Raport z wizyty studyjnej - Szwecja 2012

Zeszyty Robocze projektu MUS
Wspieranie mechanizmów
organizacyjnego uczenia się w
centralnej administracji publicznej –
doświadczenia administracji szwedzkiej
Dawid Sześciło
1
Raport przedstawia wyniki wizyty studyjnej zrealizowanej w ramach projektu pt.
"Ministerstwa Uczące Się - zestaw narzędzi diagnozy i wsparcia mechanizmów
organizacyjnego uczenia się kluczowych dla polityk publicznych opartych na dowodach".
Projekt jest współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu
Społecznego.
Niniejszy materiał ma charakter roboczy. Będziemy wdzięczni za wszelkie krytyczne uwagi i
komentarze. Prosimy je kierować bezpośrednio do autora tomu – Dawida Sześciło
([email protected]) lub na adres kierownika merytorycznego projektu - dr. Karola
Olejniczaka ([email protected]).
Ostateczna wersja tego materiału zostanie opublikowana w książce, w ramach serii
wydawniczej projektu MUS. Cytując ten materiał prosimy podawać następujące źródło:
Sześciło D. (2012) "Doświadczenia administracji szwedzkiej" w: Mazur S., Płoszaj A. (red.)
Wspieranie mechanizmu uczenia się w organizacjach publicznych. Doświadczenia
międzynarodowe, Warszawa: Scholar
Copyright by Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2012 r.
Zdjęcie na okładce: Siedziba rządu Szwecji (fot. Paweł Flato).
2
Spis treści
1
SPECYFIKA SYSTEMU CENTRALNEJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SZWECJI W KONTEKŚCIE
ORGANIZACYJNEGO UCZENIA SIĘ ...................................................................................................... 4
2
3
1.1
INFORMACJE OGÓLNE ............................................................................................................. 4
1.2
RZĄD .................................................................................................................................. 5
1.3
AGENCJE ............................................................................................................................. 6
1.4
PODSUMOWANIE. SCHEMAT ORGANIZACJI ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ W SZWECJI ............................... 9
WYBRANE MECHANIZMY, METODY I NARZĘDZIA ORGANIZACYJNEGO UCZENIA SIĘ .............. 10
2.1
KOLEKTYWNE DECYDOWANIE W RAMACH RZĄDU ........................................................................ 10
2.2
KOMITETY BADAWCZE .......................................................................................................... 12
2.3
OTWARTY DOSTĘP DO SŁUŻBY CYWILNEJ ................................................................................... 15
2.4
INDYWIDUALIZACJA WARUNKÓW ZATRUDNIENIA ........................................................................ 16
2.5
SZKOLENIA ZORIENTOWANE GŁÓWNIE NA ROZWIJANIE „MIĘKKICH” UMIEJĘTNOŚCI I KWALIFIKACJI ......... 19
2.6
MERYTORYCZNA OCENA RAPORTÓW ........................................................................................ 20
PODSUMOWANIE ................................................................................................................... 21
3.1
WSPIERANIE MECHANIZMÓW UCZENIA SIĘ W RAMACH ORGANIZACJI............................................... 21
3.2
STWARZANIE/ISTNIENIE SPRZYJAJĄCYCH WARUNKÓW W OTOCZENIU ORGANIZACJI ............................. 22
3.3
WNIOSKI DLA POLSKIEJ ADMINISTRACJI ..................................................................................... 23
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 25
ZAŁĄCZNIK 1.................................................................................................................................... 27
ZAŁĄCZNIK 2.................................................................................................................................... 32
ZAŁĄCZNIK 3.................................................................................................................................... 36
ZAŁĄCZNIK 4.................................................................................................................................... 40
3
1 Specyfika systemu centralnej administracji publicznej w Szwecji
w kontekście organizacyjnego uczenia się
1.1 Informacje ogólne
Centralna administracja w Szwecji składa się z dwóch zasadniczych segmentów:
a) rządu jako systemu organów odpowiedzialnych za kreowanie polityk publicznych, w
tym przygotowanie projektów zmian prawnych. Można określić ten segment jako
administrację na rzecz rządzenia;
b) systemu agencji realizujących politykę wypracowaną przez rząd oraz prawo
uchwalane
przez jednoizbowy parlament (Riksdag). Tworzą
one segment
administracji wykonawczej (Izdebski, Kulesza; 2003), która przynajmniej na poziomie
założeń teoretycznych nie wpływa na kierunki polityki państwa, a koncentruje się
jedynie na jej wdrażaniu.
W ogólnym zarysie model szwedzkiej administracji centralnej odzwierciedla zatem postulat
rozdzielenia sfery strategicznej i operacyjnej, czy inaczej mówiąc, rządzenia i implementacji.
Jest to praktyczna realizacja charakterystycznego dla nowego zarządzania publicznego hasła,
że administracja powinna bardziej „sterować, a nie wiosłować” (Osborne, Gaebler; 2005), tj.
w jak najmniejszym stopniu zajmować się bezpośrednim wykonywaniem zadań publicznych,
a raczej skupić się na kształtowaniu polityk publicznych, długookresowym planowaniu i
zarządzaniu strategicznym.
Sfery administracji na rzecz rządzenia i administracji wykonawczej różnią się nie tylko
charakterem zadaniem, ale także liczebnością. Według danych na koniec 2010 r. (dane za
2011 r. nie są jeszcze opracowane) w Szwecji działało aż 387 agencji wykonawczych, przy
czym ich liczba systematycznie spada. W 2006 r. było ich o blisko 100 więcej. Dla porównania
ministerstw jest zaledwie 14, włączając w to Urząd Premiera (Regeringskansliet 2011).
Podobnie przedstawia się różnica w zatrudnieniu. Ministerstwa w sumie zatrudniają blisko
4
4,5 tysiąca osób (w 90 proc. urzędników) 1. Skala zatrudnienia w agencjach przekracza 200
tysięcy ludzi (Jacobsson, Sundström; 2006: 6).
1.2 Rząd
Rząd składa się z Premiera i ministrów. Obsługę szefa rządu zapewnia Urząd Premiera, który
jednocześnie odpowiada za koordynację prac wszystkich ministerstw wchodzących w skład
rządu. Ministerstwa – co wynika z przedstawionego wyżej podziału na administrację na rzecz
rządzenia i wykonawczą – są małymi jednostkami nastawionymi ściśle na kształtowanie
polityki państwa oraz nadzór nad agencjami. Typowa struktura organizacyjna ministerstwa
opiera się na dwóch typach departamentów (ściślej biorąc: wydziałów wedle terminologii
szwedzkiego rządu):
 wydziały merytoryczne – odpowiedzialne za szczegółowe obszary tematyczne, które
mieszczą się w zakresie działania danego ministerstwa. Przykładowo, w Ministerstwie
Środowiska funkcjonuje obecnie pięć wydziałów merytorycznych (na osiem
wydziałów w całym resorcie), m.in. do spraw klimatu, środowiska naturalnego,
substancji chemicznych oraz spraw międzynarodowych. W Ministerstwie Zdrowia i
Spraw Socjalnych jest ich sześć,
w Ministerstwie Przedsiębiorczości, Energii i
Komunikacji – siedem.
 wydziały obsługowe (zwane w niektórych przypadkach sekretariatami czy
jednostkami) – są to jednostki odpowiedzialne w szczególności za obsługę prawną,
wsparcie operacyjne (techniczne), komunikację zewnętrzną oraz sprawy finansowe.
Wspomnieć również należy o szczeblu politycznym, który obok ministra tworzą sekretarze
stanu (wiceministrowie) oraz zespoły doradców politycznych, przypominających gabinety
polityczne w polskich ministerstwach. W zależności od rozmiaru samego ministerstwa i
zakresu jego zadań, szczebel polityczny może tworzyć od kilku do kilkunastu osób. W skali
1
Najwięcej pracuje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych (ponad 1,2 tys.), co wynika z faktu, że wlicza się do
stanu zatrudnienia tego resortu personel placówek dyplomatycznych. Wśród pozostałych ministerstw, w
żadnym (z wyjątkiem Urzędu ds. Administracji) zatrudnienie nie przekracza 500 osób, a w przypadku
Ministerstwa Kultury oraz Ministerstwa Pracy – nawet 100 osób.
5
całego rządu daje to niespełna 5 proc. całkowitego stanu zatrudnienia w ministerstwach
(Regeringskansliet 2011).
Obok ministrów zajmujących się poszczególnymi sferami polityki państwa, na szczególne
wyróżnienie zasługuje Urząd ds. Spraw Administracji. Jest to jednostka podniesiona do rangi
ministerstwa, której zadaniem nie jest jednak tworzenie polityki państwa w jakiejkolwiek
dziedzinie, ale działalność zorientowana na podnoszenie efektywności i usprawnianie pracy
samego rządu. Z tego względu zakres zadań przypisanych Urzędowi
ds. Administracji
obejmuje w szczególności następujące kwestie:

koordynacja procesów zmian w strukturze administracji rządowej;
 koordynacja i usprawnianie procesów i standardów w zakresie zarządzania zasobami
kadrowymi ministerstw, ulepszanie procedur naboru na stanowiska w administracji,
poprawa klimatu organizacyjnego, wprowadzanie technologii informacyjnych oraz
metod wymiany informacji i komunikacji wewnątrz rządu;
 zapewnianie tzw. usług wspólnych dla rządu, czyli prowadzenie zamówień
publicznych na usługi telekomunikacyjne, dostarczanie materiałów biurowych czy
usługi związane z zapewnieniem bezpieczeństwa2.
Na czele Urzędu ds. Administracji stoi Stały Sekretarz Rządu, który odpowiada jednocześnie
za zarządzanie Urzędem Premiera. Jest to zatem urzędnik odpowiedzialny w największym
stopniu za całokształt funkcjonowania rządu. W tym świetle można próbować przyrównać
jego status i zadania z Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w polskim rządzie. Takie
porównanie jest jednak o tyle zawodne, ze Szef KPRM dysponuje mniejszymi możliwościami
bezpośredniego wpływania na podnoszenie jakości funkcjonowania całego rządu.
1.3 Agencje
Szwecja legitymuje się największym na świecie doświadczeniem w modelu zarządzania
publicznego opartym na separacji funkcji rządzenia (strategicznej) i funkcji wykonawczej.
Model taki zaczął się formować w Szwecji – podobnie jak w innych krajach skandynawskich
(Danii, Norwegii czy Finlandii) (van Thiel, 2009: 21) - znacznie wcześniej niż doktryna nowego
2
http://www.sweden.gov.se/sb/d/2068/a/20655.
6
zarządzania publicznego, która „wciągnęła” ten postulat do katalogu swoich naczelnych
haseł. Szwedzi widzieli w tworzeniu agencji wykonawczych szansę na profesjonalizację
administracji, utrudnienie bezpośrednich politycznych nacisków na jej działania oraz
decentralizację zarządzania publicznego (Moynihan 2006: 1034).
Podział zadań między rząd i agencje jest klarowny. Rząd określa w formie instrukcji zadania i
zakładane rezultaty działania każdej z agencji. Ustala również ich budżet oraz podział
środków na konkretne obszary działalności danej agencji. Dokumenty te – zarówno
instrukcja roczna, jak i budżet – są publicznie dostępne. Na koniec każdego roku agencje
przedstawiają raport ze swojej działalności, informując zarówno o stopniu realizacji
nałożonych na nie zadań, jak również wydatkach. Należy przy tym pamiętać, że w ramach
modelu kolektywnego podejmowania decyzji w rządzie oraz w warunkach daleko idącej
autonomii agencji, wykluczona jest bezpośrednia ingerencja poszczególnych ministrów w
bieżące działania agencji. Na straży niezależności agencji stoi specjalna komisja
parlamentarna (Government Offices of Sweden 2008: 17). Nie oznacza to jednak braku
bezpośrednich relacji między ministerstwami i agencjami. W literaturze, a także w
wypowiedziach praktyków akcentuje się rolę nieformalnej komunikacji na tej linii, która ma
duży wpływ na wyznaczanie agencjom zadań i celów (Modell, Gronlund; 2007: 278).
Model funkcjonowania agencji w ramach szwedzkiej administracji rządowej jest postrzegany
jako przykład zarządzania przez rezultaty (Sundström 2006: 406). Agencjom wyznacza się
bowiem cele i rezultaty, ale dobór środków ich realizacji, a także sama sposób wewnętrznej
organizacji agencji pozostawia się w gestii ich kierownictwa (Ekonomistyrningsverket: 4).
Należy zwrócić uwagę, że w opinii obserwatorów szwedzkiego systemu zarządzania
publicznego model oparty na rozdzieleniu rządu i agencji wykonawczych narażony jest na
rozmaite zagrożenia. Wedle opinii prof. Jona Pierre’a z Uniwersytetu w Göteborgu coraz
poważniejszym problemem staje się rosnąca rola agencji w sferze za którą formalnie nie
odpowiadają i w której nie przysługują im formalne kompetencje, tj. w obszarze tworzenia
polityk publicznych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że agencje dysponują szybszym i
szerszym dostępem do informacji o tendencjach i problemach w poszczególnych sferach
polityki państwa. Daje im to pewnego rodzaju przewagę informacyjną nad ministerstwami. Z
punktu widzenia jakości polityk publicznych nie musi to być tendencja szkodliwa, jednak
rodzi wątpliwości z punktu widzenia zasad kontroli demokratycznej. Agencje pozostają
7
bowiem poza systemem organów podlegających weryfikacji wyborczej, a demokratyczna
kontrola nad nimi sprawowana jest przez parlamentów jedynie pośrednio, poprzez rząd.
Praktycy (m.in. Jan Landahl, były Stały Sekretarz Rządu, obecnie Audytor Generalny Szwecji)
raczej nie podzielają tego rodzaju obaw, zaś podkreślają, że system taki sprzyja jednak
skutecznemu tworzeniu polityk publicznych wysokiej jakości. Pozwala bowiem rządowi
skupić się na swojej podstawowej misji, czyli rządzeniu, podejmowaniu decyzji
strategicznych. Ma też pozytywny wpływ na szeroko rozumiane procesy uczenia się,
ponieważ są one łatwiejsze do prowadzenia w skali małych ministerstw, a poza tym
ministerstwa te nie są obciążone bieżącym administrowaniem i mają większe zdolności i
możliwości w zakresie poszukiwania metod doskonalenia swoich działań.
W studiach dotyczących praktyki funkcjonowania agencji szwedzkiego rządu pojawiają się
też inne hipotezy. Przykładowo wskazuje się, że większą autonomią w praktyce dysponują
agencje pracujące w obszarach wymagających wiedzy specjalistycznej, technicznej, tj. tam
gdzie politykom trudniej jest weryfikować ich działania. Ponadto, autonomii nie sprzyja
operowanie przez agencje w obszarach budzące społeczne kontrowersje czy też
wymagających podejmowania decyzji wpływających na kwestie polityczne (Hall, Nilsson;
2011: 28-29).
8
1.4 Podsumowanie. Schemat organizacji administracji rządowej w Szwecji
Poniższy schemat przedstawia strukturę organizacyjną administracji rządowej w Szwecji
obejmującą sferę administracji na rzecz rządzenia (rząd działający kolektywnie oraz
ministrowie) oraz administracji wykonawczej (agencje wykonawcze o znacznym stopniu
autonomii).
Rycina 1. Schemat organizacji administracji rządowej w Szwecji.
Rząd
działający
kolektywnie
Administracja
na rzecz
rządzenia
Urząd ds.
Administracji
Ministerstwa
Urząd
Premiera
SEPARACJA FUNKCJI TWORZENIA I WDRAŻANIA POLITYK – NIEZALEŻNOŚĆ AGENCJI
Administracja
wykonawcza
agencje wykonawcze
9
2 Wybrane mechanizmy, metody i narzędzia organizacyjnego
uczenia się
Głównym celem opracowania jest przedstawienie wybranych metod
i narzędzi
wspierających organizacyjne uczenie się w instytucjach tworzących centralną administrację
rządową w Szwecji. Wybrane przykłady można ująć w dwie kategorie:
 mechanizmy, metody i narzędzia wspierające uczenie się na poziomie rządu jako
całości;
 mechanizmy, metody i narzędzia wspierające uczenie się w skali mikro, czyli na
poziomie indywidualnych urzędników.
Zaprezentowane praktyki można powiązać z poszczególnymi elementami mechanizmu
uczenia się opisanego w załączniku nr 1. Każda z praktyk wpływa bowiem pozytywnie na
jeden bądź kilka elementów procesu uczenia się.
2.1 Kolektywne decydowanie w ramach rządu
Niezależnie od komitetów badawczych na uwagę zasługuje inna szczególna cecha
szwedzkiego modelu tworzenia prawa i polityk publicznych, która zdaniem praktyków
szczególnie przyczynia się do bardziej efektywnego uczenia się w skali rządu jako całości.
Mowa tu o kolektywnym procesie decyzyjnym. Kolektywny tryb podejmowania decyzji, w
szczególności podejmowania nowych inicjatyw legislacyjnych to w opinii praktyków jedna z
kluczowych gwarancji tworzenia polityk publicznych wysokiej jakości.
System
kolektywnego
podejmować
jedynie
decydowania
nieliczne
oznacza,
decyzje,
np.
że
ministrowie
dotyczące
samodzielnie
wewnętrznego
mogą
organizacji
ministerstwa czy zatrudnionych w nim pracowników (Hustedt, Tiesen; 2006: 37). W
pozostałym zakresie, w szczególności w sprawach legislacyjnych czy ustalania stanowiska
rządu w konkretnych sprawach polityki państwa, decyzje zapadają kolektywnie, tj. na forum
całego rządu. Minister jest więc tylko w ograniczonym zakresie „gospodarzem” danej sfery
polityki państwa. Pamiętać również należy o tym, że system kolektywnego decydowania ma
zastosowanie również w relacjach z agencjami wykonawczymi. Pomimo, że każda z agencji
przyporządkowana jest jednemu z ministrów, nie mają oni możliwości bezpośredniego
10
wpływania na działalność operacyjną agencji. Wąskie kompetencje w tym zakresie posiada
jedynie rząd działający in gremio, a nad zachowaniem odpowiedniego stopnia niezależności
agencji czuwa parlament.
Kluczowym wyzwaniem w takim systemie jest zapewnienie sprawnego przebiegu procesu
uzgadniania wspólnej decyzji rządu, aby wymóg uzyskania aprobaty wszystkich członków
gabinetu nie paraliżował działalności państwa czy też utrudniał szybkie reagowanie w
sytuacjach kryzysowych, wymagających działań nadzwyczajnych. Odpowiedzią na to
wyzwanie – w ocenie praktyków i obserwatorów szwedzkiego systemu zarządzania
publicznego – jest przede wszystkim zapewnienie wysokiej jakości całego procesu tworzenia
polityk publicznych, np. poprzez udział komitetów badawczych w wypracowywaniu
projektów legislacyjnych. Oparcie projektów aktów legislacyjnych czy dokumentów
strategicznych i programowych na wysokiej jakości ekspertyzie jest najważniejszym
czynnikiem ułatwiającym osiągnięcie politycznego porozumienia wewnątrz rządu.
Kolektywny proces decydowania w rządzie ma w systemie szwedzkim długą tradycję i silne
uzasadnienie socjologiczne i kulturowe. Jest to odzwierciedlenie obecnej również w innych
sferach życia społecznego kultury współdziałania i kolektywnego decydowania. Rozwinął się
on w szczególności na rynku pracy, w relacjach między pracodawcami i pracobiorcami
reprezentowanymi przez związki zawodowe (Bergström, 1991: 24). Stąd może wynikać
istotna bariera dla ewentualnego aplikowania modelu szwedzkiego w warunkach państwa,
gdzie podobnie sprzyjające podłoże społeczne i kulturowe nie występuje.
Jest oczywiste - zdaniem ankietowanych ekspertów – że czynnikiem umożliwiającym
skuteczne funkcjonowanie mechanizmu kolektywnego decydowania w ramach rządu jest
jego struktura i skala zadań. Ministerstwa są bowiem zdolne do wnoszenia istotnego wkładu
w kolektywny proces decyzyjny tylko wówczas, gdy nie są
obciążone
funkcjami
operacyjnymi i mogą skupić się na roli strategicznej, wypełnianiu funkcji rządzenia. W takich
warunkach ich wkład nie ogranicza się do wyrażenia opinii w ramach – znanych w polskim
systemie – „uzgodnień międzyresortowych”, ale może polegać na istotnym wpływie na
kierunek rozwiązań przygotowanych przez inne ministerstwo.
Wydzielenie funkcji operacyjnych z ministerstw sprzyja efektywności kolektywnego systemu
decydowania także z innego względu. Zasadniczo uwalnia bowiem rząd od bezpośredniego
decydowania w sprawach nadzwyczajnych czy nagłych, reagowania na pojawiające się
11
zagrożenia (np. klęska żywiołowa, nagłe problemy z zapewnieniem usług publicznych
obywatelom etc.). W tej sferze odpowiedzialność spoczywa bowiem na agencjach
wykonawczych, które dysponują odpowiednimi środkami finansowymi oraz kompetencjami
do reagowania w sytuacjach kryzysowych i rozwiązywania problemów pojawiających się na
szczeblu operacyjnym. Oznacza to, że w większości przypadków rząd nie działa pod
nadzwyczajną presją czasu i kolektywny proces decyzyjny może zostać przeprowadzony w
pełnym zakresie i z zachowaniem wszelkich reguł.
2.2 Komitety badawcze
Ankietowani przedstawiciele szwedzkiej administracji centralnej sygnalizowali, że ich
instytucje – podobnie jak administracje wielu innych państwach – korzystają ze
standardowych metod pozyskiwania wiedzy z zewnątrz poprzez zlecanie ekspertyz, zarówno
instytucjom naukowym, jak i podmiotom komercyjnym (np. firmom doradczym).
Charakterystyczne dla Szwecji jest jednak inne rozwiązanie, tj. komitety badawcze
powoływane do szczegółowego przeanalizowania konkretnego problemu wymagającego
interwencji legislacyjnej oraz przedstawienia propozycji rozwiązań.
Według cytowanego już wyżej Jana Landahla, model komitetów badawczych w praktyce
istotnie przyczynia się do podniesienia jakości tworzonych regulacji. Jako kluczowe czynniki
dla ich sukcesu wymienia znaczną niezależność, odpowiednie finansowanie ich działalności
oraz kompozycję komitetów. Istotą komitetów badawczych jest bowiem połączenie różnych
punktów widzenia. Stąd w składzie komitetów zazwyczaj znajdują się przedstawiciele trzech
grup:
 szczebel polityczny – przedstawiciele pionu politycznego ministerstw (minister,
sekretarze stanu, doradcy polityczni);

urzędnicy ministerialni – przedstawiciele wydziałów merytorycznych ministerstw;
 eksperci zewnętrzni – przedstawiciele środowisk naukowych, uznani eksperci w
dziedzinie objętej badaniem komitetu (Swartling, Nilsson; 2007: 5).
Komitety pracują na podstawie mandatu (terms of reference) udzielonego przez rząd, który
określa przede wszystkim: (i) obszar polityki publicznej objęty zainteresowaniem komitetu;
(ii) konkretne problemy, których rozwiązaniem ma się zająć komitet; oraz (iii) termin
12
zakończenia prac komitetu. Wynikiem pracy komitetu jest raport opisujący konkretne
problemy zidentyfikowane przez komitet oraz przedstawiający propozycję jego rozwiązania,
szczególnie poprzez interwencję legislacyjną.
Raporty komitetów – pod względem treści i formy – przypominają tzw. zielone księgi Unii
Europejskiej. Są to dokumenty przygotowywane z reguły przez dyrekcje generalne w Komisji
Europejskiej analizujące określony obszar polityki unijnej i poprzedzające przygotowanie
projektów zmian prawnych. Również raporty szwedzkich komitetów badawczych stanowią z
reguły punkt wyjścia do zmian prawnych. Rola komitetów w tworzeniu prawa i polityk
publicznych w Szwecji oraz ich ulokowanie w procesie legislacyjnym została przedstawiona
na poniższym schemacie.
13
Rycina 2. Udział komitetów badawczych w tworzeniu prawa i polityk publicznych w
Szwecji.
Rząd powołuje komitet
badawczy i wydaje instrukcję
jego działania
Raport wraz z komentarzami
i uwagami staje się (z reguły)
podstawą projektu zmian
prawnych
Minister odpowiedzialny za
sferę polityki publicznej
wyznaczoną komitetowi
powołuje jego członków
Minister rozsyła raport do
innych ministerstw i
zewnętrznych ekspertów w
celu zebrania uwag
Komitet działa w oparciu o
instrukcję rządu i przez
okres wyznaczony w niej
Komitet przygotowuje swoje
propozycje rozwiązań
danego problemu w formie
raportu końcowego
Źródło: Kristensson.
14
Od strony praktycznej należy podkreślić, że działalność komitetów relatywnie często kończy
się przyjęciem regulacji w kształcie proponowanym przez komitet czy też opartym na
rekomendacjach komitetu. Brak w tej kwestii kompletnych statystyk ilustrujących
skuteczność komitetów we wpływaniu na kształt prawa i polityk publicznych, ale takie
przekonanie wyrażone zostało zarówno przez praktyków, jak i w literaturze (Swartling,
Nilsson; 2007: 5). Wynika to z faktu, że kompozycja komitetów, długa tradycja ich
funkcjonowania, silna niezależność i odpowiednie finansowanie ich działalności pozwala
zazwyczaj na wypracowanie propozycji legislacyjnych wysokiej jakości, kumulujących wiedz ę
płynącą od szerokiej palety interesariuszy. Na skuteczność komitetów wpływa też zapewne
aktywny udział w ich pracach nie tylko ekspertów, ale szczebla urzędniczego i politycznego.
Decydenci nie są więc „zaskakiwani” koncepcjami zgłaszanymi przez zewnętrznych
specjalistów czy grupy interesów, ale czynnie uczestniczą w ich formułowaniu.
2.3 Otwarty dostęp do służby cywilnej
O ile omówione wyżej mechanizmy można traktować jako instrument wzmacniające procesy
uczenia się w skali makro (całego rządu), to w tej chwili przejść można do rozwiązań
istotnych z punktu widzenia pojedynczych pracowników administracji rządowej i
sprzyjających podnoszeniu efektywności ich indywidualnych działań.
Z tego względu warto skupić uwagę na najważniejszych cechach oryginalnego w skali
światowej szwedzkiego systemu zarządzania kadrami administracji rządowej. W pierwszej
kolejności na omówienie zasługuje system naboru urzędników, który w opinii obserwatorów
(np. ekspertów z Quality of Government Institute na Uniwersytecie w Göteborgu) istotnie
wpływa na zdolność szwedzkiej administracji rządowej do pozyskiwania wiedzy i
przetwarzania ją na wysokiej jakości polityki publiczne.
Kluczowymi cechami systemu służby cywilnej w Szwecji są otwartość i elastyczność. Obie
cechy, podobnie jak rozdział sfery tworzenia polityk publicznych i ich wdrażania,
przypominają postulaty doktryny nowego zarządzania publicznego. Obecne one były jednak
w szwedzkim systemie służby cywilnej jeszcze zanim zaczął się formować program New
Public Management i powinny być traktowane jako oryginalny wkład szwedzkiej
administracji do myślenia na temat optymalnej organizacji kadr administracji rządowej.
15
Gromadzeniem danych na temat polityk i praktyk w zakresie zatrudnienia w szwedzkiej
administracji rządowej zajmuje się specjalna agencja na rzecz pracowników rządu (SAGE).
Wedle informacji przekazanych przez SAGE można wskazać następujące, szczegółowe
elementy
szwedzkiego modelu zarządzania
kadrami administracji
rządowej, które
przyczyniają się do podniesienia efektywności pracy urzędników:
 Szeroka samodzielność urzędów w kształtowaniu polityki kadrowej – w ramach
budżetu ustalonego przez rząd agencje mogą w zasadzie dowolnie kształtować
politykę zatrudnienia, w tym zasady naboru i zwalniania pracowników oraz system
wynagrodzeń. Ogólne ramy są jedynie wyznaczone w formie porozumienia między
dyrektorami generalnymi urzędów administracji rządowej a związkami zawodowymi
reprezentującymi interesy pracowników sektora publicznego, co również stanowi
specyficzną cechę modelu szwedzkiego.
 Otwarty nabór - w szwedzkiej administracji rządowej nie obowiązuje model kariery,
czyli wielostopniowy system awansu zawodowego opartego głównie na stażu pracy
na stanowiskach niższego stopnia. W tym sensie trudno mówić o istnieniu w
szwedzkiej administracji wyodrębnionego korpusu służby cywilnej, ponieważ brak
jest formalnych przeszkód dla aplikowania o niemal każde stanowisko w administracji
przez osoby nieposiadające doświadczenia pracy w administracji rządowej.
Rekrutacja jest co do zasady otwarta i opiera się na ocenie kwalifikacji i umiejętności.
Z kolei elastyczny system wynagradzania ułatwia pozyskiwanie wysokiej klasy
specjalistów z sektora prywatnego czy świata nauki.
 Niewielkie zastosowanie
pracowników
punktowych czy rankingowych systemów oceny
- preferowany jest model, w którym pracownicy i ich przełożeni
prowadzą dialog na temat rozwiązań zmierzających do podniesienia jakości ich pracy
oraz kierunków rozwoju kariery.
 postępująca indywidualizacja warunków zatrudnienia i płacy oraz większe
powiązanie wynagrodzeń z wynikami pracy (zob. niżej).
2.4 Indywidualizacja warunków zatrudnienia
Elementem, który w systemie szwedzkiej służby cywilnej zasługuje na wyodrębnienie jako
czynnik szczególnie sprzyjający podniesieniu efektywności działania urzędników, jest nacisk
16
na maksymalnie zindywidualizowane formułowanie warunków zatrudnienia pracowników
oraz dialog jako optymalny model oceny oraz określania celów i zadań poszczególnych
pracowników.
Indywidualizacja procesu ustalania warunków zatrudnienia, płacy oraz oceny pracownika jest
bezpośrednią konsekwencją decentralizacji systemu zarządzania kadrami w szwedzkiej
administracji rządowej, czyli przyznania każdemu z urzędów znacznego stopnia
samodzielności w decydowaniu o swojej polityce kadrowej. Przekłada się to również na
relacje na linii pracownik – przełożony. Przede wszystkim, menedżerowie liniowi dysponują
znaczną swobodą kształtowania warunków pracy i płacy swoich pracowników, w
szczególności wiązania wysokości ich wynagrodzeń z wynikami pracy.
SAGE wyróżnia trzy grupy kryteriów wynagradzania pracowników administracji rządowej w
Szwecji:

Wyniki i umiejętności pracownika;
 Zakres odpowiedzialności i samodzielności pracownika oraz poziom skomplikowania
zadań mu przydzielonych;
 Sytuacja na rynku pracy – wysokość wynagrodzeń w administracji jest powiązana z
trendami w zakresie wynagradzania podobnego typu specjalistów w sektorze
prywatnym. SAGE na bieżąco analizuje fluktuacje wysokości wynagrodzeń na rynku,
aby zapewniać, że płace oferowane w administracji będą atrakcyjne dla
potencjalnych kandydatów do pracy w administracji wywodzących się z sektora
prywatnego, szczególnie biznesu.
Podkreśla się przy tym, że wyeliminowano z katalogu głównych kryteriów wynagradzania
takie elementy jak kwalifikacje formalne (wykształcenie), wiek czy staż pracy. Schemat
poniżej przedstawia również inne zmiany w systemie wynagradzania pracowników
administracji rządowej jakie stopniowo wdrażano w Szwecji, szczególnie od początku lat
dziewięćdziesiątych XX. wieku.
17
Rycina 3. Transformacja modelu wynagradzania pracowników w szwedzkiej administracji
rządowej.
Siatki wynagrodzeń
Wynagrodzenie przypisane do
stanowiska
Ustalanie płac na poziomie
centralnym
Negocjacje jako tryb
uzgodnienia wynagrodzeń
Wynagrodzenia
zindywidualizowane
Wynagrodzenie zależne od
wyników
Wynagrodzenia ustalane na
poziomie poszczególnych
instytucji
Ustalanie wynagrodzeń w
formie dialogu pracownika z
bezpośrednim przełożonym
Żródło: Cloarec 2011.
Indywidualizacja warunków zatrudnienia dotyczy nie tylko wynagrodzeń. Również w ramach
oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego duży nacisk kładzie się na podejście
zindywidualizowane i partnerskie. Zasadą – podobnie w wielu innych krajach – jest
przeprowadzanie rocznej oceny pracowników. W Szwecji opiera się ona jednak na
oryginalnej formule dialogu między pracownikiem i jego liniowym menedżerem. Celem tego
dialogu jest przede wszystkim wypracowanie długofalowej wizji rozwoju zawodowego
pracownika, w oparciu jego własne przemyślenia i pomysły, obserwacje przełożonego oraz
cele i plany organizacji jako całości. Takiemu modelowi oceny pracowniczej sprzyja unikanie
ocen punktowych czy rankingowych, które wprawdzie mogą oddziaływać motywująco na
niektórych pracowników, ale mogą wpływać negatywnie na relacje interpersonalne, a poza
tym przynoszą niewiele korzyści gdy chodzi o planowanie kariery pracownika.
Należy przy tym zastrzec, że w szwedzkiej administracji nie obowiązują zuniformizowane
reguły oceny pracy urzędników i każdy urząd (zarówno ministerstwa, jak i agencje), a ściślej
ich dyrektorzy generalni dysponują znacznym zakresem swobody w ustalaniu szczegółowych
metod i procedur dotyczących ich pracowników. Jest to spójne z obowiązującym w skali całej
administracji podejściem zorientowanym na rezultaty, gdzie menedżerowie publiczni
18
dysponują znacznym zakresem autonomii w doborze środków realizacji wyznaczonych im
celów.
2.5 Szkolenia zorientowane głównie na rozwijanie „miękkich” umiejętności i
kwalifikacji
W szwedzkiej administracji rządowej nie obowiązuje model kariery, czyli wielostopniowy
system awansu zawodowego opartego głównie na stażu pracy na stanowiskach niższego
stopnia. W tym sensie trudno mówić o istnieniu w szwedzkiej administracji wyodrębnionego
korpusu służby cywilnej, ponieważ brak jest formalnych przeszkód dla aplikowania o niemal
każde stanowisko w administracji przez osoby nieposiadające doświadczenia pracy w
administracji rządowej. Rekrutacja jest co do zasady otwarta i opiera się na ocenie
kwalifikacji i umiejętności. Z kolei elastyczny system wynagradzania ułatwia pozyskiwanie
wysokiej klasy specjalistów z sektora prywatnego czy świata nauki.
Jak podkreślali przedstawiciele szwedzkiej administracji, taki model ma istotny wpływ na
politykę szkolenia i podnoszenia kwalifikacji urzędników. W uproszczeniu można powiedzieć,
że do szwedzkiej administracji rządowej trafiają osoby już odpowiednio wykwalifikowane w
obszarze polityki publicznej, którym mają się zajmować. Ich przygotowanie do pracy w
określonej dziedzinie może wynikać z doświadczenia z pracy w sektorze prywatnym lub pracy
naukowej. Nie potrzebują już oni kształcenia czy dokształcania w obszarze, którym będą się
zajmować w administracji.
Powoduje to, że polityka szkoleń w instytucjach szwedzkiego rządu koncentruje się na innych
sferach niż podnoszenie kwalifikacji urzędników w dziedzinach polityki publicznej, w których
urzędnicy operują. Można wyróżnić następujące obszary priorytetowe w polityce
szkoleniowej obowiązującej w szwedzkiej administracji rządowej:

Przywództwo;

Przygotowanie etyczne, w tym szkolenia dotyczące unikania konfliktów interesów i
szkolenia antykorupcyjne;
 Procedury w ramach kolektywnego procesu decyzyjnego obowiązującego w
szwedzkim rządzie;

Procedury działania i mechanizmy decyzyjne w ramach Unii Europejskiej;
19

Szkolenia propagujące model działania zorientowany na klienta;
 Doskonalenie szeroko rozumianych kompetencji menedżerskich związanych z
zarządzaniem zespołami i projektami.
W aneksie zamieszczono przykładowy scenariusz cyklu szkoleniowego dla urzędników
rozpoczynających pracę w administracji rządowej w Szwecji oraz program szkolenia
wprowadzającego dla urzędników wyższego szczebla.
2.6 Merytoryczna ocena raportów
Istota praktyki funkcjonującej w szwedzkiej Agencji Zarządzania Publicznego polega na
wdrożeniu trójelementowego modelu ewaluacji dokumentów (raportów) tworzonych przez
tę instytucję. Agencja Zarządzania Publicznego odpowiada za opracowywanie rozwiązań
służących usprawnieniu i zwiększeniu efektywności działania administracji publicznej w
Szwecji. Głównym produktem pracy Agencji są raporty tworzone przez zespoły pracowników
Agencji zawierające diagnozę sytuacji w poszczególnych sferach sektora publicznego oraz
rekomendacje dotyczące ewentualnych zmian czy ulepszeń.
Raporty analityczne przygotowywane przez Agencję – zanim zostaną upublicznione i
poddane publicznej ocenie – są przedmiotem ewaluacji:

Ocena wewnętrzna – zespół autorski przedstawia projekt raportu do oceny innym
pracownikom Agencji;
 Ocena przez klienta – raporty są przygotowywane na zlecenie ministerstw, które są
traktowane jako klienci. Ministerstwa wypełniają kwestionariusz oceny raportu,
głównie pod względem jego użyteczności oraz przyznają ocenę punktową.
 Ocena przez zewnętrznych ekspertów – Agencja rozwinęła
sieć ekspertów
akademickich, którzy uczestniczą w ewaluacji raportów tworzonych przez Agencję.
Przygotowują oni opisową recenzję raportów.
Po fazie oceny następuje upublicznienie raportu.
20
3 Podsumowanie
3.1 Wspieranie mechanizmów uczenia się w ramach organizacji
Opisane powyżej przykłady mechanizmów i narzędzi wzmacniających procesy uczenia się w
szwedzkiej administracji rządowej należy potraktować szeroko, jako instrumenty
przyczyniające się do tworzenia polityk publicznych wysokiej jakości (opartych na
dowodach). Jeżeli chodzi o kolektywne procesy decyzyjne i komitety badawcze, narzędzia te
traktować należy jako środki na rzecz maksymalizacji wykorzystania przez administrację
wiedzy niezbędnego do kształtowania polityk publicznych – wiedzy zarówno z wewnątrz
rządu, jak i od aktorów zewnętrznych.
Kolektywne podejmowanie decyzji jest skutecznym narzędziem wymuszającym wymianę
informacji, komunikację i refleksję wewnątrz rządu. Wynika to z faktu, że odpowiedzialność
za wszelkie decyzje podejmowane w tym procesie spoczywa na każdym członku rządu, co
wyraźnie sprzyja ich zaangażowaniu w proces decyzyjny również w sferach polityki państwa,
które bezpośrednio nie dotyczą zakresu działania ich ministerstw.
Jeśli chodzi o mechanizmy w sferze zarządzania kadrami w administracji rządowej, w zgodnej
opinii ekspertów przyczyniły się one do osiągnięcia bardzo wysokiego potencjału kadrowego
szwedzkiego rządu. Połączenie otwartego naboru i maksymalnie zdecentralizowanego i
zorientowanego na rezultaty systemu wynagradzania pracowników tworzy najbardziej
sprzyjający efektywnemu uczeniu się system służby cywilnej. Pozwala rekrutować do
administracji specjalistów wysokiej klasy, których wiedza w polu działania danego
ministerstwa nie wymaga już zasadniczej poprawy. System zindywidualizowanego, opartego
na dialogu i zorientowanego na wyniki wynagradzania pozwala natomiast podtrzymywać
wysoki poziom motywacji pracowników.
Analiza OECD wskazuje również, że silne powiązanie wynagrodzeń z osiąganymi rezultatami
przynosi szwedzkiej administracji rządowej także inne korzyści, m.in. wzmocnienie pozycji
dyrektorów generalnych w urzędach, silniejsze przywództwo (co samo w sobie jest
czynnikiem sprzyjającym bardziej efektywnemu uczeniu się w organizacji). Jako potencjalne
zagrożenie związane z
tym systemem wymienia
się
natomiast ryzyko
lepszego
wynagradzania nowo zatrudnianych pracowników, aby zachęcić ich do przyjęcia oferty pracy,
bez związku z ich wynikami (OECD 2005: 219).
21
3.2 Stwarzanie/istnienie sprzyjających warunków w otoczeniu organizacji
Szwedzki system zarządzania publicznego – czy szerzej: system ustrojowy i społeczny – to
jeden z najbardziej oryginalnych i spójnych modeli społeczno-politycznych na świecie.
Ułatwia to z pewnością wychwycenie najważniejszych cech go charakteryzujących i
warunkujących funkcjonowanie administracji rządowej w tym kraju. Wydaje się, że
najistotniejszym czynnikiem ustrojowym tworzącym klimat sprzyjający efektywnemu uczeniu
się jest utrwalony, wyraźny i konsekwentny rozdział funkcji strategicznych i operacyjnych
wewnątrz administracji rządowej. Szwedzka administracja dostarcza empirycznego dowodu
na trafność postulatu separacji sfer tworzenia polityk publicznych i ich implementacji.
Taki system organizacji administracji rządowej determinuje skuteczność opisanych powyżej
instrumentów takich jak kolektywny proces decyzyjny czy udział komitetów badawczych w
tworzeniu prawa i polityk publicznych. Mogą one funkcjonować w pełni tylko w warunkach
rządu skoncentrowanego na wypełnianiu
misji rządzenia państwem i nieobciążonego
funkcjami operacyjnymi. Szczególnie kolektywny proces decyzyjny byłby niemożliwy do
wprowadzenia w innych warunkach, ponieważ ministrowie byliby zanadto obarczeni
zadaniami operacyjnymi z swojego obszaru, by wnosić rzeczywiście wartościowy wkład do
decyzji w innych sferach polityki publicznej.
Jeśli chodzi o czynniki socjologiczne i kulturowe najistotniejszą rolę odgrywa zapewne
charakterystyczna dla społeczeństw skandynawskich kultura współdziałania, dialogu i
współdecydowania. Tworzy ona sprzyjające warunki zarówno dla kolektywnego procesu
decyzyjnego, ale też dla opisanego powyżej systemu zarządzania kadrami administracji
rządowej. Jego oryginalną cechą jest bowiem traktowanie dialogu jako optymalnej metody
oceny pracownika oraz kształtowania jego planów rozwoju w ramach organizacji.
W rozmowach z przedstawicielami szwedzkiej administracji wskazywano także na inny
czynnik społeczno-kulturowy, a mianowicie wysoki prestiż, jakim cieszy się praca dla
administracji publicznej. Administracja jest przez wielu wysokiej klasy specjalistów
traktowana jako praca pierwszego wyboru, co wraz z elastycznym systemem wynagradzania
i otwartym naborem pozwala administracji pozyskiwać wysokiej jakości pracowników. W
dalszej konsekwencji ogranicza to także potrzebę inwestowania w dokształcanie
22
pracowników administracji w dziedzinie, którą się zajmują – przychodząc do ministerstwa czy
agencji są już odpowiednio przygotowani merytorycznie, dzięki doświadczeniu w sektorze
prywatnym czy w nauce. Więcej uwagi można wówczas poświęcić na kształtowanie postaw
etycznych i budowanie kultury organizacyjnej opartej na rozumieniu specyficznych zadań
sektora publicznego.
Wśród czynników, które mogą osłabiać procesy uczenia się w ministerstwach szwedzkiego
rządu wymieniono natomiast przede wszystkim trudności w komunikacji z agencjami, w tym
pozyskiwaniu od nich informacji niezbędnych do wypracowywania odpowiedniej jakości
polityk publicznych. Wprawdzie agencje mają obowiązek dzielenia się informacjami, a
ponadto między nimi a ministerstwami odbywa się regularna, nieformalna komunikacja,
pojawia się jednak zagrożenie, że agencje będą starały się wykraczać poza wyłącznie
operacyjną rolę i wpływać na kształt polityk publicznych, choćby poprzez odpowiednie
selekcjonowanie i przedstawianie posiadanych przez siebie informacji.
3.3 Wnioski dla polskiej administracji
Mechanizmy, metody i narzędzia przedstawione powyżej są na tyle silnie powiązane z
uwarunkowaniami ustrojowymi, historycznymi, socjologicznymi czy kulturowymi, że ich
transferowanie do innych systemów administracyjnych może napotkać poważne trudności.
Takie obawy potwierdzają eksperci zarówno reprezentujący szwedzką administrację, jak i
obserwujący z perspektywy akademickiej. Niemniej jednak podkreślają oni równocześnie, że
już od kilkudziesięciu lat wiele państw z całego świata udanie korzysta z rozmaitych
rozwiązań wypracowanych w Szwecji.
W polskiej administracji, szczególnie w latach dziewięćdziesiątych poprzedniego stulecia
podejmowane były pewne próby transferowania rozwiązań szwedzkich, przede wszystkim
modelu rozdzielenia funkcji strategicznych i operacyjnych poprzez wyprowadzenie
administracji wykonawczej poza ministerstwa, do rozmaitych agencji i urzędów centralnych.
Następnie ten model częściowo zarzucono m.in. poprzez włączenie licznych urzędów
centralnych w struktury ministerstw. W obecnym kształcie trudno mówić o spójnym modelu,
jednak przeważają ministerstwa łączące w zakresie swojej odpowiedzialności zarówno
funkcje strategiczne, jak i operacyjne.
23
Nie zmienia to faktu, że przynajmniej niektóre z zaproponowanych rozwiązań możliwe są do
wprowadzenia bez konieczności istotnych zmian prawnych czy ustrojowych. Dotyczy to np.
komitetów badawczych. Pewne możliwości ich tworzenia (zwłaszcza przy Prezesie Rady
Ministrów) rysują się już na gruncie obowiązującej ustawy o Radzie Ministrów, aczkolwiek
ewentualne zmiany byłyby wskazane, np. by zapewnić odpowiednie finansowanie
działalności takich komitetów, co w przypadku szwedzkim ma kluczowe znaczenie dla
zagwarantowania wysokiej jakości ich pracy.
Usankcjonowanie komitetów badawczych mogłoby nastąpić w formie zmian w Regulaminie
pracy Rady Ministrów, które wobec braku ustawy regulującej rządowy proces legislacyjny, w
najszerszym
stopniu
określa
obecnie
zasady
przygotowywania
projektów
aktów
normatywnych.
Bardziej problematyczne mogłoby się
natomiast okazać wprowadzenie
rozwiązań
dotyczących zarządzania kadrami w administracji rządowej. Wymagałaby one dalszych zmian
w systemie służby cywilnej, w szczególności zasad wynagradzania pracowników, ocen
okresowych czy systemu szkolenia pracowników. Pewne metody można by jednak wdrażać
bez konieczności takich zmian. Dotyczy to np. relacji na linii pracownik – przełożony, które w
modelu szwedzkim opierają się w dużym stopniu na dialogu, a nie sztywnej relacji
hierarchicznej. Zmiana podejścia menedżerów liniowych w polskich urzędach administracji
rządowej w tym kierunku nie wymagałaby zmian prawnych.
24
Bibliografia
Bergström, H. (1991), „Sweden’s Parties and Political System at the Crossroads”, [w:] Lane,
J.E. (red.), Understanding the Swedish Model, London.
Cloarec, R. (2011), Social partners role in Pay formation in Swedish central government
administration.
Ekonomistyrningsverket (2003), Performance Management in Swedish central government.
Hall, P. & Nilsson, T. (2011), Bureaucratic autonomy revisited: informal aspects of agency
autonomy in Sweden, Paper for the Permanent Study Group VI on Governance of Public
Sector Organisations, Annual Conference of EGPA, 7-10 September 2011, Bucharest.
Hustedt, T. & Tiesen, J. (2006), Central Government Coordination in Denmark, Germany and
Sweden – An Institutional Policy Perspective, Potsdam.
Izdebski, H. & Kulesza, M. (2003) Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa.
Jacobsson, B & Sundström, G. (2007), Governing State Agencies. Transformations in the
Swedish Administrative Model, nr 5.
Kristensson, E. (2010), Presentation for the Workshop on Regulatory Reform and individual
meetings 5-7 July 2010 Ramallah.
Modell, S. & Gronlund, A. (2007), Outcome-based Performance Management: Experiences
from Swedish Central Government, Public Performance and Management Review, nr 2.
Moynihan, D.P. (2006), Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public
Administration, nr 4.
OECD (2005), Performance-related pay policies for government employees.
Osborne, D. & Gaebler, T. (1992), Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Reading.
Regeringskansliet (2008), The Swedish Government at Work, Stockholm.
Regeringskansliet (2011), Facts & Figures: Swedish Government Offices Yearbook 2010,
Stockholm.
25
Sundström, G. (2006), Management by Results: Its Origin and Development in the Case of
the Swedish State, International Public Management Journal, nr 4.
Swartling, A.G. & Nilsson, M. (2007), Social learning and EPI: communicative governance in
Swedish climate policy formation, Berlin.
van Thiel S. (2009), The rise of executive agencies: comparing the agencification of 25 tasks
in
21
countries,
(artykuł
dostępny
na
stronie
internetowej:
http://www.egpa2009.com/documents/psg6/Thiel.pdf).
26
Załącznik 1
Opracowanie: K.Olejniczak
W niniejszym załączniku przedstawiamy strukturę zidentyfikowanego przez nas mechanizmu
uczenia się. Odnosimy się do niego analizując praktyki międzynarodowe. Poniższe wnioski
opierają się na następujących źródłach empirycznych (szczegóły metodyki analiz zostaną
przedstawione są w dwóch pierwszych zeszytach roboczych projektu MUS):

Analiza literatury i wcześniejszych badań: 370 międzynarodowych publikacji,

Badanie ankietowe pracowników 4 ministerstw (populacja 3394 osób, stopa zwrotu
51% = 1731 osób),

Wywiady z kadrą kierowniczą 4 ministerstw (95 wywiadów),

Wywiady i wizyty studyjne w 12 krajach (38 wywiadów z naukowcami, 73 wywiady z
praktykami administracji publicznych, 25 seminariów i konferencji).
W toku naszych analiz udało nam się ustalić, że mechanizm uczenia się organizacji
publicznych składa się z trzech grup elementów:

procesów uczenia się,

czynników wpływających na uczenie się,

relacji między procesami a czynnikami.
Strukturę i definicje procesów będących składowymi mechanizmu uczenia się przedstawia
rycina 4. Badanie empiryczne pozwoliło również zdefiniować czynniki ważne dla uczenia się.
Okazało się, że należą do nich wybrane zasoby departamentu jak i niektóre cechy otoczenia,
w którym funkcjonują polskie departamenty. Czynniki te - wraz z ich definicjami przedstawiliśmy na rycinie 5. Wreszcie, w toku badań zarówno krajowych jak i
międzynarodowych ustaliliśmy relacje między elementami procesu uczenia się.
Po pierwsze wiemy, że procesy uczenia się najczęściej układają się w cykl od impulsów, przez
refleksję, budowaną na tej podstawie wiedzę aż po adaptację. Ważne jest nie tylko by
27
poszczególne elementy procesu występowały, ale również by były ze sobą powiązane w
odniesieniu do konkretnego działania, polityki, programu prowadzonego przez organizację.
Po drugie, poznaliśmy powiązania między czynnikami a procesami. Zostały one
przedstawione na rycinie 6.
Należy jednak podkreślić, przyczynowy charakter tych relacji nie został jeszcze definitywnie
potwierdzony. Stanie się tak dopiero po zakończeniu testów w departamentach polskich
ministerstw (w 2014 roku).
28
Rycina 4. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - procesy
Informacje z otoczenia departamentu
dotyczące wydajności, skuteczności i
użyteczności jego działań
Uczestnictwo w
konferencjach i
szkoleniach
Dyskusje i analizy
prowadzone z udziałem
kierownictwa
departamentu
Zlecanie i/lub
korzystanie z badań,
analiz lub ekspertyz
Konferencje
i>szkolenia
Analizy>
i>ekspertyzy
Zmiana kierunku działania lub
sposobu postrzegania obszaru
działań departamentu, pod
wpływem refleksji
Zmiana metod
pracy, codziennych
działań, podjęta w
wyniku refleksji
Adaptacja
operacyjna
Zmiana kierunku
działania lub celów z
powodu zmiany
politycznej w
ministerstiwe
Adaptacja>
strategiczna
Refleksja
odgórna
Informacje
zwrotne
IMPULSY
Adaptacja
polityczna
ADAPTACJA
Dyskusje i analizy
prowadzone w
wydziale, wśród
pracowników
Połączenie
wszystkich
elementów w
jeden cykl,
w odniesieniu do
konkretnego
zadania
Refleksja
oddolna
REFLEKSJA
Wiedza o celach stawianych
przed departamentem, o
oczekiwanych efektach działań
Wiedza o otoczeniu w
którym działa
departament,
kierunkach zmian w
polu którym się zajmuje
Wiedza
o>otoczeniu
Wiedza>
strategiczna
Wiedza o narzędziach
i sposobach działania,
procesie, procedurach
Wiedza
operacyjna
WIEDZA
Opracowanie: K.Olejniczak, Ł.Widła-Domaradzki
29
Rycina 5. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - czynniki
Opracowanie: K.Olejniczak, Ł.Widła-Domaradzki
30
ZESPOŁY
Wzajemne wsparcie
Spójność grupowa
Psychologiczne bezpieczeństwo
LIDERZY
Kierownictwo demokratyczne
Naczelnik demokratyczny
ZASOBY - INFRASTRUKTURA
Dostępność opracowań i informacji
PROCEDURY i ZWYCZAJE
Kodyfikacja praktyk
Systemy referencyjne
RELACJE Z OTOCZENIEM
Szerokość i intensywność relacji
Zewnętrzne źródła porady
Jakość ekspertyz
Opracowanie: Zespół projektu MUS
Adaptacja polityczna
Adaptacja operacyjna
Adaptacja strategiczna
ADAPTACJA
Wiedza operacyjna
Wiedza strategiczna
Wiedza o otoczeniu
WIEDZA
Refleksja oddolna
Refleksja odgórna
REFLEKSJA
Impulsy zwrotne
Analizy i ekspertyzy
Czynniki MUS
IMPULSY
Procesy MUS
Konferencje i szkolenia
Rycina 6. Mechanizm organizacyjnego uczenia się - relacje
Załącznik 2
Czteromodułowy cykl szkoleniowy dla nowych pracowników administracji rządowej
Kancelaria Rządu zaprasza zarówno nowo zatrudnionych urzędników, jak też tych, którzy
już wcześniej pracowali na podobnych stanowiskach na szkolenia w ramach modułów 1-4.
Rolą urzędników jest wspieranie procesów przygotowania, gromadzenia danych oraz
załatwiania niezbędnych spraw związanych z realizacją procesów decyzyjnych rządu i
Kancelarii Rządu.
Bez względu na to, za który element organizacji odpowiadasz, jako urzędnik przyczyniasz się
do realizacji nadrzędnych celów Kancelarii Rządu. Reprezentujesz wartości takie jak
profesjonalizm, wiedza, ciągłość oraz etyczne postępowanie.
Oczekiwania wobec Ciebie jako urzędnika są bardzo wysokie, szczególnie jeżeli chodzi o
wiedzę, umiejętność pracy wielozadaniowej i otwartość na dialog i współpracę. Aby szybko
oswoić się z czekającymi Cię zadaniami, musisz poznać podstawowe procesy i zasady pracy w
Kancelarii Rządu. Poprzez moduły możesz poszerzyć wiedzę o wykonywaniu swoich
obowiązków w sposób skuteczny i znaleźć niezbędne informacje.
W procesie dydaktycznym zastosowanym w modułach połączono klasyczne wykładanie
wiedzy z praktycznymi ćwiczeniami poprzez szkolenie umiejętności, dyskusję, refleksję i
rozwiązywanie studiów przypadków. Praca będzie odbywać się w formie zróżnicowanych
zadań realizowanych w dużej grupie, w mniejszych podgrupach, poprzez dialog oraz
indywidualnie. Organizatorzy mogą poprosić uczestników o wcześniejsze przygotowanie
określonych materiałów lub o wykonanie „pracy domowej” pomiędzy dwoma dniami
szkolenia.
Informacje o modułach i zapisach można znaleźć w intranecie w zakładce katalog szkoleń/N,
gdzie znajdują się wszystkie kursy opracowane w ramach bloku „Nowy pracownik”.
Moduł 1 - podstawowe procesy Kancelarii Rządu i wiedza o regulacjach formalnych
Celem tego modułu jest zapewnienie lepszego zrozumienia pracy Kancelarii Rządu i
kluczowych procesów, jak również zapewnienie uczestnikom konkretnych narzędzi pracy na
stanowisku urzędnika w biurach rządowych. Odbywa się to poprzez łączenie analizy
teoretycznej z konkretnymi, praktycznymi przykładami, które pomogą w odpowiedzi na
wiele pytań i wątpliwości.
Program:

władza publiczna - rola parlamentu, rządu i administracji rządowej

metody konsultacji w Kancelarii Rządu

rola urzędników a rola polityków

informacje publiczne a informacje tajne

funkcjonowanie krajowego systemu komitetów badawczych

system zarządzania zadaniami

proces budżetowy

proces legislacyjny

kontrola regulacyjna

zagadnienia międzysektorowe
Termin szkolenia: 22, 25 i 29 maja 2012
Ramy czasowe: 09.00.- 15.00.
Moduł 2 - Komunikacja wewnętrzna i zewnętrzna
Komunikacja jest procesem, który wpływa na codzienne funkcjonowanie pracowników
Kancelarii Rządu. Chodzi tu o usprawnienie realizacji codziennych, powtarzających się zadań,
takich jak wyrażanie się jasno i zrozumiale w formie pisemnej oraz wygłaszanie zwięzłych i
poprawnych prezentacji ustnych i briefingów.
W celu zrozumienia czym jest jasna komunikacja werbalna i pisemna w Kancelarii Rządu,
moduł ten przeplata elementy teoretyczne z praktycznymi ćwiczeniami, zestawem
wskazówek
i
wytycznych
umożliwiających
samodzielny
rozwój
umiejętności
komunikacyjnych.
Moduł lepiej uzmysłowi uczestnikom rolę komunikacji w realizacji nadrzędnych celów
Kancelarii Rządu. Dotyczy to w szczególności współpracy między organizacjami wewnątrz
33
Kancelarii w zakresie komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej, jak również świadomości
granic, które rozróżniają polityków od urzędników.
Program:

komunikowanie się w Kancelarii Rządu

kultura i metodyka dyskusji

umiejętności prezentacji

umiejętności wypowiadania się

umiejętności negocjacyjne

jak efektywnie pisać z punktu widzenia administracji publicznej
Termin szkolenia: zaplanowane są dwa terminy trzydniowych szkoleń na jesieni tego roku.
Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.
Ramy czasowe: 09.00-13.00.
Moduł 3 - UE i praca w środowisku międzynarodowym
Celem tego modułu jest pogłębienie wiedzy i lepsze zrozumienie funkcjonowania Unii
Europejskiej oraz związanych z nią krajowych i międzynarodowych zadań Kancelarii Rządu. W
oparciu o studia przypadków uczestnicy zapoznają się z czynnikami, które zwiększają
szwedzkie wpływy w UE. Ponadto celem tego modułu jest pokazanie pozostałych zadań
międzynarodowych i zagranicznych realizowanych przez Kancelarię Rządu.
Program:

polityka rządu wobec UE

procesy decyzyjne UE i ich wpływ na naszą pracę w UE

praca na rzecz UE na poziomie wydziałów Kancelarii Rządu - kto co robi

procesy negocjacyjne na różnych poziomach pracy ministerstw

praca Kancelarii Rządu na rzecz i w organach organizacji międzynarodowych takich
jak ONZ, WTO, OECD
34
Termin szkolenia: zaplanowany jest jeden termin szkolenia na jesieni tego roku, które
potrwa 1,5 dnia. Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.
Moduł 4 – Państwo i sektor publiczny w gospodarce
Celem tego modułu jest zapewnienie wyczerpującej wiedzy o funkcjonowaniu organów
władzy publicznej i państwowej oraz roli sektora publicznego w gospodarce, a także
pogłębienie wiedzy na temat budżetu państwa, władzy większościowej oraz organów
kontroli rządu i jego działalności.
Program:

zadania publiczne

państwo i rola sektora publicznego w gospodarce

rozwój makroekonomiczny

budżet państwa, prace nad budżetem

kontrola regulacyjna
Termin szkolenia: zaplanowany jest jeden termin szkolenia na jesieni tego roku, które
potrwa 1,5 dnia. Szczegóły pojawią się w katalogu szkoleń.
[tłum. Katarzyna Wojnar]
35
Załącznik 3
Program wprowadzający dla nowych pracowników stanowisk kierowniczych i liderów w
Kancelarii Rządu Szwecji
Plan na rok 2011
Rozpoczęcie programu: oczekiwania wobec oczekiwań
Dzień wprowadzający w siedzibie Kancelarii Rządu.
Przedstawiciele przywództwa politycznego wyrażą swoje zdanie na temat głównych celów
i elementów misji kierowników i liderów w Kancelarii Rządu. Uczestnicy będą mogli określić
swoje oczekiwania wobec politycznego przywództwa oraz wobec relacji z pracownikami
własnego i innych departamentów. Omówienie będzie dotyczyło kwestii, które obejmują
zadania kierownicze w Kancelarii Rządu, a także relacji z pozostałymi pracownikami
i interesariuszami zewnętrznymi w wymiarze krajowym i międzynarodowym.
Moduł 1 - Rola lidera
4 dni rozłożone na dwa bloki dydaktyczne.
Temat: przywództwo osobiste, część 1 i 2
Cel: rozwój indywidualnych umiejętności przywódczych
Największy nacisk w tym module kursu położony będzie na następujące kwestie:

samopoznanie;

przywództwo w organizacji politycznej;

komunikację;

przywództwo sytuacyjne;

relacje lider i zespół.
Metoda: ćwiczenia grupowe
Moduł 2 - Rola liderów zarządzania
2 dni w w siedzibie Kancelarii Rządu.
Temat: przywództwo w działaniu;
36
Cel: wyjaśnienie zarządzania i przywództwa liderów, analiza relacji lidera zarządzania z
różnymi grupami interresariuszy.
W module 2 uczestnicy skoncentrują się wokół tematów takich jak:

podstawowe zadania i procesy w Kancelarii Rządu;
 relacje z interesariuszami wewnętrznymi: przywództwo polityczne, współpracownicy,
podwładni;
 relacje z interesariuszami zewnętrznymi: większości polityczne, Parlament, UE,
instytucje międzynarodowe i zagraniczne;

relacje z grupami interesów pracowniczych: audyt wewnętrzny.
Metoda: analiza studiów przypadków, omawianie i analiza głównych konfliktów i dylematów
w procesie zarządzania działaniem.
Moduł 3 - Rola pracodawców
2 dni w siedzibie Kancelarii Rządu.
Temat: misja pracodawcy
Cel: pogłębienie zrozumienia misji lidera i wzmocnienie go w roli pracodawcy Kancelarii
Rządu.
W tej części kursu uczestnicy skupią się na następujących tematach:

rola pracodawców w Kancelarii Rządu i przepisy regulujące zatrudnienie;

treści umów o pracę;

środowisko pracy, BHP i zdrowie;

kwestie etyczne;

podnoszenie kompetencji i umiejętności.
Metoda: przekazywanie wiedzy w formie szkolenia połączone z dyskusją w grupach i
odgrywaniem ról w studiach przypadków opartych na autentycznych zadaniach kierowników
Kancelarii Rządu.
Trzy spotkania sieciowe
Pół dnia / okazjonalnie w czasie trwania szkolenia.
37
Cel: pomóc wszystkim uczestnikom w rozwoju samowiedzy poprzez omówienie wątpliwości,
pytań i spostrzeżeń, które pojawią się podczas realizacji modułów 1-3. Spotkania będą
również okazją do wymiany doświadczeń i rozwiązań.
Metoda: refleksja i dyskusja w grupie, podgrupach bądź indywidualnie.
Nowi pracownicy na stanowiskach kierowniczych i liderzy w Kancelarii Rządu
Kancelaria Rządu oferuje nowym kierownikom szkolenie wprowadzające z zakresu
zarządzania zespołami pracowników oraz przywództwa w organizacji. Punktem wyjścia
szkolenia jest polityka kadrowa Kancelarii Rządu, która składa się z trzech filarów: roli
kierowników, roli liderów zarządzania i roli pracodawców. Chodzi w niej też o wyjście
naprzeciw potrzebom nowych kierowników odpowiedzialnych za kwestie personalne i
budżetowe. Treść szkolenia bardzo dobrze odzwierciedla praktyczne sytuacje, z którymi mają
do czynienia kierownicy oraz warunki ich rzeczywistej pracy.
W momencie rozpoczęcia programu uczestnicy rozpoczynający pracę na stanowiskach
kierowniczych powinni mieć co najmniej półroczne doświadczenie na aktualnym stanowisku
pracy.
Założenia
Program przyczyni się do podniesienia potencjału każdego uczestnika w wykonywaniu zadań
i obowiązków przynależnych kierownikom i liderom, jak również zwiększy zdolność każdego
lidera w rozwijaniu efektywnych relacji zarówno wewnętrznych, zewnętrznych jak i
międzynarodowych.
W szczególności program przyczyni się do:

zwiększenia zdolności efektywnego komunikowania się ze współpracownikami
i podwładnymi;

stworzenia i usprawnienia funkcjonowania wewnętrznej sieci;
 zwiększenia samowiedzy i świadomości samego siebie w roli lidera u każdego z
uczestników;

zwiększenia zdolności do rozumienia, zarządzania i rozwoju w wymiarze personalnym
i instytucjonalnym.
38
Idee dydaktyczne i sposoby pracy
Szkolenie oparte jest na aktywnym procesie uczenia się. Celem jest umożliwienie
uczestnikom stworzenia własnego stylu przywództwa w oparciu o:

oczekiwania przywództwa politycznego;

wizję polityki kadrowej rządu i Kancelarii Rządu

uwarunkowania współpracy liderów i osób zatrudnionych na stanowiskach
kierowniczych.
Program łączy w sobie przekazywanie wiedzy z uczeniem się poprzez ćwiczenia praktyczne,
dyskusję i refleksję. Praca odbywa się w formie zróżnicowanych zadań realizowanych w dużej
grupie, w mniejszych podgrupach, poprzez dialog oraz indywidualnie.
Polityka kadrowa w Kancelarii Rządu
Istotnym punktem wyjścia dla wszelkich działań związanych z rozwojem pracowników w
Kancelarii Rządu jest polityka kadrowa. Polityka określa poziom i kierunek kwalifikacji
wymaganych od zatrudnianych osób w zakresie wiedzy, umiejętności i podejścia do pracy.
Szkolenie ma na celu przede wszystkim zwiększenie zdolności i rozwijania odpowiednich
postaw pracowników w zespole każdego kierownika, tak aby mógł on wypełnić swoją misję
oraz przyczynić się do tego, aby Kancelaria Rządu tworzyła kompetentną, efektywną i
skuteczną administrację zapewniającą sprawne funkcjonowanie rządu.
Wprowadzenie dla nowych kierowników 2011
Program opiera się na :

celach polityki kadrowej Kancelarii Rządu;

oczekiwaniach przywództwa politycznego;

ogólnej misji i celach Kancelarii Rządu;

koncentracji na rozwoju osobistym pracowników i podwładnych.
39
Program podzielony jest na trzy odrębne moduły: roli kierowników, roli liderów zarządzania
i roli pracodawców. Dwa ostatnie moduły otwarte są dla różnych kategorii kierowników w
celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb zarówno doświadczonych jak i początkujących
menedżerów.
[tłum. Katarzyna Wojnar]
Załącznik 4
Niniejsze opracowanie powstało z wykorzystaniem informacji udostępnionych autorowi w
trakcie wizyty studyjnej w Szwecji i rozmów przeprowadzonych w następujących
instytucjach:

Urząd Audytora Generalnego Szwecji (Riksrevisionen);

Szwedzka Agencja do spraw Pracowników Rządu (SAGE);

Szwedzka Agencja na rzecz Zarządzania Publicznego (Statskontoret);

Urząd ds. Administracji;

Quality of Government Institute, Uniwersytet w Göteborgu.
40