Używanie prywatnych samochodów osobowych do celów służbowych

Artykuł opublikowano w czasopiśmie samorządu radców prawnych:
RADCA PRAWNY – Nr 6 (69) listopad – grudzień 2003
Ryczałty samochodowe w prawie polskim
Piotr Trębicki
aplikant radcowski, OIRP Warszawa
Ryczałty samochodowe
Pracownicy często wykorzystują prywatne pojazdy do celów wykonywania
obowiązków służbowych. Ponoszone koszty, w praktyce przede wszystkim koszty
paliwa, są zazwyczaj im zwracane przez pracodawcę. W rzeczywistości otrzymywane
przez pracowników kwoty nie stanowią jednak przychodów pracownika, a stanowią
jedynie zwrot wcześniej poniesionych przez niego wydatków. Ustawodawca
zaaprobował takie rozwiązanie i w tym celu przewidział rozwiązania zwalniające te
koszty od podatku dochodowego od osób fizycznych.
Odpowiednie przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych1 stanowią,
iż wolne od podatku dochodowego są kwoty otrzymane przez pracowników z tytułu
kosztów używania pojazdów samochodowych dla potrzeb zakładu pracy w tzw.
jazdach lokalnych2 albo do wysokości miesięcznego ryczałtu pieniężnego albo do
wysokości nie przekraczającej stawek za 1 km przebiegu pojazdu, określonych w
odrębnych przepisach. Dokonywanie zwrotu w zależności od przebiegu pojazdu jest
możliwe o ile przebieg jest udokumentowany w ewidencji przebiegu pojazdu.
Dokonywanie zwrotów wydatków na zasadach zryczałtowanych jest rozwiązaniem
zdecydowanie prostszym i mniej czasochłonnym, gdyż zwalania z obowiązku
prowadzenia ewidencji. Przepisy dotyczące ryczałtów samochodowych stawiają jednak
liczne znaki zapytania.
Przede wszystkim już na wstępie należy wskazać na pierwszy problem. Różne akty
ustawowe w zakresie ryczałtów samochodowych używają odmiennych pojęć. Przepisy
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych mówią o „pojazdach
samochodowych”, ale już przepisy ustawy o transporcie drogowym mówią o
„samochodach osobowych, motocyklach i motorowerach”. Tym ostatnim zwrotem
1
Art. 21 ust. 1 pkt 22 podpunkt b) ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych
(Dz.U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 – tekst jednolity ze zmianami).
2
O problemach interpretacyjnych pojęcia „jazd lokalnych” poniżej.
1
posługuje się także rozporządzenie wykonawcze3. Z literalnej wykładni przepisów
ustawy o podatku dochodowym wynika więc, iż nie są wolne od podatku
dochodowego kwoty otrzymywane przez pracowników za używanie motorowerów4.
Stare przepisy i okres bezkrólewia
Do 31 grudnia 2001 roku w zakresie zasad zwrotu kosztów używania do celów
służbowych pojazdów nie będących własnością pracodawcy, tj. w zakresie tzw.
ryczałtów samochodowych, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i
Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 roku w sprawie warunków ustalania i
zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych,
motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy5. Rozporządzenie
zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach
wykonywania krajowego drogowego przewozu osób6. Jednak z dniem 1 stycznia 2002
roku rozporządzenie to „prawdopodobnie” zostało uchylone. Owo uchylenie jak i
niepewność tego uchylenia wiąże się z niezwykle ostrożnościowym postanowieniem
ustawodawcy, jakie znalazło się w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o
transporcie drogowym7. Przywoływany przepis stanowił, iż przepisy wydane na
podstawie ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób
zachowują moc do czasu wydania przepisów na podstawie ustawy o transporcie
drogowym, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2002 r., o ile nie są sprzeczne z
ustawą o transporcie drogowym. Tym samym służby prawne wielu pracodawców
stanęły przed koniecznością udzielenia odpowiedzi, czy przepisy zezwalające na
wypłacanie pracownikom ryczałtów samochodowych stoją w sprzeczności z nowymi
uregulowaniami prawnymi, zawartymi w ustawie o transporcie drogowym. Kwestia
prawidłowego rozstrzygnięcia wątpliwości powstałych na tle możliwości wypłaty
ryczałtów samochodowych staje się szczególnie istotna wobec zwolnienia
przedmiotowego od podatku dochodowego od osób fizycznych wyrażonego w art. 21
ust. 1 pkt 22 podpunkt b) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Przepisy prawa podatkowego powinien charakteryzować szczególnie wysoki stopień
precyzji. Wszelkie wątpliwości w rezultacie działają na niekorzyść podatników. Po
pierwsze, wobec stanowiska organów skarbowych, które interpretują przepisy w
kierunku zwiększenia obciążeń publicznoprawnych, a po drugie, wobec ostrożnej
postawy samych podatników, którzy wobec niejasności regulacji prawnych, wolą nie
ryzykować popadnięcia w zaległości podatkowe i długotrwałe udowadnianie swoich
3
Dla uproszczenia dla oznaczenia wszystkich środków lokomocji dalej używane będzie sformułowanie: „ryczałty
samochodowe”.
4
Zgodnie z art. 2 pkt 32 i 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.97.98.602 z
późniejszymi zmianami) motorowery nie wchodzą w zakres pojęcia „pojazdy samochodowe”.
5
Dz. U. Nr 41, poz. 239.
6
Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zmianami.
7
Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami.
2
racji na drodze postępowania sądowego, tym samym rezygnują z wypłaty
nieopodatkowanych ryczałtów.
Sama sprzeczność rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia
26 marca 1998 roku z ustawą o transporcie drogowym, co było warunkiem uchylenia
rozporządzenia, nie jest jednoznaczna. Ustawa w żadnym z postanowień nie zakazała
pracodawcom zwrotu swoim pracownikom kosztów używania prywatnych pojazdów.
Ustawa unicestwiała jednak podstawę prawną do określenia stawek i innych zasad
ewentualnej wypłaty ryczałtów. Określenie „w odrębnych przepisach” wysokości
stawek za 1 km przebiegu pojazdu jest bowiem niezbędnym warunkiem do
dokonywania jakichkolwiek nieopodatkowanych zwrotów wydatków ponoszonych
przez pracowników na służbowe jazdy lokalne. Należy przy tym stwierdzić, iż na
gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie jest możliwe
dokonywanie zwrotu wydatków według rzeczywiście ponoszonych kosztów, nawet
poprzez rozliczanie rachunków za paliwo itp.
Była to ewidentna luką konstrukcyjna w nowoprzyjętej regulacji prawnej. Świadczy o
tym następny krok ustawodawcy – znowelizowanie ustawy i wprowadzenie do niej
delegacji ustawowej.
Nowe upoważnienie ustawowe
Ani rząd ani sejm nie zdecydowali się na otwarte przyznanie się do luki w prawie i
naprawienie błędu za pomocą zgłoszenia projektu stosownej nowelizacji, w postaci
ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Oczekiwane przez pracodawców i
pracowników zmiany wprowadzono niemal tylnymi drzwiami, przy okazji pierwszej
nadarzającej się okazji. Taką okazję stwarzały prace nad ustawą o zmianach w
organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek
im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw8. Ustawa ta została
uchwalona w dniu 1 marca 2002 roku. Artykuł 62 pkt 1 ustawy dodawał do ustawy o
transporcie drogowym art. 34a w brzmieniu: „1. Na podstawie umów
cywilnoprawnych mogą być używane, do celów służbowych, samochody osobowe,
motocykle i motorowery niebędące własnością pracodawcy. 2. Minister właściwy do
spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów
publicznych określa, w drodze rozporządzenia, warunki ustalania oraz sposób
dokonywania zwrotu kosztów używania pojazdów, o których mowa w ust. 1,
uwzględniając rodzaj pojazdu mechanicznego, jego pojemność oraz limit kilometrów
w zależności od liczby mieszkańców w danej gminie lub mieście, właściwych ze
względu na miejsce zatrudnienia pracownika.”
8
Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zmianami.
3
Co do zasady ustawa o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów
administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych
ustaw weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2002 roku, jednak nowelizacja dotycząca
zezwolenia na uregulowanie ryczałtów samochodowych weszła w życie bez
jakiegokolwiek vacatio legis, z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 20 marca 2002 roku.
Tym samym można byłoby przyjąć, iż z dniem 20 marca 2002 roku rozporządzenie z
1998 roku znów odzyskało podstawę prawną do jego wydania, a więc począwszy od
tego dnia wypłacanie nieopodatkowanych ryczałtów samochodowych prawdopodobnie
można byłoby uznać za zgodne z prawem.
Na marginesie należy zauważyć istotne pogwałcenie zasad prawidłowej legislacji.
Zgodnie z § 93 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej9 w ustawie zmieniającej nie
zamieszcza się przepisów regulujących sprawy nieobjęte zakresem unormowania
ustawy zmienianej. Takie zachowanie jest dopuszczone na mocy § 93 ust. 3 jedynie
wyjątkowo, w „szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Zasady Techniki
Prawodawczej nazywają tu jednak sprawę po imieniu, wskazując, iż zachowanie takie
jest dopuszczalne „jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie”.
Nowe rozporządzenie o ryczałtach – postanowienia ogólne
W dniu 25 marca 2002 roku Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie
warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów
służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących
własnością pracodawcy10.
Rozporządzenie rozróżnia „jazdy lokalne” i „podróże poza miejscowością, w której
znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy pracownika” i
dotyczy zwrotu kosztów wynikłych jedynie z tzw. „jazd lokalnych”.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia zwrot kosztów używania przez pracownika w celach
służbowych do jazd lokalnych samochodów osobowych (także motocykli i
motorowerów) nie będących własnością pracodawcy następuje na podstawie umowy
cywilnoprawnej o używanie pojazdu do celów służbowych. Umowa taka zawierana
jest pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Nie jest wymagana żadna szczególna
forma takiej umowy. Dlatego nie musi być ona zawarta w formie pisemnej. Jednak dla
9
Zasady Techniki Prawodawczej zostały opublikowane z dzienniku ustaw z dnia 5 lipca 2002 roku (Dz.U. Nr
100, poz. 908). Dlatego też Zasady Techniki Prawodawczej z mocą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie
obowiązywały jako takie w dniu 1 marca 2002 roku, a więc w dniu nowelizowania ustawy o transporcie
drogowym. Jednak zasady techniki prawodawczej jako zbiór przez lata wypracowanych przez doktrynę i
orzecznictwo reguł poprawnej legislacji już w marcu 2002 roku powinny być przestrzegane przez autora
inicjatywy ustawodawczej i samego ustawodawcę.
10
Dz. U. Nr 27, poz. 271; rozporządzenie opublikowano już następnego dnia, tj. 26 marca 2002 roku.
4
celów dowodowych, zwłaszcza w kontekście kontroli skarbowej, warto zastosować
formę pisemną. Umowa nie podlega żadnemu zgłoszeniu czy rejestracji (np. do Urzędu
Skarbowego celem kontroli podatkowej).
Pracodawca ma prawo do nieopodatkowanego zwrotu kosztów używania pojazdów do
celów służbowych do wysokości stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu oraz do
wysokości limitów przebiegu. Wysokość poszczególnych stawek określono w
rozporządzeniu. Jednak stawki te podlegają automatycznej waloryzacji, w stopniu
odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług
konsumpcyjnych ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok. Każdorazowa zmiana
następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została
ogłoszona ustawa budżetowa11. Waloryzacja stawek na gruncie rozporządzenia z 1998
roku następowała kwartalnie. Obecnie obywa się to w cyklu rocznym, co wydaje się
być rozwiązaniem o wiele wygodniejszym, chociażby mniej obciążającym służby
prawne oraz kadrowo–księgowe pracodawców. Zmianę uzasadnia także niska inflacja.
Prawo do zwrotu kosztów za wykorzystywanie pojazdów prywatnych przez
pracownika nie jest nieograniczone. Co prawda miesięczny limit kilometrów na jazdy
lokalne dla swojego pracownika ustala pracodawca, ale górne granice tych limitów są
wskazane w rozporządzeniu. Limity są uzależnione od liczby mieszkańców gminy lub
miasta, w których pracownik jest zatrudniony. W służbie leśnej oraz w służbach
ratowniczych i w innych właściwych instytucjach w sytuacji zagrożenia klęską
żywiołową lub usuwania jej skutków, albo skutków katastrofy ekologicznej,
dopuszczalne limity kilometrów są wielokrotnie wyższe.
Zwrot kosztów używania pojazdów do celów służbowych może następować w formie
miesięcznego ryczałtu. Ryczałt ten jest iloczynem odpowiedniej stawki za 1 kilometr
przebiegu i miesięcznego limitu kilometrów ustalonego dla danego pracownika.
Zwrot kosztów może nastąpić jednak dopiero po złożeniu przez pracownika pisemnego
oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu do celów służbowych w danym
miesiącu. Wymogi ustalone przez ministra infrastruktury dla zawartości takiego
oświadczenia są bardzo precyzyjne. Oświadczenie to musi zawierać: pojemność
silnika, markę, numer rejestracyjny, ilość dni nieobecności pracownika w miejscu
11
Pierwotne stawki zawarte w rozporządzeniu uległy zmianie już w 5 dni po opublikowaniu rozporządzenia.
Rozporządzenie zostało opublikowane w dniu 26 marca 2002 r., a w dniu 29 marca 2002 r. opublikowano ustawę
budżetową na 2002 rok, określającą średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych na poziomie
104,5%, czyli skutkującą wzrostem stawek ryczałtowych o 4,5%, tak więc pierwotnie określone stawki uległy
zmianie już od 1 kwietnia 2002 r. Stawki ryczałtów zmieniły się po raz kolejny począwszy od dnia 1 stycznia
2003 r., gdyż w dzienniku ustaw z dnia 30 grudnia 2002 r. opublikowano ustawę budżetową na 2003 rok,
zawierającą nowy planowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: Dz. U. Z 2002 r.,
Nr 235, poz. 1981, wskaźnik na 2003 r. wynosi 102,3%, pociąga więc za sobą wzrost stawek ryczałtowych o
2,3%. Od 1 stycznia 2003 r. stawki w zł/km wynoszą: samochód osobowy do 900 cm3 – 0,4798; samochód
osobowy powyżej 900 cm3 – 0,7692; motocykl – 0,2119; motorower – 0,1272.
5
pracy w danym miesiącu z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej lub innej
nieobecności, ilość dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów
służbowych.
Jeśli pracownik był nieobecny w miejscu pracy z powodu choroby, urlopu, podróży
służbowej lub innego powodu, a także jeśli pracownik nie dysponował pojazdem do
celów służbowych (np. samochód pracownika był popsuty) kwotę ustalonego ryczałtu
zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności
pracownika w miejscu pracy. Aby zmniejszyć przysługujący ryczałt z powodu
nieobecności pracownika z powodu podróży służbowej, podróż musi trwać co najmniej
8 godzin, wówczas na podstawie odrębnych przepisów pracownik powinien otrzymać
zwrot kosztów przejazdu jako tzw. delegację.
Żaden przepis prawa nie określa, kto powinien być właścicielem pojazdu
wykorzystywanego do celów służbowych. Z analizy tytułu rozporządzenia z dnia 25
marca 2002 roku wynika jedynie, iż pojazd nie może być własnością pracodawcy.
Przyjęcie tego rozwiązania otwiera pracownikom drogę do korzystania z pojazdów
należących do dowolnej osoby, np. małżonka, rodziców czy znajomych. Rozwiązanie
to należy uznać za korzystne, zwłaszcza w kraju o stosunkowo wysokim poziomie
zagmatwania stosunków właścicielskich (np. pojazdy pracujących dzieci z punktu
widzenia formalnoprawnego często należą do rodziców lub teściów itp.).
Luka w prawie i sposób jej naprawienia
Zgodnie z § 5 rozporządzenia jego przepisy mają zastosowanie począwszy już od 1
stycznia 2002 roku. Przyjęcie rozwiązania wstecznego stosowania rozporządzenia to
próba wyjścia z twarzą z ewidentnego przeoczenia, w konsekwencji którego z dniem 1
stycznia 2002 r. powstała luka prawna, wielu pracodawców stawiająca w niezręcznej
sytuacji. Jeżeli w okresie od 1 stycznia do 26 marca 2002 roku, pomimo wątpliwości
interpretacyjnych, ktokolwiek zdecydował się dokonywać wypłat ryczałtów, następnie
musiał zastosować się do nowych wymogów rozporządzenia. Nowe oświadczenia
muszą być bardziej precyzyjne. W starym stanie prawnym istniał wprawdzie
obowiązek składania oświadczeń, ale żaden przepis nie określał niezbędnej zawartości
tego dokumentu. Ponieważ jednak minister oficjalnie przyjął konstrukcję wstecznego
stosowania rozporządzenia, wydaje się, iż dokumenty uzupełniające do ryczałtów
wypłaconych przed 26 marca 2002 r. bez żadnego problemu mogły zostać uzupełnione
w jakimś rozsądnym terminie przypadającym po dniu 26 marca 2002 roku. Nie sposób
tu jednak nie zauważyć „mrugnięcia okiem” w wykonaniu autora rozporządzania,
który poprzez określenie wstecznej mocy jego stosowania, i jednoczesne stawianie
nowych wymogów dla oświadczeń pracowników, zasugerował uzupełnienie brakującej
dokumentacji za okres od 1 stycznia do 26 marca 2002 roku, np. już za styczeń 2002 r.
zgodnej z wymogami rozporządzenia znanego dopiero od 26 marca 2002 roku.
6
Nie określono wprost, czy pracodawca, który z powodu zmiany przepisów
zrezygnował z wypłaty ryczałtów samochodowych, po wejściu w życie
rozporządzenia, ma prawo do ich wypłaty także za okres od 1 stycznia 2002 roku do
dnia wejścia w życie rozporządzenia.
Należy także zastanowić się nad pytaniem jaką podstawą prawną kierował się Minister
Infrastruktury retroaktywnie określając datę stosowania przepisów rozporządzenia?
Konstytucja RP w art. 92 wskazuje, iż rozporządzenia są wydawane na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Nieodzownymi elementami składowymi upoważnienia powinny być: zakres spraw
przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ
uprawniony do wydania rozporządzenia powinien być wyraźnie upoważniony do
określenia retroaktywnej daty stosowania wydanego przez siebie aktu wykonawczego,
na przykład poprzez ustawowe wytyczne. Ministra Infrastruktury upoważniono do
uregulowania zasad wypłaty ryczałtów samochodowych począwszy od dnia 20 marca
2002 roku12. Do regulowania tej materii począwszy od dnia 1 stycznia 2002 roku
Minister Infrastruktury nigdy nie został upoważniony.
Do podobnych wniosków prowadzi też analiza wskazówek ustawodawcy co do
prawidłowego konstruowania delegacji ustawowych w Zasadach Techniki
Prawodawczej. Przede wszystkim § 65 stanowi, iż zakres spraw przekazywanych do
uregulowania w rozporządzeniu określa się w sposób precyzyjny, a określenie tych
spraw nie może być ogólnikowe, w szczególności przez posłużenie się zwrotem: „......
określi szczegółowe zasady .....”. Zgodnie z § 66 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej
w wytycznych dotyczących treści aktu można wskazać w szczególności: cele, jakie
mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie oraz okoliczności, jakie należy
uwzględnić, tworząc rozporządzenie13. Można przyjąć, iż gdyby celem ustawodawcy
było uregulowanie przez Ministra Infrastruktury zasad wypłaty ryczałtów
samochodowych począwszy już od dnia 1 stycznia 2002 roku, to cel ten wyraźnie
zostałby wskazany w treści upoważnienia. Ustawodawca nie nakazał i nie zezwalał
Ministrowi Infrastruktury uwzględnienia w treści wydawanego rozporządzenia
okoliczności zaistnienia, w okresie pomiędzy 1 stycznia a 26 marca 2002 roku, luki w
prawie.
Zasadność przyjęcia rozwiązania prawnego, które pozwoliło uniknąć negatywnych
skutków luki w prawie, nie usprawiedliwia samego rozwiązania. Również
12
Data wejścia w życie art. 62 pkt 1 ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów
administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw, nowelizującego
ustawę i transporcie drogowym.
13
Odpowiednio § 66 ust. 1 punkt 4 i 5 Zasad techniki prawodawczej.
7
dopuszczalność retroaktywności prawa korzystnego dla obywateli, nie zastępuje
wymogu odpowiedniej legitymacji dla urzędnika państwowego dla wprowadzenia tego
korzystnego rozwiązania. Wnioski przeciwne prowadzą do sytuacji, że każdy minister,
na rzecz którego ustanowiono ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzeń
wykonawczych, może powierzone mu materie uregulować ze skutkiem na dowolnie
wybraną datę wstecz. Przyjęcie tego rozwiązania prowadziłoby do zastąpienia roli
parlamentu jako organu określającego zakres obowiązywania prawa w czasie.
„Jazdy lokalne” – wątpliwości interpretacyjne
Wątpliwości interpretacyjne nasuwa odpowiedź na pytanie czym w rozumieniu
rozporządzenia są „jazdy lokalne”? Jakie kryteria przesądzają o tym, iż dane jazdy
mogą być uznawane za jazdy lokalne? Prawodawca rzeczywiście postawił tu duży
znak zapytania, nie udzielając jasnej odpowiedzi. Pytanie o zasady kwalifikacji
poszczególnych wyjazdów pracowników jest szczególnie ważne dla pracodawców, dla
których ważna jest właściwość terytorialna, obejmująca jakieś większe terytorium.
Chyba najlepszym przykładem będą tu gminy i powiaty, gdy specyfika pracy wymaga
właśnie poruszania się po terenie całej jednostki podziału administracyjnego.
Rozporządzenie z 1998 roku używało następującego zwrotu: „Pojazdy do celów
służbowych mogą być używane do jazd: lokalnych (w granicach administracyjnych
miasta lub gminy) (...)”14, zawierało tym samym jakiś rodzaj definicji. Nowe
rozporządzenie bezpośrednio nie ustala zasad kwalifikacji danej jazdy jako „jazdy
lokalnej”. Rozporządzenie dzieli jazdy na „lokalne” i „podróże poza miejscowością, w
której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy pracownika”.
Podział taki a contrario wskazywałby, iż bez względu na cel podróży, pokonywaną
odległość i częstotliwość wyjazdów, żaden wyjazd poza miejscowość, w której
znajduje się siedziba pracodawcy lub stałe miejsce pracy pracownika nie może być
uznany za „jazdę lokalną”.
Trzymając się dalej przykładu pracownika jednostki gminnej lub powiatowej należy
zauważyć, iż w urzędach tych pracownik jest zatrudniony i pracuje na rzecz całej
jednostki podziału administracyjnego, nie zaś na rzecz pojedynczej miejscowości,
zazwyczaj tej w której znajduje się siedziba pracodawcy. Miejscem jego pracy jest na
przykład obszar miasta gminnego i kilku małych przylegających do niego wsi.
Omawiane wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą osób, których praca koncentruje się
w jednym budynku, bądź wręcz przeciwnie, jest całkowicie oderwana od budynku –
siedziby pracodawcy i wówczas pracownik zazwyczaj zostaje wyposażony w służbowy
samochód. W dobie dyskusji o odbiurokratyzowaniu gospodarki i ułatwieniu
przedsiębiorcom życia, wyniki analizy zwrotu „jazdy lokalne” nie są korzystne dla
urzędnika wydziału drogowego gminy lub starostwa powiatowego, który kilka razy w
14
§ 3 ust. 1 rozporządzenia.
8
miesiącu, prywatnym samochodem jeździ do sąsiednich miejscowości, na przykład w
celu sprawowania nadzoru nad prowadzoną inwestycją drogową. Każdorazowa
konieczność uzyskiwania poleceń wyjazdu służbowego i rozliczania delegacji
służbowych jest istotnym obciążeniem biurokratycznym, zajmującym znaczną część
czasu pracy. Z punktu widzenia pracodawcy jakim jest np. starostwo powiatowe nie
ma różnicy pomiędzy jazdami pracownika w granicach miejscowości, w której
siedzibę ma powiat, a jazdami po innych częściach obszaru powiatu. Tu prawodawcy
zabrakło chyba wyobraźni.
Najłatwiejszym rozwiązaniem byłoby uznanie specyfiki „terytorialnego charakteru”
pracy w administracji publicznej i uznanie, iż wszelkie jazdy w granicach danej gminy
czy powiatu są jazdami lokalnymi15. W istocie, z punktu widzenia pracodawcy, mają
one przecież taki charakter. Brak jest jednak kategorycznego potwierdzenia takiego
stanowiska w rozporządzeniu. Z drugiej strony argumentów za przyjęciem takiej
interpretacji terminu „jazdy lokalne” dostarcza wykładnia celowościowa wydania
rozporządzenia oraz posiłkowanie się innymi przepisami rozporządzenia. Mam tu na
myśli szczególne limity kilometrów, jakie ustalone zostały dla służby leśnej oraz dla
służb ratowniczych. Trudno przyjąć, iż znaczenie zwiększony limit kilometrów w
stosunku do leśników ma im umożliwić poruszanie się prywatnymi samochodami
jedynie po terenie jednej małej gminy wiejskiej lub co gorsza jednego miasta, w
którym leśnik jest zatrudniony. Z natury rzeczy mało jest przecież terenów leśnych w
samych granicach miast! Wobec tych argumentów dopuszczalna wydaje się
interpretacja, iż o rzeczywistym charakterze wyjazdu u danego pracodawcy, to jest o
tym czy dana jazda była „jazdą lokalną” w rozumieniu rozporządzenia w sprawie
ryczałtów samochodowych, przesądza samo przeświadczenie stron stosunku pracy.
Jednoznacznych argumentów mogących rozwiać wątpliwości interpretacyjne nie
dostarcza także wykładnia porównawcza w aspekcie historycznym tekstów starego i
nowego rozporządzenia. Otóż rozporządzenie z 1998 roku poprzez swoistą definicję
jazd lokalnych: „pojazdy do celów służbowych mogą być używane do jazd: lokalnych
(w granicach administracyjnych miasta lub gminy) (...)” zezwalało na uznanie także
jazd w granicach administracyjnych gminy za jazdy lokalne. Na co ma wskazywać
brak zamieszczenia stosownej definicji w nowym rozporządzeniu, zwłaszcza w świetle
jednoczesnej rezygnacji z poprzedniej definicji?
Rozwiązanie takie może ukierunkowywać w stronę zawężającej interpretacji i uznania
za jazdy lokalne tylko jazdy w granicach pojedynczych miejscowości? Ale gdyby taka
15
W zakresie klasyfikacji samorządów uważa się, iż do „lokalnych” samorządów zaliczamy gminy i powiaty, w
przeciwieństwie do „regionalnego” charakteru samorządu województwa. Stąd kierunek interpretacji pojęcia,
zgodnie z którym „jazdami lokalnymi” mogą być wszystkie jazdy w granicach administracyjnych samorządu
lokalnego.
9
była wola autora przepisów mógł on przecież posłużyć się pojęciem nie „jazd
lokalnych” a „jazd w granicach miejscowości ...”?
Zwrot „jazdy lokalne” w myśl „ducha” nowych przepisów mogą także oznaczać jazdy
w granicach obszarów wykonywania zwykłych obowiązków pracownika, np.
granicach powiatu16? W przeciwieństwie do starych uregulowań nie ogranicza się już
„jazd lokalnych” do jazd w granicach administracyjnych co najwyżej jednej gminy.
Użyte w rozporządzeniu sformułowanie „jazdy lokalne” może nie mieć charakteru
definicji, a samo użycie pojęcia w akcie prawnym jest przypadkowe i stanowi jedynie
kolejny dowód niskiego poziomu prawodawstwa.
I jako ostatnia możliwość: brak zdefiniowania pojęcia „jazd lokalnych” może oznaczać
przyzwolenie na zdroworozsądkowe określanie lokalnego charakteru jazd przez
samych zainteresowanych? Takie rozwiązanie byłoby najbardziej uzasadnione
względami praktycznymi, celem ryczałtów samochodowych.
Wnioski de lege ferenda:
Po pierwsze: być może właściwym rozwiązaniem byłoby umocowanie pracodawcy do
ustalenia rodzaju dopuszczalnych wyjazdów jako „jazdy lokalne” w zawieranej z
pracownikiem umowie cywilnoprawnej, tej samej, w której strony i tak uzgadniają
miesięczny limit kilometrów. To strony umowy najlepiej przecież wiedzą jaki
charakter w ich codziennych pracy ma wyjazd do danego miejsca.
Po drugie: ograniczania wypłaty ryczałtu mają na celu wyeliminowanie możliwości
nadużywania tego instrumentu i traktowania go jako nieopodatkowany element
wynagrodzenia pracownika. W przedmiotowej sytuacji prawnej, skoro górny limit
kilometrów dla poszczególnego pracownika, a zarazem maksymalna wielkość
wypłacanego przez pracodawców ryczałtu samochodowego jest i tak określona przez
rozporządzenie, należy poważnie rozważyć potrzebę ustanawiania dodatkowej
przesłanki odnoszącej się do podziału „jazdy lokalne” i „podróże poza
miejscowością”.
W świetle ustalenia górnego limitu wypłaty nieopodatkowanego ryczałtu w samym
rozporządzeniu należy stwierdzić, iż nie zachodzi ryzyko dokonywania nadużyć na tle
rozliczania wyjazdów prywatnymi samochodami pracowników. Na dzień dzisiejszy,
maksymalny dopuszczalny nieopodatkowany ryczałt, z wyłączeniem służb leśnych i
ratowniczych, wynosi niespełna 540 złotych. I tak nikt nie kontroluje jakimi
wyjazdami były poszczególne wyjazdy, na skutek ustaleń pracodawcy i pracownika,
faktycznie dokonywane w ramach przyznanego ryczałtu. Po co więc dodatkowo
16
Przecież powiat to często obszar o promieniu zaledwie 15 – 20 kilometrów.
10
krępować swobodę stron zezwalając im na ryczałtowe rozliczanie jedynie „jazd
lokalnych”?
Czy nie jest to jedynie pozostałość etatystycznego myślenia urzędników państwowych?
Piotr Trębicki
Autor jest aplikantem w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie.
11