruntów, obejmującą teren z domem
mieszkalnym. Natomiast pozostały areał (obejmujący działki będące przedmiotem wniosku
o zasiedzenie w omawianej sprawie) w roku
1960 został wywłaszczony na rzecz Skarbu
Państwa. Przedwojenny właściciel zmarł w roku 1970, pozostawiając spadkobiercami kilkoro
dorosłych dzieci. Jeden z uczestników obecnej
sprawy powrócił do kraju z Anglii w 1971 roku
i natychmiast został aresztowany, a przy okazji
przeszukania zginęły z domu wszelkie dokumenty tyczące się starań o zwrot ojcowskiej
nieruchomości. Po uwolnieniu uczestnik ten,
a także inny współuczestnik – jego brat, nadal
podlegali różnorakim szykanom. Bezprawne
naciski władz spowodowały, że w 1972 roku
rodzina wyraziła zgodę na wywłaszczenie jej
także z odzyskanej poprzednio przez ojca części siedliskowej.
Na działkach stanowiących przedmiot obecnej sprawy o zasiedzenie w 1975 roku wybudowano ulicę.
Uczestnicy postępowania podejmowali,
począwszy od 1990 roku, różnorakie starania w postępowaniach administracyjnych
o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości.
W ich wyniku zostały wydane w latach 90. XX
wieku m.in. decyzje nadzorcze stwierdzające
nieważność dawniejszych rozstrzygnięć administracyjnych, które były podstawą nabycia
własności przez Skarb Państwa.
Zarządcy drogi publicznej, jaką jest przedmiotowa ulica, próbowali uzyskać, już po
2000 roku, orzeczenie administracyjne, które
stwierdzałoby, na mocy szczególnych przepisów (art. 73 ustawy z dnia 13 października
190
PALESTRA
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), przejście
gruntów z mocy samego prawa na rzecz gminy
miejskiej. Ich starania zakończyły się fiaskiem;
niepowodzenia doznali też spadkobiercy, gdy
zaraz potem podjęli próbę ugodowego przeprowadzenia transakcji sprzedaży gruntów, po
cenie rynkowej, na rzecz zarządcy drogi.
Następnie Skarb Państwa złożył wniosek
o zasiedzenie, wskazując jako uczestników
postępowania gminę miejską, na której terenie położona jest ulica, a także prawnych
następców przedwojennego właściciela. Sąd
pierwszej instancji oddalił żądanie, uznając,
że wprawdzie Skarb Państwa był samoistnym
posiadaczem przedmiotowych gruntów, lecz
niewystarczająco długo, jako że świadomość
podejmowanych przez osoby uprawnione
starań o odzyskanie działek stanowiła o jego
złej wierze, a przy tym zasiedzenie nie biegło przeciwko dawnym właścicielom aż do
4 czerwca 1989 roku – i zawieszenie jego biegu ustało dopiero wraz z nastaniem zmian
politycznych. Sąd drugiej instancji negatywnie rozpoznał apelacje wnioskodawcy i gminy
miejskiej, wychodząc z założenia, że władanie
przez Skarb Państwa nie miało charakteru
posiadania samoistnego. Orzeczenie Sądu
Najwyższego z tezą zacytowaną na wstępie
niniejszego tekstu uchyliło, w wyniku skargi
kasacyjnej, postanowienie drugoinstancyjne
i skierowało do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy wyszedł z założenia, że
władzy publicznej może być przypisywane posiadanie takie jak właścicielskie w odniesieniu
do gruntów, które stały się następnie drogami publicznymi. W wywodach uzasadnienia
nie odniesiono się do poglądu wyrażonego
przez inny skład sądzący SN w postanowieniu
z 17 maja 2012 r. o sygnaturze I CSK 408/11, zawierającego się w tezie następującej: „Władanie
nieruchomością dla dobra innych, określane
mianem władztwa publicznego, nie spełnia wymogu przesłanki zasiedzenia, jaką jest charakter
posiadania właścicielskiego, a tym samym nie
może doprowadzić władającego nieruchomością do nabycia w tym trybie jej własności”.
9–10/2015
Kanwą tego postanowienia była próba uzyskania postanowienia stwierdzającego zasiedzenie
na rzecz gminy gruntu pod drogą publiczną.
W motywach napisano ponadto, że „władanie
nieruchomościami przez wnioskodawcę miało
charakter władztwa publicznego, sprawowanego pro publico bono, a nie było posiadaniem
rzeczy dla siebie (animus rem sibi habendi), która
to postać władztwa jest – zgodnie z art. 336 k.c.
w zw. z art. 172 k.c. – nieodzownym warunkiem
prowadzącym do nabycia własności przez posiadacza w drodze zasiedzenia”.
Stanowisko zajęte w tym ostatnio cytowanym postanowieniu wydaje się bardziej przekonywające aniżeli pogląd zawarty w omawianym tu orzeczeniu o sygnaturze I CSK 658/13.
Należałoby się bowiem zgodzić z oczywistą
skądinąd konstatacją, że nie każde władztwo
– abstrahując nawet od tego, czy jest ono sprawowane przez podmiot prywatny, czy też publicznoprawny – jest posiadaniem.
Zasadniczej natury wątpliwości wzbudza
również wyrażony przez skład SN orzekający w sprawie I CSK 658/13, wyeksponowany
w tezie pogląd, że „nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, uznanej w późniejszym czasie,
w postępowaniu nadzorczym za nieważną,
było posiadaniem w dobrej wierze”. Pomijając
nawet pewną niejasność skrótu myślowego,
która utrudnia cywilistyczne rozumienie użytego pojęcia „nabycie” w kontekście skutku ex
tunc wywieranego przez decyzję administracyjną stwierdzającą nieważność skontrolowanego dawnego orzeczenia – wypadałoby
bliżej się zastanowić nad tym, czy sama istota
władztwa imperialnego, które wszak zawsze
powinna charakteryzować praworządność, nie
stanowi o obaleniu domniemania dobrej wiary
zawsze wtedy, gdy od początku obiektywnie
wadliwa była podstawa, na której władztwo
w przeszłości powstało.
Ważkiego argumentu pozwalającego się
przeciwstawić cytowanemu poglądowi Sądu
Czy władztwo nad nieruchomością...
Najwyższego dostarcza nadto określenie istoty
dobrej wiary zasiadującego, tak jak zostało ono
zdefiniowane przez E. Gniewka w opracowaniu pod redakcją tegoż autora (Prawo rzeczowe, Warszawa 2013, s. 640): „(…) Ostatecznie
wypada jednak (…) aprobować przeważającą
współcześnie rygorystyczną (restryktywną)
koncepcję dobrej wiary. W tym duchu trzeba
więc stwierdzić, że w dobrej wierze jest posiadacz, który pozostaje w błędnym, ale usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu, że przysługuje mu prawo własności.
(…)”.
Ostatnim z trzech kluczowych zagadnień
wypływających z przedstawianego tutaj
orzeczenia jest zawieszenie biegu zasiedzenia z powodu siły wyższej, identyfikowanej
w tym wypadku jako funkcjonowanie ustroju
politycznego uniemożliwiającego korzystanie
przez dotychczasowego właściciela z pełnej
ochrony jego praw do rzeczy. Sąd Najwyższy
przychylił się w tym zakresie do spotykanego
już we wcześniejszym orzecznictwie poglądu,
że podmiot powołujący się na zawieszenie
w stosunku do niego biegu przedawnienia
powinien wykazać obiektywnie w konkretnej
sytuacji zaistniałe – nie zaś subiektywne – przeszkody doznawane w realizacji swych uprawnień i zarazem udowodnić, do kiedy owe przeszkody trwały. Postanowienie o sygnaturze
I CSK 658/13 po raz kolejny w orzecznictwie
rysuje dychotomiczne ujęcie możliwych do
przyjęcia wariantów określenia momentu
ustania opisywanej tu, specyficznej przeszkody: dzień wyborów do Sejmu kontraktowego
(4 czerwca 1989 roku, która to data bywa postrzegana jako zakończenie panowania okresu
komunistycznego w Polsce), albo wcześniejszy
o kilka lat – i mocno jeszcze osadzony w niedemokratycznym ustroju – moment wejścia
w życie ustawy powołującej do życia Naczelny
Sąd Administracyjny (1 września 1980 roku).
Kolejny też to przypadek, gdy akcent orzeczniczy pada na wcześniejszą z tych dwóch dat.
191