Czym jest dumping socjalny w Unii Europejskiej? Problem

1
Piotr Kwasiborski
Doktorant w Katedrze Prawa Europejskiego UW
Czym jest dumping socjalny w Unii Europejskiej?
Problem występowania dumpingu socjalnego na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej stał
się w ostatnim czasie jednym z głównych tematów debaty prowadzonej przez instytucje
unijne z uczestnikami rynku wewnętrznego. Ocena tego zjawiska nie jest jednoznaczna i
budzi kontrowersje wśród podmiotów zainteresowanych kwestią jego uregulowania na
poziomie unijnym. W państwach przywiązujących szczególną wagę do spraw socjalnych
praktyka dumpingu socjalnego jest całkowicie nieakceptowalna i zwalczana wszelkimi
możliwymi środkami prawnymi, co z kolei budzi sprzeciw ze strony państw, które odnoszą
korzyści z takiej praktyki. W związku z tym konieczne jest określenie, czy i w jakim zakresie
dumping socjalny musi być rzeczywiście eliminowany. Wcześniej należy jednak
odpowiedzieć na pytanie, co tak naprawdę może być uważane za dumping socjalny i jakie
aspekty z nim związane powinny być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji o
wprowadzaniu stosownych rozwiązań w tym zakresie. Taki jest również cel niniejszego
artykułu,
ze
szczególnym
uwzględnieniem
podejścia
do
dumpingu
socjalnego
prezentowanego przez Trybunał Sprawiedliwości, którego orzecznictwo może stanowić
fundament przyjęcia stosownych rozwiązań w prawie pochodnym.
1. Pojęcie dumpingu socjalnego
Zarówno w prawie stanowionym Unii Europejskiej jak i w orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości nie przyjęto żadnej obowiązującej definicji „dumpingu socjalnego”.
Brak takiej definicji stanowi podstawowy problem w należytym zrozumieniu tego
zjawiska i określenia dzięki temu, czy i w jaki sposób należy z tym zjawiskiem się
mierzyć. Same instytucje unijne w swoich dokumentach roboczych nie prezentują jednolitego
podejścia do dumpingu socjalnego.
W opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dumping socjalny miałby oznaczać sytuację,
„w której tańsi pracownicy z innego państwa członkowskiego zajmują miejsca pracy
mieszkańców danego państwa”1. Z kolei według Komisji Europejskiej dumping socjalny
odnosi się do sytuacji, w której „obcy dostawcy usług mogą zająć miejsca lokalnych
1
Europejski Komitet Społeczno-Ekonomiczny, Funkcjonowanie Dyrektywy Usługowej w sektorze budownictwa
– Sprawozdanie, INT/SMO - EESC-2014-02466-00-01-TCD, s. 10.
2
dostawców usług ze względu na niższe normy pracy”2. Żadna z tych definicji nie jest jednak
wystarczająco precyzyjna, aby móc stanowić propozycję ukształtowania z nich definicji
legalnej. Przede wszystkim utożsamiają one dumping socjalny (rozumiany jako zjawisko
negatywne i podlegające zwalczaniu) z podstawowym elementem unijnego acquis, jakim jest
korzystanie ze swobód rynku wewnętrznego (zwłaszcza swobodnego świadczenia usług).
Przyjęcie zatem na poziomie unijnym powyższych propozycji jako oficjalnego stanowiska
doprowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności prawa unijnego.
Również w piśmiennictwie występują definicje dumpingu socjalnego, które nie uwzględniają
często innych aspektów mających wpływ na występowanie zachowań pozwalających
kwalifikować dumping socjalny jako zjawisko negatywne. Część autorów wskazuje jednak na
potrzebę uzupełnienia definicji dumpingu socjalnego o element umyślnego nadużywania
uprawnień wynikających dla przedsiębiorców ze swobód traktatowych3. Ponadto, wskazuje
się, że dumpingiem socjalnym jest praktyka zainteresowanych uczestników rynku, która ma
na celu osłabić lub uniknąć obowiązku przestrzegania norm socjalnych w celu zyskania na
konkurencyjności4. Wydaje się, iż dopiero uwzględnienie choćby jednego tych z dwóch
ostatnich aspektów, tj. elementu nadużywania uprawnień lub unikania obowiązku
przestrzegania przyjętych na poziomie unijnym rozwiązań prawnych (także tych mających za
zadanie wyeliminować kolizje pomiędzy różnicami w standardach socjalnych poszczególnych
państw członkowskich) pozwala zdefiniować dumping socjalny jako zjawisko negatywne i
podlegające zwalczaniu.
Należy jednak pamiętać, że dumping socjalny jest rozumiany subiektywnie. Często bowiem
dana sytuacja, która w odczuciu pracowników lub państwa członkowskiego, w którym
dany pracownik pracę wykonuje, stanowić będzie przejaw dumpingu socjalnego, będzie
uznawana za całkowicie zgodną z prawem przez przedsiębiorców z innych państw
członkowskich zatrudniających tych pracowników. Co więcej, niejednokrotnie w opinii
samych pracowników dana sytuacja nie powinna być rozumiana jako negatywny wyraz
dumpingu socjalnego i przez to nie powinna być zwalczana. Poza tym, na problem dumpingu
socjalnego w sposób zupełnie odmienny zapatrują się państwa tzw. „starej Unii” w
porównaniu do państw tzw. „nowej Unii”. To co dla władz Niemiec czy Francji będzie
2
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=471&langId=en, data wyświetlenia: 26.08.2015 r.
D. Vaughan-Whitehead , EU Enlargement versus social Europe? The uncertain future of the European Social
Model, Edward Elgar, Cheltenham 2003, s. 325.
4
M. Bernaciak, Social Dumping and the EU integration process, European Trade Union Institute Working Paper
2014.06, Bruksela 2014, s. 5.
3
3
klasycznym przejawem dumpingu socjalnego, dla takich państw jak Polska czy Rumunia
stanowi jedynie aspekt realizowania swobód traktatowych. Istnienie takiego konfliktu w
najbardziej dobitny sposób pokazuje, że ów „subiektywność” jest przyczyną niemożliwości
osiągnięcia w tej chwili na poziomie Unii Europejskiej porozumienia pomiędzy wszystkimi
państwami członkowskimi co do przyjęcia jednej obowiązującej definicji dumpingu
socjalnego.
2. Przyczyny występowania dumpingu socjalnego
Próbując wskazać przyczyny występowania dumpingu socjalnego można podzielić je na
przyczyny natury podmiotowej i przedmiotowej. Podział ten należy przyjąć niezależnie od
tego, czy mówimy o dumpingu socjalnym w rozumieniu państw tzw. „starej” Unii, które
odpowiada w istocie wspomnianej powyżej definicji stosowanej przez Komitet EkonomicznoSpołeczny, czy też o dumpingu socjalnym w ujęciu bardziej złożonym i uwzględniającym
szereg aspektów wykraczających poza samo korzystanie ze swobód traktatowych.
2.1. Okoliczności rodzące dumping socjalny
Mając na myśli przyczyny natury przedmiotowej należy wskazać na okoliczności, które
doprowadziły do wykreowania zjawiska dumpingu socjalnego. W pierwszej kolejności istotna
jest tu promocja rozwoju przedsiębiorczości, która od wielu lat stanowi kluczowy element
integracji gospodarczej stanowiącej fundament integracji europejskiej. Integracja gospodarcza
polegająca na ułatwianiu prowadzenia działalności gospodarczej celem wzmacniania
konkurencyjności na utworzonym w ramach Unii Europejskiej rynku wewnętrznym jest
podkreślana tak w unijnym prawie pierwotnym, jak i w preambułach stosownych aktów
prawa pochodnego regulujących działalność na poszczególnych sektorach rynku.
Konsekwencją powyższego, a zarazem okolicznością, która niejako stanowi źródło powstania
zjawiska dumpingu socjalnego, jest wprowadzenie swobód rynku wewnętrznego. To właśnie
możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez bardziej atrakcyjnych
pod względem cenowym usługodawców i pracowników z państw o niższych standardach
socjalnych w państwach, gdzie koszty socjalne takiej działalności są znacznie większe,
zrodziło tezę o występowaniu dumpingu socjalnego, czego dowodem są przywołane już
wcześniej definicje używane przez Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komisję.
W świetle powyższych okoliczności kolejną przyczyną prowadzącą niewątpliwie do nasilenia
się zjawiska dumpingu socjalnego jest znaczne rozszerzenie Unii Europejskiej o państwa tzw.
4
bloku wschodniego w 2004 i w 2007 r. Skutkiem tego rozszerzenia okazało się objęcie w
ramach rynku wewnętrznego opartego na zasadzie swobodnego przepływu jednocześnie
państw o wysokich standardach socjalnych i państw znacznie mniej rozwiniętych w tym
zakresie. W związku z tym usługodawcy z państw, w których działalność gospodarcza rodzi
niższe koszty socjalne i pochodne, stali się atrakcyjną alternatywą dla usługobiorców z
państw, których przedsiębiorcy zobowiązani są ponosić większe koszty swojej działalności, a
zatem są zmuszeni do stosowania droższych cen dla swoich klientów.
Niemniej jednak, należy zwrócić uwagę na fakt zdecydowania się przez dotychczasowe
państwa członkowskie na znaczne rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód pomimo
świadomości istnienia różnic socjalnych pomiędzy dotychczasowymi członkami a
państwami-kandydatami. To same państwa „starej” UE określiły warunki przystąpienia do
wspólnoty przez nowe państwa i warunki te zostały spełnione. W związku z tym dyskusyjne
wydaje się obwinianie o występowanie dumpingu socjalnego jedynie mniej rozwinięte
państwa członkowskie, w których warunki zatrudnienia pracowników są z różnych przyczyn
na niższym poziomie, aniżeli w państwach „starej” Unii.
2.2. Podmioty odpowiedzialne za dumping socjalny
Przy próbie ustalenia przyczyn występowania dumpingu socjalnego można posłużyć się też
kryterium podmiotowym, czyli wskazać, kto może być odpowiedzialny za to zjawisko. W
tym zakresie oczywiście bezsporne jest, że w świetle wiązania dumpingu socjalnego ze
swobodami rynku wewnętrznego podmiotami, których działalność w ogóle inicjuje dyskusję
na ten temat, są przedsiębiorcy mający siedzibę w mniej rozwiniętych państwach
członkowskich, którzy świadczą usługi za pomocą swoich pracowników w innych państwach
członkowskich. Przedsiębiorcy ci stają się bowiem dużo bardziej konkurencyjni względem
przedsiębiorców zarejestrowanych w państwach „starej” Unii z uwagi na niższe normy
dotyczące warunków pracy w państwach ich siedziby, a w konsekwencji na niższe koszty
świadczonych przez nich usług. Stawianym pytaniem jest jednak, czy na dumpingu socjalnym
korzystają wyłącznie ci przedsiębiorcy. Pytanie to jest o tyle istotne, że w przypadku
udzielenia na nie odpowiedzi negatywnej trudniejszą do zanalizowania stanie się kwestia
konieczności oraz sposobu zwalczania dumpingu socjalnego jako zjawiska negatywnego.
Część przedstawicieli doktryny wskazuje w tym kontekście na rolę niektórych państw
członkowskich, które zaniżają swoje standardy ustalone w prawie krajowym, aby uatrakcyjnić
własną gospodarkę i przekonać usługobiorców z innych państw do korzystania z tańszych
5
przedsiębiorców zarejestrowanych na ich terytorium5. Patrząc na problem dumpingu
socjalnego z tej perspektywy trudno jest obwiniać o negatywne konsekwencje tego zjawiska
samych przedsiębiorców świadczących usługi transgraniczne. Tacy przedsiębiorcy działają
bowiem zgodnie z obowiązującym prawem państwa ich siedziby, tworzącego dogodne
warunki do prowadzenia konkurencyjnej działalności na rynku wewnętrznym.
Wskazuje się ponadto na rolę usługobiorców z wysoko rozwiniętych państw członkowskich,
którzy chcąc ograniczyć koszty własnej działalności kierują zlecenia do bardziej
konkurencyjnych przedsiębiorców z innych państw6. Takim usługobiorcom można
oczywiście zarzucać brak troski o rodzimą gospodarkę. Niemniej jednak, nie powinno się ich
obarczać odpowiedzialnością za negatywne konsekwencje dumpingu socjalnego, jeżeli nie
uczestniczą oni świadomie w nadużywaniu istniejących różnic w zakresie minimalnych
wymogów prawa pracy przez ich usługodawców z innych państw członkowskich.
2.3. Konflikt interesów
W świetle wyżej wskazanych okoliczności można zauważyć swoisty konflikt pomiędzy
poszczególnymi grupami interesów – uczestnikami rynku wewnętrznego. Konflikt ten można
zidentyfikować
na
dwóch
zasadniczych
płaszczyznach.
Po
pierwsze,
pomiędzy
przedsiębiorcami świadczącymi usługi transgraniczne w konkurencyjnych cenach, a
państwami świadczenia usług, których nadrzędnym celem jest ochrona własnej gospodarki, tj.
lokalnej przedsiębiorczości i pracowników krajowych. Po drugie, zarówno w opinii
publicznej jak i w orzecznictwie Trybunału wyróżnia się też konflikt interesów pomiędzy
przedsiębiorcami świadczącymi usługi transgraniczne, a ich własnymi pracownikami, co do
należytego wynagrodzenia za pracę w trakcie ich delegowania do czasowej pracy w innym
państwie w ramach usług świadczonych przez takich przedsiębiorców.
Rozstrzygnięcie powyższych płaszczyzn konfliktu poprzez ocenę, które z interesów stanowią
dobro wyższego rzędu z perspektywy wartości i celów Unii Europejskiej, stanowić może
podstawę do określenia zakresu, w jakim przyjęte na poziomie unijnym wiążące środki
prawne będą dążyły do zwalczania dumpingu socjalnego. Sam zakres definicji dumpingu
socjalnego może także różnić się w zależności od tego, czyje interesy przyjmiemy za główny
5
H.-W. Sinn H.-W, Social dumping in the transformation process?, NBER Working Paper 8364, National
Bureau of Economic Research, Cambridge, MA 2001, s. 3.
6
T. Cordella, I. Grilo, Social dumping and relocation: is there a case for imposing a social clause?,
Center for Economic Policy Research, discussion paper, nr 1931, 1998.
6
przedmiot ochrony. Przy transgranicznym świadczeniu usług z wykorzystaniem pracowników
z innych państw członkowskich pracownicy delegowani mogą mieć interesy nie tylko
sprzeczne z własnym pracodawcą transgranicznym, lecz także bezpośrednio z pracownikami
krajowymi państwa przyjmującego. Jednocześnie władze poszczególnych państw mogą
wspierać dumping socjalny lub też próbować go zwalczać przez swe działania
protekcjonistyczne. Zaprezentowane konflikty między tymi zróżnicowanymi interesami są w
istocie znaczną przeszkodą w przyjęciu jednej wiążącej definicji dumpingu socjalnego.
3. Akty prawne mające zastosowanie w sferze dumpingu socjalnego
Obecnie na poziomie unijnym nie przyjęto środków o charakterze kompleksowym,
prowadzących
do
harmonizacji
przepisów
regulujących,
kontrolujących
bądź
też
zwalczających dumping socjalny. Nie oznacza to jednak, że żaden z obowiązujących aktów
prawnych nie odnosi się do tego problemu.
Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest dyrektywa 96/71/WE dotycząca
delegowania pracowników w ramach świadczenia usług7. Celem jej przyjęcia było
ustanowienie jednolitych minimalnych warunków zatrudnienia dla wszystkich pracowników
świadczących pracę w danym państwie członkowskim (z uwagi na sytuację pracowników
delegowanych do świadczenia pracy w państwie innym niż państwo siedziby pracodawcy), w
zakresie konkretnych dziedzin tych warunków, wskazanych w dyrektywie (m. in. minimalna
stawka płacy i minimalny wymiar urlopu)8. Z drugiej strony preambuła dyrektywy wskazuje
na konieczność zapewnienia uczciwej konkurencji przy transgranicznym świadczeniu usług.
Regulacje niniejszej dyrektywy okazały się w rzeczywistości niewystarczająco precyzyjne i
zrodziły trudności interpretacyjne, które zostały wykorzystane przez niektóre państwa
członkowskie do objęcia przedsiębiorców z innych państw członkowskich nadmiernie
restrykcyjnymi ograniczeniami w świadczeniu przez nich usług za pomocą pracowników
delegowanych. W konsekwencji dyrektywa ta nie odniosła zamierzonego efektu (co przyznała
sama Komisja9), a problem związanych z nią niepewności prawnych oraz należytego
7
Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16.12.1996 r. dotycząca delegowania
pracowników w ramach świadczenia usług, Dz. U. L 18 z 21.01.1997 r., 05/t. 2, s. 431.
8
Dyrektywa 96/71/WE…, art. 3 ust. 1 w związku z pkt 13 preambuły.
9
Komisja Europejska, Wniosek – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie egzekwowania
dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, COM (2012) 131
final, s. 4.
7
zrównoważenia interesów państw przyjmujących i pracowników delegowanych z interesem
przedsiębiorców transgranicznych musiały zostać rozstrzygnięte w orzecznictwie Trybunału.
W związku z powyższym przeprowadzono konsultacje pomiędzy poszczególnymi partnerami
społecznymi w celu zapewnienia skuteczności tej dyrektywy. Na skutek przeprowadzonych
konsultacji przyjęto 15.05.2014 r. dyrektywę 2014/67/UE w sprawie egzekwowania
dyrektywy 96/71/WE10. Zasadniczym celem tej dyrektywy jest zapewnienie lepszego
wdrażania, stosowania i egzekwowania dyrektywy 96/71/WE. Zakres przedmiotowy
dyrektywy 2014/67/UE obejmuje m.in. przepisy mające zlikwidować niektóre wątpliwości
interpretacyjne dotyczące przepisów dyrektywy 96/71/WE. Poza tym dyrektywa ta nakłada na
państwa członkowskie szereg innych nowych obowiązków związanych z instytucją
pracowników delegowanych. Termin na implementację tej dyrektywy upływa dopiero
18.06.2016 r., w związku z czym na chwilę obecną nie można ocenić, czy rzeczywiście
pozwoli ona skutecznie walczyć z dumpingiem socjalnym w przypadku korzystania z
pracowników delegowanych przy świadczeniu usług transgranicznych.
Jak wskazuje sama nazwa dwóch wspomnianych wyżej dyrektyw, dotyczą one jedynie
sytuacji pracowników delegowanych, tj. pracowników, którzy przez ograniczony okres
wykonują pracę na terytorium innego państwa członkowskiego, niż państwo, w którym
zwyczajowo pracują11. Zakresem tych dyrektyw nie są więc objęte osoby samozatrudnione,
lub też takie, które w istocie wykonują swą pracę w państwie innym, niż państwo siedziby ich
pracodawców, lecz taka praca nie ma charakteru ograniczonego i nie dochodzi przy niej do
faktycznej zmiany zwyczajowego miejsca świadczenia pracy. Prowadzi to w istocie do
kontrowersji, czy charakter pracy danego pracownika pozwala traktować go jako pracownika
delegowanego, co powodowałoby objęcie go wspomnianymi dyrektywami.
Wskazane powyżej akty prawne podejmują więc temat występowania dumpingu socjalnego
jedynie w zakresie ograniczonym co do sposobu świadczenia usług transgranicznych w
postaci wykorzystania instytucji delegowania i nie odnoszą się w sposób uniwersalny do
wszystkich uczestników i sektorów rynku wewnętrznego. Nadal pozostają jednak aktami
prawnymi, które jako jedyne wprowadzają pewne jednolite rozwiązania zmierzające do
10 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15.05. 2014 r. w sprawie egzekwowania
dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca
rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany
informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”), Dz.U. L 159 z 28.05.2014, s. 11.
11
Dyrektywa 96/71/WE…, art. 2 ust. 1.
8
wyeliminowania niekorzystnych skutków dumpingu socjalnego niezależnie od sektora rynku
wewnętrznego, na którym świadczone są usługi transgraniczne.
O ile z przyczyn polityczno-ekonomicznych nie jest w chwili obecnej możliwa całkowita
harmonizacja walki z negatywnymi skutkami dumpingu socjalnego (przyjmująca pewne
uniwersalne rozwiązania wobec rynku wewnętrznego jako całości), możliwe jest
podejmowanie stosownych działań wobec poszczególnych sektorów rynku wewnętrznego,
szczególnie narażonych na negatywne skutki dumpingu socjalnego. Ocena konieczności
wprowadzenia takich działań wymaga jednak dokonania szczegółowej analizy regulacji
prawnych dotyczących takich sektorów, co nie stanowi przedmiotu niniejszego opracowania.
4. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Jak dotąd Trybunał Sprawiedliwości nie wypracował żadnej definicji dumpingu socjalnego,
choćby na potrzeby konkretnej sprawy. W sprawach przed nim zawisłych i odnoszących się
do zjawiska dumpingu socjalnego podstawową kwestią wymagającą odpowiedzi było
oczywiście zagadnienie dopuszczalności ograniczania korzystania ze swobód traktatowych
powołując się na walkę z dumpingiem socjalnym. Jednocześnie przed Trybunałem stawiane
były inne problemy, które w pewnym zakresie powiązane były z występowaniem dumpingu
socjalnego: wykładni przepisów dyrektywy 96/71/WE oraz rozstrzygania konfliktu pomiędzy
interesem przedsiębiorców-pracodawców świadczących usługi transgraniczne z interesami
innych uczestników rynku wewnętrznego.
4.1. Ograniczanie swobód traktatowych w celu walki z dumpingiem socjalnym
Trybunał Sprawiedliwości w sposób stopniowy podejmował w swoim orzecznictwie problem
dumpingu socjalnego. Zanim sformułowanie "dumping socjalny" zaczęło być używane w
dyskusji publicznej dotyczącej różnic w standardach zatrudnienia pomiędzy poszczególnymi
państwami członkowskimi, Trybunał najpierw potwierdził w swym orzecznictwie, że ochrona
pracowników może stanowić wymóg imperatywny uzasadniający ograniczanie swobód
traktatowych12, co było konieczne do kontynuowania rozważań w tym zakresie.
Następnie, jeszcze przed upływem terminu implementacji dyrektywy 96/71/WE (a więc bez
uwzględniania jej przepisów) Trybunał w praktyce wypowiedział się co do sytuacji, która w
późniejszym czasie została uznana za jeden z przejawów dumpingu socjalnego, tj.
12
Wyrok TS z 27.03.1990 r., w sprawie C-113/89, Rush Portuguesa Ldª przeciwko Office national
d'immigration, Zb. Orz. 1990, s. I-01417.
9
konieczności zapłaty minimalnego wynagrodzenia za pracę pracownikom wysyłanym przez
pracodawców z innych państw członkowskich na podstawie przepisów państwa
przyjmującego. W orzeczeniu w sprawie Arblade13 uznał bowiem, że swoboda świadczenia
usług może być ograniczana przez wprowadzenie przez państwo przyjmujące (państwo, na
którego terytorium usługa jest świadczona) wymogu zapłaty pracownikom delegowanym w
ramach świadczenia takiej usługi minimalnej stawki wynagrodzenia obowiązującej w
państwie przyjmującym na podstawie stosownego układu zbiorowego pracy, który może
objąć również tych pracowników. Trybunał uznał zatem pośrednio za dopuszczalne
ograniczanie swobody traktatowej poprzez narzucanie restrykcji wobec jednego z atrybutów
dumpingu socjalnego, tj. unikania płacenia stawki minimalnej w państwie przyjmującym.
To, co wcześniej miało charakter dorozumiany, zostało już wprost stwierdzone w
przełomowym orzeczeniu w sprawie Laval14, gdzie Trybunał uznał, że „prawo do
prowadzenia akcji zbiorowych mających na celu ochronę pracowników krajowych państwa
przyjmującego, skierowanych przeciwko ewentualnym praktykom dumpingu socjalnego
może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego”, mogący uzasadniać ograniczenie jednej
ze swobód traktatowych. Oczywiście, tak jak w przypadku każdego innego wymogu
imperatywnego, przyjęcie walki z dumpingiem socjalnym jako uzasadnienia dla
wprowadzanych ograniczeń nie będzie stanowiło naruszenia prawa unijnego tylko wtedy, gdy
środek ograniczający jest odpowiedni i proporcjonalny.
Jednocześnie zauważalne w sprawie Laval jest odniesienie do walki z dumpingiem socjalnym
istnienia kolizji pomiędzy przysługującymi jednostkom prawami podstawowymi a
zagwarantowaną w prawie pierwotnym UE możliwością korzystania ze swobód rynku
wewnętrznego. Odniesienie to przejawia się uznaniem, że korzystanie z prawa podstawowego
(w tym przypadku jest to prawo do prowadzenia akcji zbiorowych) stanowi co prawda
ograniczenie swobody świadczenia usług, lecz może ono być uzasadnione, jeżeli jest
podyktowane jednym z wymogów imperatywnych (w tym przypadku ochroną pracowników
przed negatywnymi skutkami dumpingu socjalnego). W podobny sposób na temat statusu
13
Wyrok TS z 23.11.1999 r. w sprawach połączonych C‑369/96 i C‑376/96 Postępowania karne
przeciwko Jean-Claude Arblade i in., Zb. Orz. 1999, s. I‑8453.
14
Wyrok TS z 18.12. 2007 r. w sprawie C-341/05, Laval un Partneri Ltd p. Svenska
Byggnadsarbetareförbundet i inni, Zb. Orz. 2007, s. I-11767.
10
praw podstawowych Trybunał wypowiedział się także w świetle korzystania ze swobody
przedsiębiorczości w wydanym tydzień wcześniej orzeczeniu w sprawie Viking15.
Nie oznacza to jednak, że Trybunał zaakceptował prymat praw podstawowych nad
swobodami traktatowymi. Trybunał zaznaczył, że prawo do strajku jako prawo podstawowe
stanowi co prawda elementarną część zasad ogólnych prawa UE, ale mimo to może podlegać
pewnym ograniczeniom. W kontekście wpływania przez takie prawo na możliwość
korzystania ze swobód traktatowych ograniczenia te polegają na tym, że korzystanie z tych
praw musi być po pierwsze zgodne z wymogami dotyczącymi innych praw chronionych na
podstawie traktatu, a po drugie zgodne z zasadą proporcjonalności. Generalnie zatem prawo
do podejmowania działań zbiorowych jest objęte zakazem ograniczania swobód traktatowych,
a wyjątkowo może stanowić taki środek ograniczający, o ile jest to uzasadnione nadrzędnymi
względami interesu ogólnego, jest odpowiednie i proporcjonalne. W podobnym tonie
Trybunał orzekał już wcześniej16, jednakże dopiero w sprawach Viking i Laval odniósł ten
problem do prowadzenia akcji protestacyjnych przez pracowników zrzeszonych w związkach
zawodowych, także w celu zwalczania negatywnych dla nich skutków dumpingu socjalnego.
W istocie Trybunał nie rozstrzygnął jednak wspomnianej powyżej kolizji.
Po wyraźnym uznaniu walki z dumpingiem socjalnym za wymóg imperatywny Trybunał
sprecyzował jednak, że przy powoływaniu się na walkę z dumpingiem socjalnym istotne są
również motywy, jakie kierują danym państwem w tej walce. W orzeczeniu w sprawie De
Clercq17 uzależnił on bowiem uzasadnianie ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług
ochroną przed nieuczciwą konkurencją ze strony usługodawców transgranicznych płacących
swym pracownikom wynagrodzenie poniżej stawki minimalnej, o ile tak sformułowany cel
ograniczeń obejmuje również cel ochrony pracowników za pomocą zwalczania dumpingu
socjalnego. Oznacza to zatem, że podejmowanie walki z negatywnymi aspektami dumpingu
socjalnego musi mieć przede wszystkim na względzie interes pracowników, a nie
konkurentów usługodawców transgranicznych na rynku wewnętrznym.
Jednocześnie Trybunał dokonał terytorialnego ograniczenia możliwości zwalczania dumpingu
socjalnego przez państwa członkowskie w sytuacjach, gdy usługobiorcy z tych państw
15
Wyrok TS z 11.12.2007 r. w sprawie C-438/05, International Transport Workers’ Federation i Finnish
Seamen’s Union przeciwko Viking Line ABP i OÜ Viking Line Eesti, Zb. Orz. 2007, s. I-10779.
16
Wyrok TS z 12.06.2003 r. w sprawie C‑112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und
Planzüge przeciwko Republik Österreich, Zb. Orz. 2003, s. I-05659.
17
Wyrok TS z 3.12.2014 r. w sprawie C-315/13, Postępowanie karne przeciwko Edgard Jan De Clercq i
inni, ECLI:EU:C:2014:2408.
11
korzystają z usługodawców transgranicznych. W sprawie Bundesdruckerei18 stwierdził
bowiem, że generalnie uznawany za uzasadniony z uwagi na cel ochrony pracowników przed
dumpingiem socjalnym środek ograniczający w postaci wprowadzenia wymogu zapłaty
stawki minimalnej pracownikom podwykonawców z państw członkowskich innych niż to, z
którego pochodzi zamawiający i wykonawca (sprawa dotyczyła zamówień publicznych), nie
może być jednak uznany za proporcjonalny w zakresie, w jakim wymóg ten dotyczy także
pracowników podwykonawców wykonujących dane zamówienie publiczne jedynie na
terytorium państwa ich pochodzenia, a nie państwa zamawiającego i wykonawcy. W związku
z tym niezgodne z prawem unijnym jest rozciągnięcie wymogu zapłaty stawki minimalnej
obowiązującej w danym państwie członkowskim na pracowników usługodawcy, którzy
wykonują swoją pracę w ramach świadczonej przez niego usługi tylko na terytorium innego
państwa członkowskiego, gdzie obowiązuje niższa stawka minimalna.
4.2. Wykładnia przepisów dyrektywy 96/71/WE
Trybunał w orzecznictwie dotyczącym dumpingu socjalnego wypowiadał się głównie w
świetle okoliczności implementowania przez państwa członkowskie wspomnianej dyrektywy
96/71/WE. To właśnie wskutek podejmowanych przez niektóre państwa przy jej transpozycji
prób wykorzystania dla własnych interesów niejasności jej poszczególnych przepisów
zrodziło się wiele pytań dotyczących zasadności zwalczania dumpingu socjalnego i zakresu
swobody, jaką mają państwa członkowskie przy wprowadzaniu krajowych wymogów
zatrudnienia wobec usługodawców transgranicznych.
Orzecznictwo dotyczące dyrektywy 96/71/WE w dużej części odnosi się do kwestii wymogu
zapłaty pracownikom delegowanym stawki płacy minimalnej obowiązującej w państwie
przyjmującym. Problem ten, stanowiący niewątpliwie jeden z głównych elementów dyskusji
o konieczności zwalczania dumpingu socjalnego, stał się podłożem do przyjęcia przez
Trybunał pewnych generalnych wniosków co do zakresu stosowania dyrektywy i swobody
państw członkowskich we wprowadzaniu na jej podstawie ograniczeń wobec usługodawców
transgranicznych.
usługodawców
Oczywistym
transgranicznych
bowiem
są
jest,
przepisy
że
im
państwa
bardziej
restrykcyjne
przyjmującego
w
wobec
zakresie
wynagrodzenia wypłacanego pracownikom delegowanym, tym bardziej prawdopodobne jest
18
Wyrok TS z 18.09.2014 r. w sprawie C-549/13, Bundesdruckerei GmbH przeciwko Stadt Dortmund,
ECLI:EU:C:2014:2235.
12
pozbawienie tych usługodawców przewagi konkurencyjnej w stosunku do usługodawców
krajowych (a pracowników delegowanych w stosunku do pracowników krajowych).
W tym zakresie kluczowe okazało się orzeczenie we wspomnianej już wcześniej sprawie
Laval, gdzie Trybunał podkreślił, iż celem dyrektywy 96/71/WE nie była całkowita
harmonizacja a jedynie określenie jądra bezwzględnie obowiązujących minimalnych
wymogów ochrony pracowników delegowanych, których w formie implementowanych
przepisów krajowych delegujący pracodawcy byli zobowiązani przestrzegać. W związku z
tym przepisy dyrektywy dotyczące wynagrodzeń odnoszą się tylko do stawki płacy
minimalnej i nie mogą one być przywoływane przez państwa członkowskie jako uzasadnienie
obowiązku przestrzegania przez usługodawców transgranicznych wymogów co do
wynagrodzeń wyższych niż te stawki. Jednocześnie przepisy dyrektywy nie mogą stanowić
podstawy do ustanawiania w krajowych porządkach prawnych wymogów dotyczących
wynagrodzenia minimalnego za pomocą środków nieprzewidzianych w dyrektywie19.
Jednocześnie w sprawie Laval Trybunał dokonał bardzo istotnej wykładni zawartej w
dyrektywie
klauzuli
zasady korzystności20,
zgodnie
z
którą
przepisy dyrektywy
wprowadzające minimalne wymogi zatrudnienia pracowników delegowanych nie mogą
stanowić przeszkody dla stosowania korzystniejszych dla nich warunków zatrudnienia.
Przepis ten stał się w opinii państw zamierzających usilnie walczyć z dumpingiem socjalnym
wystarczającą podstawą do nakładania bardziej restrykcyjnych obowiązków wobec
usługodawców transgranicznych, aniżeli zezwala na to zakres norm wskazanych w
dyrektywie. Trybunał wykluczył jednak możliwość przyjmowania tak szerokiej wykładni
tego przepisu i stwierdził, że nie zezwala on państwom przyjmującym na poddanie
świadczenia usług transgranicznych na swoim terytorium obowiązkowi przestrzegania
warunków pracy wykraczających poza bezwzględnie obowiązujące normy minimalnej
ochrony wynikające z dyrektywy. Trybunał podkreślił, że dyrektywa wyraźnie wskazuje
stopień ochrony, jakiego przyjmujące państwa członkowskie mogą wymagać od
usługodawców-pracodawców transgranicznych i tego zakresu nie mogą one rozszerzać pod
pretekstem zasady korzystności. W opinii Trybunału przyjęcie odmiennej wykładni w tym
zakresie pozbawiałoby dyrektywę jej skuteczności.
19
20
Tj. środków prawnych wymienionych w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 8 dyrektywy 96/71/WE.
Dyrektywa 96/71/WE…, art. 3 ust. 7.
13
Wobec powyższego Trybunał uznał w sprawie Laval, że poziom ochrony pracowników
delegowanych w państwie przyjmującym jest ograniczony do warunków wyraźnie
wskazanych w dyrektywie, chyba że dla tych pracowników istnieją korzystniejsze warunki
pracy w zakresie zagadnień ujętych w dyrektywie na podstawie prawa państwa ich
pochodzenia lub układów zbiorowych pracy obowiązujących w państwie przyjmującym, do
których ich pracodawca przystąpił dobrowolnie. Pogląd ten Trybunał podtrzymał także w
orzeczeniu w sprawie Rüffert21.
Istotne wnioski dotyczące możliwości rozszerzenia zakresu zastosowania dyrektywy
96/71/WE Trybunał zawarł również w orzeczeniu w sprawie Komisja p. Luksemburgowi22,
dotyczącej
możliwości
nakładania
przez
państwa
przyjmujące
na
usługodawców
transgranicznych szerszego zakresu wymogów dotyczących warunków zatrudnienia, niż jest
to wskazane w dyrektywie, na podstawie zawartej w dyrektywie klauzuli porządku
publicznego23. Trybunał szczegółowo określił, na jakiej podstawie tak naprawdę
dopuszczalne jest zastosowanie tej klauzuli dla wprowadzania bardziej restrykcyjnych
wymogów zatrudnienia pracowników delegowanych24. Zaznaczył on także, że nie może być
ona wykorzystywana przez państwa członkowskie do nakładania na usługodawcówpracodawców transgranicznych wymogów wynikających z innych dyrektyw, które powinny
być zgodnie z ich przepisami egzekwowane w państwie ich pochodzenia. W opinii Trybunału
to, co stanowi przedmiot kontroli państwa pochodzenia danego usługodawcy na podstawie
prawa UE (np. wskutek wydania innej dyrektywy), nie może być zakwalifikowane jako
przepis porządku publicznego przez państwo przyjmujące na podstawie dyrektywy
96/71/WE. Prawo UE dopuszcza zatem możliwość rozciągania zakresu stosowania prawa
krajowego państwa przyjmującego nieprzyjętego na podstawie dyrektywy 96/71/WE także na
osoby świadczące jedynie czasowo pracę na jego terytorium, ale tylko wtedy, gdy nie
posiadają one w tym zakresie takiej samej lub porównywalnej ochrony na podstawie
obowiązków, jakie ich pracodawca musi spełnić w państwie jego siedziby.
4.3. Konflikt interesów przedsiębiorców-pracodawców transgranicznych z innymi
uczestnikami rynku wewnętrznego
21
Wyrok TS z 3.04.2008 r. w sprawie C-346/06, Dirk Rüffert przeciwko Land Niedersachsen, Zb. Orz.
2008, s. I-01989.
22
Wyrok TS z 19.06. 2008 r. w sprawie C-319/06, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Wielkiemu
Księstwu Luksemburga, Zb. Orz. 2008, s. I-04323.
23
Dyrektywa 96/71/WE…, art. 3 ust. 10.
24
Wyrok TS z 19.06. 2008 r. w sprawie C-319/06…, pkt 28-34 orzeczenia.
14
Z przytoczonego powyżej orzecznictwa niewątpliwie można wywnioskować istnienie
opisywanego już wcześniej konfliktu interesów pomiędzy przedsiębiorcami transgranicznymi
świadczącymi swe usługi w innych państwach członkowskich z wykorzystaniem
pracowników delegowanych, a innymi uczestnikami rynku wewnętrznego – przedsiębiorcami
z państw przyjmujących i pracownikami (tak krajowymi, jak i delegowanymi).
Mając na uwadze stanowisko przyjmowane przez Trybunał należy podkreślić, że stara się on
równoważyć interesy każdej z zainteresowanych stron, dbając jednocześnie o słuszne racje
usługodawców transgranicznych, którym przecież prawo pierwotne gwarantuje swobodę w
działaniu na rynku wewnętrznym. Kluczowe w tym zakresie okazały się sprawy Viking i
Laval, w których Trybunał nie dopuścił do przyznania całkowitego prymatu prawom
związków zawodowych w stosunku do możliwości korzystania ze swobód traktatowych i
wyraźnie stwierdził, że mogą one ograniczać korzystanie z tych swobód jedynie pod ścisłymi
warunkami
mającymi
zastosowanie
także
w
przypadku
przyjmowania
środków
ograniczających innego rodzaju. Wcześniej już stwierdzał w swoim orzecznictwie, że należy
znosić wszelkie ograniczenia, nawet gdy obowiązują one tak samo w stosunku do
usługodawców krajowych, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli mogą
one wstrzymać, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy z innego
państwa członkowskiego, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi 25.
Niemniej jednak to właśnie orzekając w sprawach Viking i Laval Trybunał zaznaczył
jednocześnie, że Unia Europejska ma na celu nie tylko rozwój gospodarczy, ale i społeczny,
dlatego też prawa wynikające z przepisów traktatu dotyczących swobód rynku wewnętrznego
muszą być równoważone z celami polityki społecznej, dla umożliwienia wyrównania
warunków życia i pracy (zapewnienia należytej ochrony socjalnej) przy jednoczesnym
zachowaniu postępu. Świadczy to o przyjęciu przez Trybunał pozycji koncyliacyjnej, dążącej
do uwzględniania wszystkich aspektów towarzyszących występowaniu dumpingu socjalnego
na rynku wewnętrznym przy rozstrzyganiu wspomnianego konfliktu interesów.
Trybunał kładzie jednak nacisk także na należyte uwzględnianie interesu pracowników
delegowanych. Już w orzeczeniu w sprawie Laval Trybunał podkreślił, że prawo unijne jak
najbardziej dopuszcza możliwość objęcia wymogami dotyczącymi płacy minimalnej także
osoby czasowo wykonujące pracę na terytorium danego państwa, jednakże zastosowanie tych
25
Wyrok TS z 19.01.2006 r. w sprawie C-244/04, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice
Federalnej Niemiec, Zb.Orz. 2006, s. I-00885.
15
zasad musi zapewniać realizację celu w postaci ochrony takich pracowników delegowanych.
Z kolei, jak wspomniano już wcześniej, w orzeczeniu w sprawie De Clercq ujął tę kwestię już
w sposób bardziej konkretny poprzez stwierdzenie, iż powoływanie się na ochronę przed
nieuczciwą konkurencją ze strony usługodawców transgranicznych w związku z niepłaceniem
stawki minimalnej przy stosowaniu krajowych środków ograniczających jest dopuszczalne
tylko wtedy, gdy jednocześnie dany środek ograniczający realizuje cel ochrony pracowników
za pomocą zwalczania dumpingu socjalnego. Świadczy to o tym, że przy ocenie zasadności
wprowadzonych środków ograniczających Trybunał dokonuje w pierwszej kolejności analizy,
jakie korzyści z wprowadzenia takich środków w ramach walki z dumpingiem socjalnym
mogą wynikać dla pracowników, a nie przedsiębiorców konkurujących na rynku
wewnętrznym.
5. Podsumowanie
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, trudno spodziewać się przyjęcia w najbliższym
czasie na poziomie Unii Europejskiej jednej obowiązującej definicji dumpingu socjalnego.
Dopóki państwa „starej” i „nowej” Unii nie wypracują kompromisowego rozwiązania w tym
zakresie, nie będzie również możliwe wprowadzenie w życie jakichkolwiek rozwiązań
prawnych skutecznie i w sposób kompleksowy zwalczających negatywne skutki dumpingu
socjalnego,
z
jednoczesnym
poszanowaniem
słusznych
interesów
przedsiębiorców
działających na rynku wewnętrznym. Kwestią otwartą pozostaje, czy przyjęcie takich
rozwiązań jest możliwe chociażby w stosunku do poszczególnych sektorów rynku
wewnętrznego, gdzie negatywne skutki dumpingu socjalnego są szczególnie widoczne.
W zakresie występowania zjawiska dumpingu socjalnego w ramach instytucji delegowania
istotny będzie rezultat implementacji przez państwa członkowskie do systemów prawa
krajowego przepisów nowej dyrektywy 2014/67/UE oraz jego wpływ na skuteczność
dyrektywy 96/71/WE.
Niewątpliwie kluczowym pytaniem jest, w jakim kierunku w świetle oczekiwań opinii
publicznej i istniejącej sytuacji politycznej w Unii Europejskiej podąży orzecznictwo
Trybunału Sprawiedliwości w zakresie zasadności zwalczania aspektów uważanych za
przejaw dumpingu socjalnego oraz kwestii równoważenia interesów zainteresowanych stron.
Wydaje się, że jego dotychczasowe zachowawcze stanowisko wobec tego problemu mogło
korzystnie wpływać zarówno na sytuację pracowników delegowanych, jak i na utrzymanie
uczciwej konkurencji na rynku wewnętrznym. Nie jest jednak wykluczone, że w przyszłości
16
Trybunał zdecyduje się w nieco aktywniejszy sposób skompensować brak wprowadzania
reform w drodze prawa pochodnego, co niewątpliwie zmusi go do jednoznacznego
przyznania prymatu wartościom prezentowanym tylko przez jedną ze stron istniejącego
konfliktu interesów w ramach istniejącego problemu dumpingu socjalnego.