Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der

Komentarze

Transkrypt

Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der
LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER
Cottbus*
Beamte und Hochschullehrer
im föderativen System
der Bundesrepublik Deutschland**
I. Bedeutung und geschichtlicher Abriss
Der öffentliche Dienst ist in der Bundesrepublik Deutschland immer noch der
wichtigste Arbeitgeber. So gehörten ihm im Jahr 2007 – allen Stellenstreichungen
und Einsparungen zum Trotz – immerhin noch 3,14 Millionen Vollzeitbeschäftigte und 1,4 Millionen Teilzeitbeschäftigte an. Von den insgesamt 4,54 Millionen
Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten in diesem Jahr waren 1,9 Millionen in einem
öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis als Beamte, Richter oder Soldaten tätig;
der Rest war auf privatvertraglicher Basis angestellt. Das Beamtenrecht betrifft in
Deutschland damit bundesweit doppelt so viele Personen, wie in der gesamten
Land- und Forstwirtschaft und der Fischerei erwerbstätig sind. Die gesamten Personalausgaben der öffentlichen Hand beliefen sich im Jahr 2007 auf 194 Milliarden
Euro.1 Zu den Beamten zählen auch die verbeamteten Hochschullehrer, auf die
das Beamtenrecht mit einigen Modifikationen ebenfalls anwendbar ist. Die Beamtenschaft ist nicht nur zahlenmäßig, sondern auch politisch eine nicht zu vernachlässigende Größe, sie hat zugleich eine langjährige geschichtliche Tradition,
die mit der zunehmenden Verrechtlichung der Beamtenverhältnisse einhergeht.
Beispielhaft wird hier das in vielerlei Hinsicht wegweisende Preußische Allgemei* Prof. Dr.Dr. h.c. Lothar Knopp ist Inhaber des Lehrstuhls für Staatsrecht, Verwaltungsrecht
und Umweltrecht sowie Geschäftsführender Direktor des Zentrums für Rechts- und Verwaltungswissenschaften (ZfRV) an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus; Wolfgang
Schröder ist Kanzler dieser Universität und Mitdirektor im ZfRV.
** Zu dieser Thematik wird auf die demnächst erscheinende Buchpublikation „Beamte und
Hochschullehrer – Verlierer der Föderalismusreform?“ von L. Knopp / W. Schröder, LOGOS Verlag
Berlin, hingewiesen.
1 Zur Quelle für die hier genannten Zahlen siehe Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2008, S. 79, 567, 590.
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ne Landrecht von 1794 genannt, dessen 2. Teil, 10. Titel sich in 145 Paragrafen mit
den „Rechten und Pflichten der Diener des Staates“ befasst.2 Beamtenrechtliche
Kodifikationen der Folgezeit waren die bayerische Haupt-Landes-Pragmatik3, die
erste selbstständige beamtenrechtliche Kodifizierung, sowie, nach der Auflösung
des hl. Römischen Reiches und der Gründung des Rheinbundes, weitere Beamtengesetze, wie z.B. die württembergische Dienstpragmatik von 1821. Eine weitere
Verrechtlichung der Beamtenverhältnisse folgte in den Verfassungen der deutschen Territorialstaaten, z.B. in Baden oder Hessen.4
Die Verfassung des Deutschen Reichs von 18715 enthielt ebenfalls vereinzelte
beamtenrechtliche Bestimmungen, allerdings nur bezogen auf die Reichsbeamten und die zu einem Reichsamt berufenen Beamten der Bundesstaaten (Art. 18
DRV), während der Status der Beamten der einzelnen Bundesstaaten nicht verändert wurde. Ab dem Jahr 1873 regelte das Reichsbeamtengesetz6 den Status der
Beamten des Reichs. Dort wurden unter anderem die persönliche Verantwortung
des Beamten für die Gesetzmäßigkeit seiner amtlichen Handlungen sowie die
grundsätzliche Einstellung der Beamten auf Lebenszeit verankert. Auf der Ebene
der Bundesstaaten folgten weitere detaillierte Gesetze.7 Das Beamtentum überlebte den Ersten Weltkrieg, die darauf folgende Revolution und blieb auch nach
Konstituierung der Weimarer Republik bestehen. Die Weimarer Reichsverfassung
(WRV)8 enthielt die Gesetzgebungskompetenz des Reiches für die Grundsätze
des Rechts sämtlicher Beamten, also auch der Landes- und Kommunalbeamten.
Darüber hinaus enthielt sie – der heutigen Regelung im deutschen Grundgesetz
(Art. 33 Abs. 2 GG) bereits sehr ähnlich – ein Verbot der Ungleichbehandlung
beim Zugang zu öffentlichen Ämtern und eine Beschränkung auf die Kriterien
der Befähigung und Leistung, eine ausdrückliche Nennung des Lebenszeitprinzips
und die Bestimmung, dass die „wohlerworbenen Rechte der Beamten“ unverletzlich seien. Diese wohlerworbenen Rechte beinhalteten vor allem eine Treue- und
Gehorsamspflicht des Beamten gegenüber dem Dienstherrn, seine Unparteilichkeit, seinen Rechtsanspruch auf Besoldung und Versorgung sowie das Lebenszeitprinzip.9
2
Preußisches Allgemeines Landrecht (ALR) vom 05.02.1794, abgedruckt in: H. Hattenauer.
(Hrsg.), Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten von 1794, Textausgabe, 1970.
3 Vgl. hierzu eingehend R. Summer, Betrachtungen zur Geschichte des deutschen Beamtenrechts,
[in:] Die Personalvertretung 2005, S. 84 ff. m.w.N.
4 Vgl. Verfassung für das Großherzogtum Baden vom 22.08.1818, StRegBl., S. 101 ff., und Verfassung für das Großherzogtum Hessen vom 17.12.1820, HessRegBl., S. 535 ff.
5 Vom 16.04.1871, RGBl., S. 63.
6 Gesetz betreffend die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten vom 31.03.1873, RGBl., S. 61.
7 Siehe z.B. das Württembergische Beamtengesetz vom 28.06.1876, RegBl., S. 211; das Bayerische Beamtengesetz vom 16.08.1908, GVBl., S. 581.
8 Vom 11.08.1919, RGBl., S. 1383.
9 Vgl. H. Lecheler, [in:] K.H. Friauf / W. Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: 24. Lfg., 2008, Art. 33 Rdnr. 65.
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Die Machtergreifung der Nationalsozialisten veränderte bekanntlich die Gestalt des deutschen Staates und der Gesellschaft grundlegend. Auch das Beamtenrecht wurde den Bestrebungen unterworfen, einen Einheitsstaat zu schaffen,
der den Belangen der NSDAP unterworfen war und jeden Menschen nach seiner
„Rasse“ bewertete. Das sog. Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums
vom 07.04.193310 bestimmte, dass alle Beamten „nicht arischer Abstammung“ in
den Ruhestand – bis auf wenige Ausnahmen – zu versetzen seien.11 Reichsbeamter durfte seit dem 30.06.1933 nur werden, wer die „Gewähr dafür“ bot, „dass er
jederzeit für den nationalen Staat eintritt“.12 Seit 1934 mussten alle Beamten bei
Dienstantritt Adolf Hitler die Treue schwören.13 Das deutsche Beamtengesetz von
193714 definierte die nationalsozialistische Vorstellung des Beamten. Nach Ausbruch des Zweiten Weltkrieges beschloss der Großdeutsche Reichstag in seiner
letzten Sitzung vom 26.04.1942, alle Beamtenverhältnisse sogar vollständig der
Willkür Hitlers zu unterwerfen.
Nachdem nach der Kapitulation Deutschlands und dem Ende des Zweiten
Weltkriegs in Europa ein Neuaufbau des Staatswesens und die Entnazifizierung
Deutschlands stattfanden, wurden nationalsozialistisch belastete Beamte von den
Besatzungsmächten zunächst aus ihren Ämtern entfernt. Mit dem Zusammenbruch des Dritten Reichs erloschen diese Beamtenverhältnisse auch „von selbst“,
urteilte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1953.15 Gleiches galt für die in der
Weimarer Zeit wohlerworbenen Rechte, sie konnten angesichts der „durch zwölfjährige Gewaltherrschaft zerstörten Verfassung“ nicht mehr herangezogen bzw.
bemüht werden.16 Während das im westlichen Teil Deutschlands 1949 in Kraft
gesetzte Grundgesetz (GG)17, das die wesentlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland enthält, das Berufsbeamtentum in Art. 33
GG verankerte, gab es in der ehemaligen DDR lediglich ein einheitliches Arbeitsrecht, wobei allerdings die Mitarbeiter der DDR-Behörden zusätzlich besonderen
Vorschriften unterlagen.18 Dort war der Beamte als „besonderer Staatsdiener“ abgeschafft.
Die Geschichte der Professorenschaft in Deutschland verläuft in vielerlei Hinsicht ähnlich zu jener des Beamtentums, wobei die Diskussion um den rechtlichen
Status und die adäquate Besoldung von Hochschullehrern alt ist. Sie reicht zurück
10
RGBl. I, S. 175.
Vgl. näher § 3 des Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums.
12 § 1a des Reichsbeamtengesetzes i.d.F. vom 30.06.1933, RGBl. I, S. 433.
13 § 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Vereidigung der Beamten und Soldaten der Wehrmacht vom
20.08.1934, RGBl. I, S. 785.
14 RGBl. I, S. 39, 186.
15 Siehe näher BVerfGE 3, 58, 113 und 114 f.
16 BVerfGE 3, 288, 321 f.
17 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949, BGBl., S. 1.
18 U. Battis, Bundesbeamtengesetz (BBG), 3. Aufl. 2004, Einl. Rdnr. 6.
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bis ins hohe Mittelalter und ist keineswegs auf die deutschen Lande beschränkt.19
So wurden die mittelalterlichen Universitäten in deutschen Landen ganz überwiegend von den Landesherren eingerichtet, anders z.B. als die ersten europäischen
Universitäten in Bologna, Paris und Oxford, die sich aus freien Zusammenschlüssen von Lehrern und Schülern bildeten. Die Rechtsverhältnisse zwischen den
Landesherren und den Universitätslehrern entsprachen denjenigen der sonstigen
Landesbediensteten, wobei die Universitäten nicht nur dem landesherrlichen, sondern vor allem dem kirchlichen Einfluss ausgesetzt waren und ihre inneren Angelegenheiten weitgehend selbstständig verwalteten. Dies änderte sich erst seit dem
16. Jahrhundert, als der inhaltliche Einfluss der säkularen Herrschaft zu Lasten der
Kirche zunahm. Damit wuchs auch die Abhängigkeit der Professorenschaft vom
Staat, es entstanden beamtenähnliche Verhältnisse. Diese Entwicklung gipfelte im
18. Jahrhundert darin, dass Hochschullehrer zu dieser Zeit fast überall staatliche
Beamte waren.20 Das bereits oben erwähnte Preußische Allgemeine Landrecht bestimmte: „Schulen und Universitäten sind Veranstaltungen des Staates“ (II 12 § 1
ALR).
Die Universitätsreformen zu Beginn des 19. Jahrhunderts unter dem Einfluss von Wilhelm von Humboldt führten zu einer Erweiterung des universitären
Aufgabenkreises auf Wissenschaft und Forschung und damit wieder zu einer stärkeren Unabhängigkeit der Universitäten.21 Der staatliche Einfluss auf das Personal blieb aber weitgehend erhalten, die Universitätsprofessoren waren nach wie
vor unmittelbare staatliche Beamte, wenngleich auch für sie einige Sonderbestimmungen galten. Die Universitäten blieben auch im Deutschen Reich von 1871 Angelegenheit der Bundesstaaten. Dies änderte sich in der Weimarer Republik nicht.
Die Weimarer Verfassung verbürgte die Freiheit von Wissenschaft und Lehre22,
die meisten Professoren waren Staatsbeamte.
In der Zeit des Nationalsozialismus trafen Gleichschaltung und Ideologisierung des öffentlichen Dienstes auch die Hochschulen. Die Kultusminister der Länder sowie der Reichswissenschaftsminister übertrugen durch Erlass das „Führerprinzip“ auf die Hochschulverwaltungen. Das bereits oben angesprochene Gesetz
zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums23 betraf auch die Hochschullehrer.
Bis Ende 1934 sollen 14,3% aller Hochschullehrer bereits in der Anfangsphase
nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes aus dem Dienst entfernt worden sein, Widerstand regte sich nur vereinzelt und erfolglos, viele und gerade auch profilierte
Professoren verließen Deutschland freiwillig, wenn sie die Chance bekamen, ihre
19 Vgl. hierzu ausführlich H. Büggeln, [in:] L. Knopp / U. Gutheil, Neues Hochschulrahmengesetz (HRG) und Professorenbesoldungsreformgesetz (ProfBesReformG), 2003, S. 110 ff. m.w.N.
20 C. Bornhak, Die Rechtsverhältnisse der Hochschullehrer in Preußen, 1901, S. 12.
21 Y. Dorf, Der Universitätsprofessor – Hochschullehrer im Beamtenverhältnis – Selbstverständlichkeit und/oder Notwendigkeit?, 2000, S. 28 f.
22 Vgl. Art. 142 S. 1 WRV, sowie H. Büggeln (Anm. 19), S. 144.
23 Siehe Anm. 10.
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akademischen Karrieren im Ausland fortzusetzen.24 Während das deutsche Beamtengesetz von 193725 auch für die Hochschullehrer galt, aber keine besonderen
Vorschriften für diese enthielt, folgten mit dem Hochschullehrergesetz aus dem
Jahr 193826 ein Jahr später spezifische dienst- und besoldungsrechtliche Sonderregelungen für Hochschullehrer.
Die Entwicklung des Hochschullehrerrechts in den Nachkriegsjahren ist ebenfalls ein Spiegelbild der allgemeinen beamtenrechtlichen Entwicklung. Während
in der sowjetischen Besatzungszone und später in der DDR ein sozialistisches,
ideologisches Hochschulwesen eingerichtet wurde und die Hochschullehrer dort
nicht mehr verbeamtet, sondern den allgemeinen arbeitsrechtlichen Bestimmungen unterworfen wurden, wurde in Westdeutschland das Hochschulrecht wieder
in die Hände der neu gegründeten Länder gegeben.27
II. Deutsches Verfassungsrecht
1. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
Zentrales beamtenrechtliches Element im Grundgesetz sind die hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums, die in Art. 33 Abs. 5 GG erwähnt sind und
damit dem Schutz des Verfassungsrechts unterliegen. Das Grundgesetz enthält hier
also die wesentlichen Maßstäbe des sog. Beamtenverfassungsrechts. Art. 33 Abs. 5
GG schützt nicht die „wohlerworbenen“ Rechte des Beamten wie noch Art. 129
WRV, und daher z. B. auch keine Amtsbezeichnungen.28 Die Vorschrift schützt
aber die Einrichtung eines Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit.
Geschützt ist der Kernbestand der Strukturprinzipien des Beamtenrechts, wobei
die hergebrachten Grundsätze nach dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 GG lediglich
zu „berücksichtigen“ sind. Das Bundesverfassungsgericht fordert allerdings nach
wie vor, einzelne Grundsätze seien „nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten“.29 Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts30 enthält Art. 33 Abs. 5
GG außerdem ein subjektives grundrechtsgleiches Recht des einzelnen Beamten
24
Th. Ellwein, Die Deutsche Universität vom Mittelalter bis zur Gegenwart, 1985, S. 234.
Siehe Anm. 14.
26 Gesetz über die besonderen Rechtsverhältnisse der beamteten Lehrer an wissenschaftlichen
Hochschulen vom 9.04.1938, RGBl. I, S. 377.
27 Vgl. hierzu ausführlich Y. Dorf, Der Universitätsprofessor (Anm. 21), S. 36 ff. m.w.N.
28 Die allerdings nicht der sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG unterliegen; vgl. z.B.
F. Wagner, Beamtenrecht, 9. Aufl. 2006, S. 14 f.; M. Wichmann / K.-U. Langer, Öffentliches Dienstrecht, 6. Aufl. 2007, S. 49.
29 Zuletzt BVerfG, [in:] Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (weiter: NVwZ) 2008, S. 873
ff., 874; BVerfG, NVwZ 2007, S. 568 ff., 570; BVerfGE 61, 43, 48 (zum Grundsatz der amtsgemäßen
Versorgung).
30 Siehe BVerfGE 64, 367, 375; E 43, 154, 167; E 107, 218, 236 f.
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darauf, dass der Staat seine durch die hergebrachten Grundsätze geschaffene persönliche Rechtsstellung nicht verletzt.
Im Laufe der Jahrzehnte hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, aber auch die Rechtswissenschaft, die Grundsatznorm des Art. 33 Abs. 5
GG konkretisiert und einzelne „hergebrachte Grundsätze“ herausgearbeitet bzw.
anerkannt. Dazu gehören vor allem:
– Institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums und öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis: Die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 GG.31 Danach muss es in der Bundesrepublik zwingend Beamte geben, die Arbeit des Staates und seiner Einrichtungen
darf nicht ausschließlich von Bediensteten auf vertraglicher Basis übernommen
werden. Auch darf kein einheitliches Dienstrecht für Beamte und Angestellte des
öffentlichen Dienstes eingerichtet werden. Das Beamtenverhältnis muss als ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis ausgestaltet sein, sich also von einem privatrechtlich geregelten Dienstvertrag unterscheiden.
– Lebenszeitprinzip: Das Lebenszeitprinzip verpflichtet den Staat dazu, Beamte in der Regel lebenslang anzustellen.32 Davon kann in gesetzlich geregelten
Einzelfällen abgewichen werden.33 Das Lebenszeitprinzip schützt die persönliche
Unabhängigkeit des Beamten und damit den Rechtsstaat.
– Treuepflicht: Die Treuepflicht des Beamten ergibt sich bereits aus dem Treueverhältnis nach Art. 33 Abs. 4 GG, ist aber auch Bestandteil der hergebrachten
Grundsätze. Sie verpflichtet den Beamten dazu, sich für die Belange des Dienstherrn einzusetzen, wobei der Beamte aber zu einer „rechtsgebundenen, unparteilichen, ausschließlich gemeinwohlorientierten Amtsführung“ verpflichtet ist.34
Private und gesellschaftliche Sonderinteressen darf er nicht verfolgen, außerdem
darf er nicht bestechlich sein.
– Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn: Der Treuepflicht des Beamten steht eine Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn gegenüber.35 Diese
Pflicht gilt gegenüber dem Beamten und seiner Familie, sie ist in den jeweiligen
Beamtengesetzen kodifiziert und „Rechtsquelle einer Fülle von konkretisierenden
Rechtsnormen unterschiedlicher rechtlicher Qualität“36, wozu z.B. Besoldung,
Versorgung und Unfallfürsorge gehören.
31 Vgl. z.B. F.-J. Peine / D. Heinlein, Beamtenrecht, 2. Aufl. 1999, S. 16 f.; die h. M. ordnet die
institutionelle Garantie ausschließlich Art. 33 Abs. 5 GG zu, siehe z.B. BVerfGE 107, 218, 236. Letztlich kann diese Frage aber offen bleiben, da ihre unterschiedliche Beantwortung nichts am Ergebnis
ändert.
32 BVerfG, NVwZ 2008, S. 875.
33 Vgl. z.B. BVerfGE 71, 255, 268 (Einrichtung einer bestimmten Altersgrenze) oder BVerfGE
7, 155, 163 (Schaffung eines Beamtentypus auf Zeit, z.B. kommunaler Wahlbeamter).
34 Vgl. H. Lecheler, [in:] K. H. Friauf / W. Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 33 Rdnr. 71.
35 BVerfG, NVwZ 2005, S. 926 f.; F. Wagner, Beamtenrecht, S. 107 ff.
36 H. Lecheler (Anm. 34), Art. 33 Rdnr. 74.
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– Alimentationsprinzip: Dieser Grundsatz gehört zu den wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundsätzen im Rahmen der Garantie des Berufsbeamtentums. Die Dienst- und Versorgungsbezüge des Beamten müssen einen „je nach
Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt“ darstellen.37 Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Staat daher zu einer „amtsangemessenen“ Besoldung und Versorgung.
– Leistungsprinzip, Laufbahnprinzip und angemessene Amtsbezeichnung:
Alle Deutschen haben nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen
Zugang zu öffentlichen Ämtern. Dieses bereits in Art. 33 Abs. 2 GG niedergelegte
Leistungsprinzip38 ist ebenfalls Teil der hergebrachten Grundsätze. Das Laufbahnprinzip sieht vor, dass Beamtenkarrieren und Ämter an Laufbahnen ausgerichtet werden, welche für die Einstellung und das berufliche Fortkommen jeweils
typisierte Mindestanforderungen bereithalten.39 Geschützt ist allerdings nur das
grundlegende Prinzip, nicht das konkrete Laufbahnsystem. Der Beamte hat nach
Art. 33 Abs. 5 GG auch das Recht auf eine angemessene Amtsbezeichnung, die
er dienstlich und außerdienstlich – und nach seinem Ausscheiden mit dem Zusatz
„a. D.“ – führen darf.40
– Vereinigungsfreiheit: Die Vereinigungsfreiheit des Beamten ist ebenfalls
verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 verankert und einfachgesetzlich konkretisiert.41 Danach besitzen Beamte das Recht, sich zu Vereinigungen (Gewerkschaften
und Berufsverbänden) zusammenzuschließen. Wegen dieser Mitgliedschaften
dürfen sie nicht gemaßregelt, benachteiligt oder bevorzugt werden. Allerdings
sind den Beamten keine Streiks erlaubt. Diese Regelung ist in einigen Landesgesetzen auch ausdrücklich enthalten, dort, wo sie fehlt, ergibt sich ein Streikverbot
unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG.42
Neben diesen anerkannten Grundsätzen werden teilweise weitere Grundsätze
als „hergebracht“ diskutiert, vom Bundesverfassungsgericht aber entweder offen
gelassen oder ausdrücklich abgelehnt. In diesem Zusammenhang sind nicht erfasst von Art. 33 Abs. 5 GG z.B. das 13. Monatsgehalt, Leistungszulagen, Urlaubsgeld, Überstundenvergütung u. Ä.43
37
BVerfGE 44, 249, 265 f.
Leistungszulagen sind gleichwohl nicht von Art. 33 Abs. 5 GG geschützt, vgl. BVerfGE 44,
249, 263.
39 BVerfGE 107, 257, 273.
40 Vgl. F. Wagner, Beamtenrecht, S. 110 f.
41 Vgl. z.B. § 91 BBG.
42 BVerfGE 44, 264; BVerfG, [in:] Neue Juristische Wochenschrift (weiter: NJW) 2008, S. 1396 ff.,
1398.
43 BVerfGE 44, 263.
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2. Weitere beamtenverfassungsrechtliche Maßgaben
Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche den gleichen Zugang zu jedem
öffentlichen Amt „nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung“.
Dieses Recht ist ein grundrechtsgleiches Recht und kann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein.44 Die Vorschrift verwirklicht damit das auch als hergebrachten Grundsatz anerkannte Leistungsprinzip. „Öffentliches Amt“ ist nicht
nur das Einstiegsamt einer Laufbahn, sondern jedes weitere Beförderungsamt.
Eignung, Befähigung und fachliche Leistung sind Rechtsbegriffe, die sich dabei
nicht trennscharf voneinander abgrenzen lassen. Unter „Eignung“ lassen sich persönliche (intellektuelle, physische und psychische) Merkmale fassen, die „Befähigung“ bezeichnet Bildung, Wissen und Erfahrung des Betroffenen und die „fachliche Leistung“ seine konkreten beruflichen Leistungen, welche dann wiederum
Nachweis der „Befähigung“ sind.45
Art. 33 Abs. 3 GG enthält eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes
und stellt heraus, dass religiöses Bekenntnis und Weltanschauung bei der Besetzung öffentlicher Ämter keine Rolle spielen und nicht zur Benachteiligung der
Betroffenen führen dürfen. Auch diese Gewährleistung hat grundrechtsgleichen
Charakter.46 Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG hat auch
Auswirkungen auf das Beamtenrecht. So gebietet diese Norm, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.47 Beim Besoldungs- und Versorgungsrecht besitzt der Gesetzgeber hier allerdings einen weiten
Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum.48 Ausreichend ist, dass er einen plausiblen und sachlich vertretbaren Grund für eine Regelung hat; Generalisierungen
sind auch dann zulässig, wenn sich daraus „unvermeidbare Härten“ im Einzelfall
ergeben. Differenzierungen sind darüber hinaus zulässig, wenn die hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums, z.B. das Leistungsprinzip, sie verlangen.
Art. 33 Abs. 4 GG enthält eine Garantie des Berufsbeamtentums. Hierin
enthalten ist zunächst das Verbot, das Beamtentum vollständig abzuschaffen.49
Darüber hinaus enthält die Vorschrift einen Funktionsvorbehalt, d.h., die Ausübung hoheitlicher Befugnisse soll im Regelfall den Beamten vorbehalten sein.
Art. 33 Abs. 4 GG verleiht kein subjektives Recht, das auf dem Rechtswege geltend
gemacht werden könnte. Zugleich verbietet Abs. 4 dem Gesetzgeber nicht, andere öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse („eigener Art“) zu begründen. Davon
44 BVerfG, NVwZ 2008, S. 194 f.; ferner H. D. Jarass, [in:] J. H. D. Jarass/B. Pieroth, GG,
9. Aufl. 2007, Art. 33 Rdnr. 7.
45 M. Wichmann / K.-U. Langer, Öffentliches Dienstrecht, S. 174 ff.
46 BVerGE 79, 69, 75.
47 BVerfGE 42, 64, 72; BVerfG, NVwZ 2008, S. 1233 f.
48 BVerfG, NVwZ 2007, S. 568 ff., 570 (Besoldungsrecht); BVerfG, NVwZ 2008, S. 1233 (Versorgungsrecht).
49 Vgl. F. Wagner, Beamtenrecht, S. 21.
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wurde vor allem im Hochschulrecht Gebrauch gemacht, so z.B. bei Lehrkräften für
besondere Aufgaben50, Lehraufträgen51 und Vertretungsprofessuren.52
Neben der zentralen Vorschrift des Art. 33 GG finden sich im Grundgesetz
weitere beamtenverfassungsrechtliche Vorgaben. Art. 36 GG sieht vor, dass die
obersten Bundesbehörden mit Beamten aus allen Bundesländern „in einem angemessenen Verhältnis“ zu besetzen sind. Die Vorschrift begründet allerdings nur
einen Anspruch der Bundesländer, kein subjektives Recht eines einzelnen Beamten. Nach Art. 60 Abs. 1 GG ernennt und entlässt der Bundespräsident die Bundesbeamten. In der Praxis hat der Bundespräsident diese Kompetenz weitgehend
delegiert. Art. 137 GG gestattet es dem Gesetzgeber, die Wählbarkeit von Beamten
(sowie von Angestellten, Soldaten und Richtern) einzuschränken, nicht aber auszuschließen.
3. Besonderheiten für Hochschullehrer
Für Hochschullehrer hat die Rechtsprechung wegen der Besonderheiten der
Professorenschaft gegenüber der allgemeinen Beamtenschaft53 einige spezielle
hergebrachte Grundsätze aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitet („hergebrachte Grundsätze des Hochschullehrerbeamtenrechts“).54 So sind etwa die nicht fakultativen
Bezüge eines aktiven Hochschullehrers (z. B. Grundgehalt) dem Emeritus ungekürzt zu belassen. Aus dem Recht auf eine amtsangemessene Amtsbezeichnung
ergibt sich, dass die unterschiedslose Amtsbezeichnung „Professor“ für alle Lehrer an Universitäten und Fachhochschulen gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt. Es
muss also zwischen den Ämtern „Universitätsprofessor“ und „Professor an einer
Fachhochschule“ unterschieden werden.55 Neben Art. 33 Abs. 5 GG ist auch das
Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG zu beachten. Beide
Grundrechte können miteinander kollidieren, soweit z.B. die beamtenrechtliche
Treuepflicht betroffen ist. Darüber hinaus ist der Hochschullehrer auch nicht in
gleichem Maße wie der Beamte zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet, da auch
die Publikation von Forschungsergebnissen von Art. 5 Abs. 3 GG geschützt ist
und seine Gehorsamspflicht gegenüber dem Dienstvorgesetzten nicht im gleichen
Maße wie bei der sonstigen Beamtenschaft besteht. Ansonsten gilt für den Stand
der Hochschullehrer, dass nur beamtenrechtliche Grundsätze aus Art. 33 Abs. 5
GG hergeleitet werden können, während Angelegenheiten der Hochschule zunächst an der Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG zu messen sind56, weshalb
50
BAG, [in:] Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Rechtsprechungs-Report 2008, S. 103 ff., 104.
BVerwG, NJW 1976, S. 437 ff., 438.
52 BAG, [in:] Neue Juristische Online Zeitschrift 2007, S. 5468 ff., 5470 f.
53 Vgl. BVerfGE 3, 58, 141; BVerfGE 67, 1, 12.
54 BVerfGE 43, 242, 277.
55 Vgl. auch BVerfGE 64, 323, 353 und z.B. die Besoldungsordnung W, wobei hier besoldungstechnisch Universitätsprofessoren und FH-Professoren aber gleichgestellt werden.
56 BVerfGE 35, 79, 145 f.
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primärer Maßstab des Rechts der Hochschullehrer auch dieses Grundrecht ist. Vor
dem Hintergrund der grundgesetzlichen Gewährleistung der Wissenschaftsfreiheit muss jedenfalls das Hochschullehrerdienstrecht so ausgestaltet sein, dass das
Dienstrecht insbesondere dem Universitätsprofessor die größtmögliche Unabhängigkeit und Selbstständigkeit im Amt garantiert.57
4. Gesetzgebungszuständigkeiten
Entsprechend dem föderativen System der Bundesrepublik Deutschland
sind die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Die
Neuregelung der Kompetenzordnung war ein wesentliches Ziel der am 01.09.2006
in Kraft getretenen Föderalismusreform (I)58, hier wurden tiefgreifende und folgenreiche Änderungen für das Beamten- und Hochschullehrerdienstrecht und damit für die jeweilige Zielgruppe vorgenommen (s. unten III.).
Der Bund war bzw. ist immer noch dafür zuständig, die Rechtsverhältnisse
der Bundesbeamten gesetzlich zu regeln. Dagegen war seit 1971 das gesamte Besoldungs- und Versorgungsrecht der Länder Gegenstand der konkurrierenden
Gesetzgebung. Der Bund hatte hier von seiner Regelungskompetenz Gebrauch gemacht, die alten Gesetzesfassungen zum Besoldungs- und Versorgungsrecht galten
jeweils für die Beamten sowohl des Bundes wie auch der Länder und regelten einheitlich deren Besoldung und Versorgung. Gleiches galt für die Richter in den Ländern. Außerdem besaß der Bund eine Rahmengesetzgebungskompetenz, er durfte
also für die Gesetzgebung der Länder Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der Nicht-Bundesbeamten und -Richter erlassen. Von diesem Recht machte
er vor der Föderalismusreform durch Erlass des Beamtenrechtsrahmengesetzes,
des deutschen Richtergesetzes und einiger Rahmenvorschriften im Bundesbesoldungsgesetz Gebrauch. Nach dem vor der Föderalismusreform geltenden Recht
im Grundgesetz war eine Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für „die
allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“ vorgesehen.59 Das hierzu erlassene Hochschulrahmengesetz (HRG), das ursprünglich am 01.10.2008 außer Kraft
treten sollte, enthielt (bzw. enthält) auch dienstrechtliche Regelungen.
5. Landesverfassungsrecht
Auch in den Länderverfassungen sind beamtenrechtliche Vorschriften zu
finden. Während alle Verfassungen Vorschriften zur Ernennung der Beamten
sowie die meisten solche zum Amtseid enthalten, bestehen in einigen Ländern,
vor allem in den alten Bundesländern, weitere verfassungsrechtliche Vorgaben,
57
Vgl. z.B. H. Detmer, [in:] M. Hartmer/H. Detmer, Hochschulrecht, 2004, S. 83 II Rdnr. 140
m.w.N.
58
59
BOC.indb 323
Vgl. hierzu BT-Drs. 16/813, S. 7 ff.
Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG a.F.
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die den bundesverfassungsrechtlichen teilweise ähneln. Zu beachten ist aber,
dass die grundgesetzlichen Vorgaben auch in den Ländern gelten (Art. 1 Abs. 3
GG). Außerdem können wegen des Geltungsvorranges des Bundesrechts gemäß
Art. 31 GG die Vorschriften der Landesverfassungen die Maßgaben des Bundesrechts nicht unterschreiten.
III. Föderalismusreform
1. Ziele und Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen
Die Föderalismusreform I vom September 2006 ist eine der größten Verfassungsreformen der bundesrepublikanischen Geschichte. Sie veränderte das Kompetenzgefüge zwischen Bund und Ländern, ihr nachfolgen wird eine Föderalismusreform II, deren Ziel die Neuordnung der Haushaltswirtschaft und der Finanzbeziehungen im föderalen Bundesstaat ist. Vorliegend ist mit Verwendung des
Begriffs „Föderalismusreform“ die „Föderalismusreform I“ gemeint.
Die Debatte um die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland ist
schon alt.60 Ziel der aktuellen Neugestaltung der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland soll primär sein, Bund und Ländern jeweils mehr Eigenständigkeit zu geben und ihre bislang eng verzahnten Zuständigkeiten zu „entflechten“.61 Hiervon erwartet man sich auch eine Entlastung für die öffentlichen
Haushalte. Das entsprechende Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde am
31.08.2006 verkündet und ist am 01.09.2006 in Kraft getreten.62
Im Rahmen der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen wurden einige Kompetenzen vom Bund auf die Länder übertragen. Neben den hier interessierenden Kompetenzen im Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landesbeamten erhielten die Länder durch Streichung der entsprechenden Kompetenzzuweisungsnormen an den Bund auch Kompetenzen u. a. im Strafvollzug,
beim Ladenschluss– und Gaststättenrecht und im Versammlungsrecht. Ferner
wurde eine insbesondere für den Bereich des Umweltschutzes relevante sog. Abweichungsgesetzgebung neu eingeführt, die den Ländern die Möglichkeit eröffnet,
in Angelegenheiten der konkurrierenden Gesetzgebung von bundesrechtlichen
Regelungen abzuweichen. Diese Abweichungsmöglichkeit gilt u.a. im Jagdrecht,
im Naturschutzrecht, aber auch im Recht der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse (Art. 72 Abs. 3, S. 1 Nrn. 1, 2 und 6 GG). Im Gegenzug zu be60
Vgl. näher W. Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, 2007, S. 47 f.; siehe auch 21. Gesetz
zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.05.1969, BGBl. I, S. 359, und 42. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 27.10.1994, BGBl. I, S. 3146.
61 BT-Drs. 16/813, S. 1, 7.
62 BGBl. I, S. 2034.
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Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD
325
sagten Kompetenzübertragungen wurde die enge Verbindung von Bundesrecht
und Landesrecht zum Teil entflochten. So wurde u. a. auch die viel kritisierte Rahmengesetzgebung des Bundes beseitigt, die ihm vor der Reform den Erlass von
„Rahmenvorschriften“ auf bestimmten Gebieten, gerade auch im Beamtenrecht
der Länder und im Hochschulrecht, gestattete. Die verschiedenen Regelungsgebiete dieser Rahmengesetzgebung wurden nun teilweise auf den Bund, teilweise
auf die Länder übertragen. Die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91b GG) wurden z.T. neu zugeschnitten.
2. Art. 33 Abs. 5 GG: die Fortentwicklungsklausel
Im Zuge der Föderalismusreform wurde auch Art. 33 Abs. 5 GG um zwei weitere Worte ergänzt. Dort ist nun vorgesehen, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
nicht mehr nur „zu regeln“, sondern auch „fortzuentwickeln“ ist. Der rechtliche
Inhalt der neuen Fortentwicklungsklausel ist in der Literatur umstritten, so wird
hier gemutmaßt, sie habe nur deklaratorischen Charakter63, strittig ist auch, ob
diese Klausel selbst zu begrüßen ist64 oder ob sie nur eine „Verfassungslyrik ohne
juristisches Gewicht“65 darstellt, also rechtlich ohne Belang ist. Weiter wird auch
vertreten, dass die Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG sich nicht auf das
öffentliche Dienstrecht, sondern auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums selbst bezieht, die deshalb fortzuentwickeln seien. Die Politik sei sich
weitgehend darüber einig gewesen, den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
im Beamtenrecht zu erweitern.66 Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Mutmaßungen ein vorläufiges Ende gesetzt, wonach nach seiner Auffassung die Ergänzung von Art. 33 Abs. 5 GG keine verfassungsrechtliche Änderung bewirkt.67
Danach dürfen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – zu Recht
– nach wie vor nicht angetastet werden. Davon geht im Übrigen auch die Gesetzesbegründung selbst aus.68 Dennoch besitzt der Gesetzgeber bei der Gestaltung des
Beamtenrechts nach wie vor einen weiten Gestaltungsspielraum, was nicht verkannt werden darf.
63
Vgl. z.B. M. Pechstein, Wie können die Länder ihre neuen beamtenrechtlichen Kompetenzen
nutzen?, [in:] Zeitschrift für Beamtenrecht (weiter: ZBR) 2006, S. 285 ff., 286; H. Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, S. 18 ff., 20 f.
64 U. Battis, [in:] M. Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 33 Rdnrn. 61a, 67.
65 L. Knopp, Föderalismusreform – zurück zur Kleinstaaterei?, NVwZ 2006, S. 1216 ff., 1219
m.w.N.
66 R. Koch, Das öffentliche Dienstrecht nach der Föderalismusreform I, [in:] Deutsches Verwaltungsblatt (weiter: DVBl.) 2008, S. 805 ff., insbes. S. 807, 809 ff.
67 BVerfG, NVwZ 2008, S. 573 ff.; ähnlich auch BVerwG, DVBl. 2008, S. 248 ff.
68 BT-Drs. 16/813, S. 10.
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3. Neuregelung des Beamtenrechts
Die Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten sind nach wie vor Gegenstand
der ausschließlichen Gesetzgebung (Art. 73 Nr. 8 GG). Neu ist eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die „Statusrechte und -pflichten“
der Nicht-Bundesbeamten und -Richter (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG). Von dieser
Gesetzgebungskompetenz sind aber ausdrücklich ausgenommen „Laufbahnen,
Besoldung und Versorgung“, diese Bereiche sind wegen Art. 70 Abs. 1 GG ausschließliche Ländersache, ebenso wie diejenigen Gebiete des Beamtenrechts, die
nicht die „Statusrechte und -pflichten“ regeln. Die ausdrücklich aus Art. 74 Abs. 1
Nr. 27 GG ausgenommenen Bereiche der Besoldung, Versorgung und Laufbahnen
fallen nach der Aufhebung des früheren Art. 74a GG somit wieder in den ausschließlichen Kompetenzbereich der Länder. Neben notwendigen Übergangsvorschriften zwischen altem und neuem Recht können nunmehr die Länder ihr
Beamtenrecht selbst regeln bis auf die „Statusrechte und -pflichten“, wobei sie ihr
Landesverfassungsrecht sowie die grundgesetzlichen Vorgaben für das Berufsbeamtentum wegen Art. 31 GG beachten müssen. Was „Statusrechte und -pflichten“
sind, bestimmt das Grundgesetz nicht näher. Dafür definiert die Gesetzesbegründung zur Reform69 besagte Rechte und Pflichten, wozu u. a. insbesondere Rechtsform der Begründung, Voraussetzungen des Dienstverhältnisses, Abordnung und
Versetzung von Beamten, Beendigung des Dienstverhältnisses sowie statusprägende Pflichten und Folgen deren Nichterfüllung gehören. Am 19.06.2008 wurde nunmehr das vom Bundestag verabschiedete Beamtenstatusgesetz verkündet,
größtenteils ist es zum 1.04.2009 in Kraft getreten.70 Es enthält das einheitliche
Beamtenrecht in Deutschland und regelt unmittelbar den Status der Beamten in
allen Ländern und Kommunen. Die Grundprinzipien des Beamtenrechts werden
stärker als bisher vereinheitlicht. Eine Verankerung laufbahn-, besoldungs- oder
versorgungsrechtlicher Mindeststandards ist im Beamtenstatusgesetz allerdings
nicht erfolgt, da die entsprechenden Regelungen den Ländern vorbehalten sind.
Das Bundes-Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 05.02.2009, das mit verschiedenen Ausnahmen am 12.02.2009 in Kraft getreten ist71, regelt das Dienstrecht
der Bundesbeamten neu. Die nach Art. 125a Abs. 1 GG auch für die Länder, die
noch keine eigenen Regelungen geschaffen haben, weiter geltenden Besoldungs–
und Versorgungsgesetze wurden ausschließlich mit Wirkung für den Bund angepasst.72
69
Vgl. BT-Drs. 16/813, S. 14.
BGBl. I, S. 1010 und § 63 BeamtStG.
71 Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts, BGBl. I, S. 160.
72 Vgl. C. Peters, Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform – Der Entwurf eines
Dienstrechtsneuordnungsgesetzes, [in:] Das Recht im Amt- Zeitschrift für den öffentlichen Dienst
2008, S. 97 ff., 98 f.
70
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Seit Inkrafttreten der Föderalismusreform ist eine eifrige Gesetzgebungstätigkeit der Bundesländer zu verzeichnen. So haben etliche Bundesländer sich bereits
ein eigenes Beamtenrecht gegeben oder sind gerade dabei, dies zu tun. Auch das
Hochschulrecht der Länder ist seit Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bereits verschiedentlich geändert worden. Gegenstand dieser
neuen Hochschulgesetze sind insbesondere die Stärkung der Hochschulleitungsorgane auf Kosten der „Gruppenorgane“ bzw. bisherigen Entscheidungsgremien
sowie eine Ausweitung der Hochschulautonomie, regelmäßig reduziert aber auf
die „Organisationsautonomie“. Diese Neuregelungen erfahren in der Literatur
nicht immer nur Zustimmung, sondern durchaus auch eine sehr kritische Betrachtung.73
4. Spezialfall: Professorenbesoldung
Besoldung und Versorgung von verbeamteten Hochschullehrern in der Bundesrepublik waren und sind im Grundsatz in den beamtenrechtlichen Vorschriften
geregelt, so dass die allgemeinen Grundsätze auch für die Professorenschaft gelten.
Gleichwohl bestehen – insbesondere seit Inkrafttreten der Professorenbesoldungsreform im Jahr 2002 durch das Professorenbesoldungsreformgesetz74 – erhebliche
Unterschiede zum allgemeinen Beamtenbesoldungsrecht. Identisch war und ist,
dass auch die Professorenbesoldung aus dem Grundgehalt sowie dem Familienzuschlag besteht. Mit der Professorenbesoldungsreform wurde zugleich das vor
2002 bestehende C-Besoldungsrecht abgeschafft. Nach 2002 berufene Professoren
unterliegen der neuen W-Besoldung, dies gilt auch für Professoren der ehemaligen
Besoldungsgruppe C, die sich freiwillig dem neuen Besoldungsrecht unterworfen
haben oder auf höherwertige Stellen wechseln wollen.
Das neue Professorenbesoldungsreformgesetz wurde im Rahmen des seinerzeitigen Hochschulreformpakets, von der ehemaligen Wissenschaftsministerin
Bulmahn geschnürt, geschaffen; dieses Regelwerk ist zugleich das besoldungsrechtliche Spiegelbild der Neuordnung der Personalstrukturen an den Hochschulen durch die 5. Hochschulrahmengesetz-Novelle75, mit der bekanntlich auch die
neue Personalkategorie des „Juniorprofessors“ eingeführt wurde, und die letztlich
auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts wegen Überschreitung der
Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bei dieser Kategorie scheiterte.76
73
Vgl. z.B. L. Knopp, Das Hohelied der Hochschulautonomie und seine falschen Töne, [in:] Der
Öffentliche Dienst (weiter: DÖD) 2008, S. 1 ff. m.w.N.
74 Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung – Professorenbesoldungsreformgesetz vom
16.02.2002, BGBl. I, S. 686.
75 Fünftes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften,
BGBl. I, S. 693.
76 BVerfG, NJW 2004, S. 2803 ff. (Urteil vom 27.07.2004); siehe hierzu L. Knopp, Die „Juniorprofessur“ auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts, ZBR 2005, S. 145 ff. m.w.N.
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Die neue W-Besoldung („W“ für „Wissenschaft“) sollte eine „leistungsorientiertere Besoldung“ sein, mit der der Gesetzgeber dem nationalen und internationalen
Wettbewerb bei Hochschulen besser als bisher Rechnung tragen wollte. Zugleich
sollte die gesamte Reform „kostenneutral“ sein.77 Seit der Professorenbesoldungsreform 2002 neu in den Dienst gestellte Hochschullehrer werden nach W alimentiert. Im Rahmen der neuen W-Besoldung gelten nunmehr für Hochschullehrer die
Besoldungsgruppen W1 bis W3. In der Besoldungsordnung W ist die Besoldungsgruppe W1 für Juniorprofessoren vorgesehen, während die Besoldungsgruppen
W2 und W3 unterschiedslos für Professoren an Fachhochschulen, Universitäten
sowie Hochschulführungsämter eingerichtet sind und damit auch die Fachhochschulen mit den Universitäten zumindest besoldungssystematisch gleichgestellt
werden. Das neue Besoldungssystem wurde und wird in der Fachliteratur teilweise
erheblich kritisiert.78 So liegen die Grundgehälter in den neuen W-Besoldungsgruppen deutlich unter jenen der alten C-Besoldung, weshalb gerade auch verfassungsrechtliche Bedenken wegen Verletzung des Alimentationsprinzips geltend
gemacht werden.79
Die weitgehende Öffnung der Professorenbesoldung durch die Föderalismusreform zu Gunsten landesrechtlicher Regelungen führt jetzt dazu, dass nicht mehr
nur ein, sondern gleich 17 Gesetzgeber für besoldungsrechtliche Regelungen zuständig sind (Bund und 16 Länder). So verzweigt sich das Besoldungsrecht in der
Bundesrepublik Deutschland und wird partikulär. Anhand dieser Reform lässt sich
also gut demonstrieren, welche Folgen die allgemeine Freigabe des Beamtenbesoldungsrechts zu Gunsten der Länder im Rahmen der Grundgesetzänderung 2006
hat. Die Professorenbesoldungsreform war, so könnte man sagen, eine, wenn auch
misslungene Generalprobe für die Föderalismusreform. In den Bundesländern war
die Professorenbesoldungsreform bis zum 31.12.2004 umzusetzen. So bestehen
derzeit in den Bundesländern unterschiedliche Besoldungsregeln, im Hinblick auf
Leistungsbezüge entweder in den entsprechenden Besoldungsgesetzen selbst oder
in dafür geschaffenen Hochschulleistungsbezügeverordnungen. Das neue komplexe System der Professorenbesoldung, landesspezifisch zumeist noch gedeckelt
durch einen sog. Vergaberahmen80 und „garniert“ mit teilweise von Land zu Land
völlig unterschiedlichen Regelungen, hat dadurch wenig Transparenz und ist eine
Folge der Föderalismusreform, zu deren Auswirkungen nachstehend insbesondere
bei der Professorenschaft noch eine Prognose abgegeben werden soll.
77 Zur Reform vgl. ausführlich L. Knopp, Neue Personalstrukturen an den Hochschulen und
neue Professorenbesoldung, ZBR 2003, S. 149 ff., 155 f. m.w.N.; auch BT-Drs. 14/6852, S. 13 („Kostenneutralität“).
78 Vgl. z.B. H. Detmer, [in:] M. Hartmer / H. Detmer, Hochschulrecht, S. 117 II Rdnrn. 253 ff.;
L. Knopp, Föderalismusreform – zurück zur Kleinstaaterei?, NVwZ 2006, S. 1220, jew. m.w.N.
79 Vgl. z.B. H. Detmer (Anm. 78), S. 117 II Rdnr. 254 m.w.N.
80 Vgl. hierzu auch L. Knopp (Anm. 77), ZBR 2003, S. 156 f. m.w.N.
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Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD
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5. Auswirkungen
Die Länder treten jetzt, wie ihre Gesetzgebungsbemühungen im Beamtenrecht und Hochschullehrerrecht zeigen, in einen Wettbewerb ein um die „besten
Köpfe“ und fähigsten Mitarbeiter. Soweit die finanzschwachen Länder in der Bundesrepublik die neu gewonnenen Freiheiten bei Besoldung und Versorgung ihrer
Beamten, einschließlich der Hochschullehrer, als reale Möglichkeit von Einsparpotenzialen begreifen, besteht hier die Gefahr eines Besoldungswettlaufs „nach
unten“.81 Dadurch klafft die sich schon länger abzeichnende Schere zwischen armen und reichen Bundesländern weiter auseinander, Beamte und Hochschullehrer sind die Leidtragenden dieser Entwicklung. Gerade in den finanzschwachen
Bundesländern wird zunehmend die Frage aufgeworfen, ob Verbeamtungen überhaupt noch zwingend erforderlich sind, dies gilt auch im Hochschulbereich, in
dem die Finanzressourcen immer knapper werden. Bei noch im Amt befindlichen
Beamten und Hochschullehrern kommt es im Hinblick auf Besoldung und Versorgung letztlich darauf an, in welchem Bundesland sie tätig sind. So ist es durchaus bereits Realität, dass sie in finanzschwachen Ländern finanzielle Nachteile gegenüber ihren Kolleginnen und Kollegen in finanzstarken Ländern hinnehmen
müssen, wie z.B. beim Urlaubsgeld, dem 13. Monatsgehalt oder den Leistungsbezügen bei der Professorenbesoldung. Im Unterschied zu den Beamten ist die Entwicklung bei den Angestellten der Bundesländer – einschließlich der angestellten
Hochschullehrer – eine genau entgegengesetzte. Der Tarifvertrag für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten aller Länder („TV-L“), ausgenommen die Länder
Berlin und Hessen, die aus der „Tarifgemeinschaft deutscher Länder“ ausgetreten
sind, enthält einheitliche Vergütungsbeträge, welche ab 1.01.2010 auch nicht mehr
zwischen west- und ostdeutschen Bundesländern unterscheiden werden. Also ein
weiterer Schlag gegen das „ungeliebte“ Beamtentum?
Aufgrund der deutlich niedrigeren Grundgehälter bei der W-Besoldung gegenüber der alten C-Besoldung bewirkt dies bei den Hochschullehrern ein klares
Mobilitätshemmnis, da sich aktive Professoren nach der alten C-Besoldung kaum
noch um einen neuen Ruf bewerben, der sie im Falle einer Berufung zwangsläufig
in die neue W-Besoldung überführt, in der sie aber nur in seltenen Fällen ihre
alten Bezüge erreichen können.82 Die W-Besoldung differiert inzwischen auch
in den einzelnen Bundesländern, wobei der Bayerische Verfassungsgerichtshof 83
einer entsprechenden Klage wegen Verletzung des Alimentationsprinzips nach
der bayerischen W-Besoldung eine Absage erteilt hat, demgegenüber hält das
Verwaltungsgericht Gießen84 in Hessen die Verletzung des Alimentationsprin81
L. Knopp (Anm. 73), DÖD 2008, S. 5; L. Knopp / W. Schröder, Beamtenrechtliche und -politische Auswirkungen der Föderalismusreform, [in:] Neue Justiz 2007, S. 97 ff., 99.
82 L. Knopp (Anm. 78), NVwZ 2006, S. 1120 m.w.N.
83 BayVerfGH, AZ: Vf. 25 VII-05 (Entscheidung vom 28.07.2008).
84 VG Gießen, AZ: 5 E 248/07 mit Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht.
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LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER
zips aufgrund der Besoldungslage in Hessen für verfassungswidrig und hat diesen
Vorgang dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt. Der mit der
Föderalismusreform vom Gesetzgeber durchaus gewollte Wettbewerb zwischen
den Ländern wird jedenfalls bald zeigen, welche Länder sich nicht nur national,
sondern auch international aufgrund ihrer besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bedingungen für Beamte und Hochschullehrer behaupten und welche
Länder „Schlusslicht“ bleiben und damit auch erst gar nicht in einen ernsthaften
Wettbewerb eintreten können.
Urzędnicy i nauczyciele akademiccy
w systemie federalnym Republiki Federalnej Niemiec
Streszczenie
Służba publiczna to w Niemczech wciąż najważniejszy pracodawca. Większość osób zatrudnionych w pełnym lub częściowym wymiarze pracy objęta
jest publiczno-prawnym stosunkiem służbowym jako urzędnicy, sędziowie lub
żołnierze. Status urzędnika jest jeszcze szeroko rozpowszechniony także w szkolnictwie wyższym; w tym zakresie dotyczy on zwłaszcza nauczycieli akademickich.
Krytyka obejmowania tych pracowników służby publicznej statusem urzędników,
włączając w to szkolnictwo wyższe, znów ostatnio przybiera na sile w zależności
od tego, jakie interesy polityczne są właśnie realizowane i komu wówczas służy
„urabianie opinii publicznej” przeciwko urzędnikom.
Korpus urzędniczy ma przy tym w Niemczech długą tradycję. Jako przykład
wskazuje się na wytyczające w tym względzie nowe kierunki Pruskie Powszechne Prawo Krajowe z 1794 roku, zajmujące się m.in. szczegółowo „prawami i obowiązkami sług państwa”. Pojawiły się kodyfikacje prawa o urzędnikach, stworzono
ustawy o urzędnikach, jak np. Wirtemberską Pragmatykę Służby z 1821 roku, dalsze ujęcie stosunków urzędniczych w ramy prawne nastąpiło w konstytucjach niemieckich państw terytorialnych, np. w Badenii lub Hesji. Konstytucja Rzeszy Niemieckiej z 1871 roku zawierała pojedyncze przepisy z zakresu prawa o urzędnikach
odnoszące się do urzędników Rzeszy. Od 1873 roku Ustawa o urzędnikach Rzeszy regulowała status Urzędników Rzeszy Niemieckiej; w ustawie tej także po raz
pierwszy zapisano zasadę dożywotniego mianowania urzędników, na poziomie
państw federalnych pojawiły się dalsze regulacje szczegółowe. Korpus urzędniczy
przetrwał pierwszą wojnę światową, a jego istnienie – po ukonstytuowaniu się Republiki Weimarskiej – zostało wyraźnie zagwarantowane w weimarskiej konstytucji państwowej (WRV) z 1919 roku w takiej formie, że określono tam wszelkie
zasady odnośnego prawa dla wszystkich urzędników, a więc także urzędników krajowych i komunalnych. W epoce narodowego socjalizmu także korpus urzędniczy
przeżył głęboki wstrząs, ponieważ prawo o urzędnikach podporządkowane było
wyłącznie interesom NSDAP i oceniało każdego człowieka podług „rasy”, przez co
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Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD
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wszyscy urzędnicy „rasy niearyjskiej” – z kilkoma wyjątkami – mieli być przeniesieni w stan spoczynku na podstawie Ustawy o odtworzeniu zawodowego korpusu
urzędniczego z 1933 roku. Powstałe pod rządami narodowych socjalistów ustawy o urzędnikach służyły jedynie realizacji narodowosocjalistycznych wyobrażeń
Adolfa Hitlera i wyłącznie do niego nawiązywały w odniesieniu do wynikającego
z prawa o urzędnikach obowiązku wierności. Po upadku narodowego socjalizmu
i w trakcie odbudowy Niemiec w ówczesnej zachodniej części, tj. Republice Federalnej, zawodowy korpus urzędniczy został wyraźnie zagwarantowany w Ustawie zasadniczej (GG) z 1949 roku, zawierającej główne założenia konstytucyjne
– chodzi tu o art. 33 Ustawy zasadniczej. Natomiast w ówczesnej NRD istniało
jednolite prawo pracy, z tym że pracownicy organów NRD podlegali dodatkowym
przepisom szczególnym. Od ponownego zjednoczenia Niemiec w 1990 roku założenia zawarte w niemieckiej Ustawie zasadniczej, a odnoszące się do korpusu
urzędniczego, tzw. prawo o ustroju korpusu urzędniczego, obowiązują w całych
Niemczech, czyli ze względu na federacyjny charakter Republiki Federalnej także
we wszystkich krajach związkowych. Poza tym w odniesieniu do szkolnictwa wyższego obowiązuje zwłaszcza zagwarantowana w art. 5 ust. 3 Ustawy zasadniczej
wolność nauki, na którą nauczyciel akademicki może się powołać w razie ingerencji ze strony państwa, a także w sprawach związanych z korzystaniem ze środków
publicznych udostępnionych uczelniom.
Podstawowym elementem zapisanego w Ustawie zasadniczej prawa o ustroju
korpusu urzędniczego są wspomniane w art. 33 ust. 5 Ustawy zasadniczej „utarte zasady dotyczące zawodowego korpusu urzędniczego”, które zostały doprecyzowane w różnych dziedzinach przez Federalny Trybunał Konstytucyjny. Należy
tu zwłaszcza instytucjonalna gwarancja istnienia zawodowego korpusu urzędniczego, co oznacza, że w Republice Federalnej koniecznie muszą istnieć urzędnicy,
a ponadto zasada dożywotniego zatrudnienia, zgodnie z którą państwo z reguły
ma obowiązek dożywotniego zatrudniania urzędników. Natomiast na urzędnikach spoczywa obowiązek wierności, tzn. gotowość do identyfikowania się z ideą
państwa, któremu urzędnik ma służyć, a więc z wolnościowym, demokratycznym,
prawnym i społecznym ustrojem tego państwa, aby wyrazić to w sposób właściwy dla Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Ważną zasadą odnoszącą się
do zawodowego korpusu urzędniczego jest wreszcie zasada alimentacji, w myśl
której państwo jest zobowiązane do właściwego dla danego urzędu uposażenia
i zabezpieczenia swoich urzędników. Ponadto istnieje jeszcze wiele innych zasad
uznanych przez Federalny Trybunał Konstytucyjny oraz zasad bądź praw przezeń
nieuznanych, a odnoszących się do urzędników, które nie są objęte gwarancją konstytucyjną określoną w art. 33 ust. 5 Ustawy zasadniczej (np. wypłata świadczeń,
wynagrodzenie za urlop, zapłata za nadgodziny etc.).
Republika Federalna Niemiec jest – jak wiadomo – państwem o strukturze
federacyjnej, co oznacza, że poszczególne kompetencje z zakresu prawa o ustroju organów państwa są zasadniczo podzielone między federację a kraje związko-
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LOTHAR KNOPP, WOLFGANG SCHRÖDER
we. W zgodzie z tym pozostaje jednocześnie także trójstopniowa struktura państwa obejmująca federację, kraje i gminy. Kompetencje ustawodawcze wynikają
z niemieckiej Ustawy zasadniczej, z tym że kompetencje w zakresie wydawania
regulacji przez federację i kraje związkowe są odmiennie ukształtowane. Przed
1 IX 2006 roku federacji przysługiwała niemalże „wyłączna” kompetencja w zakresie regulowania prawa o urzędnikach, a więc zwłaszcza w odniesieniu do regulacji dotyczącej uposażenia i zabezpieczenia urzędników. Odnosiło się to także
do nauczycieli akademickich, dla których w roku 2002 wprowadzono – do dziś
bardzo krytykowany – nowy system uposażenia (tzw. uposażenie „W”, przy czym
„W” oznacza naukę [Wissenschaft]). Dzień 1 IX 2006 roku stanowi istotną cezurę w odniesieniu do obowiązującego do tego czasu układu podziału kompetencji
między federację a kraje, ponieważ w tym momencie weszła w życie – za sprawą
zmiany Ustawy zasadniczej – nowa ordynacja w sprawie kompetencji ustawodawczych federacji i krajów w podstawowych dziedzinach życia. Zdarzenie to, poprzedzone długimi zmaganiami politycznymi, określane jest mianem reformy systemu
federalnego (I), przy czym jej następstwa są bardzo różnie oceniane w literaturze.
Po wejściu w życie tej reformy odpowiedzialność za wydawanie regulacji odnoszących się do urzędników (tym samym zrównanych z nimi) i nauczycieli akademickich w zakresie uposażenia i zabezpieczenia spoczywa obecnie na krajach,
federacji przysługują tu jedynie niewielkie kompetencje w zakresie wydawania
regulacji. Jest ona nadal właściwa w sprawach dotyczących urzędników federalnych; w odniesieniu do szkolnictwa wyższego odstąpiła krajom prawie wszystkie kompetencje w zakresie wydawania regulacji, tylko w odniesieniu do kwestii
przyjęć do szkół wyższych i uzyskiwanych na nich dyplomów istnieją zasadnicze
możliwości wydawania regulacji przez federację, ponieważ są one przedmiotem
tzw. ustawodawstwa konkurencyjnego zgodnie z zawartą w Ustawie zasadniczej
nową ordynacją w sprawie kompetencji ustawodawczych.
Obecnie kraje zaczynają konkurować między sobą o „najlepsze głowy” i najzdolniejszych pracowników w gronie urzędników i nauczycieli akademickich,
co dla objętych tym grup celowych może mieć też fatalne konsekwencje. Jeżeli
kraje Republiki Federalnej, które mają słabą kondycję finansową, będą postrzegać
nowo nabyte swobody w zakresie uposażenia i zabezpieczenia swoich urzędników,
włączając w to nauczycieli akademickich, jako realną możliwość zaoszczędzenia
funduszy, zaistnieje niebezpieczeństwo prześcigania się w obniżaniu uposażenia.
W ten sposób już od dawna zarysowujące się różnice między biednymi a bogatymi krajami związkowymi pogłębią się, a urzędnicy i nauczyciele akademiccy
będą ofiarami tej tendencji. Zwłaszcza w krajach związkowych o słabej kondycji
finansowej coraz częściej będzie poruszana kwestia, czy nadanie statusu urzędnika
jest jeszcze konieczne, a dotyczy to przede wszystkim także szkolnictwa wyższego,
w którym środki finansowe są coraz szczuplejsze. W wypadku czynnych urzędników w służbie publicznej, wraz z nauczycielami akademickimi, w odniesieniu
do uposażenia i zabezpieczenia sprowadzi się to w końcu do tego, w jakim kraju
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Beamte und Hochschullehrer im föderativen System der BRD
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związkowym pracują. Tym samym jest już zaiste faktem, że osoby z krajów o słabej
kondycji finansowej muszą się pogodzić z gorszą sytuacją finansową niż ich koledzy i koleżanki w krajach o dobrej kondycji finansowej, jak np. w kwestii wynagrodzenia za urlop, tzw. trzynastej pensji lub poborów związanych z uposażeniem
profesorów.
Dziwne, że w odniesieniu do osób zatrudnionych przez kraje związkowe (wraz
z zatrudnionymi nauczycielami akademickimi) rozwój przebiega dokładnie w odwrotnym kierunku. Układ zbiorowy osób zatrudnionych w sektorze publicznym
wszystkich krajów związkowych („TV-L”), z wyłączeniem Berlina i Hesji, zawiera
jednolite taryfy wynagrodzenia, w których od 1 I 2010 roku nie ma już rozróżnienia między krajami wschodnio- a zachodnioniemieckimi. Czyżby kolejny prztyczek w nos wymierzony „nielubianemu” korpusowi urzędniczemu?
Z tego powodu w wieloletniej historii korpusu urzędniczego i nauczycieli
akademickich reforma systemu federalnego otwiera nowy rozdział, którego finał
– ze względu na wiele nieuchwytnych czynników związanych z rozwojem krajów
związkowych, w których urzędnicy i nauczyciele akademiccy podlegają im w odniesieniu do uposażenia i zabezpieczenia – pozostaje obecnie jeszcze z pewnością
sprawą otwartą, aczkolwiek różne trendy polityczne niekoniecznie dobrze rokują.
Przełożył Roland Czarnecki
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