Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der
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Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der
LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER Cottbus* Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland** I. Bedeutung und geschichtlicher Abriss Der öffentliche Dienst ist in der Bundesrepublik Deutschland immer noch der wichtigste Arbeitgeber. So gehörten ihm im Jahr 2007 – allen Stellenstreichungen und Einsparungen zum Trotz – immerhin noch 3,14 Millionen Vollzeitbeschäftigte und 1,4 Millionen Teilzeitbeschäftigte an. Von den insgesamt 4,54 Millionen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten in diesem Jahr waren 1,9 Millionen in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis als Beamte, Richter oder Soldaten tätig; der Rest war auf privatvertraglicher Basis angestellt. Das Beamtenrecht betrifft in Deutschland damit bundesweit doppelt so viele Personen, wie in der gesamten Land- und Forstwirtschaft und der Fischerei erwerbstätig sind. Die gesamten Personalausgaben der öffentlichen Hand beliefen sich im Jahr 2007 auf 194 Milliarden Euro.1 Zu den Beamten zählen auch die verbeamteten Hochschullehrer, auf die das Beamtenrecht mit einigen Modifikationen ebenfalls anwendbar ist. Die Beamtenschaft ist nicht nur zahlenmäßig, sondern auch politisch eine nicht zu vernachlässigende Größe, sie hat zugleich eine langjährige geschichtliche Tradition, die mit der zunehmenden Verrechtlichung der Beamtenverhältnisse einhergeht. Beispielhaft wird hier das in vielerlei Hinsicht wegweisende Preußische Allgemei* Prof. Dr.Dr. h.c. Lothar Knopp ist Inhaber des Lehrstuhls für Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Umweltrecht sowie Geschäftsführender Direktor des Zentrums für Rechts- und Verwaltungswissenschaften (ZfRV) an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus; Wolfgang Schröder ist Kanzler dieser Universität und Mitdirektor im ZfRV. ** Zu dieser Thematik wird auf die demnächst erscheinende Buchpublikation „Beamte und Hochschullehrer – Verlierer der Föderalismusreform?“ von L. Knopp / W. Schröder, LOGOS Verlag Berlin, hingewiesen. 1 Zur Quelle für die hier genannten Zahlen siehe Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2008, S. 79, 567, 590. BOC.indb 314 2009-09-11 11:53:30 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 315 ne Landrecht von 1794 genannt, dessen 2. Teil, 10. Titel sich in 145 Paragrafen mit den „Rechten und Pflichten der Diener des Staates“ befasst.2 Beamtenrechtliche Kodifikationen der Folgezeit waren die bayerische Haupt-Landes-Pragmatik3, die erste selbstständige beamtenrechtliche Kodifizierung, sowie, nach der Auflösung des hl. Römischen Reiches und der Gründung des Rheinbundes, weitere Beamtengesetze, wie z.B. die württembergische Dienstpragmatik von 1821. Eine weitere Verrechtlichung der Beamtenverhältnisse folgte in den Verfassungen der deutschen Territorialstaaten, z.B. in Baden oder Hessen.4 Die Verfassung des Deutschen Reichs von 18715 enthielt ebenfalls vereinzelte beamtenrechtliche Bestimmungen, allerdings nur bezogen auf die Reichsbeamten und die zu einem Reichsamt berufenen Beamten der Bundesstaaten (Art. 18 DRV), während der Status der Beamten der einzelnen Bundesstaaten nicht verändert wurde. Ab dem Jahr 1873 regelte das Reichsbeamtengesetz6 den Status der Beamten des Reichs. Dort wurden unter anderem die persönliche Verantwortung des Beamten für die Gesetzmäßigkeit seiner amtlichen Handlungen sowie die grundsätzliche Einstellung der Beamten auf Lebenszeit verankert. Auf der Ebene der Bundesstaaten folgten weitere detaillierte Gesetze.7 Das Beamtentum überlebte den Ersten Weltkrieg, die darauf folgende Revolution und blieb auch nach Konstituierung der Weimarer Republik bestehen. Die Weimarer Reichsverfassung (WRV)8 enthielt die Gesetzgebungskompetenz des Reiches für die Grundsätze des Rechts sämtlicher Beamten, also auch der Landes- und Kommunalbeamten. Darüber hinaus enthielt sie – der heutigen Regelung im deutschen Grundgesetz (Art. 33 Abs. 2 GG) bereits sehr ähnlich – ein Verbot der Ungleichbehandlung beim Zugang zu öffentlichen Ämtern und eine Beschränkung auf die Kriterien der Befähigung und Leistung, eine ausdrückliche Nennung des Lebenszeitprinzips und die Bestimmung, dass die „wohlerworbenen Rechte der Beamten“ unverletzlich seien. Diese wohlerworbenen Rechte beinhalteten vor allem eine Treue- und Gehorsamspflicht des Beamten gegenüber dem Dienstherrn, seine Unparteilichkeit, seinen Rechtsanspruch auf Besoldung und Versorgung sowie das Lebenszeitprinzip.9 2 Preußisches Allgemeines Landrecht (ALR) vom 05.02.1794, abgedruckt in: H. Hattenauer. (Hrsg.), Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten von 1794, Textausgabe, 1970. 3 Vgl. hierzu eingehend R. Summer, Betrachtungen zur Geschichte des deutschen Beamtenrechts, [in:] Die Personalvertretung 2005, S. 84 ff. m.w.N. 4 Vgl. Verfassung für das Großherzogtum Baden vom 22.08.1818, StRegBl., S. 101 ff., und Verfassung für das Großherzogtum Hessen vom 17.12.1820, HessRegBl., S. 535 ff. 5 Vom 16.04.1871, RGBl., S. 63. 6 Gesetz betreffend die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten vom 31.03.1873, RGBl., S. 61. 7 Siehe z.B. das Württembergische Beamtengesetz vom 28.06.1876, RegBl., S. 211; das Bayerische Beamtengesetz vom 16.08.1908, GVBl., S. 581. 8 Vom 11.08.1919, RGBl., S. 1383. 9 Vgl. H. Lecheler, [in:] K.H. Friauf / W. Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: 24. Lfg., 2008, Art. 33 Rdnr. 65. BOC.indb 315 2009-09-11 11:53:30 316 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER Die Machtergreifung der Nationalsozialisten veränderte bekanntlich die Gestalt des deutschen Staates und der Gesellschaft grundlegend. Auch das Beamtenrecht wurde den Bestrebungen unterworfen, einen Einheitsstaat zu schaffen, der den Belangen der NSDAP unterworfen war und jeden Menschen nach seiner „Rasse“ bewertete. Das sog. Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums vom 07.04.193310 bestimmte, dass alle Beamten „nicht arischer Abstammung“ in den Ruhestand – bis auf wenige Ausnahmen – zu versetzen seien.11 Reichsbeamter durfte seit dem 30.06.1933 nur werden, wer die „Gewähr dafür“ bot, „dass er jederzeit für den nationalen Staat eintritt“.12 Seit 1934 mussten alle Beamten bei Dienstantritt Adolf Hitler die Treue schwören.13 Das deutsche Beamtengesetz von 193714 definierte die nationalsozialistische Vorstellung des Beamten. Nach Ausbruch des Zweiten Weltkrieges beschloss der Großdeutsche Reichstag in seiner letzten Sitzung vom 26.04.1942, alle Beamtenverhältnisse sogar vollständig der Willkür Hitlers zu unterwerfen. Nachdem nach der Kapitulation Deutschlands und dem Ende des Zweiten Weltkriegs in Europa ein Neuaufbau des Staatswesens und die Entnazifizierung Deutschlands stattfanden, wurden nationalsozialistisch belastete Beamte von den Besatzungsmächten zunächst aus ihren Ämtern entfernt. Mit dem Zusammenbruch des Dritten Reichs erloschen diese Beamtenverhältnisse auch „von selbst“, urteilte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1953.15 Gleiches galt für die in der Weimarer Zeit wohlerworbenen Rechte, sie konnten angesichts der „durch zwölfjährige Gewaltherrschaft zerstörten Verfassung“ nicht mehr herangezogen bzw. bemüht werden.16 Während das im westlichen Teil Deutschlands 1949 in Kraft gesetzte Grundgesetz (GG)17, das die wesentlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland enthält, das Berufsbeamtentum in Art. 33 GG verankerte, gab es in der ehemaligen DDR lediglich ein einheitliches Arbeitsrecht, wobei allerdings die Mitarbeiter der DDR-Behörden zusätzlich besonderen Vorschriften unterlagen.18 Dort war der Beamte als „besonderer Staatsdiener“ abgeschafft. Die Geschichte der Professorenschaft in Deutschland verläuft in vielerlei Hinsicht ähnlich zu jener des Beamtentums, wobei die Diskussion um den rechtlichen Status und die adäquate Besoldung von Hochschullehrern alt ist. Sie reicht zurück 10 RGBl. I, S. 175. Vgl. näher § 3 des Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums. 12 § 1a des Reichsbeamtengesetzes i.d.F. vom 30.06.1933, RGBl. I, S. 433. 13 § 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Vereidigung der Beamten und Soldaten der Wehrmacht vom 20.08.1934, RGBl. I, S. 785. 14 RGBl. I, S. 39, 186. 15 Siehe näher BVerfGE 3, 58, 113 und 114 f. 16 BVerfGE 3, 288, 321 f. 17 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949, BGBl., S. 1. 18 U. Battis, Bundesbeamtengesetz (BBG), 3. Aufl. 2004, Einl. Rdnr. 6. 11 BOC.indb 316 2009-09-11 11:53:30 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 317 bis ins hohe Mittelalter und ist keineswegs auf die deutschen Lande beschränkt.19 So wurden die mittelalterlichen Universitäten in deutschen Landen ganz überwiegend von den Landesherren eingerichtet, anders z.B. als die ersten europäischen Universitäten in Bologna, Paris und Oxford, die sich aus freien Zusammenschlüssen von Lehrern und Schülern bildeten. Die Rechtsverhältnisse zwischen den Landesherren und den Universitätslehrern entsprachen denjenigen der sonstigen Landesbediensteten, wobei die Universitäten nicht nur dem landesherrlichen, sondern vor allem dem kirchlichen Einfluss ausgesetzt waren und ihre inneren Angelegenheiten weitgehend selbstständig verwalteten. Dies änderte sich erst seit dem 16. Jahrhundert, als der inhaltliche Einfluss der säkularen Herrschaft zu Lasten der Kirche zunahm. Damit wuchs auch die Abhängigkeit der Professorenschaft vom Staat, es entstanden beamtenähnliche Verhältnisse. Diese Entwicklung gipfelte im 18. Jahrhundert darin, dass Hochschullehrer zu dieser Zeit fast überall staatliche Beamte waren.20 Das bereits oben erwähnte Preußische Allgemeine Landrecht bestimmte: „Schulen und Universitäten sind Veranstaltungen des Staates“ (II 12 § 1 ALR). Die Universitätsreformen zu Beginn des 19. Jahrhunderts unter dem Einfluss von Wilhelm von Humboldt führten zu einer Erweiterung des universitären Aufgabenkreises auf Wissenschaft und Forschung und damit wieder zu einer stärkeren Unabhängigkeit der Universitäten.21 Der staatliche Einfluss auf das Personal blieb aber weitgehend erhalten, die Universitätsprofessoren waren nach wie vor unmittelbare staatliche Beamte, wenngleich auch für sie einige Sonderbestimmungen galten. Die Universitäten blieben auch im Deutschen Reich von 1871 Angelegenheit der Bundesstaaten. Dies änderte sich in der Weimarer Republik nicht. Die Weimarer Verfassung verbürgte die Freiheit von Wissenschaft und Lehre22, die meisten Professoren waren Staatsbeamte. In der Zeit des Nationalsozialismus trafen Gleichschaltung und Ideologisierung des öffentlichen Dienstes auch die Hochschulen. Die Kultusminister der Länder sowie der Reichswissenschaftsminister übertrugen durch Erlass das „Führerprinzip“ auf die Hochschulverwaltungen. Das bereits oben angesprochene Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums23 betraf auch die Hochschullehrer. Bis Ende 1934 sollen 14,3% aller Hochschullehrer bereits in der Anfangsphase nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes aus dem Dienst entfernt worden sein, Widerstand regte sich nur vereinzelt und erfolglos, viele und gerade auch profilierte Professoren verließen Deutschland freiwillig, wenn sie die Chance bekamen, ihre 19 Vgl. hierzu ausführlich H. Büggeln, [in:] L. Knopp / U. Gutheil, Neues Hochschulrahmengesetz (HRG) und Professorenbesoldungsreformgesetz (ProfBesReformG), 2003, S. 110 ff. m.w.N. 20 C. Bornhak, Die Rechtsverhältnisse der Hochschullehrer in Preußen, 1901, S. 12. 21 Y. Dorf, Der Universitätsprofessor – Hochschullehrer im Beamtenverhältnis – Selbstverständlichkeit und/oder Notwendigkeit?, 2000, S. 28 f. 22 Vgl. Art. 142 S. 1 WRV, sowie H. Büggeln (Anm. 19), S. 144. 23 Siehe Anm. 10. BOC.indb 317 2009-09-11 11:53:30 318 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER akademischen Karrieren im Ausland fortzusetzen.24 Während das deutsche Beamtengesetz von 193725 auch für die Hochschullehrer galt, aber keine besonderen Vorschriften für diese enthielt, folgten mit dem Hochschullehrergesetz aus dem Jahr 193826 ein Jahr später spezifische dienst- und besoldungsrechtliche Sonderregelungen für Hochschullehrer. Die Entwicklung des Hochschullehrerrechts in den Nachkriegsjahren ist ebenfalls ein Spiegelbild der allgemeinen beamtenrechtlichen Entwicklung. Während in der sowjetischen Besatzungszone und später in der DDR ein sozialistisches, ideologisches Hochschulwesen eingerichtet wurde und die Hochschullehrer dort nicht mehr verbeamtet, sondern den allgemeinen arbeitsrechtlichen Bestimmungen unterworfen wurden, wurde in Westdeutschland das Hochschulrecht wieder in die Hände der neu gegründeten Länder gegeben.27 II. Deutsches Verfassungsrecht 1. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums Zentrales beamtenrechtliches Element im Grundgesetz sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, die in Art. 33 Abs. 5 GG erwähnt sind und damit dem Schutz des Verfassungsrechts unterliegen. Das Grundgesetz enthält hier also die wesentlichen Maßstäbe des sog. Beamtenverfassungsrechts. Art. 33 Abs. 5 GG schützt nicht die „wohlerworbenen“ Rechte des Beamten wie noch Art. 129 WRV, und daher z. B. auch keine Amtsbezeichnungen.28 Die Vorschrift schützt aber die Einrichtung eines Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit. Geschützt ist der Kernbestand der Strukturprinzipien des Beamtenrechts, wobei die hergebrachten Grundsätze nach dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 GG lediglich zu „berücksichtigen“ sind. Das Bundesverfassungsgericht fordert allerdings nach wie vor, einzelne Grundsätze seien „nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten“.29 Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts30 enthält Art. 33 Abs. 5 GG außerdem ein subjektives grundrechtsgleiches Recht des einzelnen Beamten 24 Th. Ellwein, Die Deutsche Universität vom Mittelalter bis zur Gegenwart, 1985, S. 234. Siehe Anm. 14. 26 Gesetz über die besonderen Rechtsverhältnisse der beamteten Lehrer an wissenschaftlichen Hochschulen vom 9.04.1938, RGBl. I, S. 377. 27 Vgl. hierzu ausführlich Y. Dorf, Der Universitätsprofessor (Anm. 21), S. 36 ff. m.w.N. 28 Die allerdings nicht der sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG unterliegen; vgl. z.B. F. Wagner, Beamtenrecht, 9. Aufl. 2006, S. 14 f.; M. Wichmann / K.-U. Langer, Öffentliches Dienstrecht, 6. Aufl. 2007, S. 49. 29 Zuletzt BVerfG, [in:] Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (weiter: NVwZ) 2008, S. 873 ff., 874; BVerfG, NVwZ 2007, S. 568 ff., 570; BVerfGE 61, 43, 48 (zum Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung). 30 Siehe BVerfGE 64, 367, 375; E 43, 154, 167; E 107, 218, 236 f. 25 BOC.indb 318 2009-09-11 11:53:30 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 319 darauf, dass der Staat seine durch die hergebrachten Grundsätze geschaffene persönliche Rechtsstellung nicht verletzt. Im Laufe der Jahrzehnte hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, aber auch die Rechtswissenschaft, die Grundsatznorm des Art. 33 Abs. 5 GG konkretisiert und einzelne „hergebrachte Grundsätze“ herausgearbeitet bzw. anerkannt. Dazu gehören vor allem: – Institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums und öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis: Die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 GG.31 Danach muss es in der Bundesrepublik zwingend Beamte geben, die Arbeit des Staates und seiner Einrichtungen darf nicht ausschließlich von Bediensteten auf vertraglicher Basis übernommen werden. Auch darf kein einheitliches Dienstrecht für Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes eingerichtet werden. Das Beamtenverhältnis muss als ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis ausgestaltet sein, sich also von einem privatrechtlich geregelten Dienstvertrag unterscheiden. – Lebenszeitprinzip: Das Lebenszeitprinzip verpflichtet den Staat dazu, Beamte in der Regel lebenslang anzustellen.32 Davon kann in gesetzlich geregelten Einzelfällen abgewichen werden.33 Das Lebenszeitprinzip schützt die persönliche Unabhängigkeit des Beamten und damit den Rechtsstaat. – Treuepflicht: Die Treuepflicht des Beamten ergibt sich bereits aus dem Treueverhältnis nach Art. 33 Abs. 4 GG, ist aber auch Bestandteil der hergebrachten Grundsätze. Sie verpflichtet den Beamten dazu, sich für die Belange des Dienstherrn einzusetzen, wobei der Beamte aber zu einer „rechtsgebundenen, unparteilichen, ausschließlich gemeinwohlorientierten Amtsführung“ verpflichtet ist.34 Private und gesellschaftliche Sonderinteressen darf er nicht verfolgen, außerdem darf er nicht bestechlich sein. – Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn: Der Treuepflicht des Beamten steht eine Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn gegenüber.35 Diese Pflicht gilt gegenüber dem Beamten und seiner Familie, sie ist in den jeweiligen Beamtengesetzen kodifiziert und „Rechtsquelle einer Fülle von konkretisierenden Rechtsnormen unterschiedlicher rechtlicher Qualität“36, wozu z.B. Besoldung, Versorgung und Unfallfürsorge gehören. 31 Vgl. z.B. F.-J. Peine / D. Heinlein, Beamtenrecht, 2. Aufl. 1999, S. 16 f.; die h. M. ordnet die institutionelle Garantie ausschließlich Art. 33 Abs. 5 GG zu, siehe z.B. BVerfGE 107, 218, 236. Letztlich kann diese Frage aber offen bleiben, da ihre unterschiedliche Beantwortung nichts am Ergebnis ändert. 32 BVerfG, NVwZ 2008, S. 875. 33 Vgl. z.B. BVerfGE 71, 255, 268 (Einrichtung einer bestimmten Altersgrenze) oder BVerfGE 7, 155, 163 (Schaffung eines Beamtentypus auf Zeit, z.B. kommunaler Wahlbeamter). 34 Vgl. H. Lecheler, [in:] K. H. Friauf / W. Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 33 Rdnr. 71. 35 BVerfG, NVwZ 2005, S. 926 f.; F. Wagner, Beamtenrecht, S. 107 ff. 36 H. Lecheler (Anm. 34), Art. 33 Rdnr. 74. BOC.indb 319 2009-09-11 11:53:31 320 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER – Alimentationsprinzip: Dieser Grundsatz gehört zu den wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundsätzen im Rahmen der Garantie des Berufsbeamtentums. Die Dienst- und Versorgungsbezüge des Beamten müssen einen „je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt“ darstellen.37 Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Staat daher zu einer „amtsangemessenen“ Besoldung und Versorgung. – Leistungsprinzip, Laufbahnprinzip und angemessene Amtsbezeichnung: Alle Deutschen haben nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern. Dieses bereits in Art. 33 Abs. 2 GG niedergelegte Leistungsprinzip38 ist ebenfalls Teil der hergebrachten Grundsätze. Das Laufbahnprinzip sieht vor, dass Beamtenkarrieren und Ämter an Laufbahnen ausgerichtet werden, welche für die Einstellung und das berufliche Fortkommen jeweils typisierte Mindestanforderungen bereithalten.39 Geschützt ist allerdings nur das grundlegende Prinzip, nicht das konkrete Laufbahnsystem. Der Beamte hat nach Art. 33 Abs. 5 GG auch das Recht auf eine angemessene Amtsbezeichnung, die er dienstlich und außerdienstlich – und nach seinem Ausscheiden mit dem Zusatz „a. D.“ – führen darf.40 – Vereinigungsfreiheit: Die Vereinigungsfreiheit des Beamten ist ebenfalls verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 verankert und einfachgesetzlich konkretisiert.41 Danach besitzen Beamte das Recht, sich zu Vereinigungen (Gewerkschaften und Berufsverbänden) zusammenzuschließen. Wegen dieser Mitgliedschaften dürfen sie nicht gemaßregelt, benachteiligt oder bevorzugt werden. Allerdings sind den Beamten keine Streiks erlaubt. Diese Regelung ist in einigen Landesgesetzen auch ausdrücklich enthalten, dort, wo sie fehlt, ergibt sich ein Streikverbot unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG.42 Neben diesen anerkannten Grundsätzen werden teilweise weitere Grundsätze als „hergebracht“ diskutiert, vom Bundesverfassungsgericht aber entweder offen gelassen oder ausdrücklich abgelehnt. In diesem Zusammenhang sind nicht erfasst von Art. 33 Abs. 5 GG z.B. das 13. Monatsgehalt, Leistungszulagen, Urlaubsgeld, Überstundenvergütung u. Ä.43 37 BVerfGE 44, 249, 265 f. Leistungszulagen sind gleichwohl nicht von Art. 33 Abs. 5 GG geschützt, vgl. BVerfGE 44, 249, 263. 39 BVerfGE 107, 257, 273. 40 Vgl. F. Wagner, Beamtenrecht, S. 110 f. 41 Vgl. z.B. § 91 BBG. 42 BVerfGE 44, 264; BVerfG, [in:] Neue Juristische Wochenschrift (weiter: NJW) 2008, S. 1396 ff., 1398. 43 BVerfGE 44, 263. 38 BOC.indb 320 2009-09-11 11:53:31 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 321 2. Weitere beamtenverfassungsrechtliche Maßgaben Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche den gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt „nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung“. Dieses Recht ist ein grundrechtsgleiches Recht und kann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein.44 Die Vorschrift verwirklicht damit das auch als hergebrachten Grundsatz anerkannte Leistungsprinzip. „Öffentliches Amt“ ist nicht nur das Einstiegsamt einer Laufbahn, sondern jedes weitere Beförderungsamt. Eignung, Befähigung und fachliche Leistung sind Rechtsbegriffe, die sich dabei nicht trennscharf voneinander abgrenzen lassen. Unter „Eignung“ lassen sich persönliche (intellektuelle, physische und psychische) Merkmale fassen, die „Befähigung“ bezeichnet Bildung, Wissen und Erfahrung des Betroffenen und die „fachliche Leistung“ seine konkreten beruflichen Leistungen, welche dann wiederum Nachweis der „Befähigung“ sind.45 Art. 33 Abs. 3 GG enthält eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes und stellt heraus, dass religiöses Bekenntnis und Weltanschauung bei der Besetzung öffentlicher Ämter keine Rolle spielen und nicht zur Benachteiligung der Betroffenen führen dürfen. Auch diese Gewährleistung hat grundrechtsgleichen Charakter.46 Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG hat auch Auswirkungen auf das Beamtenrecht. So gebietet diese Norm, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.47 Beim Besoldungs- und Versorgungsrecht besitzt der Gesetzgeber hier allerdings einen weiten Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum.48 Ausreichend ist, dass er einen plausiblen und sachlich vertretbaren Grund für eine Regelung hat; Generalisierungen sind auch dann zulässig, wenn sich daraus „unvermeidbare Härten“ im Einzelfall ergeben. Differenzierungen sind darüber hinaus zulässig, wenn die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, z.B. das Leistungsprinzip, sie verlangen. Art. 33 Abs. 4 GG enthält eine Garantie des Berufsbeamtentums. Hierin enthalten ist zunächst das Verbot, das Beamtentum vollständig abzuschaffen.49 Darüber hinaus enthält die Vorschrift einen Funktionsvorbehalt, d.h., die Ausübung hoheitlicher Befugnisse soll im Regelfall den Beamten vorbehalten sein. Art. 33 Abs. 4 GG verleiht kein subjektives Recht, das auf dem Rechtswege geltend gemacht werden könnte. Zugleich verbietet Abs. 4 dem Gesetzgeber nicht, andere öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse („eigener Art“) zu begründen. Davon 44 BVerfG, NVwZ 2008, S. 194 f.; ferner H. D. Jarass, [in:] J. H. D. Jarass/B. Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 33 Rdnr. 7. 45 M. Wichmann / K.-U. Langer, Öffentliches Dienstrecht, S. 174 ff. 46 BVerGE 79, 69, 75. 47 BVerfGE 42, 64, 72; BVerfG, NVwZ 2008, S. 1233 f. 48 BVerfG, NVwZ 2007, S. 568 ff., 570 (Besoldungsrecht); BVerfG, NVwZ 2008, S. 1233 (Versorgungsrecht). 49 Vgl. F. Wagner, Beamtenrecht, S. 21. BOC.indb 321 2009-09-11 11:53:31 322 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER wurde vor allem im Hochschulrecht Gebrauch gemacht, so z.B. bei Lehrkräften für besondere Aufgaben50, Lehraufträgen51 und Vertretungsprofessuren.52 Neben der zentralen Vorschrift des Art. 33 GG finden sich im Grundgesetz weitere beamtenverfassungsrechtliche Vorgaben. Art. 36 GG sieht vor, dass die obersten Bundesbehörden mit Beamten aus allen Bundesländern „in einem angemessenen Verhältnis“ zu besetzen sind. Die Vorschrift begründet allerdings nur einen Anspruch der Bundesländer, kein subjektives Recht eines einzelnen Beamten. Nach Art. 60 Abs. 1 GG ernennt und entlässt der Bundespräsident die Bundesbeamten. In der Praxis hat der Bundespräsident diese Kompetenz weitgehend delegiert. Art. 137 GG gestattet es dem Gesetzgeber, die Wählbarkeit von Beamten (sowie von Angestellten, Soldaten und Richtern) einzuschränken, nicht aber auszuschließen. 3. Besonderheiten für Hochschullehrer Für Hochschullehrer hat die Rechtsprechung wegen der Besonderheiten der Professorenschaft gegenüber der allgemeinen Beamtenschaft53 einige spezielle hergebrachte Grundsätze aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitet („hergebrachte Grundsätze des Hochschullehrerbeamtenrechts“).54 So sind etwa die nicht fakultativen Bezüge eines aktiven Hochschullehrers (z. B. Grundgehalt) dem Emeritus ungekürzt zu belassen. Aus dem Recht auf eine amtsangemessene Amtsbezeichnung ergibt sich, dass die unterschiedslose Amtsbezeichnung „Professor“ für alle Lehrer an Universitäten und Fachhochschulen gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt. Es muss also zwischen den Ämtern „Universitätsprofessor“ und „Professor an einer Fachhochschule“ unterschieden werden.55 Neben Art. 33 Abs. 5 GG ist auch das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG zu beachten. Beide Grundrechte können miteinander kollidieren, soweit z.B. die beamtenrechtliche Treuepflicht betroffen ist. Darüber hinaus ist der Hochschullehrer auch nicht in gleichem Maße wie der Beamte zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet, da auch die Publikation von Forschungsergebnissen von Art. 5 Abs. 3 GG geschützt ist und seine Gehorsamspflicht gegenüber dem Dienstvorgesetzten nicht im gleichen Maße wie bei der sonstigen Beamtenschaft besteht. Ansonsten gilt für den Stand der Hochschullehrer, dass nur beamtenrechtliche Grundsätze aus Art. 33 Abs. 5 GG hergeleitet werden können, während Angelegenheiten der Hochschule zunächst an der Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG zu messen sind56, weshalb 50 BAG, [in:] Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Rechtsprechungs-Report 2008, S. 103 ff., 104. BVerwG, NJW 1976, S. 437 ff., 438. 52 BAG, [in:] Neue Juristische Online Zeitschrift 2007, S. 5468 ff., 5470 f. 53 Vgl. BVerfGE 3, 58, 141; BVerfGE 67, 1, 12. 54 BVerfGE 43, 242, 277. 55 Vgl. auch BVerfGE 64, 323, 353 und z.B. die Besoldungsordnung W, wobei hier besoldungstechnisch Universitätsprofessoren und FH-Professoren aber gleichgestellt werden. 56 BVerfGE 35, 79, 145 f. 51 BOC.indb 322 2009-09-11 11:53:31 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 323 primärer Maßstab des Rechts der Hochschullehrer auch dieses Grundrecht ist. Vor dem Hintergrund der grundgesetzlichen Gewährleistung der Wissenschaftsfreiheit muss jedenfalls das Hochschullehrerdienstrecht so ausgestaltet sein, dass das Dienstrecht insbesondere dem Universitätsprofessor die größtmögliche Unabhängigkeit und Selbstständigkeit im Amt garantiert.57 4. Gesetzgebungszuständigkeiten Entsprechend dem föderativen System der Bundesrepublik Deutschland sind die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Die Neuregelung der Kompetenzordnung war ein wesentliches Ziel der am 01.09.2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform (I)58, hier wurden tiefgreifende und folgenreiche Änderungen für das Beamten- und Hochschullehrerdienstrecht und damit für die jeweilige Zielgruppe vorgenommen (s. unten III.). Der Bund war bzw. ist immer noch dafür zuständig, die Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten gesetzlich zu regeln. Dagegen war seit 1971 das gesamte Besoldungs- und Versorgungsrecht der Länder Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Bund hatte hier von seiner Regelungskompetenz Gebrauch gemacht, die alten Gesetzesfassungen zum Besoldungs- und Versorgungsrecht galten jeweils für die Beamten sowohl des Bundes wie auch der Länder und regelten einheitlich deren Besoldung und Versorgung. Gleiches galt für die Richter in den Ländern. Außerdem besaß der Bund eine Rahmengesetzgebungskompetenz, er durfte also für die Gesetzgebung der Länder Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der Nicht-Bundesbeamten und -Richter erlassen. Von diesem Recht machte er vor der Föderalismusreform durch Erlass des Beamtenrechtsrahmengesetzes, des deutschen Richtergesetzes und einiger Rahmenvorschriften im Bundesbesoldungsgesetz Gebrauch. Nach dem vor der Föderalismusreform geltenden Recht im Grundgesetz war eine Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für „die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“ vorgesehen.59 Das hierzu erlassene Hochschulrahmengesetz (HRG), das ursprünglich am 01.10.2008 außer Kraft treten sollte, enthielt (bzw. enthält) auch dienstrechtliche Regelungen. 5. Landesverfassungsrecht Auch in den Länderverfassungen sind beamtenrechtliche Vorschriften zu finden. Während alle Verfassungen Vorschriften zur Ernennung der Beamten sowie die meisten solche zum Amtseid enthalten, bestehen in einigen Ländern, vor allem in den alten Bundesländern, weitere verfassungsrechtliche Vorgaben, 57 Vgl. z.B. H. Detmer, [in:] M. Hartmer/H. Detmer, Hochschulrecht, 2004, S. 83 II Rdnr. 140 m.w.N. 58 59 BOC.indb 323 Vgl. hierzu BT-Drs. 16/813, S. 7 ff. Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG a.F. 2009-09-11 11:53:32 324 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER die den bundesverfassungsrechtlichen teilweise ähneln. Zu beachten ist aber, dass die grundgesetzlichen Vorgaben auch in den Ländern gelten (Art. 1 Abs. 3 GG). Außerdem können wegen des Geltungsvorranges des Bundesrechts gemäß Art. 31 GG die Vorschriften der Landesverfassungen die Maßgaben des Bundesrechts nicht unterschreiten. III. Föderalismusreform 1. Ziele und Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen Die Föderalismusreform I vom September 2006 ist eine der größten Verfassungsreformen der bundesrepublikanischen Geschichte. Sie veränderte das Kompetenzgefüge zwischen Bund und Ländern, ihr nachfolgen wird eine Föderalismusreform II, deren Ziel die Neuordnung der Haushaltswirtschaft und der Finanzbeziehungen im föderalen Bundesstaat ist. Vorliegend ist mit Verwendung des Begriffs „Föderalismusreform“ die „Föderalismusreform I“ gemeint. Die Debatte um die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland ist schon alt.60 Ziel der aktuellen Neugestaltung der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland soll primär sein, Bund und Ländern jeweils mehr Eigenständigkeit zu geben und ihre bislang eng verzahnten Zuständigkeiten zu „entflechten“.61 Hiervon erwartet man sich auch eine Entlastung für die öffentlichen Haushalte. Das entsprechende Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde am 31.08.2006 verkündet und ist am 01.09.2006 in Kraft getreten.62 Im Rahmen der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen wurden einige Kompetenzen vom Bund auf die Länder übertragen. Neben den hier interessierenden Kompetenzen im Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landesbeamten erhielten die Länder durch Streichung der entsprechenden Kompetenzzuweisungsnormen an den Bund auch Kompetenzen u. a. im Strafvollzug, beim Ladenschluss– und Gaststättenrecht und im Versammlungsrecht. Ferner wurde eine insbesondere für den Bereich des Umweltschutzes relevante sog. Abweichungsgesetzgebung neu eingeführt, die den Ländern die Möglichkeit eröffnet, in Angelegenheiten der konkurrierenden Gesetzgebung von bundesrechtlichen Regelungen abzuweichen. Diese Abweichungsmöglichkeit gilt u.a. im Jagdrecht, im Naturschutzrecht, aber auch im Recht der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse (Art. 72 Abs. 3, S. 1 Nrn. 1, 2 und 6 GG). Im Gegenzug zu be60 Vgl. näher W. Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, 2007, S. 47 f.; siehe auch 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.05.1969, BGBl. I, S. 359, und 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994, BGBl. I, S. 3146. 61 BT-Drs. 16/813, S. 1, 7. 62 BGBl. I, S. 2034. BOC.indb 324 2009-09-11 11:53:32 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 325 sagten Kompetenzübertragungen wurde die enge Verbindung von Bundesrecht und Landesrecht zum Teil entflochten. So wurde u. a. auch die viel kritisierte Rahmengesetzgebung des Bundes beseitigt, die ihm vor der Reform den Erlass von „Rahmenvorschriften“ auf bestimmten Gebieten, gerade auch im Beamtenrecht der Länder und im Hochschulrecht, gestattete. Die verschiedenen Regelungsgebiete dieser Rahmengesetzgebung wurden nun teilweise auf den Bund, teilweise auf die Länder übertragen. Die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91b GG) wurden z.T. neu zugeschnitten. 2. Art. 33 Abs. 5 GG: die Fortentwicklungsklausel Im Zuge der Föderalismusreform wurde auch Art. 33 Abs. 5 GG um zwei weitere Worte ergänzt. Dort ist nun vorgesehen, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht mehr nur „zu regeln“, sondern auch „fortzuentwickeln“ ist. Der rechtliche Inhalt der neuen Fortentwicklungsklausel ist in der Literatur umstritten, so wird hier gemutmaßt, sie habe nur deklaratorischen Charakter63, strittig ist auch, ob diese Klausel selbst zu begrüßen ist64 oder ob sie nur eine „Verfassungslyrik ohne juristisches Gewicht“65 darstellt, also rechtlich ohne Belang ist. Weiter wird auch vertreten, dass die Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG sich nicht auf das öffentliche Dienstrecht, sondern auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums selbst bezieht, die deshalb fortzuentwickeln seien. Die Politik sei sich weitgehend darüber einig gewesen, den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Beamtenrecht zu erweitern.66 Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Mutmaßungen ein vorläufiges Ende gesetzt, wonach nach seiner Auffassung die Ergänzung von Art. 33 Abs. 5 GG keine verfassungsrechtliche Änderung bewirkt.67 Danach dürfen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – zu Recht – nach wie vor nicht angetastet werden. Davon geht im Übrigen auch die Gesetzesbegründung selbst aus.68 Dennoch besitzt der Gesetzgeber bei der Gestaltung des Beamtenrechts nach wie vor einen weiten Gestaltungsspielraum, was nicht verkannt werden darf. 63 Vgl. z.B. M. Pechstein, Wie können die Länder ihre neuen beamtenrechtlichen Kompetenzen nutzen?, [in:] Zeitschrift für Beamtenrecht (weiter: ZBR) 2006, S. 285 ff., 286; H. Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, S. 18 ff., 20 f. 64 U. Battis, [in:] M. Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 33 Rdnrn. 61a, 67. 65 L. Knopp, Föderalismusreform – zurück zur Kleinstaaterei?, NVwZ 2006, S. 1216 ff., 1219 m.w.N. 66 R. Koch, Das öffentliche Dienstrecht nach der Föderalismusreform I, [in:] Deutsches Verwaltungsblatt (weiter: DVBl.) 2008, S. 805 ff., insbes. S. 807, 809 ff. 67 BVerfG, NVwZ 2008, S. 573 ff.; ähnlich auch BVerwG, DVBl. 2008, S. 248 ff. 68 BT-Drs. 16/813, S. 10. BOC.indb 325 2009-09-11 11:53:32 326 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER 3. Neuregelung des Beamtenrechts Die Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten sind nach wie vor Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung (Art. 73 Nr. 8 GG). Neu ist eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die „Statusrechte und -pflichten“ der Nicht-Bundesbeamten und -Richter (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG). Von dieser Gesetzgebungskompetenz sind aber ausdrücklich ausgenommen „Laufbahnen, Besoldung und Versorgung“, diese Bereiche sind wegen Art. 70 Abs. 1 GG ausschließliche Ländersache, ebenso wie diejenigen Gebiete des Beamtenrechts, die nicht die „Statusrechte und -pflichten“ regeln. Die ausdrücklich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ausgenommenen Bereiche der Besoldung, Versorgung und Laufbahnen fallen nach der Aufhebung des früheren Art. 74a GG somit wieder in den ausschließlichen Kompetenzbereich der Länder. Neben notwendigen Übergangsvorschriften zwischen altem und neuem Recht können nunmehr die Länder ihr Beamtenrecht selbst regeln bis auf die „Statusrechte und -pflichten“, wobei sie ihr Landesverfassungsrecht sowie die grundgesetzlichen Vorgaben für das Berufsbeamtentum wegen Art. 31 GG beachten müssen. Was „Statusrechte und -pflichten“ sind, bestimmt das Grundgesetz nicht näher. Dafür definiert die Gesetzesbegründung zur Reform69 besagte Rechte und Pflichten, wozu u. a. insbesondere Rechtsform der Begründung, Voraussetzungen des Dienstverhältnisses, Abordnung und Versetzung von Beamten, Beendigung des Dienstverhältnisses sowie statusprägende Pflichten und Folgen deren Nichterfüllung gehören. Am 19.06.2008 wurde nunmehr das vom Bundestag verabschiedete Beamtenstatusgesetz verkündet, größtenteils ist es zum 1.04.2009 in Kraft getreten.70 Es enthält das einheitliche Beamtenrecht in Deutschland und regelt unmittelbar den Status der Beamten in allen Ländern und Kommunen. Die Grundprinzipien des Beamtenrechts werden stärker als bisher vereinheitlicht. Eine Verankerung laufbahn-, besoldungs- oder versorgungsrechtlicher Mindeststandards ist im Beamtenstatusgesetz allerdings nicht erfolgt, da die entsprechenden Regelungen den Ländern vorbehalten sind. Das Bundes-Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 05.02.2009, das mit verschiedenen Ausnahmen am 12.02.2009 in Kraft getreten ist71, regelt das Dienstrecht der Bundesbeamten neu. Die nach Art. 125a Abs. 1 GG auch für die Länder, die noch keine eigenen Regelungen geschaffen haben, weiter geltenden Besoldungs– und Versorgungsgesetze wurden ausschließlich mit Wirkung für den Bund angepasst.72 69 Vgl. BT-Drs. 16/813, S. 14. BGBl. I, S. 1010 und § 63 BeamtStG. 71 Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts, BGBl. I, S. 160. 72 Vgl. C. Peters, Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform – Der Entwurf eines Dienstrechtsneuordnungsgesetzes, [in:] Das Recht im Amt- Zeitschrift für den öffentlichen Dienst 2008, S. 97 ff., 98 f. 70 BOC.indb 326 2009-09-11 11:53:32 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 327 Seit Inkrafttreten der Föderalismusreform ist eine eifrige Gesetzgebungstätigkeit der Bundesländer zu verzeichnen. So haben etliche Bundesländer sich bereits ein eigenes Beamtenrecht gegeben oder sind gerade dabei, dies zu tun. Auch das Hochschulrecht der Länder ist seit Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bereits verschiedentlich geändert worden. Gegenstand dieser neuen Hochschulgesetze sind insbesondere die Stärkung der Hochschulleitungsorgane auf Kosten der „Gruppenorgane“ bzw. bisherigen Entscheidungsgremien sowie eine Ausweitung der Hochschulautonomie, regelmäßig reduziert aber auf die „Organisationsautonomie“. Diese Neuregelungen erfahren in der Literatur nicht immer nur Zustimmung, sondern durchaus auch eine sehr kritische Betrachtung.73 4. Spezialfall: Professorenbesoldung Besoldung und Versorgung von verbeamteten Hochschullehrern in der Bundesrepublik waren und sind im Grundsatz in den beamtenrechtlichen Vorschriften geregelt, so dass die allgemeinen Grundsätze auch für die Professorenschaft gelten. Gleichwohl bestehen – insbesondere seit Inkrafttreten der Professorenbesoldungsreform im Jahr 2002 durch das Professorenbesoldungsreformgesetz74 – erhebliche Unterschiede zum allgemeinen Beamtenbesoldungsrecht. Identisch war und ist, dass auch die Professorenbesoldung aus dem Grundgehalt sowie dem Familienzuschlag besteht. Mit der Professorenbesoldungsreform wurde zugleich das vor 2002 bestehende C-Besoldungsrecht abgeschafft. Nach 2002 berufene Professoren unterliegen der neuen W-Besoldung, dies gilt auch für Professoren der ehemaligen Besoldungsgruppe C, die sich freiwillig dem neuen Besoldungsrecht unterworfen haben oder auf höherwertige Stellen wechseln wollen. Das neue Professorenbesoldungsreformgesetz wurde im Rahmen des seinerzeitigen Hochschulreformpakets, von der ehemaligen Wissenschaftsministerin Bulmahn geschnürt, geschaffen; dieses Regelwerk ist zugleich das besoldungsrechtliche Spiegelbild der Neuordnung der Personalstrukturen an den Hochschulen durch die 5. Hochschulrahmengesetz-Novelle75, mit der bekanntlich auch die neue Personalkategorie des „Juniorprofessors“ eingeführt wurde, und die letztlich auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts wegen Überschreitung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bei dieser Kategorie scheiterte.76 73 Vgl. z.B. L. Knopp, Das Hohelied der Hochschulautonomie und seine falschen Töne, [in:] Der Öffentliche Dienst (weiter: DÖD) 2008, S. 1 ff. m.w.N. 74 Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung – Professorenbesoldungsreformgesetz vom 16.02.2002, BGBl. I, S. 686. 75 Fünftes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften, BGBl. I, S. 693. 76 BVerfG, NJW 2004, S. 2803 ff. (Urteil vom 27.07.2004); siehe hierzu L. Knopp, Die „Juniorprofessur“ auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts, ZBR 2005, S. 145 ff. m.w.N. BOC.indb 327 2009-09-11 11:53:32 328 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER Die neue W-Besoldung („W“ für „Wissenschaft“) sollte eine „leistungsorientiertere Besoldung“ sein, mit der der Gesetzgeber dem nationalen und internationalen Wettbewerb bei Hochschulen besser als bisher Rechnung tragen wollte. Zugleich sollte die gesamte Reform „kostenneutral“ sein.77 Seit der Professorenbesoldungsreform 2002 neu in den Dienst gestellte Hochschullehrer werden nach W alimentiert. Im Rahmen der neuen W-Besoldung gelten nunmehr für Hochschullehrer die Besoldungsgruppen W1 bis W3. In der Besoldungsordnung W ist die Besoldungsgruppe W1 für Juniorprofessoren vorgesehen, während die Besoldungsgruppen W2 und W3 unterschiedslos für Professoren an Fachhochschulen, Universitäten sowie Hochschulführungsämter eingerichtet sind und damit auch die Fachhochschulen mit den Universitäten zumindest besoldungssystematisch gleichgestellt werden. Das neue Besoldungssystem wurde und wird in der Fachliteratur teilweise erheblich kritisiert.78 So liegen die Grundgehälter in den neuen W-Besoldungsgruppen deutlich unter jenen der alten C-Besoldung, weshalb gerade auch verfassungsrechtliche Bedenken wegen Verletzung des Alimentationsprinzips geltend gemacht werden.79 Die weitgehende Öffnung der Professorenbesoldung durch die Föderalismusreform zu Gunsten landesrechtlicher Regelungen führt jetzt dazu, dass nicht mehr nur ein, sondern gleich 17 Gesetzgeber für besoldungsrechtliche Regelungen zuständig sind (Bund und 16 Länder). So verzweigt sich das Besoldungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland und wird partikulär. Anhand dieser Reform lässt sich also gut demonstrieren, welche Folgen die allgemeine Freigabe des Beamtenbesoldungsrechts zu Gunsten der Länder im Rahmen der Grundgesetzänderung 2006 hat. Die Professorenbesoldungsreform war, so könnte man sagen, eine, wenn auch misslungene Generalprobe für die Föderalismusreform. In den Bundesländern war die Professorenbesoldungsreform bis zum 31.12.2004 umzusetzen. So bestehen derzeit in den Bundesländern unterschiedliche Besoldungsregeln, im Hinblick auf Leistungsbezüge entweder in den entsprechenden Besoldungsgesetzen selbst oder in dafür geschaffenen Hochschulleistungsbezügeverordnungen. Das neue komplexe System der Professorenbesoldung, landesspezifisch zumeist noch gedeckelt durch einen sog. Vergaberahmen80 und „garniert“ mit teilweise von Land zu Land völlig unterschiedlichen Regelungen, hat dadurch wenig Transparenz und ist eine Folge der Föderalismusreform, zu deren Auswirkungen nachstehend insbesondere bei der Professorenschaft noch eine Prognose abgegeben werden soll. 77 Zur Reform vgl. ausführlich L. Knopp, Neue Personalstrukturen an den Hochschulen und neue Professorenbesoldung, ZBR 2003, S. 149 ff., 155 f. m.w.N.; auch BT-Drs. 14/6852, S. 13 („Kostenneutralität“). 78 Vgl. z.B. H. Detmer, [in:] M. Hartmer / H. Detmer, Hochschulrecht, S. 117 II Rdnrn. 253 ff.; L. Knopp, Föderalismusreform – zurück zur Kleinstaaterei?, NVwZ 2006, S. 1220, jew. m.w.N. 79 Vgl. z.B. H. Detmer (Anm. 78), S. 117 II Rdnr. 254 m.w.N. 80 Vgl. hierzu auch L. Knopp (Anm. 77), ZBR 2003, S. 156 f. m.w.N. BOC.indb 328 2009-09-11 11:53:33 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 329 5. Auswirkungen Die Länder treten jetzt, wie ihre Gesetzgebungsbemühungen im Beamtenrecht und Hochschullehrerrecht zeigen, in einen Wettbewerb ein um die „besten Köpfe“ und fähigsten Mitarbeiter. Soweit die finanzschwachen Länder in der Bundesrepublik die neu gewonnenen Freiheiten bei Besoldung und Versorgung ihrer Beamten, einschließlich der Hochschullehrer, als reale Möglichkeit von Einsparpotenzialen begreifen, besteht hier die Gefahr eines Besoldungswettlaufs „nach unten“.81 Dadurch klafft die sich schon länger abzeichnende Schere zwischen armen und reichen Bundesländern weiter auseinander, Beamte und Hochschullehrer sind die Leidtragenden dieser Entwicklung. Gerade in den finanzschwachen Bundesländern wird zunehmend die Frage aufgeworfen, ob Verbeamtungen überhaupt noch zwingend erforderlich sind, dies gilt auch im Hochschulbereich, in dem die Finanzressourcen immer knapper werden. Bei noch im Amt befindlichen Beamten und Hochschullehrern kommt es im Hinblick auf Besoldung und Versorgung letztlich darauf an, in welchem Bundesland sie tätig sind. So ist es durchaus bereits Realität, dass sie in finanzschwachen Ländern finanzielle Nachteile gegenüber ihren Kolleginnen und Kollegen in finanzstarken Ländern hinnehmen müssen, wie z.B. beim Urlaubsgeld, dem 13. Monatsgehalt oder den Leistungsbezügen bei der Professorenbesoldung. Im Unterschied zu den Beamten ist die Entwicklung bei den Angestellten der Bundesländer – einschließlich der angestellten Hochschullehrer – eine genau entgegengesetzte. Der Tarifvertrag für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten aller Länder („TV-L“), ausgenommen die Länder Berlin und Hessen, die aus der „Tarifgemeinschaft deutscher Länder“ ausgetreten sind, enthält einheitliche Vergütungsbeträge, welche ab 1.01.2010 auch nicht mehr zwischen west- und ostdeutschen Bundesländern unterscheiden werden. Also ein weiterer Schlag gegen das „ungeliebte“ Beamtentum? Aufgrund der deutlich niedrigeren Grundgehälter bei der W-Besoldung gegenüber der alten C-Besoldung bewirkt dies bei den Hochschullehrern ein klares Mobilitätshemmnis, da sich aktive Professoren nach der alten C-Besoldung kaum noch um einen neuen Ruf bewerben, der sie im Falle einer Berufung zwangsläufig in die neue W-Besoldung überführt, in der sie aber nur in seltenen Fällen ihre alten Bezüge erreichen können.82 Die W-Besoldung differiert inzwischen auch in den einzelnen Bundesländern, wobei der Bayerische Verfassungsgerichtshof 83 einer entsprechenden Klage wegen Verletzung des Alimentationsprinzips nach der bayerischen W-Besoldung eine Absage erteilt hat, demgegenüber hält das Verwaltungsgericht Gießen84 in Hessen die Verletzung des Alimentationsprin81 L. Knopp (Anm. 73), DÖD 2008, S. 5; L. Knopp / W. Schröder, Beamtenrechtliche und -politische Auswirkungen der Föderalismusreform, [in:] Neue Justiz 2007, S. 97 ff., 99. 82 L. Knopp (Anm. 78), NVwZ 2006, S. 1120 m.w.N. 83 BayVerfGH, AZ: Vf. 25 VII-05 (Entscheidung vom 28.07.2008). 84 VG Gießen, AZ: 5 E 248/07 mit Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht. BOC.indb 329 2009-09-11 11:53:33 330 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER zips aufgrund der Besoldungslage in Hessen für verfassungswidrig und hat diesen Vorgang dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt. Der mit der Föderalismusreform vom Gesetzgeber durchaus gewollte Wettbewerb zwischen den Ländern wird jedenfalls bald zeigen, welche Länder sich nicht nur national, sondern auch international aufgrund ihrer besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bedingungen für Beamte und Hochschullehrer behaupten und welche Länder „Schlusslicht“ bleiben und damit auch erst gar nicht in einen ernsthaften Wettbewerb eintreten können. Urzędnicy i nauczyciele akademiccy w systemie federalnym Republiki Federalnej Niemiec Streszczenie Służba publiczna to w Niemczech wciąż najważniejszy pracodawca. Większość osób zatrudnionych w pełnym lub częściowym wymiarze pracy objęta jest publiczno-prawnym stosunkiem służbowym jako urzędnicy, sędziowie lub żołnierze. Status urzędnika jest jeszcze szeroko rozpowszechniony także w szkolnictwie wyższym; w tym zakresie dotyczy on zwłaszcza nauczycieli akademickich. Krytyka obejmowania tych pracowników służby publicznej statusem urzędników, włączając w to szkolnictwo wyższe, znów ostatnio przybiera na sile w zależności od tego, jakie interesy polityczne są właśnie realizowane i komu wówczas służy „urabianie opinii publicznej” przeciwko urzędnikom. Korpus urzędniczy ma przy tym w Niemczech długą tradycję. Jako przykład wskazuje się na wytyczające w tym względzie nowe kierunki Pruskie Powszechne Prawo Krajowe z 1794 roku, zajmujące się m.in. szczegółowo „prawami i obowiązkami sług państwa”. Pojawiły się kodyfikacje prawa o urzędnikach, stworzono ustawy o urzędnikach, jak np. Wirtemberską Pragmatykę Służby z 1821 roku, dalsze ujęcie stosunków urzędniczych w ramy prawne nastąpiło w konstytucjach niemieckich państw terytorialnych, np. w Badenii lub Hesji. Konstytucja Rzeszy Niemieckiej z 1871 roku zawierała pojedyncze przepisy z zakresu prawa o urzędnikach odnoszące się do urzędników Rzeszy. Od 1873 roku Ustawa o urzędnikach Rzeszy regulowała status Urzędników Rzeszy Niemieckiej; w ustawie tej także po raz pierwszy zapisano zasadę dożywotniego mianowania urzędników, na poziomie państw federalnych pojawiły się dalsze regulacje szczegółowe. Korpus urzędniczy przetrwał pierwszą wojnę światową, a jego istnienie – po ukonstytuowaniu się Republiki Weimarskiej – zostało wyraźnie zagwarantowane w weimarskiej konstytucji państwowej (WRV) z 1919 roku w takiej formie, że określono tam wszelkie zasady odnośnego prawa dla wszystkich urzędników, a więc także urzędników krajowych i komunalnych. W epoce narodowego socjalizmu także korpus urzędniczy przeżył głęboki wstrząs, ponieważ prawo o urzędnikach podporządkowane było wyłącznie interesom NSDAP i oceniało każdego człowieka podług „rasy”, przez co BOC.indb 330 2009-09-11 11:53:33 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 331 wszyscy urzędnicy „rasy niearyjskiej” – z kilkoma wyjątkami – mieli być przeniesieni w stan spoczynku na podstawie Ustawy o odtworzeniu zawodowego korpusu urzędniczego z 1933 roku. Powstałe pod rządami narodowych socjalistów ustawy o urzędnikach służyły jedynie realizacji narodowosocjalistycznych wyobrażeń Adolfa Hitlera i wyłącznie do niego nawiązywały w odniesieniu do wynikającego z prawa o urzędnikach obowiązku wierności. Po upadku narodowego socjalizmu i w trakcie odbudowy Niemiec w ówczesnej zachodniej części, tj. Republice Federalnej, zawodowy korpus urzędniczy został wyraźnie zagwarantowany w Ustawie zasadniczej (GG) z 1949 roku, zawierającej główne założenia konstytucyjne – chodzi tu o art. 33 Ustawy zasadniczej. Natomiast w ówczesnej NRD istniało jednolite prawo pracy, z tym że pracownicy organów NRD podlegali dodatkowym przepisom szczególnym. Od ponownego zjednoczenia Niemiec w 1990 roku założenia zawarte w niemieckiej Ustawie zasadniczej, a odnoszące się do korpusu urzędniczego, tzw. prawo o ustroju korpusu urzędniczego, obowiązują w całych Niemczech, czyli ze względu na federacyjny charakter Republiki Federalnej także we wszystkich krajach związkowych. Poza tym w odniesieniu do szkolnictwa wyższego obowiązuje zwłaszcza zagwarantowana w art. 5 ust. 3 Ustawy zasadniczej wolność nauki, na którą nauczyciel akademicki może się powołać w razie ingerencji ze strony państwa, a także w sprawach związanych z korzystaniem ze środków publicznych udostępnionych uczelniom. Podstawowym elementem zapisanego w Ustawie zasadniczej prawa o ustroju korpusu urzędniczego są wspomniane w art. 33 ust. 5 Ustawy zasadniczej „utarte zasady dotyczące zawodowego korpusu urzędniczego”, które zostały doprecyzowane w różnych dziedzinach przez Federalny Trybunał Konstytucyjny. Należy tu zwłaszcza instytucjonalna gwarancja istnienia zawodowego korpusu urzędniczego, co oznacza, że w Republice Federalnej koniecznie muszą istnieć urzędnicy, a ponadto zasada dożywotniego zatrudnienia, zgodnie z którą państwo z reguły ma obowiązek dożywotniego zatrudniania urzędników. Natomiast na urzędnikach spoczywa obowiązek wierności, tzn. gotowość do identyfikowania się z ideą państwa, któremu urzędnik ma służyć, a więc z wolnościowym, demokratycznym, prawnym i społecznym ustrojem tego państwa, aby wyrazić to w sposób właściwy dla Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Ważną zasadą odnoszącą się do zawodowego korpusu urzędniczego jest wreszcie zasada alimentacji, w myśl której państwo jest zobowiązane do właściwego dla danego urzędu uposażenia i zabezpieczenia swoich urzędników. Ponadto istnieje jeszcze wiele innych zasad uznanych przez Federalny Trybunał Konstytucyjny oraz zasad bądź praw przezeń nieuznanych, a odnoszących się do urzędników, które nie są objęte gwarancją konstytucyjną określoną w art. 33 ust. 5 Ustawy zasadniczej (np. wypłata świadczeń, wynagrodzenie za urlop, zapłata za nadgodziny etc.). Republika Federalna Niemiec jest – jak wiadomo – państwem o strukturze federacyjnej, co oznacza, że poszczególne kompetencje z zakresu prawa o ustroju organów państwa są zasadniczo podzielone między federację a kraje związko- BOC.indb 331 2009-09-11 11:53:33 332 LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER we. W zgodzie z tym pozostaje jednocześnie także trójstopniowa struktura państwa obejmująca federację, kraje i gminy. Kompetencje ustawodawcze wynikają z niemieckiej Ustawy zasadniczej, z tym że kompetencje w zakresie wydawania regulacji przez federację i kraje związkowe są odmiennie ukształtowane. Przed 1 IX 2006 roku federacji przysługiwała niemalże „wyłączna” kompetencja w zakresie regulowania prawa o urzędnikach, a więc zwłaszcza w odniesieniu do regulacji dotyczącej uposażenia i zabezpieczenia urzędników. Odnosiło się to także do nauczycieli akademickich, dla których w roku 2002 wprowadzono – do dziś bardzo krytykowany – nowy system uposażenia (tzw. uposażenie „W”, przy czym „W” oznacza naukę [Wissenschaft]). Dzień 1 IX 2006 roku stanowi istotną cezurę w odniesieniu do obowiązującego do tego czasu układu podziału kompetencji między federację a kraje, ponieważ w tym momencie weszła w życie – za sprawą zmiany Ustawy zasadniczej – nowa ordynacja w sprawie kompetencji ustawodawczych federacji i krajów w podstawowych dziedzinach życia. Zdarzenie to, poprzedzone długimi zmaganiami politycznymi, określane jest mianem reformy systemu federalnego (I), przy czym jej następstwa są bardzo różnie oceniane w literaturze. Po wejściu w życie tej reformy odpowiedzialność za wydawanie regulacji odnoszących się do urzędników (tym samym zrównanych z nimi) i nauczycieli akademickich w zakresie uposażenia i zabezpieczenia spoczywa obecnie na krajach, federacji przysługują tu jedynie niewielkie kompetencje w zakresie wydawania regulacji. Jest ona nadal właściwa w sprawach dotyczących urzędników federalnych; w odniesieniu do szkolnictwa wyższego odstąpiła krajom prawie wszystkie kompetencje w zakresie wydawania regulacji, tylko w odniesieniu do kwestii przyjęć do szkół wyższych i uzyskiwanych na nich dyplomów istnieją zasadnicze możliwości wydawania regulacji przez federację, ponieważ są one przedmiotem tzw. ustawodawstwa konkurencyjnego zgodnie z zawartą w Ustawie zasadniczej nową ordynacją w sprawie kompetencji ustawodawczych. Obecnie kraje zaczynają konkurować między sobą o „najlepsze głowy” i najzdolniejszych pracowników w gronie urzędników i nauczycieli akademickich, co dla objętych tym grup celowych może mieć też fatalne konsekwencje. Jeżeli kraje Republiki Federalnej, które mają słabą kondycję finansową, będą postrzegać nowo nabyte swobody w zakresie uposażenia i zabezpieczenia swoich urzędników, włączając w to nauczycieli akademickich, jako realną możliwość zaoszczędzenia funduszy, zaistnieje niebezpieczeństwo prześcigania się w obniżaniu uposażenia. W ten sposób już od dawna zarysowujące się różnice między biednymi a bogatymi krajami związkowymi pogłębią się, a urzędnicy i nauczyciele akademiccy będą ofiarami tej tendencji. Zwłaszcza w krajach związkowych o słabej kondycji finansowej coraz częściej będzie poruszana kwestia, czy nadanie statusu urzędnika jest jeszcze konieczne, a dotyczy to przede wszystkim także szkolnictwa wyższego, w którym środki finansowe są coraz szczuplejsze. W wypadku czynnych urzędników w służbie publicznej, wraz z nauczycielami akademickimi, w odniesieniu do uposażenia i zabezpieczenia sprowadzi się to w końcu do tego, w jakim kraju BOC.indb 332 2009-09-11 11:53:33 Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD 333 związkowym pracują. Tym samym jest już zaiste faktem, że osoby z krajów o słabej kondycji finansowej muszą się pogodzić z gorszą sytuacją finansową niż ich koledzy i koleżanki w krajach o dobrej kondycji finansowej, jak np. w kwestii wynagrodzenia za urlop, tzw. trzynastej pensji lub poborów związanych z uposażeniem profesorów. Dziwne, że w odniesieniu do osób zatrudnionych przez kraje związkowe (wraz z zatrudnionymi nauczycielami akademickimi) rozwój przebiega dokładnie w odwrotnym kierunku. Układ zbiorowy osób zatrudnionych w sektorze publicznym wszystkich krajów związkowych („TV-L”), z wyłączeniem Berlina i Hesji, zawiera jednolite taryfy wynagrodzenia, w których od 1 I 2010 roku nie ma już rozróżnienia między krajami wschodnio- a zachodnioniemieckimi. Czyżby kolejny prztyczek w nos wymierzony „nielubianemu” korpusowi urzędniczemu? Z tego powodu w wieloletniej historii korpusu urzędniczego i nauczycieli akademickich reforma systemu federalnego otwiera nowy rozdział, którego finał – ze względu na wiele nieuchwytnych czynników związanych z rozwojem krajów związkowych, w których urzędnicy i nauczyciele akademiccy podlegają im w odniesieniu do uposażenia i zabezpieczenia – pozostaje obecnie jeszcze z pewnością sprawą otwartą, aczkolwiek różne trendy polityczne niekoniecznie dobrze rokują. Przełożył Roland Czarnecki BOC.indb 333 2009-09-11 11:53:34