Skutki dla budżetu państwa zastępowania umów o pracę umowami

Transkrypt

GŁÓWNY INSPEKTORAT PRACY
Skutki dla budżetu państwa
zastępowania umów o pracę umowami
cywilnoprawnymi
i zatrudnienia w szarej strefie
Warszawa, kwiecień 2016 r.
I. Skutki dla budżetu państwa wynikające zatrudniania w „szarej strefie”
Wszystkie kraje świata, bez względu na typ gospodarki, zmagają się z występującym w różnej
skali i różnych formach problemem „szarej strefy”. Według szacunków Instytutu Badań nad
Gospodarką Rynkową (IBnGR), ok. 19,2% polskiego PKB generowane jest w „szarej strefie”.
I choć zauważalna jest tendencja spadkowa (w 2014 r. było to 19,5% PKB), to nadal wskaźnik
ten utrzymuje się na wysokim poziomie. To złożone zjawisko definiuje się poprzez wskazanie
jego poszczególnych obszarów problemowych. Autorzy raportu pt. „Szara strefa w polskiej
gospodarce”, opublikowanego przez IBnGR w kwietniu 2014 r., definiują szarą strefę
wielowymiarowo. Wskazują, że składają się na nią:
 działalność nielegalna – o charakterze kryminalnym – zabroniona przez prawo
i ścigana jako przestępstwo lub wykroczenie (głównie przemyt alkoholu i papierosów,
handel narkotykami oraz przestępczość okołoprostytucyjna). Działalnością nielegalną
zajmują się głównie nierejestrowane podmioty gospodarcze, często grupy przestępcze,
jednak dość częste są przypadki uczestnictwa w działaniach nielegalnych przez
zarejestrowane i legalnie działające przedsiębiorstwa;
 działalność ukryta – prowadzona przez oficjalnie zarejestrowane przedsiębiorstwa,
polegająca na zaniżaniu obrotów, głównie celem obniżenia uciążliwości wynikających
z opodatkowania lub uniknięcia wypełnienia standardów wymaganych przez przepisy
prawa. Panuje generalne przekonanie, że zjawisko to jest bardziej powszechne wśród
mikro- i małych przedsiębiorstw. Działalność ukryta obejmuje także zaniżanie
wynagrodzeń poprzez wypłacanie ich w dwóch częściach: pierwszej na poziomie
minimalnego wynagrodzenia za pracę lub nieco powyżej i drugiej – poza ewidencją,
co oznacza uszczuplenie należności z tytułu podatków i składek ZUS, opłacanych
wyłącznie od kwoty zadeklarowanej (wskazanej w umowie o pracę i deklaracjach
ubezpieczeniowych);
 działalność nieformalna – prowadzona zazwyczaj całkowicie lub częściowo poza
rejestracją. Podejmowana jest głównie przez osoby fizyczne odpłatnie świadczące usługi
na rzecz innych osób, czasem także na rzecz instytucji. Brak bezpośredniej rejestracji
jest albo wynikiem małej skali działalności, albo działania z pominięciem jakichkolwiek
regulacji i standardów. Może to wynikać również z dorywczego bądź sezonowego
charakteru podejmowanych przedsięwzięć. W działalność nieformalną zaangażowana
jest w dużym stopniu tzw. marginalna siła robocza. W jej skład wchodzą: bezrobotni
z niewielkimi szansami na znalezienie pracy na rynku z powodu niskich kwalifikacji bądź
nieumiejętności utrzymania się na nim, pracownicy zatrudnieni w oficjalnej gospodarce
2
i dorabiający sobie w „szarej strefie”, niekiedy z wykorzystaniem do tego celu sprzętów,
urządzeń lub nawet materiałów należących do pracodawcy, emeryci i renciści
dysponujący dużą ilością czasu, studenci i uczniowie, imigranci zarobkowi, niekiedy
gotowi do podejmowania uciążliwych prac za stosunkowo niewielkim wynagrodzeniem.
Cechą
charakterystyczną
„szarej
strefy”
gospodarki
jest
zjawisko
pracy
nierejestrowanej, nazywanej także pracą „na czarno”. W raporcie Głównego Urzędu
Statystycznego pt. „Praca nierejestrowana w Polsce w 2014 r.”, opublikowanym w styczniu
2015 r., została ona zdefiniowana jako:
 praca najemna – bez nawiązania stosunku pracy, czyli bez umowy o pracę, umowy
zlecenia, umowy o dzieło lub jakiejkolwiek innej pisemnej umowy pomiędzy osobą
świadczącą pracę a podmiotem zatrudniającym;
 praca na własny rachunek – gdy prowadzona działalność gospodarcza w całości
lub w części nie jest wykazywana i z tego tytułu nie są realizowane zobowiązania
finansowe wobec państwa.
Nielegalne zatrudnienie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2015, poz. 149 z późn. zm.)
koresponduje z przytoczoną powyżej definicją pracy nierejestrowanej, wykonywanej w „szarej
strefie”. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 13 tej ustawy nielegalne zatrudnienie lub nielegalna inna
praca zarobkowa oznacza bowiem:
a) zatrudnienie przez pracodawcę osoby bez potwierdzenia na piśmie w wymaganym
terminie rodzaju zawartej umowy i jej warunków,
b) niezgłoszenie
osoby
zatrudnionej
lub
wykonującej
inną
pracę
zarobkową
do ubezpieczenia społecznego,
c) podjęcie przez bezrobotnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności bez
powiadomienia o tym właściwego powiatowego urzędu pracy.
„Szara strefa” w zatrudnieniu obejmuje jednak swym zakresem więcej zdarzeń niż
te, na które wskazuje ustawowa definicja nielegalnego zatrudnienia. Poza tą definicją
znajdują się np. przypadki wypłacania wynagrodzenia poniżej kwoty deklarowanej, które
są elementami działalności ukrytej i generują uszczuplenia nie tylko na szkodę samych
pracujących, ale także dochodów budżetu państwa.
Należy zgodzić się z autorami przywoływanego już w niniejszym materiale raportu
IBnGR, że zjawisko „szarej strefy” wywiera negatywny wpływ na gospodarkę. W konsekwencji
funkcjonowania przedsiębiorców w „szarej strefie”:
3

budżet państwa nie uzyskuje części należnych danin z tytułu podatków i składek,

naruszane są zasady uczciwej konkurencji,

do konsumentów mogą trafiać dobra i usługi niespełniające standardów określonych
w przepisach,

pracujący „na czarno” nie są objęci dostateczną ochroną przed nadużyciami oraz
nie korzystają w pełni z uprawnień dotyczących zabezpieczenia społecznego,
gwarantowanych osobom, za które odprowadzane są składki ZUS.
Oszacowanie skutków dla budżetu państwa, wynikających z faktu powierzania
i wykonywania pracy w „szarej strefie”, przez pryzmat działań kontrolno-nadzorczych
Państwowej Inspekcji Pracy jest niezwykle trudne, a wszelkie dane liczbowe w tym
zakresie mogą mieć wyłącznie charakter szacunkowy i obarczone są ryzykiem błędnego
ich skalkulowania. Brak jest w pełni wiarygodnych danych dotyczących skali zjawiska pracy
nierejestrowanej. Działalność w „szarej strefie” jest bowiem działalnością ukrytą lub częściowo
ukrytą. Prowadzą ją zarówno zarejestrowane podmioty gospodarcze, jak i osoby (grupy osób),
które w ogóle nie rejestrują swojej działalności. W przypadku firm zarejestrowanych część
działalności prowadzona jest oficjalnie, a cześć poza oficjalnym obiegiem. Zarejestrowani
przedsiębiorcy uwzględniają w swojej księgowości i zgłaszają do opodatkowania tylko część
realizowanych przez siebie zleceń. Powyższy mechanizm dotyczy także powierzania pracy.
Poza przypadkami pracy całkowicie nielegalnej, wykonywanej bez umowy o pracę i bez
zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego oraz bez opłacania wymaganych składek
na ubezpieczenia społeczne, występują także przypadki tzw. pracy zadeklarowanej
fałszywie, która wiąże się ze stosowaniem niedozwolonych praktyk, skutkujących zaniżeniem
zobowiązań z tytułu podatków i składek, polegających m.in. na:
 zaniżaniu stawki wynagrodzenia wskazanej w treści umów o pracę i wypłacaniu
go faktycznie w kwocie wyższej niż deklarowana – w wielu przypadkach w umowach
o pracę wynagrodzenie jest ustalane na poziomie minimalnym, a pozostała umówiona
kwota wypłacana jest poza oficjalnym obiegiem;
 zawieraniu umów o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, podczas gdy pracownik
w
rzeczywistości
świadczy
pracę
pełnoetatową,
otrzymując
wynagrodzenie
za dodatkową pracę poza oficjalną ewidencją (co pozwala na odprowadzanie składek
ZUS i zaliczek na podatek dochodowy wyłącznie od kwoty wynagrodzenia wskazanej
w treści umowy, proporcjonalnej do zadeklarowanego wymiaru czasu pracy, a nie
od faktycznie wypłacanej);
 ukrywaniu faktu wykonywania przez pracowników pracy w godzinach nadliczbowych
(i wypłacanie wynagrodzenia za pracę ponadwymiarową „pod stołem”);
4
 ukrywaniu wypłacania niektórych składników wynagrodzenia: premii, dodatków, nagród
i wypłacanie tych świadczeń poza oficjalnym trybem – „do ręki”, z pominięciem
obowiązku ich opodatkowania i oskładkowania.
Należy zauważyć, że nie tylko firmy, ale także ich pracownicy często nie chcą
ujawniać, że pracują nieformalnie. Dla wielu z nich praca w „szarej strefie” może być
opłacalna. Wykonując pracę „na czarno”, pracownicy często mogą otrzymać wynagrodzenie
wyższe, niż pracując legalnie. Pracodawcy, oferując pracę bez umowy i zgłoszenia
do ubezpieczenia społecznego, proponują bowiem nierzadko wyższe stawki wynagrodzeń
za pracę, niż przy pracy legalnej (która wiąże się z koniecznością odprowadzenia składek
do ZUS i zaliczek na podatek dochodowy). Perspektywa otrzymania wyższej kwoty „do ręki”
jest dla wielu pracobiorców kusząca. Nierzadko pracobiorcy ci korzystają także zasiłków dla
bezrobotnych. Pracownik zatrudniony nieformalnie może więc jednocześnie korzystać
z przywilejów przysługujących zarejestrowanym bezrobotnym oraz otrzymywać
wynagrodzenie za pracę wypłacane poza oficjalnym obiegiem.
To „ciche porozumienie” pomiędzy pracodawcą i pracobiorcą w kwestii wykonywania
pracy niezadeklarowanej skutkuje ukryciem wielu tego typu przypadków przed organami
kontroli. Najczęściej zostaje ono zerwane w razie wypadku przy pracy, kiedy brak zgłoszenia
do ubezpieczenia społecznego powoduje trudności w uzyskaniu świadczeń z ZUS, a także
wówczas, gdy pracodawca nie wywiąże się z obowiązku wypłaty wynagrodzenia ustalonego
nieformalnie i wypłacanego „pod stołem”.
Dlatego też dane statystyczne Państwowej Inspekcji Pracy o liczbie ujawnionych
przypadków nielegalnego zatrudnienia na pewno nie oddają rzeczywistej skali tego
zjawiska.
Dodatkowa trudność w szacowaniu przez PIP strat budżetu państwa, dotyczących pracy
nielegalnej, związana jest z liczbą kontrolowanych podmiotów i liczbą osób, których legalność
pracy jest weryfikowana. Państwowa Inspekcja Pracy realizuje rocznie ok. 90 tys. kontroli,
prowadząc działania kontrolno -nadzorcze wobec ok. 70 tys. pracodawców i innych podmiotów,
na rzecz których wykonują pracę pracownicy najemni.
W obrocie gospodarczym – według danych Głównego Urzędu Statystycznego,
zawartych między innymi w tablicach dotyczących podmiotów gospodarki narodowej
z wyłączeniem osób fizycznych prowadzących wyłącznie indywidualne gospodarstwa
rolne (stan na 31.03.2016 r.) – funkcjonuje ponad 4 mln przedsiębiorców, na rzecz których
pracę najemną wykonuje 12,5 mln osób.
Natomiast zgodnie z danymi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – liczba aktywnych
płatników składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (według stanu na dzień
5
31.12.2015 r.) obejmuje ponad 696,5 tys. podmiotów gospodarczych, na rzecz których
świadczona jest praca na podstawie umowy o pracę lub umów cywilnoprawnych (według stanu
na dzień 31.12.2014 r. – 670,7 tys., a na 31.12.2013 r. – 655,5 tys.). Ponadto na koniec 2015
r. ZUS wykazuje ponad 996,9 tys. osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą,
które nie zatrudniają pracowników (według stanu na dzień 31.12.2014 r. – 946,2 tys.,
a na 31.12.2013 r. – 919,4,5 tys.).
Ustawowe zadania Państwowej Inspekcji Pracy obejmują kontrolę zjawiska pracy
nierejestrowanej tylko w ograniczonym zakresie. Działalność kontrolna PIP dotyczy
jedynie legalności pracy najemnej i nie uwzględnia wszystkich form świadczenia pracy
występujących w obrocie gospodarczym. Inspekcja pracy nie ingeruje w prywatne relacje osób
fizycznych, świadczących sobie – często nieodpłatnie – pomoc wzajemną przy wykonywaniu
np. drobnych prac remontowych, mających charakter incydentalny i nie potwierdzonych żadną
umową. Wobec braku ustawowych regulacji w przedmiocie uprawnień inspektorów pracy
do kontroli rolników indywidualnych, kontrole legalności zatrudnienia nie obejmują większości
gospodarstw rolnych, korzystających z pracy najemnej innych osób, często także
cudzoziemców. Kontrole takie dotyczą głównie osób, które prowadzą rolniczą działalność
gospodarczą
jako
zarejestrowane
przedsiębiorstwa
albo
zatrudniają
pracowników
na podstawie umów o pracę.
Działania kontrolno-nadzorcze PIP są realizowane w stosunku do tzw. podmiotów
kontrolowanych w rozumieniu przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Definicja
ta nie obejmuje jednak wszystkich przedsiębiorców funkcjonujących na rynku, ale tylko tych,
którzy powierzają pracę osobom fizycznym. Fakt ten jest ustalany na moment podjęcia
(wszczęcia) kontroli, co powoduje, że poza zakresem naszych działań pozostają m.in.
te podmioty, które posiadały w przeszłości status pracodawcy, ale w chwili kontroli już nikogo
nie zatrudniają.
Doświadczenia z kontroli prowadzonych przez Inspekcję Pracy w zakresie legalności
zatrudnienia wskazują także na przypadki pracodawców, którym – dzięki udanemu obejściu
obowiązującego prawa – nie sposób skutecznie dowieść nielegalnego powierzania pracy.
W tej grupie znajdują się m.in. przypadki tzw. syndromu pierwszego dnia pracy, tj. sytuacji,
w których zarówno pracodawcy, jak i pracownicy zgodnie oświadczają, że dzień kontroli
Inspekcji Pracy jest jednocześnie pierwszym dniem pracy danej osoby.
Brak możliwości prowadzenia przez inspektorów pracy działań o charakterze quasi
operacyjnym i wykorzystywania w toku kontroli dowodów uzyskanych przed jej formalnym
wszczęciem powoduje, że w razie jednoznacznych fałszywych oświadczeń pracownika
i pracodawcy
co
do
daty
zatrudnienia
6
oraz
braku
dowodów
przeciwnych
(np. ze zgromadzonych dokumentów czy zeznań świadków), udowodnienie nielegalnego
powierzenia pracy jest praktycznie niemożliwe. Powyższe praktyki, oparte na „cichym
porozumieniu” między pracodawcą a pracownikiem, pozwalają na ukrywanie faktu
nielegalnego zatrudnienia i wypłacania wynagrodzenia w ustalonej nieformalnie wysokości,
bez odprowadzenia składek do ZUS i zaliczek podatkowych do urzędu skarbowego, nawet
przez dłuższy czas. Tym samym kwota strat związanych z tym procederem pozostaje
nieznana.
Państwowa Inspekcja Pracy od 2007 r. realizuje zadania w zakresie przeciwdziałania
powierzaniu i wykonywaniu pracy z naruszeniem przepisów prawa. Ich trzon stanowią kontrole
legalności zatrudnienia, ukierunkowane na ujawnianie i eliminowanie nieprawidłowości
w działaniu kontrolowanych podmiotów w tym obszarze zagadnień.
Zakres tych zadań wytycza m.in. przytoczona powyżej definicja nielegalnego
zatrudnienia i nielegalnej pracy zarobkowej, wskazana w przepisach ustawy o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tego też względu, adresatami działań Państwowej
Inspekcji Pracy są zarówno pracodawcy (podmioty powierzające pracę na podstawie umów
o pracę), przedsiębiorcy nie będący pracodawcami (powierzający pracę na innej podstawie
niż stosunek pracy), a także same osoby, których legalność zatrudnienia jest weryfikowana
(w zakresie dopełnienia obowiązków informacyjnych względem powiatowego urzędu pracy,
ciążących na zarejestrowanych bezrobotnych w związku z faktem podjęcia pracy).
Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, w oparciu o dane liczbowe zgromadzone
w zasobach PIP można podjąć próbę oszacowania strat związanych z nielegalnym
powierzaniem pracy. Szacując skutki finansowe dla budżetu państwa, wynikające
z zatrudniania w „szarej strefie”, przyjęto dane z kontroli prowadzonych w 2015 r.
Rokrocznie Państwowa Inspekcja Pracy realizuje ponad 23 tysiące kontroli, w toku
których badane są zagadnienia związane z legalnością powierzania i wykonywania
pracy (w 2015 r. – 23,2 tys. kontroli, w 2014 r. – 24,6 tys., w 2013 r. – 23,4 tys.). Działaniami
kontrolno-nadzorczymi PIP w tym zakresie obejmowanych jest corocznie ponad 22 tysiące
podmiotów (w 2015 r. – 22,4 tys., w 2014 r. – 23,9 tys., w 2013 r. – 22,5 tys.), na rzecz których
wykonuje pracę ok. 700 - 800 tys. pracobiorców. Inspektorzy pracy każdego roku weryfikują
legalność zatrudnienia średnio ponad 160 tysięcy osób (w 2015 r. – 146 tys., 2014 r. –
166,5 tys., w 2013 r. – 177,7 tys.).
Państwowa Inspekcja Pracy ujawnia w toku prowadzonych kontroli szereg naruszeń
przepisów związanych z legalnością zatrudnienia i powierzania innej pracy zarobkowej,
zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom. Do najbardziej powszechnych
7
nieprawidłowości należą: wykonywanie pracy bez potwierdzenia na piśmie warunków umowy
o pracę i brak zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego oraz uchybienia terminów
dopełnienia tych obowiązków.
W 2015 r. w zakresie badanego zagadnienia inspektorzy pracy zweryfikowali legalność
zatrudnienia 146,5 tys. osób. Nielegalne zatrudnienie stwierdzono w ponad 3,6 tys.
przypadków, obejmujących osoby świadczące pracę w czasie kontroli inspektora pracy,
które nie posiadały zawartej umowy o pracę w formie pisemnej lub mimo takiego obowiązku
nie zostały zgłoszone do ubezpieczenia społecznego. Powyższe naruszenia dotyczyły 2,5%
osób objętych kontrolą. Jeżeli uwzględnić dane GUS dotyczące liczby pracowników
najemnych, tj. 12,5 mln osób (dane za I kwartał 2016 r.) i przyjąć, że skala stwierdzonych
nieprawidłowości na podstawie wyników kontroli PIP jest reprezentatywna dla wszystkich
podmiotów działających w obrocie gospodarczym – to liczbę osób nielegalnie
świadczących pracę można szacować na 310 tys. osób.
Analizując
przypadki
osób,
które
pracowały
nielegalnie
tylko
w
okresie
poprzedzającym kontrolę inspektora pracy, a w chwili wykonywania czynności kontrolnych
pracowały legalnie lub nie pozostawały już w zatrudnieniu, wykazano nielegalne zatrudnienie
blisko 16,9 tys. osób (11,5% osób objętych kontrolą). Wskazane nieprawidłowości często
obejmowały również byłych pracowników, którzy dopiero po zaprzestaniu świadczenia pracy
lub niedotrzymaniu przez pracodawcę obietnicy nawiązania stosunku pracy, zdecydowali się
na złożenie skargi do Państwowej Inspekcji Pracy. W przypadkach legalizacji zatrudnienia
przed kontrolą PIP, inspektor pracy nie ma najczęściej możliwości ustalenia, czy wykazany
okres
świadczenia
pracy
odpowiada
faktycznemu
okresowi
jej
wykonywania,
czy np. – co często jest normą – nie jest wykazywane świadczenie pracy w okresie próbnym.
Przyjmując, że tylko co piąty taki przypadek dotyczy byłych pracobiorców, którzy
świadczyli pracę nielegalnie w okresie poprzedzającym kontrolę inspektora pracy lub przy
legalizacji zatrudnienia nie podano prawdziwych danych dotyczących daty jej rozpoczęcia,
to szacowaną
liczbę
osób
nielegalnie
świadczących
pracę
należy
zwiększyć
o 290 tys. osób.
Uwzględniając wykazaną szacunkową liczbę osób nielegalnie świadczących pracę
(600 tys. osób) i przyjmując, że osoby te otrzymywały wynagrodzenie na poziomie
minimalnego wynagrodzenia za pracę (1750 zł w 2015 r.), to straty dla budżetu państwa
(funduszy państwowych) tylko z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne,
ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP można szacować na ponad 440 mln zł
miesięcznie.
8
Zakładając natomiast, że szacunkowa liczba osób nielegalnie świadczących pozostaje
w „szarej strefie” przez 12 miesięcy, to straty dla budżetu państwa w tym zakresie można
szacować na 5,3 mld zł. Jednocześnie straty z tytułu nieopłaconych zaliczek na podatek
dochodowy za rok 2015 to kwota co najmniej 840 mln zł.
Łączna szacunkowa suma strat stanowi kwotę nie mniejszą niż 6,1 mld zł.
Jeżeli przyjąć realnie, że wynagrodzenie miesięczne brutto tych osób wynosiło 2,5 tys.
złotych (średnie miesięczne wynagrodzenie w mikroprzedsiębiorstwach), to straty z tytułu
nieopłaconych składek do ZUS, należnych za cały rok 2015, wynoszą 7,6 mld złotych, a suma
strat z tytułu niezapłaconych zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych to kwota
1,4 mld zł. Łączna suma strat stanowi kwotę nie mniejszą niż 9,0 mld zł.
Szacując skutki dla budżetu państwa nierejestrowanego zatrudnienia w „szarej strefie”
należy
również
uwzględnić
nienależne
świadczenia
ponoszone
na
rzecz
osób
zarejestrowanych jako bezrobotne mimo podjęcia przez nich zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej.
W 2015 r. inspektorzy pracy wykazali, że obowiązku zawiadomienia powiatowego
urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie dopełniło 8% osób, które
w tym zakresie sprawdzono w rejestrach PUP. Biorąc pod uwagę powyższe dane oraz ogólną
liczbę zarejestrowanych bezrobotnych (ok. 1,5 mln osób), można oszacować, że 125 tys.
osób to liczba bezrobotnych, którzy mimo podjęcia zatrudnienia nadal pozostają w rejestrze
bezrobotnych. W większości takich przypadków powiatowe urzędy pracy są zobowiązane
do opłacania za bezrobotnych i zgłoszonych przez nich członków rodzin składek
na ubezpieczenie zdrowotne. Uwzględniając odsetek ujawnionych przypadków niedopełnienia
obowiązku powiadomienia PUP przez osoby pobierające zasiłek dla bezrobotnych, można
także przyjąć, że ponad 15 tys. osób bezprawnie pozostających w rejestrach PUP pobierało
zasiłek dla bezrobotnych.
Należy przy tym poczynić zastrzeżenie, że przekazane dane mają charakter wyłącznie
szacunkowy. W ocenie Państwowej Inspekcji Pracy, analiza skutków „szarej strefy”
w zatrudnieniu winna być przedmiotem badań, prowadzonych przez wyspecjalizowane
organy i służby, przy wykorzystaniu uznanych metod badawczych, dla których dane
liczbowe zgromadzone w zasobach PIP mogą stanowić materiał pomocniczy.
9
II.
Skutki dla budżetu państwa wynikające z zastępowania umów o pracę
umowami cywilnoprawnymi
Od początku lat 90-tych (tj. od czasu transformacji w kierunku gospodarki
wolnorynkowej) mamy do czynienia ze zjawiskiem zawierania z osobami zatrudnionymi umów
cywilnoprawnych, przede wszystkim umów zlecenia i umów o dzieło, rzadziej umów
agencyjnych – kosztem zatrudnienia w ramach stosunku pracy.
Wprawdzie Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał, że zatrudnienie nie musi mieć
charakteru pracowniczego, a praca może być świadczona także na podstawie umów
cywilnoprawnych (np. wyrok SN z 9 grudnia 1999 r., I PKN 432/99, OSNP 2001/9/310),
jednakże w myśl Kodeksu pracy niedopuszczalne jest zawieranie umów prawa cywilnego w
warunkach, gdy praca jest wykonywana pod kierownictwem pracodawcy oraz w miejscu
i czasie wyznaczonym przez pracodawcę (art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Jest to sytuacja, w której
istnieje obowiązek zawarcia z osobą zatrudnioną umowy o pracę.
W 2015 r. w podmiotach objętych kontrolami Państwowej Inspekcji Pracy,
świadczyło pracę na podstawie umów cywilnoprawnych ponad 580 tys. osób tj. 13,1% ogółu
pracujących w skontrolowanych podmiotach Dla porównania: w 2014 r. odsetek ten wynosił
14,6%, w 2013 r. – 12,8%, w 2012 r. - 12,6%, w 2011 r. - 10,7%, w 2010 r. – 10,9%, a w 2009
r. – 9,5%.
Odsetek osób świadczących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych – według sekcji gospodarki
narodowej PKD
(% ogółu osób świadczących pracę w podmiotach kontrolowanych przez PIP w latach 2010-2015)
Sekcja gospodarki PKD
Usługi administrowania i działalność
wspierająca
Pozostała działalność usługowa
Działalność profesjonalna, naukowa i
techniczna
Zakwaterowanie i usługi gastronomiczne
Działalność związana z kulturą,
rozrywką i rekreacją
2015 r.
2014 r.
2013 r.
2012 r.
2011 r.
2010 r.
50,6
53,8
48,6
50,3
27,9
46,0
30,9
27
20,5
24,0
19,5
23,0
28,4
35,7
28,5
39,1
29,3
25,1
26,6
25,9
23,6
18,6
17,9
17,2
25,8
18,1
19,6
16,0
20,3
17,9
10
18,7
26
32
19,2
15,7
18,6
17,7
16,9
17,1
13,3
10,1
10,5
17,2
20
20,3
19,4
17,2
24,5
Opieka zdrowotna i pomoc społeczna
15,9
9,9
10,7
9,2
9,1
8,0
Edukacja
15,4
16,3
16,1
15,0
18,7
14,8
Budownictwo
12,9
13
10,8
9,2
10,2
8,1
11,5
12,6
12,2
11,9
11,2
9,1
10,9
9,8
8,1
7,5
6,7
6,3
Transport i gospodarka magazynowa
7,1
6,8
2,9
5,5
6,2
6,5
Administracja publiczna
6,4
5,9
7,2
5,5
5,6
10,5
5,7
5,8
5,9
5,1
4,9
4,4
3,7
3,9
4
3,6
3,5
3,2
2,8
1,9
1,6
1,2
0,9
1,0
0,2
0,5
0,7
0,7
0,5
0,5
Informacja i komunikacja
Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i
rybactwo
Działalność finansowa i
ubezpieczeniowa
Działalność związana z obsługą rynku
nieruchomości
Handel, naprawa pojazdów
samochodowych
Dostawa wody, gospodarowanie
ściekami i odpadami
Przetwórstwo przemysłowe
Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię
elektryczną, gaz
Górnictwo i wydobywanie
W 2015 r. naruszenia art. 22 § 1 Kodeksu pracy, polegające na zastępowaniu umów
o pracę
umowami
cywilnoprawnymi,
stwierdzono
u
ponad
2 tys.
pracodawców
(przedsiębiorców), w odniesieniu do 12 tys. osób świadczących pracę. Porównanie tych
danych z wynikami kontroli z lat poprzednich wskazuje na tendencję wzrostową.
11
liczba pracodawców (przedsiębiorców), którzy naruszyli przepisy
liczba osób, wobec których naruszono przepisy
12 tys.
11, 5 tys.
9,5 tys.
8,9 tys.
7,3 tys.
1,1 tys.
2011
2,1 tys.
1,9 tys.
1,3 tys.
2012
2013
2, 1 tys.
2014
2015
Komisja do Spraw Kontroli Państwowej w dezyderacie nr 44 skierowanym do Ministra
Pracy i Polityki Społecznej w sprawie strat budżetu państwa z powodu patologii na rynku pracy
uchwalonym w dniu 19 marca 2015 r. postulowała oszacowanie na podstawie dostępnych
danych (we współpracy z Ministerstwem Finansów, Najwyższą Izbą Kontroli i Państwową
Inspekcją Pracy) – wielkości strat budżetu państwa z tytułu patologii na rynku pracy,
a następnie przedstawienie działań naprawczych.
Odnosząc
się
do
dezyderatu
(pismo
z
dnia
26
maja
2015
r.,
znak
DP.II.0701.13.2015.EJ) Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał m.in., że „Minister
Finansów poinformował, że resort nie dysponuje szacunkami skutków finansowych zawierania
umów cywilnoprawnych w miejsce umów o pracę”. Minister poinformował także, że z danych
Zakładu
ubezpieczeń
Społecznych
wynika,
iż
w
latach
2008-2014
na
skutek
przeprowadzonych planowych i doraźnych kontroli płatników składek uzyskano wynik
finansowy 1 mld zł, w tym ok 447 mln zł przypisu składek na Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych.
W kolejnej odpowiedzi na dezyderat (pismo z dnia 2 września 2015 r. znak
DAE.0701.5.2015.MZ) Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, że oszacowanie kosztów
dla budżetu może nastąpić jedynie w stopniu przybliżonym, za pomocą „uproszczonych modeli
z dużą liczbą założeń, bazujących na danych zbieranych nieregularnie i przy pomocy
nietransparentnej metodologii”. Takie szacunki zostały przez Ministerstwo dokonane
na podstawie danych Ministerstwa Finansów, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Najwyższej
Izby Kontroli. W ocenie Ministerstwa „utracone korzyści w skali roku dla sektora finansów
publicznych (…) mogą się wahać w zależności od analizowanego wariantu od 650 mln zł
do 1,25 mld zł.
12
III.
Podsumowanie
Na podstawie wyników przeprowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy kontroli
trudno jest dokonywać szacunków skali samego zawierania umów cywilnoprawnych zamiast
umów o pracę, jak również pracy w „szarej strefie”. Ustalenia dokonywane w trakcie kontroli
nie mają charakteru badania statystycznego, opartego na próbie losowej. Kontrole
realizowane są z reguły w oparciu o skargi bądź inne sygnały oraz wyniki kontroli
prowadzonych
w
latach
ubiegłych,
w
tych
branżach
i
zakładach,
w
których
prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości jest największe.
Z powyższych względów wyniki kontroli nie mogą stanowić także samodzielnej
podstawy do dokonania oszacowania strat, jakie ponosi budżet państwa z tytułu pracy
nierejestrowanej. Poziom zatrudnienia, zarówno w szarej strefie, jak i na podstawie umów
cywilnoprawnych, nie jest równomierny w poszczególnych branżach, a nawet w obrębie tych
samych sektorów gospodarki waha się w zależności od poziomu zatrudnienia. Stąd nawet
stosunkowo niewielka zmiana w zakresie branży i wielkości kontrolowanych podmiotów,
a także większy udział kontroli skargowych, może przekładać się na skalę ujawnionych
nieprawidłowości. W przypadku umów cywilnoprawnych dodatkowym czynnikiem jest
konieczność zgromadzenie materiału dowodowego dostatecznie potwierdzającego faktyczne
warunki wykonywanej pracy właściwe dla stosunku pracy, a nie zawartej umowy
cywilnoprawnej, co nie zawsze jest możliwe ze względu na specyfikę wykonywanej pracy.
Dlatego m.in. szacując skutki omawianych zjawisk dla budżetu należy opierać się
na danych z wielu źródeł (np. Ministerstwa Finansów, Głównego Urzędu Statystycznego,
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Niezbędne jest również przyjęcie pewnych założeń
wstępnych, których zmiana może prowadzić do innych wyników.
13
Materiał na posiedzenie Rady Ochrony Pracy: „Skutki dla budżetu państwa zastępowania umów o pracę umowami cywilno‐prawnymi i zatrudnianie w szarej strefie” GŁÓWNY URZĄD STATYSTYCZNY
Dane pozyskiwane poprzez gospodarstwa domowe
Badanie Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana, którego podstawą był
Program Badań Statystycznych Statystyki Publicznej na 2014 r., zostało przeprowadzone
w IV kwartale 2014 roku w formie modułu przy kwartalnym Badaniu Aktywności
Ekonomicznej Ludności. Badanie modułowe jest dodatkowym badaniem realizowanym
jednocześnie z badaniem podstawowym pozwalającym na rozszerzenie zakresu informacji
zdobywanych w badaniu podstawowym. Badania modułowe realizowane z BAEL poświęcone
są określonej tematyce związanej z rynkiem pracy i przeprowadzane jednorazowo (lub
cyklicznie) na próbie mieszkań wylosowanych do realizacji BAEL w określonym kwartale.
Badanie pracy nierejestrowanej, realizowane w formie modułu do BAEL, zostało po raz
pierwszy przeprowadzone przez Główny Urząd Statystyczny w 1995 roku, natomiast w roku
2014 odbyło się po raz szósty. Dzięki zastosowaniu tej samej koncepcji oraz narzędzi
badawczych, co w poprzednich edycjach badania, jego wyniki są porównywalne w czasie.
Obserwacja rynku pracy i zachodzących na nim dynamicznych zmian wskazuje na
upowszechnianie się innych form zatrudnienia niż praca w oparciu o umowę regulowaną
Kodeksem pracy, rośnie więc zapotrzebowanie odbiorców na dane odnoszące się nie tylko do
skali zjawiska, lecz również dostarczające informacji na temat jego przyczyn oraz
charakterystyki osób podejmujących zatrudnienie w takich formach. Wychodząc naprzeciw
oczekiwaniom odbiorców danych GUS podjął próbę uzyskania szerszego zakresu informacji
na temat nietypowych form zatrudnienia i w tym celu rozszerzył badanie modułowe dotyczące
pracy nierejestrowanej o pytania odnoszące się do tego zagadnienia.
Podstawowe Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) oraz badanie
modułowe Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana przeprowadzone zostały
metodą reprezentacyjną, która umożliwia uogólnianie wyników na populację generalną
(ludność Polski1 w wieku 15 lat i więcej). Zastosowana metoda obserwacji ciągłej (ruchomy
tydzień badania)2 pozwala na zilustrowanie sytuacji na rynku pracy w okresie całego kwartału.
1
Ludność Polski w BAEL (i jego modułach) odnosi się do kategorii ludności wg definicji krajowej pomniejszonej
o ludność przebywającą poza mieszkaniami, która nie jest podmiotem badania, tj. członków gospodarstw
domowych przebywających poza gospodarstwem domowym (za granicą oraz ludność zamieszkałą w
gospodarstwach zbiorowych takich jak: hotele pracownicze, domy studenckie, internaty, koszary wojskowe, domy
opieki społecznej, itp.) 12 miesięcy lub dłużej.
2
Ruchomy tydzień badania polega na rozłożeniu kwartalnej próby mieszkań wylosowanych do badania na 13
rozłącznych i równolicznych podprób przeznaczonych do badania w każdym z kolejnych 13 tygodni kwartału.
1
Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności przeprowadzone zostało przy użyciu dwóch
formularzy:
 Kartoteki Gospodarstwa Domowego ZG, która przeznaczona jest dla każdego gospodarstwa
domowego znajdującego się w wylosowanym mieszkaniu;
 Ankiety ZD, wypełnianej dla każdej osoby w wieku 15 lat i więcej, będącej członkiem
gospodarstwa domowego w wylosowanym mieszkaniu, obecnej w gospodarstwie domowym
lub nieobecnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy.
Ankieta ZD zawiera pytania dotyczące sytuacji w zakresie aktywności ekonomicznej
respondenta w badanym tygodniu, tzn. faktu wykonywania pracy, pozostawania bezrobotnym lub
biernym zawodowo, przeszłości zawodowej, poszukiwania pracy, a także informacje
dodatkowe obejmujące m.in. edukację, w tym dokształcanie.
Badanie Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana przeprowadzone
zostało przy pomocy dodatkowej ankiety o symbolu ZD-A, skierowanej do respondentów
w wieku 15 lat i więcej, którzy wzięli udział w badaniu podstawowym. Ankieta ZD-A została
podzielona na dwa działy, zgodnie z tematami, które zostały ujęte w badaniu modułowym dział A obejmował pytania z zakresu nietypowych form zatrudnienia, natomiast dział B
dotyczył pracy nierejestrowanej.
Z uwagi na to, że temat pracy nierejestrowanej nie jest łatwy do badania ze względu na
jego specyfikę (pytania mogą być drażliwe dla respondenta), badaniem modułowym nie jest
obejmowana cała próba kwartalna biorąca udział w badaniu podstawowym, a jedynie ¼ tej
próby (badanie przeprowadzane jest na podróbce, która, zgodnie ze stosowanym w BAEL
systemem rotacji, uczestniczy w tym badaniu po raz ostatni). Istotną różnicą w stosunku do
badania podstawowego jest też brak możliwości udzielania odpowiedzi w zastępstwie za
czasowo nieobecnego członka gospodarstwa domowego (objętego badaniem) przez inną osobę
z gospodarstwa, zorientowaną w jego sytuacji, co wynika z charakteru pytań zawartych
w ankiecie modułowej. W IV kwartale 2014 roku badaniem podstawowym objęto ponad
73 tysiące osób w wieku 15 lat i więcej, co, uwzględniając wspomniane ograniczenie próby,
dało populację liczącą ponad 19 tysięcy osób, które powinny zostać objęte badaniem
modułowym. Jednakże, biorąc pod uwagę brak możliwości udzielania odpowiedzi
w zastępstwie, jak i odmowy respondentów dotyczące wzięcia udziału w dodatkowej ankiecie
modułowej, ostatecznie badaniem objęto około 12,5 tysiąca osób. Wyniki z próby zostały
uogólnione na populację generalną.
2
Przez nietypowe formy zatrudnienia, będące przedmiotem pierwszej części badania
modułowego, rozumieć należy formy zatrudnienia inne niż umowa o pracę oparta na przepisach
Kodeksu pracy. Dotyczy to umów cywilno-prawnych, czyli form powierzenia pracy, które są
regulowane przez przepisy Kodeksu cywilnego (wyróżniono tutaj umowy zlecenia, umowy
o dzieło, kontrakty menedżerskie oraz pozostałe umowy cywilno-prawne) oraz tzw.
samozatrudnienia, czyli świadczenia usług przez osobę prowadzącą własną działalność
gospodarczą. W tej postaci samozatrudnienia, mimo że samozatrudniony występuje jako podmiot
prowadzący działalność gospodarczą, forma wykonywanej przez niego pracy jest alternatywą
pracy najemnej. Cechą charakterystyczną jest osobiste wykonywanie pracy przez taką osobę.
Pytania zawarte w ankiecie modułowej dotyczące nietypowych form zatrudnienia miały
na celu ustalenie, czy respondent wykonywał jakąkolwiek pracę w ramach nietypowych form
zatrudnienia, jeśli tak, to jaki był charakter tej pracy (praca główna czy dodatkowa), jaki był
rodzaj umowy, czy praca ta była jedyną wykonywaną pracą w tym czasie oraz czy respondent
sam podjął decyzję o podjęciu pracy w takiej formie, czy też nie miał wyboru.
Okresem odniesienia była sytuacja od stycznia do września 2014 roku. Respondenci,
którzy zadeklarowali wykonywanie pracy w ramach nietypowych form zatrudnienia
w badanym okresie wyłącznie jako pracy dodatkowej, nie odpowiadali na dalsze pytania z tego
zakresu. Pozostałe pytania odnosiły się tylko do respondentów, którzy deklarowali
wykonywanie w tej formie pracy głównej. Dodatkowo w przypadku, gdy w badanym okresie
respondent wykonywał pracę w ramach kilku (różnych) umów, dalsze pytania odnosiły się do
pracy, która była przez niego wykonywana jako ostatnia.
W drugiej części badania modułowego poświęconej zjawisku pracy nierejestrowanej
fakt wykonywania pracy w „szarej strefie” określono zgodnie z poniższą definicją.
Przez pracę nierejestrowaną należy rozumieć:
 pracę najemną wykonywaną bez nawiązania stosunku pracy czyli bez umowy o pracę, bez
umowy zlecenia, umowy o dzieło lub jakiejkolwiek innej pisemnej umowy pomiędzy
pracodawcą i pracownikiem bez względu na sektor własności (również u osób fizycznych
i w indywidualnych gospodarstwach rolnych); praca nie może być również wykonywana na
podstawie
powołania,
mianowania
lub
wyboru;
z
tytułu
wykonywania
pracy
nierejestrowanej pracownik nie uzyskuje ubezpieczenia społecznego, a więc uprawnień do
korzystania ze świadczeń społecznych; okres wykonywania tej pracy nie jest także zaliczany
jako składkowy z punktu widzenia ZUS, a pracodawca nie odprowadza na konto ZUS
i Funduszu Pracy odpowiednich sum z tytułu wypłacanego wynagrodzenia; od dochodów
z pracy nierejestrowanej nie są płacone podatki dochodowe,
 pracę na rachunek własny, jeśli z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie są
realizowane obowiązki finansowe wobec państwa (np. podatki).
3
Dokonano rozróżnienia wykonywanej pracy nierejestrowanej na:
 pracę główną, tj. pracę, która zwykle zajmuje najwięcej czasu; jeżeli prace zajmują tyle samo
czasu, pracą główną jest praca przynosząca wyższy dochód,
 pracę dodatkową, tj. pracę, która zwykle zajmuje najwięcej czasu spośród innych prac, poza
pracą główną. Jeżeli prace dodatkowe zajmują tyle samo czasu, za pracę dodatkową należy
uznać tę, która przynosi największy dochód.
Podobnie jak w przypadku pytań dotyczących nietypowych form zatrudnienia
informacje na temat pracy nierejestrowanej odnosiły się do sytuacji z pierwszych 9 miesięcy
2014 roku (styczeń - wrzesień).
Pierwsza część Działu B (poświęconego tematyce pracy nierejestrowanej) została
skierowana do wszystkich badanych osób. Pytania w niej zawarte miały na celu ustalenie opinii
na temat przyczyn podejmowania pracy nierejestrowanej oraz rodzajów tych prac.
Następna część obejmowała zagadnienia korzystania przez gospodarstwo domowe
z usług osób wykonujących pracę nierejestrowaną - częstotliwość tych prac i rodzaj
świadczonych usług.
W dalszej części ankiety pytania dotyczyły statusu zatrudnienia respondentów - czy
prowadzą działalność gospodarczą, mają własną firmę i zatrudniają pracowników lub prowadzą
gospodarstwo rolne.
Ostatnie pytania dotyczyły informacji na temat podejmowania pracy nierejestrowanej
przez samych respondentów, jej częstotliwości, charakterystyki podmiotów ich zatrudniających
oraz wysokości dochodów uzyskanych z pracy nierejestrowanej - w tym ich procentowy udział
w ogólnych dochodach netto.
Dalsze plany dotyczące zbierania informacji w zakresie tematów objętych badaniem
modułowym Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana.
Zagadnienie pracy nierejestrowanej będzie nadal badane przez GUS w formie
cyklicznego badania modułowego BAEL. Rozważane jest natomiast:
 zbieranie informacji dotyczącej tego zagadnienia w odniesieniu do całego badanego roku,
a nie tylko jego pierwszych trzech kwartałów (wówczas realizacja badania przesunięta
musiałaby być na I kwartał roku),
 zwiększenie próby do tego badania (zamiast na ¼ próby badanie modułowe prowadzone
byłoby na połowie kwartalnej próby mieszkań do BAEL), co związane jest z pogarszającymi
się wskaźnikami odpowiedzi przy BAEL, a co za tym idzie także przy badaniach modułowych.
Od 2016 roku w ankiecie do badania podstawowego BAEL zostało włączone pytanie
dotyczące rodzaju umowy, w oparciu o jaką pracuje respondent. Po uzyskaniu wyników
z poszczególnych rund badania w 2016 roku dane te będą analizowane i na podstawie
wniosków uzyskanych w wyniku tych analiz GUS podejmie decyzję co do dalszego sposobu
gromadzenia i prezentowania zakresu informacji odnoszących się do zagadnienia nietypowych
form zatrudnienia.
W Załączniku nr 1 zostały przedstawione wybrane dane z wyżej opisanego badania
modułowego BAEL.
4
Dane pozyskiwane z badań przedsiębiorstw oraz szacunki z wykorzystaniem źródeł
administracyjnych
Pytania dotyczące liczby osób, z którymi jednostka zawarła umowy cywilno-prawne
(odrębnie umowy zlecenia i umowy o dzieło), a które nigdzie nie są zatrudnione na podstawie
stosunku pracy (z liczby tej wyodrębniane są osoby, które przebywają na emeryturze lub rencie)
włączono do badania Pracujący w gospodarce narodowej. Badanie to prowadzone jest poprzez
przedsiębiorstwa obejmujące podmioty gospodarcze o liczbie pracujących powyżej 9 osób
i jednostki budżetowe niezależnie od liczby pracujących.
Dane zostały przedstawione w Załączniku nr 2.
Takich informacji nie można pozyskać z badania jednostek o liczbie pracujących do
9 osób, które prowadzone jest metodą reprezentacyjną na próbie 4%. Zawartość informacji
w tym badaniu ograniczona jest do niezbędnego minimum, a wylosowane jednostki i tak
niechętnie sporządzają to sprawozdanie. Ponadto niewielka próba, na podstawie której badane
są te jednostki, nie dawałaby możliwości dostarczenia rzetelnej informacji na ten temat.
Aby jednak sprostać wnioskom zgłaszanym do GUS przez odbiorców danych
statystycznych w sprawie określenia skali zawieranych umów zlecenia lub o dzieło podjęto
prace nad przygotowaniem odpowiednich szacunków. W tym celu wykorzystano dostępne
w statystyce publicznej dane, tj. zarówno informacje pozyskane w ramach badań
prowadzonych przez GUS jak i dane pochodzące z systemów administracyjnych Ministerstwa
Finansów i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Po szczegółowej analizie tych danych od 2012 r. dla gospodarki narodowej ogółem
szacujemy liczbę osób, z którymi została zawarta umowa zlecenie lub umowa o dzieło, a które
nigdzie nie są zatrudnione na podstawie stosunku pracy, oraz z wyłączeniem osób, które
pobierają emeryturę lub rentę.
W poszczególnych latach liczby te kształtowały się następująco:
2012 r. - 1,35 mln osób,
2013 r. - 1,4 mln osób,
2014 r. - 1,3 mln osób.
5
Załącznik nr 1
"Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana" - badanie modułowe BAEL IV kw. 2014 r.
Nietypowe formy zatrudnienia
Tab.1 Struktura osób pracujących w nietypowych formach zatrudnienia w pracy
głównej według płci i rodzaju umowy
Ogółem
WYSZCZEGÓLNIENIE
ogółem mężczyźni kobiety
w%
Ogółem
100,0
100,0
100,0
Umowy cywilno-prawne
83,9
81,2
86,6
w tym:
65,7
56,7
75,9
umowa zlecenie
9,9
14,2
4,9
umowa o dzieło
pozostałe umowy cywilno-prawne
8,3
10,2
5,8
Umowa o świadczenie usług przez
samozatrudnionego prowadzącego
działalność gospodarczą
16,1
18,8
13,4
Tab.2 Struktura osób pracujących w nietypowych formach zatrudnienia w pracy głównej według rodzaju umowy
oraz płci i grup wieku
Osoby które pracowały w głównej pracy na:
umowy cywilnoprawne:
umowę o
pozostałe
świadczenie
umowy
usług przez
cywilnoprasamozatrudnioOgółem
WYSZCZEGÓLNIENIE
ogółem
umowę umowę o wne (kontrakt
nego
menedżerski,
zlecenie
dzieło
prowadzącego
formy
działalność
mieszane,
gospodarczą
inne)
w%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
OGÓŁEM
20,9
24,0
26,3
29,1
4,5
15-24 lat
27,6
27,6
29,1
27,5
15,5
27,7
25-34
21,7
19,4
16,1
13,0
53,4
34,7
35-44
20,4
18,9
18,3
20,3
22,4
27,7
45-59
9,4
10,1
10,2
10,1
8,6
5,4
60 lat i więcej
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Mężczyźni
20,4
23,4
24,2
37,7
7,1
15-24 lat
28,3
28,4
33,6
17,0
15,4
28,6
25-34
21,0
16,8
13,3
13,2
41,0
38,6
35-44
45-59
60 lat i więcej
Kobiety
15-24 lat
25-34
35-44
45-59
60 lat i więcej
(-) - zjawisko nie wystąpiło
x- wypełnienie pozycji jest niemożliwe lub niecelowe
21,2
9,1
100,0
21,4
27,2
22,6
19,3
9,5
20,5
10,9
100,0
24,7
27,2
21,6
17,3
9,2
18,5
10,4
100,0
28,3
25,4
18,5
18,1
9,7
18,9
13,2
100,0
68,8
x
x
-
33,3
x
100,0
x
72,2
x
22,9
x
100,0
25,6
27,9
34,9
11,6
Tab.3 Struktura osób pracujących w nietypowych formach zatrudnienia w pracy głównejwedług rodzaju umowy
oraz płci i przyczyny wyboru takiej formy zatrudnienia
Osoby które pracowały w głównej pracy na:
umowy cywilnoprawne:
WYSZCZEGÓLNIENIE
OGÓŁEM
Własny wybór, taka forma zatrudnienia była
korzystniejsza
Brak wyboru, pracodawca oferował
wyłącznie możliwość zatrudnienia w takiej formie
Mężczyźni
korzystniejsza
Kobiety
korzystniejsza
Ogółem
ogółem
umowę
zlecenie
umowę o
pozostałe
świadczenie
umowy
usług przez
cywilnoprasamozatrudnioumowę o wne (kontrakt
nego
menedżerski,
dzieło
prowadzącego
formy
działalność
mieszane,
gospodarczą
inne)
100,0
100,0
100,0
w%
100,0
100,0
100,0
24,4
19,8
15,7
17,4
55,2
48,7
75,6
100,0
80,2
100,0
84,3
100,0
82,6
100,0
44,8
100,0
51,3
100,0
26,9
20,9
13,7
22,6
57,5
52,9
73,1
100,0
79,1
100,0
86,3
100,0
77,4
100,0
42,5
100,0
47,1
100,0
21,6
18,6
17,2
-
52,6
41,9
78,4
81,4
82,8
100,0
47,4
58,1
"Nietypowe formy zatrudnienia i praca nierejestrowana" - badanie modułowe BAEL IV kw. 2014 r.
Praca nierejestrowana
Tab.1 Osoby wykonujące pracę nierejestrowaną
w 2014 r. (I-III kwartał) i ich udział
w populacji pracujących w analogicznym
okresie odniesienia
Wyszczególnienie
Wykonujący
pracę
nierejestrowaną
Udział w
populacji
pracujących¹
w tys.
w%
Ogółem
711
4,5
Mężczyźni
Kobiety
510
202
5,8
2,9
Miasta
Wieś
355
357
3,7
5,8
¹ Za ogół wszystkich pracujących przyjęto liczbę pracujących
BAEL wyznaczoną jako średnia arytmetyczna dla tej
zbiorowości z trzech pierwszych kwartałów 2014 roku
Tab.2 Średnia liczba dni przepracowanych w 2014 roku (I-III kwartał)
przez osoby wykonujące pracę nierejestrowaną
Wyszczególnienie
Ogółem
Mężczyźni
Kobiety
Ogółem
Miasta
35,8
32,7
41,4
Wieś
33,9
34,0
33,8
37,2
31,8
47,1
Tab.3 Średni dochód z pracy nierejestrowanej w badanym miesiącu uzyskiwany przez osobę
wykonującą tę pracę
Wyszczególnienie
Ogółem
Mężczyźni
Kobiety
Miasta
Wieś
w zł
Przeciętny dochód
Styczeń
Luty
Marzec
Kwiecień
Maj
Czerwiec
Lipiec
Sierpień
Wrzesień
842
217
1200
850
525
460
716
789
905
957
906
525
567
833
696
853
1080
722
217
1200
850
380
540
1350
1014
695
784
100
1200
200
525
190
452
693
864
1054
888
275
1500
663
1113
886
928
891
Tab.4 Osoby wykonujące pracę nierejestrowaną według typu pracodawcy
oraz rodzaju ostatnio wykonywanej pracy
W tym typ pracodawcy:
Wyszczególnienie
firma
prywatna lub
spółdzielnia
osoba prywatna
w systemie
lub osoba
pracy
pracująca na
chałupniczej /
własny rachunek
innym
systemie niż
chałupniczy
Ogółem
w tys.
OGÓŁEM
w tym:
Handel
Usługi budowlane i
instalacyjne
Remonty i naprawy
budowlano-instalacyjne
Przeglądy i naprawy
samochodów oraz
innych maszyn
Usługi transportowe
Usługi fryzjerskie,
kosmetyczne
Usługi turystyczne i
gastronomiczne
Doradztwo księgowe,
prawne
Korepetycje
Usługi krawieckie
Prace domowe
Opieka nad dzieckiem lub
starszą osobą
Prace ogrodniczo-rolne
Działalność produkcyjna
Usługi sąsiedzkie
w tym:
prace ogrodniczo-rolne
Inne
711
507
189
28
9
16
103
58
46
96
59
38
21
13
19
7
6
9
9
-
14
9
5
20
16
12
13
9
16
12
10
5
.
32
158
25
63
32
143
63
14
25
-
44
43
44
19
20
(.) - szacunek mniejszy niż 5 tysięcy, konkretna wartość niepodana ze względu
na wysoki losowy błąd próby
Załącznik nr 2
TABL. 1. OSOBY Z KTÓRYMI W OKRESIE OD 1 I DO 31 XII ZAWARTO UMOWĘ ZLECENIA LUB
UMOWĘ O DZIEŁO, WEDŁUG SEKCJI PKD 2007 a
WYSZCZEGÓLNIENIE
SPECIFICATION
Osoby a z którymi
w okresie od
1 I do 31 XII roku
sprawozdawczego
zawarto umowę
zlecenia,
a które nie są
nigdzie zatrudnione
na podstawie
stosunku pracy.
Osoby a z którymi
w okresie od
1 I do 31 XII roku
sprawozdawczego
zawarto
umowę o dzieło,
a które nie są
nigdzie zatrudnione
na podstawie
stosunku pracy.
2013
2013
2014
2014
w tys.
OGÓŁEM
1021,2
965,9
227,0
202,8
10,9
12,3
9,8
7,0
1,7
1,7
1,1
0,7
132,2
134,9
36,0
39,5
Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, parę wodną i
gorącą wodę ∆
2,1
1,9
0,4
0,3
Dostawa wody; gospodarowanie ściekami i odpadami; rekultywacja ∆
11,9
10,2
3,3
2,2
Budownictwo
36,8
27,1
14,4
11,6
131,8
113,3
18,1
15,5
Transport i gospodarka magazynowa
34,2
34,3
3,8
2,6
Zakwaterowanie i gastronomia ∆
44,6
38,4
3,3
2,5
Informacja i komunikacja
24,7
20,2
10,0
13,7
Działalność finansowa i ubezpieczeniowa
21,1
23,4
2,5
2,3
Obsługa rynku nieruchomości ∆
13,6
12,9
2,8
2,3
Działalność profesjonalna, naukowa i techniczna
46,3
45,4
18,9
16,2
371,7
340,1
44,6
33,5
33,9
37,7
7,7
6,7
Edukacja
42,3
46,3
27,7
23,4
Opieka zdrowotna i pomoc społeczna
32,1
36,7
4,2
2,2
Działalność związana z kulturą, rozrywką i rekreacją
24,3
25,0
16,2
19,5
4,8
4,1
2,5
1,2
Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo
Górnictwo i wydobywanie
Przetwórstwo przemysłowe
Handel; naprawa pojazdów samochodowych ∆
Administrowanie i działalność wspierająca ∆
Admnistracja publiczna i obrona narodowa, obowiązkowe
zabezpiecznienia społeczne
Pozostała działalność usługowa
a. Łącznie z emerytami i rencistami.
Ze względu na zaokrąglenia danych, w niektórych przypadkach sumy składników mogą się różnić od podanych wielkości
"ogółem".
Dane zostały naliczone na podstawie wyników badania prowadzonego poprzez przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej
9 osób i jednostki budżetowe niezależnie od liczby pracujących, na formularzu Z-06 (sprawozdanie o pracujących,
wynagrodzeniach i czasie pracy).
ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
Informacja
dotycząca kontroli
w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych
z tytułu umów cywilnoprawnych
Warszawa
Kwiecień
2016 r.
Spis treści
Wprowadzenie ...................................................................................................................................3
I. Dane i informacje statystyczne dotyczące liczby i wyników kontroli płatników składek
przeprowadzonych w latach 2010–2015 ........................................................................................5
1.1
Zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych ...........................................................................9
1.2
Prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych
składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład ...................................10
II. Ustalenia kontroli płatników składek w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych
z tytułu umów cywilnoprawnych .................................................................................................12
2.1
Praca na rzecz własnego pracodawcy .............................................................................14
2.1.1 Praca na rzecz własnego pracodawcy w opiece zdrowotnej .................................17
2.1.2 Praca na rzecz własnego pracodawcy w przetwórstwie przemysłowym ..............20
2.2
Umowy o dzieło ..............................................................................................................22
2.3
Umowy zlecenia – zbiegi ................................................................................................28
2.4
Agencje pracy tymczasowej............................................................................................33
2.5
Samozatrudnienie ............................................................................................................38
III. Krytyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – prasa ..................................................................46
IV. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie kontroli płatników składek
w celu zwiększenia efektywności wykrywania potencjalnych nieprawidłowości w sferze
ubezpieczeń społecznych ............................................................................................................48
Podsumowanie .................................................................................................................................50
2
WPROWADZENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą
osobowość prawną, zajmującą się gromadzeniem składek na ubezpieczenia społeczne
i zdrowotne obywateli oraz dystrybucją świadczeń (np. emerytur, rent, zasiłków chorobowych
lub macierzyńskich) w wysokości i na zasadach ustalonych w przepisach powszechnie
obowiązujących.
Zadania ZUS określa ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o systemie
ubezpieczeń społecznych. Należą do nich m.in.:










realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności:
− stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych,
− ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych
świadczeń, chyba że na mocy odrębnych przepisów obowiązki te wykonują płatnicy
składek,
− wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie
zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
− prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych
przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń
społecznych lub innych źródeł,
− prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek,
− orzekanie przez lekarzy orzeczników Zakładu oraz komisje lekarskie Zakładu
dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych;
opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu zabezpieczenia społecznego;
realizacja umów i porozumień międzynarodowych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych;
wystawianie osobom uprawnionym do emerytur i rent z ubezpieczeń społecznych
imiennych legitymacji emeryta-rencisty, potwierdzających status emeryta-rencisty;
dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami
Funduszu Alimentacyjnego;
opracowywanie aktuarialnych analiz i prognoz w zakresie ubezpieczeń społecznych;
kontrola orzecznictwa o czasowej niezdolności do pracy;
kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków
w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi;
wydawanie Biuletynu Informacyjnego;
popularyzacja wiedzy o ubezpieczeniach społecznych.
Zakład wykonuje również zadania określone w innych ustawach lub zlecone przez inne
instytucje, np. gromadzi dane osobowe płatników składek dla Narodowego Funduszu
Zdrowia lub identyfikuje składki przesyłane na indywidualne konta w otwartych funduszach
emerytalnych.
Jednym z wyżej wymienionych ustawowych zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
jest kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków
w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi. Zakład
stoi na straży praw i obowiązków, zarówno płatników składek, jak i ubezpieczonych
oraz równego traktowania podmiotów występujących w obszarze ubezpieczeń społecznych.
Obowiązek prowadzenia kontroli wynika z art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, który reguluje zakres działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
3
Kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez
płatników składek przeprowadzają inspektorzy kontroli Zakładu, o czym stanowi art. 86 ust. 1
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakres kontroli określony w art. 86 ust. 2
powołanej wyżej ustawy obejmuje zagadnienia związane z ochroną ubezpieczeniową osób
zatrudnionych przez płatników składek oraz obowiązkami płatników składek w zakresie
rozliczeń z Zakładem.
Inspektorzy kontroli Zakładu, prowadząc kontrolę w zakresie zgłaszania do
ubezpieczeń, mają prawo badać czy płatnik składek zgłosił do ubezpieczeń społecznych
osoby podlegające obowiązkowo tym ubezpieczeniom. Weryfikacji podlega również fakt, czy
ubezpieczony został zgłoszony z właściwego tytułu, a także czy w ogóle tytuł taki posiada.
Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego lub kontroli zostanie
stwierdzone, że obowiązek ubezpieczeń społecznych danej osoby został określony
nieprawidłowo przez płatnika składek, Zakład podejmuje odpowiednie działania, celem
prawidłowego ustalenia tego obowiązku.
Ustalenie tytułu do ubezpieczeń społecznych skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia
dalszych działań, a przede wszystkim ustalenia podstawy wymiaru składek od przychodu
uzyskanego z tytułu wykonywanej umowy, jak również wysokości składek na ubezpieczenia
społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych.
Dla ubezpieczonych, dla których ustalony tytuł stanowi kolejny tytuł do ubezpieczeń,
konieczne jest rozstrzygnięcie zbiegu tytułów, a w konsekwencji ustalenie terminu zgłoszenia
do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego lub tylko do ubezpieczenia
zdrowotnego, obliczenie prawidłowej podstawy wymiaru składek oraz wysokości składek.
Ustalenia te skutkują koniecznością ponownego obliczenia świadczeń przysługujących
z ubezpieczeń społecznych, weryfikacji wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe oraz
wystawionych zaświadczeń lub danych zgłoszonych dla celów ubezpieczeń społecznych.
Ponowne obliczenie świadczeń może nastąpić dopiero po złożeniu przez płatnika składek
dokumentów ubezpieczeniowych, zgodnych z ustaleniami kontroli lub po sporządzeniu
dokumentów ubezpieczeniowych z urzędu, na podstawie decyzji ostatecznej Zakładu lub
prawomocnego wyroku sądu.
4
I.
DANE I INFORMACJE STATYSTYCZNE DOTYCZĄCE
LICZBY I WYNIKÓW KONTROLI PŁATNIKÓW SKŁADEK
PRZEPROWADZONYCH W LATACH 2010‒2015
Zakres kontroli płatników składek w zakresie wykonywania przez płatników składek i przez
ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań
zleconych Zakładowi określa art. 86 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Kontrolę przeprowadza się przede wszystkim w następujących zakresach:





zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych
składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład,
ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacania tych
świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu,
prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne
i rentowe,
wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych.
Kontrola płatników składek jest działalnością planową, realizowaną zgodnie z rocznym
planem kontroli płatników składek. W latach 2010–2015 roczne plany kontroli płatników
składek tworzone były na podstawie przyjętych dla danego roku założeń. Podstawowe
kryteria uwzględniane przy doborze płatników składek do kontroli planowych to przede
wszystkim wielkość zatrudnienia i wysokość należnych składek na ubezpieczenia społeczne
oraz wysokość wypłacanych świadczeń rozliczanych w ciężar składek. Poniżej przedstawiono
liczbę przeprowadzonych planowanych kontroli płatników składek w latach 2010–2015.
Wykonanie kontroli planowych płatników składek w latach 2010‒2015
72 405
74 655
75 604
2014
2015
68 464
63 173
liczba kontroli
60 527
2010
2011
2012
2013
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek na podstawie Informacji
o wynikach kontroli płatników składek Z-8
5
Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadza również kontrole pozaplanowe, które
są inicjowane wnioskami ubezpieczonych, osób trzecich, instytucji zewnętrznych jak również
w wyniku własnej analizy danych zaewidencjonowanych na koncie płatników składek
i ubezpieczonych.
W 2015 roku Zakład przeprowadził 81 202 kontrole płatników składek, w tym 75 604
kontroli planowych i 5598 kontroli pozaplanowych. Kontrole planowe stanowiły 93,11%
ogółu kontroli, kontrole pozaplanowe – 6,89% ogółu przeprowadzonych kontroli płatników
składek oraz 338 postępowań wyjaśniających.
Struktura wykonania działań kontrolnych
od stycznia do grudnia 2015 r. (81 540)
6,87 %
0,41 %
92,72 %
kontrole planowe (75 604)
kontrole pozaplanowe (5 598)
postępowania wyjaśniające (338)
Liczba ubezpieczonych wg danych statystycznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
wg stanu na dzień 31.12.2015 r. wynosiła 14 821 459 osób. 1 W tym liczba osób
wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy
o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego stosuje się przepisy
dotyczące zlecenia wyniosła 1 035 280 osób. 2
Zakład przeprowadził analizę danych, na podstawie której wyliczono liczbę
zleceniobiorców podlegających ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu,
dla których umowa zlecenia jest jedynym tytułem do ubezpieczeń. Do analizy przyjęto
zastrzeżenie, że osoby te nie zostały jednocześnie zgłoszone z tytułu umowy o pracę.
Z danych KSI ZUS wynika, że liczba zleceniobiorców podlegających ubezpieczeniom
społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, którzy nie pozostają jednocześnie w stosunku
pracy w okresie 2007–2015 wynosiła odpowiednio:
1
2
źródło: http://www.psz.zus.pl/
tamże.
6
− grudzień 2007 r. – 536,5 tys.
− grudzień 2008 r. – 543,4 tys.
− grudzień 2009 r. – 587,0 tys.
− grudzień 2010 r. – 643,4 tys.
− grudzień 2011 r. – 738,1 tys.
− grudzień 2012 r. – 805,1 tys.
− grudzień 2013 r. – 886,0 tys.
− grudzień 2014 r. – 917,7 tys.
− grudzień 2015 r. – 986,2 tys. 3
Nieprawidłowości w okresie objętym kontrolami przeprowadzonymi w 2015 r.
ujawniono dla ponad 160 tysięcy ubezpieczonych, w tym ponad 50 tysięcy ustaleń dotyczyło
kontroli osób wykonujących umowy cywilnoprawne. Na podstawie ustaleń kontroli w 2015 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał 34 731 decyzji administracyjnych.
Poniżej przedstawiono strukturę kontroli planowych przeprowadzonych w 2015 r.
w podziale na płatników składek w zależności od liczby zgłoszonych osób do ubezpieczeń.
1,14%
0,59%
0,02%
0,02%
20,01%
40,19%
18,86%
kontrole okresowe 1-4 ubezp.
kontrole problemowe
19,18%
kontrole okresowe 501 i więcej ubezp.
kontrole koordynowane przez C/ZUS
W 2015 roku przeprowadzono 75 604 kontroli planowych, w tym:
− 30 383 kontroli płatników składek zgłaszających do ubezpieczeń od 1 do 4
ubezpieczonych,
ubezpieczonych,
3
Wg danych na dzień 31.12.2015 r. liczba osób wykonujących prace na podstawie umowy zlecenia, umowy
agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie Kodeksem Cywilnym stosuje się przepisy
dotyczące zlecenia, przekroczyła 1 mln i wynosi 1 035 280 osób; źródło: http://www.psz.zus.pl/
7
ubezpieczonych,
ubezpieczonych,
− 859 kontroli płatników składek zgłaszających do ubezpieczeń od 201 do 500
ubezpieczonych,
− 446 kontroli płatników składek zgłaszających do ubezpieczeń powyżej 501
ubezpieczonych,
− 14 kontroli problemowych,
− 13 kontroli koordynowanych.
Płatnicy składek poddani kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w 2015 r. zgłaszali
do ubezpieczeń w okresie 3 lat poprzedzających zakończenie kontroli ponad 5 mln osób 4,
w tym ok. 3,5 mln osób było zgłoszonych z tytułu umowy o pracę, a ok. 1,5 mln osób
zgłoszonych z tytułu umowy zlecenia.
W roku 2015 kwota ustalonych nieprawidłowości finansowych w zakresie składek
i świadczeń wynosiła ogółem 335 585 490,96 zł.
Skutki finansowe kontroli płatników składek
od stycznia do grudnia 2015 r. (335 585 490,96 zł)
1,00%
0,89%
0,82%
1,61%
29,28%
66,39%
przypis
odpis
nadpłaty świadczeń
niedopłaty świadczeń
rozlicz. na dobro FUS
rozlicz. na dobro płatnika
Z powyższego wykresu dotyczącego wyników finansowych przeprowadzonych kontroli
płatników składek w 2015 r. wynika, że :
− 222 806 504,28 zł pochodzi z przypisu składek, przez który należy rozumieć wielkość o
jaką kontrolowani płatnicy są zobowiązani dokonać dopłaty składek finansowanych
4
Analizę oparto na podstawie danych wykazywanych przez płatników składek w dokumentach
ubezpieczeniowych składanych przez płatników składek za osoby podlegające ubezpieczeniom społecznym oraz
za osoby podlegające ubezpieczeniu zdrowotnemu. Liczba 5 mln osób dotyczy osób unikalnych
(niepowtarzających się), za które w okresie 3 lat złożono dokumenty rozliczeniowe.
8
bezpośrednio przez płatników składek i ubezpieczonych w wyniku nieprawidłowości
stwierdzonych w trakcie kontroli a polegających na zaniżeniu należnych składek na
ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych,
− 98 267 162,64 zł pochodzi z odpisu składek, przez który należy rozumieć wielkość
o jaką kontrolowani płatnicy są zobowiązani dokonać pomniejszenia składek
finansowanych bezpośrednio przez płatników składek i ubezpieczonych w wyniku
nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli a polegających na zawyżeniu
należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz
Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur
Pomostowych,
− 5 397 776,71 zł pochodzi z nadpłaty świadczeń, przez którą należy rozumieć wielkość
wypłat świadczeń krótkoterminowych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o jaką
kontrolowani płatnicy zawyżyli dokonując wypłat świadczeniobiorcom (zasiłki
chorobowe, macierzyńskie, opiekuńcze itd.),
− 3 343 399,79 zł pochodzi z niedopłaty świadczeń, przez którą należy rozumieć
wielkość wypłat świadczeń krótkoterminowych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
o jaką kontrolowani płatnicy zaniżyli dokonując wypłat świadczeniobiorcom (zasiłki
chorobowe, macierzyńskie, opiekuńcze itd.),
− 3 002 154,78 zł pochodzi z rozliczenia na dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
przez które należy rozumieć kwoty świadczeń krótkoterminowych nieprawidłowo
rozliczonych w deklaracjach rozliczeniowych w ciężar składek na ubezpieczenia
społeczne,
− 2 768 492,76 zł pochodzi z rozliczenia na dobro płatnika, przez które należy rozumieć
kwoty świadczeń krótkoterminowych rozliczonych w deklaracjach rozliczeniowych
w ciężar składek na ubezpieczenia społeczne w wysokościach niższych niż należało.
W 2015 roku nieprawidłowości ujawniono w 50 444 kontrolach płatników składek,
w tym wynik finansowy ustalono w 43 048 kontrolach. Nieprawidłowości nie rodzące
skutków finansowych to m.in. błędy w dokumentach ubezpieczeniowych nie mające wpływu
na wykazane wysokości składek lub też schemat podlegania ubezpieczeniom społecznym.
1.2 Zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych
Przeprowadzając kontrole w zakresie zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych Zakład
bada obowiązek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych osób zatrudnionych lub
wykonujących inną pracę zarobkową na podstawie dokumentów udostępnionych w toku
kontroli przez płatników składek.
Płatnik składek w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest
zobowiązany w terminie 7 dni od daty powstania obowiązku ubezpieczenia zgłosić
pracowników do ubezpieczeń społecznych. Prowadząc kontrolę w zakresie zgłaszania do
ubezpieczeń, weryfikacji podlega również fakt, czy ubezpieczony został zgłoszony
z właściwego tytułu, a także czy w ogóle tytuł taki posiada.
9
Główne przyczyny nieprawidłowości w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych
dotyczących umów cywilnoprawnych to:
•
•
•
brak zgłaszania do ubezpieczeń społecznych wszystkich pracowników,
brak zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osób wykonujących pracę na rzecz własnego
pracodawcy na podstawie umów zlecenia w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych,
brak zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osób, z którymi zawarto umowy o dzieło
wykonywane w warunkach właściwych dla umowy o świadczenie usług lub umowy
zlecenia.
1.2 Prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania
składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania
zobowiązany jest Zakład
Kwota ustalonych w 2015 roku nieprawidłowości finansowych w zakresie składek
i świadczeń wyniosła ogółem niemal 335,6 mln zł i w porównaniu do roku 2014 wzrosła
o ponad 24,7 mln zł.
Na wynik finansowy złożył się głównie:
− przypis składek – 222,8 mln zł (66,4% kwoty ogółem ustalonych nieprawidłowości),
− odpis składek – 98,3 mln zł (29,3% kwoty ogółem ustalonych nieprawidłowości).
Zakład mając na celu ochronę praw ubezpieczonych, przeprowadza kontrole płatników
składek i ocenia wykonywanie obowiązków ustawowych nałożonych na płatników składek.
Dokonując w wyniku kontroli płatników składek przypisu składek na ubezpieczenia
społeczne Zakład stwierdza, o ile składki na ubezpieczenia społeczne zostały w danym
okresie zaniżone poszczególnym ubezpieczonym i z jakiej przyczyny.
Dokonując w wyniku kontroli płatników składek odpisu składek na ubezpieczenia
społeczne Zakład stwierdza, o ile składki na ubezpieczenia społeczne zostały w danym
okresie zawyżone poszczególnym ubezpieczonym i z jakiej przyczyny.
Przypis i odpis składek w latach 2012‒2015 (w zł)
266 121 373,68
240 258 405,14
208 589 354,93
88 483 227,99
2012
102 658 607,22
2013
89 067 586,43
2014
PRZYPIS
222 806 504,28
98 267 162,64
2015
ODPIS
10
Struktura przypisu składek w wyniku kontroli płatników składek przeprowadzonych
w 2015 r. (222 806 504 zł)
29 287,00 zł
21 994 359,13 zł
20 061 331,92 zł
14 278 416,79 zł
268 905,66 zł
23 312 449,95 zł
45 294 039,65 zł
21 825 549,84 zł
75 742 164,34 zł
kontrole płatników składek zglaszających do ubezpieczeń społecznych 1 - 4 ubezpieczonych
kontrole płatników składek zglaszających do ubezpieczeń społecznych 501 i więcej ubezpieczonych
kontrole problemowe
kontrole koordynowane przez C/ZUS
Analizując dane kontroli o wynikach finansowych za rok 2015 r. należy stwierdzić, że
najwyższy wynik finansowy wskazujący na nieprawidłowości w zakresie prawidłowości
obliczania składek ujawniony został u płatników składek zgłaszających do ubezpieczeń
w przedziale 21‒200 ubezpieczonych.
Główne przyczyny nieprawidłowości dotyczące umów cywilnoprawnych to:
•
•
•
brak wykazywania składek w dokumentach ubezpieczeniowych od przychodów
z tytułu zawartych umów o dzieło, wykonywanych w warunkach umowy
o świadczenie usług lub umowy zlecenia,
brak wykazywania składek na ubezpieczenia społeczne od przychodów z tytułu
umów zlecenia lub umów o dzieło wykonywanych na rzecz własnego pracodawcy,
brak wykazywania w dokumentach ubezpieczeniowych składek od całości przychodu
stanowiącego podstawę wymiaru składek w związku z zawieraniem dwóch umów
zlecenia z tym samym zleceniodawcą przez dwóch lub więcej powiązanych ze sobą
zleceniodawców.
11
II. USTALENIA KONTROLI PŁATNIKÓW SKŁADEK
W ZAKRESIE ZGŁASZANIA DO UBEZPIECZEŃ
SPOŁECZNYCH Z TYTUŁU UMÓW CYWILNOPRAWNYCH
Przyczyną stwierdzanych nieprawidłowości w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń
społecznych, a w zasadzie tendencja do braku zgłaszania do ubezpieczeń społecznych
jest wynikiem zawierania coraz większej ilości umów cywilnoprawnych, przede wszystkim
umów o dzieło. Liczba umów cywilnoprawnych w ostatnich latach uległa znacznemu
wzrostowi. Jednakże trudno jest oszacować dokładną skalę zjawiska, z uwagi na brak
porównywalnych danych statystycznych z lat ubiegłych o liczbie zawieranych tego typu
umów. Problem ten został poruszony przez dr. Pawła Wojciechowskiego – głównego
ekonomistę Zakładu w artykule pt.: „W poszukiwaniu kompromisu wokół umów
śmieciowych”, opublikowanym w czasopiśmie „Ubezpieczenia społeczne. Teoria
i praktyka” 5, w którym zawarte jest stwierdzenie, że rozproszenie danych statystycznych
pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Ministerstwem Finansów, Ministerstwem
Gospodarki i Głównym Urzędem Statystycznym uniemożliwia pełniejszą, bardziej
kompleksowa analizę danych o umowach cywilnoprawnych, z uwagi na dużą różnorodność
form zatrudnienia, a w szczególności, że są one różnie opodatkowane i oskładkowane.
Niemniej jednak liczba osób wykonujących umowy zlecenia stale rośnie. Dane
Głównego Urzędu Statystycznego wskazują, że w 2010 r. było 546,7 tys. osób wykonujących
pracę na podstawie umów zlecenia i umów o dzieło, podczas gdy w 2011 r. takich osób
było już 1 012,9 tys., w 2012 r. 1 350 tys., a w 2013 r. 1 400 tys. osób. 6
Liczba osób wykonujących pracę na podstawie umów zlecenia
i umów o dzieło w latach 2010‒2013 (wg danych GUS)
1 350,0
1 400,0
w tys.
1 012,9
546,7
2010
2011
2012
2013
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek, na podstawie danych GUS
5
6
Dr P. Wojciechowski, artykuł pt.: ”W poszukiwaniu kompromisu wokół umów śmieciowych” opublikowany
w „Ubezpieczenia społeczne. Teoria i praktyka”, Nr 3/2015 (126), str. 98.
Rocznik statystyczny pracy, GUS z 2012 r., Tabl. 9 (18), str. 132 (dane za rok 2010 i 2011), notatka
informacyjna GUS, Wybrane zagadnienia rynku pracy z 6.02.2015 r. oraz z 10.12.2015 r. (dane za rok 2012
i 2013).
12
Powyższe dane pomimo, iż niektóre z nich mogą nie być spójne 7, wskazują, że liczba osób
zawierających umowy zlecenia lub umowy o dzieło jest rosnąca. W rezultacie wzrost liczby
zawieranych umów cywilnoprawnych najsilniej wpływa na skalę wykrywanego zjawiska
w trakcie prowadzonych kontroli płatników składek.
Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo
ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby fizyczne, które na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej są m.in.:
• pracownikami,
• zleceniobiorcami, czyli osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy zlecenia,
umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem
cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Pracownicy podlegają ponadto obowiązkowo ubezpieczeniom chorobowemu i
wypadkowemu. Natomiast dla zleceniobiorców obowiązkowe jest ubezpieczenie wypadkowe.
Ubezpieczenie chorobowe ma charakter dobrowolny, a objęcie tym ubezpieczeniem
uwarunkowane jest podleganiem obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym.
Osoby wykonujące pracę na podstawie umowy o dzieło nie podlegają ubezpieczeniom
społecznym, z wyłączeniem osób, o których mowa w art. 8 ust. 2a powołanej wyżej ustawy.
W myśl tego przepisu, osoby, które wykonują pracę na podstawie umowy o dzieło, jeżeli
umowę taką zawarły z pracodawcą, z którym pozostają w stosunku pracy lub jeżeli w ramach
takiej umowy wykonują pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostają w stosunku pracy są
traktowane jako pracownicy. Osoby będące w takiej sytuacji obowiązkowo podlegają
ubezpieczeniom społecznym na zasadach określonych dla pracowników.
W przypadku zleceniobiorców obowiązek ubezpieczeń może być wyłączony, z uwagi
na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych. Ponadto stosownie do art. 6 ust. 4 tej ustawy, ubezpieczeniom społecznym nie
podlegają zleceniobiorcy (z wyłączeniem niań), którzy są uczniami gimnazjów, szkół
ponadgimnazjalnych, szkół ponadpodstawowych lub studentami do ukończenia 26 roku
życia.
Zgodnie z obowiązującą w polskim prawie zasadą swobody zawierania umów,
o charakterze prawnym umowy decydują strony umowy. Oznacza to, że strony zawierając
umowę mogą jej treść kształtować według swobodnego uznania i zawrzeć taką umowę jaka
im odpowiada. Dokonując wyboru określonego rodzaju umowy strony powinny jednak
przestrzegać obowiązujących przepisów, w szczególności Kodeksu pracy w zakresie umów
o pracę, Kodeksu cywilnego w zakresie umów cywilnoprawnych. Charakter prawny umowy
określa przede wszystkim jej treść oraz rzeczywiste warunki jej wykonywania. Tym samym
o rodzaju umowy nie decyduje wyłącznie jej nazwa.
Zakład ustalając obowiązek ubezpieczeń społecznych zwraca uwagę na stosowanie
przez strony umowy art. 3531 Kodeksu cywilnego zdefiniowanego jako zasada swobody
umów. Jednakże doznaje ona ograniczenia nie tylko co do treści ale i właściwości (natury)
stosunku prawnego. Autonomia woli stron umowy w kształtowaniu jej postanowień podlega
ochronie jedynie w ramach wartości uznawanych i realizowanych przez system prawa,
a strony obowiązane są respektować nie tylko interes jednostkowy, lecz także mieć wzgląd na
interes publiczny. 8
Na podstawie doświadczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z lat ubiegłych można
stwierdzić, że metody unikania opłacania składek coraz częściej dotykają osób wykonujących
pracę. Poniżej zaprezentowane zostały przykłady unikania opłacania składek poprzez
7
Np. w 2010 r. wg danych KSI ZUS liczba zleceniobiorców wynosi 643,4 tys. i jest większa niż liczba zleceniobiorców
i osób wykonujących umowę o dzieło, która wg danych GUS w 2010 r. wyniosła 546,7 tys.; wynika to z zakresu w jakim
zjawisko monitoruje GUS.
8
por. wyrok SA w Gdańsku z 4 listopada 2015 r. sygn. akt III AUa 875/15.
13
nadużywanie przepisów ustawy systemowej, w szczególności w zakresie zbiegów tytułów
ubezpieczeń, prawidłowości ustalania podstawy wymiaru składek oraz wypłacanych
świadczeń.
2.1 Praca na rzecz własnego pracodawcy
W ostatnich latach nasiliło się zjawisko nadużywania przepisu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, w związku z zawieraniem umów o dzieło lub umów zlecenia przez
podmioty zewnętrzne na zlecenie podmiotu będącego faktycznym pracodawcą osób,
z którymi zawierane są umowy. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy systemowej –
za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie
umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie
z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli
umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach
takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy.
Zwrot działać „na rzecz” użyty został w art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, w innym znaczeniu, niż w języku prawa, w którym działanie „na czyjąś rzecz”
może się odbywać w wyniku istnienia określonej więzi prawnej (stosunku prawnego).
Stosunkiem prawnym charakteryzującym się działaniem na rzecz innego podmiotu jest
stosunek pracy, do którego istotnych cech należy działanie na rzecz pracodawcy (art. 22 k.p.).
Również wykonujący zlecenie „działa na rzecz zleceniodawcy” (art. 734 i n. k.c.).
W kontekście przepisu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwrot ten
opisuje zatem sytuację faktyczną, w której należy zastosować konstrukcję uznania
za pracownika. Jest nią istnienie trójkąta umów, tj.:
1) umowy o pracę,
2) umowy zlecenia między pracownikiem a osobą trzecią i
3) umowy o podwykonawstwo między pracodawcą i zleceniodawcą.
Pracodawca w wyniku umowy o podwykonawstwo przejmuje w ostatecznym rachunku
rezultat pracy wykonanej na rzecz zleceniodawcy, przy czym następuje to w wyniku zawarcia
umowy zlecenia/świadczenia usług z osobą trzecią oraz zawartej umowy cywilnoprawnej
między pracodawcą i zleceniodawcą. 9
Ujawnienie wykonywania pracy na
w 2 przypadkach:
rzecz
własnego
pracodawcy może zaistnieć
− kontroli płatnika składek, który zatrudnia osoby na podstawie umów o pracę,
− kontroli płatnika składek, który zawarł umowy cywilnoprawne z osobami, które
w ramach tej umowy wykonują pracę na rzecz płatnika składek, z którym pozostają
w stosunku pracy.
Wykrycie nieprawidłowości następuje w ramach kontroli w zakresie zgłaszania
do ubezpieczeń społecznych oraz prawidłowości obliczania składek, poprzez badanie
dokumentacji źródłowej płatników składek, najczęściej umów o współpracy zawieranych
pomiędzy płatnikiem składek będącym faktycznym pracodawcą a podmiotem będącym
podwykonawcą. Z dokumentacji księgowej można określić w jakiej wysokości osiągnięto
przychód z tytułu umowy cywilnoprawnej wykonywanej na rzecz własnego pracodawcy.
9
Por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2015 r., III AUa 378/74.
14
W przypadku tych ubezpieczonych w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe z tytułu umowy o pracę uwzględnia się również przychód z tytułu
umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem
cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo umowy o dzieło.
Utrwalona od wielu lat linia orzecznicza sądów wskazuje na prawidłowość działań
Zakładu w ustalaniu obowiązku ubezpieczeń społecznych z tytułu umów cywilnoprawnych
wykonywanych na rzecz własnego pracodawcy. Stanowisko Zakładu potwierdzają m.in.
wyroki:
1) SN z dnia 24.09.2015 r., I UK 490/14, cyt.:
„Nie można zawężać konsekwencji prawnych art. 8 ust. 2a u.s.u.s. tylko do
skutków wynikających z art. 6, art. 11, art. 12 oraz art. 9 u.s.u.s., a dotyczących
istnienia obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego, rentowych, chorobowego
i wypadkowego takiej osoby oraz nadrzędności tego tytułu ubezpieczeń nad
innymi. Zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja „pracownika” odnosi się do
całej regulacji ustawy systemowej, a więc także do tych przepisów, które dotyczą
funkcjonowania stosunku ubezpieczeń społecznych, a określają między innymi
podstawę wymiaru i wysokość składek na te ubezpieczenia oraz obowiązki płatnika
w zakresie obliczania i opłacania tychże składek i przekazywania Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych imiennych raportów.”
2) SN z dnia 18.12.2014 r., III UK 69/14, cyt.:
„Wprawdzie pracodawca może zawierać z zatrudnionym pracownikiem umowy
cywilnoprawne, ale jedynie w zakresie obowiązków lub czynności, które nie są
objęte treścią stosunku pracy ani zakresem obowiązków pracowniczych.
W przeciwnym razie umowa cywilnoprawna na wykonywanie w istocie rzeczy tych
samych obowiązków pracowniczych jest sprzeczna z prawem pracy oraz prawem
ubezpieczeń społecznych lub zmierza do obejścia przepisów tych działów prawa,
przeto jest nieważna w taki sposób, że w miejsce nieważnych postanowień umowy
cywilnoprawnej wchodzą odpowiednie przepisy prawa pracy (art. 58 § 1 k.c.
w związku z art. 300 k.p.), z konsekwencjami wynikającymi z imperatywnych norm
prawa ubezpieczeń społecznych.”
3) SN z dnia 6.05. 2014 r., II UK 442/13, cyt.:
„Umowy cywilnoprawne wymienione w art. 8 ust. 2a u.s.u.s. (także w jej art. 9
ust. 1) nie stanowią samodzielnych tytułów obowiązkowego podlegania
ubezpieczeniom społecznym pracownika. W takiej sytuacji nie dochodzi również do
zbiegu tytułów ubezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 9 tej ustawy. Norma
art. 8 ust. 2a ‒ poprzez wykreowanie szerokiego pojęcia „pracownika” ‒ stworzyła
szeroką definicję pracowniczego tytułu obowiązkowych ubezpieczeń społecznych.
Tytułem tym jest łączący pracodawcę z pracownikiem stosunek pracy oraz
dodatkowo umowa cywilnoprawna zawarta przez pracownika z pracodawcą lub
zawarta z osobą trzecią, ale wykonywana na rzecz pracodawcy.”
4) SN z dnia 18.10.2011 r., III UK 22/11, cyt.:
„Pracodawca (w rozumieniu art. 3 k.p.) jest z mocy art. 4 pkt 2a ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) płatnikiem składek pracowników
pozostających z nim w stosunku pracy i jednocześnie wykonujących na jego rzecz
pracę w ramach umów cywilnoprawnych zawartych z osobą trzecią (art. 8 ust. 2a
tej ustawy).”
15
Sądy w uzasadnieniach wyroków wskazują przede wszystkim na ratio legis
wprowadzenia regulacji art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którym
było dążenie do ograniczenia korzystania przez pracodawców z umów cywilnoprawnych
celem zatrudnienia własnych pracowników dla realizacji tych samych zadań, które wykonują
oni w ramach łączącego strony stosunku pracy, a to celem ominięcia w ten sposób ograniczeń
wynikających z ochronnych przepisów prawa pracy (m.in. w zakresie czasu pracy) oraz
obciążeń z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne od tychże umów. Chodziło również
o ochronę pracowników przed skutkami fluktuacji podmiotowej po stronie zatrudniających
w trakcie procesu świadczenia pracy, polegającej na przekazywaniu pracowników przez
macierzystego pracodawcę innym podmiotom (podwykonawcom), którzy zatrudniają tychże
pracowników w ramach umów cywilnoprawnych w ogóle nieobjętych obowiązkiem
ubezpieczeń społecznych (umowa o dzieło) lub zwolnionych z tego obowiązku w zbiegu ze
stosunkiem pracy (umowa agencyjna, zlecenia lub inna umowa o świadczenie usług, do której
stosuje się przepisy o zleceniu).
Wyjaśnienia wymaga sytuacja prawna podmiotów uznawanych za płatników składek
będących zleceniodawcami do spraw prowadzonych przed 2 września 2009 r. Stanowisko
wyrażone w Uchwale Sądu Najwyższego z 2 września 2009 r. sygn. akt II UZP 6/09 miało
wpływ na zmianę przyjętej praktyki wskazywania jako płatnika składek – podmiotu, z którym
zawarto umowę cywilnoprawną. Do czasu tej uchwały, w przypadku stwierdzenia
wykonywania pracy na rzecz własnego pracodawcy Zakład Ubezpieczeń Społecznych
dokonywał przypisu składek osobom wykonującym pracę na rzecz własnego pracodawcy –
podmiotowi, z którym zawarta była umowa cywilnoprawna.
Z analizy wyników kontroli za okres od 01.07.2015 r. do 07.04.2016 r., wynika,
że w przypadku 120 kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykonywania pracy
na rzecz własnego pracodawcy, w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy systemowej. Najwięcej
stwierdzonych przypadków wykonywania pracy na rzecz własnego pracodawcy,
występuje w opiece zdrowotnej, przetwórstwie oraz u podmiotów prowadzących działalność
w zakresie usług administrowania.
Zestawienie wg sekcji PKD
OPIEKA ZDROWOTNA I POMOC SPOŁECZNA
15,83%
PRZETWÓRSTWO PRZEMYSŁOWE
14,17%
DZIAŁALNOŚĆ W ZAKRESIE USŁUG ADMINISTROWANIA I…
11,67%
EDUKACJA
9,17%
HANDEL HURTOWY I DETALICZNY; NAPRAWA POJAZDÓW…
9,17%
INFORMACJA I KOMUNIKACJA
8,33%
BUDOWNICTWO
7,50%
DZIAŁALNOŚĆ PROFESJONALNA, NAUKOWA I TECHNICZNA
5,83%
TRANSPORT I GOSPODARKA MAGAZYNOWA
4,17%
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z OBSŁUGĄ RYNKU NIERUCHOMOŚCI
3,33%
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z ZAKWATEROWANIEM I…
DZIAŁALNOŚĆ FINANSOWA I UBEZPIECZENIOWA
POZOSTAŁA DZIAŁALNOŚĆ USŁUGOWA
GÓRNICTWO I WYDOBYWANIE
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z KULTURĄ, ROZRYWKĄ I REKREACJĄ
ADMINISTRACJA PUBLICZNA I OBRONA NARODOWA;…
3,33%
2,50%
1,67%
1,67%
0,83%
0,83%
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek
16
2.1.1 Praca na rzecz własnego pracodawcy w opiece
zdrowotnej
Częstym zjawiskiem, świadczącym o nieprzestrzeganiu przepisów ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, jak również służącym obejściu przepisów Kodeksu pracy
w zakresie pracy w godzinach nadliczbowych, są przypadki wykonywania pracy na rzecz
własnego pracodawcy u podmiotów świadczących usługi zdrowotne. Publiczne zakłady
opieki zdrowotnej zawierają umowy z niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej
na świadczenie usług zdrowotnych np.: dyżurów lekarskich, dyżurów pielęgniarskich,
dyżurów ratowników medycznych, dyżurów kierowców sanitarnych. Dyżury są wykonywane
w publicznym zakładzie zdrowotnym. Część z osób wykonujących dyżury jest pracownikami
publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził analizę danych za rok 2015
o kontrolach płatników składek – samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej,
z której wynika, że nieprawidłowości w zakresie nieuwzględniania w podstawie wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne pracowników przychodów
z tytułu umów cywilnoprawnych wykonywanych na rzecz własnego pracodawcy
w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wystąpiły
w przypadku 86 kontroli.
W wyniku kontroli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustalono,
że kwota przychodu z tytułu umowy cywilnoprawnej, która została uznana za przychód
z tytułu umowy o pracę w związku z wykonywaniem pracy na rzecz własnego pracodawcy
wyniosła 132 407 663,48 zł 10.
W przypadku 28 kontroli płatników składek zgodzono się z ustaleniami kontroli
i złożono dokumenty rozliczeniowe korygujące wykazując przychód z tytułu umowy
cywilnoprawnej jako przychód z umowy o pracę na łączną kwotę 14 543 301,20 zł,
od których naliczono 4 314 635,23 zł składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast
w przypadku 48 kontroli płatników składek wydano decyzje dla 3465 ubezpieczonych,
w których uwzględniono przychód stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne z tytułu umowy cywilnoprawnej w wysokości 87 885 257,36 zł. Część płatników
składek również po wydaniu decyzji złożyła dokumenty rozliczeniowe korygujące, zgadzając
się z ustaleniami kontroli Zakładu.
W przypadku 73 kontroli płatników składek stwierdzono, że umowa cywilnoprawna,
w ramach której świadczono pracę na rzecz własnego pracodawcy – samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zawierana była przez podmiot zewnętrzny np.
niepubliczny zakład opieki zdrowotnej lub prywatną przychodnię lekarską. Zleceniobiorcy to
osoby zatrudnione m.in. na stanowisku lekarza, pielęgniarki, ratownika medycznego.
Wystąpiły również przypadki zawierania umów cywilnoprawnych z lekarzami
prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą bezpośrednio z samodzielnymi
publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. Sytuacja taka wystąpiła w przypadku 13 kontroli
płatników składek. W tych przypadkach stwierdzano m.in., że przedmiotem zawieranych
umów z lekarzami jako osobami prowadzącymi działalność gospodarczą było świadczenie
usług zdrowotnych na rzecz pacjentów leczonych aktualnie na oddziale szpitala, z którym
lekarz miał zawartą jednocześnie umowę o pracę. Prace wynikające z zawartych umów na
udzielanie świadczeń zdrowotnych wykonywane były poza obowiązującymi godzinami pracy
10
Dane zostały zebrane w wyniku kwerendy dokonanej w oddziałach ZUS a zestawienie zostało sporządzone
z najwyższą starannością, nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której – m.in. ze względu na niestandardowe
zapytanie kierowane do oddziałów Zakładu – może nie odzwierciedlać wszystkich ustaleń kontroli.
17
wynikającymi ze stosunku pracy. Czynności wynikające z zawartych umów realizowane były
w oddziałach szpitalnych SP ZOZ, po godzinach pracy w ramach umowy
o pracę, jak również w stacjach pogotowia ratunkowego należących do SP ZOZ. Realizacja
zamówienia odbywała się w całości w oparciu o infrastrukturę udzielającego zamówienie
(faktycznego pracodawcy), który zgodnie z umową, nieodpłatnie udostępniał pomieszczenia,
aparaturę, sprzęt i wyposażenie. Osoby wykonujące pracę z tytułu zawartych umów
o udzielanie świadczeń zdrowotnych wykonywali typowe czynności wchodzące w zakres
usług medycznych świadczonych przez szpital będący ich pracodawcą. Osoba wykonująca
pracę z tytułu zawartych umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych (lekarz) jako
przyjmujący zamówienie przejmował oddział w ramach dyżuru od ordynatora lub innego
wyznaczonego lekarza. Czynność ta była odnotowywana w księdze dyżurów lekarskich.
Po zakończeniu dyżuru, lekarz ponownie przekazywał oddział lekarzowi przejmującemu.
Przychód z tytułu zawartych umów został zatem uznany za przychód z tytułu umowy
o pracę, gdyż praca wykonywana w ramach umowy cywilnoprawnej była wykonywana na
rzecz własnego pracodawcy ‒ samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
W przypadku kontroli jednego z SP ZOZ przeprowadzonej przez Oddział ZUS –
decyzję o przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości zgłaszania do ubezpieczeń
społecznych oraz prawidłowości, rzetelności obliczania składek podjęto z powodu
wystąpienia Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Opieki Zdrowotnej.
W piśmie informującym ZUS wskazano, że cyt.: „szpital próbując obejść prawo podpisał
umowy cywilnoprawne ze swoimi pracownikami na pracę w godzinach popołudniowych
i nocnych (dyżury) po godz. 15.35. Przy czym jest to ta sama praca, na tym samym stanowisku
i pod tym samym kierownictwem.”
W przypadku kontroli jednego ze szpitali przeprowadzonej przez inny Oddział ZUS
oraz wydanych decyzji na podstawie protokołu kontroli, sprawa była rozstrzygana przez Sąd
Najwyższy. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt AUa
1172/15 oddalił odwołanie płatnika składek, a Sąd Najwyższy postanowieniem
z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I UZ 3/15 uchylił zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego
w Krakowie. W ocenie Sądu Najwyższego cyt.: „sporne umowy jako zawarte wbrew treści
art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie mogły być kwalifikowane jako
szczególne i odrębne od umów uregulowanych Kodeksem cywilnym, bez potrzeby
szczegółowego badania, czy pełnienie dyżurów medycznych przez zatrudnionych lekarzy
odbywało się w ramach stosunków pracy w tym samym miejscu pracy i takiej samej miary
pracowniczej podległości (podporządkowania) lekarzy zatrudnionych u wnoszącego zażalenie
pracodawcy, czy też na podstawie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, których
wnoszący zażalenie płatnik składek nie mógł skutecznie zawierać z zatrudnionymi przez siebie
lekarzami. Zakaz zawierania przez pracodawców, będących świadczeniodawcami, którzy
zawarli z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy na udzielanie świadczeń opieki
zdrowotnej, z pracownikami (lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód
medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u tego
świadczeniodawcy) odrębnych umów (subkontraktów) na udzielanie w określonym zakresie
świadczeń zdrowotnych, podważa koncepcję wyłączenia przychodów za wykonywanie takich
zobowiązań spod reżimu prawa ubezpieczeń społecznych, co oznacza, że tacy
świadczeniodawcy na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych mają status płatników składek
od „łącznych” przychodów ze stosunku pracy oraz od wynagrodzenia za pełnienie dyżurów
medycznych uzyskiwanych ze spornych umów. Skoro zatem zainteresowani pełnili dyżury
medyczne w oparciu (na podstawie) niedozwolonych umów (subkontraktów) na udzielanie
w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych zawartych z własnym pracodawcą, który był
świadczeniodawcą takich usług finansowanych z NFZ, to przy ustalaniu podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu stosunku pracy ten płatnik składek ma obowiązek
18
obliczenia i uiszczenia należnej składki także od przychodów ze spornych niedozwolonych
umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zawarł wbrew prawu z zatrudnionymi
w ramach stosunku pracy lekarzami pełniącymi dyżury medyczne u tego pracodawcy-świadczeniodawcy świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków NFZ, tak jak
od wynagrodzenia ze stosunku pracy. Oznacza to, że lekarz zatrudniony w ramach stosunku
pracy nie może być równocześnie podwykonawcą świadczeń zdrowotnych udzielanych przez
zatrudniający go podmiot medyczny, gdyż legalne jest zawieranie odrębnych rodzajowo
od umów regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego oraz nieobjętych obowiązkowym
tytułem ubezpieczenia społecznego umów na wykonywanie świadczeń zdrowotnych wyłącznie
z ustawowo określonymi podmiotami trzecimi, które wobec świadczeniodawcy, którego wiąże
umowa z NFZ, nie pozostają w stosunkach prawnych podporządkowania co do rodzaju pracy
ani miejsca i czasu świadczenia usług zdrowotnych.
Powyższe oznaczało, że w sprawie nie występowała potrzeba ani uzasadnienie do
prowadzenia postępowania dowodowego w całości w rozumieniu art. 386 § 4 k.p.c., bo dla
prawidłowego orzekania wystarczające jest dokonanie weryfikacji formalnoprawno-prawnej
spornych umów na gruncie art. 8 ust. 1 lub ust. 2a ustawy systemowej, z uwzględnieniem
dyspozycji art. 132 ust. 3 o świadczeniach opieki zdrowotnej, co należy do merytorycznej
jurysdykcji Sądu drugiej instancji.”
Sąd Apelacyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 4.11.2015 r.
sygn. akt AUa 1172/15 przychylił się do stanowiska Zakładu. Od wyroku została wniesiona
skarga kasacyjna przez płatnika składek (postępowanie w toku).
W innej sprawie przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., I UK 323/13 orzekł, że cyt.: „umowy cywilnoprawne
wymienione w art. 8 ust. 2a ustawy systemowej nie stanowią samodzielnych tytułów
obowiązkowego podlegania ubezpieczeniom społecznym pracownika ani nie powodują
powstania zbiegu tytułów ubezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 9 tej ustawy. Norma
art. 8 ust. 2a - poprzez wykreowanie szerokiego pojęcia „pracownika” ‒ stworzyła szeroką
definicję pracowniczego tytułu obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Tytułem tym jest
łączący pracodawcę z pracownikiem stosunek pracy oraz dodatkowo umowa cywilnoprawna
zawarta przez pracownika z pracodawcą lub zawarta z osobą trzecią, ale wykonywana na
rzecz pracodawcy. Określone hipotezą normy art. 8 ust. 2a dwie sytuacje faktyczne,
w jakich może się znaleźć osoba, do której przepis ten jest adresowany (pracownik
wykonujący pracę na podstawie wymienionych umów cywilnoprawnych zawartych
z pracodawcą oraz umów cywilnoprawnych zawartych wprawdzie z osobą trzecią, ale gdy
praca jest świadczona na rzecz pracodawcy) mają równorzędny charakter z punktu widzenia
skutków opisanych dyspozycją omawianej normy prawnej. Konsekwencje prawne na gruncie
ustawy systemowej, wynikające z realizacji takich umów, muszą być takie same, co oznacza,
iż dla celów ubezpieczeń społecznych zarówno wykonywanie pracy na podstawie umów
cywilnoprawnych zawartych z pracodawcą, jak i zawartych wprawdzie z osobą trzecią, ale
gdy praca wykonywana jest na rzecz pracodawcy, jest traktowane tak jak świadczenie pracy
w ramach klasycznego stosunku pracy łączącego jedynie pracownika z pracodawcą.”
Z analizy wyników 86 kontroli stwierdzono, że w przypadku 13 kontroli płatników
składek umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych były zawierane przez samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej bezpośrednio z lekarzami prowadzącymi działalność
gospodarczą. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że przychód z umowy o udzielanie
świadczeń zdrowotnych stanowi przychód z tytułu umowy o pracę, ponieważ przedmiotem
umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych były czynności wykonywane na rzecz własnego
19
pracodawcy – samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, z którym lekarz
prowadzący działalność gospodarczą miał zawartą umowę o pracę.
W odniesieniu do tych kontroli stwierdzono, że przychód z zawartej umowy cywilnoprawnej
powinien stanowić podstawę wymiaru składek z tytułu umowy o pracę na ubezpieczenia
społeczne w łącznej wysokości 61 721 238,79 zł (wynik 13 kontroli sp zoz), od którego
naliczono składki na ubezpieczenia społeczne w wysokości 17 248 278,71 zł. W przypadku
2 płatników składek będących samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej,
zgodzono się z ustaleniami kontroli i złożono dokumenty rozliczeniowe korygujące,
w których do podstawy wymiaru składek z tytułu umowy o pracę dodano przychód z tytułu
umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. W tym dla części lekarzy nie dokonano przypisu
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z uwagi na przekroczenie rocznej podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, która w danym roku
kalendarzowym nie może być wyższa od kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na
dany rok kalendarzowy, o czym stanowi art. 19 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Przekroczenie trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia od
przychodów stanowiących podstawę wymiaru składek w niektórych przypadkach
następowało już z samej umowy o pracę zawartej z samodzielnym publicznym zakładem
opieki zdrowotnej, co powodowało przypis składek tylko na ubezpieczenie chorobowe
i wypadkowe.
2.1.2 Praca na rzecz własnego pracodawcy w przetwórstwie
przemysłowym
Z analizy wyników kontroli za okres od 01.07.2015 r. do 7.04.2016 r. wynika,
że nieprawidłowości w zakresie wykonywania pracy na rzecz własnego pracodawcy,
w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy systemowej, wystąpiły w przypadku 17 kontroli płatników
składek prowadzących działalność w zakresie przetwórstwa przemysłowego.
Jako przykład charakteryzujący ujawniane nieprawidłowości przedstawiono poniżej
fragment ustaleń kontroli płatnika składek zajmującego się produkcją masy betonowej
prefabrykowanej (PKD 23.63.Z).
Spółka zajmująca się produkcją masy betonowej średnio w roku kalendarzowym
poprzedzającym wszczęcie kontroli zgłaszała do ubezpieczeń 296 osób. Kontrolą w zakresie
prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne objęto okres 3 lat.
W wyniku przeprowadzonych ustaleń stwierdzono, że 19 osób wykonywało pracę na rzecz
własnego pracodawcy w ramach umów zlecenia zawartych z podmiotem będącym
podwykonawcą spółki głównej. W umowie o współpracy pomiędzy podmiotami określono
m.in., że cyt.:
 „Zleceniodawca zleca, a Zleceniobiorca zobowiązuje się do wykonywania na rzecz
Zleceniodawcy prac określonych każdorazowo w zamówieniu przy wykorzystaniu
pracowników wykwalifikowanych i niewykwalifikowanych będących zatrudnionymi na
umowę o pracę przez Zleceniobiorcę.”
 „Zleceniodawca jest zobowiązany dostarczyć Zleceniobiorcy wszelkie informacje,
materiały, urządzenia i środki niezbędne do wykonania przez Zleceniobiorcę
czynności określonych w składanym zamówieniu”.
W załączniku do umowy pomiędzy podmiotami określono kwalifikacje pracowników. Spółka
będąca podwykonawcą wystawiała faktury VAT dla spółki będącej faktycznym pracodawcą
20
za wykonanie prac zgodnie z umową. Pracownicy byli zatrudnieni na podstawie umów
o pracę u płatnika składek w pełnym wymiarze czasu pracy.
Jednocześnie ubezpieczeni wykonywali prace na podstawie umów zlecenia zawartych
z podwykonawcą kontrolowanej spółki. W ramach zawartych umów zlecenia wykonywali
pracę na rzecz własnego pracodawcy, o czym przede wszystkim świadczą następujące
ustalenia:
− zlecenie wykonywane było w siedzibie pracodawcy, czyli w miejscu wykonywania
pracy na podstawie umów o pracę,
− do wykonywania zlecenia używano sprzętu i narzędzi, które są własnością spółki
będącej pracodawcą,
− w ramach umowy zlecenia zleceniobiorcy wykonywali dokładnie tę samą pracę, którą
wykonują na podstawie zawartych umów o pracę.
Poniżej przytoczono fragmenty wypowiedzi ubezpieczonych z przeprowadzonych dowodów
z zeznań:
 „Jestem zatrudniony w spółce na podstawie umowy o pracę na stanowisku operatora
węzła betoniarskiego. W ramach umowy obsługuję maszynę, która wytwarza beton.
W 2015 r. miałem zawartą umowę zlecenie w spółce (podwykonawca), nie pamiętam
dokładnych dat. W ramach tej umowy wykonywałem dokładnie tę samą pracę co
w ramach umowy o pracę, czyli kręciłem beton (...). Pracowałem na tym samym
węźle betoniarskim co z umowy o pracę i w tym samym miejscu.”

„Jestem zatrudniony w spółce na podstawie umowy o pracę na stanowisku operatora
wózka widłowego. W ramach tej umowy ładuję kostkę brukową na samochody do
wywózki do klienta. W 2015 r. (nie pamiętam dokładnych dat) pracowałem na
umowę zlecenie w spółce (u podwykonawcy). W ramach tej umowy wykonywałem tę
samą pracę co na umowę o pracę, na tym samym wózku i w tym samym miejscu.”
Płatnik składek zawierał również umowy o dzieło. W zakresie prawidłowości i rzetelności
obliczania składek oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osób wykonujących prace na
podstawie zawartych umów cywilnoprawnych kontrolą objęto również umowy cywilnoprawne
nazwane przez płatnika składek „umowami o dzieło”. Przedmiotem umów było m.in.
„odchwaszczenie 1 h kopalni”, „Oczyszczenie 150 m2 torów ze żwiru na bocznicy kolejowej”,
„Oczyszczenie 21 szt. wagonów”, „Usuwanie zakrzaczeń, oczyszczanie rowów
odpływowych”. W wyniku przeprowadzonych ustaleń stwierdzono, że umowy te były
wykonywane w warunkach właściwych dla umowy o świadczenie usług. W efekcie z tytułu
ww. umów objęto ubezpieczeniami społecznymi 55 osób, a 122 ubezpieczonych powinno
podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Płatnik składek zgodził się z ustaleniami kontroli i złożył odpowiednie dokumenty.
21
2.2 Umowy o dzieło
Jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego liczba umów cywilnoprawnych
stale rośnie, w latach 2012–2013 liczba osób wykonujących umowy zlecenia bądź umowę
o dzieło przekroczyła 1 mln. 11
Kontrola w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych obejmuje badanie, czy osoby
wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych wykonują czynności składające się
na przedmiot umowy, w warunkach wskazujących na umowę zlecenia, bądź świadczenia
usług, czy też wykonywana umowa jest umową rezultatu w świetle art. 627 i nast. ustawy –
Kodeks cywilny. Niejednokrotnie z ustaleń stanu faktycznego wynika, że umowa nazwana
umową o dzieło jest de facto wykonywana w warunkach właściwych dla umowy zlecenia lub
umowy o świadczenie usług, które rodzą obowiązek ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia
zdrowotnego lub tylko ubezpieczenia zdrowotnego, jeśli dana osoba jest zgłoszona do
ubezpieczeń.
Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umowa o dzieło
nie rodzi obowiązku ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem przypadku, o którym stanowi
art. 8 ust. 2a ustawy, tj. wykonywania pracy na rzecz własnego pracodawcy. Zgodnie z tym
przepisem za pracownika uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy
agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie
z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli
umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach
takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy.
Umowa zlecenia albo umowa o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym
stosuje się przepisy dotyczące zlecenia – rodzą obowiązek ubezpieczeń społecznych oraz
ubezpieczenia zdrowotnego.
Wobec powyższego, w przypadku ustalenia przez ZUS, że umowa nazwana przez płatnika
składek umową o dzieło jest wykonywana w warunkach umowy zlecenia lub umowy
o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące
zlecenia, a zatem rodzi obowiązkowy tytuł do ubezpieczeń, to należy brać pod uwagę
przepisy art. 9 ustawy systemowej, stanowiące o zbiegach tytułów ubezpieczeń, gdyż od tego
zależy powstanie tytułu do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia
zdrowotnego albo tylko do ubezpieczenia zdrowotnego.
Na gruncie powyższego przepisu wyróżnia się następujące rodzaje skutków prawnych 12:
1. przyjęcie przychodu z tytułu umowy nazwanej umową o dzieło stanowiącego podstawę
wymiaru składek do łącznej podstawy wymiaru składek z tytułu umowy
o pracę, jeśli umowa o dzieło była zawarta z własnym pracodawcą. Wówczas ZUS
nie bada warunków wykonywania umowy, gdyż z mocy prawa umowa taka rodzi
obowiązek ubezpieczeń społecznych (art. 8 ust. 2a) poprzez uznanie za pracownika
także osoby wykonującej inną umowę z własnym pracodawcą,
2. przyjęcie przychodu z tytułu umowy o dzieło, uznanej za umowę zlecenia lub umowę
o świadczenie usług do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,
ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP, jeśli osoba taka nie posiadała żadnego innego
tytułu ubezpieczenia,
11
12
Notatka informacyjna GUS, Wybrane zagadnienia rynku pracy z dnia 6.02.2015 r. oraz z dnia 10.12.2015 r.
Nie jest to katalog zamknięty, ale najczęściej występujący.
22
3. przyjęcie przychodu z tytułu umowy o dzieło, uznanej za umowę zlecenia lub umowę
o świadczenie usług tylko do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne,
jeśli osoba taka miała inny tytuł do ubezpieczeń np. miała zawartą umowę o pracę
z innym podmiotem.
Na podstawie ustaleń kontroli, zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy systemowej, protokół kontroli
stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 tejże ustawy.
Jeżeli nie zostaną złożone dokumenty ubezpieczeniowe zgodne z ustaleniami kontroli, Zakład
wszczyna postępowanie administracyjne, w celu wydania decyzji. Na podstawie przepisów
art. 10 § 1, art. 73 i art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w trakcie
postępowania stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się do zebranych dowodów
i materiałów, przeglądania akt sprawy oraz do przedłożenia nowych dokumentów. Od decyzji
wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu,
w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest wiążące, zarówno dla płatnika składek, jak i Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych.
Dla celów niniejszej informacji przeprowadzono analizę danych o wynikach kontroli za lata
2014 i 2015, w których dokonano ustaleń w zakresie umów o dzieło. Zaprezentowane poniżej
dane są danymi szacunkowymi na podstawie informacji przekazanych przez oddziały
Zakładu.
Należy podkreślić, że wzrost liczby zawieranych umów cywilnoprawnych wpływa
na zwiększenie liczby ustaleń kontroli w tym zakresie. Nie jest natomiast uprawniona teza,
że nastąpił wzrost liczby kontroli płatników składek zawierających tego typu umowy, gdyż –
jak wskazano powyżej – planując płatników składek do kontroli Zakład Ubezpieczeń
Społecznych nie posiada informacji o zawartych umowach o dzieło, ponieważ płatnicy
składek nie mają obowiązku informowania Zakładu o zawarciu umowy o dzieło,
która nie stanowi tytułu do ubezpieczeń społecznych.
Liczba osób, w stosunku do których w wyniku kontroli
uznano, że umowa o dzieło była wykonywana w warunkach umowy o świadczenie usług –
dane o kontrolach w 2014 r.
Liczba osób, dla których
ustalenia kontroli
skutkowały objęciem
obowiązkowymi
ubezpieczeniami
społecznymi
i ubezpieczeniem
zdrowotnym
ustalenia kontroli
skutkowały objęciem tylko
obowiązkowym
ubezpieczeniem
zdrowotnym
Liczba osób zgłoszonych
do ubezpieczeń na
podstawie ustaleń
kontroli, w odniesieniu
do których płatnicy
składek złożyli dokumenty
korygujące
1
2
3
4
30 552
22 414
13 296
10 850
Liczba osób ogółem *
* Osoby zawierające umowy o dzieło mogły podlegać ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu lub tylko ubezpieczeniu
zdrowotnemu; jedna osoba mogła zawierać kilka umów o dzieło.
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek na podstawie danych przekazanych
z Oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
23
W 2014 r., w wyniku kontroli, Zakład zakwestionował zawarte umowy o dzieło w odniesieniu
do 30 552 osób. W przypadku 22 414 osób uznano, że umowy te stanowią tytuł
do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. 13 Dla 22 414 osób był to jedyny
tytuł do ubezpieczeń, natomiast 13 296 osób było objętych obowiązkowymi ubezpieczeniami
społecznymi z innego tytułu, w związku z tym powinny podlegać tylko obowiązkowemu
ubezpieczeniu zdrowotnemu.
W roku 2014 r. wydano 6464 decyzji dla ubezpieczonych wykonujących umowy o dzieło,
których płatnicy składek nie zgłosili do ubezpieczeń i nie zgodzili się z ustaleniami kontroli
w tym zakresie. Od 4009 decyzji wniesiono odwołania do sądu. W 2014 r. zapadło
388 wyroków podtrzymujących stanowisko Zakładu, a w odniesieniu do 9 spraw sądy
nie podtrzymały stanowiska Zakładu.
Przykład
Płatnik składek zawarł umowę o dzieło z osobą fizyczną na okres od stycznia do grudnia
2014 r. W wyniku kontroli, stwierdzono, że umowa była wykonywana w warunkach umowy
zlecenia i powinna stanowić tytuł do ubezpieczeń społecznych. Osoba ta w okresie od stycznia
do czerwca 2014 r. posiadała także inny tytuł, ponieważ w tym okresie była zgłoszona
do ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę u innego płatnika składek. W związku
z tym za okres od stycznia do czerwca 2014 r. płatnik składek, który zawarł umowę o dzieło
z tą osobą powinien zgłosić ją tylko do ubezpieczenia zdrowotnego. W pozostałym okresie,
czyli od lipca do grudnia 2014 r. osoba ta nie posiadała innego tytułu, a więc umowa
o dzieło, która została uznana za umowę zlecenia, powinna stanowić obowiązkowy tytuł
do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
Poniżej przestawiono wyniki dotyczące roku 2015.
Liczba osób, w stosunku do których w wyniku kontroli
uznano, że umowa o dzieło była wykonywana w warunkach umowy o świadczenie usług –
dane o kontrolach w 2015 r.
Liczba osób
ogółem*
33 548
ustalenia kontroli
obowiązkowymi
ubezpieczeniami
społecznymi
i ubezpieczeniem
zdrowotnym
ustalenia kontroli
tylko obowiązkowym
ubezpieczeniem
zdrowotnym
Liczba osób zgłoszonych
do ubezpieczeń na
podstawie ustaleń kontroli,
w odniesieniu do których
płatnicy składek złożyli
dokumenty korygujące
25 544
16 271
14 675
* Osoby zawierające umowy o dzieło mogły podlegać ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu lub
tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu; jedna osoba mogła zawierać kilka umów o dzieło.
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek, na podstawie danych z Oddziałów
ZUS
13
Osoby zawierające umowy o dzieło mogły podlegać ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu
zdrowotnemu lub tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu; jedna osoba mogła zawierać kilka umów o dzieło.
24
W 2015 r., w wyniku kontroli, Zakład zakwestionował zawarte umowy o dzieło w odniesieniu
do 33 548 osób. W przypadku 25 544 osób uznano, że umowy te stanowią tytuł
do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. 14
Dla 25 544 osób był to jedyny tytuł do ubezpieczeń, natomiast 16 271 osób było objętych
obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z innego tytułu, w związku z tym powinny
podlegać tylko obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Na podstawie ustaleń kontroli umów o dzieło 14 675 osób zostało zgłoszonych
do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
W 2015 r. dla 9325 ubezpieczonych wydano decyzje, których płatnicy składek nie zgłosili do
ubezpieczeń i nie zgodzili się z ustaleniami kontroli. Od 5182 decyzji wniesiono odwołania
do sądu. W 2015 r. zapadło 1747 wyroków podtrzymujących stanowisko Zakładu,
a w odniesieniu do 95 spraw zmieniono stanowisko Zakładu.
W okresie od 01.07.2015 r. do 08.04.2016 r. w przypadku 2022 kontroli płatników
stwierdzono nieprawidłowości w zakresie umów o dzieło. Najwięcej umów o dzieło, które
w ocenie Zakładu były wykonywane w warunkach właściwych dla umowy zlecenia lub
umowy o świadczenie usług, występowało w przetwórstwie, handlu oraz budownictwie.
Zestawienie wg sekcji PKD
15,63%
PRZETWÓRSTWO PRZEMYSŁOWE
14,14%
HANDEL HURTOWY I DETALICZNY; NAPRAWA POJAZDÓW…
11,23%
BUDOWNICTWO
9,10%
EDUKACJA
6,82%
DZIAŁALNOŚĆ PROFESJONALNA, NAUKOWA I TECHNICZNA
6,48%
POZOSTAŁA DZIAŁALNOŚĆ USŁUGOWA
6,03%
OPIEKA ZDROWOTNA I POMOC SPOŁECZNA
5,54%
DZIAŁALNOŚĆ W ZAKRESIE USŁUG ADMINISTROWANIA I…
4,65%
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z OBSŁUGĄ RYNKU NIERUCHOMOŚCI
3,96%
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z KULTURĄ, ROZRYWKĄ I REKREACJĄ
3,46%
TRANSPORT I GOSPODARKA MAGAZYNOWA
3,12%
ADMINISTRACJA PUBLICZNA I OBRONA NARODOWA;…
INFORMACJA I KOMUNIKACJA
2,52%
ROLNICTWO, LEŚNICTWO, ŁOWIECTWO I RYBACTWO
2,42%
DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z ZAKWATEROWANIEM I USŁUGAMI…
DZIAŁALNOŚĆ FINANSOWA I UBEZPIECZENIOWA
DOSTAWA WODY; GOSPODAROWANIE ŚCIEKAMI I ODPADAMI ORAZ…
WYTWARZANIE I ZAOPATRYWANIE W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, GAZ,…
GÓRNICTWO I WYDOBYWANIE
1,73%
1,29%
1,29%
0,40%
0,20%
Źródło: opracowanie własne Departamentu Kontroli Płatników Składek, na podstawie danych aplikacji FPP
Istotną rolę przy wyjaśnieniu różnic pomiędzy umową o świadczenie usług, umową zlecenia
a umową o dzieło odgrywa orzecznictwo sądów powszechnych. Przedmiotem umowy
14
Osoby zawierające umowy o dzieło mogły podlegać ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu
zdrowotnemu lub tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu; jedna osoba mogła zawierać kilka umów o dzieło.
25
o dzieło jest zobowiązanie do wykonania oznaczonego dzieła rozumianego, jako osiągnięcie
określonego, indywidualizowanego rezultatu w postaci materialnej lub niematerialnej.
Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, lecz może także polegać
na dokonaniu zmian w rzeczy już istniejącej, jej naprawieniu, przerobieniu lub uzupełnieniu
albo na rozbudowie rzeczy, połączeniu z innymi rzeczami, dodaniu części składowych lub
przynależności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II UK 39/13).
Przyjmuje się, że rezultat, o który umawiają się strony, powinien mieć byt samoistny,
obiektywnie osiągalny i pewny. Nie powinno być uznane za dzieło coś, co nie odróżnia się
w żaden sposób od innych występujących na danym rynku rezultatów pracy, gdyż wówczas
zatraciłoby swój indywidualny charakter dzieła (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 3 listopada
1999 r., sygn. akt IV CKN 152/00, z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II UK 26/13, z dnia
14 listopada 2013 r., sygn. akt II UK 115/13, z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II UK 543/13
oraz z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II UK 454/13). Dzieło powinno być wyrazem
kreatywności i umiejętności. W przypadku zaś umowy zlecenia, czy umów o świadczenie
usług przedmiotem jest zobowiązanie do wykonywania określonych czynności. Porównując
zatem umowę o dzieło z umową zlecenia na pierwszy plan wysuwa się zobowiązanie
wykonawcy umowy o dzieło nie do samego działania, lecz do uzyskania określonego dzieła
jako rezultatu tego działania (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2014 r.,
sygn. akt. III AUa 596/13). Wykonywanie określonej czynności (szeregu powtarzających się
czynności) bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie, jest cechą
charakterystyczną dla umów zlecenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn.
akt II UK 402/12). W umowie o dzieło – przyjmujący zamówienie odpowiada za osiągnięcie
rezultatu bądź brak osiągnięcia umówionego rezultatu, do którego się zobowiązał, bez
względu na to, czy dołożył należytej staranności przy jego wykonywaniu. Ryzyko obciąża
przyjmującego zamówienia. W umowie zlecenia zleceniobiorca odpowiada za brak należytej
staranności przy wykonywaniu czynności, a nie za ich wynik. W umowie zlecenia ryzyko
nieosiągnięcia rezultatu obciąża zleceniodawcę. Zleceniobiorca nie odpowiada za brak
rezultatu, do którego miały doprowadzić podejmowane czynności, o ile zleceniobiorcy nie
można przypisać zarzutu braku należytej staranności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia
25 lipca 2012 r., sygn. akt II UK 70/12, Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada
2013 r., sygn. akt III AUa 275/13). W umowie o dzieło rezultat, do którego osiągnięcia
zobowiązuje się przyjmujący zamówienie, powinien być przy spełnieniu określonych
warunków obiektywnie pewny. W przypadku umowy zlecenia – brak jest pewności,
czy czynności, do których zobowiązał się zleceniobiorca, doprowadzą do zamierzonego
rezultatu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III
AUa 275/13). Wykonywanie powtarzalnych, odtwórczych czynności bądź wykonywanie tych
czynności w sposób ciągły lub zespołowy jest właściwe dla umów zlecenia (wyrok Sądu
Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I ACa 83/08, Sądu
Apelacyjnego w Katowicach z 6 listopada 2012 r., sygn. akt III AUa 227/12, Sądu
Najwyższego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt. II UK 70/12). W przypadku umowy o dzieło
istnieje możliwość poddania umówionego rezultatu sprawdzianowi na istnienie wad
fizycznych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 403/12, Sądu
Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III AUa 1700/05).
Analiza orzecznictwa sądowego wskazuje, iż stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
w zdecydowanej liczbie odwołań jest podtrzymywane przez sądy. Poniżej przedstawiono
wybrane fragmenty orzeczenia, w których sądy oddaliły apelację odwołujących, uznając
stanowisko Zakładu za słuszne:
26

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 9 czerwca 2015 r. (sygn. akt III AUa
794/14; LEX nr 1808744):
„Bieżąca produkcja prowadzona w ramach działalności gospodarczej nie może
odbywać się w formie realizowania jednostkowych umów o dzieło na poszczególne
etapy jednolitego procesu produkcyjnego. Cywilnoprawna umowa o dzieło nie stanowi
bowiem podstawy prawnej dla zatrudniania osób przy bieżącej działalności podmiotu
gospodarczego; w takiej sytuacji mamy do czynienia, w istocie z zatrudnianiem
pracowników, ze wszystkimi rygorami wynikającymi z kodeksu pracy, a co najwyżej,
dla wykonania doraźnych usług, z zatrudnieniem zleceniobiorców. Korzyści
z zatrudnienia pracowników czerpią nie tylko sami zatrudnieni i pracodawca, ale też
państwo. Stąd, nawet gdy strony umowy o dzieło nie są zainteresowane inną formą
prawną niż umowa o dzieło, bo dysponują już tytułem do ubezpieczeń społecznych,
to i tak umowa o dzieło, realizowana w warunkach pracy odbywanej w bieżącym cyklu
produkcyjnym podmiotu gospodarczego nastawionego na zysk, jest nieważna. Dzieje
się tak, ponieważ warunki jej realizacji nie odpowiadają naturze prawnej tego rodzaju
umowy, a nadto jest zawierana z pokrzywdzeniem interesów państwa, na rzecz którego
w określonych sytuacjach faktycznych każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów
i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji
RP). Do takich sytuacji, z których w ogólnospołecznym interesie państwo czerpie
korzyści należy m.in. zatrudnianie osób fizycznych przy wykonywaniu bieżącej
działalności podmiotu gospodarczego.”

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt III AUa
799/14; LEX nr 1798740):
„Nie można świadczyć w oparciu o umowę o dzieło robót budowlanych, ciesielskich,
montażowych, zbrojeniowych, porządkowych, pielęgnacyjnych itp., jeżeli wpisane są
w rozbudowany cykl pracy stanowiącej o istocie działalności podmiotu
zatrudniającego.”

Wyrok Sądu Najwyższego z 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II UK 12/14; LEX
nr 1521243):
„Co do zasady, wygłoszony wykład może stanowić przejaw działalności twórczej
o indywidualnym charakterze i być przedmiotem umowy o dzieło, ale o takiej
kwalifikacji decydują dodatkowe kryteria. Trzeba bowiem podkreślić, że
wykonywanie obowiązków w zakresie edukacji wynikających z umowy o świadczenie
usług, a nawet z umowy o pracę również może polegać na przeprowadzaniu
wykładów autorskich.
Nie stanowi umowy o dzieło umowa o przeprowadzenie cyklu bliżej
niesprecyzowanych wykładów z danej dziedziny wiedzy, których tematy pozostawiono
do uznania wykładowcy, bowiem wskazuje to, że zamawiający nie jest zainteresowany
określonym dziełem (utworem) intelektualnym o indywidualnym charakterze
w rozumieniu przepisów ustawy z 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych,
ale przekazywaniem odbiorcom wykładu wiedzy z danej dyscypliny.”

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2014 r. (sygn. akt II UK 496/13; LEX
1498492):
„Umowy dotyczące systematycznego wykonywania czynności sportowych lub
trenerskich – za okresowo wypłacanym wynagrodzeniem powodują, co do zasady,
obligatoryjne objęcie ubezpieczeniem społecznym na podstawie umowy o świadczenie
usług (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s.). Teoretycznie można wyobrazić sobie sytuację,
27
że strony zawrą umowę dotyczącą osiągnięcia konkretnego celu sportowego
(np. zajęcia pierwszego miejsca w rozgrywkach ligowych) i wypłaty wynagrodzenia po
zrealizowaniu takiego rezultatu, co mogłoby zostać zakwalifikowane jako umowa
o dzieło.”

Wyrok Sądu Apelacyjnego z 3 września 2014 r. (sygn. akt III AUa 542/14, LEX
nr 1511700):
„Sam fakt, że wnioskodawca ściśle określał sposób ułożenia wykładziny i miejsce,
w którym ma być położona nie oznacza, że zamówił wykonanie dzieła. Zawierając
umowę o świadczenie usług strony mogą się umówić, iż o sposobie wykonania usługi
zdecyduje jej wykonawca.”

Wyrok Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2012 r. (sygn. akt II UK 308/11; LEX
nr 1235841):
„Wyszkolenie kierowcy nie ma charakteru czynności przynoszących konkretny,
indywidualny rezultat niematerialny, lecz jest realizowane w ramach starannego
działania, właściwego wykonania usług, choćby bez nadzoru ze strony
zamawiającego”.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II UK 201/12; LEX
nr 1341964):
„Umowa o dzieło w rozumieniu art. 627 kodeksu cywilnego nie polega na prostych
i powtarzalnych czynnościach, jak przygotowanie owoców do spożycia lub do
dalszego przetworzenia. Dziełem nie jest odpeszczanie śliwek.”

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt III AUa
227/12; LEX nr 1236509):
„Przeciwko zakwalifikowaniu umów zainteresowanych z płatnikiem składek jako
umów o dzieło przemawia także charakter samego świadczenia będącego
przedmiotem umowy. W ocenie Sądu II instancji jest to czynność pozbawiona
jakichkolwiek cech indywidualności. Układanie bloczków gazobetonowych,
a następnie ich opakowanie było wykonywane przez zainteresowanych wg
określonego przez pracodawcę wzoru, a zainteresowani nie mają swobody
w kształtowaniu swoich czynności. Proces ten stanowił zespół prostych,
zestandaryzowanych i powtarzalnych czynności.”
2.3 Umowy zlecenia – zbiegi
W ostatnich latach nasila się natomiast zjawisko masowego zgłaszania do ubezpieczeń
społecznych zleceniobiorców przez podmioty prowadzące działalność m.in. w zakresie usług
administrowania i działalności wspierającej i wykazywania w imiennych raportach
miesięcznych podstaw wymiaru składek w wysokościach od kilku do kilkudziesięciu złotych
miesięcznie lub kilkudziesięciu złotych raz w roku. Zleceniobiorcy wykonują jednocześnie
pracę u innych zleceniodawców, zazwyczaj powiązanych osobowo lub kapitałowo
28
z pierwszym zleceniodawcą. Z tytułu drugiej umowy zlecenia osoby te są zgłaszane
wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego, z podstawą wymiaru składek znacząco wyższą niż
podstawa wymiaru składek wykazywana z tytułu umowy zlecenia, z tytułu której dokonano
zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych.
Jest to kolejna z metod unikania opłacania składek, która w coraz większym stopniu jest
stosowana przez płatników składek.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy systemowej, osoba spełniająca warunki do objęcia
obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z kilku tytułów, o których mowa
w art. 6 ust. 1 pkt 2, 4–6 i 10, w tym między innymi wykonywania pracy na podstawie kilku
umów zlecenia lub o świadczenie usług, jest objęta obowiązkowo ubezpieczeniami z tego
tytułu, który powstał najwcześniej. Może ona jednak dobrowolnie, na swój wniosek,
być objęta ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi także z pozostałych, wszystkich
lub wybranych tytułów lub zmienić tytuł do ubezpieczeń.
Ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych kontroli płatników składek wykazują,
że umowy zlecenia są zawierane dla pozoru. Przedmiotem umów są najczęściej usługi
porządkowe, określane jako np. doczyszczanie obiektu, wynoszenie śmieci do kontenera.
Niektóre osoby nie podpisują umowy, z tytułu której zostały zgłoszone, a niektórzy
ubezpieczeni nie wiedzą nawet, że podpisują umowę z inną firmą. Celem zawierania
pozornych umów jest uzyskanie drugiego tytułu do ubezpieczeń i opłacanie składek
na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek na poziomie 5–6 złotych
miesięcznie.
Ubezpieczeni są zgłaszani przez płatników składek, mających siedziby na terenie różnych
Oddziałów ZUS. W związku z tym niezbędne jest prowadzenie kontroli płatników składek
w kilku miastach, często odległych od siebie i podlegających terytorialnie kilku Oddziałom
ZUS. Przedmiotem kontroli jest dokonanie ustaleń w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń
oraz prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek w odniesieniu
do osób, które są zgłaszane do ubezpieczenia zdrowotnego, a w okresie tego zgłoszenia
posiadają inny tytuł do ubezpieczeń – umowę zlecenia, z tytułu której zostały zgłoszone
do ubezpieczeń społecznych przez płatnika składek. W przypadku utraty tytułu
do ubezpieczeń społecznych z tytułu „pierwszej” umowy, „druga” umowa zlecenia,
od której dana osoba zgłoszona była tylko do ubezpieczenia zdrowotnego będzie stanowiła
tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych.
Jako przykład charakteryzujący ujawniane nieprawidłowości w zakresie wykorzystywania
przepisu o zbiegu tytułów do ubezpieczeń, przedstawiono poniżej fragment ustaleń kontroli
jednego z płatników składek prowadzącego agencję pracy tymczasowej.
Płatnik składek działający jako agencja pracy tymczasowej, powadził również działalność
pocztową i kurierską, działalność związaną z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem
pracowników, pozostałą działalność związaną z udostępnianiem pracowników,
niespecjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych, specjalistyczne sprzątanie
budynków i obiektów przemysłowych, pozostałe sprzątanie wykonywane na terenie całego
kraju.
W okresie objętym kontrolą płatnik składek świadczył usługi w zakresie kierowania do pracy
pracowników tymczasowych, na podstawie zawartych umów z pracodawcami użytkownikami,
czyli umowy o świadczenie usług w zakresie udostępniania pracowników tymczasowych.
Przedmiotem badanej w trakcie kontroli umowy było świadczenie usług polegających
na kierowaniu pracowników tymczasowych zatrudnianych przez agencję lub osób, z którymi
29
agencja zawarła umowy cywilnoprawne do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz
pracodawcy użytkownika. Osoby skierowane wykonywały pracę na rzecz i pod kierownictwem
pracodawcy użytkownika. Liczba osób skierowanych, była uzgadniana wg bieżących potrzeb
pracodawcy użytkownika.
Przedmiotem umowy pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem było
również ustalanie zasad zatrudniania i kierowania pracowników tymczasowych agencji
do wykonywania pracy tymczasowej u pracodawcy użytkownika zgodnie z przepisami ustawy
o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. W umowie określono rodzaj pracy, którą mieli
wykonywać pracownicy tymczasowi, ich wymagane kwalifikacje, przewidywany okres
wykonywania pracy, wymiar i system czasu pracy, miejsce wykonywania powierzonej pracy
oraz wynagrodzenie za pracę, która powierzona miała być tym pracownikom, zgodnie
ze standardami wynagradzania obowiązującymi u pracodawcy użytkownika.
W celu realizacji umów płatnik składek działający jako agencja pracy tymczasowej zatrudniał
osoby na podstawie umowy zlecenia. Umowy zlecenia zawierano na okresy jednego, dwóch
lub kilku miesięcy. Umowy te były przedłużane przez ponad rok. Przedmiotem zawieranych
umów zlecenia było:
− utrzymanie porządku i czystości na terenie obiektów wskazanych przez pracodawców
użytkowników,
− realizacja skutecznej obsługi doręczeń przesyłek zgodnie z procedurami wskazanymi
w umowie współpracy.
Agencja pracy tymczasowej zgłaszała osoby z tytułu zawartych umów zlecenia tylko do
ubezpieczenia zdrowotnego i wykazywała za te osoby składki tylko na ubezpieczenie
zdrowotne z uwagi na posiadany inny tytuł rodzący obowiązek ubezpieczeń społecznych.
Innym tytułem rodzącym obowiązek ubezpieczeń społecznych była umowa zlecenia zawarta
z pracodawcą użytkownikiem, z tytułu której w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne dla każdego ubezpieczonego wykazywano przychód w wysokości 10 zł miesięcznie.
Wszyscy zleceniobiorcy w tym samym okresie byli objęci ubezpieczeniami społecznymi z tytułu
zawartych umów zlecenia, od których wykazywano podstawę wymiaru składek rzędu
kilkudziesięciu złotych. Kontrolowany płatnik składek – agencja pracy tymczasowej i płatnik
składek będący pracodawcą użytkownikiem byli podmiotami powiązanymi. Z wpisów
w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że:
− w kontrolowanym okresie jedynymi wspólnikami agencji pracy tymczasowej były te
same osoby, a od pewnego okresu jeden ze wspólników agencji był również Prezesem
Zarządu u pracownika użytkownika;
− obydwie osoby w kontrolowanym okresie były prokurentami u pracownika
użytkownika.
Przedmiotem umów zawieranych przez agencję pracy tymczasowej ze zleceniobiorcami było
świadczenie usług związanych z myciem przeszkleń w lokalach a także innych usług
sprzątających określanych każdorazowo przez strony. Obydwie umowy zlecenia, tj. umowy
zawierane przez agencję pracy tymczasowej w celu wykonywania jej na rzecz pracodawcy
użytkownika oraz umowy zlecenia zawierane bezpośrednio z płatnikiem składek (będącym
pracodawcą użytkownikiem) pokrywały się czasowo i były realizowane na rzecz płatnika
składek będącego pracodawcą użytkownikiem. Z uwagi na wykonywanie umów w tym samym
czasie na tych samych obiektach, oddzielenie obowiązków wykonywanych w ramach umowy
o utrzymanie porządku i czystości od obowiązków wykonywanych w ramach umowy o mycie
przeszkleń, nie można oceniać jako odrębnych czynności.
Ubezpieczeni, którzy wykonywali te umowy, wytypowani do przeprowadzenia dowodu
z zeznań, twierdzili np.:
30
– ubezpieczony A zeznał, że o pracy w agencji pracy tymczasowej dowiedział się od
osoby pełniącej funkcję kierownika punktu pocztowego w Krakowie, gdzie pracował
jako listonosz. Ta sama osoba zaproponowała mu także możliwość dorobienia
w charakterze sprzątacza. Umowa z agencją pracy tymczasowej została zawarta
od 3 dnia danego miesiąca, a następnie została zmieniona od 11 dania danego
miesiąca, później przedłużana i wykonywana przez ponad 6 miesięcy. Ubezpieczony
zeznał, że cyt.: „umowy z obiema firmami zostały podpisane w budynku punktu
pocztowego. Umowa z agencją dostarczona została przez osobę pełniącą funkcję
kierownika punktu pocztowego, natomiast umowa z pracodawcą użytkownikiem –
przez koordynatora sprzątaczy – „nie pamiętam nazwiska”. Dla agencji ubezpieczony
wykonywał pracę w charakterze listonosza w godzinach 8–17, czasem dłużej. Pracę
w charakterze sprzątacza wykonywał w tym samym punkcie – nie określił godzin
pracy. Wykonywanie obydwu prac (w charakterze listonosza i sprzątacza) zlecała
osoba pełniąca funkcję kierownika punktu pocztowego. Ubezpieczony zeznał, że „nie
znam się na ubezpieczeniach i do końca nie byłem pewny z czego mam opłacane
składki”.
– Ubezpieczony B, zeznał, że pracował w firmie, która obsługiwała jeden z banków.
Firma ta przegrała przetarg z płatnikiem składek będącym pracodawcą
użytkownikiem, która następnie zaproponowała mu umowę o pracę w wymiarze 1/2
etatu. Ubezpieczony pracował na podstawie umowy o pracę przez 3 lata. Po 3 latach
z ubezpieczonym skontaktował się płatnik składek będący pracodawcą użytkownikiem.
Podpisano umowę z płatnikiem składek będącym pracodawcą użytkownikiem,
a od dnia następnego podpisano umowę z agencją pracy tymczasowej. Obie umowy
zostały podpisane w filii agencji pracy tymczasowej, dostarczone przez pracowników
tego płatnika. Dla agencji ubezpieczony sprzątał pomieszczenia jednego z banków.
Prace te zlecał kierownik tego regionu. Dla płatnika składek będącego pracodawcą
użytkownikiem ubezpieczony wykonywał mycie przeszkleń, zlecane przez tę samą
osobę co sprzątanie. Ubezpieczony zeznał cyt.: „nie wiedziałem, że nie będę podlegać
do ubezpieczenia społecznego z tytułu zawartej umowy zlecenia z agencją pracy
tymczasowej.”
– Ubezpieczony C, zeznał, że pracował od lat dziewięćdziesiątych do 2013 r. w jednym
z banków w charakterze sprzątacza; zatrudniany był przez firmy zewnętrzne oraz przez
płatnika składek będącego pracodawcą użytkownikiem na podstawie umowy
o pracę, a od pewnego momentu na podstawie umów zlecenia – cyt.: „umowy
otrzymywałem pocztą lub przywoziła mi je przedstawicielka firmy. Czasami
podpisywałam umowę zlecenia czasami nie. Nie miałem wpływu na to jakie umowy mi
przedkładano”. Dalej zeznano, że cyt.: „nie uzgadniano ze mną warunków
wynagrodzenia, o zmianie dowiadywałem się z aneksów do umów, nie rozliczałem się
z godzin pracy, nie rozumiałem zapisów w umowach z agencjami”. Ubezpieczony nie
był zorientowany o fakcie naliczania składek na ubezpieczenia społeczne od podstawy
10 zł, a na takich zasadach zatrudniani są pracownicy we wszystkich obiektach, które
obsługuje ta firma.
– Ubezpieczony D zeznał do protokołu, że pracował w firmie, która przegrała przetarg
z agencją pracy tymczasowej i ta firma zaproponowała jemu pracę, natomiast pracę
u płatnika składek będącego pracodawcą użytkownikiem, zaproponował koordynator
z tej firmy. Umowy podpisywane były w miejscu pracy cyt.: „szef, czyli koordynator
przywoził jednocześnie obie umowy dla agencji i dla płatnika składek będącego
pracodawcą użytkownikiem.” Obie te umowy były podpisywane w zbliżonym terminie,
a także cyt.: „obie umowy dla tych firm przesyłają pocztą, a ja odsyłam na adres
agencji”. Ubezpieczony nie pamiętał dokładnie, ale cyt.: „coś wypełniałem, ale
31
dokładnie nie wiem co i nie pamiętam, czy wypełniałem oświadczenie o wyborze
ubezpieczenia”. Dla agencji ubezpieczony wykonywał sprzątanie pomieszczeń
biurowych, a jego praca była sprawdzana przez koordynatora. Dla płatnika składek
będącego pracodawcą użytkownikiem wykonywano – mycie szyb i „oszkleń”, zlecane
między innymi przez koordynatora. Ubezpieczony zeznał, że cyt.: „Nie wiedziałem, że
podlegam do ubezpieczenia społecznego od tej małej kwoty, bo to jest tylko coś
dodatkowego.”
Z przeprowadzonego dowodu z zeznań Prezesa Zarządu agencji wynika, że dokonano
zmiany nazwy firmy od pewnego momentu, co związane było z cyt.: „spółka rozwinęła
swoją działalność o usługi outsourcingu finansowego i kadrowo-płacowego oraz
procesów logistycznych, świadczonych dla spółek grupy.” Płatnik zeznał, że w niektórych
umowach nie określono pracodawcy użytkownika uważając, że cyt.: „taka informacja nie
jest konieczna”. Jednakże po konsultacji z prawnikami dokonano zmiany zapisów
w umowach. Na pytanie: Czy wiadomym jest Panu, że prace wykonywane przez
zleceniobiorców jako pracowników tymczasowych pokrywały się z wykonywaniem umów
zlecenia zawartych przez te same osoby z płatnikiem składek będącym pracodawcą
użytkownikiem dla agencji odpowiedziano cyt.: „Nie, nie byłem zorientowany, że umowy
zawarte przez płatnika składek ze zleceniobiorcami jako pracownikami tymczasowymi,
pokrywały się w czasie z wykonywaniem przez te same osoby umowy zlecenia zawartej
dodatkowo z płatnikiem składek będącym pracodawcą użytkownikiem.”
W wyniku przeprowadzonych ustaleń stwierdzono, że zawarcie dwóch odrębnych umów
zlecenia miało na celu obejście przepisów art. 18 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych w związku z art. 4 pkt 9 wymienionej ustawy. Podział wykonywanych czynności
w tym samym miejscu i w czasie i na rzecz tego samego kontrahenta na dwie umowy zlecenia
zawierane przez dwie spółki miało na celu obejście prawa. Formalnie umowy te nie miały
cech, które sprzeciwiałyby się ustawie, gdyż ich treść nie zawierała elementów wprost
zabronionych przez prawo. Skutkiem sprzecznym z prawem było nie odprowadzanie składek
na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych z tytułu umowy zlecenia zawartej z agencją
pracy tymczasowej. Z przesłuchań ubezpieczonych wynika, że zawieranie dwóch odrębnych
umów zlecenia było inicjatywą kontrolowanego płatnika składek – agencji, a nie
ubezpieczonych.
Po zakończonej kontroli płatnik składek zgodził się z ustaleniami kontroli i złożył dokumenty
rozliczeniowe korygujące.
Na przykładzie innej sprawy w tym samym zakresie Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku
z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt III AUa 1849/14 oddalił apelację płatnika składek. Sąd
w uzasadnieniu stwierdził, że cyt.: „określenie przez strony umowy zlecenia rażąco niskiego
wynagrodzenia (30 zł miesięcznie), niemającego przymiotu wynagrodzenia godziwego, które
zobowiązywało płatnika do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w kwotach po kilka
złotych miesięcznie, w sytuacji gdy zleceniobiorcy jednocześnie wykonywali inne umowy
zlecenia, uzyskując z tytułu ich realizacji kilka czy nawet kilkadziesiąt razy wyższe
wynagrodzenie, narusza zasady współżycia społecznego, zasad równego traktowania
wszystkich ubezpieczonych, zasad solidaryzmu ubezpieczeń społecznych, zasad ochrony
interesów i niepokrzywdzenia innych ubezpieczonych, zasad nieuprawnionego uszczuplania
środków funduszu ubezpieczeń społecznych oraz elementarne zasady uczciwego obrotu
prawnego, zmierzając do objęcia nieuprawnionym tytułem ubezpieczenia społecznego.
Reasumując, Sąd Apelacyjny nie twierdzi, ze sporne umowy zlecenia są same
w sobie, sprzeczne z prawem lub by nie były w ogóle realizowane. Istotą niniejszej sprawy nie
jest jednak kwestia, czy literalna treść tychże umów nie narusza przepisów prawa, ale to, czy
rzeczywiście pozostają one w zbiegu jako tytuły ubezpieczenia społecznego, umożliwiając tym
32
samym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy systemowej wybór tylko jednej z nich jako podstawy
odprowadzania składek. Biorąc zaś pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia i wnioski,
uznać należy, ze rzeczywistą przyczyną zawierania przez zainteresowanych umów zlecenia
z obydwoma przedsiębiorstwami – odrębnie na codzienne sprzątanie i oddzielnie np. na mycie
okien, dokładniejsze czyszczenie podłóg, ścian czy regałów – było przedmiotowe
wykorzystanie przepisów o ubezpieczeniu społecznym i formalne stworzenie dwóch tytułów
ubezpieczenia, z których tylko jeden został wskazany do oskładkowania.”
2.4 Agencje pracy tymczasowej
Nieprawidłowości w zakresie usług świadczonych przez agencje pracy tymczasowej mogą
występować w wielu różnych podmiotach z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności.
Niejednokrotnie okazuje się, że płatnicy składek nie stosują się do przepisów o zatrudnianiu
pracowników tymczasowych, zawierając z nimi umowy cywilnoprawne, co ma na celu
obniżenie kosztów z tytułu składek.
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 9 lipca 2003 roku o zatrudnianiu pracowników
tymczasowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) agencja pracy tymczasowej
zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub
umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy.
Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 9 lipca 2003 roku o zatrudnianiu pracowników tymczasowych
(Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) do osób w wieku od 16 do 18 lat będących
uczniami, skierowanych do pracy tymczasowej na podstawie umowy prawa cywilnego,
stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy dotyczące zatrudniania młodocianych
w innym celu, niż przygotowanie zawodowe.
Poniżej przedstawiono fragment protokołu kontroli charakteryzujący ustalenia kontroli
dotyczące zawieranych umów cywilnoprawnych przez agencje pracy tymczasowej.
Płatnik składek – spółka z o.o. prowadził działalność gospodarczą jako agencja pracy
tymczasowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) oraz ustawy
z dnia 9 lipca 2003 roku o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz.U. z 2003 r.
Nr 166, poz. 1608 ze zm.).
Prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług pracy tymczasowej, polegających na
zatrudnianiu pracowników tymczasowych i kierowaniu tych pracowników oraz osób nie
będących pracownikami do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem
pracodawcy użytkownika, na zasadach określonych w przepisach o zatrudnianiu
pracowników tymczasowych jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia
2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672) i wymaga
wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Spółka z o.o. została wpisana do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Płatnikowi składek został wydany certyfikat informujący o dokonaniu wpisu do ww. rejestru.
Spółka z o.o. jako podmiot prowadzący agencję zatrudnienia przedstawiał Marszałkowi
Województwa informacje o prowadzonej działalności za kolejne 3 lata objęte kontrolą.
33
W informacji za pierwszy rok działalności płatnik składek wykazał, że z jego usług korzystało
5 pracodawców użytkowników, a liczba skierowanych przez niego pracowników
do wykonywania pracy tymczasowej wyniosła 895 osób.
W informacji za drugi rok działalności płatnik składek wykazał, że z jego usług korzystało
do wykonania pracy tymczasowej wyniosła 927 osób.
W informacji za trzeci rok działalności płatnik składek wykazał, że z jego usług korzystało
do wykonania pracy tymczasowej wyniosła 935 osób.
W trakcie kontroli, po przeanalizowaniu kontraktów z klientami złożono korekty
ww. informacji za 2 lata. W korektach powyższych płatnik składek wykazał, że:
– w drugim roku z jego usług korzystał 1 pracodawca użytkownik, a liczba skierowanych
przez niego pracowników do wykonania pracy tymczasowej wyniosła 37 osób,
– w trzecim roku z jego usług korzystał 1 pracodawca użytkownik, a liczba skierowanych
przez niego pracowników do wykonania pracy tymczasowej wyniosła 21 osób.
Płatnik składek wskazał w trakcie kontroli, że w 2 kolejnych latach jedynym pracodawcą
użytkownikiem, do którego kierował pracowników tymczasowych i osoby zatrudnione na
podstawie umów cywilnoprawnych na zasadach określonych w przepisach o zatrudnianiu
pracowników tymczasowych była spółka z o.o. z siedzibą w Gorzowie Wlkp.
W pierwszym roku działalności spółka z o.o. (agencja) zawarła ze spółką – pracodawcą
użytkownikiem dwie umowy: umowę ramową w sprawie świadczenia usług oraz umowę
w sprawie usług agencji pracy tymczasowej. W obu umowach zapisano taki sam przedmiot
i rodzaj prac jakie miały wykonywać osoby kierowane do spółki – pracodawcy użytkownika.
Prezes Zarządu agencji nie potrafił udzielić odpowiedzi w sprawie okoliczności
i przyczyn zawarcia tych dwóch umów, a także ich realizacji. Nie potrafił powiedzieć na
podstawie, której z tych umów (jednej z nich czy dwóch na raz) płatnik składek kierował
osoby (pracowników) do wykonywania czynności (świadczenia pracy) na rzecz pracodawcy
użytkownika.
W trakcie kontroli ustalono, że niektóre osoby w okresie obowiązywania dwóch powyższych
umów wykonywały czynności na rzecz pracodawcy użytkownika wyłącznie na podstawie
umów zlecenia zawartych z agencją.
Były natomiast osoby, które wykonywały czynności na rzecz pracodawcy użytkownika
najpierw na podstawie umów zlecenia, a następnie na podstawie umów o pracę. Osoby te
pomimo zatrudnienia na podstawie dwóch odmiennie nazwanych umów wykonywały te
czynności cały czas w ten sam sposób – w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę
użytkownika (według grafiku – praca zmianowa) oraz pod nadzorem i kierownictwem mistrza
produkcji pracodawcy użytkownika. Sprawy związane ze sprawami „pracowniczymi” osoby
te „załatwiały” z pracodawcą użytkownikiem np. udzielenie urlopu bezpłatnego.
W drugim roku działalności agencja zawarła jeszcze dwie umowy w zakresie usług agencji
pracy tymczasowej – z dwoma innymi spółkami z o.o. Z osobami kierowanymi do
wykonywania czynności (świadczenie pracy) w tych firmach agencja zawierała jednak
wyłącznie umowy nazwane „umowami zlecenia”.
(Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) pracodawca użytkownik to pracodawca lub
34
podmiot nie będący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy wyznaczający pracownikowi
skierowanemu przez agencję pracy tymczasowemu zadania i kontrolujący ich wykonanie.
Zgodnie z art. 19f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 672) agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania
marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia – w terminie do
dnia 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni – zawierającej w szczególności liczbę:
1) osób, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup
elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności
dla potrzeb rynku pracy, z podaniem państw zatrudnienia;
2) pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego
i poradnictwa zawodowego;
3) osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do wykonywania pracy tymczasowej.
Ze złożonych przez płatnika składek informacji o działalności agencji zatrudnienia za
2 kolejne oraz z ich korekt wynika, że spośród wszystkich skierowanych przez agencję osób
do wykonywania określonych czynności i prac na rzecz jej klientów, tylko niewielki procent
z nich został skierowany do tych klientów przez płatnika składek jako agencję zatrudnienia
(na podstawie umów o pracę tymczasową lub umów prawa cywilnego na zasadach
określonych w przepisach o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, to jest zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) oraz ustawy z dnia 9 lipca 2003 roku
o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.).
Było to odpowiednio 3,99% wszystkich skierowanych do kontrahentów osób w drugim roku
działalności i 2,25% w trzecim roku.
Pozostałe 96,01% osób w drugim roku i 97,75% osób w trzecim roku zostało skierowanych
przez płatnika składek do jego kontrahentów na podstawie umów prawa cywilnego (umów
zlecenia i umów o dzieło) z pominięciem uregulowań ww. ustaw.
Istota stosunków prawnych przy pracy tymczasowej sprowadza się do zatrudniania przez
agencję pracowników w celu skierowania ich do pracy do pracodawcy użytkownika.
Powierzanie pracy tymczasowej na podstawie umów prawa cywilnego powinno odbywać się
wyjątkowo – gdy uzasadnia to charakter zadań i sposób ich realizacji.
Kierowanie pracowników czy też osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych
do innych podmiotów (przedsiębiorców) bez stosowania uregulowań dotyczących „pracy
tymczasowej” może odbywać się wyłącznie na zasadzie świadczenia usług na rzecz
kontrahenta z wykorzystaniem własnych pracowników lub osób zatrudnionych na podstawie
umów cywilnoprawnych. Jednak przedmiotem umów zawartych przez agencję z jej
kontrahentami w 3 latach objętych kontrolą było kierowanie osób do tych kontrahentów, a nie
świadczenie na ich rzecz usług przez płatnika składek.
(Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) agencja pracy tymczasowej zatrudnia
pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy
o pracę na czas wykonywania określonej pracy.
(Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) do osób w wieku od 16 do 18 lat będących
uczniami, skierowanych do pracy tymczasowej na podstawie umowy prawa cywilnego, stosuje
się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy dotyczące zatrudniania młodocianych w innym celu,
niż przygotowanie zawodowe.
35
W umowach zawartych przez płatnika składek z jego kontrahentami, na podstawie których
agencja kierowała do tych kontrahentów osoby zatrudnione na podstawie umów
cywilnoprawnych, strony powołały się na szereg uregulowań zawartych w ustawie z dnia
9 lipca 2003 roku o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Z treści powyższych umów,
sposobu ich realizacji oraz korekt sprawozdań z działalności agencji wynika, że agencja nie
kierowała tych osób do pracy tymczasowej.
Już same zapisy i sformułowania użyte w tych umowach zawierały cechy istotne dla stosunku
pracy, a nie dla umów cywilnoprawnych np.: „wymiar czasu pracy”, „czas pracy”, „miejsce
wykonywania pracy”, „wykonywanie zadań w miejscach wskazanych przez klienta”,
„udzielanie przez klienta wykonawcom instruktażu stanowiskowego i merytorycznego”,
„zapewnienie przez klienta – agencji odzieży roboczej i środków ochrony osobistej”,
„w przypadku gdyby charakter czynności tego wymagał, zapewnienie przez klienta
wykonawcom specjalistycznych badań lekarskich”, „urlop wypoczynkowy”, „pozostawanie
w dyspozycji klienta”, „wynagrodzenie za jeden dzień urlopu wypoczynkowego”,
„sprawowanie przez agencję bezpośredniej, bieżącej kontroli nad osobami realizującymi
umowę”, „rozdysponowanie przez klienta agencji zleconych czynności osobom wykonującym
umowę”, „dział bhp klienta sporządzi formularz oceny ryzyka zawodowego i przekaże spółce
w celu zapoznania z nią i potwierdzenia przez pracownika tymczasowego”, „klient sporządza
dokumentację wypadków przy pracy, w drodze do pracy i z pracy oraz dokonuje ustaleń
przyczyn i okoliczności w trybie przewidzianym przepisami”, „przed rozpoczęciem pracy”,
„uznaje się, że wszyscy pracownicy, skierowani do (…)”, „godzin pracy”, „skierowania do
pracy”, „spółka zaangażowała pracownika we własnym imieniu” itd.
Agencja zgłosiła do ubezpieczenia zdrowotnego 196 osób zatrudnionych na podstawie umów
nazwanych „umowami zlecenie” na podstawie, których osoby te nie świadczyły usług na
rzecz płatnika składek lecz świadczyły pracę na rzecz swojego pracodawcy, tj. spółki z o.o.,
z którym to pozostawali w stosunku pracy.
Spółka z o.o. oraz osoby do niej skierowane do wykonania zadań, nie zostały wykazane przez
płatnika składek w korekcie informacji o agencji zatrudnienia z dnia za rok trzeci
odpowiednio jako pracodawca użytkownik i jako osoby skierowane przez agencję
zatrudnienia do wykonywania pracy tymczasowej (na podstawie umów o pracę lub na
podstawie umów prawa cywilnego).
W trakcie kontroli płatnik składek przedłożył umowę ramową w sprawie świadczenia usług
zawartą ze spółką – faktycznym pracodawcą. Przedmiotem umowy jest świadczenie przez
agencję na rzecz spółki z o.o. usług obejmujących kierowanie do niej osób, angażowanych
przez płatnika składek na podstawie umów prawa cywilnego, w celu okresowego
wykonywania przez te osoby zadań na rzecz spółki z o.o. Wykonawcy będą wykonywali
zlecenia przy obsłudze promocji sklepowych, sprzedaży produktów, merchandisingu
produktów i akcjach wspierających sprzedaż.
Prezes Zarządu agencji - zeznał w trakcie kontroli, że ze strony agencji padła propozycja, aby
czynności wynikające z zawartej pomiędzy stronami umowy wykonywali pracownicy spółki
z o.o. będącej pracodawcą, ich personel – po godzinach pracy lub w dzień wolny od pracy,
niekoniecznie w ograniczeniu do jednego punktu handlowego.
W trakcie kontroli płatnik składek przedłożył cztery umowy zadaniowe zawarte pomiędzy
stronami na miesięczne okresy. We wszystkich powyższych umowach zapisano, że zawarto je
na wykonanie usług polegających na wsparciu sprzedaży promowanych produktów według
miejsc podanych w wykazie. Płatnik składek nie przedłożył w trakcie kontroli wykazu miejsc,
w których płatnik składek miał wspierać sprzedaż promowanych produktów.
36
Prezes agencji zeznał w trakcie kontroli, że przedmiotem umowy zawartej ze spółką z o.o.
było dbanie o stoki magazynowe, dbanie o ekspozycję oraz sprawdzanie dat ważności do
spożycia na produktach.
W trakcie kontroli płatnik składek przedłożył część umów (będących w jego posiadaniu)
nazwanych „umowami zlecenie”, które zawarł z osobami kierowanymi do wykonywania
zadań na rzecz spółki z o.o. W umowach pomiędzy podmiotami zapisano, że ich przedmiotem
jest obsługa akcji promocyjnych, merchandising sklepowy, wsparcie sprzedaży, obsługa
konkursów i loterii.
W trakcie kontroli ustalono, że na podstawie zawartych z agencją – umów nazwanych
„umowami zlecenie”, 196 ww. osób świadczyło pracę na rzecz własnego pracodawcy – spółki
z o.o., w ramach nadgodzin i w dni wolne od pracy np. 1 Maja, 3 Maja. W okresie
obowiązywania ww. umów nazwanych „umowami zlecenie” osoby powyższe pozostawały
ze spółką z o.o. w stosunku pracy. Przedmiot ww. umów nazwanych „umowami zlecenie” był
taki sam jak przedmiot umów o pracę zawartych przez te osoby ze spółką z o.o.
Osoby, z którymi agencja zawarła umowy zlecenia, nie wykonywały na ich podstawie żadnych
innych czynności, poza tymi wynikającymi z zawartych ze spółką z o.o. umów o pracę.
W zakresie czynności i odpowiedzialności kasjera-sprzedawcy zatrudnionego na podstawie
umowy o pracę w spółce z o.o. zapisano między innymi następujące obowiązki:
− przestrzeganie ustalonych zasad porządku i dyscypliny pracy,
− wykazywanie operatywności i sumienności na swoim stanowisku pracy,
− dbałość o powierzone mienie i zapewnienie ochrony tajemnicy służbowej,
− zakaz opuszczania stanowiska pracy bez wiedzy i akceptacji przełożonego,
− obsługa kasy fiskalnej i przestrzeganie procedury kasowej,
− przeprowadzanie transakcji za pomocą kart płatniczych (…),
− oddawanie klientom pieniędzy za zwrócony towar oraz anulowanie paragonów za
zgodą przełożonego,
− sporządzanie raportów kasy fiskalnej z przeprowadzonych transakcji (…),
− zapewnienie wysokiej jakości i sprawności obsługi przy kasie,
− kontrolowanie zgodności cen przy kasowaniu towarów,
− punktualność, odpowiedzialność, dokładność, uczciwość, pracowitość,
− inicjatywa i zaangażowanie w wykonywane czynności,
− umiejętność pracy w zespole,
− sprzedaż artykułów spożywczych i przemysłowych,
− przygotowanie towaru do sprzedaży. Praca nad odpowiednią ekspozycją towaru,
− aktualizacja cen i kontrola terminów ważności i przydatności towarów oraz rotacja
towarów wg zasady FIFO „pierwsze weszło-pierwsze wyszło”,
− profesjonalna obsługa klienta (…),
− sprawdzanie dolnej zawartości koszyka klienta,
− przyjmowanie pracy oraz przygotowywanie zwrotów,
− obsługa kolektury lotto,
− zachowanie porządku i czystości na stanowisku pracy oraz w stołówce i toalecie,
− dokładne i sumienne wykonywanie czynności zleconych przez przełożonego,
− dbałość o powierzony sprzęt i otoczenie,
− rzetelne i efektywne wykonywanie powierzonych zadań z zachowaniem kryteriów
legalności i gospodarności,
− dbanie o powierzony majątek i prawidłowe jego rozliczenie.
• W § 12 umów nazwanych „umowami zlecenie”, które płatnik składek zawarł z osobami
kierowanymi do wykonywania zadań na rzecz spółki z o.o. zapisano, że „w czasie
wykonywania zlecenia zleceniobiorca pozostaje całkowicie samodzielny, co oznacza, że
37
zleceniobiorca nie będzie wykonywał zlecenia pod kierownictwem zleceniodawcy, a miejsce
i czas wykonania zlecenia zostaną uzgodnione pomiędzy zleceniodawcą i zleceniobiorcą”.
W § 16 umowy zawartej pomiędzy płatnikiem składek – agencją a spółką z o.o. zatytułowanym
„wymiar czasu pracy” zapisano, że czas wykonywania zleceń każdego z wykonawców nie
powinien przekraczać 12 godzin na dobę.
W informacji do umowy o pracę zawartej przez spółkę z o.o. zapisano: „Praca w systemie
równoważnego czasu pracy. Przedłuża się dobowy wymiar czasu pracy do 12 godzin
w miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przedłużony dobowy wymiar czasu pracy jest
równoważony krótszym dobowym wymiarem czasu pracy w niektórych dniach lub dniami
wolnymi od pracy”.
W § 17 umowy zawartej pomiędzy agencją a spółką z o.o. zatytułowanym „miejsce
wykonywania pracy” zapisano, że wykonawcy będą wykonywali zadania w miejscach
wskazanych przez klienta (spółkę z o.o.).
W § 20 umowy zawartej pomiędzy agencją a spółką z o.o. zapisano, że klient (spółka z o.o.)
zobowiązuje się do udzielenia wykonawcom przed wykonaniem poszczególnych umów
zadaniowych instruktażu merytorycznego, wskazówek w zakresie bezpieczeństwa i higieny
pracy i ochrony przeciwpożarowej, a także zasad bezpieczeństwa obowiązujących u klienta.
W trakcie kontroli ustalono, że czynności wynikające z ww. umów nazwanych „umowami
zlecenie” osoby skierowane przez agencję do spółki z o.o. wykonywały w miejscu świadczenia
pracy na rzecz spółki z o.o. (w sklepach tej spółki). Czynności te wykonywały w czasie
wyznaczonym przez kierowników sklepów sieci spółki – w nadgodzinach i w dni wolne od
pracy, a także pod ich nadzorem i kierownictwem.
Instruktaż merytoryczny, zakres obowiązków oraz zasady obowiązujące w spółce z o.o. osoby
powyższe poznały w trakcie wykonywania obowiązków służbowych na podstawie zawartych ze
spółką z o.o. umów o pracę.
2.5 Samozatrudnienie
Nieprawidłowości w zakresie usług świadczonych przez osoby prowadzące jednoosobową
działalność gospodarczą mogą występować w wielu różnych z uwagi na specyfikę
prowadzonej działalności.
Zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób
fizycznych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) za pozarolniczą działalność gospodarczą nie
uznaje się czynności, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki:
1) odpowiedzialność wobec osób trzecich za rezultat tych czynności oraz ich
wykonywanie, z wyłączeniem odpowiedzialności za popełnienie czynów
niedozwolonych, ponosi zlecający wykonanie tych czynności;
2) są one wykonywane pod kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonych przez
zlecającego te czynności;
3) wykonujący te czynności nie ponosi ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną
działalnością.
Sąd Najwyższy w wyroku z 18.02.2016 r. sygn. akt PK 352/14 dotyczącym samozatrudnienia
zważył, co następuje cyt.: „W orzecznictwie i doktrynie prawa pracy powszechnie przyjmuje
się, że jeśli zawarta przez strony umowa zawiera cechy umowy o pracę oraz umowy cywilnej,
to dla oceny uzgodnionego przez jej strony rodzaju stosunku prawnego decydujące jest
ustalenie, które z tych cech mają charakter przeważający (…). Również od dawna
38
w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że rozróżnienie umowy o świadczenie usług od
umowy o pracę budzi w praktyce trudności, gdyż przepisy prawa pracy nie wskazują
przedmiotowo istotnych elementów umowy o pracę, a legalna definicja stosunku pracy
określa jedynie podstawowe jego cechy pojęciowe. W tej sytuacji kwalifikacji prawnej umowy
o świadczenie usług można dokonywać jedynie metodą typologiczną, przez rozpoznanie
i wskazanie jej cech przeważających, dominujących (…). Natomiast jeśli chodzi o wolę stron
(art. 3531 k.c.), to może mieć ona decydujące znaczenie wtedy, gdy zawarta umowa wykazuje
wspólne cechy dla umowy o pracę i umowy prawa cywilnego, z jednakowym ich nasileniem
(…). Podstawową cechą stosunku pracy (art. 22 § 1 k.p.) jest wykonywanie czynności
(obowiązków) pod kierownictwem pracodawcy w miejscu i czasie przez niego wyznaczonym
(praca podporządkowana). Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca
2015 r., II PK 189/14 (LEX nr 1764808), zasadniczym przejawem podporządkowania
pracownika wobec pracodawcy jest jego zależność w sferze przedmiotu świadczenia,
w ramach której pracodawca wskazuje zadania do wykonania, doprecyzowuje sposób ich
realizacji, a także metody i środki, za pomocą których zostaną one wykonane. W doktrynie
przyjęto stanowisko, że na podporządkowanie pracownika składa się kierownictwo podmiotu
zatrudniającego oraz wyznaczenie przez niego czasu i miejsca wykonywania pracy (por.
Teresa Liszcz, Podporządkowanie pracownika a kierownictwo pracodawcy – relacja pojęć
(w:) Z zagadnień współczesnego prawa pracy. Księga Jubileuszowa Prof. H. Lewandowskiego, Warszawa 2009; Tomasz Duraj, Podporządkowanie co do przedmiotu
świadczenia pracownika – wybrane problemy, PiZS 2012 nr 11, s. 21–29; Zbigniew Góral,
Henryk Lewandowski, Przeciwdziałanie stosowaniu umów cywilnoprawnych do zatrudnienia
pracowniczego, PiZS 1996 nr 12, str. 21; Krzysztof Rączka, Stosunek pracy a cywilnoprawne
umowy o świadczenie pracy, PiZS 1996 nr 11, str. 39). Podzielić także należy pogląd Sądu
Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 15 października 1999 r., I PKN 307/99 (OSNAPiUS
2001 nr 7, poz. 214), że umowa o świadczenie usług z reguły określa rodzaj wykonywanych
czynności i w zasadzie nie może polegać na pozostawaniu w dyspozycji zlecającego
i wykonywaniu stosowanie do jego potrzeb czynności zlecanych na bieżąco.
Charakterystyczna dla stosunku pracy dyspozycyjność pracownika wyraża się właśnie
w zobowiązaniu do podejmowania zadań według wskazań pracodawcy. Zatem codzienne
stawianie się do pracy, bez z góry określonych czynności do wykonania, i wykonywanie na
bieżąco poleceń zwykle świadczy o wykonywaniu pracy pod kierownictwem pracodawcy.
Rację ma skarżący, że pracowniczego podporządkowania nie można utożsamiać
permanentnym nadzorem (obserwacją) przełożonego nad sposobem czy też właściwym
tempem wykonywanych czynności, wystarczy bowiem wskazanie zadania i zakreślenie terminu
jego wykonania, a następnie kontrola jakości i terminowości wykonanej pracy. Istotne
natomiast jest to, że pracownik nie ma samodzielności w określaniu bieżących zadań,
ponieważ to należy do sfery pracodawcy organizującego proces pracy. Już w tym aspekcie
przyjęcie przez Sąd drugiej instancji, że powód nie pozostawał w dyspozycji pracodawcy i nie
wykonywał pracy podporządkowanej, budzi poważne wątpliwości w świetle podstawy
faktycznej wyroku. Wynika z niej, że: „Kierownicy w danym dniu przed podjęciem czynności
prowadzili odprawy, gdyż na budowie było 300 osób i powód musiał wiedzieć jakie ma
zadanie do wykonania. Kierownik, majster, brygadzista wskazywał powodowi miejsce pracy
na budowie, ale nie nadzorował bezpośrednio wykonywanych czynności”, co wskazywałoby
na dyspozycyjność (a nie samodzielność) powoda w zależności od zadań wyznaczonych
każdego dnia przez stronę pozwaną. Jeśli „zadania, które wykonywał powód miały swoją
kontynuację przez inne osoby i dla pozwanej było naturalnym sprawdzenie prawidłowości
czynności wykonanych przez powoda”, to te enigmatyczne ustalenia mogą wskazywać, że, po
wykonaniu zleconych zadań, następowała bieżąca kontrola ich wykonania, która nie
stanowiła odbioru pewnego zamkniętego w procesie technologicznym etapu robót
39
budowlanych ujętych w harmonogram prac objętych kontraktem. Kolejne ustalenie, że
„w miarę potrzeby powód mógł prowadzić proste prace zbrojarskie jako pomocnik, np.
„rozszalowywanie” stropów, podciągów, „rozszalowywanie” schodów, zabezpieczanie
terenów barierkami ochronnymi, zwieranie ław, „rozszalowywanie” ław, kucie, zalewanie
stropów, przygotowywanie, czyszczenie stropów sprężarką, uzupełnianie ubytków na ścianie,
rozbieranie ściany, wożenie materiałów, czyszczenie materiałów, zabezpieczanie otworów w
stropach, porządki, czyszczenie gwoździ”, wskazywałoby z kolei, że zadania powoda
uzależnione były od doraźnych potrzeb strony pozwanej, o ile w ogóle nie wykraczały poza
zakres robót określonych w pisemnych umowach, w szczególności jeśli podstawą obliczenia
wynagrodzenia miał być „końcowy protokół zaawansowania robót obwymiarowych”.
Lakoniczne stwierdzenia, że „zadania, które wykonywał powód miały swoją kontynuację
przez inne osoby” oraz że zadania powoda „musiały stanowić część procesu budowlanego ze
względu na pracę maszyn na budowie” i że „ze względu na trwający proces produkcji powód
nie mógł przychodzić i wychodzić o dowolnych porach”, może wskazywać na wykonywanie
pracy skooperowanej (wieloosobowej), wymagającej wydawania bieżących poleceń
wykonawcom zadania. Taką organizację pracy potwierdza ustalenie, że „w miarę potrzeby
powód mógł prowadzić proste prace zbrojarskie jako pomocnik”. Jeśli powód wykonywał
czynności pomocnicze względem innej zatrudnionej na budowie osoby, to praca ich obu
stanowiła wprost pracę skooperowaną, a jej koordynacja przez stronę pozwaną nie miała nic
wspólnego z harmonogramem prac na budowie, ale stanowiła organizację pracy
pracowników wykonujących wspólnie zadanie robocze według tego harmonogramu. Już
choćby z tego powodu pod znakiem zapytania staje „samodzielność” powoda przy
wykonywaniu takiego zadania. Podkreślić należy, że świadczenie przez wiele osób prostych,
nieskomplikowanych czynności w wielozadaniowym procesie budowlanym, zazębiających się
lub wręcz krzyżujących się wzajemnie, wymusza w naturalny sposób podporządkowanie się
bieżącym poleceniom zlecającego wspólne zadanie co do czasu i miejsca pracy oraz sposobu
ich wykonania. Nie ma w tym przypadku mowy o podziale tego procesu na szereg etapów,
zamykających się w pewną dającą się wyodrębnić całość, przypisaną jednej osobie. Odbiera
to konieczny dla umowy o świadczenie usług element samodzielności wykonawcy
w wyznaczaniu i wykonywaniu zadań.
Istnieją także inne elementy podające w wątpliwość stanowisko Sądu drugiej instancji. Choć
nie wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to cały kontekst ustalonych
okoliczności zdaje się wskazywać na obowiązek powoda codziennego stawiania się do pracy
w określonych godzinach („Ze względu na trwający proces produkcji, powód nie mógł
przychodzić i wychodzić o dowolnych porach.”). Z kolei potwierdzanie przez osoby
„samozatrudnione” (w tym powoda) swojej obecności na budowie własnoręcznym podpisem
na imiennej liście sporządzonej przez stronę pozwaną powinno być ocenione, jeśli nie
w kontekście listy obecności, to z punktu widzenia zobowiązania do osobistego wykonania
pracy i obowiązku codziennego stawiania się do pracy, które zwykle stanowi cechę
odróżniającą stosunek pracy od stosunku cywilnoprawnego, a tym bardziej od kontraktu
między podmiotami gospodarczymi. Także zapewnienie posiłku zatrudnionym na budowie jest
cechą typową stosunku pracy wynikającą z obowiązku nałożonego na pracodawcę (art. 232
k.p.). Dalej, jeżeli powód posługiwał się w swojej pracy narzędziami należącymi do strony
pozwanej, to jest to kolejny wyznacznik typologiczny umowy o pracę, niezależnie od tego, że
i w umowie cywilnoprawnej strony mogą się umówić, że świadczący usługi będzie używał
narzędzi zlecającego usługę.
W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga to, że przedmiotem sporu nie jest „zwykłe”
świadczenie usług, ale kontrakt między przedsiębiorcami. Taka konfiguracja podmiotów
w robotach budowlanych ma swoje uzasadnienie przy umowie o podwykonawstwo w robotach
budowlanych – art. 6471 k.c. w związku z art. 647 k.c. której przedmiotem jest albo umowa
40
o roboty budowlane (przedsięwzięcie o większych rozmiarach, zindywidualizowanych
właściwościach, zarówno fizycznych jak i użytkowych, z reguły powiązane z wymogiem
projektowania i zinstytucjonalizowanym nadzorem – zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
25 marca 1998 r., II CKN 653/97, OSNC 1998 nr 12, poz. 207) albo umowa o dzieło,
w następstwie których podwykonawca ponosi odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady
przedmiotu umowy i (odpowiednio do postanowień umowy między wykonawcą a inwestorem)
odpowiedzialność z tytułu gwarancji co do jakości robót oraz za nieterminowe wykonanie
robót (kary umowne). Jeśli strony nie są zainteresowane takim ukształtowaniem stosunku
prawnego, to pozostają przy umowie starannego działania (o świadczenie usług),
przerzucającej na zleceniodawcę całość ryzyka związanego z wadami ujawnionymi po
zakończeniu budowy i poniesienia kar umownych (poza ewentualną odpowiedzialnością
kontraktową lub deliktową wymagającą udowodnienia szkody, jej wysokości oraz związku
przyczynowego z działaniem lub zaniechaniem wykonawcy). W wypadku, gdy wykonujący
usługę nie jest podwykonawcą w rozumieniu przedstawionych wyżej przepisów (tak jak
powód), to wątpliwe jest, aby nadzór i koordynację jego pracy z pozostałymi osobami
„samozatrudnionymi” na tych samych warunkach można kwalifikować jako kierownictwo
(generalnego) wykonawcy w zakresie organizacji i koordynacji robót budowlanych
wykonywanych przez podwykonawców.
„Ubranie” zaś w takim przypadku wykonującego pracę na budowie w ramach kontraktu
z wyłącznie jednym podmiotem gospodarczym w formę działalności gospodarczej,
traktowanej jako warunek (dalszej) współpracy, ma jeden cel – pomniejszenie obowiązku
składkowego (zastąpienie składki od przychodu składką zryczałtowaną od działalności
gospodarczej), czyli pomniejszenie kosztów pracy. Taki zaś zamiar wynika wprost z ustaleń
faktycznych w niniejszej sprawie, skoro „przed lutym 2008 r. zarząd pozwanej podjął decyzję,
że umowy zlecenia dla osób fizycznych przekształcą się w umowy zlecenia dla osób
prowadzących działalność gospodarczą”, a podawana argumentacja, że uczynione to zostaje
po to, „aby te osoby miały ubezpieczenie”, jest oczywiście nieprawdziwa w przypadku osób,
dla których (jak w przypadku powoda) umowa ze stroną pozwaną o świadczenie usług
stanowiła jedyny tytuł podlegania ubezpieczeniom (gdy nie ma zbiegu tytułów ubezpieczenia
pozwalających na „nieoskładkowanie” umowy o świadczenie usług – zob. art. 6 ust. 1 pkt 4,
art. 13 pkt 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.). Takie ukierunkowanie działań
nie może być obojętne przy wykładni oświadczeń woli stron umowy, przy której należy raczej
badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym
brzmieniu (art. 65 § 2 k.c.). Zatem przy ocenie warunków zatrudnienia przez pryzmat art. 22
§ 1 k.p. przedstawiona wyżej kwestia może stanowić dodatkowy argument przemawiający za
tym, że uzewnętrzniona formalnie wola stron powodowana była wyłącznie interesem
pracodawcy i nie ma ona nic wspólnego z tym, w jakim reżimie powód wykonywał swoje
obowiązki.
W rezultacie uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 22 § 1 k.p. i art. 22 § 11 k.p.,
bowiem przyznać należy rację skarżącemu, że Sąd drugiej instancji dokonał subsumpcji tych
norm prawnych bez gruntownego i wszechstronnego przeanalizowania cech łączącej strony
umowy.”
Poniżej przedstawiono fragment ustaleń kontroli w zakresie umów cywilnoprawnych
zawieranych pomiędzy faktycznym pracodawcą a osobami prowadzącymi jednoosobową
działalność gospodarczą.
41
Płatnik składek nie zgłosił do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego 47 osób
wykonujących czynności zlecone im przez Spółkę Rolną na podstawie zawartych z nimi umów
nazwanych „umowami o świadczenie usług”:
W Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalono, iż w okresie powyższym 47 ww.
osób nie posiadało innych tytułów do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
Płatnik składek – Spółka Rolna prowadził działalność między innymi w zakresie upraw
rolnych, chowu bydła i biogazowni rolniczej.
W okresie objętym kontrolą 47 ww. osób wykonywało czynności zlecone im przez płatnika
składek na podstawie umów nazwanych „umowami o świadczenie usług” w ramach
prowadzonej przez te osoby działalności gospodarczej.
Osoby powyższe, wykonujące czynności na rzecz Spółki Rolnej na podstawie umów
nazwanych „umowami o świadczenie usług” nie miały wyboru rodzaju zatrudnienia.
Charakter łączącego ich stosunku prawnego z płatnikiem składek nie był uzależniony od ich
woli. Fakt, iż osoby te były zobowiązane do założenia działalności gospodarczej
i wykonywania czynności na rzecz Spółki Rolnej na podstawie umów nazwanych „umowami
o świadczenie usług” był uzależniony od decyzji płatnika składek.
Spółka Rolna instruowała ww. osoby jak założyć działalność gospodarczą i jaki rodzaj
działalności podać przy dokonywaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.) w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy,
aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.
Przed podjęciem „współpracy” z płatnikiem składek na podstawie prowadzonej działalności
gospodarczej większość osób wykonywała te same czynności, w tym samym miejscu i czasie,
pod nadzorem i kierownictwem tych samych osób na podstawie zawartych ze Spółka Rolną
umów zlecenie. Wykonywanie tych czynności przez te osoby na podstawie umów zlecenie,
przed podjęciem przez nie współpracy z płatnikiem składek na tych samych zasadach
w ramach prowadzonej działalności gospodarczej było traktowane jako tak zwany „okres
próbny”. Osoby te były zatrudniane na podstawie umów zlecenie, „tylko po to aby zobaczyły
na czym praca polega i na czym będą polegały świadczone przez nich usługi dla spółki”.
W § 14 zawartych pomiędzy stronami umów nazwanych „umowami o świadczenie usług”
zawarto zapis, że przedsiębiorca wykonuje zlecone czynności w ramach własnej organizacji
pracy i rozkładu czasu wykonania usługi i nie podlega nadzorowi Spółki Rolnej.
Osoby wykonujące czynności na rzecz płatnika składek na podstawie umów nazwanych
„umowami o świadczenie usług” w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej
wykonywały te czynności pod kierownictwem, nadzorem oraz w miejscu i czasie (w określone
dni i w określonych godzinach) wyznaczonym przez zlecającego – Spółkę Rolną Spółka Rolna
zajmowała się organizacją pracy tych osób i rozkładem czasu wykonywania usług przez te
osoby.
wykonywały te czynności posługując się sprzętem i narzędziami stanowiącymi własność
zlecającego – Spółki Rolnej .
wykonywały te czynności osobiście. Nie mogły powierzyć swoich obowiązków osobom
trzecim.
42
W § 13 zawartych pomiędzy stronami umów nazwanych „umowami o świadczenie usług”
zapisano, że przedsiębiorca ponosi ryzyko gospodarcze związane z realizacją wykonywanych
czynności.
nie ponosiły ryzyka gospodarczego za wykonywane przez siebie czynności na rzecz płatnika
W § 16 ust. 1 zawartych pomiędzy stronami umów nazwanych „umowami o świadczenie
usług” zapisano, że odpowiedzialność wobec osób trzecich za rezultat działań przedsiębiorcy
oraz za wykonanie tych działań ponosi przedsiębiorca.
nie ponosiły odpowiedzialności wobec osób trzecich za wykonywanie zleconych im przez
płatnika czynności oraz za rezultat tych czynności. Odpowiedzialność powyższą ponosił
zlecający – Spółka Rolna. Osoby powyższe ponosiły odpowiedzialność wobec płatnika składek
za „właściwe wywiązywanie się z powierzonych im obowiązków”.
Ww. osoby wykonujące czynności na rzecz płatnika składek na podstawie umów nazwanych
wykonywały czynności wyłącznie na rzecz zlecającego – Spółki Rolnej. Osoby powyższe
w okresie powyższym nie świadczyły również usług dla ludności.
wynagrodzenie otrzymywały po przepracowanym miesiącu. W zależności od rodzaju
wykonywanych czynności (np. praca „na udoju”, „na cielętniku”, prace rolne i warsztatowe
itp.) było ono ustalone przez płatnika składek w stałej miesięcznej wysokości lub też było
uzależnione od ilości przepracowanych przez te osoby godzin w danym miesiącu oraz stawki
za godzinę pracy. W przypadku właściwego wywiązywania się przez ww. osoby
z powierzonych im obowiązków – „za dobrze wykonaną pracę”, płatnik składek przyznawał
im premię. Osoby, którym została przyznana premia, doliczały jej wysokość (ustaloną przez
płatnika składek) do rachunku wystawianego płatnikowi składek w danym miesiącu.
W zawartych pomiędzy stronami umów nazwanych „umowami o świadczenie usług”
zapisano, że do każdej faktury przedsiębiorca dołączy specyfikację wykonanych w danym
miesiącu usług, w szczególności zawierającą wskazania okresów w danym miesiącu,
w których była wykonywana usługa oraz należnego za nią wynagrodzenia.
Osoby wykonujące czynności na podstawie ww. umów wypełniały co miesiąc przekazaną im
przez płatnika specyfikację.
Osoby otrzymujące wynagrodzenie w stałej miesięcznej wysokości wpisywały w niej „fikcyjne
dane”, w taki sposób aby sporządzona specyfikacja była zgodna z ustalonym przez płatnika
składek wynagrodzeniem.
Osoby, które otrzymywały wynagrodzenie według stawki godzinowej miały naliczane
wynagrodzenie według „rejestrów” prowadzonych przez kierowników. Na podstawie ustaleń
„kierowników” naliczana była w biurze Spółki Rolnej wypłata tym osobom. Wypełniając
specyfikację osoby powyższe wpisywały „mniej więcej” ilość godzin przeznaczoną na
wykonanie określonych czynności. Robiły to w ten sposób, aby ilość tych godzin zgadzała się
z „ustaleniami kierowników”.
43
Przesłuchany w trakcie kontroli ubezpieczony zeznał: „specyfikację wymyśliła spółka.
Na początku jej nie było. Ale były problemy i wszyscy się cieszyliśmy, że nie będziemy na
działalności. Mieli nas wziąć na normalną umowę. Ale jakiś radca doradził Spółce Rolnej, że
jak będzie specyfikacja to dalej możemy być na działalności”.
Osoby świadczące usługi na podstawie umów nazwanych „umowami o świadczenie usług”
nie wykonywały powierzonych im czynności wyłącznie we własnym imieniu. Zakres
przedmiotowy zawartych pomiędzy stronami umów nie był określony indywidualnie dla każdej
z tych osób. W zależności od rodzaju i miejsca wykonywanych czynności (np. praca „na
cielętniku”, „na udoju”, „prace rolne”, „prace warsztatowe” itp.) przedmiot zawartych
pomiędzy stronami umów był taki sam, a osoby pracujące razem wykonywały te same
czynności. Były to czynności wskazane przez zlecającego – Spółkę Rolną , wykonywane przez
te osoby w tym samym czasie i miejscu, w ramach tej samej organizacji prac, ustalonej przez
płatnika składek.
„umowami o świadczenie usług” nie mogły odmówić ich wykonania. Nie mogły również
odmówić współpracy ze Spółka Rolną . Były zobowiązane wykonywać zlecone im czynności
w miejscu i czasie ustalonym przez płatnika składek.
Spółka Rolna dla osób wykonujących czynności na jej rzecz na podstawie umów nazwanych
„umowami o świadczenie usług” zorganizowała i sfinansowała szkolenia w zakresie
bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zakresie obsługi ładowarki o zmiennym zasięgu.
Celem szkolenia była aktualizacja i uzupełnienie wiedzy z zakresu bezpieczeństwa i higieny
pracy: kształtowanie warunków pracy w sposób zgodny z przepisami i zasadami bhp,
identyfikacja i ocena zagrożeń na wykonywanym stanowisku, metody ochrony przed
zagrożeniami i postępowanie w razie wypadku i w sytuacjach zagrożeń.
Osoby, które odbyły powyższe szkolenia otrzymały zaświadczenia o odbyciu szkolenia
okresowego. Zgodnie z Kodeksem Pracy oraz Rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy
z dnia 27 lipca 2004 roku w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy
szkolenia powyższe odbywają pracownicy.
Zgodnie z art. 2373 § 1 i 2 i 21 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz.U.
z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) nie wolno dopuścić pracownika do pracy, do której
wykonywania nie posiada on wymaganych kwalifikacji lub potrzebnych umiejętności, a także
dostatecznej znajomości przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca
jest obowiązany zapewnić przeszkolenie pracownika w zakresie bezpieczeństwa i higieny
pracy przed dopuszczeniem go do pracy oraz prowadzenie okresowych szkoleń w tym
zakresie. Pracodawca jest obowiązany odbyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny
pracy w zakresie niezbędnym do wykonywania ciążących na nim obowiązków.
Zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 roku
w sprawie szkolenia bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.) odbycie
instruktażu ogólnego oraz instruktażu stanowiskowego pracownik potwierdza na piśmie
w karcie szkolenia wstępnego, która jest przechowywana w aktach osobowych pracownika.
Osoby powyższe wykonywały zlecone im przez płatnika składek czynności na podstawie umów
zlecenie, ponieważ przedmiotem zawartych z nimi umów było dokonanie określonych,
powtarzających się czynności w wyznaczonych przez płatnika składek („kierowników”)
miejscach oraz w wyznaczonym przez niego czasie. W trakcie ich obowiązywania osoby
zatrudnione na podstawie powyższych umów wykonywały powierzone im czynności wyłącznie
na rzecz Spółki Rolnej, w nieruchomościach i na „terenie” będącym jej własnością,
posługując się przy tym sprzętem i narzędziami należącymi do płatnika składek. Osoby te
44
wykonywały zlecone im czynności pod nadzorem i kierownictwem zlecającego te czynności
(„kierowników”). Wynagrodzenie, które otrzymywały te osoby było ustalone przez Spółkę
Rolną w stałych kwotach miesięcznych lub też uzależnione było od ilości przepracowanych
przez te osoby godzin. Osoby te nie ponosiły odpowiedzialności wobec osób trzecich za
rezultat wykonywanych czynności i ich wykonywanie. Nie ponosiły również ryzyka
gospodarczego związanego z wykonywanymi czynnościami. Osoby powyższe były
zobowiązane do wykonywania zleconych im przez płatnika składek czynności w określonych
dniach i godzinach. Nie ponosiły ryzyka inwestycyjnego, miały pewność, że w przypadku
„przyjścia do pracy” otrzymają wynagrodzenie po przepracowanym miesiącu (według
przepracowanych godzin lub stałego miesięcznego wynagrodzenia ).
Dla ustalenia charakteru stosunku prawnego wiążącego strony istotny jest sposób w jaki
strony stosunek ten realizują, nawet wbrew postanowieniom zawartym w umowie. Jeżeli więc,
co miało miejsce w omawianych przypadkach, osoby, z którymi płatnik składek zawarł umowy
nazwane „umowami o świadczenie usług”, wykonywały na ich podstawie na rzecz Spółki
Rolnej czynności charakteryzujące się starannym działaniem, w określonym miejscu i czasie
oraz pod nadzorem i kontrolą zlecającego, to elementy wiążącego ich stosunku prawnego
z płatnikiem składek odpowiadają umowie zlecenie.
Zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób
fizycznych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) za pozarolniczą działalność gospodarczą nie
uznaje się czynności, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki:
1) odpowiedzialność wobec osób trzecich za rezultat tych czynności oraz ich wykonywanie,
z wyłączeniem odpowiedzialności za popełnienie czynów niedozwolonych, ponosi
zlecający wykonanie tych czynności;
2) są one wykonywane pod kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonych przez
zlecającego te czynności;
3) wykonujący te czynności nie ponosi ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną
działalnością.
Zgodnie z art. 734 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 z późniejszymi zmianami) przez umowę zlecenie przyjmujący zlecenie zobowiązuje się
do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie.
Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń
społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późniejszym zmianami) za
osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się:
1) osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów
o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych;
2) twórcę i artystę;
3) osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego zawodu:
a) w rozumieniu przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych
przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
b) z której przychody są przychodami z działalności gospodarczej w rozumieniu
przepisów
o podatku dochodowym od osób fizycznych;
4) wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników
spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej;
5) osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów
o systemie oświaty.
45
Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń
społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późniejszym zmianami)
każda osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi podlega
zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych. Obowiązek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych
pracowników, osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia
albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się
przepisy dotyczące zlecenia należy do płatnika składek.
Zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zmianami) do
ubezpieczenia zdrowotnego pracowników w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych oraz osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy
zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi
stosuje się przepisy dotyczące zasad, trybu i terminu zgłaszania do ubezpieczeń społecznych.
III. KRYTYKA ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH ‒
PRASA
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest krytykowany za wykonywanie ustawowych działań
w zakresie stwierdzanych nieprawidłowości dotyczących umów cywilnoprawnych. Krytyka
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje przede wszystkim w prasie, o czym świadczą
przykładowe artykuły prasowe:
1) „Wzmożone kontrole ZUS w całej Polsce (…)”, portal money.pl, źródło:
http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/wzmozone-kontrole-zus-w-calejpolsce,104,0,1868136.html
Fragmenty:


„By zrozumieć tych pracowników wystarczy porównać wypłaty netto dla trzech
rodzajów umów ‒ o pracę, o zlecenie i o dzieło. W przypadku, gdy pracownik podpisał
umowę o pracę z wynagrodzeniem 2000 złotych brutto, na jego konto trafi już tylko
1459 złotych. W przypadku umowy zlecenia będzie to odrobinę mniej, gdyż 1455
złotych. Z kolei umowa o dzieło pozwoli zarabiać co miesiąc od 1700 do 1800 złotych
w zależności od kosztów uzyskania przychodu. Wybór dla części Polaków jest
oczywisty ‒ rezygnują z prawa do urlopu i świadczeń zdrowotnych na rzecz wyższej
pensji.”
„Dokładnie rok temu o problemie nadmiernych kontroli, tylko wśród organów
podatkowych pisał Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Przedsiębiorców
i Pracodawców w liście otwartym do premiera Donalda Tuska. List zrobił w sieci
furorę, gdyż Kaźmierczak nie przebierał w słowach. „Z naszego punktu widzenia
jesteście gorsi od mafii. Mafia żąda płatności od dziś. Wy od dziś i 5 lat wstecz” ‒
pisał o rządzie. „Piszę ten list wyłącznie po to, żeby ograniczyć Panu możliwość
mówienia, jak już wyrżniecie wszystkie polskie firmy, że Pan nie wiedział i to byli źli
urzędnicy. Pan nimi kieruje” ‒ tak list zakończył Kaźmierczak.”
46
2) „ZUS tropi umowy o dzieło”, portal wyborcza.biz, źródło:
http://wyborcza.biz/biznes/1,147880,18443273,zus-tropi-umowy-o-dzielo.html
„Jesienią ubiegłego roku do firmy wkroczył kontroler z ZUS-u i uznał, że firma
zamiast podpisywać umowy o dzieło (od których nie płacimy składek
ubezpieczeniowych), powinna zawierać umowy zlecenia (od których składki płacić
trzeba). Nakazał zapłacić zaległe składki za pięć lat wstecz.”
Powyższe stoi w sprzeczności z artykułami prasowymi na temat walki z umowami
cywilnoprawnymi nazywanych przez prasę umowami „śmieciowymi” :
1) „Wszyscy płacimy za śmieciówki”, portal wyborcza.biz, źródło:
http://wyborcza.biz/biznes/0,147141.html
„Umowy śmieciowe zaczynają demolować nasz rynek pracy. Kolejne roczniki młodych
ludzi po szkołach nie znają innej formy zatrudnienia niż „o dzieło”, „zlecenie" czy
„staż".”
2) „Pracownicy ochrony pracy na śmieciówkach mają dość”, portal wyborcza.biz, źródło:
http://wyborcza.biz/biznes/1,147141,19693501,pracownicy-ochrony-nasmieciowkach-maja-dosc.html
Nie sposób się zgodzić z tezami stawianymi w prasie o wzmożonych kontrolach
prowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie umów cywilnoprawnych.
Działalność kontrolna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w latach 2005–2015 utrzymywała
bowiem nieznaczny trend wzrostu w zakresie liczby przeprowadzanych kontroli płatników
składek. Stopniowa realizacja większej liczby kontroli płatników składek nie wynikała ze
zmiany zakresu prowadzonych kontroli, ale spowodowana była zwiększeniem efektywności
pracy inspektorów kontroli Zakładu. Zakres prowadzonej kontroli w latach 2005–2015 nie
miał bezpośredniego wpływu na liczbę prowadzonych kontroli płatników składek, gdyż
kontrole planowe obejmowały ten sam ustawowy zakres, określony w art. 86 ust. 2 ustawy
systemowej.
Na wzrost liczby przeprowadzonych kontroli płatników składek nie miały również wpływu
zmiany w liczbie zatrudnionych inspektorów kontroli Zakładu. W latach 2005–2015 średnia
liczba zatrudnionych inspektorów kontroli Zakładu wynosiła 1574 osób.
Poniższy wykres przedstawia zatrudnienie inspektorów kontroli Zakładu w latach
2005–2015, według stanu na koniec roku.
Zatrudnienie inspektorów kontroli Zakładu w latach 2005‒2015
1606
1606
1564
1552
1557
1575
1581
1529
1510
XII 2005
XII 2006
XII 2007
XII 2008
XII 2009
XII 2010
XII 2011
XII 2012
XII 2013
1512
XII 2014
1500
XII 2015
47
W ostatnich latach nastąpił znaczny wzrost zawieranych umów cywilnoprawnych, w tym
umów o dzieło. Przyczyną stwierdzanych nieprawidłowości przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych w zakresie kontroli zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, a w zasadzie
tendencja do braku zgłaszania do ubezpieczeń społecznych osób, które powinny podlegać tym
ubezpieczeniom obowiązkowo, jest zawieranie coraz większej ilości umów
cywilnoprawnych, przede wszystkim umów o dzieło. Zarzuty stawiane Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych o masowej kontroli umów o dzieło jest nieuzasadniona, chociażby
z tego względu, że płatnicy składek nie mają ustawowego obowiązku przekazywania
informacji o zawartych umowach o dzieło, a zatem Zakład nie posiada danych o osobach
wykonujących te umowy. Planując płatników składek do kontroli, Zakład nie ma więc
możliwości wytypowania podmiotów, które takie umowy zawierają. Należy jeszcze raz
podkreślić, że to skala zjawiska ‒ wzrost liczby zawieranych umów o dzieło jest przyczyną
wzrostu liczby stwierdzanych nieprawidłowości przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wielokrotnie był poddawany krytyce także poprzez
wystąpienia organizacji pracodawców takich jak Lewiatan, jak również ze strony posłów na
tle zapytań niektórych posłów.
IV. DZIAŁANIA ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
W ZAKRESIE KONTROLI PŁATNIKÓW SKŁADEK W CELU
ZWIĘKSZENIA EFEKTYWNOŚCI WYKRYWANIA
POTENCJALNYCH NIEPRAWIDŁOWOŚCI W SFERZE
UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
W ramach projektu, realizowanego w obszarze kontroli płatników składek – Przebudowa
Podsystemu Kontroli Zewnętrznej KSI ZUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych poprzez
stworzenie nowych funkcjonalności udoskonali proces planowania kontroli płatników
składek, z wykorzystaniem posiadanych danych historycznych, prowadzonych analiz
i wykrywanych, nowych zjawisk.
Obecnie, do identyfikacji nieprawidłowości np. w zakresie tzw. outsourcingu
dane Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS nie są wystarczające. Dane, które
posiada Zakład nie pozwalają na jednoznaczne wykrycie podmiotów korzystających lub
świadczących usługi outsourcingowe. Obowiązujące wzory dokumentów rozliczeniowych
oraz zgłoszeniowych nie przewidują zgłaszania do ubezpieczeń i wykazywania rozliczeń
pozwalających na identyfikację osób przejętych przez nowego płatnika składek w trybie
art. 231 Kodeksu pracy. Obowiązujące przepisy nie definiują kodu tytułu ubezpieczenia
określającego osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, która została przejęta przez
nowy podmiot. Wobec tego nie jest możliwe, na podstawie posiadanych przez ZUS danych,
wykrycie płatników składek będących dotychczasowym pracodawcą oraz tych płatników
składek, którzy przejęli nowe osoby w trybie art. 231 Kodeksu pracy.
Analiza służąca typowaniu płatników składek do kontroli, która umożliwiałaby
identyfikację podmiotów, u których występuje prawdopodobieństwo nieprawidłowości
w zakresie unikania wywiązywania się z obowiązków przez płatników składek, nałożonych
ustawą systemową, musi być oparta na szerszych źródłach informacji, dostępnych w różnych
organach administracji. Powiązanie danych KSI z danymi gromadzonymi w funkcjonujących
48
rejestrach, w których gromadzi się zbiory danych, zawierające różne informacje o płatnikach
składek, w szczególności informacje o prowadzonej działalności gospodarczej, pozwoliłoby
na przeprowadzenie pełniejszej analizy, służącej wykryciu potencjalnych nieprawidłowości
w sferze ubezpieczeń społecznych. Dogłębna analiza tych danych umożliwiłaby wykrywanie
nieprawidłowości i reakcję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na zidentyfikowane zjawisko.
Do przeprowadzenia pełnej analizy ryzyka, obejmującej wykrywanie przez ZUS zjawisk
wskazujących na prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości po stronie płatników
składek, pożądany byłby dostęp do danych z rejestrów zewnętrznych, prowadzonych przez
inne organy administracji państwowej, m.in. do: Centralnego Rejestru Podmiotów – Krajowej
Ewidencji Podatników, Krajowego Rejestru Sądowego, Krajowego Rejestru Karnego
oraz integracja z rejestrami, które planuje się utworzyć, jak np.: Centralna Ewidencja Faktur,
Centralna Ewidencja Umów Cywilno-Prawnych.
Przeszkody w obowiązującym stanie prawnym, jakie zauważa Zakład Ubezpieczeń
Społecznych stanowiące ograniczenie w podejmowanych działaniach w celu eliminowania
negatywnych zjawisk w sferze ubezpieczeń społecznych, to m.in. możliwość wykreślania
z Krajowego Rejestru Sądowego adresów siedzib osób prawnych bez wskazania nowego
adresu, a także osób wchodzących w skład organów spółek na wniosek strony, bez obowiązku
wskazywania osób, które objęły ich funkcje, co w wielu przypadkach uniemożliwia wszczęcie
kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z powodu braku osoby upoważnionej do
reprezentowania płatnika składek.
49
Podsumowanie
Przeprowadzane przez Zakład kontrole umożliwiają identyfikację istotnych aspektów
przestrzegania prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, a sama kontrola oddziaływuje na
eliminowanie niekorzystnych zjawisk mających wpływ na prawa ubezpieczonych.
Bez wątpienia trzeba wskazać, iż system ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza przyjęte
zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym bodźcują i wyzwalają określone postawy
i działania płatników składek, które podlegają ocenie przez Zakład oraz sądy pracy
i ubezpieczeń społecznych.
Do 01.01.1999 r., tj. do czasu reformy ubezpieczeń społecznych poprzez
wprowadzenie w życie m.in. ustawy systemowej, ubezpieczenia społeczne regulowała ustawa
z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie
z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń
społecznych, ubezpieczeniu społecznemu podlegali wszyscy pracownicy. W myśl § 3
Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie zgłaszania
pracowników do ubezpieczenia społecznego oraz składek na to ubezpieczenie, zakłady pracy
zatrudniające pracowników – osoby fizyczne były obowiązane zgłaszać do ZUS wszystkich
zatrudnionych pracowników. Nowo utworzony zakład pracy miał obowiązek zgłoszenia
do ZUS – w ciągu 10 dni od zatrudnienia pierwszego pracownika pełną nazwę zakładu pracy
i jego adres, numer rachunku bankowego i numer statystyczny. Uspołeczniony zakład
pracy 15, miał obowiązek zgłaszania pracowników do ubezpieczenia społecznego każdego
miesiąca, informując ZUS o łącznej liczbie zatrudnionych pracowników, w terminach i w
trybie, przewidzianych do opłacania składek. Nie uspołeczniony zakład pracy 16 oraz osoba
fizyczna zgłaszały imiennie pracowników do ubezpieczenia społecznego w ciągu 10 dni od
dnia zatrudnienia każdego pracownika.
Reforma ubezpieczeń społecznych, przeprowadzona od stycznia 1999 r. całkowicie zmieniła
sytuację płatników składek i ubezpieczonych. Wprowadzono obowiązek imiennego
zgłaszania do ubezpieczeń wszystkich pracowników przez wszystkich pracodawców
oraz mechanizm współfinansowania składek na poszczególne fundusze ubezpieczeń
społecznych przez osoby ubezpieczone i płatników składek.
Z uwagi na przemianę ustrojową, jaka nastąpiła po roku 1989, rozpoczął się proces
prywatyzacji gospodarki, co wpłynęło na rozwój sektora prywatnego. Przedsiębiorcy zaczęli
poszukiwać metod obniżania kosztów pracy, w tym w sferze ubezpieczeń społecznych.
Z rozwiązań prawnych i reakcje płatników na ich wprowadzenie uzmysławiają,
iż procesy dostosowawcze mają charakter ciągły związany z optymalizacją ponoszonych
kosztów bądź zachowaniem konkurencyjności na rynku.
Płatnicy składek będący przedsiębiorcami stosują metody działania polegające na
dostosowywaniu funkcjonowania firmy do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej oraz
przepisów prawa krajowego i wspólnotowego wykorzystując obowiązujące regulacje lub luki
prawne. Działania te mają charakter wieloaspektowy, a jedną z form jest zaniżanie należności
z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i inne fundusze.
15
16
„uspołecznione zakłady pracy” – uspołecznione zakłady pracy oraz zakłady pracy jednostek organizacyjnych,
w których udział jednostek gospodarki uspołecznionej w kapitale zakładowym przekracza 50%.
„nie uspołecznione zakłady pracy” – nie uspołecznione zakłady pracy, instytucje kościelne i zakonne
zatrudniające pracowników, a także przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz inne misje
i przedstawicielstwa zagraniczne zatrudniające obywateli polskich.
50
Uszczelnienie systemu ubezpieczeń społecznych jest procesem długotrwałym, gdyż
wymaga wykrycia luk prawnych, oceny ich skutków a następnie wprowadzenia zmian
legislacyjnych. Z kolei reakcja rynku na wprowadzane zmiany legislacyjne jest bardzo
szybka. Jako przykład metod unikania opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz
reakcji rynku na wprowadzoną zmianę przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych w tym zakresie należy przykład osób prowadzących działalność gospodarczą
i zgłaszanych z tytułu pracy nakładczej.
W stanie prawnym obowiązującym do 28 lutego 2009 r. osoba spełniająca warunki do objęcia
obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z tytułu wykonywania pracy
nakładczej i dodatkowo z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej
podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tego tytułu,
który powstał najwcześniej. Mogła ona jednak dobrowolnie na swój wniosek, być objęta tymi
ubezpieczeniami także z drugiego tytułu lub zmienić tytuł ubezpieczeń. Warunkiem
zastosowania tego przepisu było faktyczne posiadanie obu tytułów do ubezpieczeń. Liczba
osób zgłaszanych jako wykonawcy gwałtownie spadła po nowelizacji ustawy systemowej,
wprowadzonej od 1 marca 2009 r. (26,5 tys. w grudniu 2008 r.; 2,8 tys. w grudniu 2009 r.).
Liczba osób zgłoszonych jako wykonawcy
(dane z grudnia tego roku)
30
25
20
15
10
5
0
2003
2004
2005
2006
2007
1 listopad 2005
Wprowadzenie w art. 9 ustawy o sus
ust. 2a ‒ obowiązek ubezpieczeń
społecznych z tytułu działalności
gospodarczej, jeżeli podstawa wymiaru
składek z umowy zlecenia jest niższa
od obowiązującej daną osobę
najniższej podstawy z tytułu
działalności
2008
2009
2010
1 listopad 2009
Wprowadzenie w art. 9 ustawy o sus
ust. 2b ‒ obowiązek ubezpieczeń
społecznych z tytułu działalności
gospodarczej, jeżeli podstawa wymiaru
składek z umowy o pracę nakładczą
jest niższa od obowiązującej daną
osobę najniższej podstawy
z tytułu działalności
Źródło: opracowanie własne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
51
Obecnie do najpowszechniej stosowanych działań mających na celu unikanie obowiązku
ubezpieczeń społecznych, należy powierzanie pracy osobom na podstawie kilku umów
o świadczenie usług lub umów o dzieło mających charakter umów o świadczenie usług.
Próba ograniczenia wykorzystywania zbiegu tytułu do ubezpieczeń, która weszła
w życie od 01.01.2016 r. w związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia
23 października 2014 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1831), nie zapewnia rozwiązania problemu
w całości, ale ustala minimalny próg, od którego składki na ubezpieczenia społeczne powinny
być płacone. Nowelizacja polega na tym, że osoba wykonująca pracę na podstawie umów
cywilnoprawnych, których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
w danym miesiącu jest niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, spełniająca
warunki do objęcia obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z innych
tytułów, podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym również z innych
tytułów. Jednakże zmiana nie eliminuje w dalszym ciągu możliwości dzielenia przedmiotu
umowy na dwie umowy stanowiące podstawę do dokonania przynajmniej 2 zgłoszeń do
ubezpieczeń społecznych celem nieopłacenia składek od całości przychodu stanowiącego
podstawę wymiaru składek. Ocena skutków wprowadzonych zmian powinna być
przeprowadzona na podstawie analizy wysokości wykazywanych podstaw wymiaru składek
osób zgłoszonych z tytułu umowy cywilnoprawnej celem zbadania czy nastąpił wzrost w tym
zakresie.
Propozycje pojawiające się w literaturze jako przykład rozszerzenia zakresu
obowiązku ubezpieczeń społecznych, mający na celu złagodzenie wprowadzonych zmian od
01.01.2016 r. to m.in. ustanowienie obowiązku ubezpieczeń społecznych wyłącznie
w przypadku umów zlecenia, które trwają dłużej, na przykład co najmniej miesiąc. Tego typu
propozycje należy oceniać negatywnie, gdyż wprowadzenie takiej zmiany spowodowałoby
powrót do sytuacji z początku reformy ubezpieczeń społecznych, tj. powrót do przepisów
obowiązujących w 1999 r., tworzących lukę prawną dających możliwość zawierania co
miesięcznych umów zlecenia. Celem ułatwienia płatnikom wywiązywania się z obowiązków
w zakresie ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego osób wykonujących prace
na podstawie umów cywilnoprawnych Zakład na stronie internetowej www.zus.pl zamieścił
m.in. wyjaśnienia pt. „Umowy cywilnoprawne w ubezpieczeniach społecznych”, oraz
poradnik „Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz
ustalania podstawy wymiaru składek osób wykonujących pracę na podstawie umów
cywilnoprawnych”.
Analiza skutków dla budżetu państwa w sferze umów cywilnoprawnych byłaby
możliwa poprzez porównanie danych posiadanych przez organy podatkowe dotyczące liczby
osób, dla których opłacany jest podatek dochodowy od osób fizycznych w połączeniu z liczbą
osób zgłoszonych z tytułu umowy cywilnoprawnej do ubezpieczeń, przy uwzględnieniu
przypadków wykrywanych i opisanych wyżej nieprawidłowości, w szczególności
dotyczących zbiegu tytułów, wykonywania umów o dzieło w warunkach umowy
o świadczenie usług czy umowy zlecenia.
Działania,
które
prowadzi
Zakład
Ubezpieczeń
Społecznych,
aby
budować świadomość młodego pokolenia Polaków w zakresie ubezpieczeń społecznych to
między innymi projekt edukacyjny „Lekcje z ZUS” oraz konkurs „Warto wiedzieć więcej
o ubezpieczeniach społecznych”. Zakład Ubezpieczeń Społecznych współpracuje także
w zakresie edukacji uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Popularyzacja wiedzy
o ubezpieczeniach społecznych to także podpisanie umowy o współpracy z Uniwersytetem
Warszawskim.
52

Skutki dla budżetu państwa zastępowania umów o pracę umowami

Transkrypt

Podobne dokumenty

Nabór na wolne stanowiska pracy w Zakładzie Ubezpieczeń

him. m. - urząd miejski w przemkowie

PROGRAM WARSZTATÓW

informacja prasowa zakładu ubezpieczeń społecznych

PROGRAM WARSZTATÓW dla małych firm zatrudniających mniej

Generuj PDF - Komenda Miejska Policji w Chorzowie

Uważaj na „łatwy i szybki zysk”!

Wyrażam zgodę na wypłacanie mi mojego wynagrodzenia

Spotkanie informacyjne: Zmiany w zakresie oskładkowania umów