Planowanie strategiczne (w tym inwestycyjne) a finanse lokalne

Wydanie te ekspertyzy dla Związku Miast Polskich, Związku Powiatów Polskich i Związku Gmin
Wiejskich RP zostało wsparte przez Ministerstwo Rozwoju ze środków MF EOG 2009-2014
Dr Jacek Sierak
„Planowanie strategiczne (w tym inwestycyjne) a finanse lokalne: Możliwość współpracy
i koordynacji działań JST dla rozwoju w obszarach funkcjonalnych”
I. STAN OBECNY
1. Punkt wyjścia do podejścia terytorialnego
Forma sytemu osadniczego jest wypadkową wielu złożonych, wzajemnie powiązanych i
zmieniających się w czasie cech środowiska naturalnego oraz czynników gospodarczych i
społecznych , a także historycznych.
Początek formalizowania działań w zakresie zintegrowanych terytorialnie ujęć polityki
rozwoju lokalnego prowadzonej w Polsce z wykorzystaniem środków UE dały
rozstrzygnięcia wdrażania polityki spójności UE w perspektywie finansowej 2014-2020.
Odwoływały się one do uwarunkowań realizacji strategii „Europa 2020”. Wprost wskazuje
na to oficjalny materiał popularyzatorski sygnowany przez Komisję Europejską:
„ZINTEGROWANE INWESTYCJE TERYTORIALNE, Marzec 2014 r.” Stwierdza się
tam: „…Wiele wyzwań, przed jakimi stoi Europa – wyzwania gospodarcze, związane z
ochroną środowiska i społeczne – wskazują na istnienie potrzeby opracowania
zintegrowanego podejścia terytorialnego mającego na celu stworzenie skutecznych
rozwiązań.
Podejście to jest wielowymiarowe, dostosowane do cech i wyników właściwych dla
danego obszaru. Może to oznaczać wyjście poza tradycyjne granice administracyjne i
1
wymagać większej woli współpracy i koordynacji działań ze strony władz różnego szczebla
w celu osiągnięcia wspólnych celów. Jest to zgodne z nowym celem spójności terytorialnej
wprowadzonym przez Traktat Lizboński, w którym stwierdza się, że spójności gospodarczej i
społecznej nie można osiągnąć na szczeblu europejskim bez silniejszego skoncentrowania się
na terytorialnym wpływie polityk UE.
Z tego powodu rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów wprowadza nowe
narzędzia integracji, które można zastosować do implementacji strategii terytorialnych w
terenie, wiążąc cele tematyczne określone w umowach o współpracy i programach
operacyjnych z wymiarem terytorialnym: rozwój lokalny kierowany przez społeczność (art.
32–35 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) oraz zintegrowane inwestycje
terytorialne (art. 36 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów).
Jaki jest cel ?
Ponieważ zintegrowane strategie terytorialne są niezbędne do osiągnięcia inteligentnej,
zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu Europy przewidywanej w strategii „Europa 2020”,
rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów czyni zatem ze zintegrowanych inwestycji
terytorialnych podstawowe narzędzie implementacji takich strategii. Zintegrowane
inwestycje terytorialne zapewniają elastyczny mechanizm formułowania zintegrowanych
odpowiedzi na różne potrzeby terytorialne, bez utraty skoncentrowania na tematyce, poprzez
którą polityka spójności wiąże się ze strategią „Europa 2020”.
Co zawiera propozycja?
ZIT to narzędzie do wdrażania strategii terytorialnych w sposób zintegrowany. Nie jest to
działanie ani subpriorytet żadnego Programu operacyjnego. Natomiast ZIT pozwala
państwom członkowskim na implementację Programów operacyjnych w sposób przekrojowy
oraz uzyskiwanie finansowania z różnych osi priorytetowych jednego lub kilku Programów
operacyjnych, co zapewnia implementację zintegrowanej strategii dla określonego
terytorium. Dzięki temu istnienie ZIT zarówno zapewni państwom członkowskim
elastyczność w zakresie tworzenia Programów operacyjnych, jak i umożliwi skuteczne
wdrażanie zintegrowanych działań poprzez uproszczone finansowanie.
Należy podkreślić, że ZIT mogą być skutecznie wykorzystywane wyłącznie jeśli dany obszar
geograficzny posiada zintegrowaną, międzysektorową strategię terytorialną.
Podstawowe elementy ZIT obejmują:
 wyznaczone terytorium oraz zintegrowaną strategię rozwoju terytorialnego;
 pakiet działań podlegających implementacji; oraz

ustalenia dotyczące zarządzania ZIT…”
2
W końcu 2016 r. w Polsce główne ujęcia/ terytorialne polityki interwencji w skali
lokalnej (międzygminnej) określane są poprzez dokumenty programowe lub akty prawne
które wskazują wiele rodzajów możliwych do wyodrębnienia obszarów. Każdy z nich jest
odrębnie definiowany i ma z założenia służyć realizacji mniej lub bardziej specyficznych
celów rozwoju społeczno-gospodarczego. Wymienić tu należy przede wszystkim:
 miejskie obszary funkcjonalne (MOF);
 wiejskie obszary funkcjonalne (WOF);
 specjalne obszary funkcjonalne (SOF)
 miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego (MOFOW)
 obszar funkcjonalny (OF),
 obszar strategicznej interwencji oraz obszar strategicznej interwencji państwa (OSI,
OSIP);
 obszar problemowy (OP)
 aglomeracje wyznaczane w zakresie gospodarki wodno-ściekowej;
 związek metropolitalny itp.
Poza tym w regulacjach formalno-prawnych znajdujemy zdefiniowane rodzaje działań (w
tym porozumień lokalnych z nimi związanych) w sferze polityki rozwoju lokalnego szczebla
ponadgminnego, które z założenia mają być realizowane na ściśle wyznaczonych terytoriach
ponadgminnych. Wskazać tu należy przede wszystkim:
 Studium metropolitalne
 Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS)
 Lokalne Grupy Działania (LGD)
 Lokalne Strategie Rozwoju (LSR)
 Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT)
 Regionalne Inwestycje Terytorialne (RIT) itp.
W ujęciu szczegółowym należy podkreślić, iż:
 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) zawiera typologię
obszarów funkcjonalnych i ich charakterystykę, wprowadza pojęcie obszaru funkcjonalnego
i jego typy oraz określa - kto jest odpowiedzialny za ich wyznaczanie i według jakich
kryteriów.
 USTAWA z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych definiuje obszary
metropolitalne w sposób dość ogólny:
3
„…1) Rozdział 1 Przepisy ogólne
Art. 1. 1. Związek metropolitalny jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych w
danym obszarze metropolitalnym. 2. W skład związku metropolitalnego wchodzą: 1) gminy
położone w granicach obszaru metropolitalnego;
2) powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru
metropolitalnego.
Art. 2. 1. Związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. 2. Związek metropolitalny ma osobowość prawną. 3. Samodzielność związku
metropolitalnego podlega ochronie sądowej.
Art. 3. 1. O ustroju związku metropolitalnego stanowi jego statut.
 USTAWA z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju definiuje
obszary funkcjonalne w sposób następujący:
„…Art.5.Użyte w ustawie określenia oznaczają:
…6a) obszar funkcjonalny - obszar, o którym mowa w art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
6b)obszar strategicznej interwencji państwa - obszar będący przedmiotem koncentracji
działań polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie, w tym obszary wiejskie;
6c)obszar problemowy - obszar strategicznej interwencji państwa, na terenie którego
identyfikowane są zjawiska niekorzystne dla rozwoju społeczno-gospodarczego tego obszaru
i jego ludności;…”
Poza tym w ustawie znajdują się odniesienia do „polityki miejskiej” prowadzonej m.in. na
„obszarach funkcjonalnych”
„…Rozdział 3a,
Polityka miejska, Art.21a.Polityka miejska stanowi zespół działań
prawnych, finansowych i planistycznych na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich
obszarów funkcjonalnych, mających na celu wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów
funkcjonalnych w procesach rozwoju kraju, wzmocnienie zdolności miast i ich obszarów
funkcjonalnych do pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy
oraz poprawy jakości życia mieszkańców…”
 USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
definiuje również „obszary funkcjonalne” oraz zawiera odniesienia do „obszarów
metropolitalnych” w kontekście planowania przestrzennego
„…Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:
…6a) „obszarze funkcjonalnym” – należy przez to rozumieć obszar szczególnego zjawiska z zakresu
gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ
4
przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi
uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju;
6b) „miejskim obszarze funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego” – należy przez to rozumieć typ
obszaru funkcjonalnego obejmującego miasto będące siedzibą władz samorządu województwa lub
wojewody oraz jego bezpośrednie otoczenie powiązane z nim funkcjonalnie;…”
„…Rozdział 2a Planowanie przestrzenne na obszarze metropolitalnym
Art. 37o. 1. Związek metropolitalny sporządza ramowe studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, dla całego obszaru metropolitalnego,
zwane dalej „studium metropolitalnym”, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania
przestrzennego województwa…”
Konkluzja
 Kolejne rozstrzygnięcia formalno-prawne dotyczące „międzygminnej” integracji polityki
rozwoju społeczno-gospodarczego realizowanej na poziomie lokalnym doprowadziły
cały system do znacznego stopnia komplikacji. Stanowi to istotne zagrożenie dla
wypełnienia celu podstawowego tj. osiągnięcia spójności i synergii podejmowanych
działań „prorozwojowych” na poziomie lokalnym w drodze uzgodnień między jst
stopnia podstawowego.
 Trudno mówić o skuteczności (stopień osiągania założonych celów) oraz o efektywności
(koszty jednostkowe
osiągnięcia założonych
celów) wobec wstępnego
etapu
funkcjonowania części ww. ujęć „terytorialnych” (RIT, ZIT, OSI) oraz nie
występowania w praktyce „nowych” ujęć terytorialnych „obszary funkcjonalne”,
„obszary metropolitalne”.
 Powszechnie zgłaszanym przez samorządy problemem jest programowanie rozwoju
obszarów funkcjonalnych (a raczej jego brak) - pieniądze dzielone są często na nie ma do
w pełni przemyślane projekty partnerskie, wg kryterium wg dostępności aktualnych
programów pomocowych. Dobre pomysły są czasem wypierane takimi, które mają
największe szanse na dobrą ocenę w danym konkursie, a nie koniecznie dostosowane sa
do unikalnej specyfiki danego obszaru funkcjonalnego. Krytykowany jest również brak
jednego ośrodka decyzyjnego, co powoduje problemy kompetencyjne;
 Konieczna jest integracja podejścia terytorialnego, w pierwszym etapie choćby poprzez
zinwentaryzowanie działających oraz planowanych porozumień terytorialnych szczebla
lokalnego na obszarze poszczególnych województw.
 Drugim etapem integracji lokalnych działań rozwojowych w zakresie kluczowych
problemów mogłyby się stać procedury określone dla RIT-ów (strategie obszarów
5
problemowych) oraz obszarów metropolitalnych przy założeniu wyposażenia ww. w
odpowiednio rozbudowane instrumenty prowadzenia polityki rozwoju.
2. Planowanie strategiczne i instrumenty jego wdrażania
Planowanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego jest procesem
złożonym i wielowymiarowym. Jego efektywność uzależniona jest od umiejętności
trafnego zdiagnozowania stanu istniejącego, identyfikacji występujących potrzeb, a także
podejmowania trafnych decyzji, mających zapewnić prawidłowe funkcjonowanie i
rozwój danej jednostki terytorialnej.
Racjonalne planowanie w gminie, powiecie, województwie wymaga znajomości
specyfiki i celów sfery użyteczności publicznej oraz umiejętnego stosowaniu
nowoczesnych metod zarządzania, sprawdzonych w sektorze prywatnym.
Mając powyższe na uwadze – niniejsze uwagi wprowadzające dotyczyły będą
ogólnych zagadnień związanych z zarządzaniem i planowaniem strategicznym w
jednostkach samorządu terytorialnego.
Zarządzanie jest procesem polegającym na podejmowaniu przez organy kierujące
wielu różnych – wzajemnie powiązanych - decyzji i działań, które zmierzają do
zapewnienia takiego funkcjonowania organizacji, aby w sposób skuteczny i społecznie
akceptowalny osiągać założone cele.
Zarządzanie w sektorze publicznym obejmuje swym zakresem decyzje i działania władzy
publicznej, jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację szerokiego zakresu usług
komunalnych i społecznych, a także kształtującego procesy rozwoju. Wymaga ono
posługiwania się wyspecjalizowanymi instrumentami zarządzania.
W ujęciu klasycznym w procesie zarządzania wyróżnia się trzy główne poziomy:
strategiczny, taktyczny i operacyjny. Zarządzanie strategiczne to ukierunkowany na
przyszłość proces planowania i wyboru celów oraz zadań realizacyjnych, wdrażania
przyjętych postanowień, a także monitorowania i kontroli wykonania przyjętych ustaleń.1
Obejmuje ono działania służące rozwiązywaniu problemów poprzez formułowanie, a
następnie realizowanie ustaleń strategii rozwoju oraz innych planów i programów działania.
Jednym z głównych celów jest racjonalne kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego, m.in. poprzez likwidowanie zidentyfikowanych barier i progów rozwojowych,
przy zachowaniu zasad efektywnego gospodarowania posiadanymi zasobami.
1
E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s.11-30
6
Proces
zarządzania
strategicznego
powinien
mieć
charakter
ciągły.
Do
jego
podstawowych cech zalicza się:
a) identyfikację problemów, czyli ich rozpoznanie i wskazanie tych które mają istotny
wpływ na poziom zaspokojenia zbiorowych potrzeb społecznych oraz zakres i tempo
procesów rozwojowych,
b) kompleksowość rozwiązywania problemów - przy traktowaniu pojedynczej jednostki
terytorialnej, jako części otoczenia i uwzględnianiu wynikających z tego szans i zagrożeń
rozwojowych, a także determinant osiągania sukcesów w działaniu,
c) orientację na przyszłość, czyli rozwiązywanie bieżących problemów z uwzględnieniem
przyszłych potrzeb,
d) orientację na wyniki - osiąganie założonych celów poprzez systematyczną, skuteczną i
efektywną realizację zaplanowanych wcześniej konkretnych zadań realizacyjnych.
Podstawą zarządzania strategicznego jest kreatywność. Na szczeblu lokalnym oznacza
ona zdolność władzy samorządowej do efektywnego wykorzystywania posiadanych zasobów,
przy zastosowaniu właściwych metod, technik i instrumentów w celu poprawy bieżącego
funkcjonowania i rozwoju jednostki terytorialnej.
Na specyficzne cechy procesu zarządzania strategicznego takie jak sprawność,
skuteczność, efektywność zwraca uwagę R.W. Griffin2. Podkreśla on, że osiąganie celów
organizacji polega na wykorzystywaniu istniejących zasobów w sposób racjonalny, bez
zbędnego marnotrawstwa. Zwraca także uwagę na współpracę z innymi podmiotami. Mając
na uwadze specyfikę działalności samorządu terytorialnego w proces ten należy włączyć
mieszkańców, organizacje pozarządowe, przedsiębiorców, organizacje publiczne. W celu
eliminowania wspólnych problemów zasadne jest współdziałanie większej liczby jednostek
terytorialnych.
Proces zarządzania strategicznego rozwoju jednostki terytorialnej składa się z dwóch
współzależnych etapów:
 planowanie strategiczne - jest to faza planowania strategii rozwoju oraz działań
realizacyjnych w postaci przyjmowanych programów i planów (np. wieloletni plan
inwestycyjny, finansowy, programy branżowe);
Wg definicja R.W. Griffina zarządzanie strategiczne jest to „zestaw działań skierowanych na zasoby
organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe, i informacyjne) i wykonywanych z zamiarem osiągnięcia celów
organizacji w sposób sprawny i skuteczny – więcej R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 38.
2
7
 wdrażanie i kontrola realizacji ustaleń strategicznych
- jest
to faza
wykonawcza - wdrażania ustaleń strategii rozwoju, programów i planów
realizacyjnych, a także monitorowania przebiegu procesów oraz regulowania i
korygowania rozbieżności między stanem rzeczywistym a zakładanym.
W jednostkach samorządu terytorialnego zarządzanie strategiczne jest procesem tworzenia i
wdrażania spójnych, wzajemnie powiązanych i skoordynowanych planów oraz programów działania,
kształtowanych w zróżnicowanej perspektywie czasowej w celu uzyskania jak najwyższego poziomu
świadczenia usług komunalnych i społecznych i kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego.
Jak wspomniano wyżej pierwszym etapem procesu zarządzania jest planowanie. Jego istotą
jest podejmowanie czynności i działań dzięki którym organizacja może projektować swoją
przyszłość tak, by nie decydowały o niej przypadkowe wydarzenia. Stanowi ważny element
zarządzania, ponieważ jakość przyjętych planów w zasadniczy sposób determinuje sprawność
jej funkcjonowania oraz ustalania i realizacji postawionych celów.
W jednostkach samorządu terytorialnego planowanie strategiczne to systematyczny i
ukierunkowany na przyszłość proces w uporządkowany sposób przedstawiający działania,
które należy podejmować, aby w określonych przedziałach czasowych rozwijać się, zgodnie
z przyjętymi celami nadrzędnymi, pośrednimi oraz cząstkowymi. Realizacja planu
strategicznego powinna prowadzić do poprawy jakości życia mieszkańców, a także tworząc
sprzyjające warunki do rozwoju istniejących na ich terenie podmiotów gospodarczych oraz
lokalizacji nowych.
Do podstawowych instrumentów zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym
zalicza się: strategię rozwoju, wieloletnie plany inwestycyjne i finansowe oraz studia i plany
zagospodarowania przestrzennego. W procesie ich formułowania należy szukać odpowiedzi
na następujące pytania:
- co i gdzie należy zrobić?
- jakie są koszty realizacji poszczególnych zadań?
- w jakim czasie można uzyskać zakładane efekty?
- jakie podmioty odpowiadają za realizację zadań?
- jakie są źródła finansowania planowanych zadań?
Zidentyfikowane problemy planowania strategicznego w polskich samorządach:
8
Jednostki samorządu terytorialnego opracowują dokumenty stanowiące instrumenty
zarządzania strategicznego. W powszechnej praktyce są to strategie rozwoju, znacznie
rzadziej wieloletnie plany finansowe i wieloletnie plany inwestycyjne. Bardzo rzadko
dochodzi do opracowania wspólnego dokumentu strategicznego obejmującego kilka
jednostek, stanowiących obszar funkcjonalny.
Obserwacja procesu planowania strategicznego w polskich jednostkach samorządu
terytorialnego pozwala wyodrębnić poniższe, wybrane problemy:
 niedocenianie roli instrumentów planowania strategicznego w zarządzaniu
jednostką samorządu terytorialnego – dominującym modelem zarządzania w JST
jest administrowanie;
-
unikanie lub ograniczanie konsultacji publicznych w procesie identyfikacji
potrzeb – bieżących i rozwojowych;
-
niedostateczna integracja procesów planowania operacyjnego, inwestycyjnego,
finansowego i przestrzennego;
-
brak kompatybilności dokumentów przygotowanych przez jednostki należące do
wspólnego obszaru funkcjonalnego, a także podmiotów funkcjonujących na
różnych szczeblach samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo);
-
niestabilne warunki finansowania działalności samorządu terytorialnego;
W wielu przypadkach istotnym problemem jest jakość uchwalanych dokumentów
strategicznych, zbyt często stanowiących materiał przygotowany z obowiązku, a nie
potrzeby rzeczywistego racjonalnego planowania procesów rozwoju.
Omawiając uwarunkowania procesów planowania strategicznego należy zwrócić
uwagę, że jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują zazwyczaj w warunkach
ograniczoności środków finansowych. Wynika z tego konieczność prowadzenia analiz
efektywnościowych mających na celu możliwie racjonalne wykorzystanie posiadanych
zasobów, co jest istotne w kontekście przewidywanego dalszego wzrostu zapotrzebowania na
dobra publiczne i społeczne.
Warto jeszcze zwrócić uwagę na sam proces zarządzania w jednostkach samorządu
terytorialnego. Historycznie w sektorze publicznym rozwijał się biurokratyczny model
zarządzania, zakładający że jednostki publiczne powinny podejmować tylko te działania,
które są niezbędne dla prawidłowej, tj. zgodnej z przepisami, realizacji powierzonych im
zadań. W ujęciu weberowskim administracja publiczna jest powołana do wykonywania ściśle
określonych, mechanicznych czynności skutkujących realizacją zaplanowanych, przeważnie
krótkoterminowych celów. Funkcjonując realizuje przede wszystkim zadania bieżące.
9
Doświadczenia samorządu terytorialnego w Polsce wykazują, że praktykowany często
biurokratyczny model zarządzania jest przyczyną wielu konfliktów i napięć wśród członków
władz lokalnych. W warunkach corocznych sporów o środki budżetowe decyzje dotyczące
skali i kierunków wydatkowania środków budżetowych (zwłaszcza inwestycyjnych) nie są
wynikiem realizowanej strategii długookresowej, a uzyskanego bieżącego kompromisu.
Niepokoić może, że w Polsce nadal ponad połowa władz gminnych stosuje pasywny,
mało efektywny biurokratyczny model zarządzania3. Praktykują one jednoroczny cykl
planowania, w bardzo ograniczonym stopniu prowadzą analizy kosztów, słabo radzą sobie z
rachunkami efektywności. Uwidacznia się także niechęć do korzystania z nowoczesnych
metod zarządzania.
Przyjmując kryterium metodyki opracowywania dokumentów strategicznych można
zaproponować wyodrębnienie następujących czterech grup samorządów:
-
jednostki uchwalające dokumenty, bazujące na bardzo dobrym rozpoznaniu
potrzeb oraz przygotowaniu programów, z trafnie określoną misją, wizją,
racjonalnie ustalonymi zadaniami prowadzącymi do poprawy ilości i jakości
świadczenia usług komunalnych i społecznych oraz stanowiącymi bazę dla
kształtowania
procesów
rozwoju.
Opracowane
plany
strategiczne
są
zintegrowane z potencjałem finansowym JST;
-
jednostki, które prawidłowo identyfikują potrzeby, jednak uchwalane przez nie
dokumenty strategiczne maja charakter życzeniowo-roszczeniowy i nie są
dostosowane do posiadanych zasobów majątkowych i finansowych;
-
jednostki uchwalające dokumenty strategiczne o charakterze życzeniowym,
opracowane bez szczegółowego rozpoznania występujących lokalnie potrzeb i
określenia możliwości ich sfinansowania. Cechą wspólną polityki władz
lokalnych w tworzeniu dokumentów strategicznych jest tu ograniczanie
konsultacji publicznych;
-
jednostki bazujące na dokumentach dostarczanych przez firmy doradcze,
napisanych według określonego schematu, z powielaniem tych samych treści dla
bardzo różniących się miedzy sobą jednostek terytorialnych.
Strategia rozwoju
Na podstawie wyników autorskich wyników badań przeprowadzonych w Katedrze Ekonomiki i Finansów
SGH.
3
10
Strategia rozwoju jednostki samorządu terytorialnego jest długookresowym programem,
zawierającym zbiór celów rozwoju (strategicznych i operacyjnych) oraz określającym
sposoby postępowania zapewniające ich realizację przy racjonalnym wykorzystaniu
posiadanych zasobów. Powinna ona odpowiadać na podstawowe pytanie: co należy zrobić,
aby funkcjonować i rozwijać się w przyszłości w celu jak najlepszego zaspokojenia
zbiorowych potrzeb mieszkańców i kształtowania warunków rozwoju jednostki terytorialnej.
Podmiotem strategii jest społeczność terytorialna, reprezentowana przez demokratycznie
wyłonioną i stosującą demokratyczne zasady zarządzania władzę, która w całym procesie
spełnia rolę podmiotu sterującego.
Opracowując strategię rozwoju należy przeprowadzić następujące czynności:
 sporządzić rzetelną diagnozę stanu istniejącego - jaka jest obecna sytuacja jednostki
terytorialnej – jakie są możliwości i bariery jej rozwoju,
 ustalić cele jakie powinny zostać osiągnięte w okresie horyzoncie czasu,
 określić w jaki sposób i w jakim czasie można zrealizować przyjęte zamierzenia.
Bazując na powyżej opisanych założeniach budowy strategii rozwoju można postawić
pytanie: czy uchwalane przez polskie samorządy strategie rozwoju spełniają warunki
instrumentu zarządzania i jaka jest ich rola w procesie zarządzania jednostka samorządu
terytorialnego ?
Na podstawie analizy treści wielu uchwalanych przez polskie samorządy strategii
rozwoju można wskazać następujące słabe strony tych dokumentów:
 uchwalane strategie rozwoju w wielu przypadkach nie uwzględniają czynnika
„lokalności” – specyfiki i wyjątkowości danej JST. Skutkuje to niedostatecznym
zdiagnozowaniem występujących na danym obszarze uwarunkowań rozwoju,
słabym rozeznaniem rzeczywistych silnych i słabych stron, a także szans i barier
rozwojowych;
 ograniczona realność realizacyjna uchwalanych strategii – ich nadmiernie
„życzeniowy” charakter, wyrażający się zbyt dużą liczbą programów, bez
określania kosztów i terminów realizacji. Tak uchwalony dokument nie stanowi
rzeczywistego instrumentu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego;
 zaniechanie szacunku kosztów realizacji poszczególnych programów i wynikająca
z tego niemożność określenia zapotrzebowania na środki finansowe niezbędne do
ich realizacji;
11
 pomijanie finansowych uwarunkowań realizacji strategii – brak lub ograniczony
zakres analiz wykazujących możliwości jej wdrożenia. Bez oszacowania
przyszłego potencjału finansowego finansowych programy strategiczne mogą
okazać się nie w pełni wykonalne. Wystąpią także trudności w ustaleniu terminów
mogących pojawiać się kolejnych progów rozwojowych;
 słaba stroną wielu strategii jest niedostrzeganie potrzeby i możliwości integracji
działań kilku jednostek w celu rozwiązywania wspólnych problemów. Jest to
szczególnie ważne dla racjonalnego funkcjonowania i rozwoju obszarów
funkcjonalnych. Zbyt często brakuje rzetelnej analizy otoczenia i współpracy z
otoczeniem.
Wieloletni Plan Inwestycyjny
Wieloletni Plan Inwestycyjny (WPI) to dokument zawierający wykaz wybranych zadań
inwestycyjnych, zatwierdzonych do realizacji w perspektywie kilku lat, na podstawie uchwały
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Celem wprowadzenia WPI jest
uporządkowanie
procesu
inwestycyjnego,
w
szczególności
właściwe
planowanie,
programowanie i realizacja zadań inwestycyjnych. Zawarty w nim wykaz przewidzianych do
realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych powinien zawierać ich opis rzeczowy, terminy
realizacji, źródła finansowania i stopień ważności (priorytet) dla lokalnej społeczności.
Poprzez uchwalanie WPI ma miejsce koordynacja polityki i działalności inwestycyjnej ze
strategicznym programem zrównoważonego rozwoju JST, oczekiwaniami mieszkańców i jej
możliwościami finansowymi danej.
Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem planowania strategicznego. Stanowi ważny
instrument, łączący wybrane najważniejsze kierunki działań zapisane w strategii z
konkretnymi inwestycjami umożliwiającymi ich realizację. Jego uchwalenie daje podstawy
dla racjonalnej koordynacji zarządzania inwestycjami i finansami. Dobrze przygotowany WPI
pozwala wyznaczać rzeczywiste zapotrzebowanie na zewnętrzne źródła finansowania, w tym
dotacje unijne.
Brak długoterminowych planów inwestycyjnych jest jedną z podstawnych przyczyn
występującego w samorządach chaosu inwestycyjnego. Podstawowe zidentyfikowane
problemy to: brak solidnie przygotowanej kalkulacji kosztów zadań inwestycyjnych, ustalanie
błędnej kolejności realizacji inwestycji, niedostrzeganie mogących pojawić się barier
rozwojowych, niedostosowanie zakresu zadań do zgłaszanych potrzeb. Taka polityka jest
12
często przyczyną konfliktów i sporów, co zakłóca długookresowy, harmonijny rozwój
jednostki terytorialnej4. Stanowi także barierę realizacji celów bieżących.
Wieloletni plan inwestycyjny powinien w swej treści stanowić zestawienie następujących
informacji:
a) lista zadań inwestycyjnych w układzie priorytetowym (rankingowym) przewidzianych do
realizacji wraz z zakresem rzeczowym i finansowym w rozbiciu na poszczególne lata,
b) wielkość środków przeznaczonych na poszczególne zadania inwestycyjne w rozbiciu na
poszczególne lata,
c) podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań inwestycyjnych,
d) terminy realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych.
Jak wynika z praktyki – w polskich warunkach funkcjonowania samorządu terytorialnego
podstawowy dylemat i problem decyzyjny w całym procesie przygotowania WPI sprowadza
się do poszukiwania odpowiedzi na pytanie: w jaki sposób przy ograniczonych
możliwościach finansowych i organizacyjnych gminy wybrać inwestycje i harmonogram ich
realizacji, tak aby korzyści były maksymalne w ramach posiadanych zasobów.
W Polsce władze samorządowe bardzo rzadko decydują się na uchwalanie
wieloletniego
planu
inwestycyjnego
jako
lokalnego
programu
gospodarczego 5.
Świadomie rezygnują więc z jednego z trzech podstawowych instrumentów planowania
strategicznego. Wśród przyczyn takiej sytuacji można wymienić:
 brak wiedzy o roli jaką WPI może odgrywać w procesie zarządzania jednostka
samorządu terytorialnego;
 obawy związane z niedotrzymaniem terminów realizacji zadań, z czym wiąże się
odpowiedzialność za ich realizacje w określonym przedziale czasowym i
możliwość wystąpienia niekorzystnego „efektu wyborczego”,
 trudności w oszacowaniu kosztów realizacji zadań oraz ustalenia długookresowego
harmonogramu ich realizacji, problemy z hierarchizacją zadań,
 trudności w oszacowaniu własnego potencjału finansowego oraz doborze
zewnętrznych źródeł finansowania (montaż finansowy inwestycji),
 problemy z określeniem warunków utrzymania długookresowej płynności
finansowej przy realizacji przyjętego wariantu WPI;
Dobrze przygotowany WPI pozwala zmniejszać prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji konfliktowych –
gdzie władza wykonawcza przedstawia „własne" zadania inwestycyjne, organ stanowiący forsuje „swoje", a
przy tym, mieszkańcy oczekują częstokroć realizacji zupełnie innych inwestycji.
5
na podstawie art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym
4
13
 brak
formalno-prawnego
wymogu
opracowania
wieloletniego
planu
inwestycyjnego wynikającego z obowiązujących przepisów prawa.
Takie podejście do procesu wieloletniego planowania inwestyc yjnego ma określone
następstwa. Wśród wielu z nich można wskazać na trzy poniższe:
 obniżenie konkurencyjności jednostki terytorialnej – brak informacji dla
mieszkańców i inwestorów o kierunkach jej rozwoju;
 ograniczone możliwości współpracy kilku jednostek -
zjawisko niekorzystne
zwłaszcza w sytuacji potrzeby likwidacji wspólnych barier rozwojowych;
 obniżony komfort życia mieszkańców - wynikający z braku informacji na temat
kierunków i tempa procesów rozwoju, a także ilości i jakości świadczonych przez
samorząd usług bytowych i społecznych.
Wieloletnia prognoza finansowa
Zarządzanie finansami JST można zdefiniować jako złożony proces polegający na
podejmowaniu przez jej organy stanowiące i wykonawcze wielu różnych wzajemnie
powiązanych działań i decyzji służących maksymalizacji ekonomicznych i społecznych
efektów, zgodnie z przyjętymi celami bieżącymi i strategicznymi6.
Współcześnie planowanie wieloletnie jest niezbędnym instrumentem nowoczesnego
zarządzania finansami publicznymi. Prognozy finansowe mają zastosowanie w budowie
alternatywnych scenariuszy dochodów i wydatków, a także w dokonywaniu oceny zdolności
kredytowej i analizy płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie
prognoz bazuje na możliwie precyzyjnym oszacowaniu elementów składowych budżetu tj.
poszczególnych źródeł dochodów oraz rodzajów wydatków, przy uwzględnieniu założeń
makroekonomicznych (wskaźniki inflacji, wzrostu gospodarczego) oraz uwarunkowań
lokalnych.
W Polsce obowiązek opracowania wieloletniej prognozy finansowej jednostki
samorządu terytorialnego wynika z przepisów art. 226 i 227 ustawy o finansach
publicznych z 2009 roku., a kwestia jej zgodności z budżetem została uregulowana w art. 229
tejże ustawy. Zgodnie z przepisami prawa stanowi ona wieloletnią prognozę dochodów,
wydatków, przychodów i rozchodów w perspektywie co najmniej 4-letnim (na okres spłaty
zadłużenia).
J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego w: Zarządzanie gospodarką i finansami
gminy. Red naukowa H. Sochacka-Krysiak. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2006 s. 183
6
14
Zgodnie z art. 227 ust 1 ufp zakres czasowy wieloletniej prognozy finansowej obejmuje
co najmniej dany rok budżetowy oraz trzy kolejne lata. Podlega on obowiązkowemu
wydłużeniu na czas, na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich na przedsięwzięcia
zamieszczone w załączniku do prognozy, zgodnie z terminami najdłużej realizowanego
przedsięwzięcia. Konieczność wydłużenia okresu sporządzania wpf może także wynikać z
okresu na który zostały zaciągnięte lub są planowane do zaciągnięcia zobowiązania finansowe
z tytułu pożyczek, kredytów oraz wyemitowanych papierów wartościowych (zgodnie z art.
227 ust 2 ufp). Prognoza długu sporządzana jest wówczas na czas do końca roku
budżetowego w którym upływa termin spłaty ostatniej raty kapitałowej zobowiązania
finansowego o najdłuższym okresie zapadalności. W prognozie należy wykazać nie tylko
kwotę długu jednostki, w tym relacje jego spłaty do planowanych dochodów budżetu w
poszczególnych latach, ale także sposób sfinansowania spłaty długu (art. 226 ust 1 pkt 6 ufp).
Istotnym problemem jest realność wieloletniej prognozy finansowej. Niestety w praktyce,
w sytuacji pojawiających się trudności ze zbilansowaniem budżetu podejmowane są decyzje o
celowym zawyżeniu dochodów budżetowych (np. poprzez sprzedaż składników mienia
komunalnego). W takiej sytuacji do wieloletniej prognozy finansowej w celu wypełnienia
wymogów formalnych wyznaczonych przepisami ustawy o finansach publicznych wpisywane
są fikcyjne, zawyżone wartości dochodów. W takiej sytuacji WPF przestaje spełniać role
instrumentu planowania strategicznego.
Jednostki samorządu terytorialnego zobligowane są do opracowania wieloletniej prognozy
finansowej w zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych. Rzadko natomiast
traktują prognozę finansowa jako instrument planowania strategicznego obrazujący całość
przepływów finansowych oraz wyznaczający, przy określonej polityce dochodowej,
wydatkowej, przychodowej i rozchodowej, warunki utrzymania płynności finansowej. Tym
samym władze publiczne funkcjonują w warunkach niepewności związanej z możliwością
realizacji zadań, zwłaszcza w dłuższych przedziałach czasowych. W następstwie w wielu
przypadkach dochodzi do zachwiania równowagi finansowej, a w mniej trudnych
przypadkach – problemów z wygenerowaniem odpowiednio wysokiego potencjału
inwestycyjnego. W samorządach tych rzadko podejmowane są także działania mające na celu
racjonalizację gospodarki finansowej.
Oceniając proces wieloletniego planowania finansowego w jednostkach samorządu
terytorialnego można zwrócić uwagę na poniższe, wybrane problemy:
 niedostateczne
zrozumienie
roli
wieloletniej
instrumentu planowania strategicznego;
15
prognozy
finansowej
jako
 ograniczenie procesu wieloletniego planowania finansowego do wypełniania
wymogu formalno-prawnego, sporządzania wieloletnie prognozy finansowej
zgodnie z przepisami artykułu . 226 i 227 ustawy o finansach publicznych z 2009;
 brak realności prognoz finansowych przygotowanych finansowej zgodnie z
przepisami artykułu . 226 i 227 ustawy o finansach publicznych z 2009;
 brak umiejętności wyznaczania płynności finansowej na podstawie przeprowadzonego
rachunku przepływów finansowych;
 problemy z doborem źródeł finansowania w ujęciu średnio i długookresowym, w
szczególności
w
wyznaczanie
zdolności
kredytowej
jednostki
samorządu
terytorialnego;
 rozbieżności między założeniami i ideą, jakie wynikają z uzasadnienia do ustawy o
finansach publicznych, a faktycznym brzmieniem przepisów dotyczących WPF, które
nadają jej funkcję czysto formalną, wtórną wobec uchwały budżetowej.
II.
WYZWANIA
WYMAGAJĄCE
FUNKCJONALNYM.
WSPÓŁDZIAŁANIA
W
OBSZARZE
Podstawowym wyzwaniem wymagającym współdziałania samorządów w ramach
wspólnego obszaru funkcjonalnego jest tworzenie zintegrowanego systemu planowania
strategicznego obejmującego – strategie rozwoju, wieloletnie plany finansowe, wieloletnie
plany inwestycyjne, programy branżowe oraz instrumenty planowania przestrzennego.
Dla osiągnięcia tak stawianych celów (wyzwań) niezbędne jest wielopłaszczyznowe
współdziałanie jednostek tworzących obszar funkcjonalny, upowszechnianie dobrych praktyk,
współpraca z otoczeniem, a także szeroko rozumiane tworzenie warunków mających
zapewnić efektywność działań podejmowanych w ramach obszarów funkcjonalnych.
Pierwszym a zarazem kluczowym wyzwaniem jest samo wyodrębnienie obszaru
funkcjonalnego i uzasadnienie (utrwalenie) jego istnienia wśród mieszkańców i różnych
podmiotów działających na obszarze jednostek terytorialnych wchodzących w jego skład.
Aby warunek ten był spełniony powinno mieć miejsce:
 powszechne
poczucie
zasadności
wyodrębnienia
obszaru
funkcjonalnego
obejmującego kilka jednostek terytorialnych powiązanych określoną wspólnotą
interesów i chęcią przynależności do niego (mieszkańcy, podmioty gospodarcze,
organizacje, władze samorządowe),
16

upodmiotowienie poszczególnych jednostek terytorialnych w ramach obszaru
funkcjonalnego
–
określenie
ich
obowiązków
oraz
wskazanie
korzyści
wynikających z przynależności do wspólnego obszaru,

identyfikacja potrzeb bieżących i inwestycyjnych odrębnych dla poszczególnych
jednostek i wspólnych dla całego obszaru funkcjonalnego,
 przekonanie o zasadności (i konieczności) tworzenia wspólnych programów
rozwojowych obejmujących wszystkie jednostki wchodzące w skład danego
obszaru funkcjonalnego - zintegrowane planowanie strategiczne bazujące na
wspólnie przygotowanych programach strategicznych,
 opracowanie listy zadań w układzie priorytetowym istotnych dla funkcjonowania i
rozwoju całego obszaru w określonej perspektywie czasowej, gotowość ich
wdrożenia, realizacji, finansowania, monitorowania, kontroli i weryfikacji.
Drugim wyzwaniem wymagającym współdziałania w obszarze funkcjonalnym jest
wzmocnienie roli planowania strategicznego w zarządzaniu jednostkami samorządu
terytorialnego. Planowanie strategiczne to proces, w którym organizacja określa miejsce,
jakie chce zajmować w przyszłości oraz sposoby, jakie wykorzysta, by w nim się znaleźć. Jest
ono narzędziem zarządzania stosowanym w celu dostosowania się do zmian w
konkurencyjnym otoczeniu. Stanowi określony plan podejmowanych działań. Warunki
skuteczności planowania strategicznego to:
 autonomia - zdolność i prawo do zajmowania się sprawami będącymi
przedmiotem strategii;
 kompetencje - moc decyzyjna - czyli prawo do podejmowani decyzji w sprawach
będących przedmiotem strategii;
 kreatywność osób reprezentujących podmiot, czyli zdolność do rozwiązywania
problemów i podejmowania wyzwań stojących przed podmiotem strategii, głównie
poprzez poszukiwanie rozwiązań.
Planowanie strategiczne opiera się na prognozowaniu i opracowaniu koncepcji działania
oraz różnych wariantów planu rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. Powinno być
ono procesem poszukiwania optymalnej (w określonych uwarunkowaniach zewnętrznych
i wewnętrznych) strategii rozwoju oraz sposobów jej realizacji. Świadomość roli
planowania strategicznego i stosowania jego instrumentów w kształtowaniu procesów
rozwoju stanowi jeden z podstawowych warunków tworzenia i właściwego funkcjonowania
17
obszarów funkcjonalnych. Ich umiejętne wykorzystanie prowadzi do wzrostu efektywności,
obniżenia kosztów realizacji zadań, a także szeroko rozumianej promocji.
W tym miejscu warto podkreślić, że wzmocnione planowanie strategiczne jednym z
podstawowych założeń programowych Komisji Europejskiej na nową perspektywę
finansową. Istotne znaczenie ma tu zwiększenie roli nowoczesnych instrumentów
finansowych - poprzez rozszerzenie ich zakresu oraz zwiększenie elastyczności i
efektywności zastosowania. Komisja Europejska podkreśla również, iż instrumenty finansowe
można stosować w odniesieniu do wszelkiego typu możliwych do osiągnięcia celów polityki,
określonych w programach, tak aby zagwarantować inwestowanie w projekty, które
zapewniają odpowiednio wysoki wskaźnik zwrotu z inwestycji. Duże znaczenie przypisuje
się także efektywności zarządzania środkami publicznymi.
Trzecim warunkiem racjonalnego współdziałania w ramach obszaru funkcjonalnego
szeroko rozumiana współpraca jednostek samorządu terytorialnego tworzących obszar
funkcjonalny. Potrzebna jest tu świadomość konieczności wspólnego rozwiązywania
problemów oraz pokonywania barier rozwojowych nie tylko w granicach jednej gminy, ale w
całym wytworzonym naturalnie obszarze funkcjonalnym. Prowadzona w tym zakresie
wspólna polityka powinna sprzyjać zwiększaniu dynamiki rozwoju lokalnego i regionalnego,
a także prowadzić do wzrostu konkurencyjności całego obszaru i tworzących go samorządów.
Planowanie strategiczne powinno mieć możliwie realny charakter.
Czwartym wyzwaniem wymagającym współdziałania w obszarze funkcjonalnym jest
doskonalenie procesu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Jednym z
warunków poprawy efektywności działania władz lokalnych jest umiejętne korzystanie z
nowoczesnych instrumentów zarządzania, uwzględniających metody wykorzystywane w
sektorze prywatnym. Sprzyja temu stosowanie technik zarządzania strategicznego (któremu
przeciwstawiany jest opisywany wcześniej model biurokratyczny),
w ramach którego
racjonalne planowanie strategiczne jest podstawą przygotowania oraz podejmowania
decyzji o kierunkach, skali i tempie rozwoju. Jego istotą jest podejmowanie czynności i
działań dzięki którym organizacja może projektować swoją przyszłość tak, by nie decydowały
o niej przypadkowe wydarzenia. Warto tu zwrócić uwagę, że zarządzanie strategiczne w
jednostkach samorządu terytorialnego staje się coraz ważniejsze z wielu powodów. Jednym z
nich jest zaostrzająca się konkurencyjność migracyjna i inwestycyjna. Tak więc realizacja
wspólnego
modelu
zarządzania
we
wszystkich
jednostkach
obejmujących
obszar
funkcjonalny sprzyja integracji wspólnych działań. Podkreślić tu należy znaczenie procesów
edukacyjnych, bazujących na profesjonalnie przygotowanych programach kształcenia (np.
18
wyspecjalizowane szkolenia, studia podyplomowe), można także wskazać korzyści
wynikające z wymiany doświadczeń, w szczególności upowszechniania dobrych praktyk.
Piątym istotnym wyzwaniem jest integracja procesów planowania operacyjnego,
inwestycyjnego, finansowego i przestrzennego. Planowanie rozwoju jednostki samorządu
terytorialnego obejmuje planowanie społeczno-gospodarcze oraz przestrzenne. Wypracowane
na podstawie systemu planistycznego dokumenty mogą ograniczać się do obligatoryjnych
prawnie planów, które każda gmina jest zobowiązana przygotować lub obejmować bardziej
rozbudowane dokumenty, które bardziej szczegółowo wyznaczają plany i instrumenty ich
realizacji. Tworząc obszary funkcjonalne
należy dążyć do
wzajemnej
integracji
poszczególnych instrumentów planowania strategicznego, w szczególności zintegrowania
planowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym i planowaniem finansowym (np.
prognozy skutków finansowych powstania planu miejscowego). Tak więc wszystkie
narzędzia zarządzania muszą być tak konstruowane, aby tworzyły koherentną strukturę
systemu działań wszystkich jednostek oraz interesariuszy prowadzących do osiągnięcia
pożądanych zmian w analizowanym obszarze funkcjonalnym.
Kolejnym szóstym wyzwaniem warunkującym racjonalne współdziałanie w ramach
obszaru funkcjonalnego jest uspołecznienie procesu planowania strategicznego. Zgodnie z
definicją strategii ma ona wspomóc samorząd w tworzeniu warunków konkurencyjnych w
stosunku do innych gmin poprzez wykorzystanie istniejących walorów oraz wybór spośród
wielu możliwych najważniejszych celów i ich realizacja kosztem pozostałych. Konsultacje
społeczne są jedna z form dialogu społecznego. Są one określane jako dwukierunkowa
komunikacja władzy publicznej z partnerami społecznymi, prowadzona w celu uzyskania
opinii na temat proponowanych rozwiązań. Formy konsultacji mogą być zróżnicowane, przy
czym mniej istotna jest forma przeprowadzonych konsultacji, co reprezentatywność
uczestniczącej w pracach grupy – uczestnictwo wszystkich podmiotów istotnych z punktu
widzenia realizacji strategii. W przypadku tworzenia wspólnych obszarów funkcjonalnych
uspołecznienie procesu planowania, w tym wyjaśnienie celów i korzyści ich utworzenia
stanowi jeden z podstawowych warunków powodzenia realizacji projektu, jakim jest obszar
funkcjonalny,
19
III.
REKOMENDOWANE
ZAKRESY
WSPÓŁDZIAŁANIA W DANEJ DZIEDZINIE.
(POLA)
WSPÓŁPRACY
/
Obszar funkcjonalny obejmuje kilka jednostek samorządu terytorialnego. Jego sprawne
funkcjonowanie wymaga spójnej wizji i konsekwentnej polityki realizacji przyjętych celów.
Warunkiem
koniecznym
sukcesu
takiego
przedsięwzięcia
jest
integracja
działań
podejmowanych przez uczestników obszaru funkcjonalnego, na bazie opracowanych
dokumentów strategicznych, stanowiących instrumenty planowania strategicznego, dających
podstawy do wdrożenia przyjętych programów realizacyjnych. Dlatego też podstawą
rekomendacją współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w ramach obszaru
funkcjonalnego jest opracowanie wspólnych, spójnych dokumentów planistycznych.
W pracach analitycznych służących ich przygotowaniu należy m.in:
 określić silne i słabe strony obszaru funkcjonalnego, jednostek go tworzących i
innych grup docelowych,
 zidentyfikować potrzeby, ustalić główne problemy i cele realizacyjne,
 przygotować wstępne szacunki dotyczące planowania zasobów i kosztów,
 opracować alternatywne scenariusze realizacji przedsięwzięć, obrazujące ich
uwarunkowania i koszty oraz wykazać w jaki sposób każdy z nich realizuje cele
całego obszaru i przyczynia się do wyeliminowania istniejących problemów,
 zidentyfikować czynniki, które wpływają na długotrwałość efektów realizowanych
zadań, wskazanie obszarów, które będą wymagały szczegółowych analiz;
 wybór najlepszego wariantu dokumentów strategicznych oraz przyjęcie założeń ich
realizacji, uwzględniającego potencjał wykonawczy i zdolności organizacyjne
jednostek uczestniczących w przedsięwzięciu;
 wspólna realizacja przyjętego dla obszaru funkcjonalnego planu strategicznego.
W szczególności rekomenduje się przeprowadzenie niżej wymienionych prac analitycznych
oraz przygotowanie trzech podstawowych dokumentów planowania strategicznego: strategii
rozwoju obszaru funkcjonalnego, wieloletniego plany inwestycyjnego obszaru finansowego, a
także sporządzeni budżetu i przygotowanie wieloletniego planu finansowego obszaru
funkcjonalnego.
W ramach współdziałania i współpracy jednostek tworzących można wskazać poniższe
rekomendacje:
20
1. Identyfikacja potrzeb dla obszaru funkcjonalno – z wyodrębnieniem potrzeb
bieżących i rozwojowych – proces ten przeprowadzany jest na podstawie analizy
priorytetów społeczności lokalnej (np. poprzesz ankietowe badanie preferencji
inwestycyjnych).
Władze
samorządowe
rozpatrując
poszczególne,
alternatywne
propozycje zadań powinny określić ich zakres, wstępne koszty realizacji, zastanowić się
czy będą one realizowane samodzielnie, czy tez wspólnie z innymi podmiotami (np.
sąsiednie gminy, partner prywatny). Rezultatem wykonanych w tej fazie prac jest wstępne
wyłonienie projektów, których realizacja przyczyni się do zaspokojenia najpilniejszych
potrzeb. Drugim ważnym zadaniem jest ocena posiadanych zasobów i zdolności
organizacyjnej do realizacji wspólnych działań w ramach obszaru funkcjonalnego.
Podstawą do przeprowadzenia analizy strategicznej jednostki samorządu terytorialnego
jest opracowanie raportu o stanie gminy, sporządzanego z myślą o realizacji celów całego
obszaru funkcjonalnego.
Prowadzona tu analiza strategiczna spełnia dwa nadrzędne cele: określa stan jednostki i jej
otoczenia oraz dostarcza narzędzi służących temu badaniu. Duże znaczenie ma umiejętne
wskazywanie problemów, do rozwiązania których przyczyni się realizacja wspólnych
projektów w ramach obszaru funkcjonalnego. Zidentyfikowanie problemu kluczowego ma
pomóc w przeformułowanie negatywnej sytuacji na oczekiwaną pozytywną w przyszłości.
Stanowi podstawę do formułowania celów oraz wskazywania środków mających
doprowadzić do ich osiągnięcia. W pracach analitycznych konieczne jest uwzględnienie
występujących uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych kształtowania procesów
rozwoju;
2. Przygotowanie i uchwalenie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego – jako
długookresowego programu, zawierającym zbiór celów rozwoju (strategicznych i
operacyjnych) oraz określającego sposoby postępowania zapewniające ich realizację przy
racjonalnym wykorzystaniu posiadanych zasobów. Skuteczna strategia rozwoju obszaru
funkcjonalnego powinna dawać podstawy do:
 efektywnego funkcjonowania w warunkach zmieniającego się otoczenia zarówno w
długiej i krótkiej perspektywie czasowej;
 sprawnego, skutecznego i efektywnego zarządzania rozwojem;
 podejmowania decyzji oraz działań w warunkach narastającego ryzyka i niepewności;
 przełamywania pojawiających się barier w rozwojowych oraz neutralizacji konfliktów
wynikających z ich wzajemnej sprzeczności;
21
 pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania przewidzianych w strategii rozwoju
przedsięwzięć,
 eksponowania atrakcyjności obszaru funkcjonalnego dla inwestorów;
 nawiązywania
lub
poszerzania
współpracy
z
podmiotami
gospodarczymi,
organizacjami społecznymi funkcjonującymi na terenie danej obszaru funkcjonalnego
w celu rozwiązywania wspólnych problemów,
 wytworzenia i umacniania pozytywnego wizerunku oraz promocja obszaru
funkcjonalnego oraz wchodzących w jego skład jednostek samorządu terytorialnego.
3. Przygotowanie
i
uchwalenie
Wieloletniego
Planu
Inwestycyjnego
Obszaru
Funkcjonalnego – wspólnego dokumentu jednostek tworzących obszar funkcjonalny,
mającego doprowadzić do realizacji celów zapisanych w jego strategii rozwoju. WPI
zawiera wykaz wyselekcjonowanych zadań inwestycyjnych, zatwierdzonych do realizacji
w perspektywie kilku lat, na podstawie uchwał organów stanowiących jednostek
samorządu terytorialnego tworzących obszar funkcjonalny. Powinien on zawierać ich opis
rzeczowy, terminy realizacji, źródła finansowania i stopień ważności (priorytet) dla całego
obszaru funkcjonalnego. Poprzez uchwalanie wspólnego WPI ma miejsce koordynacja
polityki i działalności inwestycyjnej ze strategicznymi programami zrównoważonego
rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i całego obszaru
funkcjonalnego. WPI musi mieć realistyczny wymiar i być zgodny z oczekiwaniami
mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organizacji działających w granicach
obszaru funkcjonalnego. Warunkiem koniecznym jest także zgodność WPI z budżetem;
4. Opracowanie Budżetu i Wieloletniego Planu Finansowego Obszaru Funkcjonalnego
Skuteczna i efektywna realizacja ustaleń zawartych w strategii, studiach i planach
zagospodarowania przestrzennego oraz wieloletnim planie inwestycyjnym wymaga
zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ich realizację. Ich racjonalnemu
planowaniu służą dwa podstawowe instrumenty: budżet i wieloletnia prognoza finansowa
(WPF) jednostki samorządu terytorialnego. Stanowią one narzędzia efektywnego
gospodarowania środkami publicznymi, poprzez:
a) powiązanie celów rozwoju ze środkami finansowymi,
b) wzajemne dostosowanie celów krótko- średnio – i długookresowych
c) badanie efektywności wydatkowania środków finansowych na poszczególne
zadania realizacyjne,
22
d) harmonizowanie strumieni dochodów i wydatków
e) zapewnienie płynności finansowej wspólnego budżetu przy realizacji dokumentów
programowych.
5. Uchwalanie spójnych dokumentów planowania strategicznego - wymiar operacyjny,
inwestycyjny, przestrzenny i finansowy
Planowanie
rozwoju
obszaru
funkcjonalnego
obejmuje
planowanie
społeczno-
gospodarcze, finansowe i przestrzenne. Przygotowując dokumenty strategiczne należy
dążyć
do
wzajemnej
integracji
poszczególnych
instrumentów
planowania,
w
szczególności zgodności zapisów strategii rozwoju i WPI z dokumentami planowania
przestrzennego. Wszystkie te działania powinny uwzględniać finansowe możliwości ich
realizacji, tak by programy wykonawcze miały możliwie realny charakter. Innymi słowy
należy dążyć do integrowania procesów planowania przestrzennego z planowaniem
inwestycyjnym i planowaniem finansowym.
Strategie rozwoju gmin zawierają zwykle bardzo przemyślane przekrojowe cele rozwoju,
także przestrzennego, działania realizacyjne w tym zakresie zapisane są z kolei w
wieloletnich planach inwestycyjnych.
Z kolei w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożono na gminy
obowiązek sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy. Dokument ten ma charakter planu wieloletniego, a istotnym jego
elementem są m.in. kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Jeżeli gmina dla wybranych obszarów uchwala miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego, określa również sposoby realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury
technicznej oraz zasady ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Równie ważny jest obowiązek sporządzania, w ramach przygotowania miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego, prognoz skutków finansowych uchwalenia
planu miejscowego. W praktyce oznacza to konieczność zintegrowanego podejścia do
procesów planowania przestrzennego, inwestycyjnego i finansowego, co powinno mieć
odzwierciedlenie w treści dokumentów strategicznych (strategii rozwoju, WPI, WPF i
dokumentach planowania przestrzennego).
Tak więc racjonalne sterowanie rozwojem obszaru funkcjonalnego, wymaga stworzenia
efektywnego systemu, gdzie implementowane są nadrzędne cele i założenia zawarte w
dokumentach planistycznych. W tym celu w ramach współpracy jednostek samorządu
terytorialnego powinno się także rekomendować opracowanie wspólnego dla obszaru
23
funkcjonalnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
jako dokumentu koordynującego wdrażanie wspólnej polityki przestrzennej;
6.
Wybór podmiotu zarządzającego obszarem funkcjonalnym
Przygotowanie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego, programów jego realizacji,
określenie zasad i źródeł finansowania i samo wdrożenie poszczególnych przedsięwzięć
wymaga wskazania podmiotu zarządzającego (sterującego) tymi procesami. Ostateczna
decyzja w tym zakresie – w szczególności wybór formy i podmiotu zarządzającego
powinna być wynikiem wspólnych ustaleń jednostek samorządu terytorialnego
tworzących dany obszar funkcjonalny. Propozycje w tym zakresie powinny być
wypracowane przez organy wykonawcze samorządów wchodzących w skład obszaru
funkcjonalnego.
7.
Promocja obszaru funkcjonalnego
Przez promocję obszaru funkcjonalnego należy rozumieć obejmuje zespół działań i
środków, za pomocą których przekazywane są informacje do wyselekcjonowanych grup
adresatów promocji, w celu wywołania ich pożądanych zachowań, w szczególności
wywołania zainteresowania u inwestorów i innych uczestników promocji ofertą obszaru
funkcjonalnego w celu rozwoju jego działalności. Odbiorcami produktów promocyjnych
są to mieszkańcy i podmioty gospodarcze zlokalizowane w poszczególnych gminach. Są
nimi również podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje i mieszkańcy innych gmin, a
także specjalnie wyodrębnione grupy adresatów istotne dla realizacji przyjętych
kierunków rozwoju, do których zalicza się między innymi inwestorów i turystów oraz
inne ważne grupy docelowe. Wśród przykładowych działań można wymienić: tworzenie
pozytywnego
wizerunku
gminy,
rozpowszechnianie
oferty
walorów
obszaru
funkcjonalnego oraz informacji o możliwościach inwestycyjnych prowadzących do
poprawy pozycji konkurencyjnej. Promocja powinna: wiązać się z preferowanymi
kierunkami rozwoju, harmonizować ze strategią, oferować realnie istniejące zasoby i
możliwości oraz przygotować właściwą propozycję dla konkretnego odbiorcy.
IV.
REKOMENDOWANE
ROZWIĄZANIA
ORGANIZACYJNO-PRAWNE
(WSTĘPNE ZAŁOŻENIA)
Efektywne funkcjonowanie obszaru funkcjonalnego wymaga współpracy wielu
podmiotów i wypracowania rozwiązań organizacyjno-prawnych sprzyjających realizacji
24
przyjętych programów strategicznych. W tym celu konieczne wydaje się sformalizowanie
działań podmiotów tworzących obszar funkcjonalny, określenie zasad jego działania i
kształtowania wspólnej polityki rozwoju, ustalenie praw i obowiązków poszczególnych
samorządów, a także przyjęcie właściwych metod zarządzania.
Należy również zwrócić uwagę na zewnętrzne uwarunkowania funkcjonowania obszaru
funkcjonalnego, w tym przepisy prawa, i samo szeroko rozumiane upodmiotowienie
jednostek samorządu terytorialnego w systemie funkcjonowania państwa.
Pierwszym istotnym zagadnieniem jest decyzja o sposobie zarządzania obszarem
funkcjonalnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że proces ten powinien uwzględniać
interes wszystkich jednostek tworzących obszar funkcjonalny. Można tu zaproponować
trzy różniące się między sobą warianty:
1) utworzenie podmiotu zarządzającego składającego się z reprezentantów jednostek
samorządu terytorialnego tworzących obszar funkcjonalny. Działania zarządcze mogły by
być tu koordynowane w ramach pro-rozwojowego związku komunalnego.
Należy
jednak
zwrócić
uwagę,
że
na
bazie
dotychczasowych
doświadczeń
funkcjonowania związków komunalnych, czy powoływanych Lokalnych Agencji
Rozwoju, przy występującej złożoności procesów rozwoju i potrzebie koordynacji wielu
działań, ta forma zarządzania może nie doprowadzić do osiągnięcia założonych
rezultatów. Wśród przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego delegowanych do
wspólnych prac podmiotu kolegialnego zarządzającego obszarem funkcjonalnym
mogłoby zabraknąć osób przygotowanych merytorycznie do zarządzania takim
organizmem;
2) utworzenie komórki koordynującej funkcjonowanie i rozwój obszaru funkcjonalnego w
Starostwie Powiatowym. Byłoby to krokiem wzmacniającym pozycję powiatu jako
podmiotu koordynującego i wspomagającego działania gmin. Jednak przeciwko takiemu
modelowi przemawia kilka argumentów - wśród nich wymienić można koniecznośc
realizacji własnych zadań powiatowych, brak doświadczeń zarządzania przedsięwzięciami
realizowanymi przez gminy, słabość systemu finansów powiatowych, a także
uwarunkowania polityczne, w niektórych przypadkach ograniczające możliwość
współpracy w ramach jednego obszaru funkcjonalnego;
25
3)
trzecią,
preferowaną
propozycja
jest
wybór
profesjonalnego
Menedżera
zarządzającego obszarem funkcjonalnym – odpowiadającego za jego przygotowanie i
realizację oraz osiągniecie zakładanych wskaźników produktu czy rezultatu.
W koncepcji tej obszar funkcjonalny rozumiany jest jako specyficzny projekt
użyteczności publicznej, mający swój cel, własny budżet oraz harmonogram realizacji
programów i
zadań. Definiując jego pojęcie można odnieść się do nomenklatury
Komisji Europejskiej, gdzie projekt jest określany jest jako „szereg działań o określonych
celach zmierzających do osiągnięcia wytyczonego wyniku w ograniczonych ramach
czasowych”.
Obszar funkcjonalny jako wyodrębniony projekt składa się z pojedynczych zadań,
realizowanych w określonych fazach cyklu jego istnienia. Podejmowane działania
powinny być wykonalne i odpowiednio efektywne, a także zgodne z priorytetami, celami i
kierunkami działań strategicznych przyjętych uchwałami organów stanowiących
samorządów.
Menedżer zarządzający obszarem funkcjonalnym wybierany jest przez władze
samorządowe, na podstawie jasno sformułowanych kryteriów. Otrzymuje on do
wykonania konkretne zadania zarządcze. Przedkłada cykliczne raporty ze swojej
działalności, jest kontrolowany przez powołany w tym celu zespół reprezentujący JST
tworzące obszar funkcjonalny, wreszcie jest cyklicznie rozliczany z efektów swojej
działalności zarządczej.
Do zadań menedżera zarządzającego obszarem funkcjonalnym jako projektem
publicznym powinno należeć m.in.:
1. ustalenie cyklu życia projektu, rozumianego jako ciąg kolejnych zdarzeń i działań
prowadzących do osiągnięcia założonych rezultatów cząstkowych i efektów
końcowych. Konieczne jest tu wskazanie kluczowych decyzji, wskazanie kolejnych
faz realizacji projekty (w określonych ramach czasowych), a także zasad jego
monitorowania i ewaluacji;
2. określenie zasad współpracy między jednostkami tworzącymi obszar funkcjonalny,
dokonanie oceny posiadanych zasobów oraz identyfikacja ilościowych i jakościowych
potrzeb wspólnych dla danego obszaru funkcjonalnego;
3. analiza interesariuszy projektu - pozwalająca zidentyfikować osoby fizyczne lub
instytucje, które mogą pośrednio albo bezpośrednio, pozytywnie lub negatywnie
wpływać na projekt lub podlegać jego wpływowi. Umiejętne zarządzanie
26
interesariuszami to jeden z najważniejszych warunków osiągnięcia zakładanych celów
obszaru funkcjonalnego;
4. zaproponowanie harmonogramu realizacji zadań z określeniem ich zakresu,
wstępnych kosztów realizacji, roli podmiotów uczestniczących w procesie.
Rezultatem wykonanych w tej fazie prac jest wybór (na podstawie przyjętych
kryteriów) przedsięwzięć, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia założonych
w dokumentach strategicznych celów. Realizacja kolejnych zadań prowadzić powinna
do rozwiązywania występujących problemów, w tym likwidacji barier rozwojowych.
5. przygotowywanie materiałów studialnych i
analiz na potrzeby organów
stanowiących i wykonawczych JST tworzących dany obszar funkcjonalny, na
podstawie których będą one podejmowały decyzje strategiczne i operacyjne, a
także realizować funkcje kontrolne w stosunku do menedżera zarządzającego
obszarem funkcjonalnym
6. prowadzenie analiz finansowych, ekonomicznych i społecznych dających
podstawy do oceny efektywności poszczególnych przedsięwzięć uzasadniających
ich realizację. Istotnym elementem tych prac jest przygotowanie propozycji
budżetu projektu, zaproponowanie wieloletniego planu finansowego oraz
wskazanie możliwych źródeł finansowania. Do zadań menedżera należ y także
ocena zdolności organizacyjne do realizacji projektu przy ustalonym zakresie działań;
7. wdrożenie projektu i zarządzanie jego poszczególnymi etapami, doprowadzenie do
osiągnięcia zakładanych wskaźników rezultatu i produktu;
Odnosząc się do zewnętrznych uwarunkowań wpływających na działanie obszaru
funkcjonalnego należy zwrócić uwagę na:
1. koniecznośc
zapewnienia
stabilności
sytemu
finansów
samorządowych
–
uchwalenie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;
2. powstrzymanie procesu zwiększania udziału JST w realizacji zadań publicznych bez
równoczesnego zwiększania ich udziału w dochodach publicznych;
3. zwiększenia roli organów JST w kształtowaniu wysokości podatków i opłat
stanowiących dochody JST (przy zachowaniu konstytucyjnej zasady materii
ustawowej w prawie daninowym), a w szczególności podatku od nieruchomości
4. określenie standardów świadczenia usług publicznych i uwzględnienie ich w
konstrukcji algorytmów transferowania środków służących ich realizacji (np. usługi
oświatowe, zdrowotne);
27
5. podejmowanie działań zmierzających do racjonalności wydatków budżetowych.
Postulat ten jest szczególnie istotny w warunkach zmniejszającej się nadwyżki
operacyjnej. Potrzeba racjonalizacji uwidacznia się zwłaszcza w obszarze usług
społecznych, w wielu budżetach stanowiących ok.
50-60% ogółu wydatków.
Wskazane są tu działania służące zwiększeniu efektywności świadczenia usług
(realizacja zadań po niższych kosztach), przy jednoczesnym zapewnieniu standardów
jakościowych. Osiągnięciu korzyści skali sprzyjałyby tu współpraca kilku gmin
wspólnie realizujących określone zadania. Potrzebna jest także deregulacja w zakresie
dostarczania usług będących zadaniem własnym JST.
6. wypracowanie rozwiązań, które doprowadzą zwiększenia roli oceny zdolności
kredytowej jednostki samorządu terytorialnego. Powinny być one ukierunkowane
na zwiększenie roli oceny sytuacji finansowym jednostki samorządu terytorialnego,
przeprowadzonej na bazie prognozy budżetu zawierającej całość przepływów
finansowych. Jednostkom o silnej bazie ekonomicznej dałoby to możliwość realizacji
większej liczby projektów inwestycyjnych - stosownie do ich rzeczywistych
możliwości finansowych, a jednostkom o niższym potencjale bardziej racjonalnie
szacować własne możliwości rozwojowe. Pośrednio wprowadzenie takich oceny
powinno prowadzić do racjonalizacji całej gospodarki budżetowej (także gromadzenia
dochodów i realizacji wydatków bieżących)
7. tworzenie
systemu
zewnętrznego
wsparcia
finansowego
dla
obszarów
funkcjonalnych – z możliwością pozyskiwania zarówno środków o charakterze
zwrotnym jak i bezzwrotnym. Konieczne jest tu przejrzyste ustalenie kryteriów
zasalania finansowego budżetu obszaru funkcjonalnego.
Trzecia grupa propozycji rozwiązań o charakterze organizacyjno-prawnym odnosi się do
upowszechniania instrumentów planowania strategicznego. Można tu zaproponować:
1. zmianę zasad opracowywania wieloletniej prognozy finansowej JST – zmierzającą
w kierunku jej urealnienia jako instrumentu wieloletniego planowania finansowego
(wskazane zmiany w ustawie o finansach publicznych). Prognoza powinna być
narzędziem umożliwiającym rzetelna ocenę sytuacji finansowej na bazie całościowego
rachunku przepływów finansowych obejmujących dochody, wydatki, przychody i
rozchody budżetu. Warunkiem jej prawidłowego sporządzenia jest przyjęcie
właściwych założeń prognostycznych bazujących nie tylko na wskaźnikach
28
makroekonomicznych, ale uwzględniających także poziom rozwoju społeczno
gospodarczego
danej
jednostki
samorządu
terytorialnego.
Stosowaniu
tak
przygotowanego instrumentu ma służyć utrzymaniu długookresowej równowagi
budżetu JST
2. stosowanie
wyspecjalizowanych
narzędzi
analityczno-prognostycznych
planowania inwestycji – z określeniem konsekwencji dla przyszłych dochodów,
wydatków bieżących, wydatków majątkowych, przychodów i rozchodów. Celem jest
przyjęcie racjonalnego scenariusza inwestycyjnego, w zgodności z przepisami ustawy
o finansach publicznych oraz zdiagnozowanym potencjałem rozwojowym JST. Takie
podejście pozwoli preferować inwestycje prorozwojowe, sprzyjające w przyszłości
wzrostowi dochodów własnych JST.
3. Przywrócenie ustawowego obowiązku opracowywania Wieloletniego Planu
Inwestycyjnego – jako instrumentu integrującego politykę finansową i inwestycyjną
JST. Konieczne jest tu również opracowanie metodyki sporządzania tego dokumentu,
tak by nie miał on charakteru życzeniowego, a stanowił rzeczywisty instrumentów
planowania strategicznego. Harmonizacja planowania inwestycyjnego i finansowego
osiągana na bazie stosowania wyspecjalizowanych narzędzi analitycznych wydaje się
być warunkiem koniecznym zapewnienia racjonalności całego procesu planowania
strategicznego w JST,
4. Opracowanie podręcznika metodyki racjonalnego planowania strategicznego i
jego upowszechnienie (także szkolenia, studia, warsztaty) w jednostkach samorządu
terytorialnego.
15 października 2016
29