przezwyciężanie niestabilności w afryce

Transkrypt

PRZEZWYCIĘŻANIE
NIESTABILNOŚCI
W AFRYCE
NOWE EUROPEJSKIE PODEJŚCIE
RAPORT EUROPEJSKI
STYMULACJA EUROPEJSKICH BADAŃ
NAD POLITYKAMI ROZWOJOWYMI
O
W S P Ó Ł P R AC Y
PRZEZWYCIĘŻANIE
NIESTABILNOŚCI
W AFRYCE
RAPORT EUROPEJSKI
O
Raport Europejski o Współpracy 2009, Przezwyciężanie niestabilności w Afryce, Ośrodek Studiów
Wyższych Roberta Schumana przy Europejskim Instytucie Uniwersyteckim, San Domenico di
Fiesole.
© Wspólnoty Europejskie, 2009
Powielanie materiałów jest dozwolone, pod warunkiem że zostanie podane ich źródło.
Zastrzeżenie:
Poglądy wyrażone w niniejszym raporcie są poglądami autorów i nie należy ich traktować jako
stanowiska Komisji Europejskiej lub państw członkowskich Unii Europejskiej.
W przypadku ewentualnych niejasności, angielska wersja językowa jest wersją priorytetową
w stosunku do wszystkich pozostałych wersji językowych.
Raport Europejski o Współpracy 2009
Wprowadzenie
WPROWADZENIE
Proces decyzyjny wymaga dokładnej, dogłębnej i aktualnej wiedzy na temat każdej sytuacji. Rozwój
nie stanowi tutaj wyjątku. W Europie istnieje wiele uniwersytetów oraz instytutów badawczych, które
zajmują się kwestiami rozwojowymi i wykonują postępową pracę analityczną. Jednakże pełny jej
potencjał z wielu powodów nie został jeszcze uwolniony, w tym z powodu rozproszenia wysiłków,
braku zasobów oraz stosunkowego odłączenia od sfery procesów decyzyjnych.
Inicjatywa „Stymulacja europejskich badań nad politykami rozwojowymi” ma na celu naprawę tej
sytuacji. Inicjatywa ta, wspierana obecnie przez Komisję Europejską oraz sześć państw członkowskich
(Finlandię, Hiszpanię, Luksemburg, Niemcy, Szwecję, Zjednoczone Królestwo), zakłada poszukiwanie
sposobów wzmocnienia europejskich perspektyw i wizji w odniesieniu do najpilniejszych problemów
rozwojowych naszych czasów na podstawie doskonałej wiedzy, innowacji oraz budowy wspólnej
płaszczyzny między europejskim środowiskiem badawczym a decydentami.
Raport Europejski o Współpracy (ERD), który publikowany będzie corocznie, jest głównym
rezultatem tej inicjatywy. Stanowi on niezależny, oparty na wiedzy i dalekowzroczny przegląd
kwestii rozwojowych odzwierciedlających europejską wizję. Raport ten pomoże Unii Europejskiej
udoskonalić jej wizję rozwoju, wzbogacić jej polityki oraz wpłynąć na wydźwięk międzynarodowej
debaty. Będzie on również uzupełnieniem innych sztandarowych raportów na temat rozwoju,
starając się odzwierciedlić różnorodność współistniejących poglądów na rozmaite zagadnienia,
a w stosownych przypadkach konkretne europejskie podejście, wynikające zarówno z wartości
politycznych i społecznych Europy, jak i jej historii i doświadczenia. W rzeczy samej jesteśmy
przekonani, że w tak złożonej i bogatej dziedzinie, jak polityka rozwojowa, nie ma miejsca na
monopol myśli.
Tegoroczna pierwsza edycja, opracowana pod przewodnictwem Europejskiego Instytutu
Uniwersyteckiego (EUI) we Florencji, poświęcona jest złożonej i wielowymiarowej kwestii
„niestabilności”, ze szczególnym uwzględnieniem Afryki Subsaharyjskiej, na terenie której znajduje
się większość krajów niestabilnych. Kwestia ta została opisana jako „najtrudniejsze wyzwanie
rozwojowe naszej ery”. Problem przeciwdziałania sytuacjom niestabilności słusznie budzi rosnące
zainteresowanie Europy oraz całej społeczności międzynarodowej. Stanowi on coraz ważniejszy
priorytet europejskich polityk rozwojowych. Jest także kluczowym wyzwaniem dla europejskiej
strategii bezpieczeństwa.
Przezwyciężanie niestabilności jest przede wszystkim naglącą koniecznością moralną. Jedna trzecia
ludzkości żyjącej w biedzie mieszka w tzw. krajach niestabilnych. Postęp w kierunku Milenijnych
Celów Rozwoju (MCR) jest w tych krajach opóźniony, a koszt słabych rządów, zwłaszcza, gdy
prowadzi do konfliktów i wojen, ma ogromny wymiar gospodarczy, ludzki i społeczny. Ma to tym
bardziej wielkie znaczenie, biorąc pod uwagę ściśle powiązane wstrząsy żywnościowe, paliwowe,
a teraz również finansowe i gospodarcze, które stwarzają zagrożenie cofnięcia ostatniego postępu
rozwojowego. Koszty ludzkie kryzysów są szczególnie niepokojące dla niestabilnych krajów Afryki
Subsaharyjskiej, w których możliwości łagodzenia wstrząsów są ograniczone.
Sytuacje niestabilności są także główną przyczyną obaw z punktu widzenia bezpieczeństwa. W coraz
bardziej współzależnym świecie przeciwdziałanie niestabilności leży w naszym wspólnym interesie,
pozwalając zapewnić stabilność i dobrobyt. Powrót piractwa w Zatoce Adeńskiej, które jest ściśle
związane z niepokojami w Somalii, lub też przepływ uchodźców gospodarczych, politycznych
i wojennych, którzy ze zrozumiałych względów i często niechętnie uciekają przed niestabilnością
w kraju, by rozpocząć lepsze i bardziej stabilne życie w Europie i innych zamożnych częściach świata,
to tylko niektóre przykłady tej rosnącej współzależności.
Wreszcie sytuacje te, obejmujące niezwykle zróżnicowaną grupę społeczeństw, które charakteryzują
odmienne okoliczności i struktury społeczno-ekonomiczne, kulturowe i polityczne, wymagają
konkretnego, dostosowanego do potrzeb i sytuacji podejścia w odniesieniu do pomocy zewnętrznej.
Klasyczna „mantra” polityki rozwoju, w tym program skuteczności pomocy (Deklaracja Paryska
oraz program 3A), Konsensus Europejski w sprawie rozwoju oraz podejście wspierające reformy
rządowe, napotyka określone wyzwania podczas jej zastosowania w kontekście niestabilności.
Według unijnego raportu badawczego z 2008 r. pt. „Milenijne Cele Rozwoju na półmetku” pod
RAPORT EUROPEJSKI
O
III
Wprowadzenie
kierunkiem profesora Bourguignon, a opracowanego w kontekście tej inicjatywy1, „jeśli [Milenijne
Cele Rozwoju] mają zostać osiągnięte, należy stawić czoła niestabilności. Wymaga to wzmożonego
zaangażowania i nowego, twórczego zastosowania połączonych zasobów politycznych,
technicznych, finansowych, a czasami militarnych, nie tylko sił rządowych, ale i społeczeństwa
oraz działaczy pozarządowych”. W tym znaczeniu kraje partnerskie i donatorskie są aktualnie
wspólnie zaangażowane w „międzynarodowy dialog na temat budowania państwowości i pokoju”
z nadzieją, że uda im się osiągnąć konsensus w sprawie celów i zasad działań interwencyjnych w tych
niezwykle trudnych okolicznościach.
W celu realizacji tej ambitnej inicjatywy badawczej przeprowadzono procedury uczestnictwa,
zrzeszające liczne grono wybitnych naukowców, decydentów oraz przedstawicieli społeczeństwa
obywatelskiego zarówno z Europy, jak i z Afryki. Poprzez stworzenie wspólnego podłoża
analitycznego na rzecz lepszego zrozumienia tych trudnych sytuacji niniejsze wydanie raportu
ERD wesprze Europę w dostosowaniu jej strategicznego podejścia do niestabilności oraz określeniu
spójniejszej polityki w przyszłości. Jest to znaczący krok dla europejskiej inicjatywy badawczej,
której celem jest wyjaśnienie problemu harmonizacji założeń rozwojowych z nowymi globalnymi
wyzwaniami.
Stefano Manservisi
Yves Mény
Dyrektor Generalny Komisji Europejskiej
Europejskiego Instytutu
Afryki, Karaibów i Pacyfiku
Rektor Uniwersyteckiego
1
Zobacz „Milenijne Cele Rozwoju na półmetku: Gdzie jesteśmy i dokąd zmierzamy?” Raport badawczy UE sporządzony
przez François Bourguignon i in., 2008, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/mdg_paper_
final_20080916_en.pdf
IV
Podziękowania
PODZIĘKOWANIA
Niniejszy Raport został sporządzony przez zespół kierowany przez Giorgię Giovannetti. W jego skład
weszli: Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco
Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson i Thierry Verdier. Siedzibą zespołu jest Ośrodek Studiów
Wyższych Roberta Schumana przy Europejskim Instytucie Uniwersyteckim (EUI). Kierownikiem
projektu był Ingo Linsenmann.
Zespół jest szczególnie wdzięczny François Bourguignonowi za jego doradztwo naukowe. Na
wyrazy wdzięczności zasługują także Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen,
Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck oraz wszyscy członkowie Komitetu
Wykonawczego ERD za nieustanne doradztwo i wsparcie. Jesteśmy także niezmiernie wdzięczni
Stefanii Innocenti za jej pomoc naukową.
William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt,
Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff i Gianni Vaggi
wnieśli wielki wkład do procesu konsultacyjnego. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique
Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon,
Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli i Valerio Pappalardo wnieśli wkład na różnych etapach tworzenia
raportu. Głównym redaktorem był Bruce Ross Larson. Chris Engert dokonał weryfikacji lingwistycznej
dokumentów informacyjnych. Jesteśmy im niezmiernie wdzięczni.
Jesteśmy zobowiązani autorom dokumentów informacyjnych i uwag. Są to: Ernest Aryeetey, Niagale
Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger,
Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont,
Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn,
José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark
McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal,
Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen TanyeriAbur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi oraz Tony Venables.
Specjalne podziękowania składamy uczestnikom inicjatywy New Faces for African Development,
którzy z entuzjazmem wnieśli do raportu świeże i nowe punkty widzenia, przedstawili swoje prace
oraz sporządzili uwagi i dokumenty: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B.
Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye,
Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu oraz Sigismond
Wilson.
Nie jesteśmy w stanie podziękować wszystkim, gdyż wiele osób wniosło wkład do procesu, który
doprowadził do publikacji niniejszego raportu, uczestnicząc w wydarzeniach przygotowawczych
w Brukseli (6 lutego), Cambridge (17-18 marca), Florencji (16-17 kwietnia), Barcelonie (7-8 maja),
Akrze (21-23 maja), Florencji (22-23 czerwca) oraz Brukseli (4 września). Pełny wykaz uczestników
tych wydarzeń zamieszczony został w tomie 1B, aczkolwiek pragniemy podziękować im za wkład,
jaki wnieśli oni do procesu konsultacyjnego oraz dyskusji na kontrowersyjne tematy. Na wdzięczność
zasługują także instytucje goszczące, a mianowicie Jesus College w Cambridge, Universitat Pompeu
Fabra oraz CREMed (Center for Research on the Economies of the Mediterranean) w Barcelonie, jak
również ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) w Akrze.
RAPORT EUROPEJSKI
O
V
Spis treści
SPIS TREŚCI
PRZEGLĄD
1. W kierunku lepszej reakcji UE na niestabilność
2. Wyznaczanie priorytetów
1
4
7
CZĘŚĆ PIERWSZA
10
ROZDZIAŁ 1
NIESTABILNOŚĆ PAŃSTWOWA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ: KOSZTY I WYZWANIA
1. Europejska polityka rozwoju w zmiennym kontekście globalnym
2. Do czego odnosi się pojęcie „niestabilności państwa”?
3. Koszty niestabilności państwa w Afryce Subsaharyjskiej
11
11
16
18
ROZDZIAŁ 2
CECHY CHARAKTERYZUJĄCE PAŃSTWA NIESTABILNE
1. Państwa niestabilne mają pewne cechy wspólne
2. Liczne elementy heterogeniczności grupy krajów niestabilnych
3. Podsumowanie
32
32
46
50
ROZDZIAŁ 3
HISTORYCZNE KORZENIE NIESTABILNOŚCI PAŃSTW
1. Czynniki o znaczeniu regionalnym i wewnątrzpaństwowym
2. Czy niestabilność jest kolonialną spuścizną?
3. Państwa kolonialne w Afryce Subsaharyjskiej
4. Dekolonizacja
5. Międzynarodowy kontekst i ciągłość
6. Zależność instytucji od obranego kierunku – oderwanie i ekstrawersja
7. Wnioski
51
51
52
52
53
54
56
58
ROZDZIAŁ 4
CZYNNIKI EKONOMICZNE MOGĄ NASILAĆ NIESTABILNOŚĆ
1. Czynniki ekonomiczne mają znaczenie dla niestabilności państwa – a niestabilność ma znaczenie dla gospodarki
2. Otwartość handlowa może zwiększyć lub zmniejszyć niestabilność państwa
3. Dwustronne powiązania między bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi a niestabilnością
4. Zasoby surowców naturalnych mogą pogorszyć jakość rządzenia
5. System rządów wpływa na związek między gruntami a niestabilnością
6. Głodujące populacje i niestabilne instytucje
7. Wnioski
59
59
60
61
62
64
71
72
VI
Spis treści
CZĘŚĆ DRUGA
74
ROZDZIAŁ 5
NIESTABILNOŚĆ A ODPORNOŚĆ
1. Zwiększanie odporności
2. Co pociąga za sobą podejście oparte na odporności?
3. Niestabilność państwa osłabia odporność społeczno-gospodarczą
75
76
76
77
ROZDZIAŁ 6
NIESTABILNE PAŃSTWA AFRYKAŃSKIE SILNIE DOTKNIĘTE SKUTKAMI ŚWIATOWEGO KRYZYSU FINANSOWEGO
1. Przytłaczające wyzwania kryzysu: zakończenie utrzymującego się przez lata postępu
2. Żywność, paliwa, finanse – i niestabilność państw
3. Cztery kanały transmisji kryzysu do krajów niestabilnych
4. Czy państwa niestabilne poradzą sobie z kryzysem?
80
80
81
81
91
ROZDZIAŁ 7
BUDOWANIE PAŃSTWOWOŚCI A SPÓJNOŚĆ SPOŁECZNA
1. Państwo w centrum uwagi
2. Spójność społeczna oraz niematerialne wymiary budowania państwa
3. Potrzeba głębokiego zrozumienia kontekstu lokalnego
4. Komplementarność pomocy humanitarnej i projektów na rzecz
budowania państwa w kontekście państw pokonfliktowych
95
95
96
100
104
CZĘŚĆ TRZECIA
110
ROZDZIAŁ 8
POLITYKA UE NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA NIESTABILNOŚCI W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ
1. Historyczna troska UE o kraje niestabilne
2. Potencjał UE w sytuacjach niestabilności
3. W kierunku lepszej reakcji UE na niestabilność
111
112
118
119
ROZDZIAŁ 9
WNIOSKI  PRIORYTETY I ZALECENIA
1. Polityki UE mogą wywierać wpływ
2. Priorytety i zalecenia
130
130
133
BIBLIOGRAFIA
141
ZAŁĄCZNIK
155
RAPORT EUROPEJSKI
O
VII
Tabele i rysunki
TABELE I RYSUNKI
Tabela w ramce 0.1:
Wykres w ramce 0.1:
Wykres w ramce 0.2:
Mapa 0.1:
Mapa 0.2:
Wykres w ramce 1.1:
Tabela w ramce 1.1:
Tabela 1.1:
Rysunek 1.1:
Rysunek 1.2:
Tabela 1.2:
Tabela 1.3:
Rysunek 1.3:
Tabela 2.1:
Rysunek 2.1:
Wykres w ramce 2.1:
Wykres w ramce 2.2:
Wykres w ramce 2.3:
Rysunek 2.2:
Tabela 2.2:
Tabela 2.3:
Tabela 2.4:
Tabela 2.5:
Tabela 2.6:
Tabela 2.7:
Rysunek 2.3:
Tabela 2.8:
Tabela 2.9:
Tabela 4.1:
Tabela w ramce 4.1:
Rysunek 5.1:
Rysunek 6.1:
Wykres w ramce 6.1:
Rysunek 6.2:
Rysunek 6.3:
Rysunek 6.4:
Wykres w ramce 6.2:
Rysunek 6.5:
Tabela 6.1:
Rysunek 6.6:
Tabela 8.1:
Kraje Afryki Subsaharyjskiej w sytuacjach niestabilności
Piramida populacji w krajach niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
Piramida populacji w Unii Europejskiej
Odporność krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
Podatność krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
Wpływ przyrostowy pomocy na wzrost
Pomoc dla krajów niestabilnych w 2004 r.
Rozwój ludzki w krajach niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
Bezwzględne zmiany kluczowych wskaźników MCR (2000-2006)
Względne zmiany kluczowych wskaźników MCR (2000-2006)
Uchodźcy i przesiedleńcy wewnętrzni, 2008
Indeksy bezpieczeństwa żywnościowego niestabilnych krajów
Tendencje obserwowane na podstawie wskaźników określających sposób sprawowania rządów,
niestabilne państwa subsaharyjskie
Opodatkowanie, dochody rządowe i łatwość prowadzenia interesów w niestabilnych
państwach Afryki Subsaharyjskiej
Przepływy zewnętrzne (prosta średnia z lat 2003-2007)
Zambijskie eksporty i ceny miedzi (2002-2009)
Ceny miedzi i zambijska kwacha (2002-2009)
Dochody Zambii z górnictwa (2001-2007)
Udział rolnictwa, przemysłu i usług w PKB, 2006
Lista krajów Afryki Subsaharyjskiej będących importerami i eksporterami żywności
Koncentracja eksportu w krajach niestabilnych
Rynki eksportowe krajów niestabilnych, dane procentowe z lat 2004-2006
Wydatki publiczne jako procent PKB
Populacja
Infrastruktura i cechy geograficzne
Wzrost realnego PKB krajów niestabilnych,
w podziale na kraje bogate i ubogie w surowce naturalne, 2000-2008
Dane makroekonomiczne
Zestawienie ogólnej podatności na zagrożenia
Zagwarantowanie ograniczających ubóstwo skutków nowych inwestycji w ziemie uprawne
Rozdział gruntów rolnych w latach 2000-2008 (zobowiązania powyżej 1000 hektarów)
Interakcje pomiędzy niestabilnością państwa a odpornością społeczno-gospodarczą
Wzrost eksportu jako udziału w PKB
W przeciwieństwie do Kenii i Nigerii RPA silnie reaguje na upadek banku Lehman Brothers
Największe spadki eksportu w Afryce Subsaharyjskiej
Eksport produktów podstawowych i przemysłowych państw subsaharyjskich
po kryzysie finansowym w kraju partnerskim
Szacowana redukcja przepływu środków pomocowych do Afryki w 2009 r.
Współpraca gospodarcza Chin z krajami niestabilnymi Afryki i środki pomocowe krajów DAC
w latach 1998-2007
Wielu migrantów pozostaje na kontynencie afrykańskim
Ranking odporności – od niskiej do wysokiej
Wpływ kryzysu na dobrostan społeczny
Instytucje i agencje Unii Europejskiej o znaczeniu dla państw niestabilnych
VIII
1
3
3
6
6
13
14
19
21
22
24
26
29
33
35
36
36
37
38
39
41
42
43
44
45
46
47
49
68
70
78
81
83
84
86
87
89
90
91
92
118
Ramki
RAMKI
Ramka 0.1:
Ramka 0.2:
Ramka 0.3:
Ramka 1.1:
Ramka 1.2:
Ramka 2.1:
Ramka 4.1:
Ramka 4.2:
Ramka 4.3:
Ramka 5.1:
Ramka 5.2:
Ramka 6.1:
Ramka 6.2:
Ramka 6.3:
Ramka 7.1:
Ramka 7.2:
Ramka 7.3:
Ramka 7.4:
Ramka 7.5:
Ramka 7.6:
Ramka 7.7:
Ramka 8.1:
Ramka 8.2:
Ramka 8.3:
Ramka 8.4:
Ramka 8.5:
Ramka 8.6:
Ramka 8.7:
Ramka 8.8:
Ramka 8.9:
Ramka 9.1:
Ramka 9.2:
Ramka 9.3:
Ramka 9.4:
Ramka 9.5:
Które kraje Afryki Subsaharyjskiej są niestabilne?
Wspólne cechy państw niestabilnych oraz znaczące różnice między nimi
Jak niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej odczuły kryzys w latach 2008-2009
Skuteczność pomocy oraz jej przydział dla państw niestabilnych
W jaki sposób kwestia niestabilności pojawiła się w dyskursie rozwojowym
Gwałtowny rozkwit i załamanie rynku miedzi w Zambii
Kodeksy postępowania i Karta Zasobów Naturalnych
Wielkoskalowe nabycia ziemi uprawnej w Afryce – analiza transakcji dotyczących gruntów
Inwestycje międzynarodowe w Sudanie: „spichlerz” regionu arabskiego22
Definiowanie odporności i podatności
Wzrost gospodarczy, rozwój i dobrobyt krajów niestabilnych
Afrykańskie rynki finansowe – rozprzestrzenianie się kryzysu
Czy Chiny wypełniają lukę?
Negatywne wpływy a ochrona socjalna – jaką rolę powinny odgrywać formalne
i nieformalne instytucje finansowe?
Dlaczego odporność lokalna może poprawić bezpieczeństwo
Somalia i Somaliland
Afrykański model rządów
Międzynarodowe zaangażowanie w państwach niestabilnych: wyciąganie wniosków z sytuacji
w Sudanie Południowym
Doświadczenia lokalnych społeczności: programy wsparcia byłych kombatantek
Transformacja pokonfliktowa: możliwość równouprawnienia kobiet?
Budżetowanie pod kątem płci
„Zaradzanie niestabilności państw” – fragmenty Konsensusu Europejskiego w sprawie rozwoju z 2005 r.
Specjalne postanowienia Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy oraz Planu działania
z Akry na temat niestabilności
Zasady dotyczące podejmowania działań międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach
niestabilności Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD
Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1325
Mechanizm Flex
Wspólna polityka rolna UE i bezpieczeństwo żywnościowe w niestabilnych państwach Afryki
Pomoc na rzecz wymiany handlowej
Umowy o partnerstwie gospodarczym
Wyzwania dotyczące bezpieczeństwa i rozwoju w sytuacjach niestabilności: wnioski z operacji ESDP
Propozycja w ramach stabilizacji przychodów
Polityki UE a rozwój kapitału ludzkiego w Afryce
Odpowiedni poziom integracji regionalnej
Dylemat przywództwa i hegemonii w budowaniu rządów sterowanych regionalnie
Ponowna ocena zarządzania programami pomocowymi
1
2
5
13
16
35
63
65
69
76
77
82
88
93
97
100
102
103
106
107
109
112
114
115
116
117
121
123
124
127
134
134
136
137
138
RAPORT EUROPEJSKI
O
IX
Skróty
SKRÓTY
AKP
AfDB
AIDS/HIV
BIZ
Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku
Afrykański Bank Rozwoju
Zespół nabytego upośledzenia odporności / ludzki wirus upośledzenia odporności
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne
CIFP
Krajowe wskaźniki polityki zagranicznej Uniwersytetu Carleton
CPIA
Country Policy and Institutional Assessment
DAC
Komitet Pomocy Rozwojowej
DFID
Departament Rozwoju Międzynarodowego
Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Rozwoju i Stosunków z Państwami Afryki,
Karaibów i Pacyfiku
Dochód narodowy brutto
DG ds. Rozwoju
DNB
ESDP
Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony
FAO
Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa
GTZ
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
HDI
Wskaźnik rozwoju ludzkiego
IFPRI
Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej
IIED
Międzynarodowy Instytut Środowiska i Rozwoju
MCR
Milenijne Cele Rozwoju
MOP
Międzynarodowa Organizacja Pracy
NATO
ODA
OECD DAC
PKB
SIPRI
UE
UNCTAD
UNDP
UNECA
UNIFEM
Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego
Oficjalna Pomoc Rozwojowa
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – Komitet Pomocy Rozwojowej
Produkt krajowy brutto
Sztokholmski Międzynarodowy Instytut Badań nad Pokojem
Unia Europejska
Konferencja Narodów Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju
Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju
Komisja Gospodarcza Narodów Zjednoczonych ds. Afryki
Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Kobiet
UNMIS
Misja Narodów Zjednoczonych w Sudanie
UNODC
Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości
UNRISD
Instytut Narodów Zjednoczonych ds. Badań nad Rozwojem Społecznym
WFP
Światowy Program Żywnościowy
WHO
Światowa Organizacja Zdrowia
WPF
World Population Foundation
WPR
Wspólna polityka rolna
WTO
Światowa Organizacja Handlu
ZCCM
Zambia Consolidated Copper Mines
X
Przegląd
PRZEGLĄD
Kryzys lat 2008–09 wywołał najdotkliwszy od 1929 r. spadek koniunktury na świecie. Kryzys gospodarczy i finansowy uderzył
w budżety Unii Europejskiej oraz innych krajów rozwiniętych, wywołując ogromne zadłużenie, bezrobocie i problemy społeczne.
Szczególnie niszczycielski wpływ wywarł na kraje niestabilne, w większości z Afryki Subsaharyjskiej, o których sądzono, że zostaną
uchronione ze względu na ich słabą integrację finansową z pozostałą częścią świata. Podczas gdy tragiczna sytuacja społecznoekonomiczna Afryki Subsaharyjskiej wymaga wznowionego zaangażowania, obawy UE dotyczące jej wewnętrznych problemów
społecznych mogą odwrócić uwagę oraz odsunąć fundusze z europejskiej polityki pomocy rozwojowej. Jednak UE musi utrzymać,
a w razie możliwości wzmocnić, swoje zaangażowanie na rzecz Afryki Subsaharyjskiej, unikając nieskutecznej polityki pomocowej.
Przyszedł czas na weryfikację unijnej polityki rozwojowej wobec krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej. Stanowi to cel Raportu
Europejskiego o Współpracy (ERD 2009).
Raport Europejski o Współpracy 2009 przedstawia analizę kosztów oraz charakterystyczne cechy niestabilności (część 1), zdolność
krajów niestabilnych w zakresie radzenia sobie z negatywnymi wpływami, takimi jak kryzys finansowy lat 2008-09 (część 2), a także
bieżące zaangażowanie UE na rzecz państw niestabilnych oraz potencjał polityki rozwojowej UE w zakresie pomocy świadczonej
krajowym zainteresowanym stronom na rzecz wzmocnienia odporności (część 3). Afryka Subsaharyjska znalazła się w centrum
zainteresowania, ponieważ region ten wykazuje znaczne opóźnienie w sferze budowania państwowości; uogólnienie opiera się
wszystkim teoretycznym sporom dotyczącym definicji i pomiaru niestabilności: kraje Afryki Subsaharyjskiej zawsze stanowią
większość grupy państw niestabilnych (ramka 0.1)1.
Ramka 0.1: Które kraje Afryki Subsaharyjskiej są niestabilne?
Istnieje kilka klasyfikacji oraz rankingów niestabilności państwowej. Tabela w ramce 1 przedstawia listą operacyjną państw
Afryki Subsaharyjskiej będących w niestabilnej sytuacji wykorzystaną w niniejszym raporcie.
Tabela w ramce 0.1: Kraje Afryki Subsaharyjskiej w sytuacjach niestabilności
Angola
Burundi
Kamerun
Republika Środkowoafrykańska
Czad
Komory
Demokratyczna Republika Konga
Republika Konga
Wybrzeże Kości Słoniowej
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Wyspy Świętego Tomasza i Książęca
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Lista została zaproponowana przez OECD (2009), jednak nie została oficjalnie zatwierdzona przez tę organizację. Powstała
ona w wyniku zestawienia dwóch dolnych kwintyli wskaźnika CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) Banku
Światowego z 2007 r., wskaźnika słabości państwa w rozwijającym się świecie (Brookings Institution) z 2008 r. oraz
wskaźników CIFP (Country Indicators of Foreign Policy) Uniwersytetu Carleton z 2007 r. W raporcie ERD 2009 wykorzystano
tę listę do celów operacyjnych, jednak raport jej nie zatwierdza, ponieważ utrzymujemy, że sama definicja ma charakter
dynamiczny (zob. rozdział 1).
Koszty ludzkie i gospodarcze niestabilności wzywają do ukierunkowania modeli, strategii i działań rozwojowych na budowanie
odporności społeczeństw, tzn. na zwiększanie możliwości systemu społeczno-ekonomicznego w zakresie adaptacji i radzenia sobie
ze wstrząsami oraz zmieniającymi się warunkami bez narażania potencjału ludności. W świecie, w którym globalne wstrząsy stają
się coraz dotkliwsze i mają wpływ na coraz większą grupę ludzi, odporność systemu społeczno-ekonomicznego ma znaczenie
zasadnicze dla rozwoju poszczególnych krajów. Powinna ona być centralnym celem krajowych strategii rozwojowych, a tym
samym pomocy rozwojowej.
Kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej łączy wiele wspólnych cech – wszystkie borykają się z poważnymi problemami strukturalnymi
oraz niewłaściwie funkcjonującymi instytucjami – ale także różnią się w wielu wymiarach (ramka 2). Sytuacje kryzysowe są dla nich
regułą, a nie wyjątkiem. W próbach złagodzenia wstrząsów często nie posiadają długoterminowego horyzontu dla swoich decyzji,
a bieżące potrzeby zniekształcają długofalowe cele. UE może im pomóc pozostać na ścieżce wyprowadzającej je z niestabilności
1
Na przykład, 29 spośród 49 państw określonych przez OECD jako niestabilne (2009) znajduje się w Afryce Subsaharyjskiej.
RAPORT EUROPEJSKI
O
1
Przegląd
w kierunku odporności i zrównoważonego wzrostu. W tym celu konieczne jest przyjęcie przez UE elastycznego i długoterminowego
podejścia do swoich zobowiązań, a także nowych form pomocy administracyjnej poprawiających jej skuteczność. UE powinna
stworzyć wiarygodną długoterminową politykę oraz przyjąć zobowiązania finansowe, które nie będą kolidowały z zasadą
suwerenności narodowej. Zaangażowanie takie pozwoliłoby krajom niestabilnym wydłużyć horyzont czasowy swoich polityk.
Przejście od priorytetów do konkretnych zaleceń i wytycznych dotyczących interwencji wymaga głęboko zakorzenionej wiedzy na
temat lokalnych uwarunkowań przy uwzględnieniu niezwykłej różnorodności historycznej, kulturowej, gospodarczej i politycznej
krajów Afryki Subsaharyjskiej. Szczegółowe zalecenia polityczne mogą być sformułowane wyłącznie przez kompetentnych
ekspertów znających lokalny kontekst2.
PORÓWNYWALNE KORZYŚCI UE: ROZWÓJ KAPITAŁU LUDZKIEGO I SPOŁECZNEGO ORAZ
WSPARCIE ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO
Pomoc rozwojowa UE i państw członkowskich ma wielki potencjał. Dla większości niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej
Europa jest głównym donatorem, partnerem handlowym, źródłem inwestycji zagranicznych oraz ważnym celem migracyjnym.
Ponadto UE stanowi ważny blok polityczny, dyplomatyczny i gospodarczy. Jednak Europa nie może zapominać, że często źródłem
niestabilności są procesy kolonizacyjne i dekolonizacyjne, których natężenie jest czasami wzmacniane przez nieodpowiedzialne
postępowanie firm zagranicznych oraz niedozwolony i nielegalny handel z Europą.
UE powinna pozostać zaangażowana w sprawy krajów niestabilnych, respektować wewnętrzną własność, wykraczać poza samo
budowanie instytucji, w pełni czerpać z porównywalnych korzyści, a także koncentrować swoje wysiłki na rozwoju kapitału ludzkiego
i społecznego oraz wspieraniu rozwoju instytucjonalnego na szczeblu lokalnym i regionalnym.
W przeciwieństwie do większości agencji pomocowych3 zakres potencjalnych polityk UE znacznie wykracza poza wsparcie finansowe,
obejmując handel, rolnictwo, rybołówstwo, bezpieczeństwo, migrację, zmiany klimatu, środowisko, społeczny wymiar globalizacji,
zatrudnienie, badania i rozwój, społeczeństwo informacyjne, energetykę oraz rządzenie4. Ponadto historia UE jest historią rozwoju
instytucjonalnego w obrębie różnych społeczeństw, cechujących się instytucjami o odmiennych korzeniach, tradycjach i historii.
Dlatego podczas procesu rozszerzenia Unia Europejska musiała rozwiązać problemy przejścia od dyktatury militarnej do demokracji
(np. Grecja, Portugalia i Hiszpania w latach 70. ubiegłego wieku), a także integracji państw, które dopiero niedawno przyjęły podejście
rynkowe. Doświadczenia te wnoszą bardzo użyteczną wiedzę na rzecz przeciwdziałania niestabilności.
Potencjału działań Europy nie należy jednak przeceniać. Światowy porządek staje się w coraz większym stopniu wielobiegunowy, a do
najstarszych centrów dołączyły nowe ośrodki polityczne i gospodarcze. W międzynarodowym systemie decydującą rolę odgrywa
konfiguracja USA-Chiny-UE. Obok głównych organizacji międzynarodowych w działania na rzecz państw niestabilnych angażują
się inne kraje, od Stanów Zjednoczonych Ameryki po kraje Azji Wschodniej i Zatoki Perskiej. W szczególności Chiny zbudowały
infrastrukturę, zainwestowały w grunty oraz wzmocniły miękką władzę w większości niestabilnych krajów.
Ponadto inicjatywy UE wymierzone w niestabilność państwową, takie jak pomoc w zakresie budowania państwowości i pokoju,
mogą być postrzegane przez kraje partnerskie jako natarczywe i stronnicze politycznie. Mogą one także wpływać, nawet niecelowo,
na – z natury wewnętrzne – procesy i dynamikę. Co więcej, zaangażowanie w politykę rozwojową może zostać osłabione przez
wewnętrzny opór i ograniczenia w obrębie samej UE. Natomiast starzejąca się populacja, ogromny dług powstały w wyniku kryzysu
oraz rozszerzenie UE mogą osłabić zachętę dla bezpośrednich zasobów publicznych na rzecz międzynarodowej współpracy
rozwojowej.
Ramka 0.2: Wspólne cechy państw niestabilnych oraz znaczące różnice między nimi
Kraje niestabilne nie są w stanie zmobilizować własnych zasobów oraz czerpać znacznych dochodów fiskalnych
z opodatkowania. Dochody rządowe państw niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej, z wyłączeniem dotacji, rzadko stanowią
więcej niż 20% PKB. Podatki odpowiadają za 6-13% PKB, zatem istnieją bardzo ograniczone możliwości dostarczania dóbr
i usług publicznych.
2
3
4
GTZ (2008) analizuje badania przeprowadzone w sześciu krajach oraz podkreśla zróżnicowanie geograficzne, różne etapy budowania rządu oraz orientację
rozwojową: „podejście «nie szkodzić», wyczulenie na kontekst oraz rzetelna wiedza na temat kraju pozostają niezbędne w rozwoju każdej strategii” (str. 12).
Agencje pomocowe oraz instytucje międzynarodowe dysponują znacznie mniejszym zakresem działania – często ograniczonym do krótkoterminowej pomocy
doraźnej, która z powodu ich powinności instytucjonalnych dotyczy jednego konkretnego problemu. Aspekt ten szerzej omówiony jest w dokumencie
informacyjnym Paula Colliera (2009a) w tomie 1B.
Zobacz Raport UE na temat spójności polityki na rzecz rozwoju 2009, w którym określono 12 ważnych obszarów polityki.
2
Przegląd
Niski poziom rozwoju ludzkiego. Niskie publiczne nakłady inwestycyjne na rozwój ludzki odzwierciedlone są w słabo
funkcjonujących systemach edukacji i opieki zdrowotnej. Pomimo iż w rzeczywistości wiele krajów niestabilnych ograniczyło
wydatki na cele wojskowe, nie znalazło to odbicia w poprawie zdrowia i wykształcenia mieszkańców.
Niska gęstość zaludnienia. Większość krajów niestabilnych charakteryzuje przeciętnie bardzo niska gęstość zaludnienia:
w 15 na 29 krajów na każdy kilometr kwadratowy przypada mniej niż 40 mieszkańców, natomiast w krajach stabilnych liczba
ta wynosi ok. 84 mieszkańców. Populacja jest młoda i powiększa się (w wyraźnym przeciwieństwie do piramidy populacji
dla UE). Ponadto w krajach tych większość populacji żyje na obszarach wiejskich.
Wykres w ramce 0.1: Piramida populacji w krajach niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
100+
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
50
40
30
20
0
10
Kobiety
Mężczyźni
0
10
20
30
40
50
Populacja Miliony
Wykres w ramce 0.2: Piramida populacji w Unii Europejskiej
100+
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
20
10
0
Kobiety
Mężczyźni
0
10
20
Populacja Miliony
Źródło: U.S. Census Bureau International Data Base.
Słaba infrastruktura miękka i twarda. W krajach niestabilnych na każdy kilometr kwadratowy przypada jedynie
8 metrów utwardzonej drogi, natomiast w stabilnych 18. Koszty transportu w krajach niestabilnych (szczególnie
w handlu wewnątrzafrykańskim) są ponad dwukrotnie wyższe niż w Azji Południowo-Wschodniej. Przetransportowanie
kontenera z fabryki w Republice Środkowoafrykańskiej do najbliższego portu trwa ok. 116 dni. Taka sama operacja
z Kopenhagi trwa 5 dni. Najdogodniejszy lot między Czadem a Nigrem odbywa się przez Francję (ponad 4000 km), z Bangi
w Afryce Środkowoafrykańskiej do Europy obywa się tylko jeden lot tygodniowo, a liczba linii telefonii komórkowej na
1000 mieszkańców, pomimo ogromnego wzrostu w ostatnim czasie, jest o połowę mniejsza niż w krajach stabilnych.
Koncentracja eksportu. Wskaźnik dywersyfikacji eksportu jest o ponad połowę niższy niż w krajach stabilnych, wskazując
na bardzo wysoką koncentrację. Z kilkoma wyjątkami kraje niestabilne eksportują głównie produkty podstawowe: w 2006 r.
produkty podstawowe stanowiły przeciętnie ponad 80% eksportu, z czego 30% przypadało na paliwa, a w niektórych
krajach, takich jak Angola, Czad, Republika Konga i Gwinea Równikowa, nawet powyżej 90%.
Wysokie ryzyko wybuchu konfliktów zbrojnych. W krajach najbiedniejszych, tzw. Bottom Billion (dolny miliard),
reprezentujących listę krajów niestabilnych, 73% ludności doświadczyło ostatnio lub doświadcza obecnie wojny domowej.
Ponadto zagrożenie, że państwa te popadną w wojnę domową w dowolnym pięcioletnim okresie jest niezwykle wysokie
– wynosi jeden do sześciu1.
RAPORT EUROPEJSKI
O
3
Przegląd
Ale…
Rozbieżny wzrost. W latach 2000-2008 kraje niestabilne wykazywały wzrost rzędu 4% rocznie. Jednak państwa
niestabilne bogate w surowce rozwijały się w tempie 6,3%, osiągając w 2002 r. szczyt 10%, a w 2004 r. 8,5%. Wzrost
w krajach niestabilnych ubogich w surowce wynosił 2,3%.5
Dochody. Dochód realny na jednego mieszkańca w krajach Afryki Subsaharyjskiej (w 2008 r. przeciętnie 600 USD) waha
się od 100 USD w Demokratycznej Republice Konga do 4 500 USD w Gwinei Równikowej.
Przeciętna długość życia. Na Wyspach Świętego Tomasza i Książęcej przeciętna długości życia mieszkańców po urodzeniu
wynosi ponad 65 lat i odpowiada średniej wartości w krajach rozwijających się, natomiast obywatele Sierra Leone i Zimbabwe
żyją przeciętnie niewiele ponad 40 lat.
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) trafiają tylko do krajów bogatych w surowce. W latach 20002007 ponad 70% wszystkich bezpośrednich inwestycji zagranicznych napływających do krajów niestabilnych Afryki
Subsaharyjskiej trafiło jedynie do pięciu krajów: Angoli, Czadu, Gwinei Równikowej, Nigerii i Sudanu – wszystkie obdarzone
są zasobami naturalnymi.
Rezerwy dewizowe – niewielkie lub wystarczające. Niektóre kraje niestabilne posiadają bardzo niewielkie rezerwy
dewizowe (zapewniające pokrycie importu przez mniej niż 90 dni). W kwietniu 2009 r. Etiopia, Gwinea i Zimbabwe posiadały
rezerwy pokrywające import przez miesiąc, natomiast w przypadku eksporterów ropy okres ten wynosił pół roku.
Dług zewnętrzny. Eksporterzy ropy ograniczyli dług zewnętrzny, a wskaźniki zadłużenia są w dużej mierze pod kontrolą.
Na przykład, od 2000 r. w Angoli i Sudanie znacznie poprawiły się wskaźniki zadłużenia do dochodu narodowego brutto
oraz całkowitego zadłużenia z tytułu eksportu towarów i usług. Na krajach niestabilnych, ubogich w surowce, takich jak
Gwinea Bissau i Liberia, nadal ciąży ogromne zadłużenie, które utrudnia ich przyszły rozwój.
1. W KIERUNKU LEPSZEJ REAKCJI UE NA NIESTABILNOŚĆ
Weryfikacja bieżącego podejścia UE wobec warunków niestabilności (rozdział 8) wskazuje, że postęp
gwarantowany jest w kilku kierunkach.
Pierwszy, aczkolwiek najbardziej ogólny kierunek rozwoju, to zawężenie przepaści wdrożeniowej, która stanowi przeszkodę między
teoretycznymi ramami polityki a projektem konkretnych działań interwencyjnych w terenie. Stanowi to fundamentalne wyzwanie,
ponieważ za skutecznością polityki przemawia jej wdrożenie. Ponadto wdrożenie takie musi być ściśle dostosowane do potrzeb,
ponieważ polityka „jednej miary dla każdego” nie odpowiada potrzebom krajów niestabilnych.
Poza tym – konkretniej – niezbędny jest postęp:
• Aby osiągnąć trwałe porozumienie w kontekście lokalnym – aby móc zaplanować efektywne, świadome interwencje wynikające
z takiego porozumienia6.
• Aby zbadać, w jaki sposób należy zaadaptować zasadę własności w kontaktach z krajami, których instytucje państwowe
funkcjonują nieudolnie lub bezprawnie, przez co wsparcie budżetu może okazać się wyjątkowo wymagająca opcją – co
w państwach najmniej stabilnych jest sytuacją powszechną. Nawet w tych krajach, których instytucje działają demokratycznie,
legalność rządu często jest krótkotrwała, w związku z czym wdrażanie długofalowych polityk poprzez wspieranie budżetu może
być bardzo trudne, chyba że zastosuje się ścisły nadzór.
• Aby uniknąć skutków ubocznych szerokiego zakresu polityk UE i niepożądanych efektów różnych polityk na kraje niestabilne.
Horyzontalny wymiar spójności polityki należy połączyć ze skuteczniejszym poszukiwaniem spójności pionowej przy
zapewnieniu lepszej koordynacji w obrębie WE i pomiędzy państwami członkowskimi WE i UE, często niechętnie zrzekającymi
się roli protagonistów. Taka koordynacja pozwoli UE obrać jeden wspólny kierunek, czyniąc unijną politykę rozwoju bardziej
odpowiedzialną i dobrze rozumianą przez odbiorców.
• Aby lepiej dostosować unijną politykę handlową do określonych potrzeb niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej i upewnić
się, że porozumienia dwustronne nie mają szkodliwego wpływu na proces integracji regionalnej i wielostronnej. Chociaż w ramach
zasad Światowej Organizacji Handlu istnieje możliwość czynienia wyjątków dla państw rozwijających się, a szczególnie tych
najmniej rozwiniętych, państwa lub sytuacje niestabilne nie są objęte określonymi postanowieniami. Jest to obszar, w którym
postępy mogłyby być znaczne.
5
6
Collier 2007
W sytuacjach pokonfliktowych „kontekst podlega niezwykle szybkim zmianom i należy równocześnie reagować na liczne wyzwania. W tym wypadku
niezbędne jest elastyczne połączenie środków” (GTZ, 2008, str. 22).
4
Przegląd
• Aby przejść od interwencji reagowania do interwencji zapobiegania – tak aby państwa znajdujące się w niestabilnej sytuacji nie
staczały się po równi pochyłej, stopniowo niszcząc wydajność i legalność ich instytucji państwowych. Taka zmiana wymagałaby
podjęcia kroków na rzecz regionalnego podejścia do niestabilności, ponieważ wpływ złego sąsiada mógłby zagrozić budowie
państwa i spójności społecznej7.
• Aby lepiej rozumieć, jak właściwie postępować z ogniwem spajającym bezpieczeństwo i rozwój. Pokój i bezpieczeństwo
należą do kluczowych zagadnień partnerstwa strategicznego pomiędzy Unią Europejską a Unią Afrykańską. Choć dotychczas
miało już miejsce wiele pozytywnych doświadczeń, w kilku innych sytuacjach działania w zakresie bezpieczeństwa kolidowały
z polityką rozwoju.
Zmniejszenie nierówności wymaga weryfikacji priorytetów, skoncentrowania wysiłków na kilku jasno określonych i uzgodnionych
celach, uproszczenia procedur oraz – w sytuacjach, w których instytucje państwowe są nieudolne lub niechętne do wypełniania
swoich obowiązków – znalezienia odpowiedniej organizacji lub partnera do wdrożenia tej polityki8. Nie jest to wyłącznie kwestia
wdrażania polityki, ale również budowania zaufania między odbiorcami a ofiarodawcami i uczenia się z jej doświadczeń.
Chociaż postępy są widoczne, a unijne dokumenty określające politykę zapewniają obecnie bardziej wszechstronne wskazówki
polityczne, wciąż potrzeba wiele pracy, by teoretyczne zobowiązania zastosować w praktyce. Instrumenty i procedury finansowe
być może stały się prostsze i bardziej elastyczne, ale nadal są zbyt skomplikowane, kłopotliwe, zbyt długie i nieprzyjazne odbiorcom.
Ramka 0.3: Jak niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej odczuły kryzys
w latach 2008-2009
Kraje niestabilne, w niewielkim stopniu zintegrowane z gospodarką globalną, początkowo nie odczuły bezpośrednich
skutków kryzysu finansowego, jednak dotknęła je wynikająca z niego globalna recesja i załamanie handlu.
Na dodatek kryzys gospodarczy i finansowy nałożył się na okres wysokich i zmiennych cen żywności i paliwa. Ich nagły skok
w połowie 2008 r. bardzo obciążył niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej importujące żywność i ropę, uszczuplając
ich rezerwy walutowe, utrudniając uiszczanie należności za importowane dobra i podtrzymanie wzrostu. Występujące
naprzemiennie ekstremalne sytuacje gospodarcze przyczyniły się do nieprzewidywalności produkcyjnej, zniechęcając do
inwestowania w długoterminową wydajność produkcyjną.
Większość niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej niemal jednocześnie przeżyła szok paliwowy, żywnościowy
i finansowy. Według ostatnich wyliczeń wskaźnik rzeczywistego wzrostu PKB w roku 2009 spadł do ok. 1,5% z przewidywanych
5,5% w październiku 2008 r. Na podstawie tych liczb można by stwierdzić, że rok 2009 jest pierwszym w ciągu dekady,
w którym najmniej stabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej odnotowały ujemny wzrost rzeczywistego PKB na mieszkańca,
zagrażając postępowi w kierunku Milenijnych Celów Rozwoju i podkopując ich stabilność polityczną. Powolniejszy wzrost
nie zawsze zagraża uwstecznieniem rozwoju ludzkiego, ale powoduje komplikacje, szczególnie poprzez ograniczanie
wydatków na edukację i opiekę zdrowotną, które mają poważne długofalowe skutki.
Niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej posiadają słabo rozbudowane krajowe systemy bankowe i bardzo niewielkie – o ile
w ogóle istnieją – rynki akcji. Biorąc pod uwagę nieznaczny rozwój finansowy w regionie i ograniczone powiązania państw
niestabilnych z globalnym systemem finansowym, główne kanały transmisji w sytuacji kryzysu znajdują się w rzeczywistych
sektorach gospodarki. Są one narażone na kryzys głównie poprzez handel: redukcjom w dochodach z eksportu towarzyszy
efekt niekorzystnych warunków handlowych zwiększany poprzez nadmierną zależność niestabilnych państw Afryki
Subsaharyjskiej od eksportu artykułów spożywczych oraz polaryzację ich eksportu. Załamanie handlu nastąpiło w 2009 r.
i państwa Afryki Subsaharyjskiej silniej niż inne odczuwają skutki tego zjawiska ze względu na cięcia finansów handlowych
(zwykle te najmniej niezawodne cierpią z powodu cięć) i skład ich koszyków eksportowych. Państwa niestabilne są także
podatne ze względu na mniejszy napływ BIZ z powodu nastawienia „poczekamy, zobaczymy” inwestorów w niepewnych
sytuacjach, (być może) mniejszy napływ zasobów zagranicznych i niższą wartość przekazów pieniężnych przesyłanych
przez migrantów. Przekazy wewnątrz kontynentu afrykańskiego są szczególnie istotne, ponieważ migrantów z państw
niestabilnych nie stać na kosztowną emigrację do krajów o wysokim PKB, dlatego przenoszą się do pobliskich krajów. Jednak
główne rynki docelowe dla emigrantów z krajów niestabilnych, tj. Nigeria i RPA, są jedynymi krajami Afryki Subsaharyjskiej
bezpośrednio dotkniętymi kryzysem.
Państwa niestabilne silnie odczuły skutki kryzysu, ale wpływ ten jest zdecydowanie niejednorodny w różnych krajach;
w rezultacie państwa niestabilne nie cechują się wyższą podatnością. Natomiast znacznie trudniej jest im powrócić do
formy po przebytym wstrząsie.
7
8
Liczne przeszłe doświadczenia w radzeniu sobie z niestabilnością ujawniły potrzebę podejścia regionalnego, co odzwierciedla choćby przykład Bałkanów.
Zobacz Collier (2009b), ramka 9.5, rozdział 9 oraz GTZ (2008) o doświadczeniach nabytych w terenie.
RAPORT EUROPEJSKI
O
5
Przegląd
Mapa 0.1: Odporność krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
■ Stabilne
■ Niestabilne, brak danych
■ Wysoka odporność
■ Średnia odporność
■ Niska odporność
Mapa 0.2: Podatność krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
■ Stabilne
■ Niestabilne, brak danych
■ Niska podatność
■ Średnia podatność
■ Wysoka podatność
6
Przegląd
2. WYZNACZANIE PRIORYTETÓW
Opierając się na doświadczeniach z przeszłości, ucząc się na błędach i dostosowując się do szybko
zmieniającego się kontekstu przy jednoczesnym poszanowaniu dla suwerenności narodowej, UE musi
określić własne priorytetowe obszary interwencji. Analizy raportu ERD 2009 sugerują, że długofalowe
zobowiązania UE dotyczące niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej z zamiarem zwiększenia ich
odporności powinny zawierać się w pięciu priorytetach:
1. Wspieranie budowy państwa i spójności społecznej. Fundamentalnym celem zewnętrznego zaangażowania w sprawy
niestabilnych państw jest przyczynienie się do endogenicznego procesu budowy państwa9. UE zatwierdziła ten główny
priorytet w Konsensusie europejskim w sprawie rozwoju10, dlatego też jej zaangażowanie w sprawy niestabilnych państw Afryki
Subsaharyjskiej należy skoncentrować na tym długofalowym celu. Przyczyną złożoności takiego zobowiązania jest fakt, że nie sposób
uzyskać zewnętrzne (europejskie) spojrzenie na te procesy. Proces budowy państwa w niestabilnych krajach Afryki Subsaharyjskiej
nie będzie przypominał XIX-wiecznego procesu budowy państwa w Europie. Na tej samej zasadzie spójność społeczna pomiędzy
grupami etnicznymi i religijnymi, które różnią się od siebie od stuleci, nie będzie taka sama. Znajomość kontekstu lokalnego odgrywa
kluczową rolę w zewnętrznym zaangażowaniu w sprawy niestabilnych państw. Jest to niezbędne do określenia, które czynniki
mogą napędzać zmiany, wyprowadzając te kraje z niestabilności, być może innymi ścieżkami. Oprócz konieczności wzmocnienia
„czynników zmiany”, szczególnie poprzez zachęcenie kobiet do udziału w procesie budowy państwa, równie ważne jest, by
osłabić tych, którzy potencjalnie „grają prawem weta”, i wesprzeć liderów w ich wysiłkach odbudowy nowego paktu społecznego
między państwem a obywatelami oraz pomiędzy różnymi frakcjami i grupami etnicznymi. Jeśli pewne grupy są dyskryminowane
i wykluczane z przedstawicielstwa politycznego, prawdopodobieństwo konfliktów jest większe, a wydostanie się z niestabilności
znacznie trudniejsze.
2. Pokonywanie przepaści pomiędzy krótkoterminowymi potrzebami a długoterminową odpornością. Aby przenieść
centrum uwagi - w niestabilnych krajach - z zaspokajania pilnych potrzeb krótkoterminowych na posiadanie długoterminowego
horyzontu, UE mogłaby zastosować mechanizm ubezpieczeniowy, który chroniłby niestabilne kraje przed zmiennością dochodów
z eksportu. Przy (bardziej) zrównoważonych dochodach państwa niestabilne mogłyby wzmacniać potencjalne porównywalne
korzyści długoterminowe.
3. Rozwój kapitału ludzkiego i społecznego. Inwestowanie w edukację obywateli państw niestabilnych, próba zmniejszenia
nierówności płci i budowanie kapitału społecznego to najlepsze sposoby, by zrównoważyć wzrost i rozwój oraz by wzmocnić
odporność. Niestabilne i nękane konfliktami państwa borykają się z zakłóceniami edukacji publicznej, które obniżają wskaźnik
przyjęć do szkół i zwiększają poziom analfabetyzmu wśród dorosłych. Należy przyznać wystarczające fundusze nie tylko na
szkolnictwo podstawowe, ale i wyższe, kierując uwagę na problem nierówności płci i stymulując rozwój wiedzy na szczeblu lokalnym
i innowacje. Kluczową rolę mogłoby również odegrać objęcie interwencjami młodych ludzi, szczególnie w krajach niestabilnych
po ustaniu konfliktu, w celu zmniejszenia ich zainteresowania bezprawną działalnością, jak np. nielegalny handel czy przemyt.
4. Wspieranie lepszej administracji regionalnej, w tym procesu regionalnej integracji. Regionalne porozumienia
handlowe pozwalają państwom afrykańskim osiągnąć znaczące korzyści skali dzięki większym regionalnych rynkom, wzmocnić
konkurencyjność wewnętrzną, zwiększyć zyski z inwestycji, a następnie przyciągnąć BIZ, prowadzące do wzrostu i transferu
technologii. Mogłyby również umożliwić tym gospodarkom połączenie zasobów na rzecz wspólnej realizacji szerokiego zakresu
projektów infrastrukturalnych, wykorzystując korzyści skali i przyswajając wpływające wzajemnie na kraje skutki takich inwestycji
w skali regionalnej. Pozwoliłyby także niewielkim krajom afrykańskim na prowadzenie efektywniejszych negocjacji w odniesieniu
do kwestii polityki gospodarczej z innymi blokami handlowymi lub dużymi prywatnymi partnerami. Z instytucjonalnego punktu
widzenia porozumienia regionalne mogą również stanowić mechanizmy zobowiązań w sprawie kształtowania polityki i reform.
Mogłyby się okazać szczególnie przydatne w krajach o niskim potencjale zaangażowania własnego. Pod tym względem porozumienia
regionalne w sprawie integracji można wykorzystać jako narzędzia do budowania instytucji. Wkraczanie do bloku handlowego
z silnymi „regułami klubowymi” może pomóc w zakotwiczeniu reform demokratycznych i w budowaniu wiarygodności w państwach
członkowskich.
5. Propagowanie bezpieczeństwa i rozwoju w regionie. Działanie na rzecz bezpieczeństwa i rozwoju wymaga wieloaspektowej
strategii. Potrzebny jest długoterminowy wysiłek, aby przekształcić europejskie kultury polityczne z neutralistycznych i zwróconych
ku sobie w zaangażowane w zarządzanie na szczeblu globalnym. W związku z tym połączenie globalnych zobowiązań UE
i wewnętrznego dobrobytu obywateli Europy jest kwestią zasadniczą. Decydenci europejscy powinni zdać sobie sprawę z tego,
że działania UE w każdej dziedzinie, począwszy od rolnictwa przez rybołówstwo po handel oraz badania i rozwój, mogą mieć
skutki w odniesieniu do bezpieczeństwa i odwrotnie: inicjatywy związane z bezpieczeństwem mogą wpłynąć na rozwój i handel.
9
10
Zobacz OECD/DAC (Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) 2007.
Zobacz Parlament Europejski, Rada, Komisja 2006.
RAPORT EUROPEJSKI
O
7
Rozdział 1
UE powinna zmienić swoje liniowe podejście do inżynierii społecznej skoncentrowane na dostępnych instrumentach i na bardziej
elastycznym, strategicznym podejściu, które uwzględnia kwestionowany i polityczny charakter licznych celów donatorów i polityk.
Coraz częstsze uciekanie się do instrumentów działań cywilnego i wojskowego zarządzania kryzysowego stanowi okazję nie tylko
do wspierania wspólnego planowania (wojskowego, cywilnego i w zakresie rozwoju), ale również bardziej strategicznego myślenia.
Jest to również okazja, aby nagrodzić podejmowanie ryzyka przez personel UE, co jest często kluczowe w sytuacjach niestabilności.
Ignorowanie pilnych kwestii bezpieczeństwa przynosi efekt przeciwny do zamierzonego: zamiast wdrażać istniejący uprzednio
plan projektu, można wiele osiągnąć, jeżeli poważnie potraktuje się potrzeby bezpieczeństwa populacji, co jest pierwszym krokiem
w kierunku autentycznej lokalnej własności, włączając w to sposoby na pokonanie przemocy uwarunkowanej płcią.
Podsumowując, koszt bezczynności byłby bardzo wysoki zarówno dla donatorów, jak i odbiorców. W przypadku państw niestabilnych
koszty odzwierciedla słaby rozwój ludzki i brak bezpieczeństwa wynikający z ciągłych nierówności w rozwoju: koszt nieosiągnięcia
odporności. Dla Europy – geograficznie zbliżonej do Afryki i do takich jej problemów, jak eksplozja demograficzna, nielegalny
handel, przemyt, piractwo, przemoc uwarunkowana płcią i zagrożenia środowiskowe – skutki uboczne mogą być znaczące. UE ma
za zadanie wzbudzić w krajach niestabilnych potrzebę poczucia współodpowiedzialności; tym większym utrudnieniem są skutki
kryzysu lat 2008-09. Dlatego też działania unijne wymagają weryfikacji. UE nie może sobie pozwolić na marnowanie funduszy ani
na brak wydajności. Aby ukształtować skuteczną politykę rozwoju, UE musi przede wszystkim:
• Obrać jeden wspólny kierunek i jednogłośnie określać polityki. Dyskusje między członkami UE i z WE mogą być otwarte i ożywione,
ale z chwilą wspólnego określenia i uzgodnienia kształtu polityki UE nie powinna już zmieniać decyzji;
• Przyjąć zobowiązanie realizacji długoterminowych polityk i unikać zmian celów polityki i głównych obszarów zainteresowania,
ponieważ określone problemy państw znajdujących się w niestabilnej sytuacji są przeważnie strukturalne i długotrwałe, natomiast
powszechnym aspektem niestabilności jest niezdolność do realizacji długoterminowych celów;
• Określić „odpowiednie przedstawicielstwo”, którego zadaniem będzie wdrażanie polityk. Przedstawicielstwo jest sprawą
kluczową, gdyż donatorzy i odbiorcy często nie mają możliwości sprawnego wdrażania programów i monitorowania ich
przebiegu przy uwzględnieniu konieczności zajmowania się lokalnymi zawiłościami. W takich sytuacjach może okazać się
właściwe wydzielenie różnych funkcji w rządzie: kształtowanie polityki na podstawie funduszy przyznanych na określony cel
i monitorowanie, przy czym nadzór byłby sprawowany przez niezależne agencje;
• Zrozumieć, że budowa państwa i spójność społeczna w krajach Afryki Subsaharyjskiej są długotrwałymi procesami ewolucyjnymi,
przyjmującymi nowe, różnorodne i nieprzewidywalne formy na szczeblach krajowym i regionalnym. Procesy te wymagają
nieustannej uwagi i właściwego wsparcia instytucjonalnego na miejscu.
Uwzględnienie wszystkich tych elementów ukazuje również potrzebę zgłębienia naszego pojmowania na wielu obszarach.
Jednym z nich jest rola nieustannych nierówności w sytuacjach niestabilności, drugim zaś potrzeba tworzenia sieci bezpieczeństwa
socjalnego i organizacji społecznych w procesie budowania odporności.
8
RAPORT EUROPEJSKI
O
9
CZĘŚĆ PIERWSZA
ZROZUMIEĆ KWESTIĘ
NIESTABILNOŚCI
ROZDZIAŁ 1
NIESTABILNOŚĆ PAŃSTWOWA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ:
KOSZTY I WYZWANIA
1. EUROPEJSKA POLITYKA ROZWOJU W ZMIENNYM KONTEKŚCIE GLOBALNYM
Nigdy wcześniej
iej likwidacja ubóstwa i zrównoważony rozw
rozwójj nie były tak istotne. Likwidacja ubóstwa dokonuje
się w świecie coraz bardziej zglobalizowanym, w którym występują coraz liczniejsze zal
zależności; sytuacja ta
tworzy nowe możliwości, ale również nowe wyzwania.
(Konsensus europejski w sprawie rozwoju, 2005)
Zaangażowanie Unii Europejskiej w promowanie bardziej sprawiedliwego i zrównoważonego rozwoju na poziomie globalnym
musi zmierzyć się z wyzwaniami globalizacji XXI wieku. Kraje, społeczeństwa i gospodarki są bardziej ze sobą powiązane i mniej
odizolowane – są w związku z tym bardziej podatne na wpływ zmieniających się warunków oraz różnorodnych sił zewnętrznych,
które oddziałują na wewnętrzną dynamikę. Większej integracji towarzyszy ruch aktywności gospodarczej na wschód. Większy udział
Chin i Indii w światowym PKB oraz eksporcie czyni z tych państw kluczowych graczy na arenie międzynarodowej, szczególnie dotyczy
to pozycji Chin w Afryce Subsaharyjskiej. Polityki rozwojowe nie mogą pomijać nowych stanów równowagi społeczno-politycznej.
Innym rezultatem globalizacji XXI wieku są obecne modele populacji. Podczas gdy ludność UE starzeje się, Afrykę Subsaharyjską
charakteryzuje młoda populacja. W 2010 r. 40% populacji Afryki będzie mieściło się w grupie wiekowej 0-14 lat, 20% w grupie
wiekowej 15-24 lat, łącznie stanowiąc 60% ludności poniżej 25 roku życia, natomiast w UE wartość ta wyniesie 28%. Trendy te,
wraz z wyzwaniami stawianymi przez globalne ocieplenie, międzynarodowe organizacje przestępcze oraz niedawny gwałtowny
wzrost cen żywności na świecie, są przykładami największych wyzwań stojących przed społeczeństwami.
W tym kontekście lata 2008-2009 stanowią okres najdotkliwszego spadku koniunktury od 1929 r. Kryzys gospodarczy i finansowy
uderzył w budżety Unii Europejskiej oraz innych krajów rozwiniętych. Szczególnie niszczycielski wpływ wywarł na najbiedniejsze
kraje świata, w większości z Afryki Subsaharyjskiej. Wstępne szacunki wskazują, że skutkiem kryzysu może być ubóstwo nawet 90
mln ludzi1 oraz aż 400 tys. dodatkowych zgonów noworodków2. Jednak liczby nie odzwierciedlają trafnie kosztów ludzkich kryzysu.
Koszty ludzkie i gospodarcze wzywają do ukierunkowania modeli i działań na strategie budowania odporności społeczeństw, tzn.
na strategie, które zwiększają możliwości systemu społeczno-ekonomicznego w zakresie adaptacji i radzenia sobie ze wstrząsami
oraz zmieniającymi się warunkami bez narażania potencjału ludności. W świecie, w którym globalne wstrząsy stają się coraz
dotkliwsze i uderzają w coraz większą grupę ludzi, w tym wielu ludzi ubogich, na których wstrząsy takie nie miały wcześniej zbyt
dużego wpływu, odporność systemu społeczno-ekonomicznego ma znaczenie zasadnicze dla rozwoju poszczególnych krajów.
Powinna ona być centralnym celem krajowych strategii rozwojowych, a tym samym pomocy rozwojowej.
1
2
DFID 2009 i Bank Światowy 2009a.
Bank Światowy 2009b.
RAPORT EUROPEJSKI
O
11
Rozdział 1
1.1 PARADOKS POMOCY ROZWOJOWEJ DLA PAŃSTW NIESTABILNYCH
W ostatnich latach kraje niestabilne stały się zasadniczym priorytetem wspólnoty rozwoju ze względu na ich słabe wyniki rozwojowe
oraz poważne naruszenia praw człowieka3. Grupa ta, charakteryzująca się wysoką niesprawnością instytucji państwowych, stanowi
dla społeczności międzynarodowej wielkie globalne wyzwanie rozwojowe. Niestabilność niesie ze sobą znaczne, powszechne i trwałe
koszty ludzkie. Życie w kraju niestabilnym oznacza doświadczanie dużego niedostatku w zakresie podstawowych usług leżących
w gestii państwa oraz gwarancji bezpieczeństwa i ochrony praw człowieka. Wywiera ona również negatywne oddziaływanie,
zarówno na poziomie regionalnym, jak i światowym.
Pomoc rozwojowa w krajach niestabilnych musi sprostać większym wyzwaniom niż w innych miejscach świata. Kraje te zazwyczaj
są trudnymi partnerami. Przepływy środków pomocowych mogą wywołać przewrotne skutki. Natomiast skuteczność pomocy jest
ograniczona przez słabą wydolność krajowych rządów. Podjęcie współpracy z instytucjami krajów niestabilnych może oznaczać
interakcję z nielegalnymi, niereprezentatywnymi lub słabymi rządami, bądź z kilkoma rywalizującymi ze sobą stronami. W tych
miejscach istnieje mniejsze prawdopodobieństwo, że pomoc dotrze do ludności lub wesprze długoterminowe perspektywy.
Donatorzy mogą nawet spowolnić wyjście ze stanu niestabilności. W rzeczywistości przepływ środków pomocowych, z wyłączeniem
pomocy technicznej, może zmniejszyć prawdopodobieństwo wyjścia z grupy krajów niestabilnych4. Odkrycie to, powtórzone przez
Dambisę Moyo w jej popularnej książce Dead Aid (Martwa pomoc), wskazuje przestrzeń do usprawnienia międzynarodowego
zaangażowania w krajach niestabilnych5. W takim kontekście budowanie państwowości staje się głównym celem międzynarodowego
zaangażowania w krajach niestabilnych, co potwierdzono w „Zasadach dotyczących podejmowania działań międzynarodowych
w niestabilnych państwach i sytuacjach niestabilności” (Principles for Good International Engagement in Fragile States and
Situations)6.
Przydział pomocy w oparciu o wyniki – luźno zdefiniowany jako wynagradzanie dobrych administratorów rosnącymi przepływami
środków pomocowych – pozostawił kraje niestabilne w sytuacji „pomocowych sierot” (ramka 1.1). Kraje niestabilne Afryki
Subsaharyjskiej są jeszcze bardziej narażone na pozostanie w tyle. Na 48 państw niestabilnych 29 krajów Afryki Subsaharyjskiej
wchłonęło w latach 2000-2007 49% przepływów ODA netto7.
Kilka krajów zachodnioafrykańskich nigdy nie zbliżyło się do konsolidacji państwowej, a region ten jest jednym z najbiedniejszych
i najmniej stabilnych na świecie. W latach 1998-2005 na Wybrzeżu Kości Słoniowej, w Gambii, Gwinei, Gwinei Bissau, Liberii, Mali,
Nigrze, Nigerii, Senegalu oraz Sierra Leone istniało co najmniej 35 grup zbrojnych8. Ostatnie ludobójstwa dotknęły Sudan oraz
obszar Wielkich Jezior. Natomiast na Rogu Afryki znajduje się symbol upadłego państwa, Somalia.
Tym samym Afryka Subsaharyjska dominuje wśród państw niestabilnych. Niestabilność państwa może mieć dobrze określone
wspólne podłoże historyczne (rozdział 3). Natomiast koncentracja na regionie mogłaby poprawić zrozumienie wyzwań rozwojowych,
jakie stawia niestabilność.
Społeczność międzynarodowa musi przezwyciężyć paradoks polegający na przydzielaniu mniejszej pomocy państwom, które są
w największej potrzebie, dostosowując jednocześnie praktyki w zakresie pomocy rozwojowej do określonych warunków, cech
i dynamiki państw niestabilnych. Państwa niestabilne stanowią podłoże testowe zaangażowania UE – potwierdzone przez Konsensus
Europejski w sprawie rozwoju – na rzecz zapewnienia większej i lepszej pomocy. Proces ten nie będzie łatwy. W sytuacji obecnego
kryzysu ekonomicznego i finansowego państwa UE muszą finansować własne rosnące długi publiczne, a niedawne rozszerzenie
UE utrudnia osiągniecie zgodnego stanowiska w sprawie przydziału funduszy.
3
4
5
6
7
8
Istnieje kilka klasyfikacji oraz rankingów niestabilności państwa. O ile nie określono inaczej, w niniejszym raporcie przyjęto (nieoficjalną) listę krajów niestabilnych
i pokonfliktowych, której użyto w Raporcie Rocznym z 2008 r. pt. „Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States” (OECD 2009). Stanowi ona zestawienie
trzech list: dwóch dolnych kwintyli wskaźnika CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) z 2007 r., wskaźnika słabości państwa w rozwijającym się
świecie (Brookings Institution) z 2008 r. oraz wskaźników CIFP (Country Indicators of Foreign Policy) Uniwersytetu Carleton z 2007 r. Przedmiotowa lista krajów
niestabilnych obejmuje: Afganistan, Angolę, Burundi, Czad, Demokratyczną Republikę Konga, Dżibuti, Erytreę, Etiopię, Gambię, Gwineę, Gwineę-Bissau,
Gwineę Równikową, Haiti, Irak, Kambodżę, Kamerun, Kenię, Kiribati, Komory, Koreę Północną, Laos, Liberię, Mauretanię, Myanmar, Nepal, Niger, Nigerię,
Pakistan, Papuę Nową Gwineę, Republikę Jemenu, Republikę Konga, Republikę Środkowoafrykańską, Rwandę, Sierra Leone, Somalię, Sudan, Tadżykistan,
Timor Wschodni, Togo, Tongę, Ugandę, Uzbekistan, Vanuatu, Wybrzeże Kości Słoniowej, Wyspy Salomona, Wyspy Świętego Tomasza i Książęcą, obszar
administracji palestyńskiej i Zimbabwe. Zestawienie listy krajów niestabilnych jest politycznie i analitycznie kontrowersyjne, o czym mowa jest w następnej
części. Raport ERD 2009 nie popiera oficjalnie tej klasyfikacji; została ona użyta wyłącznie do celów operacyjnych.
Chauvet i Collier 2008.
Moyo 2009.
OECD/DAC 2007.
Statystyczna baza danych online DAC OECD na lata 2000–07.
UNODC 2009.
12
Niestabilność państwowa w afryce subsaharyjskiej: koszty i wyzwania
Ramka 1.1: Skuteczność pomocy oraz jej przydział dla państw niestabilnych
Mark McGillivray, Główny ekonomista Australijskiej Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego (AusAID)
Czy przy braku pomocy wzrost gospodarczy w krajach niestabilnych byłby mniejszy, większy, czy może taki sam? Czy
państwa niestabilne, zbiorowo i indywidualnie, z perspektywy rozwoju uzyskują niedostateczną, nadmierną, czy też
odpowiednią pomoc?
Literatura dotycząca wpływu pomocy na wzrost gospodarczy znacznie się rozwinęła w ostatnich 10 latach za sprawą lepszych
danych, celniejszej teorii oraz zastosowania bardziej rygorystycznych metod empirycznych9. Nie oznacza to jednak, że nie
ma przed nią ograniczeń, jak wielu utrzymuje. Zapewne największą słabością jest to, że nie rzuciła ona zbyt wiele światła
na to, jakie kanały dostarczania pomocy wpływają na wzrost.
Z literatury wynika jeden solidny wniosek, potwierdzony w praktycznie wszystkich ostatnich badaniach: relacja przyrostu
pomocy do wzrostu przyjmuje formę odwróconej litery U, gdzie wyższe poziomy pomocy wiążą się z wyższymi wskaźnikami
wzrostu jedynie do pewnego progu pomocy, poza którym większa pomoc skutkuje mniejszym wzrostem. Próg ten został
określony jako efektywny poziom pomocy. Na tym poziomie przyrostowy wpływ pomocy na wzrost dochodów na
mieszkańca w państwach, które są beneficjentami pomocy, jest maksymalny.
Odkrycie relacji o kształcie odwróconej litery U pomiędzy pomocą a wzrostem ma szczególne zastosowanie wobec państw
niestabilnych. Interpretacja malejącego przyrostu wpływu pomocy, poza poziomem efektywnym, prowadzi do wniosku,
że w krajach będących beneficjentami istnieją ograniczenia możliwości absorpcyjnych. Uznaje się, że ograniczenia takie
wynikają z kilku przyczyn; podstawową z nich jest niska jakość polityki i sprawności instytucjonalnej, która stanowi
podstawową cechę krajów niestabilnych.
W tym kontekście naukowcy stawiają hipotezę, a niektórzy decydenci przyjmują, że relacja pomoc-wzrost w krajach
niestabilnych i innych (stabilnych) przyjmuje formę przedstawioną na rysunku w ramce 1.1. W przypadku krajów niestabilnych
oczekuje się, że relacja pomocy do wzrostu będzie taka sama, jak dla krajów stabilnych, jednak przy niższym poziomie
skutecznej pomocy (ainf*), poza którym wpływ przyrostowy pomocy na wzrost jest negatywny, a łączny wpływ przyrostowy
pomocy na wzrostu jest niższy na wszystkich poziomach pomocy.
Wykres w ramce 1.1: Wpływ przyrostowy pomocy na wzrost
gi
0
aif*
aif**
ainf*
ainf**
Kraje niestabilne
ai
Kraje stabilne
Uwaga: ai odnosi się do pewnej miary pomocy dla kraju-beneficjenta i, gi odnosi się do realnego wzrostu PKB na mieszkańca
w kraju i, ainf* to efektywny poziom pomocy dla krajów stabilnych, natomiast ainf** to poziom, poza którym wpływ przyrostowy
pomocy na wzrost w tych krajach jest ujemny.
McGillivray i Feeny (2008) analizują dane dotyczące pomocy i wzrostu z lat 1977-2001, aby ustalić, czy istnieje empiryczne
potwierdzenie relacji przedstawionej na rysunku w ramce 1.1. Uznają oni państwo za niestabilne, jeżeli mieści się ono
9
Badania dotyczące literatury można znaleźć w Morrissey (2001), Clemens i in. (2004) oraz McGillivray i in. (2006).
RAPORT EUROPEJSKI
O
13
Rozdział 1
w dwóch dolnych kwintylach wyniku CPIA. W krajach z dolnego kwintyla, określonych przez McGillivraya i Feeny’ego (2006)
mianem „krajów wysoce niestabilnych”, oficjalna pomoc rozwojowa przyczyniła się w tym okresie do realnego wzrostu
PKB na mieszkańca o 1,37 punktu procentowego. W innych krajach niestabilnych, tzn. w krajach z drugiego kwintyla CPIA,
wzrost ten wyniósł 2,47 punktu procentowego.
Praca McGillivraya i Feeny’ego (2008) to jedyna analiza relacji pomoc-wzrost, która dotyczy szczególnie krajów niestabilnych,
chociaż przeprowadzono już szereg innych badań na temat pomocy i wzrostu w krajach Afryki Subsaharyjskiej.10 Gomanee
i in. (2005) przyjrzeli się pomocy przekazanej 25 krajom Afryki Subsaharyjskiej w latach 1970–97 i odkryli, że zwiększenie
pomocy o jeden punkt procentowy w stosunku do PNB przyczynia się przeciętnie do zwiększenia się stóp wzrostu w tych
krajach o jedną czwartą punktu procentowego. Clemens i in. (2004) zbadali krótkoterminowy wpływ pomocy i odkryli, że
w latach 1973-2001 powodowała ona co najmniej półprocentowy wzrost przeciętnego rocznego dochodu na mieszkańca
Afryki Subsaharyjskiej. Lensink i Morrissey (2000) odkryli, że pomimo iż pomoc miała słabszy wpływ na wzrost w Afryce
Subsaharyjskiej niż w innych miejscach, wpływ ten był pozytywny i znaczący. Badania te potwierdzają w pewnym stopniu
wyniki opublikowane przez McGillivraya i Feeny’ego (2008).
McGillivray i Feeny (2008) oraz Feeny i McGillivray (2009) uwzględniają również szacunki wartości aif* i ainf* dla krajów
wysoce niestabilnych (13,88% PKB) oraz innych krajów niestabilnych (38,38% PKB). Porównanie tych wartości z faktyczną
oficjalną pomocą rozwojową (ODA) od dwustronnych i wielostronnych agencji w roku 2004 sugeruje, że z punktu widzenia
efektywnego wzrostu kraje niestabilne uzyskują pomoc w niedostatecznym wymiarze (tabela w ramce 1). Krajami z grupy
państw wysoce niestabilnych, które uzyskały najmniejszą pomoc w stosunku do PKB, były Wybrzeże Kości Słoniowej oraz
Nigeria. Przydział pomocy na poziomie efektywnym, w zestawieniu z faktyczną alokacją pomocy w 2004 r., doprowadziłby
we wszystkich uwzględnianych krajach niestabilnych do wzrostu wyższego przeciętnie o 1,92 punktu procentowego.
Jednakże nie wszystkie kraje niestabilne otrzymały niewystarczającą pomoc. Dziesięć z nich otrzymało w 2004 r. pomoc
przekraczającą poziom efektywny. Spośród wszystkich branych pod uwagę krajów niestabilnych największy nadmiar
pomocy z perspektywy wzrostu otrzymały Burundi i Wyspy Salomona.
Tabela w ramce 1.1: Pomoc dla krajów niestabilnych w 2004 r.
Kraje wysoce niestabilne
ODA (w mln USD)
Efektywna ODA (w mln
USD)
Wzrost przy faktycznej
ODA (przeciętny w %)
Dodatkowy wzrost przy
pomocy efektywnej
(przeciętny w %)
Kraje uzyskujące pomoc
większą od poziomu
efektywnego
Kraje uzyskujące pomoc
mniejszą od poziomu
efektywnego
Pozostałe kraje niestabilne Wszystkie kraje niestabilne
6 629
2 719
9 348
14 512
10 506
25 018
-0,46
3,43
1,25
1,43
2,47
1,92
8
2
10
9
13
22
Uwagi: kraje wysoce niestabilne znajdują się w dolnym kwintylu CPIA; pozostałe kraje niestabilne znajdują się w drugim dolnym
kwintylu CPIA.
McGillivray i Feeny (2008) oraz Feeny i McGillivray (2009) podkreślają, że efektywny poziom pomocy stanowi jedynie ogólną
wskazówkę co do wielkości pomocy, jaką donatorzy powinni zapewniać krajom niestabilnym. Podkreślają także, że donatorzy
mają wiele innych słusznych celów rozwojowych, które uzasadniają odchylenia od efektywnego poziomu pomocy. Ich
wyniki sugerują jednak, że donatorzy powinni starannie rozważyć kwestię przydziału pomocy, której wielkość znacznie
odbiega od poziomu efektywnego, zadając sobie pytanie, czy odchylenia takie można poprzeć kryteriami rozwojowymi.
10
Należy zauważyć, że, zależnie od przyjętej definicji, około połowa wszystkich państw niestabilnych znajduje się w Afryce Subsaharyjskiej.
14
1.2 POLITYKA ROZWOJU UE W KRAJACH NIESTABILNYCH
Pomoc rozwojowa UE i państw członkowskich ma wielki potencjał. Dla większości państw rozwijających się Europa jest głównym
donatorem, partnerem handlowym, inwestorem oraz celem migracji. Ponadto UE stanowi ważny blok polityczny, dyplomatyczny
i gospodarczy. Na państwach europejskich ciąży również duża odpowiedzialność wobec państw niestabilnych, gdzie źródłem
niestabilności są procesy kolonizacyjne i dekolonizacyjne, których natężenie jest czasami wzmacniane przez nieodpowiedzialne
postępowanie firm zagranicznych oraz niedozwolony i nielegalny handel z Europą.
Potencjału działań Europy nie należy jednak przeceniać. Światowy porządek stał się w większym stopniu wielobiegunowy, a do
najstarszych centrów dołączyły nowe ośrodki polityczne i gospodarcze. W międzynarodowym systemie decydującą rolę odgrywa
konfiguracja USA-Chiny-UE. Obok głównych organizacji międzynarodowych w działania na rzecz państw niestabilnych angażują się
inne kraje, od Stanów Zjednoczonych Ameryki po kraje Azji Wschodniej i Zatoki Perskiej. Ponadto inicjatywy Europy wymierzone
w niestabilność państwową, takie jak pomoc w zakresie budowania państwowości i pokoju, mogą być postrzegane przez kraje
partnerskie jako natarczywe i stronnicze politycznie. Mogą one także wpływać na – z natury wewnętrzne – procesy i dynamikę.
W końcu zaangażowanie UE w politykę rozwojową może zostać osłabione przez wewnętrzny opór i ograniczenia. Starzejąca się
populacja, ogromny dług powstały w wyniku kryzysu oraz rozszerzenie UE mogą wzmocnić zachętę do przesunięcia środków
publicznych z międzynarodowej współpracy rozwojowej na użytek krajowy.
W tym kontekście Raport Europejski o Współpracy 2009 dotyczy niestabilności państw w Afryce Subsaharyjskiej oraz polityki
rozwojowej UE w sytuacjach niestabilności państwa. Przedstawia on analizę możliwości udoskonalenia bieżącego zaangażowania
UE na rzecz państw niestabilnych oraz potencjał polityki rozwojowej UE w zakresie pomocy świadczonej krajowym stronom
zainteresowanym przezwyciężeniem niestabilności. Afryka Subsaharyjska znalazła się w centrum zainteresowania, ponieważ
region ten wykazuje znaczne opóźnienie w sferze budowania państwowości oraz obejmuje większość krajów z niestabilnymi
instytucjami państwowymi.
Wysiłki te są zgodne z podejściem opartym na odporności w projektowaniu priorytetów i polityk rozwojowych. Instytucje państwowe
oraz ich możliwości w zakresie mobilizacji krajowych zasobów stanowią zasadniczy element odporności systemu społecznoekonomicznego. Powinny one zapewniać wewnętrzny ład, gwarantować bezpieczeństwo obywateli, kontrolować terytorium,
świadczyć usługi socjalne, egzekwować przepisy prawa oraz chronić przed indywidualnymi i zbiorowymi zagrożeniami. Instytucje
państwowe wpływają w ten sposób na poziom dobrobyt obywateli oraz jego wahania w obliczu zaburzeń i zmian.
1.3 STRUKTURA RAPORTU
Raport ERD 2009 przyczynia się do celu opracowania nowego europejskiego podejścia na rzecz przezwyciężenia niestabilności
państw Afryki Subsaharyjskiej na trzy główne sposoby. Pierwszym z nich jest analiza znaczenia niestabilności państwa, a także
jego zakresu i kosztów w Afryce Subsaharyjskiej. W raporcie wyznaczono gospodarcze cechy państw niestabilnych, omówiono
czynniki ekonomiczne mające wpływ na funkcjonowanie instytucji państwowych, rządzenie oraz stabilność społeczno-polityczną,
jak również dokonano przeglądu proponowanych w literaturze interpretacji historycznych i politycznych korzeni niestabilności
w Afryce. Druga część raportu przedstawia analizę związku pomiędzy odpornością społeczno-ekonomiczną a niestabilnością
państwa z teoretycznego punktu widzenia oraz dokonuje jego oceny w odniesieniu do wpływu globalnego kryzysu gospodarczego
lat 2008-09 na państwa niestabilne. W ostatniej części omówione zostały polityki: rozdział 8 zawiera przegląd zaangażowania
UE w krajach niestabilnych oraz analizę polityk bezpieczeństwa. W ramach tych zagadnień omówiono wyzwania i możliwości
dotyczące wsparcia stron zewnętrznych na rzecz budowania państwowości w krajach partnerskich oraz podjęto próbę określenia
dobrych praktyk na podstawie międzynarodowych doświadczeń w tym zakresie. W ostatnim rozdziale zaproponowano kryteria
i priorytety dla działań interwencyjnych UE w sytuacjach niestabilności.
RAPORT EUROPEJSKI
O
15
Rozdział 1
2. DO CZEGO ODNOSI SIĘ POJĘCIE „NIESTABILNOŚCI PAŃSTWA”?
Dostępna literatura obfituje w definicje „niestabilności” (ramka 1.2), a zastosowanie wyrażenia
„kraj niestabilny” wzbudza kontrowersje. Na przykład Paul Collier nie ujawnił początkowo listy
krajów tworzących słynny „dolny miliard” (Bottom Billion) – która zwykle odpowiada grupie krajów
niestabilnych11 – ponieważ, jak zauważył, „to nie jest towarzystwo, w którym państwa chciałyby się
znajdować, oraz dlatego, że naznaczenie państwa często tworzy samospełniającą się przepowiednię12”.
Pomimo różnic definicyjnych w literaturze akademickiej i politycznej istnieje zgoda co do niektórych podstawowych punktów.
Stewart i Brown (2009) uważają, że wszystkie istniejące definicje oparte są na trzech głównych aspektach niestabilności: zawodności
władzy, usług i legalności, które występują odpowiednio, gdy państwo nie chroni swoich obywateli przed przemocą, nie zapewnia
wszystkim obywatelom podstawowych usług i nie jest uznawane przez swoich obywateli za legalne.
Taka wizja niestabilności państwa jest pośrednio odzwierciedlona w definicji OECD zawartej w „Zasadach dotyczących podejmowania
działań międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach niestabilności”: „państwa są niestabilne, gdy struktury
państwowe nie mają woli politycznej i/lub kompetencji do pełnienia podstawowych funkcji niezbędnych do ograniczania ubóstwa,
rozwoju oraz zagwarantowania bezpieczeństwa i praw człowieka swoim obywatelom13”. OECD zaproponowała przesunięcie nacisku
na zasadniczą rolę legalności i oczekiwań obywateli poprzez modyfikację definicji państw niestabilnych jako „niezdolnych do
spełnienia oczekiwań ludności lub zarządzania zmianami oczekiwań i możliwości w procesie politycznym14”.
Ramka 1.2: W jaki sposób kwestia niestabilności pojawiła się w dyskursie rozwojowym
Lata 90. XX wieku oraz pierwsze lata XXI wieku charakteryzuje progresywne odchodzenie od pomocy w trybie projektów
na rzecz pomocy z budżetu – a także rosnące uznanie sposobu, w jaki polityki w krajach-beneficjentach przyczyniają się
do wpływu programów pomocowych.15 Skutkiem tych dwóch wielkich zmian była większa selektywność pomocy. Rosnący
nacisk na selektywność pomocy, odzwierciedlony w konsensusie z Monterrey, spowodował znaczące zmiany w dwustronnych
przydziałach pomocy16. Donatorzy stanęli wobec dylematu: wysokim kosztem selektywności było ograniczenie pomocy
tam, gdzie była najbardziej potrzebna, aczkolwiek również prawdopodobnie najmniej skuteczna. W rezultacie niektóre
kraje stały się „pomocowymi sierotami”, ponieważ państwa charakteryzujące się słabymi rządami odnotowały gwałtowny
spadek i zmienność przepływów środków pomocowych17.
Stąd rosnący niepokój dotyczący niestabilności „pojawił się jako polityczna reakcja na problem operacyjny” (Guillaumont
i Guillaumont Jeanneney 2009). Agencje udzielające pomocy stanęły w obliczu trudności komunikacyjnych z „państwami,
w których brakuje zaangażowania politycznego oraz odpowiednich kompetencji do opracowania i wdrożenia polityki
na rzecz osób ubogich”18. Definicja ta, stworzona przez Komitet Pomocy Rozwojowej OECD, pokazuje, że pojęcie kraju
niestabilnego jest wewnętrznie relacyjne, ponieważ odnosi się do niezgodności między wolą lub kompetencją polityczną
państwa a uniwersalnymi priorytetami społeczności donatorów.
Różnice definicyjne wynikają po części ze skrajnej wrażliwości politycznej wobec pojęcia, które – w sposób dorozumiany
lub wyraźny – podaje w wątpliwość polityczne priorytety państwa lub jego zdolność do ich realizacji. Kraje niestabilne –
jeszcze przed atakiem na Stany Zjednoczone 11 września – były postrzegane jako przystań dla grup terrorystycznych ze
względu na ich ograniczoną kontrolę nad swoimi terytoriami. Bezpieczeństwo i rozwój są w krajach niestabilnych ściśle
ze sobą powiązane, a niektórzy autorzy apelują o szerszy zestaw narzędzi, w tym interwencje wojskowe, by stawić czoła
wyzwaniom rozwojowym stojącym przed tymi krajami19.
Dlatego też Komitet Pomocy Rozwojowej OECD zaczął posługiwać się również pojęciem sytuacji niestabilności, wychodząc
w nim poza zakres samego państwa20. W „Zasadach dotyczących podejmowania działań międzynarodowych” OECD
zapewnia, że długoterminowym celem zaangażowania w tych krajach jest „wspieranie krajowych reformatorów w budowie
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Zoellick 2008.
Collier 2007, str. 7.
OECD/DAC 2007, str. 2.
OECD 2008.
Chhotray i Hulme 2009.
Dollar i Levin 2006.
Levin i Dollar 2005, Fielding i Mavrotas 2008.
OECD/DAC 2006.
Bourguignon i in. 2008, Collier 2009.
OECD/DAC 2007.
16
skutecznych, legalnych i odpornych instytucji państwowych, zdolnych do produktywnego współdziałania z obywatelami na
rzecz zrównoważonego rozwoju”.21 Odniesienie do krajowych reformatorów pomaga przekazać ideę, że budowa państwa
to proces wewnętrzny, na który zewnętrzne podmioty mogą mieć jedynie marginalny wpływ.
Jedną z powiązanych zmian w definicji jest przejście od definicji niestabilności, która – w sposób dorozumiany – koncentruje
się na relacji między państwem a społecznością donatorów, do definicji, która stara się określić istotne cechy niestabilnego
państwa. Rada Unii Europejskiej potwierdziła, że:
„niestabilność oznacza słabe bądź niespełniające swojej roli struktury oraz sytuacje, w których zostaje złamana umowa
społeczna w związku z brakiem możliwości lub brakiem woli do wypełniania przez państwo jego podstawowych funkcji,
obowiązków i kompetencji w odniesieniu do praworządności, ochrony praw człowieka i fundamentalnych swobód
obywatelskich, bezpieczeństwa ludności, ograniczania ubóstwa, świadczenia usług, przejrzystego i sprawiedliwego
gospodarowania zasobami oraz dostępu do władzy”. 22
Odniesienie do umowy społecznej, rezultatu niekończących się negocjacji pomiędzy społeczeństwem a państwem, zasadniczo
rozszerza znaczenie wszechobecnego efektu niestabilności. Pojęcie niestabilności państwa oparte na oczekiwaniach ludności
nie określa stanowiska wobec treści umowy społecznej. Wprowadza ono natomiast do definicji interesujący aspekt dynamiczny,
ponieważ niestabilność można uznać za niezdolność do przeciwdziałania zaburzeniom, które mogą mieć wpływ na treść umowy
społecznej. Formuła ta jest zgodna z argumentem Baliamoune-Lutza i McGillivraya, którzy twierdzą, że pojęcie kraju niestabilnego
powinno być stosowane wyłącznie do „wskazania państw w odniesieniu do prawdopodobnego ich rozpadu lub podatności na
niekorzystne wstrząsy”,23 co dokładnie postuluje OECD DAC. Zerwanie umowy społecznej w wyniku niezgodności pomiędzy
potencjałem państwa a oczekiwaniami ludności stwarza element ukrytej niestabilności, która może prowadzić do konfliktu,
który z kolei stanowi ostateczny przejaw niestabilności.
Kaplan rozwija ten argument, definiując kraje niestabilne na podstawie cech struktury państwa oraz stopnia rozbieżności między
instytucjami formalnymi i nieformalnymi. Według Kaplana granice, które zmuszają wiele zbiorowości bez wspólnej historii do
współpracy, oraz systemy prawne i polityczne, które nie odzwierciedlają wartości, przekonań i sposobów organizacji społeczeństwa,
mogą łatwo oderwać państwo od ludności, której ma ono służyć, a w takich warunkach mało prawdopodobne jest utworzenie
rządu zdolnego do spełnienia oczekiwań obywateli24.
Jeszcze inną definicję podają Engberg-Pedersen i inni – odrzucają oni wyłączne zainteresowanie państwem, które charakteryzuje
definicje omówione do tej pory, i definiują sytuację niestabilności jako „niestabilność instytucjonalną podważającą przewidywalność,
przejrzystość i odpowiedzialność publicznych procesów decyzyjnych oraz zapewnienie ludności bezpieczeństwa i świadczeń
społecznych”.25
Zgodnie z tym argumentem Ikpe łączy niestabilność ze „zdolnością państwa do dostosowania się do zmiany okoliczności, ochrony
obywateli, łagodzenia wstrząsów oraz rozwiązywania konfliktów bez odwoływania się do przemocy26”. Stąd też nagłe załamanie lub
stopniowa erozja zdolności państwa do spełniania oczekiwań obywateli, przyjęcia sprawnego procesu politycznego umożliwiającego
zarządzanie zmianami w stosunkach między państwem i społeczeństwem lub zachowania kontroli nad terytorium stanowią
kluczowe wskaźniki niestabilności państwa. Warto podkreślić, że zawodność legitymizacji, władzy i usług, pomimo odrębności
konceptualnej, wzajemnie się wzmacniają i wiążą. Na przykład, nawet jeśli oczekiwania obywateli są uwarunkowane kulturowo
i obszarowo, zdolność do zapewnienia ludności podstawowych potrzeb i praw człowieka może być uznana za warunek legitymizacji
instytucji państwowych.
Niestabilność wykazuje w różnych krajach duże zróżnicowanie, zarówno w sensie jakościowym, jak i ilościowym. Może być
wywołana przez różne czynniki – od agresywnego konfliktu po stopniową erozję kompetencji i legitymizacji państwa. Może też
wykazywać różne stopnie natężenia. Funkcje państwa są najbardziej zagrożone załamaniem w okresach przemian politycznych
i gospodarczych, skrajnej niestabilności politycznej, rekonstrukcji politycznej i państwowej w państwach dotkniętych konfliktem, we
wczesnych etapach tworzenia państwa, w okresach wydłużonego narażenia na częste i dotkliwe zaburzenia i wstrząsy zewnętrzne.
Nieprawidłowe kierowanie na tych delikatnych etapach może sprowokować zwielokrotnione i samoczynne siły zmierzające
w kierunku ostatecznego przejawu niestabilności państwowej: konfliktów i autorytarnych reżimów przy masowym i systematycznym
stosowaniu represji oraz naruszaniu praw człowieka grup ludności.
21
22
23
24
25
26
OECD/DAC 2007, str. 1; podkreślenie dodano.
Rada Unii Europejskiej 2007.
Baliamoune-Lutz i McGillivray 2008.
Kaplan 2008. Krytyczne omówienie argumentów Kaplana można znaleźć w rozdziale 3.
Engberg-Pedersen i in. 2008, str. 6.
Ikpe 2007, str. 86.
RAPORT EUROPEJSKI
O
17
Rozdział 1
Stąd też różnorodność jest główną cechą przejawów niestabilności oraz państw określanych jako „niestabilne”. Niektórzy autorzy
zauważają także, że pojęcie to jest „szerokie” w tym znaczeniu, że grupuje ono państwa, które trudno jest ze sobą porównać27.
Brinkerhoff uważa, że „państwa niestabilne są dynamiczne i poruszają się po torze od stabilności w kierunku konfliktu, kryzysu
i/lub zawodności, a z kryzysu wychodzą na drogę uzdrowienia i stabilności28”. Wynika z tego, że każdy kraj może stanąć wobec
szczególnych ograniczeń potencjału i woli politycznej. Niektórzy autorzy idą dalej, utrzymując, że nie jest możliwe wyznaczenie
wyraźnej granicy oddzielającej kraje niestabilne od stabilnych, kwestionując przy tym korzyści wynikające z włączenia niektórych
krajów do szeroko zdefiniowanej grupy państw niestabilnych29. Briscoe zauważa, że o niestabilności państwa świadczą jej oznaki:
ubóstwo, brak bezpieczeństwa, podatność na konflikty, korupcja30.
W rzeczy samej w debacie na temat niestabilności ponownie zwrócono uwagę na instytucje państwowe w procesie rozwoju
i podkreślono potrzebę dostosowania zewnętrznych form interwencji oraz priorytetów na podstawie głębokiej znajomości lokalnego
kontekstu politycznego i gospodarczego. Różnorodność przejawów i stopni niestabilności wskazuje, że głęboko zakorzeniona
znajomość lokalnego kontekstu ma znaczenie zasadnicze dla zapewnienia skutecznego zaangażowania podmiotów zewnętrznych
w krajach niestabilnych.
Niestabilność, nawet w swych najgorszych formach zawodności państwa, nie oznacza politycznej próżni, ponieważ nieoficjalne
instytucje są w stanie – przynajmniej częściowo – pełnić pewne funkcje państwowe. Engberg-Pedersen i in. twierdzą, że „w sytuacjach
niestabilności, w których państwo jest nieobecne lub bardzo słabe, organy niepaństwowe często pełnią parapaństwowe funkcje
w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa oraz świadczeń socjalnych31”; spostrzeżenie to jest zgodne z teoretyczną argumentacją
Dixita32. Na przykład, na straży prawa i ładu w Somalii stoją islamskie trybunały, a „sądy szariatu pełnią zasadniczą rolę w tworzeniu
ładu prawnego [...] w stanie anarchii, natomiast, biorąc pod uwagę międzynarodowe standardy, rozwiązywanie sporów jest
swobodne i szybkie”, zauważa Leeson33. Mimo iż obecne warunki są dalekie od ideału, w zestawieniu z warunkami sprzed 1991
r. uległy one poprawie, która nie ogranicza się jedynie do systemu sądownictwa. Raport o Rozwoju Społecznym z 2001 r. dla
Somalii stwierdza, że w kraju istnieje obecnie więcej szkół podstawowych niż w późnych latach 80. XX wieku, a sektor prywatny
dostarcza wodę i elektryczność34.
Spostrzeżenia te wskazują, że podmioty zewnętrzne angażujące się na rzecz kraju będącego w sytuacji niestabilności nie
powinny ignorować takich instytucji. Zatem zawężona koncentracja na samym państwie nie doprowadzi do dobrego zrozumienia
niestabilności ani do najlepszych sposobów jej łagodzenia.
3. KOSZTY NIESTABILNOŚCI PAŃSTWA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ
Zasadniczą rolę państwa w kształtowaniu odporności społeczno-ekonomicznej, potencjału i dobrobytu
ludzkiego odzwierciedlają słabe wyniki rozwojowe państw określanych mianem „niestabilnych”,
wynikające z zawodności ich instytucji państwowych. Mechanizmy prowadzące do słabych rezultatów
rozwojowych oraz skomplikowanych relacji między donatorami a beneficjentami są zróżnicowane.
Niestabilność państwa może rozwijać się w różnych kierunkach, ponieważ tworzenie państwa, jego
funkcjonowanie i stabilność są wynikiem złożonego procesu, obejmującego szereg aspektów – od
wspólnego poczucia obywatelstwa po kontrolowanie terytorium. Pomimo tego zróżnicowania koszty
gospodarcze, bezpieczeństwa i rozwojowe niestabilności wydają się być znaczne, powszechne i trwałe
w różnych lokalizacjach.
3.1 WYSOKIE STRATY W ZAKRESIE ROZWOJU LUDZKIEGO
Syntetyczną, aczkolwiek odkrywczą, analizę bezpośrednich kosztów niestabilności można przeprowadzić na podstawie rozwoju
ludzkiego w krajach niestabilnych. Kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej są nadmiernie reprezentowane wśród państw
odznaczających się marnymi wynikami w zakresie rozwoju ludzkiego. W klasyfikacji HDI zajmują one miejsca w przedziale od 128
w przypadku Wysp Świętego Tomasza i Książęcej do 179 w przypadku Sierra Leone, ostatniego kraju na liście państw, dla których
wskaźnik jest dostępny. Przeciętna wartość wskaźnika HDI dla państw niestabilnych wyniosła w 2006 r. 0,459 (0,329 dla Sierra Leone
i 0,643 dla Wysp Świętego Tomasza i Książęcej).
27
28
29
30
31
32
33
34
Faria i Magalhães-Ferreira 2007.
Brinkerhoff 2007, str. 3.
Easterly 2009.
Briscoe 2008, str. 1.
Engberg-Pedersen i in. 2008, str. 23.
Dixit 2004.
Leeson 2007, str. 705.
UNDP 2001.
18
Tabela 1.1 Rozwój ludzki w krajach niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej
Zestawienie
zgodnie ze
wskaźnikiem
rozwoju
społecznego(1)
Oczekiwana
Wskaźnik rozwoju długość życia
społecznego(1)
w chwili
urodzenia(1)
Wskaźnik
umiejętności
czytania
i pisania
u dorosłych(2)
Nazwa kraju
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Wyspy Świętego Tomasza
i Książęca
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Kraje niestabilne Afryki
Subsaharyjskiej
Kraje stabilne Afryki
Subsaharyjskiej
Afryka Subsaharyjska
157
172
150
178
170
137
177
130
166
151
115
164
169
160
167
171
144
176
140
174
154
165
128
179
ns.
146
159
156
ns.
0,484
0,382
0,514
0,352
0,389
0,572
0,361
0,619
0,431
0,513
0,717
0,442
0,389
0,471
0,423
0,383
0,532
0,364
0,557
0,370
0,499
0,435
0,643
Wskaźnik
Wskaźnik
śmiertelności
śmiertelności
kobiet
dzieci poniżej
w połogu lub
5 roku życia (na po porodzie (na
1 000)(3)
100 000 żywych
urodzeń)(4)
42,1
48,9
50,0
44,0
50,4
64,5
46,1
54,5
47,7
54,2
50,8
57,2
52,2
59,0
55,3
46,0
52,7
45,1
63,6
56,2
46,6
45,8
67,4
59,3
67,9
48,6
25,7
74,2
67,2
86,0
48,7
…
87,0
…
35,9
…
29,5
62,8
73,6
54,4
55,2
29,8
71,0
64,9
202,7
164,4
142,6
178,5
209,7
61,3
121,9
128,6
196,4
123,7
166,9
73,6
129,3
115,3
145,2
194,5
102,4
138,2
119,4
170,2
185,9
153,4
1 400
1 100
1 000
980
1 500
400
1 100
740
810
…
680
450
720
690
910
1 100
560
1 200
820
1 800
1 100
1 300
0,329
ns.
0,526
0,479
0,493
ns.
65,2
42,1
47,5
57,8
58,0
50,5
41,7
87,5
37,1
…
60,9
53,2
72,6
90,7
94,0
145,8
177,9
109,6
96,7
120,9
92,3
…
2 100
…
…
510
550
880
0,469
51,2
59,2
138,3
976
0,545
0,500
53,2
52,2
66,4
62,9
97,5
123,2
614
824
Uwagi: ... oznacza dane niedostępne; ns. oznacza niesklasyfikowane; (1) dane dotyczą roku 2006; (2) dane dotyczą osób powyżej 15 roku
życia, w roku 2006; (3) dane dotyczą roku 2008; (4) dane dotyczą roku 2000, skorygowane na podstawie analiz organizacji UNICEF, WHO
i UNFPA w celu wyjaśnienia dobrze udokumentowanych problemów związanych z zaniżaniem statystyk i błędną klasyfikacją.
Źródło: Szczegółowe opracowanie ERD na podstawie UNDP (2008) Human Development Report 2008; OECD i AfDB (2009) i African
Economic Outlook 2009.
Koszty ludzkie, społeczne i gospodarcze niestabilności nie ograniczają się jedynie do marnych wyników tych państw w odniesieniu
do trzech składowych indeksu HDI. W krajach niestabilnych obowiązują znacznie łagodniejsze kryteria dla szerokiego zakresu MCR
w porównaniu z innymi krajami rozwijającymi się35. W rzeczywistości istnieje bardzo silna korelacja ujemna pomiędzy niestabilnością
a rezultatami w zakresie MCR: kraje niestabilne w Afryce Subsaharyjskiej mają przed sobą najdłuższą drogę do osiągnięcia MCR
do 2015 r.
35
Zobacz dokument informacyjny Harttgena i Klasena, aby uzyskać pełny obraz tego, jak różne definicje wpływają na wyniki.
RAPORT EUROPEJSKI
O
19
Rozdział 1
Przyjmując klasyfikację państw niestabilnych opracowaną na podstawie CPIA z 2006 r., Harttgen i Klasen odkryli, że niestabilność jest
wyraźnie związana ze znacznie słabszymi postępami rozwojowymi w odniesieniu do ubóstwa, niedożywienia, frekwencji szkolnej
oraz śmiertelności poniżej piątego roku życia36. W 2006 r. liczba ludzi ubogich w państwach niestabilnych z listy CPIA była ponad
trzykrotnie wyższa niż w krajach stabilnych. Wskaźniki ukończenia szkół podstawowych, liczba dzieci z niedowagą, śmiertelność
dzieci poniżej piątego roku życia oraz stopa zatrudnienia wskazują, że państwa niestabilne charakteryzuje zazwyczaj znacznie
słabsza historia rozwoju ludzkiego niż kraje stabilne. Państwa niestabilne Afryki Subsaharyjskiej przodują w zakresie śmiertelności
dzieci poniżej piątego roku życia oraz stopy bezrobocia. Wyniki w latach 2000-2006 potwierdzają te odkrycia.
Jednocześnie wskaźniki rozwoju – takie jak stopień ubóstwa, przeciętna długość życia oraz śmiertelność dzieci poniżej piątego
roku życia – wykazują pewne zróżnicowanie w grupie państw niestabilnych. Pomimo iż całkowita różnica pomiędzy krajami
niestabilnymi a stabilnymi jest wyrazista, ukrywa ona znaczące zróżnicowanie. Tylko w niektórych krajach ostatnia wysoka stopa
wzrostu przełożona została na realizację celów rozwojowych – z pewnością nie można zaliczyć do nich Gwinei, gdzie odsetek
ludzi umiejących czytać i pisać wynosi 29%, ani Angoli, gdzie wskaźnik śmiertelności dzieci poniżej piątego roku życia w 2008 r.
przekraczał 20% – 203 na 1000 (zob. tabela 1.1).
Dwa najnowsze wydania raportu BŚ Global Monitoring Report wskazały, że państwa niestabilne nie dążą do realizacji MCR, a nawet
zmierzają w kierunku przeciwnym.37 W porównaniu z krajami o średnich i niskich dochodach państwa niestabilne określone na
podstawie klasyfikacji CPIA wykazały w latach 1990-2006 znacząco mniejszy postęp w kierunku MCR.
Nieznacznie odmienny obraz przedstawiają Harttgen i Klasen, którzy porównują wyniki krajów niestabilnych w zakresie osiągania
MCR w oparciu o różne klasyfikacje państw niestabilnych38. Według nich wyniki państw niestabilnych dotyczące bezwzględnego
postępu w kierunku MCR są równie dobre co wyniki krajów rozwijających się, aczkolwiek są one w tym zakresie znacznie opóźnione39.
Zmiany wskaźników MCR w latach 2000-2006 pokazują duże zróżnicowanie wśród poszczególnych krajów niestabilnych oraz
poszczególnych wskaźników w tych krajach, natomiast trendy w państwach niestabilnych i stabilnych nie wykazują żadnych
systematycznych różnic. Jeżeli jednak analiza ograniczona zostanie do państw niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej, zmiany trendów
oraz niestabilność wydają się mieć większy wpływ na postępy w kierunku MCR. Rysunki 1.1 i 1.2 wskazują, że kraje niestabilne Afryki
Subsaharyjskiej są opóźnione w stosunku do kontynentu zarówno w ujęciu względnych, jak i bezwzględnych zmian w kierunku
MCR. Zdecydowanie słabsze wyniki widoczne są w krajach, w których niestabilność państwowa jest szczególnie nasilona. Kraje
ze słabym wynikiem CPIA w 2007 r. we wszystkich wymiarach – zarządzania gospodarczego, polityki strukturalnej, integracji
społecznej/sprawiedliwości, zarządzania sektorem prywatnym – są nadmiernie reprezentowane w krajach Afryki Subsaharyjskiej.
36
37
38
39
Harttgen i Klasen 2009.
Bank Światowy 2007, 2009a.
Harttgen i Klasen 2009.
Harttgen i Klasen 2009. Należy zauważyć, że konkluzje Harttgena i Klasena (2009) mogą być tendencyjne ze względu na brakujące dane, ponieważ dla wielu
krajów niestabilnych nie ma dostępnych informacji niezbędnych do oceny postępu w zakresie Milenijnych Celów Rozwoju. Jeżeli uzna się, że kraje, dla których
brak jest dostępnych danych, wykazują słabsze od przeciętnych wyniki, wtedy nawet bezwzględny postęp krajów niestabilnych w kierunku zestawu celów
może być słabszy.
20
Rysunek 1.1: Bezwzględne zmiany kluczowych wskaźników MCR (2000-2006)
Liczba ludzi ubogich (2000-2006)
Edukacja podstawowa (2000-2006)
14
6
12
4
10
2
8
0
CPIA-SSA
SSA
CPIA-All
6
-2
4
-4
2
-6
0
CPIA-SSA
Niedowaga (2000-2006)
SSA
CPIA-All
Śmiertelność dzieci poniżej 5 roku życia
(2000-2006)
0
1,5
CPIA-SSA
1
-2
0,5
-4
SSA
CPIA-All
-6
0
CPIA-SSA
SSA
CPIA-All
-0,5
-8
-1
-10
-12
Uwagi: CPIA-SSA to kraje Afryki Subsaharyjskiej uwzględnione na liście CPIA z 2007 r. (z wynikiem CPIA poniżej 3,2); CPIA-All to kraje
z wynikiem CPIA poniżej 3,2 na każdej liście cząstkowej CPIA (zarządzanie gospodarcze, polityki strukturalne, integracja/sprawiedliwość
społeczna, zarządzanie sektorem prywatnym) z 2007 r.; SSA: wszystkie kraje Afryki Subsaharyjskiej; w celu obliczenia wartości średnich
każdego wskaźnika według stanu niestabilności, wskaźniki zmiany liczby ludzi ubogich, ukończenia edukacji podstawowej, niedowagi
oraz stopy zatrudnienia zostały podane w wartościach procentowych, natomiast zmiany w zakresie śmiertelności dzieci poniżej piątego
roku życia podane zostały w wartościach bezwzględnych w liczbie zgonów na 1000 dzieci.
Źródło: Harttgen i Klasen 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
21
Rozdział 1
Rysunek 1.2: Względne zmiany kluczowych wskaźników MCR (2000-2006)
Liczba ludzi ubogich (2000-2006)
Edukacja podstawowa (2000-2006)
0,45
0,15
0,40
0,10
0,35
0,05
0,30
0,00
CPIA-SSA
SSA
0,25
CPIA-All
-0,05
0,20
-0,10
0,15
-0,15
0,10
CPIA-SSA
Niedowaga (2000-2006)
SSA
CPIA-All
Śmiertelność dzieci poniżej 5 roku życia
(2000-2006)
0,08
0
CPIA-SSA
-0,01
0,06
-0,02
0,04
-0,03
-0,04
0,02
-0,05
0
CPIA-SSA
SSA
CPIA-All
-0,06
-0,02
-0,07
-0,08
-0,04
Uwaga: Zob. uwagi do rys. 1.1.
Źródło: Harttgen i Klasen 2009.
22
SSA
CPIA-All
3.2 KOSZTY SĄ DOTKLIWE I WIELOASPEKTOWE
Niestabilność charakteryzuje się także surowością warunków, w tym najgorszymi formami deprywacji potrzeb ludzkich
i pogwałceniem podstawowych praw człowieka do życia i bezpieczeństwa. Często paraliżuje zdolność rządu do wywiązywania
się z jednego z jego głównych zobowiązań, jakim jest zarządzanie bezpieczeństwem żywnościowym, a czasem może doprowadzić
do brutalnego konfliktu lub wojny domowej, obarczając kraj ogromnymi kosztami ludzkimi, społecznymi i gospodarczymi.
Konflikt. W krajach najbiedniejszych, tzw. Bottom Billion („dolny miliard”), reprezentujących listę krajów niestabilnych, 73% ludności
doświadczyło ostatnio lub doświadcza obecnie wojny domowej. Ponadto zagrożenie, że państwa te popadną w wojnę domową
w dowolnym pięcioletnim okresie jest niezwykle wysokie – wynosi jeden do sześciu40.
Związek pomiędzy niestabilnością a konfliktem jest dynamiczny i skomplikowany. Konflikty mogą być rezultatem niestabilności,
a jednocześnie jednym z czynników ją napędzających. Państwa niestabilne nierzadko charakteryzuje wykluczenie społeczne
określonych grup (etnicznych, religijnych, właścicieli surowców naturalnych), które może prowadzić do konfliktów. Ale konflikty
nadwerężają także kompetencje państwa w zakresie zapewniania obywatelom usług publicznych, osłabiając instytucje, spowalniając
wydajność gospodarczą i ograniczanie ubóstwa. Połączenie tych czynników zwiększa wpływ sił destabilizacyjnych.
Koszty konfliktów są liczne i rozległe41. Niektóre z nich to koszty „bezpośrednie”, które można w przybliżeniu określić ilościowo:
zmarli, zabici, chorzy, przesiedleńcy wewnętrzni, masowi migranci. Inne koszty to koszty „pośrednie”, będące następstwem
przerwania działalności gospodarczej w wyniku konfliktu, przeniesienia wydatków publicznych z resortów zdrowia i edukacji do
resortów wojskowych oraz przemieszania dochodów publicznych (np. z podatków od eksportu ropy, jak w przypadku kryzysu
w delcie Nigru). Konflikty mogą również zwiększać bezrobocie, szczególnie wśród młodych mężczyzn, wzmagając tym samym
prawdopodobieństwo wystąpienia przestępczości i zainteresowanie ekstremizmem. Po ustaniu konfliktu, często z powodu osłabienia
kontroli na szczeblu lokalnym, całe regiony są niekiedy przekształcane w obszary uprawy narkotyków, a ich przemyt staje się łatwy
(i dochodowy), w związku z czym ludność – zamiast wracać do wykonywania swych (często unicestwionych) zawodów – wstępuje
na drogę działalności przestępczej. Niektórych kosztów nie da się określić ilościowo: obywatele często długo po ustaniu konfliktu
znajdują się w stanie szoku, jednak koszty psychologiczne niełatwo jest zmierzyć.
W niniejszym raporcie określamy ilościowo, w miarę możliwości i mając świadomość istnienia obszarów niepewności, główne
koszty dla Afryki Subsaharyjskiej42.
Ilość śmiertelnych ofiar walk można w przybliżeniu określić43, ale w przypadku większości zgonów ludności cywilnej, związanych
z przemocą i szerzeniem się chorób, nie jest to możliwe – dlatego też nawet szacunkowe określenie całkowitej liczby zmarłych
w wyniku brutalnych konfliktów jest trudne. Według Raportu o rozwoju Afryki (ADR) z 2009 r. ilość zgonów w wyniku walk i całkowita
ilość przypadków śmiertelnych w czasie wojny w wybranych krajach afrykańskich jest następująca: w Angoli (1975-2002) odnotowano
około 160 tys. śmiertelnych ofiar walk i 1,5 mln wszystkich przypadków śmiertelnych, w Burundi (1990-2002) około 7 tys. śmiertelnych
ofiar walk i 200 tys. wszystkich przypadków śmiertelnych, natomiast w Demokratycznej Republice Konga (1998-2008) aż 5,4 mln
wszystkich przypadków śmiertelnych, czyniąc tę wojnę najbardziej krwawą od zakończenia drugiej wojny światowej44.
Dane dotyczące przesiedleńców, koncentrujących się w Somalii, Sudanie, Republice Konga i na Wybrzeżu Kości Słoniowej, łatwiej
jest uzyskać, a przy tym są one bardziej porównywalne (tabela 1.2). Przesiedlanie, będące kosztem samym w sobie, również wiąże
się z szerzeniem się chorób, niedożywieniem, przemocą (szczególnie w stosunku do kobiet, padających ofiarą skrajnej przemocy
i często gwałconych)45.
40
41
42
43
44
45
Collier 2007.
Zdaniem Colliera, Hoefflera i Söderboma (2004) wojny domowe trwają zwykle około siedmiu lat, ale potrzeba aż 21 lat, by kraj powrócił do uzyskiwania takich
dochodów, jak przed wojną. Całkowity koszt wojny domowej szacuje się niemal na 3 miliardy USD rocznie.
Zobacz Reynal-Querol 2009 i AfDB 2009, aby zapoznać się z analizą przyczyn konfliktów.
Śmiertelne ofiary walk stanowią na ogół mniej niż 30% wszystkich przypadków śmierci związanych z konfliktem.
AfDB 2009, str. 12.
AfDB 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
23
Rozdział 1
Tabela 1.2: Uchodźcy i przesiedleńcy wewnętrzni, 2008
Kraj pochodzenia
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej
Kraje stabilne Afryki Subsaharyjskiej
Całkowita liczba
uchodźców
Przesiedleńcy objęci
ochroną lub pomocą
UNHCR
171 393
281 592
13 870
125 106
55 105
378
19 925
367 995
22 227
650
384
186 398
63 878
1 352
9 495
1 065
9 688
75 213
45 601
796
14 169
72 530
35
32 536
561 154
419 248
16 750
7 548
16 841
2 628 765
2 592 920
35 844
0
100 000
0
197 000
166 718
0
0
1 460 102
683 956
0
0
0
0
0
0
0
404 000
0
0
0
0
0
0
0
1 277 200
1 201 040
0
853 000
0
6 343 016
6 343 016
0
Całość określonej
populacji
185 186
483 626
16 803
323 357
267 222
418
25 069
1 918 424
737 792
716
431
201 094
95 552
2 489
11 517
1 342
762 617
88 413
53 421
1 067
24 645
90 428
35
35 480
1 860 373
1 749 536
22 679
1 466 792
51 639
10 530 951
10 478 161
52 789
Źródło: Szczegółowe opracowanie ERD w oparciu o internetową bazę danych statystycznych UNHCR na temat ludności.
Konflikty powodują nie tylko kurczenie się produkcji, ale również niszczenie infrastruktury w wyniku bombardowań i innych
działań oraz zmniejszenia wydatków na prace konserwacyjne i remontowe. Kapitał finansowy i ludzki przejawia tendencje do
opuszczania krajów, ale określenie skali zjawiska jest trudne bez stawiania hipotetycznych wniosków. W czasie i po ustaniu konfliktów
zaobserwować można znaczne zmiany w strukturze sektorowej PKB (Collier 2007). Istotnie, niektóre sektory bardziej niż inne są
podatne na konflikty: większe wydatki na wojsko często oznaczają obcięcie środków budżetowych na edukację, co w dalszej
perspektywie pociąga za sobą większe koszty i może mieć trwały wpływ na wzrost państwa. Innym kosztem, istotnym ze względu
na jego oddziaływanie na politykę krajową, jest skrócenie horyzontu czasowego decydentów i prywatnych inwestorów. Konieczność
radzenia sobie z długotrwałymi konfliktami generuje sytuację nieustającego kryzysu, przez co kroki podejmowane przez rządy
są krótkoterminowe46.
Brak bezpieczeństwa żywnościowego. Rola państwa w zakresie określania ram instytucjonalnych i prawnych regulujących
produkcję i dystrybucję żywności, a także interwencji rządu i reform może mieć wpływ zarówno na dostępność żywności, jak i na
prawo różnych grup ludności do niej. Niestabilność państwa może stać się podstawową przyczyną niedoboru żywności poprzez
rozmaite kanały47:
46
47
Powiązana kwestia dotyczy „optymalnej wielkości” sektora militarnego w krajach dotkniętych konfliktem (zob. Acemoglu i in. 2009).
Stewart i Brown 2009.
24
• Niewydolność państwa: Kiedy sprawność państwa w zakresie realizacji dostaw jest niska – lub jest na granicy upadku – zwiększa
się prawdopodobieństwo kryzysu żywnościowego. Niedostateczne zapewnienie podstawowych usług może prowadzić do
takich rezultatów. Niestabilne instytucje państwowe mogą mieć większe trudności z wdrażaniem mechanizmów mogących
wspomagać dostęp do żywności dla ubogich lub mogących chronić obywateli (zarówno konsumentów, jak i producentów) przed
wahaniami cen żywności na świecie lub przed innymi zmianami w źródłach lub skali praw do żywności, takich jak cykliczny brak
bezpieczeństwa żywnościowego związany z sezonowością niektórych typów działalności gospodarczej.
• Niewydolność organów władzy: Z chwilą upadku organów władzy utrudnienia dotyczące systemów dystrybucji żywności oraz
nieumiejętność objęcia ochroną aktywów produkcyjnych umożliwiających wytwarzanie i dystrybucję produktów rolnych mogą
prowadzić do kryzysów żywnościowych i sytuacji wymagających kryzysowej pomocy humanitarnej.
• Utrata legalności: Wdrażanie systemów opieki społecznej jest kwestią nie tylko sprawności, ale także gotowości i odpowiedzialności
państwa. Niektóre charakterystyczne cechy działających bezprawnie instytucji państwowych (brak efektywnych form demokracji,
prześladowanie przeciwników lub grup ludności, wiodąca rola wojska w rządzie, kontrola mediów) mogą zagrozić bezpieczeństwu
żywnościowemu dużych grup ludności. Zdaniem Amartya Sena, laureata Nagrody Nobla, przykładowo wolność prasy jest
niezbędna, by szerzyć informacje o kryzysach żywnościowych i pociągać rząd do odpowiedzialności za niewywiązywanie się
z obowiązków ochrony obywateli i zapewniania im prawa do żywności48.
Z tego wynika, że niestabilność państwa i brak bezpieczeństwa żywnościowego są ze sobą ściśle związane (tabela 1.3). W krajach
niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej średni pobór żywności wynosił 2 093 Kcal na osobę, w porównaniu do 2 303 w innych
krajach subsaharyjskich, podczas gdy powszechne występowanie niedożywienia było o 8 punktów procentowych wyższe (35%
kontra 23%). Wskaźniki niedożywienia są nie tylko przeciętnie niższe w krajach niestabilnych, ale także sięgają skrajnych wartości
szczytowych: w większości niestabilnych krajów subsaharyjskich poziomy niedożywienia wynoszą powyżej 40%, sięgając nawet
do 68% w Erytrei i 76% w Demokratycznej Republice Konga49. Indeks głodu na świecie z 2008 r. – łączny wskaźnik opracowany
przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej, by mierzyć poziom głodu i niedożywienia50 – zwraca uwagę na
wyjątkowo zatrważającą, a w innych sytuacjach niepokojącą sytuację bezpieczeństwa żywnościowego i w zakresie wyżywienia
w 25 krajach Afryki Subsaharyjskiej, z których 16 znajduje się na naszej liście operacyjnej państw niestabilnych. W skali globalnej,
w skład 10 krajów, których niedobór żywności zwiększył się od początku lat 90. ubiegłego wieku, wchodzi sześć niestabilnych
krajów Afryki Subsaharyjskiej51 (Burundi, Komory, Demokratyczna Republika Konga, Gwinea Bissau, Liberia i Zimbabwe). Statystyki te
sugerują, że niestabilność państwa zwykle wpływa na pogorszenie sytuacji bezpieczeństwa żywnościowego i w zakresie wyżywienia.
48
49
50
51
Drèze i Sen 1989.
FAO 2008.
GHI łączy w sobie trzy równie znaczące wskaźniki: odsetek osób niedożywionych jako procent populacji, powszechne występowanie niedowagi u dzieci
poniżej 5 roku życia oraz współczynnik umieralności wśród dzieci poniżej 5 roku życia. Dane, które posłużyły do opracowania GHI 2008, obejmują lata 20012006, natomiast dane do GHI 1990 dotyczą lat 1988-1989 (IFPRI 2008).
IFPRI 2008.
RAPORT EUROPEJSKI
O
25
Rozdział 1
Tabela 1.3: Indeksy bezpieczeństwa żywnościowego niestabilnych krajów
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Powszechne
występowanie
niedożywienia, w %(1)
46
63
23
43
39
…
76
22
14
…
…
68
46
30
17
…
32
40
8
29
9
40
…
47
…
21
37
15
40
30
35
23
Dostępność żywności
(Kcal/osoba/dzień)(2)
Indeks produkcji
żywności(3)
1 880
1 630
2 230
1 900
1 980
1 800
1 500
2 330
2 520
2 170
…
1 530
1 810
2 140
2 540
2 050
2 040
2 010
2 790
2 140
2 600
1 940
2 600
1 910
…
2 290
2 020
2 380
2 040
2 212
2 097
2 367
116
98
101
103
101
95
90
99
96
118
…
73
103
77
106
94
102
85
98
97
96
108
99
101
…
100
97
98
84
98
98
98
Uwagi: … oznacza dane niedostępne; (1) dane odnoszą się do okresu 2003-2005; (2) dane podane są w kcal na osobę na dzień i odnoszą
się do okresu 2003-2005; (3) dane odnoszą się do okresu 2002-2004 (średnia z lat 1999-2001 równa się 100).
Źródło: Szczegółowe opracowanie ERD na podstawie OECD i AfDB (2009), raportu African Economic Outlook 2009 i FAOSTAT.
Łamanie praw człowieka: skupienie się na przemocy wobec kobiet. Niestabilność państwa wiąże się z poważnymi kosztami,
ponoszonymi szczególnie przez najbardziej narażone grupy społeczeństwa, bardziej potrzebujące opieki społecznej, takie jak
kobiety, dzieci i osoby starsze.
Wpływ na sytuację kobiet jest jednym z najbardziej charakterystycznych przejawów dotkliwości kosztów i niestabilności państwa.
Kraje niestabilne są najbardziej narażone na brutalne konflikty, a konsekwencje nie są neutralne pod względem płci, chociaż trudno
jest ustalić faktyczną liczebność przypadków poza danymi z niepotwierdzonych źródeł. W niestabilnych warunkach niski wzrost
gospodarczy zmusza kobiety do podejmowania pracy w nadgodzinach generującej dochód, zwykle w sektorze nieformalnym
i przy czynnościach związanych z rolnictwem. Przemysł wojenny, który powstał, by finansować dany konflikt, może być nowym
źródłem dochodu, podobnie jak ropa, diamenty czy inne cenne metale w Angoli, Republice Konga, Demokratycznej Republice
Konga, Liberii, Sierra Leone i Sudanie. Jednak postępy gospodarcze w przypadku kobiet mogą zostać zrównoważone likwidacją
innych gałęzi przemysłu i rozpadem struktur rządowych oraz odpowiadającej tym zjawiskom utracie zatrudnienia. W Angoli,
Erytrei, Mozambiku i Zimbabwe kobiety straciły swoją pracę w formalnym sektorze na rzecz mężczyzn powracających z konfliktów.
Natomiast podczas trwania konfliktu nieobecność mężczyzn pozostawia wiele kobiet w roli jedynych żywicieli rodziny. Przy czym
w przypadku śmierci mężów, wiele z nich nie może po nich dziedziczyć ani rościć sobie praw do ich własności.
26
W Sudanie, gdzie wojna trwa nieprzerwanie od uzyskania niepodległości w 1956 r., śmierć zbiera ponure żniwo wśród kobiet
i ich dzieci. Większość osób przesiedlonych i mieszkających w obozach dla przesiedleńców (IDP) to kobiety z dziećmi. Większość
Sudanek, szczególnie na południu, żyje w skrajnej nędzy, borykając się z ograniczonym dostępem do opieki zdrowotnej i wody.
Wśród nich jest wysoki odsetek niepiśmiennych. Wskaźnik śmiertelności kobiet w połogu lub po porodzie należy do najwyższych na
świecie i wynosi 1700 na 100 tys. żywych urodzeń w Sudanie Południowym i 509 w Północnym. Z całej populacji kobiet w Sudanie
Południowym 90% jest niepiśmiennych.
Kobiety padają także ofiarą przemocy uwarunkowanej płcią, takiej jak wymuszone zapłodnienie poprzez gwałt. Do końca 2005 r.,
kiedy w obozach żyło 2,2 mln przesiedleńców, sytuacja stała się do tego stopnia niebezpieczna dla kobiet, że ryzykowały bycie
ofiarą gwałtu za każdym razem, kiedy wychodziły ze swoich domostw po drewno na opał52.
W Demokratycznej Republice Konga jedną z cech charakteryzujących wojnę jest masowe stosowanie gwałtów jako narzędzia
prowadzenia wojny. W latach 1998-2003, w prowincjach Kiwu Południowe i Kalemie, zgłoszonych zostało 51 tys. gwałtów. Według
danych organizacji Lekarze bez Granic 75% wszystkich przypadków gwałtu, z jakimi organizacja miała do czynienia w skali globalnej,
miało miejsce w Demokratycznej Republice Konga53. Piętno wiążące się z przemocą na tle seksualnym jest bardzo głębokie. Kobiety
obawiają się, że jeśli udadzą się na policję, stracą wszelką szansę na zamążpójście lub że ich mężowie je opuszczą. Boją się także,
że ich oprawcy zechcą je ukarać za zgłoszenie gwałtu. Konsekwencją powszechnej przemocy na tle seksualnym jest całkowity
rozkład społeczeństwa, począwszy od uszczerbku na godności ofiar po utratę integralności fizycznej i moralnej. Zasięg i charakter
wykorzystywania seksualnego doprowadziły także do poważnego problemu zdrowotnego, przejawiającego się zwiększonym
występowaniem wirusa HIV i innych chorób przenoszonych drogą płciową. Brak infrastruktury medycznej, szczególnie na obszarach
oddalonych, spotęgował problem.
Zgodnie z raportem Amnesty International z 2007 r. pt. Doubly Traumatised (Podwójna trauma), w północnej Ugandzie kobiety
i dziewczynki padają ofiarą przemocy na tle seksualnym i uwarunkowanej płcią, a także doświadczają poważnych trudności,
próbując doprowadzić sprawców przed wymiar sprawiedliwości54. Badanie, przeprowadzone w pięciu regionach w 2007 r., ujawnia
dyskryminację, jakiej doświadczają kobiety próbujące zaskarżyć sprawców gwałtu, zhańbienia, przemocy w rodzinie, napaści
czy innych form przemocy55. Według Amnesty International obecny system sprawiedliwości w północnej Ugandzie jest rażąco
niedoskonały, szczególnie pod względem zapewniania ochrony kobietom i dziewczynkom będącym ofiarami przemocy na tle
seksualnym i uwarunkowanej płcią.
Jak widać na podstawie tych przykładów, brutalne konflikty cechujące państwa niestabilne wpływają na kobiety na wiele wyjątkowo
przykrych sposobów. Przemoc i straty, jakich doświadczają w społeczności, często stają im na drodze do wykorzystania w działaniu
pełni ich obywatelstwa, uniemożliwiając im uczestnictwo w odbudowie instytucji i reformach państwa.
Kobiety mogą być narażone na skrajne formy łamania praw człowieka nie tylko podczas konfliktów, ale także wówczas, gdy systemy
sądownictwa nie są w stanie sprawować kontroli nad czynami niedozwolonymi lub działalnością przestępczą. Według ostatniego
raportu UNODC kobiety w Afryce Zachodniej ponoszą poważne koszty w związku z handlem ludźmi celem wykorzystywania
seksualnego, często z powodu konieczności spłaty długów56. W 2006 r. w 11 krajach europejskich wykryto 570 ofiar wykorzystywania
seksualnego z Afryki Zachodniej, co oznacza, że „jeśli 1 na 30 przypadków zostanie wykryty, co wydaje się prawdopodobne, daje
to łącznie około 17 tys. ofiar rocznie57”. Tendencje dotyczące prostytucji zdają się być stabilne na przestrzeni lat, choć można
zaobserwować różnice w różnych krajach. Wartość rynku usług seksualnych szacowana jest na około 850 mln USD rocznie58.
3.3 NIESTABILNOŚĆ PAŃSTWA I JEJ KOSZTY UTRZYMUJĄ SIĘ
Niewielkie postępy w kierunku Milenijnych Celów Rozwoju, a także przeniesienie wydatków – podczas konfliktów i po ich
ustaniu – z edukacji do resortów wojskowych, dają wyobrażenie o długotrwałych kosztach ludzkich, społecznych i gospodarczych.
Utrzymywanie się stanu niestabilności wiąże się z głęboko zakorzenioną charakterystyką polityczną i instytucjonalną w kraju.
Trzydzieści pięć państw uznanych przez Bank Światowy za niestabilne w 1979 r. są niestabilne do dzisiaj, 30 lat później59, podczas
gdy prawdopodobieństwo stopniowego wyjścia poza grupę państw niestabilnych szacowano zaledwie na 1,85% rocznie w latach
1977-200460.
52
53
54
55
56
57
58
59
60
WILPF (Międzynarodowa Liga Kobiet na rzecz Pokoju i Wolności) 2006.
The Guardian 2007.
Amnesty International 2007.
Amnesty International 2007.
UNODC 2009.
UNODC 2009, str. 7.
UNODC 2009.
OECD 2009.
Chauvet i Collier 2008.
RAPORT EUROPEJSKI
O
27
Rozdział 1
Tendencja ta zgodna jest z historią tworzenia się państw, która w Europie oznaczała całe stulecia walk i gruntownych przemian
gospodarczych, społecznych, politycznych i technologicznych. Wsparcie procesu budowy państwowości ze strony ośrodków
zewnętrznych może pomóc w umocnieniu państwa, jednak samo zjawisko zależy od czynników wewnętrznych. W krajach, w których
kształtowanie się państwa nie dobiegło jeszcze końca, zakłada się, że przezwyciężenie niestabilności potrwa dłużej i będzie
znacznie trudniejsze.
To utrzymywanie się stanu niestabilności odzwierciedla także skuteczność władz publicznych i niespełniające oczekiwań dowody
braku osiąganych postępów w zakresie egzekwowania rządów prawa. Nieskuteczne rządy są objawem a jednocześnie kryterium
niestabilności państwa. Niestabilne państwa uzyskują niekorzystne wyniki we wskaźnikach określających sposób sprawowania
rządów (rys. 1.3). Większość z nich boryka się z problemami wysokiej niestabilności politycznej, wszechobecnego skorumpowania
i niewielkiej ufności w państwo prawa. Co więcej, niski poziom skuteczności władz publicznych zwykle utrzymuje się i jest
w znacznym stopniu zależny od obranej drogi: niska skuteczność władz publicznych lub słabe państwo prawa w 2000 r. zwiększa
prawdopodobieństwo uzyskania niezadowalających wyników w roku 2008, przy czym w wielu niestabilnych państwach w 2008 r.
odnotowano niższą skuteczność władz publicznych i słabsze państwo prawa niż w roku 200061.
61
Kaufmann i in. 2008.
28
Rysunek 1.3: Tendencje obserwowane na podstawie wskaźników określających sposób
sprawowania rządów, niestabilne państwa subsaharyjskie
Stabilność polityczna 2000-2008
Efektywność rządu 2000-2008
0,50
0,50
0,00
-3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50
0,00
0,00
0,50 1,00 1,50
2,00
-3,50
-3,00 -2,50
-2,00 -1,50 -1,00 -0,50
-0,50
-1,00
-1,00
-1,50
-2,00
-2,00
-2,50
-2,50
-3,00
-3,00
-3,50
-3,50
1,50
2,00
0,50 1,00 1,50
2,00
Korupcja 2000-2008
0,50
0,50
0,00
0,00
-3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50
0,00 0,50 1,00 1,50
2,00
-3,50
-3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50
0,00
-0,50
-0,50
-1,00
-1,00
2008
2008
2008
1,00
2000
2000
Rządy prawa 2000-2008
2008
0,50
-1,50
2000
2000
-3,50
0,00
-0,50
2008
2008
2008
2008
-3,50
-1,50
-2,00
-1,50
-2,00
-2,50
-2,50
-3,00
-3,00
-3,50
-3,50
2000
2000
2000
2000
Uwagi: Wskaźniki określające sposób sprawowania rządów mierzone są w skali od około -2,5 do 2,5 jednostek, gdzie wyższe wartości
odpowiadają lepszym wynikom w zakresie sprawowania rządów. Stabilność polityczna to wskaźnik, którym mierzone jest postrzeganie
prawdopodobieństwa, że rząd zostanie zdestabilizowany lub obalony przy użyciu niekonstytucyjnych lub brutalnych środków; skuteczność
władz publicznych jest miernikiem jakości usług publicznych, jakości usług obywatelskich oraz stopnia własnej niezależności od presji
politycznej, jakości procesu kształtowania i wdrażania polityki oraz wiarygodności zobowiązania rządu do realizacji tych polityk;
państwo prawa mierzy, do jakiego stopnia przedstawiciele władzy mają zaufanie do reguł społecznych i postępują zgodnie z nimi,
szczególnie w odniesieniu do jakości egzekwowania umów, skuteczności policji i sądów, a także prawdopodobieństwa występowania
przestępczości i przemocy; korupcja to wskaźnik mierzący, do jakiego stopnia władza publiczna jest wykorzystywana dla prywatnych
zysków, z uwzględnieniem drobnych i wielkoskalowych form korupcji, jak również „zdominowania” państwa przez elity i interesy prywatne.
Źródło: Kaufmann, Kraay i Mastruzzi 2008.
Konsekwencje niestabilności państwa w zakresie sprawowania rządów mogą pobudzić siły, które będą opierać się wyjściu ze stanu
niestabilności. Ograniczenie mechanizmów kontroli i gwarantujących zachowanie równowagi politycznej może przyczynić się do
powstania nowych interesów niesprzyjających dobrobytowi społecznemu. Stronnictwa te będą próbowały chronić i powielać
okoliczności służące korupcji, politycznej ingerencji oraz tzw. pogoni za rentą (ang. rent-seeking – działania służące uzyskaniu korzyści
materialnych przez wywieranie wpływu na otoczenie gospodarcze lub stan prawny), jeszcze bardziej osłabiając odpowiedzialność
RAPORT EUROPEJSKI
O
29
Rozdział 1
państwa. Z kolei w reżimach autorytarnych państwo może przekształcić się w narzędzie osobistego wzbogacenia się. Mimo że tego
typu układy mogą okazać się niestabilne z natury, ponieważ próby przywłaszczenia sobie „łupów” często kończą się gwałtownymi
przetasowaniami w rządzie, ukryta dynamika grabieży przypuszczalnie nie ulegnie zmianie62.
3.4 PAŃSTWA NIESTABILNE SĄ „ZŁYMI SĄSIADAMI”
Zasięg występowania kosztów niestabilności zdaje się również nie pokrywać zbytnio z granicami państwowymi. Szacuje się, że 80%
kosztów niestabilności – w związku z brakiem możliwości wzrostu gospodarczego – ponoszą państwa sąsiadujące, odczuwające
silny wpływ złego sąsiada, odnotowując utratę wzrostu gospodarczego o około 0,6% rocznie na państwo sąsiadujące. A zatem
przy założeniu, że każde państwo ma średnio 3,5 krajów sąsiadujących, straty wynikające z posiadania złego sąsiada mogą łącznie
wynosić około 237 mld USD rocznie63.
Państwa niestabilne wywierają negatywny wpływ na swoich sąsiadów poprzez inne kanały. I choć niestabilność nie wydaje się być
„zaraźliwa”, daje początek takim negatywnym wpływom granicznym, jak rozproszenie niepokojów politycznych czy chwiejność64.
Nie ma dowodów na to, by niestabilność prowadziła do systematycznego wzrostu prawdopodobieństwa, że kraje sąsiadujące
doświadczać zaczną konfliktów społecznych czy zaangażują się w wojnę międzystanową65. Jednak istnieją dobrze znane przypadki,
w których wpływ taki odegrał istotną rolę, jak choćby przypadek liberyjskiego rządu Charlesa Taylora, który zapewnił skierowanym
do Sierra Leone zbuntowanym grupom: najemników, środki finansowe, broń oraz infrastrukturę, w nadziei uzyskania kontroli nad
regionalnymi kopalniami diamentów i sieciami gospodarczymi.
Rozproszeniu się ryzyka chwiejności i brutalnych konfliktów poza granice sprzyjają rozległe regionalne rynki broni w Afryce66.
Nieszczelne granice państw afrykańskich ułatwiają przewóz broni i amunicji między krajami, przez co można z łatwością dostosować
ich zapasy do geograficznego rozłożenia popytu67.
Dalsze wpływy złych sąsiadów wynikają z granicznych ruchów uchodźców, najczęściej kierujących się do państw sąsiedzkich, co
obarcza kraj przyjmujący znacznymi kosztami68. Ruchy uchodźców przyczyniają się do rozprzestrzeniania się malarii w krajach
subsaharyjskich69. Sektory opieki zdrowotnej i edukacji w regionie Kagera w północno-zachodniej Tanzanii poważnie ucierpiały
z powodu uchodźców przenoszących się tam z Rwandy i Burundi70.
Masowe ruchy uchodźców mogą również doprowadzić do destabilizacji państw sąsiadujących71. Jak widać na przykładzie
niedawnych zamieszek w regionie Wielkich Jezior, obozy uchodźców mogą być miejscem tworzenia się agresywnych grup. Uchodźcy
i przesiedleńcy z Afryki Subsaharyjskiej wywodzą się niemal wyłącznie z państw niestabilnych z tego regionu (zob. tabela 1.2).
Inne niedozwolone przepływy, skuszone wizją krajów o ograniczonej kontroli swoich terytoriów i słabym państwem prawa, mogą
także zagrażać stabilności państw sąsiadujących, szczególnie tych o niskim potencjale egzekwowania prawa. Gwinea Bissau jest
ośrodkiem tranzytowym przemytu kokainy z Ameryki Południowej do Europy, co ma poważne konsekwencje dla względów
bezpieczeństwa i humanitarnych72. Podczas 11. posiedzenia wysokiego szczebla szefów misji pokojowych ONZ w Zachodniej Afryce
(Dakar, 4 listopada 2007 r.) szefowie misji pokojowych w Zachodniej Afryce w 2007 r. wyrazili „obawę w związku z niepokojącym
wzrostem przemytu narkotyków i zagrożenia dla stabilności zarówno kraju, jak i całego podregionu”.
3.5 KRAJE NIESTABILNE STANOWIĄ ŹRÓDŁO ZAGROŻEŃ NA SKALĘ GLOBALNĄ
Niepożądane efekty niestabilności mogą mieć zasięg globalny. W rzeczywistości koncepcja niestabilności państwa pojawiła się
na niwie rozwoju w czasie znacznego zainteresowania kwestią zagrożenia bezpieczeństwa światowego wynikającego ze słabych
lub nieistniejących struktur państwowych.
Jednak związek przyczynowy pomiędzy niestabilnością państwa a zagrożeniem transnarodowym – takim jak terroryzm – jest
nierzadko kwestionowany73. Związek pomiędzy niestabilnością a terroryzmem w Afryce Subsaharyjskiej pozostaje kontrowersyjny.
Nie wszystkie niestabilne państwa subsaharyjskie borykają się z terroryzmem, a już w najmniejszym stopniu z tym o zamiarach
i zasięgu transnarodowym. Grupy terrorystyczne wywodzą się również z krajów – i w nich funkcjonują – o silnej i stabilnej sytuacji
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
UNODC 2009, str. 67.
Chauvet i in. 2007.
Iqbal i Starr 2008.
Iqbal i Starr 2008.
Lambach 2004; Studdard 2004.
Killicoat 2007b.
UNHCR 2009.
Montalvo i Reynal-Querol 2007.
Baez 2008.
Mandel 1997.
UNODC 2007.
Zdaniem Chandlera (2006) „koncepcja upadłości państwa jako zagrożenia dla bezpieczeństwa [...] jest przejaskrawiona”, przy czym Hehir (2007), Patrick (2007),
Newman (2007) i Stewart (2007) obierają podobną drogę rozumowania.
30
politycznej i o rozmaitych systemach zarządzania. Co więcej, kraje niestabilne mogą mieć dla terrorystów transnarodowych coraz
mniejsze znaczenie, przy założeniu, że przeniknęli oni do większości globalnych sieci, tworząc niezależne komórki w szeregu
państw, zarówno tych ubogich, jak i bogatych74.
Powrót piractwa w Zatoce Adeńskiej przedstawia się jako książkowy przykład transnarodowego zagrożenia ze strony niestabilności75.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 23 października 2008 r. w sprawie piractwa na morzu podkreśla naglący charakter tego
zagrożenia, a podjęte w odpowiedzi działania wojskowe UE na Półwyspie Somalijskim w postaci przeprowadzonej niedawno misji
„Atalanta” akcentują jego wagę. Związek pomiędzy niestabilnością a piractwem jest intuicyjny, a jednak warunki niestabilności
sprzyjające szerzeniu się tego zjawiska i napaści zbrojnych wciąż nie zostały dostatecznie zbadane76. Piractwo w Zatoce Adeńskiej
ukazuje również ograniczenia w zaprezentowaniu tych zagrożeń jako wynikających z samej niestabilności. Czynniki zewnętrzne
miały zasadnicze znaczenie w początkowej fazie odradzania się piractwa77, jako że „zagraniczne trawlery rybackie brutalnie
wtargnęły na bogate i niepatrolowane wody Somalii kosztem przybrzeżnych wiosek rybackich” po obaleniu Siad Barre’a w 199178.
Uraza somalijskich rybaków wywołana pojawieniem się obcych trawlerów – i rzekomym wyrzucaniem toksycznych odpadów do
ich wód79 – nie wyjaśnia gwałtownego rozkwitu piractwa80, ale sugeruje, że część rozległych kosztów niestabilności może być
generowana przez szanse na zysk zbierany przez podmioty zewnętrzne.
Niezależnie od kontrastów w odniesieniu do związku przyczynowego, rozdzielanie pomocy pochodzącej od darczyńców DAC
sugeruje, że bezpieczeństwo zajmuje wysoką pozycję wśród kryteriów dotyczących przydziałów. Cztery pierwsze niestabilne
państwa, które otrzymały przypływ środków pomocowych w 2007 r., stanowiły albo pilny problem ze względów bezpieczeństwa
– Afganistan i Irak, – albo były istotnymi graczami w wysoce niestabilnych regionach – Pakistan i Etiopia. Te cztery kraje przyjęły
połowę środków pomocowych przeznaczonych dla krajów niestabilnych81.
3.6 NIESTABILNE KRAJE SĄ ŻYZNĄ GLEBĄ DLA PRZESTĘPCZOŚCI ZORGANIZOWANEJ
I NIELEGALNEGO HANDLU
Jak wspomniano wyżej, przestępczość zorganizowana kwitnie w niestabilnych krajach, pojawiając się najczęściej wtedy, gdy
instytucje państwowe są słabe. Efektem niektórych działań, takich jak kradzieży ropy czy przemytu narkotyków, jest wysoka wartość
dodana. Do równie powszechnych działań należą: przemyt papierosów, podrabianie produktów (zwłaszcza leków przeciw malarii),
oszustwo finansowe, cyberprzestępczość, handel bronią, zorganizowane wykorzystywanie seksualne i pranie pieniędzy. Wysoka
wartość pieniężna tego typu działań sprawia, że zagrożenia z nimi związane są bagatelizowane. W przypadku kokainy większa
część wartości uzyskiwana jest poza granicami kraju (lub regionu), w którym mieszczą się uprawy i odbywa się handel. Około
250 ton kokainy przemycanych jest każdego roku z Zachodniej Afryki do Europy, a jej wartość – gdyby w całości trafiała na rynek
sprzedaży hurtowej – w przybliżeniu oceniana jest na 11 mld USD82. Jeśli chodzi o kradzioną ropę i podrabiane papierosy, znaczna
ilość pieniędzy pozostaje w kraju (lub regionie). Jednakże, podczas gdy handel kokainą wiąże się z kosztami ponoszonymi w skali
globalnej, wpływ handlu ropą i papierosami raczej jest skoncentrowany lokalnie. Wpływ kradzieży ropy na środowisko stanowi
zagrożenie dla zdrowia i obniża jakość życia w krajach sąsiadujących z deltą Nigru. Skala nielegalnego handlu podrabianymi lekami
jest wielka i w znacznym stopniu obejmuje te kraje – jak również ich sąsiadów, – w których występuje wysoki odsetek chorych na
malarię i AIDS. Brak sankcji za tego typu przestępstwa jest objawem słabości instytucji państwowych, przez co możliwe są jedynie
teoretyczne rozważania na temat zdrowia ludności.
Ryzyko rozprzestrzeniania się broni wysokiej klasy technologii, takiej jak broń jądrowa, chemiczna i biologiczna lub rakiety nośne,
jest niewielkie83. Jednak szybkie rozprzestrzenianie się broni ręcznej i innej broni taktycznej może odbić się na bezpieczeństwie
regionalnym. Powiązania są jasne: głównymi odbiorcami broni ręcznej są grupy pragnące stanąć do walki z państwem. W latach
1998-2004 przechwycono lub zebrano ponad 200 tys. sztuk broni ręcznej w tym regionie (Zachodniej Afryki), z czego co najmniej
70 tys. zostało następnie zniszczonych. I choć liczby te mogą wydawać się imponujące, w zestawieniu z szacowaną ilością broni
ręcznej w Zachodniej Afryce (około 7-10 mln sztuk), są niewielkie84.
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
Przykłady można znaleźć u Kortewega 2008; Takeyha i Gvosdeva 2002.
Niezdolność Tymczasowego Rządu Federalnego Somalii do patrolowania wód należących do wyłącznej strefy ekonomicznej kraju doprowadziła do przyjęcia
przez Radę Bezpieczeństwa ONZ rezolucji 1816, upoważniającej zagraniczne oddziały marynarki wojennej do zwalczania piractwa na wodach Somalii (Guilfoyle
2008).
Nincic 2008.
Menkhaus 2009, str. 22.
FAO (2009) sugeruje, że „700 obcych jednostek rybackich prowadzi niedozwolone połowy na pełną skalę w wodach Somalii”.
Hansen 2008.
Menkhaus (2009) dowodzi, że „piractwo w wodach Somalii to książkowy przykład zmiany w motywacji uzbrojonych grup z żywienia urazy na chciwość”.
OECD 2009.
UNODC 2009.
Stewart 2007.
UNODC 2009, str. 54.
RAPORT EUROPEJSKI
O
31
ROZDZIAŁ 2
CECHY CHARAKTERYZUJĄCE PAŃSTWA NIESTABILNE
Istnieje powszechny konsensus w sprawie związku niestabilności państw z niedostatecznym
zapewnianiem podstawowych usług przez instytucje państwowe, albo z powodu braku potencjału do
realizacji głównych funkcji państwowych, albo przyznawania odpowiedniego pierwszeństwa.
Kraje Afryki Subsaharyjskiej, których instytucje państwowe są wątłe, charakteryzują się zupełnie odmiennymi zestawami cech
społecznych, strukturalnych i gospodarczych. Taka heterogeniczność nie jest szczególnie zaskakująca, ponieważ każdy z nich
podążał własną społeczno-gospodarczą i historyczną ścieżką. Choć mogą istnieć pewne wspólne ukryte przyczyny pierwotne, takie
jak proces formowania się państw kolonialnych (zob. rozdział 3), czynniki napędzające niestabilność są właściwe dla danego kraju.
Potwierdzona lista państw niestabilnych nie istnieje. W dalszej części raportu, jak wspomniano w rozdziale 1, dla celów operacyjnych
posługujemy się listą krajów w niestabilnej sytuacji przyjętą przez OECD (2009), ograniczającą analizę do państw mieszczących
się w Afryce Subsaharyjskiej. Lista ta jest wynikiem „kompilacji trzech innych list: dwa dolne kwintyle wskaźnika CPIA z 2007 r.;
wskaźnika słabości państwa w rozwijającym się świecie (Brookings Institution) z 2008 r. oraz wskaźników Uniwersytetu Carleton
[...] (CFIP) z 2007 r. [...]. [To przedstawia] zmianę w stosunku do raportów z 2005, 2006 i 2007 r. [...]. Celem dwóch dodatkowych
wskaźników odzwierciedlających definicję niestabilności i konfliktu według DAC (uwzględniających zarówno kompetencje, jak
i legalność państwa, a także włączenie wymiaru bezpieczeństwa) jest wzbogacenie listy1”.
Lista ta obejmuje pięć dodatkowych krajów Afryki Subsaharyjskiej – Etiopię, Gwineę Równikową, Kenię, Rwandę i Ugandę –
uprzednio nie uznawanych za niestabilne. Na przykład, polityczna wrzawa, która nastąpiła po wyborach prezydenckich w 2007 r.,
zadecydowała o dodaniu Kenii do tej grupy. Inne państwa od dawna były klasyfikowane jako niestabilne, zgodnie z definicją
Banku Światowego, co ustalono jeszcze w latach 70. ubiegłego wieku, podczas gdy inne – jak choćby Wybrzeże Kości Słoniowej
i Zimbabwe – stopniowo przestawały być uznawane za przypadki sukcesu na rzecz utraty stabilności.
1. PAŃSTWA NIESTABILNE MAJĄ PEWNE CECHY WSPÓLNE
1.1 NIEZDOLNOŚĆ DO MOBILIZACJI WŁASNYCH ZASOBÓW I ZALEŻNOŚĆ OD ZASOBÓW
ZEWNĘTRZNYCH
Kraje niestabilne nie są w stanie zmobilizować własnych zasobów ani czerpać znacznych dochodów fiskalnych z opodatkowania.
Dochody rządowe państw niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej, z wyłączeniem dotacji, rzadko stanowią więcej niż 20% PKB
(zob. tabela 2.1). Tylko w przypadku 4 z 29 krajów – Angoli, Republiki Konga, Wysp Świętego Tomasza i Książęcej oraz Gwinei
Równikowej – stosunek dochodów rządowych do PKB jest wysoki, jednak nie wynika to ze zdolności tych państw do nakładania
podatków, ale raczej z zysków, które zawdzięczają zasobom naturalnym, jak przedstawiono w tabeli 2.7.
1
OECD 2009, str. 21. Zobacz także rozdział 1, przypis 2.
32
Cechy charakteryzujące państwa niestabilne
Tabela 2.1: Opodatkowanie, dochody rządowe i łatwość prowadzenia interesów w niestabilnych
państwach Afryki Subsaharyjskiej
Kraj
Dochody rządowe(1)
Dochód z
opodatkowania(2)
Angola
46,7
…
Zestawienie łatwości
prowadzenia
interesów(3)
168
Burundi
18,6
…
177
Kamerun
18,8
…
164
10,3
6,0
180
Czad
20,6
…
175
Komory
12,7
…
155
14,8
6,3
181
Kongo
42,7
8,5
178
19,2
14,9
161
Dżibuti
…
…
153
Gwinea Równikowa
38,3
…
167
Erytrea
22,8
…
173
Etiopia
12,8
10,7
116
Gambia
21,4
…
130
Gwinea
14,3
…
171
Gwinea-Bissau
14,6
…
179
Kenia
22,2
18,3
82
Liberia
23,6
…
157
Mauretania
…
…
160
Niger
15,2
…
172
Nigeria
16
…
118
Rwanda
13,6
…
139
40,1
…
176
Sierra Leone
10,8
11,0
156
Somalia
…
…
ns.
Sudan
…
…
147
Togo
17
13,9
163
Uganda
12,6
13,0
111
Zimbabwe
6,0
…
158
20,2
11,4
25,4
22,4
24,5
17,7
Uwagi: ... oznacza dane niedostępne; ns. oznacza niesklasyfikowane; (1) dane nie obejmują dotacji i odnoszą się do roku 2007, są wyrażone
w % PKB; (2): dochód z opodatkowania, podobnie jak procent PKB, odnosi się do obowiązkowych przekazów na rzecz rządu centralnego
do celów publicznych, natomiast dane odnoszą się do ostatniego dostępnego roku; (3) dane odnoszą się do roku 2009.
Źródła: MFW (2009a) Regional Economic Outlook-Sub-Saharan Africa; Bank Światowy (2008a) World Development Indicators 2008; Bank
Światowy (2009), Ranking łatwości prowadzenia interesów.
Gupta i Tareq (2008) dowodzą, że pomimo wzrostu średnich dochodów rządowych w Afryce Subsaharyjskiej w stosunku do
PKB w ciągu minionych 25 lat, w większości związane jest to z opłatami za prawa eksploatacji kopalń i szybów naftowych oraz
podatkami od spółek górniczych, podczas gdy dochody z surowców nienaturalnych rosną średnio o 1% od 1980 r. 2 W niektórych
niestabilnych państwach część podatków pochodzących z handlu w stosunku do całości podatków jest bardzo wysoka, osiągając
wartość nawet powyżej 20% w Angoli i Nigerii3. Dane dotyczące wpływów z podatków dostępne są tylko dla kilku krajów: średni
2
3
Według Stümera 2008 Demokratyczna Republika Konga uzyskała wpływy z podatków w sektorze wydobywczym w wysokości 16,4 mln USD w 2006 r.,
podczas gdy w 2004 r. wartość minerałów wynosiła około 1 mld USD. Niemiecki Federalny Instytut Nauk o Ziemi i Surowców Naturalnych utrzymuje, że
z kraju przeszmuglowano zasoby mineralne wartości kolejnego miliarda USD.
Dane o podatkach pochodzących z handlu w stosunku do całości podatków dostępne są jedynie dla niektórych spośród państw niestabilnych: Angoli (22,2%),
Kenii (8%), Nigerii (22,2%) i Ugandy (9%). Zobacz Volkerink 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
33
Rozdział 2
stosunek podatków do PKB dla dziewięciu krajów, w których udało się zebrać dane, wynosi około 11%, przy minimalnej wartości
6% w przypadku Republiki Środkowoafrykańskiej i Demokratycznej Republiki Konga: przy tak ograniczonej bazie podatkowej
zapewnienie wystarczającego dostępu do zasobów publicznych nie jest łatwe, najłagodniej rzecz ujmując.
Brak mobilizacji zasobów krajowych zmniejsza nacisk na dobre zarządzanie, efektywne wydatki rządu i wiarygodność państwa.
Państwa nie skłania to także do stosowania instrumentów polityki skierowanych na rozwój, które mogłyby wzmocnić system
gospodarczy i zwiększyć wpływy z podatków4. Możliwą przyczyną jest nieduży rozmiar elit rządzących: im są mniejsze, tym mniejsza
jest ich motywacja, by dostarczać krajowe dobra publiczne i opracowywać dalekosiężne polityki, które mogłyby zwiększyć szanse
na wzrost gospodarczy5.
Nieznaczne wpływy w niestabilnych państwach Afryki Subsaharyjskiej mogą być przyczyną ich ekstrawersji lub politycznych
i gospodarczych stosunków pozakrajowych (zob. rozdział 3). Kraje te były z historycznego punktu widzenia – szczególnie w epoce
kolonialnej, ale także wcześniej – zależne od zewnętrznych źródeł dochodów, a zależność ta utrzymuje się do dzisiaj. W przypadku
większości krajów niestabilnych połączone źródła pomocy, bezpośrednie inwestycje zagraniczne i przekazy pieniężne stanowią
istotną część PKB, znacznie przekraczającą średnią w krajach Afryki Subsaharyjskiej, ale struktura tych źródeł różni się nawet bardzo
w zależności od kraju (rys. 2.1). Dla większości z nich oficjalna pomoc rozwojowa (ODA) odpowiada za główny przypływ środków.
Burundi, Republika Konga, Erytrea, Gwinea Bissau, Liberia i Sierra Leone uzyskują część pomocy w stosunku do PKB6 zbliżoną lub
wyższą od części, jaką stanowią dochody rządowe. Przekazy pieniężne odgrywają kluczową rolę, szczególnie w Liberii i w Togo7.
W przypadku innych krajów, takich jak Gwinea Równikowa, Gambia, Czad, Mauretania, Wyspy Świętego Tomasza i Książęca oraz
Sudan, zewnętrzne dochody generowane są poprzez eksport kilku surowców naturalnych, takich jak ropa i minerały, oraz przez
bezpośrednie inwestycje zagraniczne nastawione na poszukiwanie surowców.
Te źródła zewnętrzne obniżają motywację rządów do mobilizowania źródeł w skali lokalnej, poprzez ogólne opodatkowanie.
W przypadku elit politycznych opodatkowanie mogłoby wygenerować (niezamierzony) efekt wywołania dynamicznej reakcji,
w wyniku której obywatele obarczyliby rząd odpowiedzialnością za jego wydatki. Zjawisko ekstrawersji osłabia tę dynamikę.
4
5
6
7
Tilly, 1990.
Adam i O’Connell, 1999.
Pomoc zagraniczna w 2007 r. stanowiła około 15% PKB w krajach niestabilnych. Jednak w kilku krajach pomoc ta stanowi ponad 20%, odzwierciedlając
niezwykle wysoką zależność od wsparcia zewnętrznego. Przepływ środków pomocowych jest zwykle mniej stabilny od dochodów krajowych i przekazów
pieniężnych, utrudniając tym samym planowanie średnioterminowe i efektywny przydział wydatków rządowych, jak zaobserwowali Gupta i Tareq 2008.
Należy zwrócić uwagę, że Liberia nie została ujęta na wykresie, ale przekazy stanowią ponad 100% PKB (107% według OECD i AfDB 2009). Warto również
zauważyć, że przekazy są zwykle nisko szacowane, ponieważ dane uwzględniają jedynie przekazy formalne. Zgodnie z niedawnymi szacunkami wartość
nieoficjalnych przekazów jest bardzo wysoka (Bank Światowy 2008b); według statystyk African Development Indicators 2007 (Bank Światowy 2008b) w Sudanie
mogłyby wynosić nawet 85% całości przekazów, natomiast w Ghanie około 65%.
34
Rysunek 2.1: Przepływy zewnętrzne (prosta średnia z lat 2003-2007)
Burundi
Gwinea-Bissau
Wyspy Świętego Tomasza Ii Książęca
Konga
Gambia
Sierra Leone
Mauretania
Gwinea Równikowa
Dżibuti
Uganda
Rwanda
Erytrea
Etiopia
Czad
Niger
Sudan
Togo
Gwinea
Nigeria
Komory
Kenja
Repubblica centrafricana
Kamerun
Angola
Zimbabwe
Przypływy netto ODA, wszyscy donatorzy
Przypływy BIZ
Przekazy pieniężne
wysyłane przez migrantów
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Uwagi: Dane dotyczące Somalii nie są dostępne; dane dotyczące przekazów nie są dostępne w odniesieniu do Zimbabwe, Angoli, Federacji
Rodezji i Niasy (CAF), Czadu, Erytrei, Dżibuti i DRK; dane dotyczące Liberii nie zostały załączone na wykresie, ponieważ stanowią element
oddzielny.
Źródło: Szczegółowe opracowanie ERD na podstawie OECD i AfDB (2009) i raportu African Economic Outlook 2009.
Główne konsekwencje wynikające ze stosowania takiego mechanizmu finansowania są takie, że państwa niestabilne polegają
przede wszystkim na przemyśle surowcowym, co z kolei oznacza, że ich koszyk towarów eksportowych jest w nieznacznym stopniu
zróżnicowany, a do tego charakteryzuje je niedostatek inwestycji w rozwój ludzki i infrastrukturę.
Ramka 2.1: Gwałtowny rozkwit i załamanie rynku miedzi w Zambii
Elva Bova, doktorantka w Szkole Studiów Orientalnych i Afrykańskich Uniwersytetu Londyńskiego
Wraz z gwałtownie rosnącym zapotrzebowaniem Chin i Indii na miedź ceny tego surowca skoczyły z 1 800 USD na tonę
w 2002 r. do 8 000 USD w 2008 r. Wzrost ten miał poważne reperkusje dla gospodarki Zambii, gdzie eksport miedzi stanowi
ponad 60% wszystkich eksportów. Wartość eksportowa wzrosła z 61 mln USD w 2002 r. do 600 mln USD w 2008 r., a wzrost
PKB był stabilny, wynosząc średnio 5,6%, również dzięki bezpośrednim inwestycjom zagranicznym, niskiej inflacji i solidnym
podstawom makroekonomicznym. W lipcu 2008 r. ceny miedzi spadły, uzyskując w październiku wysokość 3 000 USD za
tonę, a wartość eksportowa obniżyła się do 270 mln USD w kwietniu 2009 r., z oczekiwanych wzrostem PKB w 2009 r. poniżej
4%8. Znaczny spadek eksportu miedzi doprowadził do zamknięcia szeregu kopalń, w tym dwóch zakładów wydobywczych
w Luanshya, największym obiekcie w kraju. Łącznie do grudnia 2008 w sektorze miedziowym pracę straciło 8 tys. osób19.
8
9
MFW 2009.
Ndulo i in. 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
35
50
Rozdział 2
Wykres w ramce 2.1: Zambijskie eksporty i ceny miedzi (2002-2009)
10 000
800
600
Milion USD
USD na tone
8 000
6 000
400
4 000
200
2 000
0
Eksporty
2009m01
2008m09
2008m05
2008m01
2007m05
2007m05
2007m01
2006m09
2006m05
2006m01
2005m09
2005m05
2005m01
2004m09
2004m05
2004m01
2003m09
2003m05
2003m01
2002m09
2002m05
2002m01
0
Ceny miedzi
Źródło: Międzynarodowe statystyki finansowe MFW i baza danych Direction of Trade Statistics (DOT)
WPŁYW PIENIEŻNY
Występujące naprzemiennie ekstremalne sytuacje gospodarcze zwiększyły niestabilność zambijskiej waluty, w dużej mierze
zależnej od rynku i przejawiającej bliski związek z cenami miedzi.
W czasie rozkwitu przyrost wpływów z eksportu miedzi spowodował wzrost wartości waluty, wzmożony jednoczesnym
napływem środków pomocowych, zasileniem portfela i bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi. Między lipcem a listopadem
2005 r. kwacha zambijska wzrosła nominalnie o 30%, a wzrost ten spowodował zakłócenia części głównych nietradycyjnych
gałęzi eksportu z kraju. W większości dotyczyło to bawełny, tytoniu i kawy, w odniesieniu do których odnotowano straty
zysków w wysokości powyżej 30%, biorąc pod uwagę tylko jeden rok zbiorów10. W czasie załamania rynku miedzi wartość
waluty obniżyła się o 40% na przestrzeni trzech miesięcy, od października do grudnia 2008 r. Deprecjacja ta była wywołana
również znacznym odpływem środków z portfela, co wykazały 5% miesięczne spadki wartości indeksu giełdowego w Lusace11.
Sprzyjając konkurencyjności nietradycyjnych gałęzi eksportu, deprecjacja waluty spowodowała jednocześnie wzrost cen
w kraju. Uwzględniając spadek wartości waluty i wzrost cen żywności na świecie, w kraju odnotowano wzrost inflacji z 8,5%
w styczniu 2008 r. do 16% w grudniu 2008 r., z czego większość wzrostu dotyczyła cen żywności, stanowiących 20% całości
importu kraju. Bank Zambii starał się zrównoważyć deprecjację poprzez sprzedaż obcej waluty. Jednak manewr ten doprowadził
do 23-procentowego spadku rezerw walutowych i zwiększania się ryzyka uszczuplania rezerw12.
10 000
6 000
8 000
5 000
4 000
6 000
3 000
4 000
2 000
2 000
1 000
0
Cena miedzi
Źródło: Międzynarodowe statystyki finansowe MFW.
10
11
12
Weeks i in. 2007; Weeks 2008; Fynn i Haggblade 2007; Zambijski Zarząd ds. Eksportu 2007.
Ndulo i in. 2009.
Ndulo i in. 2009.
36
Kwacha zambijska
2009m01
2008m09
2008m05
2008m01
2007m05
2007m05
2007m01
2006m09
2006m05
2006m01
2005m09
2005m05
2005m01
2004m09
2004m05
2004m01
2003m09
2003m05
2003m01
2002m09
2002m05
2002m01
0
Kwacha zambijska na USD
USD na tonę
Wykres w ramce 2.2: Ceny miedzi i zambijska kwacha (2002-2009)
WPŁYW NA BUDŻET
Dochody z eksportu miedzi w stanowią niewielki procent dochodów budżetu Zambii. Przeprowadzona w latach
dziewięćdziesiątych prywatyzacja Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) przyniosła przedsiębiorstwu ogromne straty
ze względu na panujące w tamtym okresie niskie ceny surowców. Wraz z reformą prywatyzacyjną branżę podzielono na
6 różnych jednostek, z których każda pozostawała pod kontrolą międzynarodowych korporacji. W posiadaniu zambijskiego
rządu zostało od 15% do 20% udziałów każdej nowo powstałej jednostki, zarządzanej bezpośrednio przez państwowe
przedsiębiorstwo ZCCM-International Holding. Jednak ze względu na konieczność spłaty zaległych długów z lat 90. nagły
wzrost cen rynkowych miedzi nie przyniósł przedsiębiorstwu ZCCM-IH zysków.
Do 2007 r. kwoty podatków płaconych przez przedsiębiorstwa górnicze były znikome. Z inicjatywy przedsiębiorców
prowadzono tajne negocjacje z zambijskim rządem, w wyniku których obniżono wysokość opłat eksploatacyjnych (z 3%
na 0,6%) i zmniejszono kwoty podatków eksportowych (z 25% do 15%). Ponadto przedsiębiorstwa górnicze uzyskały ze
strony zambijskiego rządu szereg ustępstw oraz ulg, takich jak możliwość przenoszenia strat na następny 20-letni okres
rozliczeniowy (Fraser i Lungu 2007). Kiedy w 2007 r. ujawniono informacje dotyczące tajnych umów przedsiębiorstw
z rządem, organizacje międzynarodowe i lokalne organizacje pozarządowe wymusiły przywrócenie właściwej polityki
fiskalnej i z końcem roku wprowadzono nowe stosowne przepisy. Mimo to, w 2008 r. z zakładanych 9% wzrostu dochodów
państwa z tytułu ustalenia nowych stawek podatkowych udało się uzyskać zaledwie 3% (Green 2008).
Spadek cen rynkowych miedzi w lipcu 2008 r. spowodował wznowienie debaty na temat opodatkowania górnictwa.
Zaowocowała ona przyznaniem przedsiębiorstwom nowych ulg podatkowych w styczniu 2009 r. Zniesiono należny
z tytułu zwyżki cen rynkowych miedzi podatek od zysków niespodziewanych i w ramach ulgi amortyzacyjnej zezwolono
na jednorazowe odpisanie 100% wartości jakiejkolwiek inwestycji w roku jej dokonania (Green 2008).
Krach na rynku miedzi i wywołany nim proces likwidacji kopalń spowodowały, iż zaczęto brać pod uwagę powiększenie
udziału państwa w sektorze górniczym, co miało być sposobem na rozszerzenie zakresu zarządzania makroekonomicznego
w okresach wahań na rynku. Niestety, pomysł ten napotyka gwałtowny sprzeciw ze strony przedsiębiorstw górniczych
i Banku Światowego. Jak komentuje Obiageli Ezekwesili, wiceprezes Banku Światowego w Afryce, „stwierdzenie, że warto
zaryzykować, byłoby objawem populizmu – czy nie lepiej byłoby pozwolić na podejmowanie ryzyka sektorowi prywatnemu?
(…) zarządzanie tą branżą lepiej powierzyć sektorowi prywatnemu”.13
Wykres w ramce 2.3: Dochody Zambii z górnictwa (2001-2007)
Miliardy kwach zambijskich
10 000
Dochody
8 000
Podatki
6 000
Podatki z górnictwa
4 000
2 000
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Źródło: Bank Światowy, World Development Indicators, oraz Zambian Revenue Authority.
1.2 ZALEŻNOŚĆ OD PRODUKTÓW PODSTAWOWYCH
Większość państw niestabilnych charakteryzuje, z reguły, bardzo niska gęstość zaludnienia: w 15 z 29 państw wynosi ona mniej
niż 40 osób na kilometr kwadratowy, podczas gdy w państwach stabilnych wskaźnik ten oscyluje wokół 84. Oprócz tego w krajach
tych większość populacji żyje na obszarach rolniczych – w Burundi aż 90% mieszkańców (zob. tabela 2.6). Odsetek ten świadczy
o wysokiej stopie zatrudnienia w sektorze rolnictwa.
13
Reuters, 2009
RAPORT EUROPEJSKI
O
37
Rozdział 2
Udział rolnictwa w PKB jest znaczny, zwłaszcza w tych niestabilnych krajach, które nie są bogate w surowce naturalne (zob. rys. 2.2)14.
Co więcej, duży jest udział produktów rolnych w eksporcie, a w krajach takich jak Burundi, Etiopia, Gambia i Sierra Leone rolnictwo
pozostaje głównym źródłem zysków z eksportu.
Rysunek 2.2: Udział rolnictwa, przemysłu i usług w PKB, 2006
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Republika Konga
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
Rolnictwo
70 %
80 %
Przemysł
90 %
100 %
Usługi
Źródło: Bank Światowy (2008a) World Development Indicators 2008.
Rolnictwo państw Afryki Subsaharyjskiej boryka się z problemem niskiej wydajności, prymitywnej technologii, małych gospodarstw
i trudności z dostępem do rynków. Na dodatek brak informacji, dominująca rola nowych graczy na rynku i fragmentaryczność
rynków tych państw sprawiają, że kraje niestabilne narażone są na niepowodzenia rynkowe15.
Jak podają Ng i Aksoy (2008), państwa Afryki Subsaharyjskiej pozostają importerami żywności (tabela 2.2). Do grupy tej należą
wszystkie państwa niestabilne z wyjątkiem pięciu (Kamerun, Wybrzeże Kości Słoniowej, Kenia, Somalia i Sudan), przy czym dotknięte
są one problemem niedożywienia16. Oprócz tego, wiele z nich to importerzy netto ropy naftowej.
14
15
16
Należy pamiętać, że dochody z działalności rolniczej są trudne do opodatkowania. Zob. Volkerink 2009.
WFP 2009.
Zjawisko niedożywienia w krajach Afryki Subsaharyjskiej dotyka 35% ludności, a dla krajów niestabilnych odsetek ten wynosi 23%. Zob. tabela 1.3, rozdział 1.
38
Tabela 2.2: Lista krajów Afryki Subsaharyjskiej będących importerami i eksporterami żywności
Importerzy żywności(1)
Angola
Benin
Burundi
Republika Zielonego Przylądka
Czad
Komory
Republika Konga
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gabon
Gambia
Ghana
Gwinea
Gwinea-Bissau
Lesotho
Liberia
Malawi
Mali
Mauretania
Mauritius
Mozambik
Niger
Nigeria
Rwanda
Senegal
Seszele
Sierra Leone
Tanzania
Togo
Uganda
Zimbabwe
Eksporterzy żywności
Botswana
Burkina Faso
Kamerun
Kenia
Madagaskar
Namibia
Somalia
RPA
Sudan
Suazi
Zambia
Uwagi: państwa mieszczące się w operacyjnej definicji krajów niestabilnych podano czcionką
pogrubioną; (1) Wg klasyfikacji SITC 2 żywność definiowana jest jako żywność surowa,
z wyłączeniem wszelkich upraw rynkowych, żywności przetworzonej i owoców morza;
kraj uważa się za importera żywności, gdy różnica między wartością eksportu a importu
jest ujemna średnio dla lat 2004/2005.
Źródło: Opracowanie ERD na podstawie Ng i Aksoy (2008).
Zależność od importu żywności, niezrównoważona eksportem bardziej trwałych produktów nierolnych (na przykład wyrobów
przemysłowych), stanowi czynnik strukturalny, który może pogarszać sytuację krajów Afryki Subsaharyjskiej17. Zjawisko takie ma
szczególnie duże znaczenie w czasie, gdy ceny żywności są wysokie, jak miało to miejsce na przykład w lipcu 2008 r. Mimo że brak
jest systematycznych danych dotyczących wpływu wzrostu cen żywności na kraje niestabilne18, wstępne szacunki wskazują, że
państwa te należą do najbardziej narażonych na skutki takiego wzrostu. Większość krajów, które w ostatniej deklaracji na temat
stanu światowego bezpieczeństwa żywnościowego (State of World Food Security) określone zostały jako zagrożone zmniejszeniem
bezpieczeństwa żywnościowego z uwagi na wysokie ceny żywności, to państwa niestabilne Afryki Subsaharyjskiej (19 z 26 krajów
w tym regionie)19. Spośród 30 dotkniętych kryzysem żywnościowym państw, które w lipcu 2009 r. wymagały pomocy FAO, 18 to
kraje Afryki Subsaharyjskiej20.
Ceny niektórych produktów, takich jak nabiał, produkty zbożowe i olej, drastycznie wzrosły21, i jeśli nawet zaczęły się obniżać,
pozostają na poziomie dużo wyższym niż w okresie przed kryzysem żywnościowym. Tendencja ta oznaczała wyższe opłaty za
import towarów, przy znacznym zwiększeniu deficytu na rachunku obrotów bieżących, i miała wpływ nawet na takie zmienne,
17
18
19
20
21
Sarris i Rapsomanikis 2009.
Istniejące badania obejmują krajowe studia przypadków oraz regionalne i globalne analizy kryzysu żywnościowego i wzrostu cen żywności (Wodon i Zaman
2008; Aksoy i Isik-Dikmelik 2008; Ivanic i Martin 2008; Dessus 2008).
FAO 2008a.
FAO 2009.
Należy pamiętać, że z uwagi na ograniczenia eksportowe, podatki, wysokie koszty transportu i wysokie marże, światowe zmiany cen nie zawsze przenoszone
są w pełni lub symetrycznie na rynki krajowe. Przy ocenie skutków wywieranych na ceny krajowe ważne jest także uwzględnienie czasu, w jakim doszło do
przeniesienia wzrostu cen. W niektórych przypadkach rozbieżność między cenami krajowymi i światowymi jest krótkotrwała, jednak najczęściej możliwości
osiągnięcia zysków utrzymują się przez dłuższy czas, co ma dużo poważniejsze konsekwencje.
RAPORT EUROPEJSKI
O
39
Rozdział 2
jak kurs wymiany walut, stan rezerw banków centralnych oraz poziom zadłużenia zagranicznego22. Wzrost cen podstawowych
artykułów spożywczych, jaki nastąpił po długotrwałej tendencji spadkowej obejmującej wszystkie produkty rolne, w połączeniu
ze spadkiem ceny jednostkowej u producentów przyniósł poprawę warunków handlu żywnością. Towarzyszyła mu jednak duża
chwiejność kursów walutowych i wzmożona niepewność, które utrudniały dostęp producentów do kredytów i ograniczały
możliwości inwestowania w technologie.
Wpływ zmian cen żywności na ubogie gospodarstwa domowe w miastach oraz gospodarstwa domowe na obszarach wiejskich może
się różnić w zależności od dostępu tych gospodarstw do rynków, technologii i kapitału. Wzrost cen żywności najbardziej dotyka
gospodarstwa rolne nieposiadające gruntów i gospodarstwa prowadzone przez kobiety. 50% wzrost cen kukurydzy w Malawi,
Zambii i Ugandzie powoduje zwiększenie liczby zagrożonych głodem gospodarstw domowych średnio o 5%23. Gdy ceny żywności
wzrosną o 50%, liczba osób żyjących poniżej granicy ubóstwa zwiększa się o 3,5%24.
Kraje niestabilne borykają się ponadto w tym kontekście z dodatkowymi problemami ex ante. Do czynników utrudniających tym
krajom radzenie sobie ze wzrostem cen żywności należą, między innymi, wysoki poziom ubóstwa, słabo rozwinięty mechanizm
wygładzania konsumpcji gospodarstw domowych na skutek wysokich wydatków na żywność, utrzymujący się bardzo niski poziom
bezpieczeństwa żywnościowego i wysoki stopień zależności od importu żywności, a także pewne czynniki makroekonomiczne
utrudniające przyjęcie środków stabilizacji cen (małe zapasy żywności i rezerwy zagraniczne oraz niekorzystna presja na kursy walut).
1.3 KONCENTRACJA EKSPORTU
Wskaźnik dywersyfikacji eksportu dla krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej jest o ponad połowę niższy niż w przypadku
krajów stabilnych (zob. tabela 2.3), co świadczy o wysokim poziomie koncentracji eksportu w państwach niestabilnych.
Z kilkoma wyjątkami kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej eksportują głównie produkty podstawowe: w 2006 r. produkty te –
zarówno paliwa, jak i inne wyroby – odpowiadały średnio za ponad 80% wartości eksportu tych krajów. Same paliwa były źródłem
26,2% zysków z eksportu, a w niektórych krajach, takich jak Angola, Czad, Republika Konga, Gwinea Równikowa czy Nigeria, odsetek
ten wyniósł ponad 90%. Najważniejsze artykuły spożywcze, należące do koszyka towarów podstawowych, mają dość pokaźny
udział w zyskach z eksportu, wynoszący średnio 27%, a w Gambii, Gwinei Bissau i na Wyspach Świętego Tomasza i Książęcej
ponad 80%. W przypadku innych krajów, takich jak Demokratyczna Republika Konga, Gwinea czy Sierra Leone, najpowszechniej
eksportowanymi towarami podstawowymi są produkty mineralne. Erytrea, Liberia i Togo stanowią tu wyjątek, ponieważ w 2006 r.
ponad połowa dochodów z eksportu w tych krajach wygenerowana została przez wywóz produktów przemysłowych.
Wysoki jest także poziom koncentracji rynków zbytu: w 15 krajach Afryki Subsaharyjskiej ponad połowa zysków z eksportu pochodzi
ze sprzedaży towarów do jednego rejonu geograficznego. Dziewięć państw czerpie ponad 50% swojego zysku z eksportu do
Europy, natomiast trzy inne – Dżibuti, Togo i Zimbabwe – z handlu wewnątrzafrykańskiego (patrz tabela 2.4).
22
23
24
FAO 2008b.
Sarris i Rapsomanikis, 2009.
Wodon i Zaman, 2008.
40
Tabela 2.3: Koncentracja eksportu w krajach niestabilnych
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Republika
Środkowoafrykańska
Czad
Komory
Demokratyczna Republika
Konga
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
i Książęca
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Subsaharyjskiej
Subsaharyjskiej
Wskaźnik
dywersyfikacji
eksportu(1)
Eksporty
(% PKB)(2)
Towary podstawowe,
wyłączając
paliwo(3)
1,1
2,6
3,3
72,7
9,6
24,7
5,5
1,1
4,9
Paliwo(4)
Żywność,
podstawowa(5)
Metale(6)
Wyroby
przemysłowe(7)
2,0
97,0
33,2
97,5
0,0
61,6
0,1
42,0
11,6
1,8
50,8
4,9
0,4
2,9
3,0
13,6
12,8
15,2
95,5
4,5
…
0,2
94,6
…
1,1
0,0
…
60,7
0,0
…
1,7
0,6
…
7,6
1,4
7,7
5,9
1,3
2,1
4,7
6,6
3,2
1,2
21,9
3,5
3,9
1,4
1,3
4,1
80,7
34,3
49,0
…
88,6
6,4
14,2
44,2
30,1
27,9
25,9
34,2
…
17,4
43,4
9,6
83,4
7,6
43,5
16,9
1,4
43,6
93,9
85,9
89,4
82,3
57,3
15,8
93,1
87,4
3,6
92,3
12,6
90,3
36,9
0,7
94,5
0,0
0,0
0,0
5,5
0,5
7,3
14,6
…
1,5
95,0
0,7
1,4
0,2
34,6
11,6
0,0
27,5
70,5
80,7
8,8
80,0
38,8
0,4
28,3
22,6
1,5
54,7
73,0
4,2
0,5
2,7
0,0
6,2
6,8
0,9
78,0
0,6
2,8
0,7
64,7
60,1
0,3
34,0
2,7
0,6
19,4
15,1
3,7
52,0
6,0
14,1
3,1
17,0
35,4
69,1
0,0
9,8
0,8
6,5
3,9
7,3
6,6
1,2
9,3
10,4
10,8
7,4
13,3
23,2
…
…
41,9
14,1
31,1
36,1
95,1
90,4
86,4
10,8
45,5
77,1
69,8
58,5
0,0
0,1
0,2
87,5
0,8
4,4
1,1
22,6
91,7
9,1
55,0
5,4
20,1
50,3
8,4
23,8
0,0
80,4
10,3
3,1
11,2
15,0
29,5
24,1
4,9
7,3
9,1
1,2
51,1
18,5
29,1
18,9
5,0
31,1
57,3
26,2
27,0
21,5
13,8
11,1
40,3
60,2
13,3
19,0
26,6
26,4
Uwagi: (1) dane odnoszą się do roku 2007 i zostały przedstawione w skali od 0 do 100; (2) dane dotyczące eksportów uzyskiwane na podstawie
średniej arytmetycznej przepływu eksportów w latach 2003-2007; (3) dane wyrażone są jako procent całości eksportów towarowych
i odnoszą się do roku 2006, towary podstawowe obejmują SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) dane wyrażone są jako procent całości eksportów
towarowych i odnoszą się do roku 2006, paliwa odpowiadają klasyfikacji SITC 3; (5) dane wyrażone są jako procent całości eksportów
towarowych i odnoszą się do roku 2006, podstawowe artykuły spożywcze obejmują SITC 0, 22, 4; (6) dane wyrażone są jako procent całości
eksportów towarowych i odnoszą się do roku 2006, metale obejmują SITC 27, 28, 68, 667, 971; (7) dane wyrażone są jako procent całości
eksportów towarowych i odnoszą się do roku 2006, wyroby przemysłowe obejmują SITC 5 do 8 z wyłączeniem 667 i 68.
Źródło: Szczegółowe opracowanie ERD na podstawie danych Banku Światowego (2008a) World Development Indicators 2008; OECD
i AfDB (2009) African Economic Outlook 2009, UNCTAD, Rocznika statystycznego, internetowej bazy danych.
RAPORT EUROPEJSKI
O
41
Rozdział 2
Gama produktów eksportowanych przez kraje niestabilne różni się w zależności od tego, czy ich odbiorcami są kraje położone poza
Afryką (wtedy eksport dotyczy głównie paliw25), czy w obrębie tego kontynentu (w tej sytuacji w skład eksportowanych produktów
wchodzą również wyroby przemysłowe). Eksport prowadzony przez te kraje wewnątrz Afryki jest bardziej zróżnicowany niż eksport
do krajów zewnętrznych. Dlatego ekspansja wewnątrzafrykańskiego handlu mogłaby ograniczyć skutki wahań cen surowców
i towarów, a także zmniejszyć podatność państw niestabilnych na wstrząsy powiązane z sytuacją w handlu.
Zależność między niestabilnością państwa a koncentracją eksportu sprowadza się do zasobów naturalnych: gdy polityka
rządu państwa bogatego w zasoby naturalne w zbyt dużym stopniu opiera się na takich zasobach, hamuje to rozwój sektora
produkcyjnego i przyczynia się do pogorszenia jakości rządzenia26. Według Chauveta i Colliera (2008) poleganie państwa na
dochodach z eksploatacji zasobów naturalnych znacznie zmniejsza szanse na przezwyciężenie niestabilności. Podwojenie udziału
dochodów z zasobów naturalnych w PKB dwukrotnie wydłuża czas potrzebny na dokonanie naprawy państwa. Co więcej, ze względu
na słabą dywersyfikację eksportu, państwa niestabilne mogą być bardziej narażone na tzw. „chorobę holenderską” – gdy na skutek
napływu kapitału dochodzi do aprecjacji waluty, w wyniku której przedsiębiorstwa eksportowe stają się mniej konkurencyjne.
Tabela 2.4: Rynki eksportowe krajów niestabilnych, dane procentowe z lat 2004-2006
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Afryka
Azja Wschodnia,
Południowa
i PołudniowoWschodnia
1,7
15,2
9,5
7,1
0,6
1,6
2,5
6,8
28,9
87,4
0,2
9,7
9,9
1,9
17,5
42,7
5,4
16,8
27,4
9,0
2,8
4,2
2,7
5,0
3,3
64,1
20,8
56,9
41,0
10,2
14,1
14,1
19,3
16,4
61,7
14,1
5,0
2,0
36,2
11,8
47,3
8,6
70,6
10,6
10,9
11,5
0,7
5,0
35,5
7,5
3,4
10,4
61,1
13,8
7,9
9,1
Azja Zachodnia
Gospodarki
rozwinięte –
Ameryka
Gospodarki
rozwinięte –
Europa
0,0
1,2
1,1
5,8
0,0
6,1
0,4
0,0
0,8
7,0
0,2
11,9
0,3
0,0
..
2,3
1,2
0,6
0,1
0,7
0,3
3,0
0,3
83,3
7,1
0,3
4,4
1,5
39,6
0,8
6,5
4,9
75,5
18,3
23,9
10,9
11,9
0,6
30,9
6,9
1,7
6,3
7,9
6,9
9,6
1,5
16,2
49,9
3,2
1,7
10,8
0,2
1,1
0,8
4,4
6,6
11,0
49,1
64,0
66,0
4,5
50,1
8,4
58,9
45,0
2,9
27,4
40,7
38,2
45,4
3,7
29,3
71,9
53,1
45,9
22,1
19,2
79,3
78,1
0,7
3,1
15,5
51,3
23,3
Źródło: UNCTAD, Rocznik statystyczny, internetowa baza danych.
25
26
Jako że paliwa są eksportowane głównie poza region, poziom handlu wewnątrzafrykańskiego, jeżeli chodzi o kraje niestabilne będące eksporterami paliw
jest, średnio rzecz biorąc, niższy niż w przypadku krajów nie eksportujących paliw.
Dalszą analizę tych mechanizmów zamieszczono w rozdziale 4. Patrz również Collier 2009.
42
1.4 NISKI POZIOM ROZWOJU LUDZKIEGO
Skutkiem niskich publicznych nakładów inwestycyjnych na rozwój ludzki są słabo funkcjonujące systemy edukacji i opieki zdrowotnej.
Pomimo iż wiele krajów niestabilnych ograniczyło wydatki na cele wojskowe, nie wpłynęło to na poprawę zdrowia i poziomu
wykształcenia ludności (zob. tabela 2.5).
Tabela 2.5: Wydatki publiczne jako procent PKB
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Wydatki na
Wydatki na
Wydatki na
Wydatki na
Wydatki na
cele zdrowotne cele zdrowotne
cele wojskowe
(2)
(2)
edukację 1991 edukację 2006
1995(1)
2006(1)
1990(3)
3,3
1,1
0,9
1,4
2,0
2,8
0,2
1,8
1,2
4,3
3,3
2,6
2,7
1,7
0,7
1,6
2,0
1,4
2,0
1,8
1,1
1,6
9,1
1,1
1,2
0,5
1,5
1,6
4,5
2,0
1,7
2,5
2,3
0,7
1,5
1,4
1,3
1,8
1,6
0,9
0,9
5,1
1,2
1,7
3,0
2,5
0,7
1,5
2,2
3,6
1,5
2,1
1,2
6,6
9,0
1,7
1,2
1,4
1,5
1,9
4,4
2,6
2,0
3,5
…
3,5
3,2
2,2
1,6
…
…
7,4
…
3,5
…
…
2,4
3,8
2,0
…
6,7
…
4,6
3,3
0,9
…
…
…
…
6,0
…
1,5
7,7
4,0
3,8
4,3
2,6
5,1
3,3
1,4
1,9
3,8
…
1,8
4,6
8,3
0,6
2,4
5,5
2,0
1,7
5,2
7,1
…
2,9
3,4
…
4,9
…
3,8
…
…
3,6
5,2
4,6
4,4
3,6
5,5
1,3
3,4
1,5
1,6
…
…
…
…
1,3
5,9
…
…
8,5
1,1
2,4
…
2,9
7,2
3,8
…
0,9
3,7
…
1,4
…
3,5
3,1
3,0
4,4
2,8
3,1
2,5
Wydatki na
cele wojskowe
2006(3)
3,7
4,7
1,4
1,1
0,9
…
1,9
1,2
1,5
4,2
…
24,1
2,1
0,6
2,0
3,9
1,6
0,8
3,0
1,0
0,6
1,9
…
2,1
…
4,4
1,6
2,0
1,9
2,3
2,9
1,5
Źródła: (1) WHO (2008); (2) Instytut Statystyki UNESCO (2008); (3) SIPRI (2008).
W rezultacie, jak widzieliśmy w rozdziale 1, kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej są znacznie opóźnione w stosunku do pozostałej
części kontynentu pod względem umiejętności pisania i czytania wśród dorosłych: jej wskaźnik wynosi tam 59,2% w porównaniu
z 66,4% w pozostałych krajach Afryki Subsaharyjskiej (zob. tabela 1.1). Niski poziom rozwoju ludzkiego potwierdza także wskaźnik
śmiertelności wśród dzieci do lat pięciu, sięgający w krajach niestabilnych 138 na tysiąc żywych urodzeń, czyli dużo powyżej średniej
dla pozostałych państw Afryki Subsaharyjskiej, wynoszącej 98.
Niskie nakłady publiczne na oświatę i opiekę zdrowotną nie tylko przekładają się na słaby wskaźnik rozwoju ludzkiego, ale także
przyczyniają się utrzymywania nierówności między kobietami i mężczyznami. Nierówności między płciami są większe w krajach
niestabilnych niż w pozostałej części regionu Afryki Subsaharyjskiej, a słabość instytucji państwowych może negatywnie wpływać
na sytuację kobiet. Różnica między HDI a GDI – pozwalająca zmierzyć poziom równości płci – w krajach niestabilnych jest średnio
niemal dwukrotnie większa niż w przypadku pozostałych krajów Afryki Subsaharyjskiej27. Różnica ta byłaby prawdopodobnie
jeszcze większa, gdyby uwzględniono dane z Somalii i Sudanu, gdzie równość płci nie jest respektowana. Niskie lub zerowe
27
Opracowanie ERD na temat Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (2008).
RAPORT EUROPEJSKI
O
43
Rozdział 2
nakłady publiczne na opiekę zdrowotną powodują wzrost śmiertelności kobiet w okresie okołoporodowym, której wskaźnik jest
znacznie wyższy niż w przypadku krajów stabilnych (zob. tabela 1.1). Niedofinansowanie usług publicznych dotyka całości populacji,
jednocześnie przyczyniając się do zwiększenia nierówności płci.
W krajach niestabilnych współczynnik dzietności jest wyższy i spada wolniej niż w krajach stabilnych (zob. tabela 2.6). Wskaźnik
ten jest istotny, ponieważ rodziny wielodzietne najczęściej nie są w stanie pokryć kosztów edukacji szkolnej. Rodziny, w których
dzieci jest mniej, mają większe szanse, by zapewnić im lepsze wykształcenie.
Tabela 2.6: Populacja
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Republika
Czad
Komory
Demokratyczna
Republika Konga
Kongo
Wybrzeże Kości
Słoniowej
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Wyspy Świętego
Tomasza i Książęca
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Kraje niestabilne
Afryki Subsaharyjskiej
Subsaharyjskiej
Zagęszczenie
populacji(1)
Część
populacji
w wieku
0-14(2)
Część
populacji
wiejskiej(2)
Całkowity
wskaźnik
płodności,
średnia
z lat
1975-80(3)
Całkowity
wskaźnik
płodności,
średnia
z lat
2000-05(3)
bez
wykształcenia
wykształcenie podstawowe
wykształcenie
ponadpodstawowe
wykształcenie
wyższe
Rozmieszczenie młodych kobiet, które rodziły(4)
13
318
39
46,5
45,0
41,2
46,0
89,7
44,5
7,2
6,8
6,4
6,7
6,8
5,0
…
…
24,5
…
…
43,0
…
…
32,2
…
…
0,3
7
43,0
61,8
5,8
4,9
71,8
21,4
6,6
0,2
8
330
47,3
42,0
74,2
62,3
6,7
7,2
6,4
4,0
…
…
…
…
…
…
…
…
27
47,3
67,3
6,6
6,7
…
…
…
…
11
47,1
39,4
6,3
5,6
…
…
…
…
59
41,9
54,6
7,4
5,0
…
…
…
…
35
18
46
77
166
37
59
64
37
3
11
159
384
…
44,4
44,8
44,5
40,1
43,7
47,5
42,8
47,1
43,0
49,0
44,3
43,5
…
60,9
80,2
83,7
45,3
66,5
70,3
79,0
41,2
59,4
83,0
51,0
79,8
…
5,7
6,5
6,3
6,5
6,9
7,1
7,5
6,9
6,4
8,2
6,9
8,5
…
5,9
5,5
5,5
4,7
5,7
7,1
5,0
6,8
5,8
7,9
5,7
5,9
…
…
…
73,6
…
79,4
…
10,3
…
…
86,9
53,7
24,4
…
…
…
20,4
…
12,3
…
70,2
…
…
10,1
21,0
69,9
…
…
…
5,6
…
8,0
…
18,3
…
…
3,0
24,0
5,4
…
…
…
0,3
…
0,2
…
1,2
…
…
0,0
1,3
0,3
162
39,5
41,2
6,4
4,0
…
…
…
…
80
13
16
118
152
34
87
42,8
44,1
39,2
43,5
50,5
40,0
43,0
58,6
64,3
58,3
59,2
87,3
63,6
62,1
6,5
7,2
6,5
7,0
7,1
7,1
6,6
6,5
6,4
4,4
5,3
7,1
3,6
…
…
…
…
12,1
…
…
…
…
…
68,0
…
…
…
…
…
18,0
…
…
…
…
…
1,9
…
86
44,1
63,3
6,8
5,7
84
41,1
60,2
6,3
4,5
5,2
Uwagi: … oznacza dane niedostępne; (1) osób na kilometr kwadratowy, dane odnoszą się do roku 2006; (2) dane odnoszą się do roku 2006;
(4)
ostatni dostępny rok.
Źródła: (1), (2) oraz (3) Bank Światowy (2008a) World Development Indicators 2008; (4) Bank Światowy, Demographic and Health Surveys,
różne lata i kraje.
44
1.5 SŁABA INFRASTRUKTURA MIĘKKA I TWARDA
Słabo rozwinięta infrastruktura fizyczna to kolejna cecha charakteryzująca kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej. W krajach tych na
jeden kilometr kwadratowy przypada 8 metrów drogi utwardzonej, podczas gdy w krajach stabilnych – ponad 18 metrów (tabela 2.7).
Tabela 2.7: Infrastruktura i cechy geograficzne
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Zagęszczenie
dróg utwardzonych(1)
4,3
46,2
10,5
0,0
0,2
361,7
1,2
2,5
20,1
…
0,0
7,4
4,5
64,0
17,7
26,7
15,4
5,9
0,8
3,0
31,4
101,0
227,0
12,6
4,1
1,7
41,8
67,5
47,3
11,4
7,8
18,5
Linie telefoniczne sieci
komórkowych(2)
Bogate
w surowce(3)
Część
populacji bez
dostępu do
ulepszonych
zasobów
wodnych(4)
29,1
2,9
24,5
3,0
8,5
4,8
34,2
10,5
36,6
5,3
43,4
1,7
1,5
46,8
21,3
17,5
30,2
15,0
41,6
6,3
27,3
6,5
19,1
13,2
6,9
21,3
18,1
13,6
9,2
tak
nie
tak
nie
tak
nie
nie
tak
tak
nie
tak
nie
nie
nie
tak
nie
nie
nie
nie
nie
tak
nie
tak
tak
nie
tak
nie
nie
nie
49
29
30
34
52
15
29
54
19
8
57
40
58
14
30
43
43
36
40
58
53
35
14
47
71
30
41
36
19
nie
tak
nie
tak
tak
nie
tak
nie
nie
nie
nie
nie
tak
nie
nie
nie
nie
nie
nie
tak
nie
tak
nie
nie
nie
nie
nie
tak
tak
3
3
6
5
5
0
9
4
5
3
2
3
5
1
6
2
5
3
4
7
3
4
0
2
3
8
3
5
4
Bez dostępu
do morza(5)
Ilość granic
lądowych
25,7
17,9
36,9
Uwagi: … oznacza dane niedostępne; (1) Metry dróg utwardzonych na kilometr kwadratowy, dane pochodzące z ostatniego dostępnego
roku; (2) liczba linii telefonicznych na 1 000 mieszkańców, dane za rok 2007; (3) kraj uważa się za bogaty w zasoby, gdy przychody z towarów
podstawowych (ropa i inne wyroby) stanowią ponad 10% PKB; (4) dane odnoszą się do roku 2007; (5) klasyfikacja wg MFW.
Źródła: (1) Bank Światowy (2008a) World Development Indicators 2008; (2), (3) oraz (5) MFW (2009a) Regional Economic Outlook Sub-Saharan
Africa 2009; (4) Human Development Indices – A Statistical Update 2008.
Słaba infrastruktura drogowa28 utrudnia komunikację i transport między centrum i peryferiami krajów, niekorzystnie wpływając
na rozkład wydatków publicznych i osłabiając proces integracji regionów.
28
Koszty transportu w Afryce są o 136% wyższe niż w innych regionach, przy dużych rozbieżnościach w zależności od krajów i produktów. W Ugandzie koszty
te mogą być jeszcze wyższe, ponieważ „na początku XXI w. efektywne opodatkowanie eksportu, ze względu na koszty transportu, wyniosło 40%, [. . .] tj. o
wiele więcej od średniej wynoszącej 15% w krajach AKP” (UNCTAD 2009, str. 38).
RAPORT EUROPEJSKI
O
45
Rozdział 2
Od kilku lat Chiny inwestują znaczne środki w infrastrukturę afrykańską, szczególnie w krajach niestabilnych. Ma ona zapewnić lepszy
dostęp do zasobów naturalnych i poprawić ich jakość. Oprócz programów pomocowych Chiny prowadzą projekty inwestycyjne,
w ramach których w krajach dotkniętych konfliktami, takich jak Angola czy Demokratyczna Republika Konga, w szybkim tempie
odbudowane są porty, zapory i drogi29.
Jednak bez inwestycji w infrastrukturę miękką – w strategie i przepisy oraz w procedury graniczne i administrację celną – koszty
transportu nadal pozostaną problemem dla krajów niestabilnych.
Kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej są zacofane także w dziedzinie telekomunikacji. Rozwój linii telefonii stacjonarnych jest od
10 lat bardzo powolny, podczas gdy rynek sieci komórkowych odnotowuje bardzo dynamiczny wzrost. Tym samym kraje te znajdują
się w czołówce państw, w których proces przechodzenia z sieci stacjonarnych na komórkowe30 przebiega najszybciej. Dzieje się
tak dlatego, że telefonia komórkowa wymaga niższych nakładów początkowych, pokrywanych zwykle przez firmy zagraniczne.
Pomimo tych zmian liczba telefonów komórkowych na 1 000 mieszkańców jest o połowę mniejsza niż w krajach stabilnych (zob.
tabela 2.7), a z Internetu korzysta 3% ludności, przy 4,2% dla Afryki i 23% dla całego świata31.
Te wspólne cechy – niezdolność do mobilizacji własnych zasobów i zależność od zasobów zewnętrznych, niski poziom rozwoju
ludzkiego, słaba infrastruktura oraz zależność od produktów podstawowych i koncentracja eksportu – pozwalają wyodrębnić grupę
krajów znajdujących się w sytuacji niestabilności. Mimo to, obok innych czynników, różnice między krajami niestabilnymi utrzymują się.
2. LICZNE ELEMENTY HETEROGENICZNOŚCI GRUPY KRAJÓW NIESTABILNYCH
W ostatnim okresie stałego wzrostu gospodarczego w Afryce Subsaharyjskiej, PKB Angoli rósł w tempie
dwucyfrowym, a Zimbabwe – kurczył się. Z drugiej strony Zimbabwe charakteryzuje się niskim poziomem
analfabetyzmu i śmiertelności niemowląt, podczas gdy w Angoli wskaźniki te są dużo wyższe (zob. tabela 1.1).
O obecności różnic między krajami niestabilnymi świadczy szereg wskaźników. Dobrym przykładem jest odnotowywany na całym
kontynencie od połowy lat 90. wzrost PKB. W latach 2000-2008 grupa krajów niestabilnych rozwijała się zgodnie z tym trendem,
w tempie 4% rocznie. Jednakże wzrost ten był różny w poszczególnych podgrupach: kraje bogate w surowce naturalne rozwijały
się w tempie 6,3%, a w szczytowych okresach w 2002 i 2004 r. w tempie odpowiednio 10% i 8,5% (rys. 2.3). W krajach ubogich
w surowce wzrost wynosił 2,3%. Tempo wzrostu w poszczególnych krajach różniło się także w skali roku i w ujęciu średnim32.
Rysunek 2.3: Wzrost realnego PKB krajów niestabilnych, w podziale na kraje bogate i ubogie
w surowce naturalne, 2000-2008
12
Ubogie w surowce
10
Bogate w surowce
Procent
8
Kraje niestabilne
6
4
2
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Źródło: Opracowanie ERD na temat MFW (2009b) World Economic Outlook–Crisis and Recovery, kwiecień 2009.
Dochód realny na jednego mieszkańca w krajach Afryki Subsaharyjskiej (w 2008 r. przeciętnie 600 USD) waha się od 100 USD
w Demokratycznej Republice Konga do 4500 USD w Gwinei Równikowej. Skala tych różnic w ramach grupy niestabilnych krajów
Afryki Subsaharyjskiej w dużej mierze przypomina różnicę między średnim wzrostem PKB w tej grupie a wzrostem krajów OECD.
Jednocześnie stanowi ona wiele mówiący przykład heterogeniczności w obrębie tej grupy.
29
30
31
32
Zob. ramka 6.2 w rozdziale 6. Wg Stümera 2008, „w Demokratycznej Republice Konga Chiny wybudują 3800 km dróg, 3200 km tras kolejowych, 32 szpitale,
145 ośrodkówzdrowia oraz dwie uczelnie wyższe o wartości 6 mld dolarów, w zamian za import miedzi i kobaltu”, str. 2.
Zob. International Telecommunication Union 2009. Największy przyrost liczby abonentów odnotowano w Nigerii (11 mln), ale był on bardzo znaczny także
w Kenii i na Wybrzeżu Kości Słoniowej.
Zob. International Telecommunication Union 2009.
Zob. MFW 2009a.
46
Jednak PKB i PKB na mieszkańca to nie jedyne wskaźniki, które należy wziąć pod uwagę. Aby uzyskać pełniejszy obraz sytuacji
gospodarczej i społecznej oraz zrównoważonego rozwoju, i móc tym samym wdrożyć odpowiednie środki polityczne, konieczne
jest uwzględnienie dodatkowych czynników33. Przykładowo, ważnych informacji o heterogeniczności omawianych krajów dostarcza
wskaźnik rozwoju ludzkiego i jego komponenty.
Przeciętna długość życia mieszkańców różni się znacznie w poszczególnych krajach regionu: na Wyspach Świętego Tomasza
i Książęcej wynosi ona ponad 60 lat, co stanowi wartość zbliżoną do średniej w krajach rozwiniętych – z drugiej strony obywatele
Mauretanii i Zimbabwe żyją średnio około 40 lat. W całej grupie krajów niestabilnych przeciętna długość życia nie odbiega zasadniczo
od krajów stabilnych34.
Tabela 2.8: Dane makroekonomiczne
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Czad
Komory
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leone
Somalia
Sudan
Togo
Uganda
Zimbabwe
Subsaharyjskiej
Struktura sektorowa PKB(3)
Dług
zewnętrzny,
% PKB(1)
Rezerwy,
miesiące
importów(2)
Rolnictwo
Przemysł
Usługi
Realne PKB
na mieszkańca(4)
9,9
150,5
4,9
55,6
12,0
61,2
52,3
122,6
53,7
…
1,1
66,2
11,3
46,0
77,6
257,0
18,8
571,8
…
16,0
2,4
16,8
105,8
17,7
…
…
85,1
12,3
20,1
50,2
5,1
4,5
5,4
2,5
8,3
7,3
0,9
4,0
3,6
…
12,1
-2,2
1,8
5,1
1,1
8,0
4,1
-6,0
…
5,6
12,1
7,0
4,9
5,5
…
…
5,3
9,2
0,9
5,0
8,9
54,0
19,9
55,8
20,5
45,2
45,7
4,2
22,7
4,0
2,7
17,5
47,3
29,0
12,9
61,8
27,1
54,0
13,1
41,0
33,0
41,0
17,0
46,4
…
32,3
44,0
32,3
19,0
26,0
69,7
19,0
33,2
15,5
54,8
11,8
27,7
73,5
26,3
17,0
94,3
23,0
13,5
15,0
37,5
11,5
18,8
19,0
47,8
17,0
39,0
21,2
21,0
25,0
…
28,5
24,0
18,4
24,0
30,1
4,3
…
18,1
7,5
5,3
4,2
6,5
4,9
18,3
…
8,6
8,7
5,3
…
3,7
7,2
11,5
…
…
…
…
8,5
…
…
…
6,2
…
9,1
…
10,6
21,4
27,0
46,9
28,7
24,7
…
26,6
22,3
51,0
79,0
3,0
59,5
39,2
56,0
49,6
26,8
54,1
27,0
39,1
43,0
28,0
37,8
63,0
28,6
…
39,2
32,0
49,2
57,0
43,8
1 456
113
687
223
410
366
101
1 188
528
…
4 621
162
180
383
515
141
485
134
…
190
626
315
783
247
…
…
222
352
…
1 128
73,9
4,6
30,4
30,3
8,1
39,2
601
18,9
5,4
19,7
29,4
12,9
50,1
1 811
Produkcja
Uwagi: … oznacza dane niedostępne; (1) oraz (2) dane odnoszą się do roku 2007; (3) dane odnoszą się do roku 2006, z wyjątkiem Nigru (2003)
oraz Burundi, Togo i Zimbabwe (2005); (4) dane odnoszą się do roku 2008.
Źródła: (1) OECD i AfDB (2009) African Economic Outlook 2009; (2) oraz (4) MFW (2009a) Regional Economic Outlook-Sub-Saharan Africa 2009;
(3)
Bank Światowy (2008a) World Development Indicators 2008.
33
34
Fitoussi i in. 2009.
Zob. tabela 1.1, rozdział 1.
RAPORT EUROPEJSKI
O
47
Rozdział 2
W latach 2000-2007 ponad 70% wszystkich bezpośrednich inwestycji zagranicznych napływających do krajów niestabilnych Afryki
Subsaharyjskiej trafiło jedynie do pięciu krajów: Angoli, Czadu, Gwinei Równikowej, Nigerii i Sudanu – wszystkie one obdarzone
są zasobami naturalnymi.35.
Główne zmienne makroekonomiczne nie wykazują wyraźnych wspólnych prawidłowości. Niektóre kraje niestabilne posiadają
bardzo niewielkie rezerwy dewizowe (zapewniające pokrycie importu przez mniej niż 90 dni)36. W kwietniu 2009 r. Etiopia, Gwinea
i Zimbabwe posiadały rezerwy pokrywające import przez nie więcej niż miesiąc, natomiast w przypadku eksporterów ropy okres
ten wynosił pół roku. Niskie rezerwy sprawiają, że kraje te są bardziej podatne na wstrząsy zewnętrzne. Na dłuższą metę brakuje
im też środków na rozwinięcie produkcji i dywersyfikację gospodarki.
Podobnie, brak jest wspólnej prawidłowości, jeśli chodzi o dług zewnętrzny37. Dzięki dużym zyskom eksporterzy ropy ograniczyli
dług zewnętrzny, a ich wskaźniki zadłużenia są w dużej mierze pod kontrolą. Na przykład, od 2000 r. w Angoli i Sudanie znacznie
poprawiły się wskaźniki zadłużenia do dochodu narodowego brutto oraz całkowitego zadłużenia z tytułu eksportu towarów
i usług38. Na krajach niestabilnych, ubogich w surowce, takich jak Liberia i Gwinea Bissau, nadal ciąży ogromne zadłużenie, które
utrudnia ich przyszły rozwój.
Poziom i dynamikę wskaźników makroekonomicznych można wykorzystać do obliczenia współczynnika podatności kraju na
zagrożenia ekonomiczne39.
35
36
37
38
39
OECD 2008.
Grupa krajów Afryki Subsaharyjskiej dysponuje rezerwami wystarczającymi na średnio 5,2 miesiąca, a kraje niestabilne na 5,0 miesięcy. Tak więc nie ma
znaczącej różnicy między tymi dwiema grupami, choć istnieją poważne różnice w każdej z nich.
Średnio oficjalne zadłużenie krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej wynosi 73,9% PKB, a krajów stabilnych 18,9% PKB, znowu bez wyraźnych różnic
między grupami.
Reisen 2007.
Podatność ekonomiczna jest tylko jednym z aspektów podatności kraju, ponieważ czynniki ekonomiczne stanowią tylko jeden z możliwych wskaźników.
Przewaga czynników ekonomicznych polega jednak na tym, że są one łatwiejsze do zmierzenia niż wskaźniki społeczne. Podatność strukturalna, obejmująca
takie elementy jak niestabilność polityczna, niewłaściwie funkcjonujące instytucje oraz występowanie konfliktów, została omówiona w rozdziale 5. W krajach
niestabilnych elementy te mają charakter dominujący, jednakże z uwagi na trudności metodologiczne ich ocena jest problematyczna. Tabela 2.9 uwzględnia
parametry podatności ekonomicznej krajów niestabilnych; dokument, na którym oparto dane (Allen i Giovannetti, 2009, tom 1b), zawiera kompletną listę,
obejmującą wszystkie kraje Afryki Subsaharyjskiej, dla których dostępne są wystarczające dane. Zestawienie nie obejmuje krajów takich Somalia, gdzie
zbadano tylko jeden komponent omawianego wskaźnika ekonomicznego.
48
Tabela 2.9: Zestawienie ogólnej podatności na zagrożenia
Rankingi
Kraj
Angola
Burundi
Kamerun
Republika
Czad
Komory
Demokratyczna Republika
Konga
Kongo
Dżibuti
Gwinea Równikowa
Erytrea
Etiopia
Gambia
Gwinea
Gwinea-Bissau
Kenia
Liberia
Mauretania
Niger
Nigeria
Rwanda
i Książęca
Sierra Leone
Somalia
Togo
Uganda
Zimbabwe
Naudé (2009)
AfDB
Dyrekcja Generalna Komisji
Europejskiej ds. Rozwoju
Wysoka
Wysoka
Średnia
Wysoka
Bardzo wysoka
Niska
Niska
Średnia
Niska
Niska
Wysoka
Wysoka
Średnia
Niska
Umiarkowana
ns.
Niska
Średnia
Wysoka
Wysoka
Wysoka
Niska
Wysoka
ns.
Niska
Niska
Niska
Niska
Średnia
Średnia
Średnia
Wysoka
ns.
Niska
Wysoka
Niska
ns.
Wysoka
ns.
Niska
Bardzo wysoka
Umiarkowana
Wysoka
ns.
Umiarkowana
Wysoka
Wysoka
ns.
Bardzo wysoka
Wysoka
Wysoka
Niska
Średnia
Wysoka
Niska
Średnia
Średnia
Wysoka
Średnia
Średnia
Średnia
Wysoka
Wysoka
Średnia
Niska
Średnia
Średnia
Wysoka
Wysoka
Niska
ns.
Średnia
Niska
ns.
Wysoka
ns.
Bardzo wysoka
Niska
ns.
Średnia
ns.
Średnia
Średnia
Wysoka
Uwagi: ns. oznacza niesklasyfikowane; współczynniki podatności łączą się w syntetyczną miarę zewnętrznego i podatkowego położenia
kraju oraz stopnia zróżnicowania koszyka towarów eksportowych.
Źródło: Naudé (2009) i Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Rozwoju, komunikacja osobista.
O kraju podatnym ekonomicznie mówimy, gdy jest on szczególne wrażliwy na wstrząsy zewnętrzne. Dlatego też poniżej
oceniamy stopień narażenia na wstrząsy i zdolność reagowania. Naszym celem jest sprawdzenie, czy kraje niestabilne – zgodnie
z przewidywaniami – są bardziej podatne na wstrząsy niż pozostałe kraje Afryki Subsaharyjskiej. Tak jak Naudé (2009), uwzględniamy
dywersyfikację, zadłużenie zagraniczne, otwartość gospodarki, zobowiązania zagraniczne, współczynnik adekwatności kapitałowej
oraz dynamikę wzrostu kredytów dla sektora prywatnego40. Konkretnie, w przypadku każdego kraju niestabilnego, dla którego
istnieją odpowiednie dane (a zatem w wyjątkiem Mauretanii, Somalii, Sudanu i Zimbabwe), analizujemy:
• Otwartość, mierzoną jako udział eksportu w PKB.
• Koncentrację eksportu, mierzoną wskaźnikiem Herfindahla-Hirschmana – im większa dywersyfikacja eksportu, tym mniejsza
podatność na zagrożenia.
• Zadłużenie zagraniczne, mierzone jako udział długu zewnętrznego w PKB.
40
Guillaumont i Guillaumont Jeanneney (2009) opisują podatność strukturalną, korzystając ze współczynnika podatności ekonomicznej obejmującego skalę
narażenia na wstrząsy – liczbę ludności, odległość od rynków światowych, koncentrację towarów eksportowych oraz względny udział wartości dodanej
w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie – a także skalę samego wstrząsu. AfDB (2009) opiera się na strukturalnych czynnikach makroekonomicznych, takich
jak zmniejszające się rezerwy, duża koncentracja kapitału obcego w systemie bankowym, prognozy inflacyjne oraz spadek wzrostu PKB, warunki handlu
i rachunek bieżący. DG Komisji Europejskiej ds. Rozwoju korzysta z trzech zestawów zmiennych: uzależnienie od wpływów z eksportu; uzależnienie od
zewnętrznego przepływu kapitału oraz zdolności do reagowania.
RAPORT EUROPEJSKI
O
49
Rozdział 2
• Ustawowy współczynnik adekwatności kapitałowej.
• Zobowiązania zagraniczne.
• Dynamikę wzrostu kredytów dla sektora prywatnego.
Aby uniknąć wypaczeń, oceny krajów w zestawieniu dokonujemy na podstawie średniej. W zestawieniu umieszczamy wszystkie
kraje subsaharyjskie – zarówno stabilne, jak i niestabilne – zgodnie z zasadą, że niższa pozycja w zestawieniu oznacza małą
podatność, a wyższa większą podatność na zagrożenia. Następnie dzielimy kraje na trzy grupy podobnej wielkości, w porządku
rosnącym (tabela 2.9). Kraje zaliczające się według naszej definicji do niestabilnych znaleźć można we wszystkich trzech grupach.41
3. PODSUMOWANIE
Kluczowa rola funkcji państwa dla rozwoju ludzkiego i gospodarczego znajduje odzwierciedlenie
w określonych wspólnych cechach krajów niestabilnych, które analizowano w tym rozdziale. Słaba
zdolność do mobilizacji własnych zasobów, rozwijania dywersyfikacji ekonomicznej i przesuwania się
w górę w łańcuchu wartości, wysoki stopień uzależnienia od kapitału zagranicznego, a także słabo
rozwinięty kapitał ludzki oraz dominacja niedoinwestowanej i niespójnej infrastruktury to „symptomy”
niestabilności państwa. Obok tych wspólnych cech występują jednak znaczne różnice, wynikające
z historii, bogactwa w zasoby naturalne, geografii oraz spójności etnicznej i wyznaniowej. Sytuacja
krajów niestabilnych z omawianej grupy różni się znacznie pod względem skali i skutków podatności na
zagrożenia.
Różne cechy niestabilności – zarówno te wspólne dla omawianych krajów, jak i te dzielące je – łączą się na rozmaite sposoby, a do
tego zmieniają wraz z upływem czasu. Próba kategoryzacji krajów niestabilnych, nawet podzielonych na podgrupy, jest więc
trudna, ponieważ opiera się w dużej mierze na subiektywnej ocenie.
41
Zestawienia Afrykańskiego Banku Rozwoju i DG Komisji Europejskiej ds. Rozwoju zawierają podobne wnioski. Kraje niestabilne rozproszone są w różnych
grupach, mimo że zmienne stosowane przy układaniu zestawienia są nieco inne.
50
ROZDZIAŁ 3
HISTORYCZNE KORZENIE
NIESTABILNOŚCI PAŃSTW
W tym rozdziale podjęto próbę zbadania, czy niestabilność państw Afryki Subsaharyjskiej ma wspólne
dla nich korzenie historyczne – ponieważ we wszystkich teoretycznych dyskusjach dotyczących definicji
niestabilności i próbach jej zmierzenia dominuje opinia1, że kraje Afryki Subsaharyjskiej zawsze stanowią
większość grupy państw niestabilnych. Różnorodność zmian instytucjonalnych w regionie wskazuje, że
wspólne historyczne korzenie niestabilności nie funkcjonują w izolacji, ale są ściśle powiązane z dynamiką
poszczególnych krajów. Niniejszy rozdział nie zawiera szczegółowego wyliczenia czynników będących
przyczyną niestabilności krajów Afryki Subsaharyjskiej, nie zastępuje też, ani nie stanowi skróconej formy,
całościowej analizy kontekstu lokalnego. Przedstawia natomiast ważne informacje, mogące ułatwić
skuteczne zaangażowanie w sprawy państw niestabilnych.
„Wyścig o Afrykę”, rozpoczęty przez państwa europejskie pod koniec wieku XIX, wydaje się najoczywistszą przyczyną niestabilności
wielu krajów Afryki Subsaharyjskiej. To doświadczenie historyczne jest wspólne dla większości państw regionu, a okres kolonialny
miał długotrwałe konsekwencje dla kształtu rozwoju instytucjonalnego w tych krajach2. Chociaż instytucje państwowe są słabe
także w takich krajach jak Etiopia czy Liberia, które nie padły ofiarą ekspansji europejskiej, z dużym prawdopodobieństwem można
stwierdzić, że kolonializm przeszkodził w powstaniu silniejszych struktur państwowych w regionie.
Okres kolonializmu wywarł istotny wpływ na historię regionu, jednak trwał bardzo krótko. Dlatego w rozdziale tym poddano także
analizie tezę – zgodną z założeniami Herbsta (2000) – zakładającą, że niestabilność państw wynika z głęboko zakorzenionych cech
regionalnych, które utrudniały, i nadal utrudniają, rozwój instytucjonalny sprzyjający budowaniu praworządnych i skutecznie
działających państw.
Nie umniejsza to wpływu kolonializmu na rozwój instytucjonalny krajów postkolonialnych, nadaje mu tylko szerszą perspektywę3.
„Wyścig o Afrykę” nie odbywał się w próżni instytucjonalnej. Proces tworzenia państw kolonialnych przebiegał w interakcji
z istniejącymi wcześniej cechami tych państw, które ulegały silnym wpływom mocarstw.
1. CZYNNIKI O ZNACZENIU REGIONALNYM I WEWNĄTRZPAŃSTWOWYM
Kraje Afryki Subsaharyjskiej posiadają wiele wspólnych cech, jednak „za utrzymywanie się stanu
niestabilności państwa odpowiadają przede wszystkim te czynniki, które jednocześnie są symptomami
niestabilności: ubóstwo, brak bezpieczeństwa, częste konflikty, korupcja4”. Choć nie wolno zapominać
o wymiarze regionalnym niestabilności państw, najlepszym sposobem na jej opisanie wydaje się być
uwzględnienie właściwych poszczególnym krajom czynników, stanowiących o heterogeniczności tej
grupy (zob. rozdział 2). Dogłębne zrozumienie czynników, za sprawą których państwa te znalazły się na
równi pochyłej i które doprowadziły do erozji ich instytucji państwowych, jest praktycznie niemożliwe na
podstawie analiz dążących do zbyt dużych uogólnień.
Jednak geograficzne sąsiedztwo państw niestabilnych wskazuje na pewne czynniki regionalne, które w połączeniu z czynnikami
wewnątrzpaństwowymi decydują o słabości instytucji państwowych. Określenie wspólnych czynników przyczyniających się do
powstawania – i utrzymywania się – niestabilności państw pozwoli nam przygotować grunt pod szersze ramy analityczne, które
powinny następnie pomóc w zrozumieniu kluczowej roli czynników wewnątrzpaństwowych.
Większość dyskusji na temat niestabilności państwa – zarówno w środowisku akademickim, jak i we wspólnocie rozwoju – nie
porusza historycznych korzeni niestabilności. Jednak wysunięcie historycznego wymiaru niestabilności na pierwszy plan może
wzmocnić solidność oraz wiarygodność europejskiego zaangażowania na rzecz budowania państwowości. Europa nie powinna
oczekiwać, że jej zaangażowanie może być postrzegane jako neutralne lub jedynie techniczne, ponieważ w Afryce Subsaharyjskiej
panuje powszechne przekonanie, że to Europa ponosi odpowiedzialność za niestabilność instytucji państwowych. Niektórzy
1
2
3
4
Bertoli i Ticci 2009.
Na przykład, Acemoglu i in. 2001; Lange 2004; Angeles i Neanidis 2009.
Jak zauważa Robinson (2002), ocena relatywnych skutków różnych czynników historycznych pozostaje wciąż nierozwiązaną kwestią empiryczną.
Briscoe 2008, str. 7.
RAPORT EUROPEJSKI
O
51
Rozdział 3
autorzy w rzeczywistości przekonują, że zaangażowanie to stanowi niuans dawnej misji cywilizacyjnej, która rzekomo wspierała
europejską kolonizację w czasach „wyścigu o Afrykę”5. Zatem dokładna analiza roli krajów europejskich jest warunkiem koniecznym
dla skutecznej pomocy Europy na rzecz budowania państwowości.
2. CZY NIESTABILNOŚĆ JEST KOLONIALNĄ SPUŚCIZNĄ?
Kraje Europy, które przez wieki utrzymywały twierdze wzdłuż afrykańskiego wybrzeża, w ciągu kilku
dekad pomiędzy końcem XIX a początkiem XX wieku zyskały polityczną kontrolę nad większą częścią
Afryki Subsaharyjskiej. Doświadczenie kolonializmu odznaczyło się w afrykańskiej historii, chociaż od
konferencji berlińskiej do wyzwolenia portugalskich kolonii w połowie lat 70. XX wieku minęło niespełna
100 lat.
Poparcie argumentu stwierdzającego, że niestabilność państwa jest jednym ze skutków kolonializmu w Afryce, wymaga co
najmniej trzech elementów. Należy określić istotne cechy państw kolonialnych, a także proces ich powstawania, które
przypominają charakterystyczne cechy niestabilnych instytucji państwowych. Po stwierdzeniu podobieństw należy zrozumieć,
dlaczego niezależność polityczna byłych sił kolonialnych nie zlikwidowała, lub przynajmniej znacząco nie zmieniła, takich cech
instytucjonalnych. Następnie należy opisać czynniki, które przyczyniły się do ich przetrwania w państwach postkolonialnych, jako
że minęło ponad pół wieku od chwili, gdy w 1957 r. Złote Wybrzeże uzyskało niezależność od Wielkiej Brytanii, torując drogę dla
dekolonizacji w Afryce Subsaharyjskiej.
3. PAŃSTWA KOLONIALNE W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ
Niestabilność państwa można powiązać z czterema aspektami tworzenia się instytucji państwowych
w Afryce Subsaharyjskiej.
• Pierwszym jest ich sztuczny charakter – utworzenie państw kolonialnych wprowadziło element niezwiązany ze społecznymi,
instytucjonalnymi i kulturowymi cechami kolonizowanych terytoriów.
• Drugim jest charakter eksploatacyjny – struktura instytucji państwowych została pomyślana w taki sposób, aby ułatwić transfer
zasobów do mocarstw kolonialnych, a nie w celu wspierania lokalnego rozwoju.
• Trzecim jest wewnętrzna ekstrawersja – państwo ustanowiło ścisłe powiązania gospodarcze z mocarstwami kolonialnymi,
a łączący je związek miał cechy zależności politycznej.
• Czwarty odnosi się do rządów pośrednich – systemu administracji kolonialnej zapoczątkowanego w Imperium Brytyjskim6,
który został także przyjęty przez Francję i Belgię w ich własnych koloniach7.
Europejskie mocarstwa kolonialne przeszczepiły struktury instytucjonalne, które były obce w lokalnym kontekście8. Rozwój
instytucji państwowych w czasach przedkolonialnych zmierzał ścieżkami odmiennymi od europejskich9. Państwa kolonialne nie
wyłoniły się z czasochłonnego procesu konsolidacji nieformalnych instytucji i godzenia konfliktów interesów w społeczeństwie.
Zamiast tego zostały one zewnętrznie narzucone przez przytłaczającą siłę militarną krajów europejskich. „Państwo w przeważającej
części Afryki [jest] zasadniczo państwem sztucznym, »zawieszonym ponad« społeczeństwem, które nigdy by go nie stworzyło
i które go nie żądało10”.
Sztuczny charakter instytucji państwowych przyczynił się do ich oderwania od społeczeństwa11. Zależność od systemu rządów
pośrednich nie umniejsza wagi tego argumentu, ponieważ tylko najniższe warstwy administracji kolonialnej można było powierzyć
ludności lokalnej. Chociaż przeważająca ich część była tradycyjnymi lub zwyczajowymi wodzami, ich role – a co ważniejsze, ich
stosunki z lokalnymi wspólnotami – zostały przekształcone przez władze kolonialne12. Argument Kaplana (2009) jest zgodny
z tokiem rozumowania przedstawionym w literaturze ekonomii rozwoju: Myrdal (1972) przypisuje słabość struktury państwa
w okresie postkolonialnym właśnie przeszczepieniu instytucji państwowych z zewnątrz, co wywołało w obywatelach nieodparte
poczucie sprzeciwu wobec tychże instytucji oraz niechęć do przestrzegania narzucanych przez nie zasad.
5
6
7
8
9
10
11
12
Paris 2002.
Lugard 1922.
Lange 2004.
Kaplan 2009.
Herbst 2000.
Luling 1997, str. 288–289.
Kaplan 2009.
Ranger 1983, str. 211–262; UNECA 2007.
52
Historyczne korzenie niestabilności państw
Sztuczne struktury państw kolonialnych nie miały na celu wspierania rozwoju gospodarczego skolonizowanych terytoriów, lecz
zaspokojenie gospodarczych interesów mocarstw kolonialnych. Dążenie do realizacji tych interesów nie przyjęło formy mechanizmu
wentyla nadwyżki. Zamiast tego mocarstwa kolonialne eksploatowały zasoby naturalne oraz czerpały korzyści podatkowe z kolonii,
w których poziomy opodatkowania były niezwykle wysokie i służyły rozwojowi lokalnej infrastruktury w bardzo ograniczonym zakresie.
Eksploatacyjny charakter państwa kolonialnego jest nierozerwalnie związany z jego ekstrawersją skierowaną w stronę mocarstwa
kolonialnego13. Silnym symbolem tego ukierunkowania jest lokalizacja stolic wzdłuż wybrzeża. „Europejczycy, w sposób raczej
systematyczny, budowali stolice, które przemieszczały władzę w stronę oceanu z dala od wewnętrznych ośrodków, które zostały
mozolnie stworzone przez Afrykanów14”. Na przykład, stolicą Złotego Wybrzeża została Akra, a nie śródlądowe Kumasi, które
było centrum Imperium Aszanti, natomiast Timbuktu zostało zastąpione przez Bamako na pozycji centrum politycznego Mali.
Ograniczoną orientację państw kolonialnych w kierunku wewnętrznym odzwierciedla także słaby rozwój infrastruktury drogowej,
który charakteryzował okres kolonialny. Infrastruktura była zaniedbywana wszędzie tam, gdzie nie prowadziła do bezpośredniego
zwrotu z inwestycji. Linie kolejowe, dla przykładu, były budowane na potrzeby transportu surowców z głębi lądu do portów, jednak
rzadko jako połączenia między terytoriami śródlądowymi.
Wysokie wskaźniki śmiertelności Europejczyków w Afryce Subsaharyjskiej także kształtowały kolonialne rządy, ograniczając
możliwości szeroko zakrojonego bezpośredniego osadnictwa15. Mocarstwa kolonialne – szczególnie Wielka Brytania, w mniejszym
stopniu także Francja i Belgia – organizowały osadnictwo w koloniach w bardzo ograniczonym zakresie i uciekały się do pośredniego
administrowania nimi. Najwyższe warstwy administracyjne w koloniach były w rękach kolonistów, natomiast w celu zapewnienia
ładu poza stolicą mocarstwa kolonialne polegały na tradycyjnych i zwyczajowych instytucjach16, ponieważ administracja kolonijna
miała bardzo ograniczony bezpośredni zasięg na obszarach wiejskich.
System rządów pośrednich rozniecał zdecentralizowany despotyzm17, ponieważ mocarstwa kolonialne zmieniały kształt stosunków
między zwyczajowymi wodzami a społecznościami. W czasach przedkolonialnych społeczności mogły odsunąć wodza od władzy,
a tymczasem tylko administracja kolonialna mogła przyznawać lub odbierać taką władzę18. System ten znacząco ograniczył
odpowiedzialność tradycyjnych i zwyczajowych wodzów przed ich wspólnotami – mogli sprawować lokalną władzę w celu
gromadzenia osobistego bogactwa, tworząc podwaliny późniejszej prywatyzacji państwa19.
Te cztery ściśle ze sobą powiązane elementy państw kolonialnych przypominają niektóre charakterystyczne cechy niestabilności
państwa. Sztuczny charakter ich powstawania odrywa instytucje państwowe od społeczeństwa, utrudniając realizację procesów
politycznych, które mogą zrównoważyć oczekiwania obywateli z możliwościami państwa. Ograniczone nastawienie krajów
niestabilnych na rozwój rozbrzmiewa eksploatacyjnym charakterem państw kolonialnych, a ich niezdolność do mobilizacji krajowych
zasobów można odnieść do ekstrawersji instytucji państwowych ustanowionych w erze kolonializmu. Natomiast rozwidlona
struktura państwa, wzmocniona pośrednimi rządami kolonialnymi, mogła stworzyć podwaliny neopatrymonialnego stanowiska
niektórych niestabilnych państw w Afryce Subsaharyjskiej20.
4. DEKOLONIZACJA
Z wyjątkiem kolonii portugalskich, które odbyły długą i gwałtowną walkę o niepodległość, oraz
kolonii południowoafrykańskich, pozostałe kraje subsaharyjskie uzyskały polityczną niezależność
od byłych mocarstw kolonialnych kilka lat po roku 1957, w którym z brytyjskiego Złotego Wybrzeża
wyłoniła się niepodległa Ghana. Spokojne przejście od rządów kolonialnych do politycznej autonomii
stanowiło oczywistą okazję do likwidacji szkodliwych cech instytucjonalnych państw kolonialnych.
Jednak elity polityczne nowych krajów rzadko wykraczały poza zwyczajną afrykanizację biurokracji,
niepołączoną z poważnymi reformami instytucjonalnymi. Dlaczego rozwój instytucjonalny państw Afryki
Subsaharyjskiej nie doświadczył znaczącej zmiany w czasie niepodległości?
Ograniczenie sztucznego charakteru wymagałoby naturalizacji instytucji państwowych, która mogłaby ograniczyć rozbieżności
pomiędzy instytucjami oficjalnymi a nieoficjalnymi. Jednak rozwój taki był utrudniony przez kilka charakterystycznych
czynników. Po pierwsze, struktury administracyjne – oraz zasięg władzy – kilku państw kolonialnych były raczej słabe. Skłaniało
13
14
15
16
17
18
19
20
Clapham 1996.
Herbst 2000, str. 16.
Acemoglu i in. 2001.
Lange 2004.
Lange 2004.
Lugard 1922.
Bayart 1999.
Mamdani 1996.
RAPORT EUROPEJSKI
O
53
Rozdział 3
to krajowych przywódców politycznych do zachowania ostrożności w dokonywaniu dużych zmian struktury instytucjonalnej,
którą chcieli skonsolidować. „Niezbędne było przejęcie funkcjonującej machiny rządowej, a nie tworzenie jej od podstaw w sytuacji
niewyobrażalnego zamętu wywołanego jednoczesnym uzyskaniem niepodległości oraz zmianą całej struktury politycznej”.21
Jednak systemy prawne, administracyjne i edukacyjne, nadmiernie przerobione na modłę zachodnią, wciąż uniemożliwiały
lokalnym społecznościom wykorzystanie własnych zasobów, możliwości oraz sieci społecznych i stwarzały zbędne konflikty
między instytucjami oficjalnymi i nieoficjalnymi. Wysoce scentralizowane struktury rządowe w krajach, w których oficjalne organy
państwowe pozostały nieskuteczne, a alternatywne źródła dochodu są nieliczne, zmusza grupy do rywalizacji o rzadkie zasoby
państwowe, uwypuklając polityczne rozdrobnienie w tym procesie.
Ponadto przywódcy wielu nowo powstałych państw zdobywali wykształcenie w krajach zachodnich – Julius Nyerere w Zjednoczonym
Królestwie, Léopold Sédar Senghor we Francji, a Kwame Nkrumah w Stanach Zjednoczonych. Natomiast przywódcy kształceni
w państwach afrykańskich – np. Milton Obote lub Félix Houphouët-Boigny – pobierali nauki w instytucjach akademickich, które
silnie popierały zachodnie wartości i instytucje polityczne. Postrzegali oni naturalizację instytucji państwowych jako powrót do
przedkolonialnych struktur politycznych, szkodliwych dla rozwoju22. Tradycyjne instytucje przyczyniły się do funkcjonowania
państw kolonialnych, co uniemożliwiło zawierzenie im kierowania procesami zmierzających do ograniczenia oderwania struktur
państwowych od lokalnych wartości politycznych i kulturowych23.
Eksploatacyjny charakter instytucji państwowych w okresie kolonialnym był wyraźnie szkodliwy dla rozwoju krajów Afryki
Subsaharyjskiej, jednak mógł on nadal służyć wyrachowanym interesom przywódców politycznych. Acemoglu i in. (2001) uważają,
że „w wielu przypadkach, gdy mocarstwa europejskie ustanawiały autorytarne instytucje, delegowały one codzienne działania
państwa na nieliczną krajową elitę. Ta wąska grupa często przejmowała kontrolę nad państwem po uzyskaniu niepodległości
i faworyzowała eksploatacyjne instytucje”.24
Ekstrawersji państw nie można było zlikwidować natychmiast po uzyskaniu niepodległości, ponieważ uzależnienie od zewnętrznych
źródeł dochodów odzwierciedlało głęboko zakorzenione cechy krajów Afryki Subsaharyjskiej. Na przykład, sieć dróg miała łączyć
zagraniczne kraje, a nie promować lokalny rozwój gospodarczy. Co więcej, ekstrawersja mogła leżeć w interesie elit politycznych.
Collier (2009a) sugeruje, że Mobutu Sese Soko, który zbudował osobisty majątek z dochodów uzyskiwanych z eksportu zairskich
zasobów naturalnych, nie miał żadnego interesu w tym, aby ograniczyć zależność od zewnętrznych źródeł dochodu25. Musiałaby mu
odpowiadać introwersja w generowaniu zasobów państwowych. Większa zależność od opodatkowania utworzyłaby koło – fortuny
dla społeczeństwa, błędne dla niego – większej potrzeby odpowiedzialności przed obywatelami oraz stopniowego wzmacniania
instytucji państwowych.
Brak woli politycznej do większej mobilizacji krajowych zasobów odpowiadał poważnym ograniczeniom zdolności. Podnoszenie
podatków stanowi wyzwanie dla słabo rozwiniętej struktury państwa, które miało trudności ze sprawowaniem władzy poza
obszarami miejskimi, podczas gdy większość ludności mieszkała na słabo zaludnionych obszarach wiejskich.
Dlatego też polityczna niezależność zdobyta przez kraje subsaharyjskie nie wniosła żadnych znaczących zmian do rozwoju
instytucji państwowych. Stąd tak solidne jest drugie ogniwo łańcucha, niezbędne do powiązania obecnej niestabilności państwa
z kolonializmem. Istnieją dobrze ugruntowane podstawy, na których można się oprzeć w uzasadnieniu, dlaczego niezależność
polityczna uzyskana przez kraje Afryki Subsaharyjskiej nie spowodowała znaczącej zmiany w rozwoju ich instytucji państwowych.
5. MIĘDZYNARODOWY KONTEKST I CIĄGŁOŚĆ
Politycznej niezależności nie dorównał rozwój instytucjonalny. Od zakończenia dekolonizacji minęły już
ponad trzy dekady, zatem niezbędne jest uzupełnienie argumentów na temat braku znaczących zmian
w instytucjach czynnikami, które wyjaśniają przetrwanie niektórych kluczowych cech instytucjonalnych.
Pomimo iż Afryka Subsaharyjska posiada godne uwagi przykłady skutecznego rozwoju instytucjonalnego,
np. w Botswanie, należą on jednak do wyjątków, a nie reguły. Dlaczego?
Niepodległe państwa w Afryce Subsaharyjskiej zostały utworzone „pociągnięciem międzynarodowego pióra”, jako że zostały
natychmiast uznane przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych26. W ten właśnie sposób „powstały państwa dolnego miliarda”,
których możliwościom gospodarczym i politycznym poświęcono niewiele uwagi. W odniesieniu od możliwości gospodarczych Collier
21
22
23
24
25
26
Clapham 1996, str. 35.
Clapham 1996.
Należy zauważyć, że pogląd o zacofaniu instytucji nieoficjalnych został potwierdzony – zaraz po uzyskaniu niepodległości – przez uzależnienie elit politycznych
od zwyczajowych i tradycyjnych wodzów jako źródła wsparcia politycznego. Takie nastawienie, które nie ograniczało rozbieżności między instytucjami
oficjalnymi a nieoficjalnymi, przyczyniło się z czasem do umocnienia szkodliwych skutków ubocznych kolonialnego systemu rządów pośrednich.
Acemoglu i in. 2001. Podobny argument wyprowadza Mamdani (1996).
Collier 2009a.
Collier 2009a.
54
(2009a) zauważa, że kilka nowo powstałych państw miało niewielkie rozmiary, ponieważ ograniczony okres doświadczeń kolonialnych
uniemożliwił mieszkańcom skolonizowanych terytoriów zjednoczenie się wokół wspólnej tożsamości narodowej.
Uniezależnienie się Azji Południowej od brytyjskich rządów kolonialnych spowodowało powstanie w 1949 r. z niezliczonych
przedkolonialnych podmiotów politycznych jedynie dwóch niepodległych państw – Indii i Pakistanu. Natomiast francuska Afryka
Zachodnia została podzielona na kilka małych krajów, których granice zostały wyznaczone arbitralnie. Kraje te były zbyt małe
jako państwa, co oznaczało, że ich ograniczona powierzchnia uniemożliwiała im zapewnienie bezpieczeństwa i ponoszenie
odpowiedzialności27. Arbitralność kolonialnych granic stworzyła „populacje złożone z niejednorodnych i często niezgodnych grup
tożsamościowych”, zagrażających trwałości politycznej państw postkolonialnych28.
Podczas gdy niejednorodne tożsamości plemienne i etniczne wyraźnie poprzedzały okres kolonialny, kolonialne administracje
spowodowały „bezruch populacji, wzmocnienie tożsamości etnicznej oraz większe usztywnienie definicji społecznej”, natomiast
przedkolonialna Afryka Subsaharyjska nie charakteryzowała się „jedyną tożsamością plemienną, ponieważ większość Afrykanów
migrowało między wieloma tożsamościami29”. Ranger wyraźnie odnosi się do „wynalezienia tradycji w kolonialnej Afryce”, ukazując,
że niektóre charakterystyczne cechy społeczeństw afrykańskich, takie jak znaczenie przynależności etnicznej lub plemiennej, nie
są spuścizną okresu przedkolonialnego, lecz raczej powstały – lub zostały znacznie wzmocnione – w czasach rządów kolonialnych.
Aby przedstawić trafny przykład takiej dynamiki, Newbury (1998) przypomina, że „belgijska administracja w Rwandzie [...] starała się
ustrukturalizować ład społeczny, zracjonalizować i unormować różnorodne stosunki społeczne [...]. W latach 30. XX wieku wydane
zostały dowody osobiste określające kategorię etniczną posiadaczy. [...] środki takie nie stworzyły tożsamości etnicznej, lecz służyły
kształtowaniu jej znaczenia społecznego. Stąd w kolonialnej Rwandzie plemię Hutu było klasyfikowane jako ludność drugiej
kategorii. Zostało to wyraźnie zilustrowane przydziałem nowych kolonialnych zasobów społecznych i gospodarczych30”. Przykład
ten sugeruje, że podzielone – wokół tożsamości etnicznych i plemiennych – grupy często były skutkiem rządów kolonialnych, nie
mniej niż jest obecnie struktura państwa.
Nowo narodzone kraje Afryki Subsaharyjskiej dręczyły zatem dwa problemy strukturalne – rozdrobnienie tożsamości politycznej
oraz słabość krajowych instytucji – które razem uniemożliwiły utworzenie jakiegokolwiek trwałego narodowego systemu
rządzenia, poważnie podkopując legalność państwa oraz tworząc wysoce niestabilne i trudne do reformowania sytuacje polityczne.
Rozdrobnienie polityczne oraz słabe organy rządowe wzajemnie na siebie oddziaływały, udaremniając próby budowania legalnego
i skutecznego państwa. Podział etniczny oraz podziały religijne i klanowe, jak również geograficzne i społeczno-ekonomiczne formy
rozdrobnienia politycznego, uniemożliwiły utworzenie „jednego z najważniejszych elementów działania państwa [...] stworzenie
apolitycznych struktur biurokratycznych (służby cywilnej, sądownictwa, policji, armii) popartych ideologią legitymizującą rolę
neutralnej władzy państwa w zakresie utrzymania ładu społecznego w drodze procedur oraz przepisów prawa31”.
Podczas gdy wiele spójnych grup o długiej wspólnej historii wytworzyło wyrafinowane systemy polityczne, gospodarcze i społeczne,
które zapewniają stabilność oraz przyspieszają postęp gospodarczy, populacje podzielone nie posiadają takich mechanizmów.
Rozdrobnione społeczeństwa, w połączeniu ze słabymi strukturami rządowymi, zazwyczaj popadają w „duszące miazmaty błędnych
kół”, wskutek których, jak zauważa Putnam, „ucieczka, nieufność, uchylanie się, wyzysk, izolacja, zaburzenia i stagnacja wzmacniają
się wzajemnie32”. Gdy takie dysfunkcyjne, nieproduktywne wzorce zachowań zaczną dominować w społeczeństwie, będą się
one utrzymywać, ponieważ, jak wyjaśnia North, wysoki stopień uzależnienia systemu instytucjonalnego od obranego kierunku
„zniechęca do produktywnych działań, [tworząc] organizacje i grupy interesów, które czerpią korzyści z istniejących ograniczeń”,
co „stanowi ważny czynnik wyjaśniający trwałe niskie stopy wzrostu w krajach rozwijających się33”.
Nunn (2007) prezentuje model wielu stanów równowagi, wskazujący, że wprowadzone z zewnątrz otoczenie instytucjonalne wraz
z brakiem zabezpieczenia praw własności oraz niskim poziomem produkcji, w którym państwo eksploatuje zasoby z systemu
gospodarczego, może się utrzymywać nawet po usunięciu zewnętrznego źródła wyzysku. „Społeczeństwo jest zakładnikiem tej
suboptymalnej równowagi nawet po zakończeniu okresu zewnętrznego wyzysku”, zatem polityczna niezależność nie skutkuje
likwidacją społecznie niepożądanego otoczenia instytucjonalnego34.
Pomimo iż większość postkolonialnych państw Afryki Subsaharyjskiej miała początkowo ograniczone możliwości gospodarcze
i polityczne, mapa polityczna regionu nie zmieniła się od zakończenia dekolonizacji. „Od 1945 r. żadne państwo nie zniknęło
w wyniku akcji militarnej sąsiada35”. Kraje te nie były narażone na zewnętrzne zagrożenia militarne, które miały decydujące
znaczenie w umacnianiu się państw europejskich36.
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
Collier 2009a.
Kaplan 2009, str. 2.
Ranger 1983, str. 248.
Newbury 1998, str. 11.
Easterly 2000, str.12.
Putnam 1993, 177.
North 1990, 99.
Nunn 2007, str. 173.
Collier 2009b, str. 4.
Tilly 1990.
RAPORT EUROPEJSKI
O
55
Rozdział 3
Cytując Colliera (2009b) obszerniej, „dekolonizacja nastąpiła po najbardziej przerażającej międzynarodowej wojnie w historii
oraz w kontekście rywalizacji nuklearnej. Nic dziwnego, że zaistniało poczucie, iż nie była to już akceptowana część rządowego
postępowania: było ono zbyt kosztowne, a wojny sąsiedzkie mogły przerodzić się w wojnę globalną. W wyniku międzynarodowej
presji, w tym międzynarodowej mediacji za pośrednictwem Narodów Zjednoczonych oraz grup regionalnych, takich jak Organizacja
Jedności Afrykańskiej, zasięg wojny międzynarodowej gwałtownie się zmniejszył. […] Darwinowski proces, według którego państwa
silne wchłaniają państwa słabe, przy czym Niemcy zmniejszyły się z ponad 300 państw do jednego, całkowicie się zatrzymał37”.
Zewnętrzne zagrożenia militarne stworzyły potrzebę introwersyjnego podejścia państwa, które wymagało nałożenia podatków,
by sfinansować aparat militarny niezbędny do odparcia tych zewnętrznych zagrożeń. Potrzeba mobilizacji krajowych zasobów
przez państwo nakłoniła obywateli do zażądania od niego odpowiedzialności za wykorzystanie środków fiskalnych, nakładając
tym samym ograniczenia na jego działania. Ponadto potrzeba pozyskania zasobów skłoniła państwa do wprowadzenia instytucji
rozwojowych, takich jak zabezpieczenie praw własności, ponieważ mobilizacja krajowych zasobów była ściśle powiązana z siłą
systemu gospodarczego. Zagrożenia zewnętrzne skonsolidowały także wspólną narodową tożsamość oraz wzmocniły proces
polityczny godzący interesy państwa i społeczeństwa.
Pomimo iż państwa Afryki Subsaharyjskiej nie były narażone na zagrożenia zewnętrzne, były one bardzo słabo zabezpieczone, jednak
zagrożenie stanowił wewnętrzny bunt, a nie państwa sąsiadujące38. Możliwość wszczęcia buntu wynikała z niewielkich rozmiarów
nowych państw, zwiększających szanse buntowników na pokonanie armii i przejęcie władzy, natomiast „duże jest bezpieczne”.39 Ochrona
przed zewnętrznym zagrożeniem, będąca dobrem publicznym, prowadzi do zbieżności interesów elity politycznej i społeczeństwa.
Ale ochrona przed zagrożeniem wewnętrznym już nie. Represja zagrożenia wewnętrznego jest dobrem prywatnym, któremu część
społeczeństwa może odmówić poparcia. Nie przyczynia się ona także do wzmocnienia wspólnej tożsamości narodowej.
Zagrożenia wewnętrzne nie stanowią poważnego zagrożenia dla stabilności rządu, ponieważ oszacowano, że tylko jedna na każde
pięć prób wszczęcia wewnętrznego buntu kończy się obaleniem rządu. Stąd najpoważniejszym zagrożeniem dla elit rządzących
w Afryce Subsaharyjskiej była armia, ponieważ zamachy stanu miały znacznie większe szanse powodzenia niż bunty40. To także
utrudniło funkcjonowanie zasadniczego mechanizmu konsolidacji instytucji państwowych w Europie: wzmocnienie armii. Mobutu
Sese Soko celowo osłabił i podzielił zairską armię, aby ograniczyć ryzyko zamachu stanu. Odniosło to paradoksalny skutek w postaci
inwazji maleńkiej Rwandy na sąsiadujący Zair w latach 199041.
Zatem niestabilność państwa w krajach Afryki Subsaharyjskiej służyła dobrze określonym interesom lokalnych elit politycznych.
Trwała słabość instytucji państwowych w okresie postkolonialnym była zgodna z interesami byłych mocarstw kolonialnych42. Po
rezygnacji z kontroli politycznej chciały one zachować kontrolę gospodarczą, by nadal eksploatować cenne zasoby z byłych kolonii.
Pomoc od państw-donatorów mogła również skonsolidować ekstrawersyjne nastawienie państw postkolonialnych, osłabiając
zachęty do efektywniejszej mobilizacji krajowych zasobów. Kryterium selektywności pomocy w konsensusie z Monterrey było
wynagradzanie krajów-beneficjentów posiadających sprzyjające środowisko niezbędne do mobilizacji krajowych zasobów oraz
skutecznego wykorzystywania międzynarodowych inwestycji i pomocy43. Jednak istnieje powszechna obawa, że pomoc mogła
mieć negatywny wpływ na ten ważny aspekt wzmacniania instytucji państwowych.
6. ZALEŻNOŚĆ INSTYTUCJI OD OBRANEGO KIERUNKU  ODERWANIE I EKSTRAWERSJA
Model osadnictwa kolonialnego wywarł silny i długotrwały wpływ na miary bieżącej jakości
instytucjonalnej44. Teoretyczny argument na poparcie analizy empirycznej – nieograniczonej do Afryki
Subsaharyjskiej – mówi, że wskaźniki śmiertelności dotyczące europejskich kolonizatorów miały wielki
wpływ na ich model osadnictwa. Kolonie, które Europejczycy zaludniali w bardzo ograniczonym
zakresie z powodu wysokich wskaźników śmiertelności, znacznie rzadziej przyjmowały ramy prawne
i instytucjonalne mocarstwa kolonialnego. Takie ramy były wprowadzane w tych koloniach, w których
europejscy osadnicy ich żądali, ponieważ w replikacji zorientowanych na rozwój ram instytucjonalnych
charakteryzujących państwa europejskie mieli oni bezpośredni interes. Jednak tam, gdzie osadnictwo
było ograniczone – tzn. w przeważającej części Afryki Subsaharyjskiej, z niewielkim wyjątkiem kolonii
portugalskich – ramy instytucjonalne państw kolonialnych miały zazwyczaj charakter eksploatacyjny45.
37
38
39
40
41
42
43
44
45
Collier 2009b, str. 4.
Collier 2009b.
Collier 2009b.
Collier 2009b.
Collier 2009a.
Wallerstein 1975.
Dollar i Levin 2006.
Acemoglu i in. 2001.
Długotrwały efekt modelu kolonialnego osadnictwa został niedawno potwierdzony przez Angelesa i Neanidisa (2009), którzy wykazują, że wpływa on na
obecną orientację rozwojową elity rządzącej oraz – tym kanałem – na efektywność zagranicznej pomocy.
56
Nie tylko rozmiary bezpośredniego osadnictwa w koloniach mają znaczenie – ma je także system kolonialnych rządów46. Badanie
w 30 brytyjskich koloniach, z których połowa znajduje się w Afryce Subsaharyjskiej, sprawdza hipotezę zakładającą, że pośrednie
rządy kolonialne były szkodliwe dla rozwoju instytucji po uzyskaniu niepodległości. Zakres rządów pośrednich – definiowany jako
„liczba kolonialnie uznanych zwyczajowych spraw sądowych w łącznej liczbie spraw sądowych w 1955 r.” – ma znaczący wpływ
na szereg miar jakości instytucjonalnej, takich jak skuteczność biurokratyczna, ciężar regulacyjny państwa, rządy prawa oraz brak
korupcji na szczeblu rządowym47. Dowód ten, mimo iż ograniczony do byłych kolonii brytyjskich, jest zgodny z argumentami
wysuniętymi w sprawie niekorzystnej schedy pośrednich rządów w Afryce Subsaharyjskiej.
Do tej pory popieraliśmy ideę mówiącą, że okres kolonialny odegrał rolę w budowaniu fundamentu pod niestabilność instytucji
państwowych w Afryce Subsaharyjskiej. Można nawet stwierdzić, że argumenty te wzmacniają określoną interpretację niestabilności
państwa w Afryce: mianowicie, że państwa regionu zawiodły, zanim zostały utworzone48. Rzeczywiście „przytłaczające są dowody na
to, że większość upadłych państw Afryki w żadnym momencie ery postkolonialnej nie przypominała idealnego typu nowoczesnego
zachodniego systemu politycznego49”. Dlatego termin państwo upadłe – który często stosuje się zamiennie z terminem państwo
niestabilne bez wyraźnego odróżnienia podstawowego znaczenia – może być bardzo mylący50. Niestabilność państwa dręczy
ostatnio kraje, które przez długi okres były postrzegane za przykłady sukcesu w zakresie rozwoju gospodarczego i instytucjonalnego
w regionie, np. Wybrzeże Kości Słoniowej oraz Zimbabwe. Jednak nie można zaprzeczyć, że niestabilność państwa – z czasem
bardzo uporczywa – przejawiała się głównie w krajach, które nigdy nie skorzystały na skutecznych instytucjach państwowych.
Wciąż jednak można powiedzieć, że spostrzeżenie to umacnia zagadkę, która dotyczy ograniczonego czasowo okresu europejskich
rządów kolonialnych. Chociaż nie należy bagatelizować wpływu kolonializmu na rozwój instytucji w państwach postkolonialnych,
ważne jest dokonanie analizy, czy – i ostatecznie jak – rządy kolonialne oddziaływały na pewne wcześniejsze i głębiej zakorzenione
czynniki.
Herbst (2000) przekonująco twierdzi, że zasięg kolonialnej władzy w Afryce Subsaharyjskiej przez dekady był nieco większy
od hipotetycznego. Konferencja berlińska „umożliwiła Europejczykom podbój Afryki, robiąc przy tym możliwie najmniej, by
ją kontrolować51”. „W 1939 r. przeciętny brytyjski komisarz okręgowy, wraz ze swym personelem złożonym z Afrykanów, był
odpowiedzialny za obszar wielkości Walii. Rządy nad około 43 mln ludzi w brytyjskiej Afryce tropikalnej w 1939 r. sprawowało łącznie
1 223 administratorów oraz 938 policjantów. Podobnie w 1938 r. 3 660 urzędników zarządzało 15 mln Afrykanów we Francuskiej
Afryce Zachodniej, 887 sprawowało władzę nad 3,2 mln mieszkańców we Francuskiej Afryce Równikowej, a 2 384 rządziło 9,4 mln
ludzi w Kongo Belgijskim52”.
Liczby te pokazują trafną miarę ograniczonej zdolności państw kolonialnych do sprawowania przez nie władzy administracyjnej
na rozległych terytoriach podlegających ich kontroli, która – oprócz niewielkiej kadry administracyjnej – została jeszcze bardziej
osłabiona przez słaby rozwój infrastruktury drogowej w okresie kolonialnym.
Dlaczego mocarstwa kolonialne nie zdecydowały się skonsolidować swojej kontroli nad Afryką Subsaharyjską? Najbardziej
przekonuje argument dotyczący zdolności, a nie woli. Wyzwanie stawiane państwom europejskim przez Afrykę Subsaharyjską
nie różniło się od tego, przed którym stawali „przedkolonialni władcy w Afryce, [którzy] przez wieki walczyli o rozszerzenie swojej
władzy53”. Autor utrzymuje, że “fundamentalnym problemem stojącym przed budowniczymi państw w Afryce – czy to przed
przedkolonialnymi królami, kolonialnymi gubernatorami, czy też prezydentami w erze niepodległości – było narzucenie władzy
na nieprzyjazne terytoria o stosunkowo niskich poziomach zaludnienia54”.
Argument ten sugeruje, iż nie można było oczekiwać, że krajom europejskim udałoby się w ciągu kilku dekad skonsolidować instytucje
państwowe, co nie udało się władcom przedkolonialnym lub czego nawet się nie podejmowali. Niektóre cechy państw kolonialnych
można odnieść nie tylko do państw niepodległych, ale także do charakterystycznych cech podmiotów politycznych w czasach
przedkolonialnych, co wskazuje na jeszcze silniejszą zależność od obranego kierunku oraz trwałość rozwoju instytucjonalnego
w regionie. Oderwanie władców od społeczeństwa odzwierciedlone było w tym, co Herbst (2000) nazywa „prymatem ucieczki”
(primacy of exit), gdy niemożliwe było pogodzenie interesów władców i pewnych grup społecznych. Ucieczka przyjmowała formę
mobilności – „migracja w celu ucieczki przed problemami społecznymi i politycznymi była [...] powszechnym zjawiskiem wśród
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Lange 2004; Acemoglu i in. 2001.
Lange 2004.
Anderson 2004, cytowany w Englebert i Tull 2008.
Englebert i Tull 2008, str. 111.
Cammack i in. 2006.
RAPORT EUROPEJSKI
O
57
Rozdział 3
ludów Yoruba, Edo, Fon i wielu innych55”. Mobilność osłabiła władców, co zauważa Barfield (1993) w przypadku plemion Sudanu
Południowego: „władza wodza plemienia Dinka była słaba, [...] ponieważ, zamiast poddać się jego zwierzchnictwu, niezadowolone
grupy dysydentów mogły przenieść się na nowe terytorium56”.
Perspektywa ucieczki migracyjnej znacznie ograniczała możliwości władców w zakresie pozyskiwania zasobów od podporządkowanej
im społeczności, ponieważ „rozproszona i mobilna ludność raczej nie wytwarza zasobów, na których stałe instytucje rządowe
mogłyby polegać, ani też nie tworzy struktur społecznych i wartości niezbędnych do ich utrzymania57”. Ta nieodłączna trudność
powodowała ekstrawersję nawet przedkolonialnych instytucji, które gromadziły zasoby z zewnątrz w drodze dalekosiężnej wymiany
handlowej. Ekstrawersja przedkolonialna przybrała najbardziej charakterystyczną formę w handlu niewolnikami. Niewolnicy
przeznaczeni na sprzedaż byli pozyskiwani ze społeczności, w której ludzie mogli być skazywani na podstawie zarzutów wnoszonych
w sposób dowolny przez instytucje sądownicze58, lub w wyniku najazdów na sąsiednie wspólnoty, niszcząc zaufanie oraz kapitał
społeczny.
Ta tragiczna forma przedkolonialnej ekstrawersji wywołała w krajach Afryki Subsaharyjskiej długotrwałe instytucjonalne
konsekwencje, które po raz kolejny można odnieść do obecnej niestabilności instytucji państwowych. Nunn (2008) dowodzi, że
handel niewolnikami opóźnił rozwój gospodarczy krajów Afryki Subsaharyjskiej, a efekt ten przekłada się na negatywny wpływ
na instytucje państwowe. Handel niewolnikami sprzyjał nieufności wobec instytucji państwowych oraz konsolidacji miejscowych
tożsamości etnicznych, co utrudnia sprawne funkcjonowanie relacji pomiędzy państwem a społeczeństwem, gdy to pierwsze
jest słabe.59
Nunn i Wantchekon (2009) w ostatniej pracy także wykazują, że handel niewolnikami wywarł długotrwały szkodliwy wpływ na
kapitał społeczny, ponieważ „zaufanie obywateli do swoich krewnych, sąsiadów i lokalnego rządu jest słabsze, jeśli ich przodkowie
byli poważnie zagrożeni handlem niewolnikami60”, co może działać jak szkło powiększające negatywne skutki niestabilności państwa.
Nunn i Puga (2009) pokazują, że handel niewolnikami przekształcił nieprzystępność terenu w błogosławieństwo w przebraniu dla
krajów Afryki Subsaharyjskiej: podczas gdy jego bezpośrednim skutkiem jest opóźnienie rozwoju gospodarczego, jego pośrednim
i bardziej istotnym skutkiem była ochrona ludności przed najazdami handlarzy niewolnikami.
7. WNIOSKI
Geograficzne zgrupowanie państw niestabilnych w Afryce Subsaharyjskiej wskazuje na pewne wspólne praprzyczyny niestabilności,
które wchodzą w interakcje ze specyficznymi dla każdego kraju siłami. Argumenty przedstawione w niniejszym rozdziale potwierdzają
istnienie historycznych czynników, które stanowią podwaliny niestabilności instytucji państwowych. Utworzenie państw kolonialnych
w czasach „wyścigu o Afrykę” wprowadziło pewne cechy instytucjonalne, które nadal są widoczne w dominujących dzisiaj strukturach
państwowych. Ani uzyskanie niezależności politycznej ani też dekady, które upłynęły od tamtego czasu, nie wpłynęły znacząco
na zmianę uzależnionej od obranego kierunku ewolucji państw Afryki Subsaharyjskiej.
Chociaż okres kolonialny prawdopodobnie odegrał zasadniczą rolę, nie wyczerpuje on historycznych czynników, które wpływają
na niestabilność instytucji państwowych w Afryce Subsaharyjskiej, ponieważ także era przedkolonialna wywarła wpływ na przyszły
rozwój instytucjonalny regionu. Zarówno okres przedkolonialny, jak i kolonialny wywarły długotrwały wpływ nie tylko na formalną
strukturę instytucji państwowych, ale także na inne czynniki społeczne, które determinują niestabilność lub trwałość systemu
politycznego. Przynależność etniczna została mianowicie w ogromnym stopniu ukształtowana zarówno przez handel niewolnikami
w erze przedkolonialnej, jak i przez jej zawężenie oraz nadanie jej większego znaczenia społecznego przez kolonialne administracje.
Chociaż historia ma znaczenie w odniesieniu do niestabilności, analiza przedstawiona w niniejszym rozdziale nie pozwala na
jakiekolwiek deterministyczne uproszczenie historii Afryki Subsaharyjskiej ani rozproszenie bieżącej niestabilności państwa.
Wielostronność rozwoju instytucji państwowych w poszczególnych krajach sugeruje, że skuteczne państwa mogą powstawać nawet
w kontekście, w którym szanse mogą być ograniczone czynnikami historycznymi lub geograficznymi, chociaż wobec wzmocnienia
państw Afryki Subsaharyjskiej nie należy mieć zbyt optymistycznych oczekiwań.
55
56
57
58
59
60
Barfield 1993, str. 38.
Clapham 1996, str. 28.
Nunn 2008.
Collier 2009b; Kaplan 2009.
Nunn i Wantchekon 2009, str. 43.
58
ROZDZIAŁ 4
CZYNNIKI EKONOMICZNE MOGĄ
NASILAĆ NIESTABILNOŚĆ
Ewolucja niestabilności państwa nie stanowi prostego łańcucha przyczyn i skutków lub nie jest rezultatem
jednego czynnika. Oddziałuje na nią wzajemna zależność oraz łączne skutki szeregu zagrożeń i presji,
skumulowane mechanizmy sukcesu oraz okna możliwości wpływające na funkcjonowanie i legitymację
aparatu państwowego. Obecne instytucje państwowe wywodzą się z historycznych korzeni tworzenia
państwa, a także z interakcji pomiędzy nimi a innymi warunkami, takimi jak cechy geograficzne oraz grupy
etniczne i religijne.
Stopniowa ich ewolucja jest z kolei powiązana z zewnętrznymi i wewnętrznymi czynnikami ekonomicznymi, które w otoczeniu
instytucjonalnym mogą nasilać niestabilność państwa. Może to popchnąć instytucje państwowe w dół spirali, gdzie ich możliwości
stają się coraz bardziej zagrożone. Może również wzmocnić państwo poprzez promowanie politycznej stabilności, legalności
i odpowiedzialności. Reformy, polityki rozwojowe, zewnętrzne wstrząsy i siły gospodarcze – w zależności od spuścizny historycznej
oraz zaangażowania krajowych rządów i instytucji międzynarodowych – mogą stanowić czynniki pobudzające niestabilność, lecz
także platformę wyjścia z niestabilności1.
1. CZYNNIKI EKONOMICZNE MAJĄ ZNACZENIE DLA NIESTABILNOŚCI PAŃSTWA 
A NIESTABILNOŚĆ MA ZNACZENIE DLA GOSPODARKI
Kierunek i poziom rozwoju gospodarczego mogą wpływać na niestabilność państwa, a jednocześnie z niej
wynikać2. Stosunki gospodarcze rozróżniają interesy oraz zachęty do współpracy lub rywalizacji, dzieląc
społeczeństwo na różne grupy społeczne. Ponadto gromadzenie zasobów na rzecz budowy państwa oraz
wewnętrznego ich współdzielenia wynika z modelu rozwoju gospodarczego. Na przykład, wiele państw
postkolonialnych, podejmując próbę wyzwolenia się spod wpływu byłych kolonizatorów nabywających
ich produkty (zapewniając rynek dla eksportu), wdrożyło ukierunkowane do wewnątrz polityki substytucji
importu, często wzmacniając rolę państwa w wysoce suboptymalny sposób.
W niniejszym rozdziale dokonano analizy procesów gospodarczych charakterystycznych dla państw niestabilnych i powiązanych
z symptomami niestabilności państwa – od słabych rządów i korupcji do nieuczciwego postępowania i konfliktu. Omówiono także,
jak te czynniki mogą oddziaływać na siebie, zwiększając niestabilność państwa lub formując spiralę szybszego wzrostu i silniejszych
instytucji. Celem jest wyróżnienie wyczucia i spójności czasowej w podejmowaniu różnych aspektów niestabilności. Mianowicie:
• Otwartość handlowa oddziałuje na niestabilność poprzez potencjalne korzyści handlowe, które mogą pomagać państwom
w wychodzeniu z sytuacji niestabilności ku odporności, ale również poprzez wartość spornych zasobów, koszty możliwości
zaskarżania oraz możliwości zmowy między podmiotami prywatnymi a urzędnikami publicznymi.
• Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) mogą pobudzać konkurencję w lokalnej gospodarce poprzez poprawę wydajności
w alokacji krajowych zasobów oraz ograniczenie opłat i negatywnych skutków ubocznych dla publicznego rządzenia. W tym
przypadku BIZ mają pozytywny wpływ na wzrost, którego zakres zależy od sektora oraz mobilizacji krajowego zatrudnienia.
Jednakże bez odpowiednich zachęt oraz przepisów inwestorzy zagraniczni mogą przyczynić się do złego rządzenia i korupcji
lub uczestniczyć bezpośrednio bądź pośrednio w „gospodarce wojennej” oraz finansowaniu watażków i konfliktów cywilnych.
• Bogactwo zasobów naturalnych może pomóc instytucjom państwowym w pełnieniu swoich funkcji za pośrednictwem
podatków z eksploatacji zasobów, stanowiących główne źródło dochodów rządowych w państwach niestabilnych (rozdział 2).
Jednak państwa niestabilne mogą także wpaść w błędne koło łączące zarządzanie zasobami z zanikającymi możliwościami
państwa – klątwę surowcową. Bogactwo surowców ma pozytywny wpływ na wzrost w krajach z dobrymi instytucjami, natomiast
1
2
Fosu 2009.
Robinson (2009) twierdzi, że Botswana stanowi interesujący przykład faktycznej interakcji pomiędzy rozwojem gospodarczym a konsolidacją państwa.
W następstwie uzyskania niepodległości w 1966 r. w Botswanie zaistniały początkowo warunki zbliżone do warunków w innych krajach subsaharyjskich,
które podążały mniej skuteczną i spokojną ścieżką formowania państwowości i gospodarki. Wspólne tym państwom było głębokie ubóstwo, powszechny
analfabetyzm, słaba infrastruktura, spuścizna kolonialna oraz zróżnicowanie grup etnicznych. Botswana obfitowała w bydło, podobnie jak Sudan i Somalia,
oraz w diamenty, podobnie jak Angola i Sierra Leone. Według Robinsona budowa nowoczesnego państwa – w oparciu o „długi proces formowania państwa
i instytucji odziedziczony po państwach Tswana” – stanowi wskazówkę w wyjaśnieniu sukcesu Botswany, ukazując jednocześnie zasadniczą rolę instytucji
państwowych w rozwoju gospodarczym oraz skuteczności polityk i paradygmatów gospodarczych.
RAPORT EUROPEJSKI
O
59
Rozdział 4
negatywny w krajach ze słabymi instytucjami3. Ze względu na to, że kraje niestabilne charakteryzują słabe instytucje, zasoby
naturalne będą przekleństwem raczej dla nich samych niż dla innych krajów afrykańskich, w których zasoby naturalne mogą
przyczynić się do wzrostu napędzanego eksportem. W tej sytuacji bardzo istotne są międzyokresowe kompromisy. Zasoby
naturalne zapewniają dochód „teraz”, często kosztem mniejszych dochodów w przyszłości. Efektywne nimi zarządzanie wymaga
zatem okresu długofalowego. Jego wyznaczenie nie jest jednak łatwe dla rządów, które mogą być nielegalne lub zagrożone
obaleniem.
• Drastyczne zmiany dostępu do ziemi i wody niosą ze sobą konsekwencje dla zrównoważonego rozwoju środowiskowego,
bezpieczeństwa żywnościowego oraz stosunków władzy. Czynniki te są ściśle powiązane z handlem oraz BIZ i mogą kształtować
stabilność społeczną, niestabilność państwa oraz wzrost gospodarczy.
• Zarządzanie bezpieczeństwem żywnościowym stanowi zasadniczą funkcję rządu, zatem niestabilność ma konsekwencje dla
bezpieczeństwa żywnościowego. Spostrzeżenie niezdolności lub niechęci państwa do przeciwdziałania przewlekłemu brakowi
bezpieczeństwa żywnościowego lub ochrony obywateli przed wstrząsami żywnościowymi może podważyć zaufanie do instytucji
publicznych, a tym samym legitymację rządu.
2. OTWARTOŚĆ HANDLOWA MOŻE ZWIĘKSZYĆ LUB ZMNIEJSZYĆ NIESTABILNOŚĆ
PAŃSTWA
Podczas gdy niestabilność państwa może wpływać na skuteczność otwartości handlowej na wyniki
gospodarcze, handel międzynarodowy może wywierać wpływ na niestabilność. Pierwszym skutkiem
otwartości handlowej jest zmiana struktury względnych cen towarów i usług wymienianych z pozostałą
częścią świata.
W kontekście niedoskonałego rządzenia i egzekwowania prawa otwartość handlowa wchodzi w relację z niestabilnością, wywołując
konsekwencje dystrybucyjne, przyspieszające wzrost gospodarczy, oraz wpływając na wartość spornych surowców, możliwości
korupcyjne, koszty alternatywne konfliktu, wybory pomiędzy działalnością produktywną a nieuczciwą oraz krańce poszukiwania rent.
W dobrze zdefiniowanym otoczeniu instytucjonalnym, w którym państwo zapewnia bezpieczeństwo, ochronę praw własności
oraz egzekwowanie umów, otwartość handlowa na ogół przynosi globalne korzyści. Jednak w słabym otoczeniu instytucjonalnym
sytuacja jest zgoła odmienna. Nawet jeśli istnieją potencjalne łączne korzyści handlowe, ich dystrybucja może stanowić podłoże
konfliktu oraz destabilizacji, zwłaszcza gdy państwowe instytucje zarządzające konfliktami nie istnieją lub zostały rozwiązane.
Ponadto na wymiar ten wpływ może mieć struktura korzyści komparatywnych państwa. W rzeczywistości wykluczenie pewnych
stanowiących zagrożenie grup ze współdzielenia zasobów państwa jest bardziej prawdopodobne, gdy kraj polega na „punktowych
źródłach” zasobów naturalnych (paliwa, minerały oraz plantacje cukru i bawełny), a nie na wytwórstwie i rozproszonym eksporcie
produktów rolnych (zwierzęta oraz produkty rolne wytwarzane w małych gospodarstwach, np. ryż i zboże)4. Takie przykłady, jak
nigeryjska wojna w Biafrze w późnych latach 60. XX wieku, wojny domowe w Angoli i Demokratycznej Republice Konga, są bardzo
liczne. Dla porównania, gdy produkcja i korzyści są szeroko dystrybuowane na obszarach geograficznych, w grupach etnicznych
oraz ośrodkach miejskich, prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktów wewnętrznych wydaje się bardzo ograniczone.
Otwartość może także wpływać na relacje pionowe pomiędzy państwem a społeczeństwem. Otwartość handlowa, na przykład,
może oddziaływać na charakter instytucji państwowych oraz rodzaj wybieranych przez elity polityk redystrybucji. Może ona jednak
również osłabić lokalne powiązania gospodarcze pomiędzy elitami a pozostałymi grupami społecznymi. To z kolei może zniechęcać
elity do inwestowania w lokalne dobra publiczne lub zachęcać do nieefektywnych polityk poszukiwania rent5.
Przeprowadzono szereg analiz dowodów empirycznych świadczących o powiązaniu między integracją handlu a występowaniem
wewnętrznych konfliktów i wojen domowych. Chauvet i in. (2007) postrzegają handel jako motywację do wojen domowych
lub jako środek finansowania buntu. Rzeczywiście istnieją siły napierające w przeciwnych kierunkach: niektóre obniżają ryzyko
wojen ze względu na wysokie koszty alternatywne konfliktów, jednak niektóre zwiększają to ryzyko, ponieważ handel zapewnia
alternatywne źródła konsumpcji i dochodu krajowej produkcji, która może zostać zniszczona przez wojnę.
3
4
5
Mehlum i in. 2006.
Isham i in. 2005.
Przykład takiej sytuacji podaje Segura-Cayuela (2006). Gdy elity polityczne nie są skłonne przyczyniać się do zapewnienia dóbr publicznych oraz nie
posiadają zdolności państwa do pobierania podatków, wtedy na ogół starają się zawłaszczyć zasoby poprzez zniekształcanie cen. Jednak zakres takich polityk
zawłaszczeniowych jest ograniczony faktem, że własne renty biznesowe elit mogą w pewnym stopniu być komplementarne wobec produktów wytwarzanych
przez grupy społeczne nienależące do elity. W takim kontekście otwartość handlowa ogranicza koszty alternatywne cenowych polityk zawłaszczeniowych.
W rzeczywistości dzięki integracji handlu ceny produktów są zazwyczaj ustanawiane poza krajową gospodarką, odłączając w pewnym sensie korzyści elit
od zniekształceń, które narzucają oni na lokalną gospodarkę. To z kolei skłania ich do intensywniejszego manipulowania względnymi cenami w kraju celem
uzyskania rent od grup nienależących do elity. Rozumowanie to sugeruje, że integracja handlu może nieść ze sobą negatywne konsekwencje w krajach
charakteryzujących się niskim uczestnictwem w życiu politycznym oraz słabą skłonnością elit do współpracy z pozostałą częścią społeczeństwa.
60
Czynniki ekonomiczne mogąnasilać niestabilność
Ostatnie przekrojowe badania ilościowe wskazują, że kraje otwarte są bardziej stabilne od krajów samowystarczalnych oraz mniej
narażone na wojny domowe, pomimo iż zaobserwowano istnienie istotnych kompromisów. Martin i in. (2008) uważają, że integracja
handlu może powstrzymywać wybuch wojny, jeżeli wojna domowa zagraża osiąganiu korzyści handlowych. Jednak otwartość
może także działać jak mechanizm zabezpieczający oraz obniżać koszty alternatywne wojen. Ściślej rzecz ujmując, otwartość
handlowa ma kontrastujące ze sobą wpływy na prawdopodobieństwo wystąpienia wojen domowych: może ona powstrzymywać
wojny najbardziej dotkliwe (które niszczą największą część handlu), lecz może także zwiększać ryzyko występowania konfliktów
na mniejszą skalę.
Koncentrując się na Afryce Subsaharyjskiej oraz analizując wpływ otwartości handlowej i liberalizacji na wybuch wojen wewnętrznych
w 37 krajach w latach 1980-2000, Bussman i in. (2005) popierają pogląd, że otwartość handlowa ma pozytywny wpływ na pokój
i stabilność po zakończeniu restrukturyzacji gospodarki. Na krótką metę jednak liberalizacja handlu może zwiększać ryzyko wybuchu
wojny domowej oraz konfliktu w trakcie wdrażania reform.
Przytoczona dyskusja wskazuje na kompromisy polityczne pomiędzy krótkoterminowymi zagrożeniami wynikającymi z reformy
handlu a długofalowymi korzyściami wynikającymi z otwartości, jak również między zapobieganiem dotkliwym konfliktom
a trwałymi zagrożeniami napięć na mniejszą skalę. Możliwym rozwiązaniem takiego kompromisu jest wynagrodzenie bezpośrednich
przegranych w celu ograniczenia krótkoterminowego ryzyka niestabilności politycznej oraz zapewnienie gospodarce wystarczającej
ilości czasu do osiągnięcia długoterminowej sytuacji, w której reformy przynoszą korzyści dostatecznie dużej liczbie obywateli.
3. DWUSTRONNE POWIĄZANIA MIĘDZY BEZPOŚREDNIMI INWESTYCJAMI
ZAGRANICZNYMI A NIESTABILNOŚCIĄ
Chociaż w literaturze uznano negatywny wpływ złego zarządzania wewnętrznego oraz korupcji na
napływ BIZ, ostatnie badania przedstawiają pewne empiryczne oznaki odwrotnego wpływu BIZ na
struktury administracyjne kraju-beneficjenta oraz ostateczne przejawy niestabilności państwa: konflikty
i wojny domowe. Najnowsze badania nie dostarczyły rozstrzygających dowodów empirycznych na
istnienie związku pomiędzy bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi a konfliktami. Polachek i in.
(2005)6 uważają, że BIZ ograniczają prawdopodobieństwo międzynarodowych konfliktów, a handel
i BIZ uzupełniają się wzajemnie w zakresie ograniczania konfliktów, natomiast Gissinger i Gleditsch
(1999)7 sugerują, że w krajach najbiedniejszych BIZ mają pozytywny wpływ na dobrobyt gospodarczy,
ale negatywny na dystrybucję i niepokój polityczny. Barbieri i Reuveny (2005)8 z kolei uważają, że BIZ
w krajach najsłabiej rozwiniętych ograniczają czas trwania wojen domowych, jednak nie ograniczają
prawdopodobieństwa ich wybuchu.
Literatura empiryczna nie popiera ostatecznie hipotezy pozytywnego sprzężenia pomiędzy BIZ a innymi wymiarami niestabilności
państwa, takimi jak korupcja. Ostatnia analiza przekrojowa przeprowadzona przez Larraina i Tavaresa (2007) wskazuje, że BIZ
znacznie ograniczają korupcję w krajach-beneficjentach, a ich rezultaty są odporne na integrację kilku czynników warunkujących
otwartość obok nasilenia handlu oraz przeciętnych stawek, w tym zależności od surowców naturalnych, rozproszenia etnicznego
oraz rozmiaru gospodarki i wydatków rządowych9. Związek pomiędzy BIZ a korupcją może jednak zależeć od poziomu rozwoju
oraz demokratyzacji kraju-beneficjenta. Zhu (2007)10, na przykład, przedstawia empiryczne poparcie poglądu mówiącego, że
napływ BIZ na ogół ogranicza korupcję w lepiej rozwiniętych demokracjach, natomiast nasila ją w słabiej rozwiniętych krajach
niedemokratycznych.
Wyniki te podkreślają, chociaż nie w sposób definitywny, wyzwania polityk BIZ. Po pierwsze, przezwyciężenie niestabilności państwa
oraz budowanie silnych instytucji demokratycznych może być koniecznie dla pozyskania korzyści gospodarczych wynikających
z BIZ. Po drugie, chociaż otwartość na BIZ w kontekstach niestabilności może ograniczać ryzyko występowania wewnętrznych
konfliktów, wymaga ona również pewnej formy regulacji, która promowałaby jakość inwestycji, a nie ich ilość. Aby BIZ mogły
przyczynić się do rozwoju lokalnej gospodarki, ważne jest oczywiście stworzenie ram prawnych i księgowych, które zachęcają do
przejrzystości i odpowiedzialności w krajach inwestorów.
Informacje na temat związku pomiędzy BIZ a niestabilnością państwa można uzyskać, przyglądając się bliżej głównym beneficjentom
BIZ w Afryce Subsaharyjskiej. Jedynie w 13 z 29 państw niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej udział BIZ w PKB przekracza wartość
6
7
8
9
10
Polachek i in. 2005.
Gissinger i Gleditsch 1999.
Barbieri i Reuveny 2005.
Zobacz Larrain i Tavares 2007.
Zhu 2007.
RAPORT EUROPEJSKI
O
61
Rozdział 4
średnią dla SSA (jest on niski, na poziomie 3,2%, w porównaniu z 4,8% w Azji Południowo-Wschodniej). Większość z tych państw
obfituje w ropę oraz surowce naturalne (Angola, Czad, Gwinea Równikowa, Nigeria, Republika Konga, Sierra Leone, Sudan i Wyspy
Świętego Tomasza i Książęca)11. Aby zatem zrozumieć wpływ BIZ na niestabilność państwa, należy najpierw poznać zasobność
w surowce naturalne.
Dlatego też, chociaż BIZ mogą potencjalnie wywierać pozytywny wpływ na wzrost i ograniczanie ubóstwa, negatywne czynniki
zewnętrzne przeważają, gdy jakość instytucji jest niska, zwiększając prawdopodobieństwo konfliktu i złego zarządzania.
Wynikające z tego błędne koło wzmacnia oddziaływanie BIZ na niestabilność. Aby przekształcić to błędne koło w koło sukcesu,
rządy (zalegalizowane) muszą przyczynić się do sprawiedliwej dystrybucji dochodów poprzez związanie sobie rąk. Jednak niska
wiarygodność rządów w krajach niestabilnych oddala perspektywę koła sukcesu, chyba że bodźce oraz gwarancje zaangażowania
nadejdą ze strony podmiotów zewnętrznych (np. organizacji międzynarodowych).
4. ZASOBY SUROWCÓW NATURALNYCH MOGĄ POGORSZYĆ JAKOŚĆ RZĄDZENIA
Obfitość surowców naturalnych stanowi ogromną szansę dla rozwoju gospodarczego i konsolidacji
państwa. Państwo bogate w surowce posiada fundusze na budowę zdolności do realizowania funkcji,
a szczególnie na finansowanie wydatków publicznych na rzecz rozwoju gospodarczego i ograniczania
ubóstwa. Jednak mechanizmy odwrotne mogą zagrażać temu procesowi: zależność surowcowa może
powodować niestabilność gospodarczą, która z kolei może przekształcić się w niestabilność polityczną.
Obfitość surowców naturalnych może w rzeczywistości osłabiać jakość rządzenia, będącego kluczowym
składnikiem funkcjonowania państwa, a tym samym zwiększać ryzyko niestabilności państwa. Jednak
przełożenie zasobności surowcowej na dobre wyniki gospodarcze oraz wyższe standardy życia
prawdopodobnie w większym stopniu wymaga dobrego rządzenia niż w gospodarkach ubogich
w surowce. Ta współzależność pomiędzy zasobami surowcowymi a słabym rządzeniem może popychać
niestabilne państwa w przeciwnym kierunku.
Surowce naturalne mogą być zatem zarówno błogosławieństwem, jak i przekleństwem dla państw w nie zasobnych12. Badania
empiryczne potwierdzają, że punktowe źródła surowców oraz renty surowcowe zwiększają korupcję oraz opóźniają rozwój
gospodarczy i instytucjonalny. Ponieważ kilka krajów niestabilnych posiada znaczne zasoby surowców naturalnych, a poziom
rządzenia jest w nich niski, należy podjąć kwestię, jak obfitość surowców może nasilać niestabilność państwa (lub co można zrobić,
aby skorzystać z możliwości oferowanych przez zasobność surowców i przekształcić gospodarkę w gospodarkę napędzaną przez
eksport).
Zagospodarowanie złóż surowców naturalnych – od planowania poprzez eksploatację po zarządzanie dochodami – wiąże się
z odpowiedzialnością rządu. Zasobność surowcowa zwiększa możliwości odebrania surowców zasiedziałemu rządowi (zob.
rozdział 2). Poszukiwanie renty może przybierać różne formy: od korupcji i kradzieży do konfliktu. Renty surowcowe mogą
w rzeczywistości prowadzić do obalenia rządu w wyniku rewolty na poziomie regionalnym lub krajowym. Ponieważ zmiany cen
towarów wpływają na występowanie i czas trwania wojen domowych, aktualna dyskusja skoncentrowała się na kanałach dla
towarów podstawowych wpływających na ryzyko konfliktu13.
• Po pierwsze, eksport towarów podstawowych może wspierać finansowo eskalację i trwałość buntu.
• Po drugie, bunty mogą być motywowane żądzą pozyskania rent, łatwiejszych w kontekście bezprawia, takich jak te generowane
przez konflikt.
• Po trzecie, surowce naturalne zwiększają prawdopodobieństwo wojen secesjonistycznych.
Zasobność surowcowa może także modyfikować interesy i sposoby postępowania zasiedziałych rządów. Jakość rządzenia
może pogorszyć się na kilka sposobów:
• Renty surowcowe mogą ograniczać odpowiedzialność przed elektoratem w ustroju demokratycznym, jeżeli rząd wykorzystuje
środki pieniężne na zachowanie władzy w drodze protekcji. Bardziej bezpośrednią formą oddzielenia wyborów od
odpowiedzialności jest kupowanie głosów. Zatem renty surowcowe mogą podważać rolę wyborów oraz zachęcać rządy do
utrzymania władzy.
11
12
13
Udział BIZ w PKB tych krajów waha się w przedziale od 5% w Angoli do 27% w Gwinei Równikowej.
Kompleksowa analiza tego problemu opisana została w dokumentach informacyjnych Colliera (2009) oraz Colliera i Venablesa (2009).
Zobacz dokument informacyjny Marty Reynal-Querol (2009).
62
• W ustroju autokratycznym renty surowcowe mogą ograniczać skuteczność nadzoru ograniczającego odpowiedzialność,
ograniczając tym samym presję ciążącą na rządzie w zakresie realizacji potrzeb obywateli.
• Renty surowcowe mogą przechylić szalę demokracji w stronę autokracji.
• Mogą one także opóźniać fundamentalne zmiany poważnie dysfunkcyjnych polityk.
Fakt, że bogactwo surowców zazwyczaj gwarantuje renty, zwłaszcza w krajach niestabilnych, w których ład prawny nie został w pełni
wdrożony, może tworzyć środowisko, w którym trudno jest zapewnić stabilny postęp gospodarczy, środowisko bardziej podatne
na niepokoje społeczne i polityczne. W aktualnej literaturze istnieje wiele dowodów na to, że uzależnienie od surowców wywołuje
gospodarczą niestabilność oraz niezdolność do tworzenia strategii zatrudnienia niezwiązanych ściśle z surowcami naturalnymi14.
Jeżeli państwo nie jest w stanie ustanowić ram prawnych dla licencji poszukiwawczych i produkcyjnych w celu zagospodarowania
i wydobycia surowców, wtedy prawdopodobne jest występowanie niewłaściwej dystrybucji, poszukiwania rent oraz niedostatecznej
wydajności. Niewłaściwa dystrybucja pojawia się w związku z dystrybucją przestrzenną surowców naturalnych, poszukiwanie rent
w związku z przyznawaniem własności według fizycznej kontroli nad danym terytorium, natomiast niedostateczna wydajność
ze względu na niepewność utrzymania kontroli. Jeżeli kontrola postrzegana jest jako tymczasowa, wtedy zachęca to prywatne
podmioty do szybkiego wyczerpania zasobów, nawet gdy jest to bardziej kosztowne społecznie.
Kolejnym skutkiem jest to, że brak praw własności – bardzo powszechny w krajach niestabilnych – oddziałuje z brakiem informacji.
Zupełnie jak w przypadku wynalazków, zachęta do podejmowania poszukiwań jest bardzo słaba, jeżeli odkrycia nie podlegają
ochronie15. Skuteczniejsze jest czekanie, aż inni odnajdą zasoby naturalne, a następnie przejęcie nad nimi kontroli, nawet jeżeli
wiąże się to z użyciem przemocy. Stąd wiele źródeł zasobów pozostaje nieodkrytych.
Ramka 4.1: Kodeksy postępowania i Karta Zasobów Naturalnych
Międzynarodowe zobowiązania w postaci kodeksów postępowania oraz zobowiązań traktatowych mogą mieć znaczenie.
Przykłady obejmują Inicjatywę na rzecz Przejrzystości w Przemyśle Wydobywczym (EITI), proces Kimberly (wymagający, by
diamenty będące w obrocie posiadały certyfikaty świadczące, iż nie pochodzą one z obszarów objętych konfliktem) oraz
nowszą Kartę Zasobów Naturalnych. Karta ta stanowi zestaw zasad przeznaczonych dla rządów i społeczeństw w zakresie
efektywnego wykorzystywania możliwości stwarzanych przez surowce naturalne. Jej celem jest wspieranie rządów
i społeczeństw państw bogatych w zasoby nieodnawialne w zakresie zarządzania tymi zasobami w sposób zrównoważony
środowiskowo, generujący jednocześnie wzrost gospodarczy i wspierający dobrobyt ludności. Ma ona także na celu
zapewnienie, aby możliwości stwarzane przez nowe odkrycia i rozkwit towarowy nie zostały zaprzepaszczone.
Karta Zasobów Naturalnych jest wyjątkowa w tym względzie, że jest tworzona w drodze procedury uczestnictwa w oparciu
o badania akademickie.
„Karta obejmuje dwanaście zasad, [...] które uwzględniają wybory oraz sugerowane strategie, do których mogą
dążyć rządy w celu umocnienia perspektyw trwałego rozwoju gospodarczego w oparciu o eksploatację surowców
naturalnych16:
• Zagospodarowanie zasobów naturalnych powinno mieć na celu zapewnienie maksymalnych korzyści obywatelom
danego kraju.
• Surowce wydobywcze są zasobami publicznymi, a decyzje o ich eksploatacji powinny być przejrzyste oraz podległe
świadomemu nadzorowi publicznemu.
• Konkurencja ma zasadnicze znaczenie dla zabezpieczenia wartości oraz zapewnienia uczciwości.
• Warunki fiskalne muszą być odporne na zmieniające się okoliczności oraz zapewniać, że kraj uzyskuje pełną wartość
ze swoich zasobów.
• Krajowe przedsiębiorstwa surowcowe powinny być konkurencyjne i nie powinny odpowiadać za funkcje regulacyjne
ani inne działania.
• Projekty surowcowe mogą mieć poważne skutki środowiskowe i społeczne, które muszą być uwzględniane oraz
ograniczane na wszystkich etapach realizacji projektu.
14
15
16
Literatura przeważnie koncentruje się na pojęciu zależności surowcowej, a nie tylko dostępności surowców, co stwarza różnice w krajach, które mają bardziej
zdywersyfikowaną gospodarkę i nie są tak mocno uzależnione od surowców naturalnych.
Problem jest analogiczny do problemu omówionego przez Dixita (1989) dla BIZ. Ostatnim przykładem jest pomyślna eksploracja złóż ropy w Ghanie, w której
nastąpił postęp w zakresie praw własności.
Zaczerpnięto ze strony: http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts dnia 5 października 2009 r.
RAPORT EUROPEJSKI
O
63
Rozdział 4
• Dochody z surowców powinny być wykorzystywane przede wszystkim do wspierania trwałego wzrostu wewnętrznego
poprzez tworzenie warunków dla krajowych inwestycji oraz utrzymywanie wysokiego ich poziomu.
• Efektywne wykorzystanie dochodów z surowców wymaga stopniowego zwiększania wydatków wewnętrznych oraz
usuwania nieprzewidywalnych strumieni dochodów.
• Rządy powinny wykorzystywać bogactwo surowców do zwiększania wydajności i efektywności wydatków publicznych.
• Rządy powinny realizować inwestycje w sposób umożliwiający prywatnemu sektorowi reagowanie na zmiany strukturalne
w gospodarce.
• Rządy, którym podlegają przedsiębiorstwa wydobywcze oraz międzynarodowe ośrodki kapitałowe, powinny egzekwować
stosowanie najlepszych praktyk.
• Wszystkie przedsiębiorstwa wydobywcze powinny przestrzegać najlepszych międzynarodowych praktyk w zakresie
umów, działalności i płatności”.
W kilku krajach niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej przyjęto EITI w celu poprawy rządzenia poprzez weryfikację oraz
pełną publikację płatności firm i dochodów rządowych z ropy, gazu i innych surowców wydobywczych. Przedsiębiorstwa
wydobycia ropy, gazu i innych surowców wsparły tę inicjatywę. Przystąpienie do EITI stanowi silny sygnał rządowego
zobowiązania do przejrzystości.
Z perspektywy krajowej możliwe jest tworzenie mechanizmów zobowiązań poprzez zawieranie długoterminowych umów
oraz budowanie dobrej reputacji. Możliwe jest także ustanowienie zasad fiskalnych, na mocy których część dochodów
odkładana byłaby na rzecz realizacji celów długofalowych.
Niger i Liberia wystąpiły do swoich partnerów pomocowych o wsparcie techniczno-prawne w zakresie przyznawania
kontraktów. W Mozambiku działania analityczne wspierają dialog na temat zarządzania wydatkami publicznymi oraz
odpowiedzialności finansowej w kontekście wzrostu dochodów z wydobycia surowców kopalnych. Niektóre kraje wystąpiły
o pomoc w zakresie organizacji przetargów licencyjnych i negocjacji umów z dużymi inwestorami, a także zarządzania
nieregularnymi dochodami z obrotu towarowego oraz poprawy struktury i jakości inwestycji publicznych.
5. SYSTEM RZĄDÓW WPŁYWA NA ZWIĄZEK MIĘDZY GRUNTAMI
A NIESTABILNOŚCIĄ
Dramatyczne zmiany w dostępie do ziemi uprawnej zwykle następują za sprawą działań rządu.
Istnieje duża możliwość przeprowadzenia reform w sprawie tytułu prawnego do ziemi i utworzenia
polityk w tej dziedzinie – w zakresie podatku gruntowego, uzyskiwania tytułów i ewidencjonowania,
a także regulujących umowy o ziemię i rynki – mających na celu ograniczanie ubóstwa, zwiększanie
produktywności rolnej oraz wzmacnianie środowiska. Jednak polityki dotyczące ziemi uprawnej nie są
neutralne i mogą wywoływać napięcia społeczne. Konflikty afrykańskie pokazują, że nieprzemyślane
reformy w sprawie tytułu prawnego do ziemi były czynnikami podstawowymi lub przynajmniej
je zaostrzającymi. Ograniczanie znacznej części społeczeństwa dostępu do ziemi uprawnej może
powodować żal, frustrację, niedobór żywności oraz brak równowagi w obrębie władzy politycznej17.
W Zimbabwe reforma rolna rozpoczęła się w 1980 r., a późniejsze „przyspieszone przesiedlenie” miało silny wpływ na rolnictwo,
powodując masową utratę zatrudnienia, brak bezpieczeństwa żywnościowego i gwałtowne reakcje18. Ziemia stanowi również
kwestię sporną w innych krajach doświadczających przedłużającego się kryzysu, takich jak Demokratyczna Republika Konga,
Somalia i Sudan19. W Górach Nubijskich w Sudanie obwieszczenie ustawy w sprawie nieewidencjonowanych gruntów w 1970 r.,
która znosiła zwyczajowe prawa użytkowania ziemi i wprowadzała podstawy prawne w odniesieniu do zakupu ziemi uprawnej
w ramach wielkoskalowych zmechanizowanych projektów rolniczych, doprowadziło do pozbawienia w znacznym stopniu praw
obywatelskich drobnych rolników i wędrownych pasterzy: projekty te pochłonęły szacunkowo połowę łącznego obszaru równin
(najlepszej jakościowo gleby w regionie)20.
17
18
19
20
Vlassenroot i in. 2006.
Sachikonye 2003; Pons-Vignon i Solignac Lecomte 2004.
Alinovi i Russo 2009.
Pantuliano 2008.
64
W ostatnim czasie w Afryce Subsaharyjskiej zaobserwowano nowe zjawisko mogące potencjalnie mieć istotny wpływ na użytkowanie
ziemi uprawnej i dostęp do niej. W następstwie kryzysu żywnościowego i naftowego oraz pomimo kryzysu gospodarczego
i finansowego nastąpiła fala nabywania ziem uprawnych przez inwestorów zagranicznych i krajowych. Dało to początek gorącej
debacie. Wygląda na to, że głównymi inwestorami w ziemię w Afryce są rządy Chin, Zjednoczonych Emiratów Arabskich, Indii,
Południowej Korei i UE, a także firmy prywatne. Jednak międzynarodowa prasa informowała o wielkoskalowych transakcjach
dotyczących gruntów z innymi krajami inwestującymi, takimi jak Stany Zjednoczone, Libia i Egipt. Zgromadzone wstępnie dowody21
sugerują, że BIZ w ziemię w Afryce najczęściej dotyczą niewielkiej grupy krajów (Sudanu, Mozambiku, Madagaskaru, Etiopii). Ale
tendencja ta rozprzestrzenia się na inne obszary docelowe kontynentu. W ostatnim czasie duże inwestycje w ziemie uprawne
zaewidencjonowano w Angoli, Demokratycznej Republice Konga, Ghanie, Liberii, Nigerii oraz Tanzanii.
Konsekwencje, jakie poniesie afrykańskie rolnictwo i ludność, mogą być poważne, trwałe i trudne do odwrócenia. Skala zjawiska
jest nadal w dużej mierze nieznana z powodu ograniczonych danych jakościowych i ilościowych, które nie są ani wiarygodne, ani
też przejrzyste, jednak dostępne dowody sugerują, że zjawisko to nie jest marginalne. Tylko w pięciu krajach afrykańskich (Etiopii,
na Madagaskarze, Mali, Mozambiku i Sudanie) od 2004 r. zaakceptowano duże22 transakcje dotyczące gruntów, obejmujące
łączną powierzchnię 2,5 mln hektarów, a nierozstrzygnięte jeszcze kontrakty zwiększyłyby te statystyki23. Ta znajdująca się wciąż
w stadium początkowym fala budowania może okazać się niebezpieczna dla rozwoju niestabilnego państwa. Dlatego też bardzo
ważne jest monitorowanie i zapobieganie wszelkim ewentualnym negatywnym skutkom tej „szczególnej” formy BIZ w rolnictwo
wobec równowagi społecznej i niestabilności państwa.
Wyobrażenie ogromnej dostępności ziemi uprawnej i niewykorzystanych zasobów wodnych w Afryce stworzyły zainteresowanie,
ale to ostatnie tendencje dotyczące cen żywności i ropy oraz reakcje protekcjonistów kilku głównych eksporterów żywności
wywołały falę inwestycji. Większy popyt na żywność niosący ze sobą zapotrzebowanie na techniki produkcji wymagające ziemi
(jak w przypadku mięsa i produktów mlecznych), rosnący popyt na źródła energii będące alternatywą dla paliw kopalnych, coraz
bardziej odczuwalny niedostatek wody przeznaczonej do celów produkcji i powolny wzrost produktywności rolnej – a w niektórych
obszarach ograniczenie produkcji rolnej – wszystko to prowadzi do nacisków na rozwój sektora rolnictwa. Importerzy żywności
mogą być mniej skłonni do powierzania bezpieczeństwa żywnościowego rynkom międzynarodowym, a zlecanie produkcji żywności
na zewnątrz stało się obecnie bardziej realną strategią krajową.
Związek pomiędzy BIZ a politykami zagranicznymi i interesami krajowymi umocnił się poprzez rosnące zaangażowanie
przedsiębiorstw państwowych i niezależnych funduszy kapitałowych w rynki międzynarodowe. Chociaż większość transakcji
dotyczących gruntów zawieranych jest z prywatnymi i zagranicznymi inwestorami, a w niektórych krajach inwestorzy krajowi
są coraz bardziej zainteresowani nabywaniem ziemi uprawnej, inwestycje te często wspierane są przez rząd i – zarówno rządy
zagraniczne, jak i przyjmujące – promują i wspierają wielkoskalowe inwestycje w ziemię24.
Wiele krajów afrykańskich podejmuje obecnie próbę uzyskania korzyści z rosnącej wartości ziemi i wody. Z tego właśnie powodu
w ramach transakcji dotyczących gruntów od inwestorów wymaga się zwykle zobowiązania do przeprowadzenia inwestycji,
utworzenia infrastruktury czy zapewnienia zatrudnienia. Głównym pomysłem jest promowanie rozwoju gospodarczego kraju
i ograniczanie ubóstwa poprzez wymianę zasobów, których jest pod dostatkiem, na zasoby brakujące: grunty na kapitał,
infrastrukturę, technologie i umiejętności. W wielu krajach afrykańskich, a szczególnie w tych niestabilnych, większość populacji
zamieszkuje tereny wiejskie. Rozwój rolnictwa może prowadzić do ograniczenia ubóstwa i wzrostu gospodarczego, podczas gdy
inwestycje w infrastrukturę, wiedzę specjalistyczną i technologię mogą mieć istotne pozytywne skutki uboczne.
Ramka 4.2: Wielkoskalowe nabycia ziemi uprawnej w Afryce – analiza transakcji dotyczących
gruntów
Lorenzo Cotula, Starszy badacz – Prawo i zrównoważony rozwój, Międzynarodowy Instytut Środowiska
i Rozwoju
Transakcje dotyczące gruntów zawierane są w ramach jednej lub kilku umów. Należy je poddać weryfikacji razem z innymi
dokumentami prawnymi określającymi ich szerszy kontekst prawny, włączając prawo krajowe i międzynarodowe. Kontrakty
są złożone i w znacznym stopniu różnią się od siebie w zależności od kraju, a nawet projektu. Należy poświęcić więcej pracy
na zbadanie trendów występujących w praktykach kontraktowych i na porównanie opcji kontraktowych. Jednak analiza
niewielkiej liczby umów z Afryki zwraca uwagę na pewne kluczowe kwestie.
21
22
23
24
Dowody te oparto na badaniach Cotuli i in. 2009; von Braun i Meinzen-Dick 2009; GRAIN 2008.
Powyżej 1000 hektarów.
Cotula i in. 2009.
Cotula i in. 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
65
Rozdział 4
STRONY UMOWY I CAŁOŚCIOWA STRUKTURA
W formie podstawowej transakcje dotyczące gruntów obejmują co najmniej dwie strony. Jedną ze stron jest nabywca,
najczęściej firma prywatna lub państwowa. Ale może to być również rząd obcego kraju pozyskujący ziemię bezpośrednio –
na przykład, w ramach porozumienia inwestycyjnego „Special Agricultural Investment Agreement” podpisanego w 2002 r.
między Syrią a Sudanem. Drugą stroną umowy jest dostawca gruntu, w tym przypadku albo rząd, albo – rzadziej – prywatny
właściciel ziemski.
Ta pozorna prostota kryje za sobą zawiłość. Każda „transakcja” może obejmować szereg kontraktów lub instrumentów
prawnych – od porozumienia ramowego określającego w zarysie cechy charakterystyczne całości transakcji, w której rząd
przyjmujący zobowiązuje się do udostępnienia ziemi inwestorowi; po bardziej szczegółowe instrumenty (kontraktowe i inne),
które faktycznie przekazują ziemię i jej podsekcje. Zakres, w jakim transakcje dotyczące gruntów podlegają negocjacjom lub
standaryzacji, różni się w zależności od kraju i poszczególnych etapów negocjacji – przy czym instrumenty rozdzielania gruntów
bywają najczęściej bardziej ustandaryzowane (jak w przypadku umów dzierżawy w projekcie malijskim pt. Office du Niger).
Każda transakcja uwzględnia zwykle szeroki wachlarz stron w wieloetapowym procesie przygotowań, negocjacji, zawierania
umów i wdrażania projektu. W pierwszej kolejności angażowane są liczne agencje działające w obrębie rządu przyjmującego.
Nawet w krajach, w których istnieje centralny punkt kontaktowy (umożliwiający załatwienie wszystkich spraw w jednym
miejscu) dla potencjalnych inwestorów – zwykle jest to agencja promująca inwestycje, – agencja ta nie będzie samodzielnie
rozpatrywać wszystkich aspektów związanych z transakcjami dotyczącymi gruntów.
Prywatni inwestorzy mają tę przewagę, że mogą działać jako pojedyncze osoby prawne dysponujące spójnym zestawem
wartości. Ale nawet w ich przypadku sprawa może być bardziej skomplikowana. Pośród możliwych scenariuszy, proces
wdrażania transakcji pomiędzy rządami może być prowadzony przez operatorów prywatnych, albo z chwilą rozpoczęcia,
albo jako element następujących wysiłków mających na celu odzyskanie rozmachu. Na przykład, porozumienie między
Syrią a Sudanem umożliwia Syrii przekazanie procesu wdrażania sektorowi prywatnemu, z zastrzeżeniem, że kwestia ta
musi uzyskać aprobatę rządu Sudanu.
PRZEKAZANIE PRAW DO GRUNTU ZABEZPIECZENIEM INTERESÓW LOKALNYCH
Dzierżawa gruntu, będąca częściej spotykanym rodzajem transakcji w Afryce niż zakup, obejmuje transakcje od dzierżawy
krótkotrwałej po dzierżawę na okres 99 lat. Rządy przyjmujące zwykle odgrywają kluczową rolę w rozdzielaniu gruntów pod
dzierżawę, głównie dlatego, że są formalnymi właścicielami całości lub większej części ziemi. W związku z tym kluczowym
elementem jest stopień, w jakim rządy uwzględniają zainteresowanie lokalne gruntami, wodą i innymi zasobami naturalnymi.
Jednak rządy przyjmujące mogą, zgodnie z umową, zobowiązać się do udostępnienia gruntów bez uprzedniego
skonsultowania się z lokalnymi użytkownikami. Co więcej, brak przejrzystości oraz mechanizmów gwarantujących
zachowanie równowagi w negocjacjach kontraktowych sprzyjają korupcji, a elity czerpią zyski. W Mozambiku i innych
krajach prawo krajowe wymaga od inwestorów konsultowania się z ludnością lokalną przed dokonaniem rozdziału gruntów
pod inwestycję. W Ghanie porozumienia z lokalnymi liderami są powszechne. Ale nawet w tych przypadkach niedociągnięcia
w zakresie stosowania się do wymogów prawnych oraz odpowiedzialności lokalnych liderów to wciąż powracający problem.
Kolejnym kluczowym elementem jest bezpieczeństwo w zakresie lokalnych praw dotyczących gruntów. Prawa krajowe
różnią się od siebie, ale niektóre powtarzające się cechy osłabiają pozycję lokalnej ludności. Należą do nich niepewne prawa
użytkowania dotyczące gruntów państwowych, niełatwe w odbiorze procedury ewidencyjne, odszkodowania wyłącznie
za stratę płodów rolnych, nie zaś samej ziemi, oraz przestarzałe stawki odszkodowania. W rezultacie lokalna ludność nie
wychodzi z tego obronną ręką, a nawet inwestorzy chcący stosować dobre praktyki padają ofiarą braku jasnych rządowych
procedur i wytycznych.
RÓWNOWAGA GOSPODARCZA TRANSAKCJI DOTYCZĄCYCH GRUNTÓW
Opłaty za grunty i inne przekazy pieniężne zwykle albo nie istnieją, albo są bardzo nieznaczne - z powodu chęci przyciągnięcia
inwestorów, dostrzeżonych niskich kosztów możliwości i braku ustabilizowanych rynków obrotu gruntami. Samo to nie
oznacza, że transakcje są niestabilne: korzyści dla krajów przyjmujących mogą obejmować zobowiązania inwestorów na
szczeblach inwestycji, a także rozwój infrastruktury, takiej jak systemy nawadniania.
Biorąc pod uwagę duże znaczenie zobowiązań inwestycyjnych dla równowagi gospodarczej transakcji dotyczących
gruntów, możliwość ich wyegzekwowania jest szczególnie istotna. Rządowy rozdział gruntów zwykle uzależniony jest od
zgodności inwestora z planami inwestycyjnymi przez kilka pierwszych lat projektu, po których rozdział zostaje zatwierdzony.
66
Jednak rządy afrykańskie rzadko stosują ten środek nacisku, by wymusić na inwestorach wywiązanie się ze zobowiązań,
zawierając kontrakty niewystarczająco szczegółowo sformułowane, by dawało się je wyegzekwować. Do tego jednorazowe
oceny postępów na wczesnym etapie wdrażania nie umożliwiają trwałego monitorowania i sankcjonowania stopnia
zaawansowania inwestycji w stosunku do cyklu życia projektu.
Mimo że struktura transakcji dotyczących gruntów jest wyjątkowo zróżnicowana, niewielka ilość przykładowych kontraktów
sugeruje, że można dokonać znacznie więcej, aby zacieśnić kluczowe obszary mające wpływ na równowagę gospodarczą –
szczególnie gdy kontrakty te porówna się do praktyk kontraktowych stosowanych w innych sektorach, takich jak naftowy czy
gazowy. Przy znacznym zróżnicowaniu przypadków kontraktom zwykle brakuje solidnych mechanizmów monitorowania
i egzekwowania zgodności inwestorów ze zobowiązaniami, gwarantowania korzyści lokalnej ludności, propagowania udziału
chłopów małorolnych w czynnościach produkcyjnych (na przykład poprzez rolnictwo oparte na kontraktach, wspólne
przedsięwzięcia z lokalnymi użytkownikami gruntu lub inne formy produkcji oparte na współpracy), maksymalizowania
dochodów rządowych i równoważenia problemów niedoboru żywności zarówno w krajach rodzinnych, jak i przyjmujących.
Modernizacja rolnictwa mogłaby pomóc krajom afrykańskim osiągnąć wyższą pozycję w łańcuchu wartości. Usprawnienie rolnictwa
może doprowadzić do zróżnicowania źródeł utrzymania, utworzenia dodatkowych miejsc pracy i pobudzenia produktywności
rolnej (poprzez zastosowanie różnych odmian ziarna, podniesienie poziomu wiedzy specjalistycznej i technologii). Inwestorzy
zainteresowani kupnem gruntów i przedsiębiorcy rolni mogliby stymulować lub bezpośrednio inwestować w infrastrukturę,
technologie i mechanizmy usprawniające dostęp do rynków, a jednocześnie podatki gruntowe i ulgi zapewniałyby dochody
z opodatkowania.
Jednak ryzyko z tym związane jest niepokojące. Zmiany dostępu do gruntów i zasobów wodnych, w zakresie zarządzania
zasobami i technik produkcji mogą wpłynąć na zachowanie równowagi ekologicznej, bezpieczeństwo żywnościowe, związki
władzy i stabilność społeczną, szczególnie gdy transakcje zdominowane są przez stronnicze negocjacje. Istnieje ryzyko utraty
kontroli nad gruntami przez rozległe części społeczeństwa, co może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe,
stabilność społeczną oraz możliwości zatrudnieniowe i zarobkowe na szczeblu lokalnym. Zarządzanie gruntami przez inwestorów
zagranicznych może dostarczyć niewłaściwych bodźców do wykorzystywania niezrównoważonych technik produkcji, podczas gdy
negocjacje i transakcje dotyczące gruntów mogą stwarzać możliwości korupcji oraz przywłaszczania prywatnych zysków kosztem
długoterminowych interesów krajowych.
W niektórych krajach subsaharyjskich istnieje prawdopodobieństwo, że transakcje dotyczące gruntów wywołają tarcia pomiędzy
stronami (ramka 4.3)25. Nabycia zwykle dotyczą gruntów w bardziej dochodowych obszarach zaopatrzonych w systemy nawadniania,
mających dostęp do wody i infrastruktury oraz położonych w pobliżu rynków zbytu. Przy czym większość ziem produktywnych
i zasobów wodnych ukierunkowanych na inwestycje nie należy do zasobów „nieużytkowanych”. Nawet jeśli zostaną sklasyfikowane
jako „nieużywane”, najczęściej prawa do nich roszczą już sobie istniejący uprzednio użytkownicy. Zjawisko to udokumentowano
w Etiopii, Tanzanii i Mozambiku26. Jest to zgodne z faktem, że w Afryce stopień użytkowania zasobów jest zwykle zaniżany,
ponieważ większa część lokalnych użytkowników – szczególnie na obszarach wiejskich – nie posiada do nich formalnego tytułu.
Techniki produkcji niewymagające trwałej eksploatacji gruntów są powszechnie stosowane (wypasanie zwierząt, cykle uprawne
wymagające długiego okresu wegetacji gleby). Z tego względu znaczna część ludności, aby utrzymać się przy życiu, polega na
wspólnych i dostępnych nieodpłatnie zasobach.
Międzynarodowe agencje rozwoju i środowisko badawcze opracowują obecnie zalecenia i sposoby wsparcia dla stron
zainteresowanych (inwestorów, rządów, lokalnej ludności i społeczeństwa obywatelskiego), aby zrealizować potencjalne korzyści
płynące z odnowionego zainteresowania inwestycjami rolnymi. Jednak wysiłki te zwykle pochłaniają znaczne fundusze, a ich
rezultaty są niepewne.
Zagwarantowanie ograniczających ubóstwo skutków inwestycji krajowych i zagranicznych w ziemie uprawne Afryki stanowi
poważne wyzwanie, tym poważniejsze w krajach niestabilnych (tabela 4.1). Takie kraje charakteryzują niskie zdolności negocjacyjne
i niewielki potencjał w zakresie rozwiązywania konfliktów dotyczących zasobów.
25
26
Cotula i in. 2009 i GRAIN 2008.
Sulle 2009; Nhantumbo i Salomao 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
67
Rozdział 4
Tabela 4.1: Zagwarantowanie ograniczających ubóstwo skutków nowych inwestycji w ziemie
uprawne
Warunki sprzyjające powstaniu
zrównoważonych ograniczających ubóstwo skutków wielkoskalowych inwestycji w grunty
Działania mogące pomóc
w spełnieniu tych warunków
Obserwacje
Jasne zdefiniowanie i uznanie
istniejących uprzednio praw do
użytkowania zasobów.
Przyznawanie tytułów
własności ziemskiej;
opracowywanie map zasobów
należących do społeczności
i nieformalnych użytkowników
zasobów; zaangażowanie
ludności lokalnej w proces
podejmowania decyzji.
Większość ludności w Afryce nie posiada formalnego
prawa użytkowania ani prawa własności do
zasobów naturalnych, do których ma dostęp.
Przyznawanie tytułów własności wymaga czasu
i procesów kosztownych pod względem zasobów.
Międzynarodowe doświadczenie pokazuje, że źle
przygotowana reforma rolna i programy przyznawania
tytułów własności mogą wyłączyć bardziej
narażone grupy i pobudzić siły destabilizacyjne.
Przejrzyste i świadome zaangażowanie lokalnych
zainteresowanych stron jest szczególnie trudne
w krajach o niskim poziomie edukacji i słabych
porozumieniach społecznych pomiędzy obywatelami
a instytucjami państwowymi.
Formułowanie kontraktów w celu
uzyskania równowagi pomiędzy
priorytetami, perspektywami
i zachętami inwestorów, rządów
i lokalnej ludności.
Wdrażanie przejrzystego
i uwzględniającego ludność
procesu podejmowania
decyzji. Pomoc techniczna
w budowaniu potencjału
w zakresie formułowania
kontraktów, nadzoru
i zarządzania.
Wiarygodność i możliwość
wyegzekwowania zobowiązań
inwestorów i rządów
przyjmujących. Identyfikacja
i rekompensata praw osób
ponoszących negatywne skutki.
Utworzenie liczniejszych i lepszych
możliwości zatrudnienia.
Ocena punktu odniesienia
warunków środowiskowych,
społecznych i gospodarczych.
Monitorowanie kontraktów
przez instytucje państwowe
lub międzynarodowych
interesariuszy.
Działania mające
zapewnić przejrzystość
i rozpowszechnianie informacji.
Zobacz powyższe działania
dotyczące egzekwowania
i formułowania umów.
Wzmocnienie zaangażowania
związków zawodowych
i przedstawicieli personelu
pracowniczego.
Zobacz powyższe obserwacje.
Jedną z głównych przeszkód utrudniających spełnienie
tego warunku jest zachwianie sił przetargowych
i potencjału negocjacyjnego między inwestorami,
rządami a społecznością lokalną i rolnikami.
Ludności lokalnej zwykle brak zasobów finansowych
i ludzkich, by spełnić te warunki.
Rządom będącym beneficjentami zwykle brak
niezbędnego potencjału i zasobów fiskalnych
lub gotowości do utrzymania efektywnych
struktur tudzież nałożenia wiarygodnych kar za
niepodporządkowanie się przepisom. Problemy
asymetrycznego wymiaru informacji mogą utrudnić
zdefiniowanie, ocenę i monitorowanie zgodności.
Równowaga ekonomiczna i finansowa projektów może
zapewnić nowym inwestorom bodźce do skrytego
bądź jawnego wycofywania się ze zobowiązań
w zakresie wdrażania standardów zatrudnienia
i technik wymagających dużego nakładu siły roboczej.
Zakładanie pracowniczych związków zawodowych
może być wbrew interesom krajowej elity.
Zobacz powyższe obserwacje.
Projekty rolne powinny zwiększać
produktywność i obejmować
mechanizmy zrównoważone
środowiskowo.
Zobacz powyższe działania.
Ustanawianie i umacnianie
instytucji (regulaminów,
agencji i struktur) na rzecz
przepisów środowiskowych
i nadzoru. Pomoc techniczna
dla nowych inwestorów
i tworzenie mechanizmów
wykorzystywania wiedzy
ludności lokalnej w zakresie
technik rolnych.
68
W wielu częściach Afryki ziemię uprawną
charakteryzuje niska odporność na intensyfikację
rolnictwa. Inwestorom zewnętrznym może brakować
odpowiedniej znajomości lokalnych ekosystemów
i zrównoważonych praktyk produkcyjnych.
Rolnictwo oparte na kontraktach, wspólne
przedsięwzięcia i systemy rozwijania porozumień
mogą poprawić przyswajanie wiedzy lokalnej i podział
korzyści pomiędzy inwestorów a ludność lokalną.
Jednak istnieje prawdopodobieństwo narażenia
na szwank tych rezultatów przez asymetrię pozycji
w zakresie władzy stron oraz gospodarczej.
Europa może wspierać inicjatywy międzynarodowe poprzez Kodeks postępowania, ale może również pomóc afrykańskim rolnikom
i populacji w bezpośrednim czerpaniu korzyści z podwyższonej wartości ziem uprawnych Afryki na obecnym rynku globalnym.
Może tego dokonać poprzez umocnienie działań rynku w ramach programów długoterminowych na rzecz rozwoju rolnictwa
i świadczenie pomocy drobnym rolnikom. Może w ten sposób wzmocnić swoją rolę jako politycznego i gospodarczego uczestnika
międzynarodowych negocjacji, w relacjach dyplomatycznych i na globalnych rynkach żywności. Może podjąć próbę opanowania
mechanizmów stymulujących popyt na grunty, takich jak kontrola eksportu przez głównych eksporterów żywności i polityki
energetyczne promujące biopaliwa, nie zaś wydajność energetyczną.
Ramka 4.3: Inwestycje międzynarodowe w Sudanie: „spichlerz” regionu arabskiego2227
Aysen Tanyeri-Abura i Nasredin Elaminb
a
Uniwersytet Północno-Wschodni w Bostonie; b Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Żywności i
Rolnictwa (FAO), Biuro Regionalne Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej.
Sudan od dawna uznawany jest za „spichlerz” regionu arabskiego i miejsce docelowe inwestycji rolnych, szczególnie
ze strony państw arabskich. Kraj ten, liczący 2,5 mln kilometrów kwadratowych, jest największym państwem w Afryce
i jednym z nielicznych w regionie o wciąż niewykorzystanym potencjale w zakresie gruntów i zasobów wodnych. Sąsiadując
z dziewięcioma państwami afrykańskimi i zapewniając części z nich dostęp do morza, jest umiejscowiony strategicznie.
Dodatkowo populacja Sudanu jest młoda, co jest rezultatem gwałtownego wzrostu demograficznego w ciągu ostatnich
30 lat. Jednak na bogactwo zasobów Sudanu cień kładzie powszechny brak bezpieczeństwa żywnościowego i ubóstwo
(w latach 2003-2005 21% Sudańczyków cierpiało z powodu niedożywienia; FAO, 2008).
Ostatnie tendencje w zakresie inwestycji rolnych w krajach arabskich mają wpływ na tempo i charakter przypływów
kapitałowych do Sudanu.
• Rolnictwo i woda zaczynają wyłaniać się jako nowe klasy aktywów dla inwestycji z powodu radykalnych zmian polityki
w Arabii Saudyjskiej i niepokojów w krajach Zatoki Perskiej po podwyżkach cen i zakazach dotyczących eksportu
żywności w 2007 r., idących w parze z niższymi cenami ropy.
• Większość inwestycji napędzanych jest przez inicjatywy sektora prywatnego, chociaż państwo zapewnia silne wsparcie
i ułatwia realizację transakcji.
• Sudan, charakteryzujący się jednym z najwyższych poziomów braku bezpieczeństwa żywnościowego w regionie
arabskim, jest również miejscem docelowym większości tych inwestycji. Ponad 50% transakcji dotyczących inwestycji
w grunty w regionie ma miejsce w Sudanie.
• Niedawne inwestycje i fuzje mogą przyczynić się do zwiększenia poziomu inwestycji w regionie, jak również do wzmożenia
handlu wewnątrzregionalnego między krajami arabskimi. Natomiast nowe bloki handlowe obejmujące żywność i ropę, jak te
pomiędzy Radą Współpracy Państw Zatoki (GCC) a Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN28), mogą
ustąpić miejsca innymi porozumieniom handlowym na rzecz ułatwienia dalszych inwestycji w produkcję żywności i rolnictwo.
Zjawiska te wywierają wpływ na politykę. Należy zwrócić szczególną uwagę na opcje zrównoważonych inwestycji
i perspektywę długoterminową. W regionie borykającym się z niedostatkiem wody i brakiem możliwości uzyskania
samowystarczalności wyciąganie wniosków z przeszłych decyzji politycznych powinno stanowić priorytet.
Chociaż Sudan istotnie cieszy się względnym bogactwem gruntów i zasobów wodnych, przewiduje się, że dorzecze Nilu do
2025 r. stanie się regionem ubogim w wodę (Revenga i in., 2000). Arabia Saudyjska wyniosła negatywne doświadczenia z
własnej polityki samowystarczalności żywnościowej, której skutkiem było poważne wyczerpanie zasobów (Elhadj, 2008).
Chociaż zwiększenie inwestycji w rolnictwo i produkcję żywności ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązania trudności
związanych z niedoborem żywności w Sudanie, niezrównoważone inwestycje będą miały negatywny wpływ zarówno na
inwestorów, jak i na kraje będące beneficjentami, a także na zaangażowanych interesariuszy.
Niedostatek aktualnych szczegółowych danych uniemożliwia kompleksowe zbadanie struktury i przebiegu bezpośrednich
inwestycji zagranicznych (BIZ) w obrębie sudańskiego rolnictwa.
27
28
Opracowanie w tej ramce nie wyraża poglądów organizacji, z jakich wywodzą się autorzy, i to oni w pełni odpowiadają za zawarte w niej treści.
30 czerwca 2009 r. GCC i ASEAN ogłosiły, że zmierzają w kierunku utworzenia nowego bloku handlowego obejmującego żywność i ropę, szczególnie ryż z
krajów ASEAN oraz energię i produkty petrochemiczne z krajów Zatoki Perskiej (Reuters, 2009).
RAPORT EUROPEJSKI
O
69
Rozdział 4
Kilka obserwacji przepływów z BIZ w rolnictwo w Sudanie jest wartych odnotowania:
• Poziom BIZ w rolnictwo do niedawna był niski, wynosząc średnio poniżej 1% wszystkich bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
• Większość z tych inwestycji w rolnictwo w Sudanie to inwestycje wymagające zasobów naturalnych (tabela w ramce 4.1).
Inwestycje w Sudanie można podsumować następująco:
Tabela w ramce 4.1: Rozdział gruntów rolnych w latach 2000-2008 (zobowiązania powyżej
1000 hektarów)29
Całość inwestycji (w hektarach)
Zagraniczni inwestorzy
Arabia Saudyjska
Zjednoczone Emiraty Arabskie
Korea Południowa
Egipt
Inne
Lokalne
Całość inwestycji
713 010
365 190
71 820
84 000
5 500
186 500
2 363 000
3 782 650
Zaangażowanie z udziałem kapitału zagranicznego (w hektarach)
706 640
48 300
32 340
500 000
126 000
Źródło: Szacunkowe statystyki autora oparte na informacjach uzyskanych z Ministerstwa ds. Inwestycji w Sudanie
• Choć udział w całości BIZ jest niski, w ciągu ostatniej dekady odnotowano stały wzrost tego typu inwestycji w rolnictwo.
BIZ w rolnictwo w Sudanie wzrosły średnio o 23% od 2000 do 2008 r., chociaż ich udział we wszystkich inwestycjach
tego typu pozostał niski, na poziomie około 2% (Nur, 2009). W 2009 r. bezpośrednie inwestycje zagraniczne stanowiły
aż 17% wszystkich innych inwestycji i przewiduje się, że w 2010 r. wzrosną do 50% (Reuters, 2008).
• Wewnątrzarabskie BIZ stanowią znaczną część tego typu inwestycji w Sudanie, około 93% wszystkich inwestycji, z czego
38% pochodzi z Arabii Saudyjskiej.
• Arabskie BIZ w rolnictwo w Sudanie mają swój początek w latach 70. ubiegłego wieku, kiedy to, za pośrednictwem
organizacji Arab Authority for Agricultural Investment and Development i innych inicjatyw publiczno-prywatnych,
powstały znaczące projekty. Jednym z ich przykładów jest cukrownia Kenana Sugar Company30. Skutki tych inwestycji
są zróżnicowane.
• W Sudanie niemal wszystkie BIZ koncentrują się na trzech najbardziej rozwiniętych regionach kraju – Chartum,
Nilu i Gezirze, na których skupia się 86% wszystkich projektów inwestycyjnych – a szczególnie w zakresie rolnictwa
podstawowego (Nur, 2009). Instrumenty polityki muszą zająć się regionalnymi dysproporcjami w inwestycjach.
• Natężenie kapitałowe BIZ w Sudanie jest szczególnie wysokie w przypadku inwestycji arabskich. Rezultaty pokazują
również, że chociaż 37% wszystkich projektów w ramach BIZ i 41% całkowitego kapitału tych inwestycji przeznacza się na
gospodarstwa hodowlano-uprawne, zaledwie 25% wszystkich miejsc pracy w ramach inwestycji generowanych jest przez
ten podsektor, ze względu na techniki produkcyjne wymagające wyjątkowo dużego nakładu kapitałowego (Nur, 2009).
Ramy instytucjonalne i polityczne są niezbędne do utrzymania nieprzerwanego przepływu inwestycji, dla zapewnienia
właściwych zachęt do rozdziału inwestycji, a także dla znalezienia rozwiązania krajowych problemów związanych
z bezpieczeństwem żywnościowym. Wypełniając lukę zasobów w rolnictwie, Sudan skoncentrował się na przyciągnięciu
inwestorów zagranicznych, w mniejszym stopniu skupiając się na maksymalizowaniu pozytywnych skutków i krajowych
powiązań tych inwestycji w kwestii zwiększonego bezpieczeństwa żywnościowego.
Nagły napływ inwestycji w rolnictwo doprowadził do wytyczenia nowych polityk. Szczególnie w odniesieniu do inwestycji
wymagających zasobów naturalnych, takich jak nowe nabycia gruntów, w grę wchodzą stawki czynszu za dzierżawę czy inne
polityki regulujące kwestie użytkowania gruntów. Większa część gruntów na terenie Sudanu dzierżawiona jest za roczną
stawkę wahającą się od 2,7 USD do 35 USD za hektar, z przewagą niższych stawek. Uzgodnienia dotyczące dzierżawy zależą
od indywidualnych przypadków. Rząd sudański ustanowił szereg zabezpieczeń mających zagwarantować, że użytkowanie
29
30
Realizowanych jest nie więcej niż 10% transakcji dotyczących gruntów (z inwestorami zagra-nicznymi). Uruchomiono procesy mające anulować około 10-15%
transakcji z zagranicznymi inwestorami.
Cukrownia Kenana Sugar Company powstała w Sudanie dzięki wspólnemu sfinansowaniu ze źródeł publicznych i prywatnych krajów arabskich w latach
70. Inicjatywa ta w znacznym stop-niu zwiększyła wydajność produkcyjną w kraju i rozszerzyła produkcję cukru, czyniąc Sudan nie tylko państwem
samowystarczalnym w tym zakresie, ale nawet eksporterem cukru. Jednak in-ne społeczne i gospodarcze wpływy w tym regionie są zróżnicowane.
70
gruntów jest zgodne z interesem społecznym i gospodarczym. Na przykład, umowy dzierżawy podpisywane są wstępnie
na okres trzech lat, a następnie przedłużane co siedem lat, nawet do 99 lat. Inwestorów obowiązują pewne zasadnicze
wymogi, takie jak obowiązek zbudowania dróg dojazdowych, doprowadzenie elektryczności i przeznaczenie 10-20%
przydzielonych gruntów do użytku lokalnej społeczności (negocjacje prowadzone są z ludnością lokalną)31.
Sudan nadal jest postrzegany jako spichlerz regionu arabskiego, przy czym znaczna część dokonywanych w ostatnich
latach inwestycji w grunty kierowana jest do tego kraju. Niemniej jednak wciąż nasuwa się pytanie: które z podstawowych
artykułów spożywczych można z zyskiem produkować w Sudanie, szczególnie w perspektywie długoterminowej? Aby
sprostać potrzebom żywnościowym, priorytetem arabskich inwestorów jest inwestowanie w produkcję podstawowych
artykułów żywnościowych, a zwłaszcza pszenicy. Biorąc pod uwagę warunki klimatyczne panujące w kraju, należy zbadać
zdolność Sudanu do produkcji i produktywności w ramach uprawy pszenicy. Co więcej, Sudan dysponuje ogromną ilością
gruntów ornych, jednak dostępne zasoby wodne mogą okazać się niewystarczające, by sprostać przyszłym potrzebom
ekspansji przy tak znacznych w ostatnim czasie dzierżawach gruntów na rzecz inwestorów zagranicznych, bez rozważenia
choćby wtórnego wpływu tych inwestycji na populację wiejską i przeludnione obszary miejskie.
Ocena wkładu bezpośrednich inwestycji zagranicznych w bezpieczeństwo żywnościowe nie należy do zadań prostych. Nie tylko
trudno jest przewidzieć przyszły rozwój jakiejkolwiek inwestycji – równie zniechęcającym zadaniem jest znalezienie rozwiązań
dla problemów, z jakimi borykają się rozmaici interesariusze (zarówno sektor prywatny krajów inwestujących i przyjmujących, jak
i rządy). Dochodzą do tego rozmaite kwestie związane z bezpieczeństwem żywnościowym, a także różnice pomiędzy krajami w
zakresie zasobów i dochodów. Aby rozwiać obawy różnych stron, warto byłoby opracować warunki ramowe podkreślające te aspekty
inwestycji, które należy poddać ocenie. Dzięki temu w przyszłości można by zminimalizować negatywne skutki i nadać inwestycjom
bardziej zrównoważony charakter. Równie ważne jest rozważenie przeszłych inwestycji o zbliżonych cechach i wyciągnięcie
odpowiednich wniosków.
6. GŁODUJĄCE POPULACJE I NIESTABILNE INSTYTUCJE
Brak bezpieczeństwa żywnościowego, ściśle powiązany z niestabilnością państwową, wyraźnie stanowi
jedno z głównych zagrożeń dla krajów afrykańskich32. W tym miejscu zwracamy uwagę na to, w jaki
sposób niestabilność instytucjonalna zwiększa ryzyko poważnego braku bezpieczeństwa żywnościowego
oraz co można zrobić, by zrealizować pierwszy z Milenijnych Celów Rozwoju (do 2015 r. zmniejszyć
o połowę liczbę ludzi, którzy cierpią głód).
Ostatni kryzys żywnościowy zwrócił uwagę na wyjątkową podatność bezpieczeństwa żywnościowego niestabilnych krajów Afryki
Subsaharyjskiej na zewnętrzne wstrząsy, głównie z powodu niskiej (i w stanie zastoju) produktywności afrykańskiego rolnictwa
w ciągu ubiegłych dwóch dekad.
Ta stagnacyjna produktywność kroczyła ramię w ramię z rosnącym popytem – częściowo z powodu czynników międzynarodowych
(wzrost popytu w Chinach i Indiach), ale także z powodu wzrostu liczby ludności, który pozostawił większość niestabilnych
krajów afrykańskich na łasce importerów netto żywności i znacząco wzmógł bezsilność, przyczyniając się do podwyższenia
prawdopodobieństwa wystąpienia kryzysu żywnościowego33. Tendencje antyrolne sprowokowały przenoszenie się w kierunku
obszarów miejskich i zwiększenie nierówności między miastem a wsią. To pobudziło wzrost przemocy i niepewności politycznej
w obszarach miejskich, co z kolei doprowadziło do zwiększenia zasobów przeznaczonych na rozwiązywanie problemów
bezpieczeństwa w miastach kosztem finansowania obszarów wiejskich, wywołując w efekcie błędne koło. Wysoki wskaźnik migracji
do miast, idący w parze z ograniczonymi inwestycjami w tereny wiejskie, doprowadził do zmniejszenia produkcji rolnej, skłaniając
do zwiększenia importów żywności i dalej podkopując zdolność rolnictwa do produkcji.
Kryzys żywnościowy może zwiększyć niestabilność państwa w wymiarze legalności, jak w przypadku zamieszek spowodowanych
brakiem żywności wywołanym ostatnim skokiem międzynarodowych cen żywności. Jednak sytuacja ta może się zmienić, jeśli
nabywcy netto staną się sprzedawcami żywności netto (jak miało to miejsce w Południowej i Północnej Azji podczas zielonej
rewolucji). Sprzedawcy żywności zwiększyliby swoje dochody i obniżyli koszty żywności, wyciągając ludność krajów niestabilnych
i innych z ubóstwa dzięki zwiększeniu popytu34. Aby jednak rozpoczęło się działanie mnożnika, rynki muszą odpowiednio
funkcjonować. Natomiast w krajach niestabilnych istnieje wiele przeszkód na drodze sprawnego działania mechanizmów
31
32
33
34
Komunikat osobisty, Ministerstwo ds. Inwestycji w Sudanie.
UNCTAD (2009) szacuje, że 300 milionów Afrykanów cierpi na chroniczny głód.
Ponadto kraje afrykańskie importują znaczne ilości podstawowych surowców żywnościowych, takich jak pszenica i ryż (UNCTAD 2009).
W ostatnich latach tendencję tę można było obserwować w Chinach, do listopada 2008 r., kiedy kryzys gospodarczy i finansowy zagroził odesłaniem „nowych”
pracowników miejskich na wiejskie obszary Chin.
RAPORT EUROPEJSKI
O
71
Rozdział 4
rynkowych. Przyczyną są m.in. ograniczony dostęp rolników do kredytowania, a jednocześnie wysokie koszty pozyskiwania
informacji i egzekwowania umów. Przy słabym dostępie do formalnego finansowania handlowcy wymieniają niewielkie ilości
towarów, prowadząc interesy ze zbliżonymi geograficznie obszarami i zwiększając prawdopodobieństwo niestabilności cen.
Pośród krajów niestabilnych te ogarnięte konfliktami są najbardziej narażone na niedobór żywności. Określenie związku
przyczynowego nie jest proste, ale niestabilność polityczna często powstaje w krajach najbardziej dotkniętych tymi problemami.
Konflikty i krachy gospodarcze uznawane są za przyczynę ponad jednej trzeciej stanów zagrożenia żywnościowego w latach
1995-2003, podczas gdy spory cywilne, a także uchodźców lub przesiedleńców wewnętrznych uważa się za główną przyczynę
ponad połowy stanów zagrożenia żywnościowego w Afryce35. Konflikty zwykle ograniczają produkcję rolną oraz dochody z upraw
rynkowych i inwentarza żywego. Na podstawie danych FAO konflikty spowodowały, że w ciągu ostatnich trzydziestu lat XX wieku
Afryka straciła produkty rolne o wartości ponad 120 mld USD. Produkcja żywności spadła w 13 z 18 pogrążonych w konflikcie
krajów objętych badaniem36.
Długofalowe konsekwencje dla działalności rolnej mogą być również poważne, podczas gdy pośrednie skutki i negatywne efekty
zewnętrzne mogą zagrozić bezpieczeństwu żywnościowemu w krajach sąsiadujących. Istnieje interaktywny, i być może wieloraki,
związek pomiędzy wpływem konfliktu i działań wojennych a rozwojem rolnictwa. Podczas 20-letniej wojny domowej Mozambik
utracił 40% swoich aktywów w rolnictwie, infrastrukturze i komunikacji37.
Problemy z produkcją żywności w krajach dotkniętych zamieszkami społecznymi lub konfliktem mogą zwiększyć zapotrzebowanie na
import żywności i podnieść jej ceny w krajach sąsiadujących. W Ugandzie ostatni wzrost popytu na żywność ze strony regionalnych
partnerów handlowych, takich jak Kenia i Sudan Południowy, wywarł presję zwyżkową na ceny żywności38. Natomiast słabe
zarządzanie w sytuacjach pokonfliktowych może utrudnić rozwój rolny i gospodarczy kraju. Przykładowo, powrót społeczności
rolnych na ich pierwotne ziemie nie zawsze odnosi zamierzony skutek. W Sierra Leone powrót mieszkańców na ich ziemie uprawne
i do dawnego trybu życia był zależny od elit39.
Na zasadzie kontrastu brak bezpieczeństwa żywnościowego może sprzyjać niestabilności. Niedostateczne inwestowanie w rolnictwo
zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktu, podobnie jak rywalizacja o żywność lub brak prawa dostępu do żywności40.
Bunty, upadki rządu i konflikty w Etiopii, Rwandzie i Sudanie mają swój początek w kryzysach żywnościowych spowodowanych
czynnikami naturalnymi (takimi jak susze), a także złym zarządzaniem środkami pomocowymi przeznaczonymi na rolnictwo
i rozwój41.
Bezpieczeństwo żywnościowe jest także ściśle związane z dostępem do wody. W krajach niestabilnych niedobory wody wpływają
na konsumpcję wśród ludności i inwentarza żywego, a nawadnianie może stać się problemem. Korzystanie z nawozów, głównie
importowanych i drogich, również należy do rzadkości.
7. WNIOSKI
Kraj może popaść w konflikt lub utrzymać pokój – może zostać dotknięty kryzysem żywnościowym lub
nie, stać się eksporterem żywności lub nie, stać się eksporterem surowców lub nie – w zależności od
przebiegu odpowiednich zmiennych i interakcji właściwych dla danego kraju czynników wpływających
na niestabilność. „Kwestie historyczne” i utrzymujący się stan rzeczy czynią niestabilność tym większym
wyzwaniem.
Wzajemna zależność rozmaitych czynników gospodarczych, mających wpływ na niestabilność, może wywołać efekty nieliniowe.
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne i handel, konflikty i brak bezpieczeństwa żywnościowego, konflikty i surowce naturalne mogą
uruchomić błędne koło, polegające na przyciąganiu kolejnych bezpośrednich inwestycji zagranicznych, i stymulować wzrost, ale
mogą również wprawić w ruch błędne koło słabych instytucji i korupcji.
Niezmienność sytuacji nie jest jedyną kwestią. Czas także ma znaczenie: krótkoterminowa perspektywa podejmowanych przez rząd
decyzji prawdopodobnie doprowadzi do nadmiernych wydatków bieżących i oportunistycznego zachowania. Horyzont czasowy
państw niestabilnych, zawsze reagujących na sytuacje kryzysowe, jest znacznie krótszy niż w przypadku innych krajów. Kwestię
krótkiego horyzontu pogarsza dodatkowo niezdolność do podejmowania zobowiązań, w związku z czym nawet w przypadku
rządu o perspektywicznym podejściu, na decyzje wpływać może brak możliwości ich podejmowania.
35
36
37
38
39
40
41
Flores 2004.
Stewart i in. 2001.
Collier i in. 2003.
Benson 2008.
Maconachie 2008.
DFID 2001.
Messer i Cohen 2006; Messer i in. 1998.
72
Czynniki te podkreślają znaczenie czasu i utrzymywania się stanu rzeczy, bowiem prawdopodobieństwo, że tymczasowy wstrząs
będzie mieć trwały wpływ na niestabilność państwa, jest bardzo wysokie. Uwydatniają również, jak ważne jest, by wyjaśniać
interakcje pomiędzy różnymi czynnikami gospodarczymi, a także niektóre kwestie związane z czasem i trwałością zjawiska,
szczególnie odnoszące się do krajów niestabilnych42.
42
Na przykład, jeśli rządy chcą zachęcić firmy z branży mineralnej, by zainwestowały w utworzenie lub rozbudowę kopalni czy pola naftowego, firmy stają
w obliczu przestoju. Po przeprowadzeniu inwestycji i niezależnie od obietnic inwestorzy tracą swoja siłę przetargową: rządy mają motywację, by przywłaszczyć
sobie dochody z eksploatacji zasobów naturalnych. Problem zaangażowania jest częścią wszystkich inwestycji, ale daje się tym bardziej odczuć w odniesieniu
do eksploatacji surowców naturalnych, a najsilniej w krajach niestabilnych. Lokata kapitału wymagana przy wydobyciu surowców mineralnych zwykle jest
znacznie wyższa niż w przypadku innej działalności, tak więc o wiele więcej jest do stracenia, a inwestycja najczęściej jest wpłacana ryczałtem i nie może
zostać wycofana. Ponieważ inwestycji dokonuje się w krajach niestabilnych, rządy ponoszą mniejszą odpowiedzialność.
RAPORT EUROPEJSKI
O
73
CZĘŚĆ DRUGA
OD NIESTABILNOŚCI DO
ODPORNOŚCI
ROZDZIAŁ 5
NIESTABILNOŚĆ A ODPORNOŚĆ
Odporność systemu społeczno-gospodarczego zależy od zdolności dostosowania się jego poszczególnych
warstw – rodziny, społeczności i państwa – zarówno do wstrząsów wewnętrznych, jak i zewnętrznych.
Jest to wymiar rozwoju, którego nie można dłużej lekceważyć. Budowanie i utrzymywanie odporności
promuje dobrobyt człowieka. W statycznym świecie stopień, w jakim członkowie systemu lub grupy
społecznej (rodziny, społeczności, państwa) mogą kontrolować własny los, zależy od praw, tożsamości,
mocy decyzyjnej i związanych z członkowstwem mechanizmów rozwiązywania problemów. Zdolność
poszczególnych obywateli do realizacji własnych celów i ambicji zależy od tego, w jakim stopniu grupa
spełnia poniższe warunki:
• buduje poczucie solidarności wśród członków i gwarantuje minimalny pakiet zasobów, usług i praw;
• umożliwia członkom działanie w ramach normatywnego systemu;
• posiada mechanizmy instytucjonalne służące do rozwiązywania problemów członków;
• oferuje członkom wpływ na sposób zarządzania grupą1.
W rozwijającym się świecie systemy społeczno-gospodarcze ulegają zmianom, a wstrząsy mogą wpływać na te elementy. A zatem
zdolność do utrzymania i zreorganizowania tych warunków pozwala członkom grup wykorzystywać swoje możliwości w czasie.
Innymi słowy, jeśli potencjał systemu społecznego promuje dobrobyt jego członków, jego odporność utrwala tę funkcję.
W jaki sposób różne społeczności budują odporność i na jakich elementach i mechanizmach jest ona oparta? Można przedstawić
dwa argumenty:
1. Właściwe funkcjonowanie państwa wspiera odporność systemu społeczno-gospodarczego, ponieważ zwiększa ono potencjał
ludzki zarówno w sytuacjach stabilności, jak i, w większym stopniu, w momentach kryzysu.
2. W systemie społeczno-gospodarczym zarządzanie procesami adaptacyjnymi, w odpowiedzi na zmiany, nie ogranicza się do
instytucji państwowych. W każdym społeczeństwie działacze pozarządowi rozwijają własny potencjał i systemy samoorganizacji,
adaptacji i nauki. Źródła odporności mające początek w społeczeństwie obywatelskim obejmują spójność społeczną i tworzenie
sieci, pamięć społeczną2, więzi wzajemnego zaufania oraz gwarancje karania za wykroczenia, nieformalne i prywatne instytucje
regulujące działalność gospodarczą, prawa do użytkowania zasobów i sposoby rozwiązywania sporów.
Instytucje w państwach niestabilnych mogą współegzystować z prężnymi społecznościami, ale istnieje niewielkie
prawdopodobieństwo, że rezultat okaże się społecznie korzystny i stabilny. W rzeczywistości niestabilność państwa zwykle
wpływa destrukcyjnie na odporność systemów społeczeństwa obywatelskiego i systemów społeczno-gospodarczych w ogóle.
Przeciwnie, prężnie funkcjonujące rodziny, społeczności i społeczeństwa obywatelskie mogą przyczynić się do ochrony ludności
przed ponoszeniem kosztów niestabilności państwa.
Społeczeństwa obywatelskie Afryki Subsaharyjskiej kreatywnie przystosowały się do wciąż powtarzających się epizodów
kryzysowych, a także opracowały wyrafinowane i głęboko zakorzenione sposoby na przetrwanie, mechanizmy radzenia sobie z
problemami i przystosowywania się do sytuacji, począwszy od wewnątrzrodzinnych i społecznościowych systemów zabezpieczeń
po tradycyjne pasterskie zarządzanie gruntami.
Pomimo tych mechanizmów odpornościowych i podejmowanych przez działaczy pozarządowych prób częściowego
zrekompensowania lub zastąpienia usług i funkcji państwowych społeczeństwa obywatelskie nie są w stanie w pełni zamortyzować
ludzkich i rozwojowych kosztów wynikających ze wstrząsów politycznych, gospodarczych czy klimatycznych lub niestabilności
państwa.
1
2
Stinchcombe 1975.
Folke 2006.
RAPORT EUROPEJSKI
O
75
Rozdział 5
1. ZWIĘKSZANIE ODPORNOŚCI
Odporność, początkowo badana w ramach nauk przyrodniczych, odnosi się do zdolności systemu do
przystosowania się do zaburzeń i zachowania swych podstawowych funkcji w stanie niezmienionym3.
Dlatego też odporność systemu należy oceniać w odniesieniu do jego funkcji. Jeśli zastosujemy ją do
systemu gospodarczego, odporność polega na zdolności danego rynku i wspierających go instytucji
do „sprawnego rozdzielania zasobów lub dostarczania niezbędnych usług” (Perrings 2006, str. 418).
Jeśli zastosujemy ją do systemu społeczno-gospodarczego, odporność polega na jego zdolności do
umożliwiania członkom społeczeństwa dążenia do osiągnięcia dobrobytu i zaspokojenia potrzeb
i pragnień, których nie zdołaliby zrealizować, żyjąc w odosobnieniu.
Odporność systemu – koncept z natury dynamiczny – można mierzyć na podstawie jego zdolności do reagowania na zmiany
i wstrząsy poprzez aktywowanie właściwych mechanizmów adaptacyjnych (ramka 5.1).
Ramka 5.1: Definiowanie odporności i podatności
Odporność i podatność to pojęcia zaadoptowane w różnych dyscyplinach, począwszy od ekonomii po psychologię, od
ekologii po bezpieczeństwo. Podobnie jak inne cechy systemu określenia te mogą być często nieprecyzyjnie definiowane,
mylone i różnie interpretowane w ich użyciu. W tym raporcie korzystamy z następujących definicji:
Odporność to „zdolność systemu do znoszenia zakłóceń, poddawania się zmianom i do zachowania zasadniczo tych
samych funkcji, struktury, tożsamości i reakcji”. Jest to definicja opracowana przez multidyscyplinarną sieć badawczą
Resilience Alliance, która zajmuje się tym zagadnieniem od 1999 r.
Podatność jest to wrażliwość osoby, grupy lub systemu na zranienia w wyniku wstrząsów. Podatność jest rezultatem
rozmiaru i częstotliwości wstrząsów i stresów, stopnia narażenia na wstrząsy oraz zdolności reagowania na nie, a zatem,
odporności.
Strukturalna podatność to podatność na czynniki, które są trwale niezależne od zdolności systemu do reagowania na
zmiany i wstrząsy. Stąd więc podatność strukturalna zależy od rozmiaru i częstotliwości wstrząsów i stresów oraz stopnia
narażenia na wstrząsy.
Odporność jest również istotnym elementem równowagi. Zrównoważenie dobrobytu człowieka w czasie wymaga ograniczenia
stopnia, w jakim obciążane są systemy społeczno-gospodarcze i ekologiczne. Odporność odnosi się do przystosowalności do zmian
i nowych obciążeń. Odporność jest niezbędna do utrzymania równowagi, ponieważ obecność wstrząsów, zaburzeń i zmieniających
się warunków jest nieuchronna i zwykle nieprzewidywalna – podczas gdy potrzeba obniżenia nacisku sił na systemy społecznogospodarcze jest niezbędna do zrównoważonego rozwoju, ponieważ siły te mogą osłabić odporność.
2. CO POCIĄGA ZA SOBĄ PODEJŚCIE OPARTE NA ODPORNOŚCI?
Podejście oparte na odporności ma wieloaspektowe – i przypuszczalnie dalekosiężne – skutki dla
dyskusji na temat rozwoju. Ma ono wpływ na priorytety programu rozwoju, kształt polityk pomocowych
i odpowiednie ramy analityczne. Perspektywa odporności wiąże się z akceptacją polityk ograniczania
opartych na myśleniu w kategoriach stabilnego państwa4. Dodatkowo z zastosowania takiego podejścia
mogą wyniknąć nowe cele i kompromisy.
2.1 KOMPROMISY I UZUPEŁNIENIA POMIĘDZY PERSPEKTYWAMI DŁUGOTERMINOWYMI
A KRÓTKOTERMINOWYMI
Potencjalne napięcie związane z obecnymi praktykami wynika z potrzeby szybkich rekcji na sytuacje kryzysowe, które mogłyby
zagrozić rozwojowi w dalszej perspektywie. Na przykład, interwencje w czasie kryzysu żywnościowego i zapewnianie usług przez
organizacje międzynarodowe i pozarządowe chronią ludność w sytuacjach ekstremalnego zagrożenia, ale w systemach społecznogospodarczych nadmiernie polegających na pomocy żywnościowej rozwój rolnictwa prawdopodobnie będzie nieznaczny5. Natomiast
3
4
5
Holling (1973) definiuje pojęcie odporności jako ilość zakłóceń, jakie system może znieść, zanim przerzuci się na reżim alternatywny.
Folke 2006.
Alinovi i Russo 2009.
76
Niestabilność a odporność
odrębne struktury zarządzane przez działaczy zewnętrznych ryzykują pominięcie instytucji państwowych i niedopuszczenie
do ich umocnienia6. Jednak tego kompromisu nie należy przeceniać. Pilne interwencje nie wykluczają automatycznie strategii
długoterminowych. A ponieważ narażenie na powtarzające się wstrząsy może destrukcyjnie wpływać na odporność, reakcje
krótkoterminowe mogą iść w parze z podejściem opartym na odporności7. Mogą one unikać pojawienia się pułapek niestabilności,
czerpiąc naukę z najlepszych praktyk w ciągu wielu lat interwencji podczas złożonych kryzysów humanitarnych.
2.2 KOMPROMISY POMIĘDZY ODPORNOŚCIĄ A EFEKTYWNOŚCIĄ
Efektywność gospodarcza i wzrost gospodarczy należą do niezbędnych, ale niewystarczających, warunków służących ograniczeniu
ubóstwa. Podejście oparte na odporności kwestionowałoby polityki rozwoju, które postrzegają jedynie efektywność i wzrost
gospodarczy jako decydujące dla podnoszenia dobrobytu ludności. Polityki maksymalizujące wzrost mogłyby w niektórych
przypadkach, na zasadzie kontrastu, osłabić odporność systemu, zagrażając jego zrównoważeniu. Na przykład, polityki skierowane
na eksport, promujące efektywność i zwiększające potencjał wzrostu państwa, mogą również ograniczyć jego odporność. Jak?
Poprzez tworzenie nacisków na specjalizację w przemyśle surowcowym, który podlega znacznym wahaniom cen na rynkach
międzynarodowych. Jak zauważa Perrings (2006), koncentrowanie aktywów w obszarach działalności dostarczających największych
zysków krótkoterminowych niemal na pewno zmniejszy odporność systemu jako całości8.
2.3 NOWE ELEMENTY ANALIZY W FORMUŁOWANIU STRATEGII ROZWOJU
Podejście oparte na odporności zwykle rozszerza cele i wymagania efektywnych polityk rozwoju. Kształtowanie polityki powinno
świadomie opierać się nie tylko na analizach statycznych i monitorowaniu rezultatów, ale także na „ocenie odporności”. Analiza
źródeł odporności w systemie społeczno-gospodarczym wymagałaby lepszego zrozumienia mechanizmów przystosowalności,
zdolności uczenia się, samoorganizacji, procesów podejmowania decyzji oraz działań zbiorowych. Te elementy analizy mogłyby
stanowić uzupełnienie badań kapitału społecznego i spójności społecznej, aktywów w obrębie rodzin, stopnia narażenia na ryzyko
i wstrząsy oraz możliwości stawiania im czoła przez obywateli i rodziny.
3. NIESTABILNOŚĆ PAŃSTWA OSŁABIA ODPORNOŚĆ SPOŁECZNOGOSPODARCZĄ
Procesy, dzięki którym ludność mogłaby poprawić własną sytuację życiową, zależą od interakcji pomiędzy
różnymi szczeblami struktur społecznych, takimi jak rodzina, lokalne, krajowe i globalne społeczności, a
różnymi typami instytucji, począwszy od rynków po systemy polityczne, kulturalne i prawne, po kapitał
społeczny i systemy formalne i nieformalne, po prawa regulujące użytkowanie zasobów i postanowienia
dotyczące sporów i konfliktów.
Ramka 5.2: Wzrost gospodarczy, rozwój i dobrobyt krajów niestabilnych
J. Allister McGregor – Instytut badań nad rozwojem przy Uniwersytecie w Sussex
Jakiś czas temu W. Arthur Lewis zauważył, że wzrost gospodarczy nie jest celem rozwoju, a jedynie środkiem służącym
zwiększeniu możliwości wyboru dla ludzi. Obecnie ten powszechnie uznawany kluczowy przekaz omawiany jest przez wielu
wybitnych naukowców zajmujących się rozwojem. Jednak nie zawsze jest on stosowany konsekwentnie w polityce i praktyce.
Ostatnie rozmaite kryzysy gospodarki światowej, zarządzania na szczeblu globalnym i środowiska globalnego stanowią
impuls, by wezwać do zmiany w postrzeganiu rozwoju i organizowaniu międzynarodowej polityki i praktyk w tym zakresie.
Pojawiają się liczne sygnały, by przyjąć bardziej ludzkie podejście do myślenia rozwojowego (zob. sprawozdanie Komisji
Sarkozy’ego 2009), głęboko oparte na przeświadczeniu, że celem polityki rozwoju jest zapewnienie ludziom takich warunków
społecznych, by mogli osiągnąć dobrobyt, oraz zwlczanie takich, które odpowiadają za ludzkie cierpienie.
W niestabilnych rozwijających się krajach wyzwania, jakie wiążą się z odbudową warunków społecznych służących
dobrobytowi, są poważne. W wielu z tych krajów obywatele i społeczności tworzą własne warunki społeczne służące
przetrwaniu i prosperowaniu. Grupują się w lokalne układy. Opłacają prywatne służby milicyjne za gwarancję bezpieczeństwa
fizycznego. W kwestii możliwości rynkowych mogą być zależni od lokalnych przywódców biznesowych. W ostateczności
6
7
8
Manor 2007.
Guillaumont i Guillaumont Jeanneney 2009.
Perrings 2006.
RAPORT EUROPEJSKI
O
77
Rozdział 5
mogą również korzystać z tradycyjnych systemów wymiaru sprawiedliwości, by egzekwować podstawowe reguły prawa
i ładu. Podczas gdy układy te mogą zapewnić minimalne warunki pozwalające im egzystować, zwykle wiążą się one także
z kompromisami, których nie sposób jest uznać za dobre dla rozwoju człowieka i dobrobytu. Być może zaspokajane są
pewne podstawowe potrzeby, ale dzieje się to kosztem pogwałcenia swobód, przy czym wysoki poziom niestabilności
i braku bezpieczeństwa obniża ogólną jakość życia.
Z tej perspektywy, w ramach wysiłków podejmowanych na rzecz rozwoju w tak niestabilnych kontekstach, powinno się
zacząć od przeanalizowania tego, co już obecnie zapewnia pewne warunki służące dobrobytowi, a następnie podjąć
pragmatyczne działania na tej podstawie. To niemal na pewno wymaga nawiązania współpracy z szeregiem różnych
podmiotów pozapaństwowych, takich jak stowarzyszenia samopomocy, lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego,
milicja i lokalne sieci biznesowe. Celem rozwojowym tego typu porozumień jest wzmocnienie pozytywnego wymiaru
warunków społecznych na rzecz dobrobytu i oddalenie tych organizacji i instytucji od ich bardziej szkodliwych praktyk
i procedur.
Przy korzystaniu z ram dotyczących dobrobytu absolutnym priorytetem w państwach niestabilnych i upadłych jest
ustalenie, kim są najbardziej podatni oraz ci, którzy doświadczają najpoważniejszych niepowodzeń dotyczących sytuacji
życiowej w rezultacie rozpadu państwa. Program skoncentrowany na zaangażowaniu w poprawę dobrobytu może pomagać
w stawianiu pierwszych kroków w ramach odbudowy podstawowych porozumień społecznych i fundamentów efektywnego
zarządzania.
Odporność systemu społeczno-gospodarczego – w założeniu będącego skomplikowanym organizmem niezależnych funkcjonalnie
podmiotów państwowych i niepaństwowych – kształtowana jest przez odporność wszystkich jego komponentów w zakresie
realizowania ich funkcji, poprzez ich wzajemny wpływ i zdolność do konstruktywnej interakcji w celu zarządzania całym systemem
i torem, po jakim się porusza. Pojęcie odporności można pożytecznie zastosować do wszystkich poziomów systemu społecznogospodarczego, począwszy od rodzin po społeczności lokalne i instytucje państwowe9.
Instytucje państwowe są zasadniczym elementem tego złożonego systemu. Odporność systemu społeczno-gospodarczego można
zapewnić lub umocnić za pomocą strategii adaptacyjnych i radzenia sobie z sytuacją stosowanych na jego różnych poziomach10.
Jednocześnie państwo kształtuje odporność innych struktur społecznych, ponieważ ustanawia w społeczeństwie mechanizmy
zarządzania, zapewnia dobra publiczne i podstawowe usługi oraz dba o bezpieczeństwo obywateli – przy czym wszystko to ma
zasadnicze znaczenie dla budowania potencjału ludzkiego (rys. 5.1).
Rysunek 5.1: Interakcje pomiędzy niestabilnością państwa a odpornością społeczno-gospodarczą
Wstrząsy zewnętrzne
Wpływ na państwo (dofinansowanie
dóbr publicznych, budżet publiczny,
równowaga fiskalna)
Wpływ na instytucje niepaństwowe
i podmioty: rodziny, społeczeństwo
obywatelskie, instytucje gospodarcze
Odporność systemów społeczno-gospodarczych
Niestabilność
państwa
Strategie adaptacyjne i
radzenia sobie z sytuacją
Reakcje w zakresie
poli-tyki
Dobrobyt obywatelski i społeczny
9
10
Aby zapoznać się z zastosowaniem analizy odporności na poziomie gospodarstwa domowego, zobacz Alinovi i in. (2009).
Engberg-Pedersen i in. 2008.
78
Rozdział 6
Odwrotnie, niestabilność państwa może osłabić odporność systemu społeczno-gospodarczego. Rozwój gospodarczy i ludzki,
odporność i wzmacnianie instytucji państwowych są ściśle ze sobą powiązane. Jeśli rozwój gospodarczy może zwiększyć potencjał
państwa i stworzyć zapotrzebowanie na „państwo”, wówczas proces kształtowania i elementy funkcjonalnych i praworządnych
instytucji państwowych mogą pomóc ludziom prowadzić działalność gospodarczą i dążyć do dobrobytu, nawet w obliczu zmian.
Potencjału i rozwoju instytucji państwowych nie można analizować odrębnie. Jeśli na przykład rodzinom lub społecznościom
łatwiej jest odwoływać się do efektywnych strategii radzenia sobie z sytuacją, gdy mają do czynienia ze wstrząsami zewnętrznymi,
ogranicza to zakres i pilny charakter potrzeb politycznych, które wyrażają. Odporność społeczna może mieć wpływ na niestabilność
państwa11. W związku z tym można efektywnie dążyć do budowy państwa, koncentrując się na wszystkich warstwach systemu
społeczno-gospodarczego, nie tylko na instytucjach państwowych.
Walki i sojusze pomiędzy państwem a innymi instytucjami społecznymi (rodzinami, klanami, partiami politycznymi,
międzynarodowymi i krajowymi przedsiębiorstwami) określają, jak społeczeństwo i państwo kształtują i podtrzymują zasady
kierujące działaniami zbiorowymi, władzą i rozdziałem zysków i kosztów12. Obopólnie umacniający proces może narodzić się
z interakcji między tymi zdefiniowanymi przez Migdala (1988)13 silnymi państwami a silnymi społeczeństwami: „silne społeczeństwo
obywatelskie stanowi podstawę praworządności i sprawności do działań, na podstawie których państwo może budować, ale
społeczeństwo obywatelskie potrzebuje również państwa, które udostępni mu określone usługi14”.
Kolejny rozdział rzuca światło na ogniwo łączące niestabilność państwa i odporność społeczno-gospodarczą, omawiając wpływy
i kanały transmisji globalnego spadku koniunktury w niestabilnych państwach Afryki Subsaharyjskiej, a także potencjalną sprawność
systemów makroekonomicznych tych krajów do walki z kryzysem. Przyjąwszy, że odporność makroekonomiczna stanowi zaledwie
część odporności społeczno-gospodarczej, analiza może pomóc w zrozumieniu znaczenia niestabilności państwa dla sprawności
krajów Afryki Subsaharyjskiej w zakresie radzenia sobie z poważnymi wstrząsami i dostosowywania się do nich.
11
12
13
14
Engberg-Pedersen i in. 2008.
Migdal 1988.
Migdal 1988.
Spalding 1996, str. 66.
RAPORT EUROPEJSKI
O
79
ROZDZIAŁ 6
NIESTABILNE PAŃSTWA AFRYKAŃSKIE SILNIE DOTKNIĘTE
SKUTKAMI ŚWIATOWEGO KRYZYSU FINANSOWEGO
Kiedy latem 2007 r. nastąpił obecny kryzys gospodarczy, istniało powszechne przekonanie, że kraje
Afryki Subsaharyjskiej, nie wyłączając krajów niestabilnych, odczują jego skutki tylko w ograniczonym
stopniu1. Nieznaczne zintegrowanie płytkich systemów finansowych z rynkami kapitałowymi Stanów
Zjednoczonych i Europy początkowo zdawało się chronić je przed najgorszymi następstwami kryzysu.
Jednak w miarę postępowania zdarzeń wyobrażenie to okazało się mylne. Nawet jeśli efekty majątkowe
kryzysu są mniej wyraźne niż w przypadku innych rozwijających się krajów, Afryka Subsaharyjska,
a szczególnie jej niestabilne państwa, okazała się wyjątkowo narażona na związki handlowe i załamania
finansów handlowych2.
Zależność krajów Afryki Subsaharyjskiej od handlu międzynarodowego, a przez to ich stopień narażenia na wstrząsy z zagranicy,
zwiększyła się w ciągu ostatnich 10 lat. Gospodarki afrykańskie stały się bardziej wrażliwe na spadek popytu w skali międzynarodowej,
szczególnie w bezprecedensowej synchronizacji cykli gospodarczych, która ogranicza korzyści z posiadania różnych partnerów
handlowych. Co więcej, ponieważ fundusze przeznaczone na oficjalną pomoc rozwojową zwykle zależne są od cykli gospodarczych
państw udzielających pomocy, pomimo zobowiązań utrzymania pomocy na niezmienionym poziomie lub nawet jej zwiększenia,
państwa niestabilne Afryki Subsaharyjskiej prawdopodobnie staną w obliczu spadku środków pomocowych, przynajmniej w krótkiej,
ewentualnie średniej, perspektywie. Pomimo powtarzających się na zgromadzeniach międzynarodowych głosów, by respektować
zobowiązania w zakresie pomocy, a nawet w przypadku spełnienia przez donatorów swych obietnic i utrzymania udziału środków
pomocowych w PKB na niezmienionym poziomie, ilość środków pomocowych może się znacznie zmniejszyć z powodu spowolnienia
gospodarki w państwach udzielających pomocy i przypuszczalnie z powodu niekorzystnych zmian kursów walutowych (takich jak
ostatnia dewaluacja funta w stosunku do dolara). Oczekuje się również spadku w przekazach po długim okresie stabilnego wzrostu.
1. PRZYTŁACZAJĄCE WYZWANIA KRYZYSU: ZAKOŃCZENIE UTRZYMUJĄCEGO SIĘ
PRZEZ LATA POSTĘPU
Kryzys lat 2008-2009 kończy przedłużający się okres światowego wzrostu gospodarczego i globalizacji,
podczas którego handel światowy wzrastał dwukrotnie szybciej niż światowy PKB. Tempo wzrostu PKB
zaczęło spadać w 2008 r., a regres rozprzestrzenił się na wszystkie regiony. Istotnie, wzorzec spadku,
najgorszego od dziesięcioleci, przypomina załamanie w latach 1929-1930. Obecny kryzys nadszarpnął
mechanizmy napędzające ostatni etap globalizacji: otwarte rynki, globalnie zintegrowane łańcuchy
produkcji i o wiele więcej niezależnych przedsiębiorstw międzynarodowych.
Zastój w handlu międzynarodowym był znacznie gwałtowniejszy niż spadek tempa wzrostu PKB, nawet gwałtowniejszy niż
w czasach wielkiego kryzysu3. Efekt ten mógł zostać wywołany ogólną synchronizacją cykli wśród krajów. Mógł go również
spowodować większy udział pośrednich dóbr w handlu, wynikający z kolei z fragmentacji produkcji, która, po stymulowaniu
gwałtownego wzrostu przez 10 lat, powiększyła spadek.
Kryzys gospodarczy i finansowy zwieńczył okres wysoce niestabilnych cen artykułów spożywczych i kursów walut, co zwiększyło
niepewność i wzmocniło błędne koło upadających przepływów handlowych i inwestycji. Nastąpiło to, kiedy Afryka Subsaharyjska
nabrała stałego impetu w kierunku wzrostu4. Przed lipcem 2008 r. w Afryce Subsaharyjskiej odnotowano silny wzrost, a państwa
niestabilne – niezależnie od definicji – nie stanowiły tu wyjątku. Obecny kryzys zagraża przerwaniem tej pozytywnej tendencji,
mimo że region jest lepiej wyposażony, by poradzić sobie z podobną sytuacją, niż podczas wcześniejszych spadków koniunktury5.
Podczas ostatniego okresu wzrostu Afryka Subsaharyjska w większym stopniu zintegrowała się z resztą świata, co odzwierciedla
rosnący (choć nadal niski) udział w eksportach globalnych i w PKB (rys. 6.1)6. Państwa niestabilne, przeciętnie w mniejszym stopniu
1
2
3
4
5
6
Zobacz Instytut badań nad rozwojem 2008 i MFW 2008.
Berman i Martin 2009.
Eichengreen i O’Rourke 2009. Szacowana elastyczność światowego handlu w stosunku do PKB wynosi około 2 punktów. Taki stosunek wspiera globalizację,
a teraz przypuszczalnie przyniesie odwrotny skutek.
Arbache i Page 2008.
Fosu i Naudé 2009.
Stosunek wskaźników eksportu do PKB w przypadku niektórych krajów, szczególnie eksporterów ropy w Afryce Środkowej, jest przypuszczalnie zawyżony
przez wysokie ceny surowców naturalnych.
80
Niestabilne państwa afrykańskie silnie dotknięte skutkami światowego kryzysu finansowego
zintegrowane niż inne państwa Afryki Subsaharyjskiej, podlegały tej samej tendencji. Rosnąca integracja międzynarodowa znacznie
bardziej naraziła niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej na załamania handlu i inne wstrząsy. Wywarła ona także wyraźny
skutek na wpływy z podatków (a w niektórych państwach na politykę podatkową), przy ograniczonych wpływach z podatków
pochodzących z handlu. Wyzwania, jakie stanowi globalizacja dla mobilizacji zasobów, są poważniejsze ze względu na ostatni
kryzys, który przyczynił się do obniżenia podstawy opodatkowania.
Rysunek 6.1: Wzrost eksportu jako udziału w PKB
50
45
40
35
Procent
30
Stabilne kraje Afryki Subsaharyjskiej
25
20
Niestabilne kraje Afryki Subsaharyjskiej
15
10
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0
1980
5
Źródło: Bank Światowy (2009c), World Development Indicators 2009.
2. ŻYWNOŚĆ, PALIWA, FINANSE  I NIESTABILNOŚĆ PAŃSTW
Nagły skok cen żywności i paliw w połowie 2008 r. silnie uderzył w niestabilne państwa Afryki
Subsaharyjskiej importujące żywność i ropę, obniżając ich rezerwy walutowe oraz utrudniając uiszczanie
należności za importowane dobra i podtrzymanie wzrostu. Z kolei kraje eksportujące ropę skorzystały
na tej sytuacji, a niektórym udało się przeznaczyć osiągnięte zyski na zwiększenie rezerw zagranicznych.
Występujące naprzemiennie ekstremalne sytuacje gospodarcze przyczyniły się jednak do niestabilności
produkcyjnej, zniechęcając do inwestowania w długoterminową wydajność produkcyjną.
Jak podkreśla MFW (2009a), większość krajów Afryki Subsaharyjskiej niemal jeden po drugim pada ofiarą wstrząsów paliwowych,
żywnościowych i finansowych (ang. „fuel, food, financial”, stąd 3F). Według ostatnich szacunków wskaźnik rzeczywistego wzrostu
PKB w Afryce Subsaharyjskiej w roku 2009 spadł o ok. 1,5% z przewidywanych 5,5% w październiku 2008 r. Na podstawie tych
liczb można by stwierdzić, że rok 2009 jest pierwszym w ciągu dekady, w którym najmniej stabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej
odnotowały ujemny wzrost rzeczywistego PKB na mieszkańca, zagrażając postępowi w kierunku MCR i podkopując ich stabilność
polityczną7. Powolniejszy wzrost nie zawsze grozi uwstecznieniem rozwoju ludzkiego, ale powoduje komplikacje, szczególnie
poprzez ograniczanie wydatków na edukację i opiekę zdrowotną, które mają poważne długofalowe skutki.
3. CZTERY KANAŁY TRANSMISJI KRYZYSU DO KRAJÓW NIESTABILNYCH
Biorąc pod uwagę słaby rozwój finansowy w regionie i ograniczone powiązania państw niestabilnych
z globalnym systemem finansowym, główne kanały transmisji w sytuacji kryzysu znajdują się
w rzeczywistych sektorach gospodarki. Większość niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej posiada
słabo rozbudowane krajowe systemy bankowe i bardzo niewielkie – o ile w ogóle istniejące – rynki
akcji. Ponadto inwestorzy zagraniczni i niezależne fundusze kapitałowe inwestują tylko w nielicznych,
posiadających ropę krajach.
Kraje Afryki Subsaharyjskiej są narażone na kryzys głównie poprzez handel: redukcjom w dochodach z eksportu towarzyszy efekt
niekorzystnych warunków handlowych zwiększany poprzez nadmierną zależność niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej
7
Afryka Subsaharyjska w ujęciu średnim ma ujemną stopę wzrostu PKB na mieszkańca (-0,6%). Niestabilne kraje regionu rosną w tempie 0,2%, jednak liczba
ta nie odzwierciedla licznych różnic w obrębie tej grupy (rozdział 2).
RAPORT EUROPEJSKI
O
81
Rozdział 6
od eksportu artykułów spożywczych oraz polaryzację ich eksportu8. Kraje te są narażone na kryzys również ze względu na niższą
wartość przekazów pieniężnych przesyłanych przez migrantów, mniejszy napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz
możliwy mniejszy napływ pomocy zagranicznej.
O bezpośrednich finansowych kanałach transmisji można mówić tylko w przypadku takich krajów jak Kenia i Nigeria (oraz dwóch
ważnych krajów stabilnych, RPA i Ghany), które mają głębsze i bardziej zintegrowane rynki finansowe (ramka 6.1). Na przykład, spadki
giełdowe w Nigerii były podobne, lub nawet większe, niż to miało miejsce w krajach rozwiniętych9. W okresie od lipca 2008 r. do
lutego 2009 r. indeks NSE-20 spadł o 55%, po 45% spadku w roku poprzednim10. Spadki te oraz związany z nimi brak pewności na
rynkach sprawiają, że jeszcze trudniej jest uzyskiwać pożyczki na rynkach kapitałowych. Reperkusje kryzysu w krajach będących
ważnymi ośrodkami wewnątrzregionalnego ruchu migracyjnego – takich jak Nigeria, RPA, Uganda czy Zambia – mają poważne
skutki dla sąsiednich państw niestabilnych (szczególnie za sprawą mniejszej liczby miejsc pracy i niższej wartości przekazów
wpłacanych przez emigrantów).
Ramka 6.1: Afrykańskie rynki finansowe – rozprzestrzenianie się kryzysu
Od początku lat 90. XX wieku szereg krajów rozwijających się otworzyło giełdy papierów wartościowych, częściowo w celu
zaspokojenia potrzeb kapitałowych, a częściowo w celu urynkowienia gospodarki. Afryka Subsaharyjska także podąża
zgodnie z tą tendencją, przy czym RPA zajmuje czołowe miejsce wśród krajów docelowych dla rynków wschodzących, a cały
kontynent objęty jest szeregiem specjalnych funduszy. Z inicjatywy rządów krajowych oraz przy wsparciu donatorów liczba
afrykańskich giełd papierów wartościowych wzrosła z 6 w latach 80. do 20 obecnie, choć nie wszystkie one są jednakowo
rozwinięte. Wśród krajów niestabilnych najbardziej rozwinięte rynki papierów wartościowych znajdują się w Kenii i Nigerii.
Jaki wpływ miał rozwój dużych rynków finansowych w latach 2004-2009 (w Chinach, USA i Zjednoczonym Królestwie) na
rynki afrykańskie (w Kenii, Nigerii i RPA)? Analizując niestabilność poszczególnych rynków finansowych za pomocą modelu
ekonometrycznego, Giovannetti i Velucchi (2009) zaobserwowali, że na ogół trendy pozytywne w RPA oraz negatywne
w Chinach i Zjednoczonym Królestwie mają wpływ na wszystkie badane rynki. Negatywne wydarzenia w USA mają wpływ
na wszystkie rynki afrykańskie, z wyjątkiem Kenii, w której obserwowane są wyłącznie wpływy pozytywnych trendów z USA.
RPA wpływa na USA, ale sama ulega wpływom tylko rynku nigeryjskiego. Brak jest danych potwierdzających znaczące
powiązania między Kenią a Nigerią. Z rynkami afrykańskimi silnie związane są Chiny. Wyniki analizy pokazują też, że także
RPA odgrywa kluczową rolę na wszystkich rynkach afrykańskich, natomiast wpływ Zjednoczonego Królestwa i USA jest
słabszy. Chiny są niezależne od Zjednoczonego Królestwa i USA.
Wykres w ramce 1 przedstawia graficznie (funkcje odpowiedzi impulsowej) rozprzestrzeniania się wstrząsów rynkowych.
Na osi poziomej przedstawiono czas (w dniach), a na osi pionowej reakcję rynków. Wykres pokazuje reakcję wszystkich
rynków na wstrząs uderzający w rynek i. Zasadniczo reakcja rynku i w czasie 0 będzie większa niż innych rynków. Wykres
ten odzwierciedla rozprzestrzenianie się skutków upadku banku Lehman Brothers na pozostałe rynki. Po upadku Lehman
Brothers w dniu 15 września 2008 r. międzynarodowe rynki finansowe poniosły duże straty. Chiny i Zjednoczone Królestwo
reagują silnie na wydarzenia w USA, w przeciwieństwie do Nigerii. RPA jest bardzo wrażliwa na wstrząs w USA, jednak jego
skutki mają charakter kumulatywny i są w pełni widoczne dopiero po 20 dniach.
8
9
10
Większość krajów niestabilnych polega na eksporcie jednego produktu. Jak wspomniano w rozdziale 2, trzy najważniejsze towary eksportowe odpowiadają
za około 90% wartości całego eksportu.
AfDB 2009a i ODI 2009a.
Kasekende i in. 2009 i ODI 2009a.
82
Reakcja
Wykres w ramce 6.1: W przeciwieństwie do Kenii i Nigerii RPA silnie reaguje na upadek
banku Lehman Brothers
3,0
USA
2,5
UK
2,0
RPA
1,5
Chiny
Kenia
1,0
Nigeria
0,5
0,0
1
7
13
19
25
31
37
43
49
55
61
67
73
79
85
91
97
Dni
Uwaga: W wykresie wykorzystano model błędu multiplikatywnego, aby opisać i przewidzieć interakcje i oddziaływania między
omawianymi krajami (Engle, Gallo i Velucchi, 2008); model ten przedstawia dynamikę przewidywanej podatności rynku wraz
z interakcjami ze średnimi stopami zwrotu na pozostałych rynkach we wcześniejszym okresie; wykorzystano funkcje odpowiedzi
impulsowej, wskazując na narastanie efektów rozprzestrzeniania się wstrząsów gospodarczych.
Źródło: Giovannetti i Velucchi (2009).
Eksporterzy minerałów i produktów rolnych odnotowują spadek zysków, co z kolei przekłada się na spadek przychodów skarbu
państwa. Na przykład, w Nigerii wahania cen ropy naftowej, z której pochodzi 90% zysków nigeryjskiego eksportu (zob. tabela 2.3)
i 90% całkowitych dochodów państwa11, doprowadziły do poważnej niepewności na rynku, podobnie jak to miało miejsce
w przypadku spadku cen metali w Demokratycznej Republice Konga. W tym kontekście kryzys mógłby przynieść pozytywny
skutek w postaci pobudzenia zainteresowania sektorami innymi niż przemysł paliwowy (czy też, szerzej, surowcowy), tym samym
zwiększając odporność gospodarek na ewentualne przyszłe wstrząsy.
3.1 MNIEJSZY KAPITAŁ NA BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE
Bezpośrednie inwestycje zagraniczne są dla niektórych (choć nielicznych) niestabilnych krajów Afryki Subsaharyjskiej ważnym
źródłem kapitału, a także motorem wzrostu, w zależności od tego, do których sektorów są kierowane. Inwestycje w przemysł naftowy
przynoszą nikły wzrost zatrudnienia z uwagi na niską potrzebę nakładu siły roboczej i wymóg wysokich kwalifikacji, natomiast
inwestycje w turystykę i pewne gałęzie tradycyjnego przemysłu produkcyjnego pobudzają zatrudnienie, konsumpcję i wzrost12.
Udział BIZ w PKB w Afryce Subsaharyjskiej jest niższy niż w innych krajach rozwijających się, zróżnicowany w poszczególnych krajach
i często uzależniony od posiadania zasobów naturalnych. Poziom BIZ wzrasta od 2000 r. zarówno w wartościach bezwzględnych, jak
i jako procent PKB, jednak kryzys gospodarczy spowodował zmniejszenie ogólnej kwoty inwestycji i opóźnienie realizacji niektórych
projektów. Kryzys doprowadził do ograniczenia akcji kredytowej i obniżenia zysków firm działających zarówno na rozwiniętych, jak
i wschodzących rynkach, zmuszając je do zrewidowania planów inwestycyjnych i przyjęcia postawy „poczekamy, zobaczymy”13.
Wysoka i wciąż rosnąca niepewność związana z równoczesnym kryzysem paliwowym, żywnościowym i finansowym wyjaśnia
ogólny spadek BIZ, szczególnie szkodliwy z uwagi na swoje długofalowe skutki14, być może wykraczające poza uwarunkowania
ekonomiczne kraju.
11
12
13
14
ODI 2009a.
Zob. Bonassi i in. 2006.
W przeszłości teoretyczne modele dotyczące inwestowania w warunkach niepewności (Dixit 1989) wykorzystywały teorię opcji do wyjaśniania zachowań
inwestorów w środowisku postrzeganym jako ryzykowne. Przy tych samych parametrach uwarunkowań ekonomicznych zachowanie firm może być różne,
w zależności od ich historii: jeżeli firma już inwestuje w danym kraju, decyduje się na kontynuację dotychczasowych inwestycji, ale zawiesza nowe. Zachowanie
firm może wyjaśniać bieżącą sytuację: to, co stanowi brak ciągłości w zachowaniu indywidualnym (w zależności od swojej historii firmy mogą w tej samej
sytuacji zdecydować się na inwestowanie lub nie, możliwe jest występowanie równoczesnych stanów równowagi), sprawia, że funkcja łącznych inwestycji
jest w dużym stopniu nieliniowa.
Realizacja inwestycji zajmuje dużo czasu, a ich spadek w jednym roku powoduje długotrwałe skutki w latach następnych
RAPORT EUROPEJSKI
O
83
Rozdział 6
W pierwszej połowie roku 2008 do krajów takich jak Angola i Nigeria, a także Demokratyczna Republika Konga oraz Gwinea,
napłynęło po ponad 1 mld dolarów w postaci BIZ15. Jednak w drugiej połowie 2008 r. i pierwszej połowie 2009 r. szereg inwestycji
w zasoby naturalne i produkcję zostało wstrzymanych lub wycofanych. W Demokratycznej Republice Konga i Zambii anulowano
projekty inwestycyjne w sektorze wydobywczym, w Sudanie wstrzymano budowę rafinerii, a w Botswanie i Tanzanii przełożono
na później inwestycje w kopalnie.
Wzrost BIZ utrzymuje się jednak w jednym sektorze: handlu gruntami (rozdział 4). Kraje spoza regionu, szukające bezpieczeństwa
żywnościowego lub chcące zwiększyć produkcję biopaliw bez uszczerbku dla swoich zasobów wodnych, kupują ziemię w Afryce
Subsaharyjskiej. Zawierane umowy mogą być niekorzystne dla krajów Afryki Subsaharyjskiej, szczególnie tych, w których instytucje
państwowe są niewydolne, ponieważ nabywcy gruntów mogą wykorzystywać słabość ich systemów prawnych. Skutki tego rodzaju
napływu kapitału budzą duże kontrowersje16. Doraźne przychody łagodzące najgorsze skutki kryzysu mogą okazać się zgubne
dla ważnych zasobów. Jednak jeżeli pozyskane w ten sposób środki będą dobrze zarządzane, mogą przyczynić się do zwiększenia
produktywności rolnej, a nawet mieć w pewnym stopniu pozytywny wpływ na wzrost.
3.2 SPADKI W HANDLU
Wiele państw Afryki Subsaharyjskiej, w tym państwa niestabilne będące eksporterami surowców, w bardzo dużym stopniu polega
na wzrostach rynków eksportowych. Kryzys dotarł do nich przede wszystkim poprzez zmniejszenie popytu na towary eksportowe
i spadek ich cen.
Ocena skutków kryzysu dla wymiany handlowej wymaga czasu, jednak wczesne sygnały nie są optymistyczne: popyt na produkty
z krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej w Europie, USA i Chinach spadł drastycznie, nawet bardziej niż na produkty z innych
regionów (rysunek 6.2). Wynika to częściowo z faktu, że głównym towarem eksportowym tych krajów są surowce. Jednak nawet
w przypadku producentów przemysłowych, skupiających się na niezaawansowanych technologicznie produktach, omawiana
grupa jest w gorszej sytuacji niż inne regiony rozwijające się17. Ponadto wiele państw niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej ucierpiało
z powodu wahań na rynku walutowym, które były źródłem dużej niepewności i wysokich kosztów w handlu międzynarodowym.
Wiele krajów strefy franka CFA ma stały parytet walutowy względem euro i odczuło wyraźny spadek kursu. Do pewnego stopnia
sprawia to, że import towarów z tych krajów jest tańszy, jednak z uwagi na ograniczoną możliwość zwiększenia eksportu, kraje te
nie mogą skorzystać na tych różnicach kursów18.
Rysunek 6.2: Największe spadki eksportu w Afryce Subsaharyjskiej
Import USA
Wrzesień 2008 = 100
150
Ameryka Łacińska
130
Bliski Wschód i Afryka Północna
110
Afryka Sub Saharyjska
90
Świat
70
50
15
16
17
18
06/2009 05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 10/2008 09/2008 30
Zob. UNCTAD 2009, str. 42.
Kwestia ta została omówiona w rozdziale 4.
Zob. UNCTAD 2009; drastyczny spadek eksportu dotyczy również całej Afryki Subsaharyjskiej.
AfDB 2009b.
84
Import UE
110
Ameryka Łacińska
100
80
70
Świat
60
05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 40
10/2008 50
09/2008 Wrzesień 2008 = 100
90
Import Chin
120
Ameryka Łacińska
110
100
90
70
60
Świat
50
40
07/2009 06/2009 05/2009 04/2009 03/2009 02/2009 01/2009 12/2008 11/2008 20
10/2008 30
09/2008 Wrzesień 2008 = 100
80
Uwaga: wrzesień 2008 = 100
Źródło: Global Trade Atlas.
Kryzys finansowy prawdopodobnie ograniczył także możliwość finansowania handlu światowego. Przedsiębiorstwa z Afryki
Subsaharyjskiej, szczególnie z krajów niestabilnych, bardziej niż inne firmy uzależnione są od finansowania wymiany handlowej.
Większość firm z regionu polega na akredytywach z krajów docelowych, przede wszystkim ze względu na słabo rozwinięty krajowy
system finansowy i ograniczone możliwości finansowania ze środków własnych. Przedsiębiorstwa te, w sytuacji dużej niepewności
i braku zaufania, starają się ograniczyć ryzyko i zaciąganie kredytów. Firmy i państwa, które ponoszą większe straty, uważane są za
obarczone większym ryzykiem, stąd zmniejszenie liczby udzielanych kredytów, pociągające za sobą zwiększenie kosztów w handlu,
co przyczyniło się do załamania eksportu niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej.
Analizy19 oparte na danych z 117 kryzysów systemowych20 i z handlu dwustronnego sugerują, że obecny kryzys może mocno
uderzyć w eksport krajów Afryki Subsaharyjskiej. Po pierwsze, wpływ dotychczasowych kryzysów finansowych i recesji na eksport
Afryki Subsaharyjskiej był większy i bardziej długotrwały, gdy dany partner handlowy był krajem uprzemysłowionym. Po drugie,
kryzys dotykający rynki docelowe tych krajów uderzał w nie dużo silniej i przez dłuższy okres niż miało to miejsce w przypadku
innych regionów. Jest to efekt nie tylko dominacji produktów podstawowych w ofercie eksportowej tych państw, ale także niższej
konkurencyjności ich sektora produkcyjnego, skoncentrowanego na wyrobach o niższej wartości dodanej. Faktycznie, zarówno
eksport wyrobów przemysłowych, jak i surowców z tych krajów poważnie ucierpiał (rysunek 6.3). Sytuację pogarsza dodatkowo
słabo rozwinięta infrastruktura, powodująca zwiększenie kosztów działalności (cła, biurokracja, procedury graniczne). Aby móc
19
20
Berman i Martin (2009) do obliczenia funkcji odpowiedzi impulsowej wykorzystują model grawitacyjny; analiza przeprowadzona została tu na całym
regionie Afryki Subsaharyjskiej z uwagi na brak wiarygodnych danych czasowych dla grupy państw niestabilnych. Szczegółowe informacje znaleźć można
w dokumencie informacyjnym w tomie 1B.
Kryzys systemowy definiowany jest jako wydarzenia – możliwie na przestrzeni kilku lat, – w wyniku których doszło do wyczerpania większości lub całości
kapitału bankowego. Dane dotyczące dwustronnej wymiany handlowej i kryzysów finansowych pochodzą z lat 1972-2002.
RAPORT EUROPEJSKI
O
85
Rozdział 6
wykorzystać szanse, jakie daje kryzys gospodarczy, firmy muszą znaleźć sobie nisze, tworzyć produkty lepszej jakości i przesunąć się
w górę łańcucha wartości. Do tego wszystkiego potrzebny jest jednak odpowiedni kapitał ludzki, o który tak trudno w państwach
niestabilnych.
Współczynnik nadwyżki handlowej
Rysunek 6.3: Eksport produktów podstawowych i przemysłowych państw subsaharyjskich po
kryzysie finansowym w kraju partnerskim
0,5
Towary przemysłowe
0,3
Towary podstawowe
0,1
-2
-1 -0,1
1
2
3
4
5
6
7
8
-0,3
-0,5
-0,7
Czas od kryzysu w latach
Źródło: Berman i Martin 2009.
Uwaga: wykres przedstawia odchylenie eksportu afrykańskiego po kryzysie finansowym mającym miejsce w roku t = 0, z uwzględnieniem
średniego efektu zakłóceń. Współczynnik nadwyżki handlowej (ang. „excess trade ratio”) na osi y przedstawia stymulowane przez kryzys
w kraju partnerskim odchylenie dwustronnego eksportu krajów Afryki Subsaharyjskiej w stosunku do średniego odchylenia: dodatni
(ujemny) współczynnik nadwyżki handlowej oznacza, że wpływ kryzysu finansowego w kraju partnerskim na eksport afrykański jest
bardziej dodatni (ujemny) niż średni wpływ na eksport.
3.3 MALEJĄCE PRZEPŁYWY ŚRODKÓW POMOCOWYCH: SCENARIUSZ, KTÓREGO NALEŻY UNIKNĄĆ
Szczyt grupy G8 w Gleneagles w 2005 r. zaowocował deklaracją zwiększenia pomocy dla krajów Afryki. Deklaracja ta była następnie
wielokrotnie powtarzana i potwierdzana na międzynarodowych spotkaniach. Mimo to istnieje prawdopodobieństwo, że wywołana
światowym kryzysem lat 2008-09 globalna recesja może przeszkodzić donatorom OECD DAC w spełnieniu obietnicy. Budżety
pomocowe mogą zostać zmniejszone względem rekordowej wartości z 2008 r., aby możliwe było sfinansowanie budżetowych
środków stymulacyjnych mających podtrzymać popyt wewnętrzny w krajach donatorach. Pojawiające się ostatnio sygnały ze strony
niektórych członków OECD DAC nie są optymistyczne. Rząd Irlandii ogłosił 22% redukcję planowanego na bieżący rok budżetu
pomocowego. Włochy zmniejszyły budżet pomocowy na 2009 r. o połowę, do najniższej wartości w historii21. Prędzej czy później
większość budżetów pomocowych krajów rozwiniętych będzie musiała zostać ograniczona ze względu na zaistniałe deficyty
budżetowe. W związku z tym bardzo prawdopodobne jest wprowadzanie w najbliższym czasie cięć wydatków lub podwyżek
stóp procentowych.
Minione kryzysy – niemające zasięgu globalnego – świadczą o tym, że donatorzy w obliczu głębokiej recesji często decydują się
na wprowadzanie poważnych cięć w budżetach pomocowych. Na przykład, mający miejsce w 1991 r. kryzys bankowy w krajach
skandynawskich zaowocował poważnymi redukcjami wypłat funduszy pomocowych przez Norwegię, Szwecję i Finlandię.
Nawet wywiązywanie się donatorów ze złożonych zobowiązań nie uchroni krajów beneficjentów przed znacznymi redukcjami
przepływu środków pomocowych, ponieważ zobowiązania określane są jako procent dochodu krajowego brutto, a także ze
względu na wahania kursów walutowych w stosunku do dolara.
Budżety pomocowe na 2009 r. Aby lepiej zrozumieć możliwe efekty kryzysu dla budżetów pomocowych, posługujemy się analizą
ekonometryczną Bertoliego i in. (2007), która stanowi model gospodarczych, instytucjonalnych i politycznych determinantów
działalności pomocowej – definiowanych jako stosunek pomocy do PKB – dla 22 krajów OECD DAC w latach 1970-2004. W naszym
raporcie rozszerzamy tę analizę do 2008 r. i używamy zmodyfikowanej specyfikacji modelu, dzięki której możliwe jest zilustrowanie
nielinearnego stosunku recesji i działalności pomocowej. Specyfikacja ta jest odzwierciedleniem hipotezy, że głębokie recesje mogą
drastycznie (i bardziej niż proporcjonalnie) hamować działalność pomocową donatorów22.
21
22
Zob. One 2009.
Zob. Bertoli i in. (2007), aby zapoznać się z modelem ekonometrycznym będącym podstawą analizy. Rezultaty zastosowania rozbudowanego modelu
ekonometrycznego opisane są w publikacji Allena i Giovannettiego (2009) zawartej w tomie 1B.
86
Zgodnie z naszymi szacunkami kraje o większym deficycie budżetowym nie zawsze redukują wypłaty środków pomocowych –
deficyt budżetowy nie determinuje kursu polityki fiskalnej danego kraju. Wniosek ten, zgodny z poglądami Rounda i Odedokuna
(2004), nie daje powodów do optymizmu. Z analizy wynika, że pomoc maleje wraz ze wzrostem zadłużenia – i maleje ona bardziej
niż proporcjonalnie w odpowiedzi na rosnącą lukę produktową, co określa stopień głębokości recesji. Następnie, w oparciu
o makroekonomiczne prognozy raportu OECD Economic Outlook, uzyskane szacunki są wykorzystywane do prognozowania
budżetów pomocowych na 2009 r. dla każdego kraju-donatora.
Zgodnie z naszymi przewidywaniami, jeżeli donatorzy będą postępować podobnie jak w czasie minionych recesji, to przepływ
środków pomocowych z krajów OECD DAC może w 2009 r. zmaleć o 22 mld dolarów w stosunku do kwoty z 2008 r. wynoszącej 119
mld dolarów23. Suma wahań całkowitego przepływu środków pomocowych różni się radykalnie od obrazu, który wyłania się na
podstawie przewidywań dokonanych w oparciu o publiczne komunikaty wydawane przez kraje członkowskie OECD DAC (OECD,
2009a), które pozostają w zgodzie z wcześniejszymi zobowiązaniami. Nasze przewidywania pokazują możliwe konsekwencje
ewolucji budżetów pomocowych w odpowiedzi na fluktuacje cykli biznesowych. Należy jednak dodać, że jest to tylko jeden
z możliwych scenariuszy i że można go uniknąć pod warunkiem, że większość państw udzielających pomocy nada działalności
pomocowej właściwy priorytet.
Aby zwrócić uwagę na fakt, że scenariusza tego należy uniknąć, próbujemy oszacować skutki zmniejszenia pomocy dla krajów Afryki
Subsaharyjskiej. Zakładając, że darczyńcy utrzymają swoje niezmienne od lat 2003-2007 dwustronne zobowiązania pomocowe24. Ta
prosta kalkulacja pokazuje, że większość krajów Afryki Subsaharyjskiej jest narażona na cięcia w przepływach środków pomocowych
sięgające od 15% do 20% (rys. 6.4). Cięcia mogą w szczególności uderzyć w te państwa, w przypadku których środki pomocowe
stanowią znaczną część bilansu płatniczego25. Wahania przepływu środków pomocowych mają szczególnie destrukcyjny wpływ
na kraje niestabilne26.
Rysunek 6.4: Szacowana redukcja przepływu środków pomocowych do Afryki w 2009 r.
■ po
poniżej 15 procent
■ od 15 do 16 procent
■ pon
ponad 20 procent
Źródło: Opracowanie autorskie.
Nie trzeba dodawać, że europejscy darczyńcy powinni starać się unikać dokonywania cięć w pomocy dla krajów Afryki Subsaharyjskiej,
a w szczególności dla krajów niestabilnych, ponieważ ograniczenie pomocy stałoby się w takiej sytuacji kolejnym czynnikiem
wzmagającym negatywne zjawiska, jakie mają miejsce na poziomie trzech opisanych wcześniej kanałów transmisji kryzysu. Jednak
zarówno doświadczenia historyczne, jak i pewne niepokojące sygnały rodzą obawy, że darczyńcy, którzy ponieśli duże koszty na na
rzecz walki z kryzysem, mogą zmniejszyć przepływ środków pomocowych. MFW (2009c) stwierdza, że „mimo międzynarodowych
zobowiązań dotyczących zwiększenia pomocy, prognozy nie przewidują żadnych przygotowań do tego typu działań w 2009 r.”27,
i sugeruje, że kraje o niskim PKB mogą stanąć wobec 25% redukcji w stosunku do poprzedniego roku.
Chiny, które mają nadwyżkę budżetową (i nadwyżkę bilansu płatniczego), mogą wypełnić lukę stworzoną przez kraje OECD
(wykres 6.2).
23
24
25
26
27
Prognozy dla poszczególnych krajów, zob. Allen i Giovannetti (2009).
Dane dwustronne dotyczące pomocy na 2008 r. nie są jeszcze dostępne.
Rozdział 2 zawiera porównanie danych dotyczących zależności państw niestabilnych od oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) z danymi dotyczącymi
przekazów pieniężnych i bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Według OECD (2009b), przy uwzględnieniu innego kontekstu i odmiennej oceny, Czad,
Erytrea i Gwinea będą musiały się zmierzyć z ograniczeniem pomocy o ponad 20 mln dolarów.
OECD (2009b) stwierdza, że wahania kwot środków pomocowych w Burundi, Demokratycznej Republice Konga, Erytrei, Gwinei Bissau, Liberii i Sierra Leone
w latach 1990–2005 przekraczały 5% PKB.
MFW 2009c, str. 30.
RAPORT EUROPEJSKI
O
87
Rozdział 6
Ramka 6.2: Czy Chiny wypełniają lukę?
Założone w 2000 r. przez Chiny i afrykańskich partnerów tego kraju (z wyjątkiem trzech krajów, które nadal uznają Tajwan
za autonomiczną prowincję) Forum Współpracy Chińsko-Afrykańskiej służy Chinom do ogłaszania ich planów dotyczących
międzynarodowej pomocy rozwojowej dla Afryki.28 Chiny zapewniają afrykańskim krajom pomoc międzynarodową poprzez
współpracę gospodarczą (głównie w oparciu o projekty), często łącząc tę działalność z bezpośrednimi inwestycjami
zagranicznymi i handlem. Z końcem 2006 r. Chiny miały na swoim koncie około 800 projektów pomocowych w Afryce: 137
w rolnictwie, 133 z zakresu infrastruktury, 19 w edukacji i 38 w służbie zdrowia. Chiny wysłały również do 43 krajów Afryki
16 tys. członków personelu medycznego, zapewniły szkolenia dla 15 tys. osób i umorzyły część długu Afryki w wysokości
około 1,2 mld dolarów29.
Pod koniec 2006 r. łączna kwota przeznaczona przez Chiny na pomoc Afryce wyniosła 5,6 mld dolarów. Exim Bank, jeden
z najważniejszych chińskich podmiotów działających na rzecz współpracy w dziedzinie rozwoju gospodarczego, ogłosił,
iż w latach 1995-2006 na pożyczki i kredyty eksportowe dla krajów Afryki wpłynęło z jego funduszy 12,3 mld dolarów.
Centrum Badań Chin30 dodaje, że z prowadzonych przez Exim Bank do końca września 2006 r. 259 projektów w 39 krajach
Afryki 80% dotyczyło rozwoju infrastruktury (tamy, kolej, infrastruktura związana z wydobyciem ropy naftowej i kopalnie).
Jacoby (2007) do powyższych danych dodaje dotacje i inne korzyści kredyty, szacując, iż do końca 2006 r. w ramach pomocy
finansowej Chiny przekazały Afryce około 19 mld dolarów.
Pomoc dociera do krajów afrykańskich w formie dotacji (głównie w naturze), pożyczek z zerowym oprocentowaniem
i pożyczek na zasadach preferencyjnych. Ostatnio Chiny są bardziej skłonne do umarzania zadłużenia krajów Afryki. Panuje
opinia, że władze chińskie preferują udzielanie pomocy w formie dotacji w naturze, ponieważ zmniejsza to znacznie koszty
transakcji związane z dostarczaniem środków pomocowych i zwiększa skuteczność pomocy31.
OECD (2008b) stwierdza, że szereg krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej (m.in. Angola, Kamerun, Republika Konga,
Demokratyczna Republika Konga, Wybrzeże Kości Słoniowej, Erytrea, Liberia, Sudan i Togo) uzyskało już pożyczki na zasadach
preferencyjnych z Exim Bank. Pehnelt (2007) twierdzi, że niemal wszystkie kraje kontynentu Afryki będące najważniejszymi
partnerami Chin charakteryzują się niskim poziomem swobód politycznych oraz słabą jakością rządzenia, natomiast Alves
i Draper (2007) podkreślają ich niskie noty w rankingu „państw upadłych lub zagrożonych upadkiem” opublikowanego na
łamach pisma Foreign Policy. Woods (2008) i Brautigam (2008) zwracają uwagę na rosnące zaangażowanie Chin w sytuację
„państw zbójeckich”, takich jak Sudan i Zimbabwe. Wsparcie, jakie kraje te otrzymują ze strony Chin, nie sprowadza się
jedynie do środków pomocowych. Shinn (2008) natomiast stara się uwypuklić fakt, iż między Chinami i tymi dwoma krajami
istnieją silne więzi militarne.
Wykres w ramce 2 przedstawia porównanie kwot środków pomocowych pochodzących z krajów DAC z kwotami pieniężnymi
uzyskanymi w wyniku chińskiej współpracy32 z grupą państw niestabilnych Afryki.33 Oficjalna pomoc rozwojowa od
krajów DAC przyznawana jest cyklicznie od 2000 r., jednak w ostatnich latach jej kwoty maleją. Dla odmiany fundusze na
rzecz państw niestabilnych pochodzące ze współpracy gospodarczej z Chinami stale rosną i w 2006 r. były niemal równe
funduszom pomocowym krajów DAC.
Tendencja ta jest jeszcze silniejsza w przypadku tych krajów Afryki, które od połowy lat 90. (kiedy kontynent zalała fala
przemocy i destabilizacji) otrzymują ze strony zachodnich darczyńców coraz mniejsze wsparcie finansowe (Angola, Gwinea
Równikowa, Erytrea, Sudan)34, lecz mogą obecnie liczyć na pakiety pomocy finansowej od Chin.
28
29
30
31
32
33
34
Gambia, Burkina Faso i Wyspy Świętego Tomasza i Książęca.
Zob. MOFCOM 2007.
Zob. CCS 2008.
Zob. Lancaster 2007.
Zgodnie z definicją Głównego Urzędu Statystycznego Chin dane na temat współpracy gospodarczej z innymi krajami regionu odnoszą się jednocześnie do
projektów finansowanych przez chińskie programy pomocowe oraz projektów objętych umowami zawartymi z chińskimi wykonawcami. Dlatego należy
ostrożnie podchodzić do porównań między funduszami współpracy gospodarczej z Chinami – które według OECD (2008a) uwzględniają chińską pomoc
ODA, ale przeceniają jej znaczenie – a także do pomocy ODA z krajów rozwiniętych, które stanowią kategorię mniej złożoną.
Kraje niestabilne zostały sklasyfikowane według operacyjnej definicji zaproponowanej przez OECD (2009b), zamieszczonej w rozdziale 2 tego raportu.
Zob. Tull 2008.
88
Wykres w ramce 6.2: Współpraca gospodarcza Chin z krajami niestabilnymi Afryki i środki
pomocowe krajów DAC w latach 1998-2007
20 000
Chiny
18 000
DAC
Miliony USD
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
0
Źródło: Opracowanie ERD stworzone w oparciu o dane zaczerpnięte z OECD DAC i National Bureau of Statistics of China (różne
wydania), China Statistical Yearbook
Według niektórych obserwatorów wycofanie pomocy państw zachodnich dla krajów Afryki przyniesie Chinom zysk35.
Jednak pogląd ten będzie można zweryfikować dopiero po zakończeniu czwartego szczytu FOCAC w listopadzie 2009 r.
Na początku 2009 r. przywódcy Chin zmienili swoje zobowiązania wobec Afryki, ogłaszając przyznanie miliardowych
sum na nowe projekty i inne formy pomocy, jak również dalsze umorzenie zadłużeń36. Przed wizytą prezydenta Hu Jintao
w krajach Afryki wschodniej w 2009 r. przedstawiciele chińskiego rządu obiecywali, że „pomimo kryzysu finansowego”
Chiny utrzymają pomoc dla Afryki oraz że przeznaczą na nią o 200% wyższe fundusze w stosunku do 2006 r.37
3.4 SPADEK LICZBY PRZEKAZÓW PIENIĘŻNYCH
Przekazy pieniężne wysyłane do Afryki Subsaharyjskiej przez migrantów docierają do krajów, do których napływ innych prywatnych
środków, takich jak bezpośrednie inwestycje zagraniczne, jest ograniczony lub wcale nie ma miejsca. Niekiedy łączna suma tych
przekazów przewyższa nawet kwoty przeznaczone na pomoc rozwojową38. Wielu emigrantów z krajów niestabilnych Afryki
Subsaharyjskiej (również uchodźców) nie decyduje się zamieszkać w krajach o wysokim PKB, ponieważ nie są oni w stanie pokryć
kosztów migracji do tych krajów (rys. 6.5)39.
35
36
37
38
39
Zob. Cook i Lam 2009.
Zob. Brown i Chun 2009.
„China to maintain aid, investment in Africa regardless of financial crisis”, China View, 2 czerwca 2009 r.
OECD 2008.
Sander i Maimbo 2005.
RAPORT EUROPEJSKI
O
89
Rozdział 6
Rysunek 6.5: Wielu migrantów pozostaje na kontynencie afrykańskim
■ mniej niż 20 procent
■ 20-40 procent
■ 40-60 procent
■ 60-80 procent
■ ponad 80 procent
Źródło: Opracowanie autorskie oparte na danych udostępnionych przez Uniwersytet w Sussex i Bank Światowy, przedstawione w Ratha
i Shaw (2007).
Przekazy pieniężne są istotne dla krajów, do których trafiają, nie tylko z uwagi na wysokość ich kwot, ale także ze względu na
to, iż utrzymują się na stałym poziomie lub nawet poruszają się przeciwnie do cyklu gospodarczego tych krajów, co wpływa na
zmniejszenie ryzyka zaistnienia kryzysu bilansu płatniczego40. Jak więc obecny spadek koniunktury wpływa na przekazy pieniężne
do niestabilnych krajów Afryki?
Istnieją różne prognozy. Wbrew początkowemu optymizmowi Ratha i Mohapatra (2009) przewidują, że w 2009 r. kwoty przekazów
pieniężnych do krajów Afryki Subsaharyjskiej obniżą się o 7% do 18-19 mld dolarów (z 20 mld dolarów oficjalnie odnotowanych
w 2008 r.). (Prognoza ta dokonana została z wykluczeniem nieformalnych kanałów przekazu pieniędzy, z których często korzystają
migranci wewnątrzregionalni). MWF (2009b) potwierdza, że jednoprocentowa redukcja stopy wzrostu gospodarczego krajów,
z których wysyłane są przekazy, powoduje obniżkę ich kwot sięgającą nawet 4%. Calí i Dell’Erba (2009) utrzymują, że w porównaniu
z krajami Ameryki Łacińskiej i Karaibów oraz Azji Wschodniej i Pacyfiku państwa Afryki Subsaharyjskiej odczują w 2009 r. umiarkowany
spadek oficjalnych przepływów (6-9%), przy założeniu, że łączna kwota otrzymywanych przez nie przekazów z krajów o wysokim
PKB w 2008 r. była stosunkowo niska41.
Przekazy pieniężne dokonywane są nie tylko za pośrednictwem kanałów oficjalnych i z krajów tradycyjnie będących źródłem takich
przekazów, ale również przy okazji migracji wewnątrzregionalnej z krajów niestabilnych Afryki Subsaharyjskiej do afrykańskich
krajów wschodzących. Szczegółowa ocena sytuacji poszczególnych krajów wymagałaby uzyskania rozsądnych prognoz dotyczących
przepływu przekazów pieniężnych i zmian kursów walutowych krajów docelowych migrantów wobec dolara, ponieważ jest to
jedyny faktycznie istotny czynnik kształtujący wartości przychodzących przekazów pieniężnych w dolarach. Bez takich prognoz
dokonanie oceny nie jest możliwe.
Jeżeli pieniądze pochodzące z przekazów pieniężnych będą inwestowane w edukację i gospodarstwa domowe częściej niż przychód
ze źródeł krajowych, spadek liczby przekazów może wpłynąć na strukturę wydatków.42
Tak więc kraje niestabilne Afryki Subsaharyjskiej mogą odnotować spadek zysków z handlu na skutek spadku popytu
międzynarodowego, jak również pogorszenia warunków handlowych. Co więcej, w krajach tych może również dojść do spadku
liczby przekazów pochodzących z rozwiniętych i wschodzących krajów Afryki Subsaharyjskiej (głównych miejsc migracji ludności
z krajów niestabilnych), a także do zmniejszenia napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Tym negatywnym skutkom może
również towarzyszyć spadek przepływu środków pomocowych z krajów DAC. Dojdzie do tego, jeśli kraje te nie zdołają wypełnić
swoich zobowiązań wobec Afryki i – jak pokazuje doświadczenie – w odpowiedzi na recesję dokonają cięć w budżetach pomocowych.
40
41
42
Dane dotyczące przeciwcyklicznych przepływów przekazów pieniężnych, zob. Ratha (2006). Dyskusja na temat znaczenia przekazów pieniężnych w kryzysach
bilansu płatniczego, zob. Bugamelli i Paternó (2006).
ODI (2009b) informuje, że obniżyła się wysokość przysyłanych w większości z USA przekazów pieniężnych do Kenii. W porównaniu z 2008 r. w pierwszej
połowie 2009 r. nastąpił 12% spadek.
Maimbo i Ratha 2005.
90
4. CZY PAŃSTWA NIESTABILNE PORADZĄ SOBIE Z KRYZYSEM?
Państwa niestabilne ucierpią z powodu nagłego spadku obrotów handlu międzynarodowego. Zaszkodzą
im także pogarszające się warunki handlowe oraz spadek przekazów pieniężnych, spowodowane
wyższym bezrobociem w państwach rozwiniętych i w krajach o gospodarkach wschodzących Afryki
Subsaharyjskiej, zmniejszające się bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) oraz dezinwestycje, a być
może także redukcja napływającej pomocy dla tych regionów, przynajmniej w perspektywie krótko- i
średniookresowej. By zrozumieć, jak państwa te mogą poradzić sobie z recesją oraz innymi negatywnymi
wstrząsami gospodarczymi, proponujemy zastosować ogólny wskaźnik odporności.
Odporność to uwzględniająca wiele aspektów cecha systemu społeczno-gospodarczego, którą tylko częściowo rozumiemy.
Pomiary tej wartości wywołują kontrowersje. Za Naudé (2009) skupiamy się tutaj jedynie na jej wymiarze makroekonomicznym,
który związany jest ze zdolnością danego państwa do wdrożenia odpowiednich polityk w reakcji na wstrząs, na przykład taki jak
kryzys lat 2008-09. A zatem dodatkowe wymiary odporności – na szczeblu gospodarstwa domowego lub wspólnoty – nie są brane
pod uwagę. Nie należy zaniedbywać i tych dziedzin, lecz instytucje państwowe nadal reprezentują główny filar, na którym opiera
się odporność gospodarki. Mając na uwadze to zastrzeżenie, zbudowaliśmy wskaźnik odporności dla każdego państwa Afryki
Subsaharyjskiej, badając cztery oddzielne wymiary43:
• Zarządzanie na szczeblu makroekonomii, odzwierciedlone w bilansie płatniczym oraz bilansach podatkowych, jak również na
poziomie rezerw walutowych.
• Dobre sprawowanie władzy.
• Wydajność rynków, mierzoną zgodnie ze wskaźnikami Doing Business z 2009 roku.
• Spójność społeczną, mierzoną poprzez zastosowanie etnolingwistycznego wskaźnika frakcjonalizacji oraz wskaźnika
niestabilności politycznej.
Następnie dokonujemy agregacji tych czterech składników wskaźnika odporności i tworzymy ranking państw Afryki Subsaharyjskiej
według ich zdolności do radzenia sobie z zewnętrznymi wstrząsami, dzieląc je na trzy kategorie główne: kraje o niskiej, średniej i
wysokiej odporności. Podgrupa państw niestabilnych jest w głównej mierze klasyfikowana w kategorii niskiej odporności (tabela 6.1).
Tabela 6.1: Ranking odporności – od niskiej do wysokiej
Niska
Czad
Burundi
Erytrea
Kongo
Gwinea-Bissau
Gwinea
Niger
Kenia
Liberia
Angola
Komory
Średnia
1
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Etiopia
Sierra Leone
Zambia
Malawi
Kamerun
Mali
Uganda
Nigeria
Ghana
Senegal
Republika Zielonego Przylądka
Rwanda
Gwinea Równikowa
Gambia
Wysoka
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
Burkina Faso
Togo
Madagaskar
Benin
Tanzania
Mozambik
Lesotho
Suazi
Seszele
Gabon
Namibia
RPA
Mauritius
Botswana
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
Źródło: Naudé 2009.
Zauważamy, że najbardziej niestabilne państwa znajdują się w grupie krajów o niskiej odporności. Jest wysoce prawdopodobne,
że w każdym państwie najbardziej dotknięci będą najbiedniejsi, czyli ci mniej odporni niż średnia (na szczeblu społeczności oraz
gospodarstwa domowego).
Umiejętność reagowania na kryzys państw niestabilnych uległa pogorszeniu nie tylko ze względu na samą niestabilność ich sytuacji,
lecz także z powodu poprzednich kryzysów żywnościowych i paliwowych. Mianowicie państwa niestabilne importujące żywność i ropę
naftową odczuły skutki transmisji realnych efektów kryzysu z lat 2008-09, gdy większość z nich znajdowała się już w wysoce napiętej
sytuacji, co dodatkowo pogorszyło ich ograniczoną zdolność reagowania na kryzys ze względu na niestabilność instytucji państwowych.
43
Patrz kontekstowy artykuł Naudé (2009) z tomu 1B z dodatkowymi szczegółami na temat wskaźnika.
RAPORT EUROPEJSKI
O
91
Rozdział 6
4.1 POWAŻNE ODDZIAŁYWANIE SPOŁECZNE KRYZYSU
Oddziaływanie kryzysu z lat 2008-2009 na Afrykę Subsaharyjską jest zróżnicowane w zależności od krajów i regionów, chociaż trudno
jest oszacować zakres skutków ze względu na brak danych oraz opóźnienie w ich uzyskiwaniu. Rysunek 6.6 ilustruje oddziaływanie
kryzysu oraz to, jak wzmogło się ono na skutek niestabilności instytucji państwowych. Kryzys lat 2008-2009 bezpośrednio wpływa
na instytucje państwowe oraz działaczy pozarządowych. Połączony efekt strategii radzenia sobie z kryzysem instytucji państwowych
oraz podmiotów niepaństwowych określa wpływ kryzysu na dobrostan społeczny.
Rysunek 6.6: Wpływ kryzysu na dobrostan społeczny
Kryzys finansowy
Niestabilność państw
Kanały transmisyjne: przekazy, pomoc, handel, przepływy kapitału
Oddziaływanie na instytucje państwowe zależy od
niestabilności państwa, oddziaływania na kryzysy
żywnościowe i paliwowe, niestabilności strukturalnej
Oddziaływanie na podmioty niepaństwowe, takie jak
gospodarstwa domowe, społeczeństwo obywatelskie,
instytucje gospodarcze, zależy od kryzysów żywnościowych
i paliwowych, oszczędności, dywesyfikację przychodów,
dostępność majątku
Redukcja reakcji politycznych w ramach wydatków
na świadczenia społeczne, w postaci inflacji, braku
społecznych „siatek bezpieczeństwa”
Strategie radzenia sobie z kryzysem:
wypisywanie dzieci ze szkół, sprzedaż
majątku, praca w sektorze nieformalnym
Wpływ na dobrostan społeczny:
(ubóstwo, poziom edukacji i stan zdrowia, konflikty)
Według Chen i Ravaillon (2009) kryzys finansowy, wraz z nagłymi podwyżkami cen żywności i paliwa, zwiększy liczbę osób ubogich
w przedziale 53-64 milionów w 2009 roku; dane te powstały na podstawie oszacowań liczby osób żyjących odpowiednio za mniej
niż 2 USD dziennie oraz 1,25 USD dziennie. Prognozuje się, że państwa Afryki Subsaharyjskiej stracą przynajmniej 50 miliardów USD
przychodów w 2009 roku. Współczynniki umieralności niemowląt i dzieci także mają wzrosnąć. Friedman i Schady (2009) oceniają,
że kryzys może spowodować od 30 000 do 50 000 dodatkowych przypadków śmierci niemowląt w Afryce Subsaharyjskiej. IFPRI
przewiduje, że częstość występowania przypadków niedożywienia u dzieci w tym rejonie świata wzrośnie z jednej piątej w 2005
do jednej czwartej w 2020 r.
Ubogie kobiety, będące głowami rodzin, rolnicy, pracownicy fabryk, nieformalni usługodawcy oraz uchodźcy wewnętrzni i uchodźcy,
będący ofiarami wojen są najbardziej narażeni na te wstrząsy. Badania UNRISD (Instytutu Narodów Zjednoczonych ds. Badań nad
Rozwojem Społecznym)44 wskazują, że kobiety, które są głowami rodzin, pracują dłużej i mają mniej czasu na odpoczynek oraz
dbanie o zdrowie rodziny lub opiekę nad chorymi.
Wiceprezes Banku Światowego ds. Afryki, Obiageli Ezekwesili, stwierdził w maju 2009 roku, że „globalny kryzys gospodarczy
drastycznie zmniejszy indywidualne dochody afrykańskich kobiet, jak również budżety, którymi zarządzają w imieniu całych
gospodarstw domowych, co przyniesie szczególnie niekorzystne konsekwencje dla dziewczynek [...] Ubóstwo ma twarz kobiety,
a globalna dekoniunktura gospodarcza wyciśnie piętno na kobietach, jako że coraz więcej spośród nich traci pracę i jest zmuszona
radzić sobie z ciągle kurczącymi się budżetami domowymi45”. Badania Banku Światowego już pokazują, że dochody gospodarstw
domowych zmniejszają się w Ugandzie, a na Madagaskarze notuje się spadek przychodów z rolnictwa. W takich sytuacjach
w pierwszej kolejności wypisuje się dziewczynki ze szkół. Ezekwesili zauważa także, że „w Afryce kryzys pozostawia kobietom
coraz mniejszy wybór w zakresie rodzaju podejmowanej pracy. W wielu afrykańskich branżach przemysłu nastawionych na
eksport [...] to kobiety, a nie mężczyźni, tracą pracę z powodu kryzysu. Zmniejszający się napływ przekazów pieniężnych oraz
zaostrzanie warunków udzielania mikropożyczek doprowadzają do ograniczenia funduszy, którymi dysponują kobiety, by zarządzać
gospodarstwem domowym”.
44
45
UNRISD 2006.
Bank Światowy 2009d.
92
Umiejętność reagowania na kryzys przez rządy państw niestabilnych uległa pogorszeniu nie tylko ze względu na niestabilność,
lecz także z powodu poprzednich kryzysów żywnościowych i paliwowych. Niestabilne państwa importujące żywność oraz ropę
naftową zostały mocno dotknięte realnymi efektami kryzysu, gdy tymczasem znajdowały się już w wyjątkowo trudnej sytuacji,
co doprowadziło do ograniczenia ich przychodów oraz inwestycji.
Globalne załamanie popytu spowodowało falę zwolnień w wielu sektorach przemysłu. Afrykański Bank Rozwoju (2009c) donosi,
że na skutek kryzysu w Afryce Subsaharyjskiej przybędzie 27 milionów ubogich, 28 milionów niestabilnych miejsc pracy, głównie
w przemyśle górniczym oraz wytwórczym, jak również 3 miliony bezrobotnych. Przeprowadzone niedawno badania wskazują,
że doszło do znacznej redukcji godzin pracy, co zmusza robotników do przechodzenia do zajęć o niższej produktywności lub do
zatrudniania się w sektorze nieformalnym, czemu towarzyszy wysokie bezrobocie oraz niepewność dochodów46.
Strategie radzenia sobie z kryzysem na szczeblu gospodarstwa domowego – Bezpośrednie oddziaływanie kryzysu na
gospodarstwa domowe zależy także od dostępnego majątku, dywersyfikacji przychodów, poziomu oszczędności oraz lokalnych
„siatek bezpieczeństwa”, takich jak stowarzyszenia pogrzebowe. Zmiany cen dotykają zarówno producentów, jak i konsumentów
netto. Niższy globalny popyt na towary powoduje spadek cen, co z kolei redukuje przychody producentów. Spadki cen są
korzystne dla konsumentów netto, lecz niestety zniżki nigdy nie przekładają się w pełni na cenę detaliczną i potrzeba dużo czasu,
by końcowy konsument skorzystał ze spadku cen47. Inflacja cen żywności jest bardzo wysoka i z czasem doprowadzi do zachwiania
bezpieczeństwa żywieniowego oraz do redukcji kwot, które ludzie ubodzy będą mogli wydawać na towary i usługi nieżywnościowe,
takie jak edukacja lub zdrowie.
Strategie radzenia sobie z kryzysem gospodarstw domowych w niestabilnych państwach polegają na połączeniu wykorzystania
majątku i mechanizmów ubezpieczeniowych. Rodziny będą najprawdopodobniej wyprzedawać majątek, by radzić sobie z kryzysem,
zabierać dzieci ze szkół, w mniejszym stopniu korzystać z opieki zdrowotnej oraz redukować wydatki żywnościowe, przerzucając
się na produkty mniej kaloryczne i gorszej jakości. Sytuacja ta doprowadza do błędnego koła, które zmniejsza szanse wyjścia
z ubóstwa młodszych pokoleń. Istnieje bowiem duże zagrożenie, że dzieci nie powrócą do szkół po zakończeniu recesji – lub nie
nadrobią luk w wykształceniu powstałych w czasie, gdy nie uczęszczały na lekcje. Zmniejszenie spożycia produktów żywieniowych
wśród dzieci może z kolei doprowadzić do nieodwracalnych skutków (ramka 6.3)48.
Ramka 6.3: Negatywne wpływy a ochrona socjalna – jaką rolę powinny odgrywać formalne i
nieformalne instytucje finansowe?
Abena D. Oduro, Wydział Ekonomii, Uniwersytet w Ghanie
Obiektywne wskaźniki ryzyka w Afryce uwzględniają zmienność opadów, sezonowość cen plonów oraz liczbę gospodarstw
domowych bez dostępu do bezpiecznej wody pitnej i instalacji sanitarnych. Częstość występowania wstrząsów zgłaszanych
osobiście to kolejny wskaźnik ukazujący zakres i rodzaj zagrożeń oraz wstrząsów, z którymi muszą borykać się afrykańskie
gospodarstwa domowe. W Tanzanii, na przykład, około dwie trzecie gospodarstw domowych z rejonów wiejskich
przebadanych w regionach Kilimandżaro oraz Ruvuma zgłosiło wstrząsy, które wpłynęły na ich źródła utrzymania w
pięcioletnim okresie (Sango i in., 2007).
Zazwyczaj w gospodarstwa domowe uderza więcej niż jeden wstrząs. W Tema, w głównej mierze miejskim regionie Ghany,
większość gospodarstw domowych zgłosiła jeden lub dwa wstrząsy w dwuletnim okresie. Te wnioski kontrastują z sytuacją
w Builsa, rejonie głównie wiejskim, gdzie ponad połowa gospodarstw domowych zgłosiła ponad cztery wstrząsy w ciągu
czterech lat. Obecny globalny kryzys gospodarczy oraz jego oddziaływanie na gospodarki afrykańskie jeszcze bardziej
nasila zagrożenie oraz niepewność w społecznościach i gospodarstwach domowych już i tak na nie narażonych.
Wstrząsy gospodarcze mogą mieć negatywne efekty w perspektywie krótko- i długoterminowej. Na przykład, liczba
chłopców i dziewczynek zapisywanych do szkół w Republice Wybrzeża Kości Słoniowej zmniejszyła się po niekorzystnym
wstrząsie pogodowym. Doszło do pogłębienia niedożywienia dzieci w rejonach dotkniętych tym zjawiskiem (Jensen, 2000).
Zmniejszenie inwestycji w edukację oraz zdrowie dzieci na skutek szoku może mieć długoterminowe negatywne
oddziaływanie. Redukcja konsumpcji oznacza, że niektóre gospodarstwa domowe i osoby popadają w ubóstwo, lub, jeśli
były już nim dotknięte, pozostają ubogimi. W niektórych państwach liczba osób przechodnio ubogich, które wchodzą lub
wychodzą ze sfery ubóstwa, bywa znacząca.
46
47
48
Bank Światowy 2009a.
ODI 2009b.
Bank Światowy 2009b.
RAPORT EUROPEJSKI
O
93
Rozdział 6
W reakcji na negatywny wstrząs gospodarstwa domowe równoważą redukcję konsumpcji uszczuplaniem majątku.
Gospodarstwa domowe stosują szeroki zakres środków, by zarządzać ryzykiem i reagować na negatywne wstrząsy.
Te mechanizmy radzenia sobie w sytuacji kryzysowej zależą w dużej mierze od rodziny (rodzina nuklearna oraz
wielopokoleniowa) oraz innych sieci, jak również mechanizmów samoubezpieczenia (na przykład poprzez sprzedaż
majątku). Korzystanie z publicznej ochrony socjalnej oraz formalnych instrumentów kredytowych czy też ubezpieczeń
jest ograniczone.
Dominację nieformalnych porozumień finansowych można wytłumaczyć mechanizmem podaży i popytu. Geograficzny
zasięg działalności banków i innych formalnych instytucji finansowych jest ograniczony. Wiejskie oraz odległe społeczności
są w niewielkim stopniu obsługiwane przez tego typu instytucje. Programy mikrofinansowania mają o wiele szerszy zasięg.
Formalne instytucje finansowe raczej nie rozszerzą swojego rejonu działania na gospodarki wiejskie do czasu, gdy będą
mogły odpowiednio rozwiązać problem negatywnej selekcji oraz pokus nadużycia. Zapotrzebowanie na nieformalne
kredyty oraz ubezpieczenia pozostaje znaczne, ponieważ koszty transakcyjne pożyczek nieformalnych mogą być niższe niż
formalnych kredytów. Koszty niewywiązania się ze spłaty pożyczki nieformalnej także bywają niższe niż przy formalnych
zobowiązaniach. W środowisku wysokiego ryzyka może to prowadzić do zwiększenia popytu na kredyty i ubezpieczenia
w sektorze nieformalnym. Dobrymi przykładami nieformalnych instytucji finansowych są stowarzyszenia pogrzebowe
oraz stowarzyszenia oszczędności i kredytów odnawialnych, które nie są jednak stworzone do ubezpieczania przed
negatywnymi wstrząsami.
Dowody empiryczne sugerują, że gospodarstwa domowe nie są w stanie w pełni ubezpieczyć się od ryzyka. Porozumienia
podziału ryzyka ubezpieczają raczej od wstrząsów idiosynkratycznych niż kowariantnych. I tak, na przykład, stowarzyszenia
pogrzebowe zazwyczaj ubezpieczają od wstrząsów idiosynkratycznych. Jednakże warstwy ubogie są zazwyczaj wykluczane
z tych porozumień.49
Wysokie ryzyko cechujące gospodarki afrykańskie oraz dowody potwierdzające, że gospodarstwa domowe nie są w stanie
ochronić swojej konsumpcji, gdy dotykają je negatywne wstrząsy, sugerują, że musi istnieć znaczny popyt na ubezpieczenia.
Badanie wiejskich gospodarstw domowych w Tanzanii pozwoliło odkryć, że istnieje zapotrzebowanie na ubezpieczenie
od fluktuacji cen oraz wstrząsów opadowych. Gotowość do płacenia za ubezpieczenie zależy od dostępności środków
finansowych niezbędnych, by pokryć koszty składki (Sarris i in., 2007).
4.2 RYZYKO NIESTABILNOŚCI POLITYCZNEJ ORAZ NAWRACAJĄCYCH KONFLIKTÓW
Niestabilność instytucji państwowych osłabia procesy polityczne i zaburza równowagę pomiędzy możliwościami państwa a
oczekiwaniami obywateli. Globalny kryzys finansowy i gospodarczy dodatkowo redukuje możliwości utrzymania takiej równowagi
w niestabilnych państwach Afryki Subsaharyjskiej. Konflikty zbrojne stanowią kolejny możliwy skutek zaistnienia rozbieżności
pomiędzy możliwościami państwa a oczekiwaniami obywateli. Ta obawa została wyrażona przez Dominique’a Strauss-Kahna,
dyrektora generalnego MFW, który twierdzi, że w przypadku państw o niskich dochodach „nie dbamy jedynie o wzrost dla samego
wzrostu, ale chcemy także utrzymać pokój i zapobiec wojnie. W rzeczywistości bowiem, w ciągu minionej dekady, gdy państwa
o niskich dochodach radziły sobie dobrze, częstość występowania wojen znacząco spadła. Obawiamy się bardzo, że tendencja ta
mogłaby się odwrócić50”.
Miguel i in. (2004) przeanalizowali czynniki determinujące wybuch wojny domowej w 41 państwach afrykańskich, wykazując, że 5%
redukcja stopy wzrostu gospodarczego zwiększa o połowę ryzyko konfliktu. Brückner i Ciccone (2007) odkryli z kolei, że załamanie
ceny jednego towaru eksportowego zwiększa prawdopodobieństwo konfliktu zbrojnego. Ciccone natomiast (2008) wykazał, że
spadek przychodów spowodowany suszą ma podobne oddziaływanie.
Tak tragiczny wynik kryzysu w niestabilnych państwach Afryki Subsaharyjskiej zwiększa ludzkie i społeczne koszty globalnego
kryzysu finansowego i gospodarczego. Podczas gdy państwa Afryki Subsaharyjskiej nie cierpią wcale bardziej niż inne kraje
regionu z powodu silniejszego wstrząsu makroekonomicznego, konsekwencje dla nich mogą okazać się poważniejsze z powodu
ograniczonej możliwości wdrażania przez nie odpowiednich polityk w reakcji na wstrząsy. Dlatego też ochrona niestabilnych państw
przed efektami ubocznymi kryzysu powinna znaleźć się wśród najwyższych priorytetów państw-darczyńców.
49
50
Patrz Harrower i Hoddinnot, 2005, Hoogeveen, 2003, oraz de Weerdt, 2009; systemy dzielenia ryzyka mogą zapewnić częściowe, lecz nie pełne ubezpieczenie.
Składki mogą okazać się za niskie, by pokryć pełne koszty wstrząsu. Istnieje mniejsze prawdopodobieństwo, że gospodarstwa domowe będą w pełni
ubezpieczone od ryzyka kowariantnego (Harrower i Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003). Wchodzenie i wychodzenie gospodarstw domowych z ubóstwa
w czasie sugeruje brak lub słabość mechanizmów zarządzania ryzykiem, które mogłyby odpowiednio chronić gospodarstwa domowe przed popadaniem
w ubóstwo, gdy przechodzą wstrząsy.
Strauss-Kahn 2009.
94
ROZDZIAŁ 7
BUDOWANIE PAŃSTWOWOŚCI A SPÓJNOŚĆ SPOŁECZNA
Budowanie państwowości stało się jednym z najważniejszych priorytetów rozwoju dla społeczności
międzynarodowej. Obecnie prawie każdy główny darczyńca wymienia budowanie państwowości wśród
kluczowych celów, zwłaszcza w państwach niestabilnych1. Rozszerzające się porozumienie odnośnie do
potrzeby dalekosiężnego zaangażowania na rzecz państw niestabilnych połączono, w erze następującej
po konsensusie waszyngtońskim, z uznaniem niezwykle donośnej roli instytucji państwowych w procesie
rozwoju. Jak podkreśliła Komisja ds. Afryki w swoim sprawozdaniu z 2005 roku, instytucje są konieczne,
by promować rozwój, a państwa odgrywają rolę niezastąpionych promotorów transformacji niezbędnych
do osiągnięcia i utrzymania Milenijnych Celów Rozwoju. Społeczność międzynarodowa angażuje się także
w państwach niestabilnych, realizując bardziej krótkofalowe cele, które są wykonywane z uwzględnieniem
zastanego kontekstu instytucjonalnego. Jednakże zgodnie z założeniami zbioru zasad OECD „długofalowa
wizja międzynarodowego zaangażowania w państwach niestabilnych polega na pomocy krajowym
reformatorom w budowie skutecznych, prawomocnych i trwałych instytucji państwowych2”.
Międzynarodowa społeczność powinna jednak mieć realistyczne oczekiwania co do zakresu, w jakim może wpływać na ten
wewnątrzkrajowy proces. Zapewnianie wsparcia w celu wzmocnienia instytucji państwowych nie sprowadza się jedynie do
działań technicznych. Budowanie państwowości to proces wymagający stworzenia poczucia przynależności obywatelskiej, co
z kolei związane jest ze wspólnymi wartościami, oczekiwaniami oraz spostrzeżeniami kojarzonymi przez jednostki, społeczeństwo
obywatelskie i społeczności z instytucją państwa. Ponadto tworzenie szybko reagujących, skutecznych i odpowiedzialnych instytucji
państwowych wymaga promowania mechanizmów pobierania podatków oraz utworzenia mechanizmów oddolnych konsultacji.
Stworzenie skutecznych i mocnych organizmów państwowych zajęło Europie całe wieki, a proces ten był mocno związany
z działaniami zbrojnymi na arenie międzynarodowej (rozdział 3). Nie ma solidnych dowodów na poparcie teorii głoszącej, że
niestabilne państwa można w krótkim okresie przekształcić na wzór ideału Webera. W rzeczywistości bowiem w wielu afrykańskich
państwach istnienie niestabilnych organizmów państwowych wynika z rządów epoki kolonialnej, gdy próbowano zbudować
państwa na wzór zachodni, narzucając zasady terytorialności i kontroli. Ważnym wyzwaniem w ramach budowania państwa na tym
kontynencie jest instytucjonalizacja poczucia wspólnej tożsamości oraz rozwój trwałych struktur formalnych – bez odniesienia do
wystylizowanych modeli budowania państwa w Europie, które dostarczają jedynie niewielkich wskazówek dla ludności afrykańskiej
i wytycznych dla wysiłków liderów w ramach rozwoju skutecznych i prawomocnych państw.
1. PAŃSTWO W CENTRUM UWAGI
Stawką w tych staraniach jest przekształcenie formalnych i nieformalnych fundamentów państwa tak,
by zbudować bardziej prawomocne i reprezentatywne struktury państwowe, które służą raczej dobru
publicznemu niż interesom wąskiej grupy u władzy. Z racji swojej natury jest to w sposób oczywisty
projekt długoterminowy. Ponowne zarysowanie sposobu rozumowania i porozumień, które leżą u
podstaw państwa i wiążą je ze społeczeństwem, wymaga dotarcia do sedna głęboko zakorzenionych
struktur władzy oraz ich fundamentalnej zmiany. Najprawdopodobniej będzie to niezwykle trudny i
drażliwy proces, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę, że siłą napędową inicjatyw budowania państwa,
zwłaszcza w kontekście pokonfliktowym, nieodzownie są negocjacje i kompromisy, a nie fundamentalne
przemiany.
Budowanie państwa to proces endogenny, który społeczność międzynarodowa może wspierać, lecz nie prowadzić. W najprostszym
ujęciu budowanie państwowości odnosi się do wysiłków działaczy krajowych (czasami przy pomocy działaczy międzynarodowych),
by ustanowić, zreformować oraz wzmocnić instytucje państwowe tam, gdzie uległy one znaczącemu zniszczeniu lub gdzie ich nie
ma3. Innymi słowy, działalność ta polega na budowaniu prawomocności i potencjału instytucji państwowych w ramach świadczenia
podstawowych usług dla obywateli, jak zapewnienie bezpieczeństwa, wymiar sprawiedliwości, rządy prawa czy też dostęp do
szkolnictwa, ochrony zdrowia, instalacji sanitarnych, wody – czyli wszelkie działania spełniające oczekiwania obywateli.
1
2
3
Fritz i Rocha Menocal 2007.
OECD/DAC 2007.
Caplan 2005.
RAPORT EUROPEJSKI
O
95
Rozdział 7
Doświadczenia w ramach inicjatyw budowania państwa pokazują, że oba krańce spektrum międzynarodowego zaangażowania
mają ograniczone szanse na odniesienie sukcesu: ani podejście minimalne, które skupia się na utrzymaniu pokoju, ani podejście
nadrzędne polegające na prowadzeniu tzw. „inżynierii instytucjonalnej” nie są skuteczne. Bardziej odpowiednie wydaje się podejście
stopniowe, oparte na realistycznych oczekiwaniach co do możliwości sukcesu międzynarodowego zaangażowania. Ogólne kryterium
wyznaczające dobre inicjatywy budowania państwa powinno sprowadzać się do wspierania wszystkich możliwości w terenie
i unikania ambitnych planów całkowitej przebudowy instytucji państwowych oraz umowy społecznej. A ponieważ budowanie
państwowości jest procesem głęboko politycznym, wiedza o lokalnym kontekście oraz podejście oddolne, kompatybilne z systemem
zachęt, są niezbędne dla zwiększenia szans powodzenia inicjatyw z zaangażowaniem społeczności międzynarodowej.
2. SPÓJNOŚĆ SPOŁECZNA ORAZ NIEMATERIALNE WYMIARY BUDOWANIA PAŃSTWA
W ostatnich latach idea budowania państwa znacznie się rozwinęła. W latach 90. XX wieku skupiano
się na budowaniu i wzmacnianiu formalnych instytucji oraz potencjału państwa. Jednakże ostatnio
doszło do przesunięcia punktu ciężkości w kierunku, który uznaje, że państwo nie może być traktowane
w odosobnieniu i że relacje między państwem a społeczeństwem są niezwykle ważne w procesach
budowania instytucji państwowych. Sedno budowania państwa, zwłaszcza w przypadku tzw. podejścia
„reaktywnego”4, jest obecnie rozumiane jako skuteczny proces polityczny na rzecz obywateli i państw,
służący do negocjowania wzajemnych żądań, obowiązków i oczekiwań5. Sytuacja niestabilności oznacza
w praktyce brak takiego skutecznego mechanizmu. Słabość instytucji państwowych, na przykład, także
jest związana z mechanizmami doboru władzy, czasami zniekształconymi przez związki etniczne lub
religijne, ze słabą kontrolą lub jej brakiem w stosunku do państwowego aparatu wykonawczego oraz
z brakiem publicznego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji politycznych. Takie przejście doprowadziło
do uznania koncepcji prawomocności – zarówno jako środka do budowania potencjału państwa oraz celu
samego w sobie – za centralne zagadnienie w ramach programu budowania państwa.
Tak więc punkt ciężkości przesunął się z podejścia „odgórnego” do wzmacniania instytucji (skupionego na podmiotach państwowych
oraz elitach krajowych) do podejścia „oddolnego”, łączącego państwo ze społeczeństwem (za pośrednictwem społeczeństwa
obywatelskiego)6. Nadal jednak i nazbyt często skupiano się na elitach, jak również na centralnych i formalnych instytucjach (ramka
7.6), zapominając o wspieraniu bardziej integracyjnego procesu politycznego oraz działając na szczeblu krajowym, a nie lokalnym7.
Ponadto społeczność międzynarodowa miała skłonność do skupiania się na aspektach technicznych budowania państwa (takich
jak programy szkoleniowe dla członków administracji publicznej), ponieważ są one postrzegane jako mało inwazyjne i apolityczne.
Jeśli budowanie państwowości nie polega wyłącznie na rozwoju potencjału instytucji państwowych, ale bardziej ogólnie dotyczy
procesu negocjacji pomiędzy obywatelami, grupami społecznymi a państwem, skupienie się na wąskim aspekcie technicznym
budowania instytucji grozi zaniedbaniem dynamiki procesu politycznego mającego pogodzić potencjał państwa z oczekiwaniami
społecznymi. Niestabilność państwa stanowi rzeczywiście głębokie zjawisko polityczne, charakteryzujące się brakiem skutecznych
procesów politycznych, które mogą doprowadzić do równowagi między potencjałem państwa a oczekiwaniami społecznymi.
Skupienie się wyłącznie na formalnych aspektach nie przywróci zatem z pewnością skuteczności procesów politycznych, które
stanowią podstawę umowy społecznej. Interwencje mające poprawić potencjał instytucji państwowych powinny być wspierane
i uzupełniane działaniami, które biorą pod uwagę role spostrzeżeń i oczekiwań, konsultacji oddolnych oraz stopień, w jakim ludność
czuje się reprezentowana przez instytucje publiczne.
2.1 UWZGLĘDNIENIE WAGI „NIEMATERIALNYCH WYMIARÓW” BUDOWANIA PAŃSTWOWOŚCI
Międzynarodowe zaangażowanie na rzecz budowania państwa nie powinno doprowadzić do przeoczenia społecznych i kulturowych
elementów, które wspierają instytucje państwowe. Zrozumienie struktur rządzenia w państwie może znacznie się poprawić dzięki
analizie sposobu, w jaki kontekst historyczny i kulturowy kształtuje publiczne postrzeganie tego, kim są „władze” i jakie są najbardziej
wpływowe instytucje nieformalne. Te niematerialne wymiary mogą, na przykład, wpływać na reformy polityczne i prawne. Podziały
społeczne wzdłuż linii etnicznych, religijnych, rasowych i przestrzennych mogą oddziaływać na funkcjonowanie procesów wyborczych.
W czasie procesu nowelizacji lub tworzenia konstytucji kampanie edukacji obywatelskiej oraz mechanizmy konsultacji społecznych,
które pozwalają uwzględnić poglądy ludności, mogą zapewnić konsensus oraz poczucie zaufania i przywiązania do ustawy zasadniczej.
Wspólne ideały, wierzenia, przekonania i wartości kulturowe także stanowią ważne elementy reform bezpieczeństwa (ramka 7.1).
4
5
6
7
Whaites 2008.
OECD/DAC 2008.
Pouligny 2009.
Patrz Kaplan (2009), tom 1B, gdzie przedstawiono szczegółową ocenę zalet angażowania podmiotów lokalnych.
96
Budowanie państwowości a spójność społeczna
Ramka 7.1: Dlaczego odporność lokalna może poprawić bezpieczeństwo
Béatrice Pouligny, Uniwersytet w Georgetown
Elementy społeczne i kulturowe, które wspierają instytucje państwowe i zapewniają ich funkcjonowanie, są niezwykle
ważne w sytuacjach braku stabilności. Konwencjonalne punkty widzenia należy poszerzyć tak, by obejmowały także
wielorakość i różnorodność instytucji politycznych (formalnych i nieformalnych) oraz kultur, które są w stanie wspierać
odporność państwa oraz procesy budowania państwa.
Poważne podejście do lokalnej percepcji oraz postaw wobec problemów bezpieczeństwa w kontekście państw
niestabilnych
Skupienie się na aspekcie technicznym reform instytucjonalnych kieruje wsparcie na objawy problemu raczej niż na
jego przyczyny. Eksperci mają tendencję do kopiowania rozwiązań technicznych oraz do opierania się na „wzorcowych”
strategiach, które nie uwzględniają dokładnego zrozumienia sytuacji lokalnej, a w jeszcze mniejszym stopniu poparte są
zapleczem informacyjnym w postaci lokalnych standardów i praktyk. A jednak doświadczenia terenowe pokazują, że reformy
oraz polityki w sektorze bezpieczeństwa są skazane na porażkę, jeśli nie biorą pod uwagę wymiarów „niematerialnych”,
które definiują sposób, w jaki kwestie bezpieczeństwa są postrzegane i mogą być rozwiązywane w danym kontekście.
Na przykład, jedną z najpilniejszych kwestii na liście priorytetów wielu „niestabilnych” państw jest redukcja broni strzeleckiej
i lekkiej. Większość badań wykazała, jak ważne jest rozważenie problemu nie tylko od strony podaży, ale także popytu.
Należy więc zbadać, dlaczego indywidualne osoby lub grupy chcą posiadać taką broń bądź jej używać. Należy skupić
się na następujących pytaniach: „Dlaczego ludzie posiadają i kupują broń strzelecką? Jakie są polityczne, gospodarcze
i społeczne funkcje broni, i na jakich ideach (o przemocy, bezpieczeństwie, sprawiedliwości, władzy, sobie samym, płci)
oparte są ich postawy?”. Takie badania motywów zakupu broni strzeleckiej wymagają pracy antropologów, kryminologów,
psychologów, socjologów oraz ekonomistów behawioralnych. Te sposoby ujmowania problematyki podkreślają fakt, że
z perspektywy społeczeństwa rozbrojenie to więcej niż tylko wycofywanie broni z użycia i ułatwianie jej zbierania. Dotyczy
ono także zmiany postaw.
To samo odnosi się do poczucia bezpieczeństwa, które jest wartością subiektywną. Ocena problemów oraz potrzeb
w zakresie bezpieczeństwa także ma tendencję do silnego subiektywizmu. Jeśli odbywa się to tylko poprzez filtr takich
koncepcji darczyńców, jak bezpieczeństwo ludności, istnieje zagrożenie, że specyfika lokalnych punktów widzenia kwestii
bezpieczeństwa zostanie zlekceważona lub zignorowana. W każdym państwie różni działacze mogą także postrzegać
i określać swoje problemy związane z bezpieczeństwem na rozmaite sposoby. Mogą na nie wpływać różne wydarzenia,
a także straty traumatyczne pod względem emocjonalnym, społecznym oraz kulturowym, wynikające również z rozpadu
norm społecznych oraz kodeksów zachowań. Z takimi problemami boryka się większość osób i społeczności w obliczu
niestabilnych sytuacji, często nacechowanych przemocą i nieprzewidywalnością w codziennym życiu. W różnych
niestabilnych państwach, na przykład we Wschodnim Kongo (w Demokratycznej Republice Konga), mikroanaliza lokalnego
postrzegania braku bezpieczeństwa może także pomóc w zapobieganiu przemocy wobec cywili i chronić lokalną ludność,
co stanowi coraz większy problem dla społeczności międzynarodowej.
Niestabilność nie jest równoznaczna z próżnią: mechanizmy wspólnotowe na rzecz zarządzania zagrożeniami
bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości oraz ułatwiania integracji.
W wielu sytuacjach instytucje są niszczone, nieskuteczne lub pozbawione umocowania prawnego. Czasami występują
wszystkie te trzy czynniki. Infrastruktura jest zrujnowana. Istnieje bardzo niewielki potencjał ludzki z nielicznym
wykwalifikowanym personelem, o ile w ogóle taki jest dostępny. Ludność żywi głęboką nieufność i brak wiary w państwo.
W takich okolicznościach można odnieść wrażenie, że aparat państwa oraz nowe instytucje muszą być odbudowane
od podstaw, w warunkach, które czasami opisuje się jako „prawie anarchistyczne”. To tłumaczy pojawiające się często
odniesienia do takich pojęć jak „próżnia bezpieczeństwa” albo „próżnia praworządności”.
A jednak doświadczenia wykazały wielokrotnie, że de facto nie ma takiej próżni, nawet wówczas, gdy instytucje państwowe
upadły całkowicie. W rzeczywistości bowiem, w większości przypadków, bezpieczeństwo i sprawiedliwość w państwach
uprzednio dotkniętych konfliktami oraz niestabilnych krajach zapewniane są nie przez państwową policję i wymiar
sprawiedliwości, lecz przez organizacje pozarządowe działające na rzecz bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości.
Zwracanie uwagi na istniejące mechanizmy pozwala na lepsze zrozumienie potrzeb ludzi oraz przeszkód, możliwości
i zasobów niezbędnych do (od)budowy skutecznych i wspierających związków między państwem a społeczeństwem.
RAPORT EUROPEJSKI
O
97
Rozdział 7
Nawet w sytuacjach opisanych jako anarchia, jak na przykład w Somalii lub we Wschodnim Kongo (DRK), różni działacze
odgrywali częściowo rolę, której oczekuje się od państwa, nawet jeśli robiły to w sposób niesprawny.
Wysiłki wspólnotowe zmierzające do zredukowania zagrożeń bezpieczeństwa wynikających z rozpowszechnienia broni
strzeleckiej – lub do ponownej integracji dawnych kombatantów oraz odbudowania zaufania pomiędzy nimi a lokalnymi
społecznościami – podkreślają lokalne wartości oraz niematerialne elementy lokalnych kultur służące budowaniu trwałych
instytucji. W Mozambiku oraz północnej Ugandzie tradycyjne rytuały ułatwiły ponowną integrację społeczną dzieci, które
były dawniej żołnierzami. Działania te wykazały sukces strategii, które są głęboko zakorzenione w kontekście społecznym
i kulturowym, i które uwzględniają wymiary subiektywne i psychiatryczne ponownej integracji społecznej.
• Rytuały pomagają zmienić światopogląd i umożliwiają ludziom ujrzenie sensu szerszego konfliktu. Gdy światopoglądy
się załamują, rytuały potrafią stworzyć nowy tryb myślenia i dramatycznie zmienić sposób, w jaki ludzie postrzegają
świat. Mogą także sprawić, że konflikt będzie mniej niszczycielski, rzucając nowe światło na sprawę i pozwalając ludziom
inaczej podejść do problemu.
• Systemy te (często określane jako „tradycyjne” i „nieformalne”) to także szersze formy rządów, które wykraczają poza samo
rozwiązywanie sporów. Ich liderzy i wykonawcy mogą również być zaangażowani w codzienne funkcjonowanie wioski
lub społeczności. Podczas gdy systemy te mogą być znacząco dotknięte i zmienione przez przemoc, najprawdopodobniej
pozostaną bardziej trwałe niż formalne struktury.
• Wyjątkowa zaleta tych systemów polega na wspieraniu zaufania społecznego oraz ponownej integracji społeczności,
w szczególności po wydarzeniach nacechowanych przemocą. Są one prawie zawsze oparte na pojęciach takich jak
porządek i społeczność – najważniejszą kwestią jest też dobrostan społeczności, a nie tylko samej ofiary.
Jednakże systemy te mają także wady i niosą ze sobą zagrożenia, zwłaszcza dla praw człowieka, równouprawnienia płci
i praw młodzieży. Tak więc tradycyjne i nieformalne mechanizmy muszą podlegać szczegółowej i skontekstualizowanej
ocenie w związku z ograniczeniami, które można obserwować w wielu kontekstach, jak np. erozja i potencjalne odkształcenie
tradycyjnej władzy i norm; ryzyko nadużycia władzy oraz wzory dominacji; zagrożenie manipulacją polityczną; kwestia
prawomocności oraz efektywności systemu; ograniczone możliwości ich stosowania w różnych regionach/grupach
etnicznych. Ograniczenia te bywają także lepiej zwalczane przez przedstawicieli lokalnego społeczeństwa obywatelskiego,
którzy mogą promować i wspierać adaptację w ciągle zmieniających się i modyfikowanych w czasie systemach.
Podsumowując: dla darczyńców i międzynarodowych agencji, a w szczególności dla UE, absolutnym priorytetem powinna
być poprawa rozumienia, w jaki sposób ludność reaguje na swoje codzienne problemy dotyczące bezpieczeństwa tam,
gdzie zasięg systemów państwowych jest słaby lub gdzie same państwa są przyczynami problemów.
2.2 UWZGLĘDNIANIE SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO
Wysiłki włożone w budowanie państwowości są skazane na niepowodzenie, jeśli – w ramach wzmacniania potencjału instytucji –
nie zostanie przywrócona prawomocność państwa. Prawomocność ma różne źródła i zmienia się w czasie, przez co zewnętrznym
podmiotom trudno jest w pełni ją zrozumieć. Czasami, gdy państwo nie jest prawomocne, instytucje pozapaństwowe zachowują
umocowanie, a ich rola społeczna zyskuje uznanie lokalnego społeczeństwa. Zbyt duży nacisk położony na państwo grozi zatem
przeoczeniem ważnych podmiotów działających poza granicami instytucji państwowych.
Dobrym sposobem tworzenia zaufania i zwiększenia prawomocności państwa jest wykraczanie poza samą ideę państwowości
i myślenie o budowaniu państwowości jako o sposobie na interwencję na styku pomiędzy podmiotami państwowymi
a niepaństwowymi. Chociaż budowanie potencjału centralnych instytucji państwowych jest ważne, istotne jest także wspieranie
zdolności społeczeństwa obywatelskiego do zapewnienia systemu kontroli i przeciwwag dla państwa, by monitorować jego
działania i rozliczać z wykonania polityk.
Wyzwanie polega jednak na tym, by nie podważać pozycji państwa przy jednoczesnym unikaniu konkurencji pomiędzy podmiotami
niepaństwowymi a państwowymi. Należy zdawać sobie sprawę z faktu, że budowanie państwowości może osłabić inne źródła
władzy, a zatem podważyć samą istotę tego procesu.
98
2.3 PROMOWANIE POCZUCIA ZBIOROWEGO OBYWATELSTWA I WSPIERANIE MECHANIZMÓW
ODPOWIEDZIALNOŚCI
Promowanie spójności społecznej oraz wykorzystanie formalnych instytucji, które zachęcają do integracji, to ważne i wymierne
elementy budowania państwa. Należy jednocześnie uwzględnić środki, które jednoczą różnych ludzi w niestabilnych państwach
na szczeblu krajowym oraz wykorzystują enklawy spójności na szczeblu pod-państwowym. Niektóre państwa afrykańskie odniosły
w tym zakresie pewien sukces i zdołały wprowadzić spójną politykę geograficzną oraz odwołały się do wspólnej historii swoich
narodów, by stworzyć poczucie jednorodnej tożsamości i celu.
W Botswanie, na przykład, mechanizm spójności społecznej doprowadził do sytuacji, w której krajowa elita rozważnie zarządza
cennymi zasobami diamentów w kraju z korzyścią dla całej ludności, unikając klątwy surowców, która spadła na niemal wszystkie
równie hojnie obdarzone w bogactwa naturalne państwa afrykańskie8. Te pozostałe kraje afrykańskie nie posiadają walorów
geograficznych i historycznych Botswany, a utrwalanie drapieżnej polityki zdominowanej przez elity dalej zakłóca integracyjne
procesy budowania państwa.
W przypadkach, gdy niestabilność państwa wiąże się z manipulacją podziałami w takich kwestiach, jak przynależność etniczna,
geografia lub zasoby naturalne, skutecznym i trwałym sposobem budowania jedności jest skupienie się na instytucjonalizacji
współpracy pomiędzy grupami oraz redukowaniu nierówności poziomych. Dla przykładu, „konsocjacjonistyczny rząd” w Burundi
oferuje wiele różnych możliwości budowania koalicji oraz redukowania napięć poprzez niwelowanie lub eliminowanie prawdziwych
lub postrzeganych nierówności w reprezentacji różnych grup w rządzie, wśród urzędników, parlamentarzystów i wojskowych.
W podobny sposób wspieranie reform zmierzających do sprawiedliwego i przejrzystego rozdzielania zysków z surowców naturalnych
– oraz łagodzenia nierówności w dystrybucji wydatków państwa – zniwelowałoby potencjalne źródła napięć w podzielonych
społecznościach. Organizacje międzynarodowe mogą także w znaczący sposób przyczynić się do wsparcia i finansowania systemów
monitorowania przydziałów oraz zarządzania publicznymi przychodami oraz wydatkami.
Szczycenie się odmiennością każdej grupy w ramach próby zbudowania „narodu narodów” ma większe szanse powodzenia niż
próba budowy państwa na bazie „negacji tożsamości społecznych” – czyli tworzenia „narodu wbrew tożsamościom9”. Promowanie
silnego uczucia „naszości” poprzez różne programy edukacyjne, sportowe i kulturowe pozwala wspierać uzupełniające się tożsamości
kulturowe, które wzmacniają więzy narodowe, zmniejszając jednocześnie napięcia pomiędzy grupami. Na przykład RPA, od czasu
zakończenia apartheidu, w sposób kreatywny wykorzystywała sport, by zjednoczyć tęczowy naród. Programy mające wyleczyć
jątrzące się od dawna rany w kontaktach między grupami, takie jak południowoafrykańskie Komisje Prawdy i Pojednania oraz
programy na rzecz pojednania w Burundi, okazały się cenne w wielu krajach.
W innych przypadkach niestabilność państw jest w mniejszej mierze powiązana z podziałami ludności lub ich manipulacją, a główne
przeszkody na drodze do stabilności społecznej oraz zagwarantowania świadczeń publicznych leżą po stronie państwa. W swojej
obecnej konstrukcji skrywa ono współzawodnictwo pomiędzy klanami lub służy interesom „państwa klasowego10”, czyli elity władzy,
która zdominowała kluczowe role w biurokracji państwowej, partiach politycznych oraz na ważnych stanowiskach gospodarczych.
Na przykład fakt, że Somalia jest państwem etnicznie i kulturowo jednorodnym, nie zapobiegł konfliktom pomiędzy klanami11, a w
Demokratycznej Republice Konga, pomimo jej zróżnicowanego składu etnicznego, klasa polityczna składa się z 150 do 200 rodzin,
które występują we wszystkich grupach politycznych12. Nawet w państwach, gdzie konflikty są zazwyczaj interpretowane jako
wynik manipulacji społeczno-etnicznymi tożsamościami, takich jak Burundi, te podziały społeczne nakładają się na podziały
klanowe, regionalne i klasowe13.
Tam, gdzie na drodze do budowania państwa stoją klasy polityczne dbające wyłącznie o własne interesy oraz ograniczona wola
współpracy pomiędzy nimi, międzynarodowa pomoc w zakresie niematerialnych wymiarów budowania państwa może uwzględnić
tworzenie przestrzeni uczestnictwa, by dać przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego oraz grupom interesów możliwość
wypowiedzi oraz ułatwić przepływ informacji. Takie działania wspierają przemiany społeczno-polityczne. Jednakże, zgodnie
z opracowanymi przez OECD/DAC zasadami prawidłowego międzynarodowego zaangażowania w państwach niestabilnych,
należy „po pierwsze – nie szkodzić”. Oznacza to, że zewnętrzni działacze powinni zminimalizować ryzyko zagrożenia dla partnerów.
To podejście należy uzupełnić, poszukując punktów kontaktowych w ramach instytucji państwowych.
Reformy powinny być stopniowe i narastające tak, by nie zagrażać wrażliwym więzom społecznym w społeczeństwie. Celem
powinno być stworzenie iteracyjnych i samowystarczalnych procesów przemian, które przenikałyby cały system, wpływając na
społeczeństwo i państwo na wielu poziomach oraz zmieniając ich relacje w czasie. Takie podejście pozwoliłoby głębiej zakorzenić
państwo w społeczeństwie i zwiększyłoby odpowiedzialność elit w stosunku do podlegających im narodów. Istnieje większe
8
9
10
11
12
13
Kaplan 2008.
Cahen 2005.
Keller 1991.
Mengisteab i Daddieh 1999.
GTZ 2008.
Brachet i Wolpe 2005.
RAPORT EUROPEJSKI
O
99
Rozdział 7
prawdopodobieństwo, że demokracja się „przyjmie” tam, gdzie wprowadzana jest stopniowo i na wielu frontach. Pośpieszne wysiłki,
by organizować wybory według napiętego kalendarza, nawet jeśli są hojnie finansowane przez społeczność międzynarodową (jak
na przykład w Demokratycznej Republice Konga w 2008 roku), częściej doprowadzą do rozłamów w niestabilnych społeczeństwach
niż do znacznej poprawy jakości rządzenia, zwłaszcza w perspektywie krótkookresowej.
3. POTRZEBA GŁĘBOKIEGO ZROZUMIENIA KONTEKSTU LOKALNEGO
Państwa powinny dokonywać introspekcji, by określić stan własnych zasobów i modeli instytucjonalnych,
a następnie przyjmować struktury oraz procesy polityczne i gospodarcze, które odzwierciedlają historię,
złożoność i specyfikę swoich narodów i środowisk. Zbyt wiele systemów postkolonialnych kierowało
wzrok na zewnątrz w poszukiwaniu modeli rządzenia oraz zasobów. Na skutek tego uzależniały się od
pomocy zagranicznej. Ponadto doprowadzały do sytuacji, w której ich krajowe korzenie sięgały zbyt
płytko, by utrzymać instytucje państwowe.
Nie oznacza to, że konwencjonalne zachodnie modele polityczne nie mają zastosowania poza społeczeństwami zachodnimi. Chodzi
jedynie o to, że te modele powinny być dostosowane tak, by uwzględniać lokalne warunki i zwyczaje polityczne, gospodarcze
oraz społeczne. Celem nie powinny być zcentralizowane państwa z prawodawstwem i demokracją w stylu zachodnim, określane
wyłącznie poprzez regularnie przeprowadzane wybory. Zamiast tego należy promować sprawne, integracyjne, partycypacyjne,
szybko reagujące i wiarygodne rządy. Botswana, na przykład, zbudowała swoje systemy polityczne na bazie tradycyjnego
paradygmatu, który wykorzystuje szeroko akceptowane normy rządzenia.
Bardzo ważne jest, by podkreślać potrzebę szukania stosownych lokalnych rozwiązań problemów ze sprawowaniem władzy,
zarządzaniem ziemią i zasobami oraz transferem wiedzy, jeśli celem ma być skuteczne powstanie prawomocnych i odpowiedzialnych
państw. Z całą pewnością żadne społeczeństwo, któremu udało się dobrze rozwinąć, nie opierało się tak mocno na zagranicznych
zasobach, modelach politycznych, obcych językach i zagranicznym prawodawstwie, jak zazwyczaj czynią to w obecnych czasach
niestabilne państwa14.
Darczyńcy powinni więcej inwestować w zrozumienie lokalnych społeczności i w diagnozowanie politycznych wyzwań, z którymi się
borykają. Modele globalizacji najprawdopodobniej zmieniły tradycyjne struktury w niestabilnych państwach. Trudno zatem uznać,
by były one takie same jak w przeszłości. Ewolucja instytucji państwowych i niepaństwowych jest stała i nieliniowa, co stanowi
dodatkowe wyzwanie dla tych, którzy chcą się do nich odnosić. Budowanie potencjału lokalnego, by zbadać „geografię ludzką”
państw i przeanalizować kontekst społeczno-kulturowy, jest absolutnie niezbędne. Niektórzy darczyńcy już to zaakceptowali.
(Duńskie Ministerstwo Współpracy na rzecz Rozwoju finansuje lokalne organizacje, które przeprowadzają ważne badania społeczne
w 9 państwach rozwijających się. Fundacja Hewletta zapewnia długoterminowe wsparcie 24 think tankom z 11 państw afrykańskich.)
Agencje pomocowe powinny poświęcić więcej wysiłków i środków na lepsze zrozumienie i zdiagnozowanie przepaści społecznopolitycznych oraz instytucjonalnych, które są przekleństwem państw niestabilnych (patrz ramka 7.2). Zlecanie szerszych badań
społecznych i politycznych jest stosunkowo niedrogie, a może przynieść wysokie dywidendy w ramach rozwoju międzynarodowych
oraz lokalnych polityk precyzyjnie skrojonych tak, by zajmować się nieuchronnie złożonymi problemami państw niestabilnych.
Zdiagnozowanie społecznego i politycznego kontekstu jest rzeczywiście konieczne do zrozumienia potrzeb oraz do określenia
punktów wejściowych oraz przestrzeni do interakcji z instytucjami państwowymi. Cennym wkładem w ramach definiowania przez
UE sposobów dostosowania działań jest proces zarządzania oraz monitorowania pracowników UE zaangażowanych w niestabilnych
państwach na podstawie okresowych ocen, mechanizmów zachęcających do dialogu pomiędzy ekspertami z różnych dziedzin
(wsparcie humanitarne, współpraca na rzecz rozwoju, polityka zagraniczna, dyplomacja) oraz specjalizacja w danych regionach,
państwach lub sektorach.
Ramka 7.2: Somalia i Somaliland
Seth Kaplan, partner zarządzający, Alpha International Consulting, Ltd.
Somalia oraz odłączone od niej terytorium Somalilandu to doskonałe przykładu kontrastu pomiędzy budowaniem państwa
na bazie zaimportowanych wzorców instytucjonalnych, a tworzeniem struktur państwowych z użyciem modeli miejscowych.
14
Kaplan 2009.
100
Od czasu rozwiązania państwa somalijskiego w 1991 roku międzynarodowa społeczność próbowała przynajmniej 15 razy
odbudować organizm państwowy na bazie struktury odgórnej – i za każdym razem kończyło się to porażką. Agencje
pomocowe, ambasady oraz wielostronne organizacje, działając w odizolowaniu od rzeczywistości politycznej kraju, raz
po raz źle interpretowały dynamikę polityczną kraju, narzucając jej „pozbawione wyobraźni i strategii oraz oparte na
gotowych wzorach działania polityczne niespecjalnie przystosowane do realiów Somalii i z niewielkim udziałem miejscowych
podmiotów”. W związku z tym „Somalijczycy, próbujący wyplątać swój kraj z tego morderczego i długotrwałego kryzysu,
musieli podejmować działania pomimo zaangażowania społeczności międzynarodowej, a nie z jego pomocą15“.
Z drugiej strony, Somaliland, kraj leżący na północny zachód od Somalii, który ogłosił niepodległość w 1991 roku, zbudował
swoje instytucje państwowe, przyjmując podejście oddolne, które wykorzystuje stare i szeroko akceptowane struktury
klanowe. Obecnie jest to najbardziej demokratyczne państwo regionu, które zdołało osiągnąć stabilność i dobrobyt
przyciągający imigrantów z wielu krajów „rogu Afryki”. Somaliland zawdzięcza swój sukces częściowo temu, że pomoc
z zewnątrz była ograniczona, co zmusiło ten kraj do polegania na własnych zasobach, możliwościach oraz instytucjach.
(Niektórzy zwolennicy niepodległości Somalilandu obawiają się nawet, że większa pomoc zagraniczna może wywrzeć
negatywny wpływ na sytuację kraju.) Kilka innych regionów Somalii, jak na przykład Puntland, także wprowadziło
własne samorządy lokalne na bazie struktur klanowych. Mimo to jednak społeczność międzynarodowa odmawia uznania
Somalilandu i ponawia syzyfowe prace zmierzające do utworzenia zcentralizowanego państwa w Somalii.
Wypowiedź politologa Kena Menkhausa na temat Somalii można także zastosować do wielu innych załamanych
i niestabilnych państw: „Te ekstensywne i intensywne [nieformalne] mechanizmy [samorządowe] […] są niemal zupełnie
niewidoczne dla zewnętrznych obserwatorów, często zajmujących się jedynie tą strukturą, która w zasadzie w najmniejszym
stopniu zapewnia rządy prawa Somalijczykom – państwem centralnym. [...] W odniesieniu do podmiotów zewnętrznych
konwencjonalna mądrość głosi, że szybko reagujące i skuteczne państwo stanowi niezbędny warunek rozwoju. Takie
założenie znaleźć można niemalże w każdej strategii rozwojowej Banku Światowego oraz ONZ. Dla wielu Somalijczyków
państwo jest instrumentem akumulacji i dominacji, bogacenia i wzmacniania tych, którzy je kontrolują oraz wykorzystania
lub prześladowania reszty społeczeństwa. Tak różne wyobrażenia na temat państwa często sprawiają, że działacze zewnętrzni
i krajowi nie mogą dojść do porozumienia16”.
Możliwym sposobem wpływania na lokalny potencjał i instytucje oraz na poprawę rządzenia jest skupienie się na budowaniu
lokalnych rządów oraz powiązanie ich jak najściślej z własnymi społecznościami. Samorządy w żadnym wypadku nie są doskonałe,
ale przekazywanie funkcji administracyjnych do wiosek, miasteczek i dzielnic dużych miast pozwoli wykorzystać potencjał osobistych
interakcji i zachęci do bardziej przejrzystych oraz odpowiedzialnych form rządzenia. Rządy centralne mogą zapewnić stabilną
walutę, promować szeroki rynek towarów, budować szlaki komunikacyjne łączące duże miasta oraz ustanawiać podstawowe normy
systemów bankowości, prawodawstwa, ochrony zdrowia oraz standardy w edukacji. Jednakże to rządy lokalne i okręgowe muszą
zapewniać świadczenia, które najbardziej wpływają na codzienne funkcjonowanie rodzin oraz małych firm. Samorządy niższego
szczebla zapewniają, na przykład, większość usług edukacyjnych, zdrowotnych oraz dbają o budowę dróg.
Nie oznacza to jednak, że wspieranie decentralizacji zawsze przekłada się na skuteczniejsze i szybciej reagujące rządy. Administracje
lokalne mogą rzeczywiście być narażone na pokusy nadużywania władzy i sprzeniewierzania zasobów ze strony lokalnych elit
oraz osób niszczących system. Decentralizacja jest spójna z integracyjnym budowaniem państwa jedynie w takim stopniu, w jakim
zapewnia międzyrządowy system kontroli i przeciwwag, bierze pod uwagę głos obywateli oraz łączy obowiązki samorządów
z odpowiednim przydziałem autonomii decyzyjnej oraz wystarczającymi zasobami personalnymi i finansowymi.
Tak więc darczyńcy powinni wspierać procesy decentralizacji uwzględniające głos społeczeństwa, oparte na integracji społecznej
oraz dostosowaniu obowiązków i środków lokalnych instytucji państwowych. Pozwala to zredukować ryzyko przejęcia władzy przez
elity, zwiększyć odpowiedzialność i podkreślić rolę współudziału nieformalnych instytucji oraz organów będących alternatywą
dla funkcji państwowych i działających równolegle. Ruanda jest dobrym przykładem zdecentralizowanego podejścia rządów do
świadczenia usług. W tym kraju zdołano mianowicie włączyć tradycyjne koncepcje i instytucje do mechanizmów funkcjonowania
państwa (ramka 7.3). Potrzeba znalezienia mechanizmów rządzenia dopasowanych do realiów społeczeństwa zakłada także, że rola
rządów lokalnych w stosunku do krajowych będzie zależała od „historii” kraju. Nie da się zastosować jednego modelu w bardzo
różniących się państwach.
15
16
Menkhaus 2008, str. 9.
Menkhaus, 2007, str. 87.
RAPORT EUROPEJSKI
O
101
Rozdział 7
Ramka 7.3: Afrykański model rządów
Jesse McConnell, Reform Development Consulting
Dwa wspólne wyzwania stojące na drodze do dobrych rządów w Afryce to często zróżnicowane grupy obywatelskie,
którymi liderzy muszą zarządzać, oraz ograniczone możliwości urzędników w ramach lokalnego przywództwa. Ruanda
jest dobrym przykładem unikatowego afrykańskiego modelu rządów zorientowanego na świadczenie usług i opartego na
odpowiedzialności – a także zdolnego przezwyciężyć wiele wyzwań. Imihigo, koncepcja kultury ruandyjskiej sięgająca kilka
wieków wstecz, jest ściśle związana z ideą wykonywania umowy. To pojęcie rozwinęło się i przyjęło postać publicznego
zobowiązania ze strony prominentnych dowódców wojskowych wobec króla do osiągnięcia danego celu, na przykład
zwycięstwa nad wrogiem lub podboju danego regionu. Osiągnięcie celu było związane z dostępem do prestiżowej nagrody
i chwałą za osiągnięty sukces.
Idea ta została zmodernizowana i zinstytucjonalizowana oraz wbudowana w system polityczny. Burmistrzowie składają co
roku zobowiązanie wobec prezydenta i oświadczają, że zrealizują pewne cele określone w programie rozwojowym kraju
i umieszczone w planach rozwoju okręgu. Nowoczesne pojęcie Imihigo realizuje zatem rządowy priorytet przejmowania
odpowiedzialności za pośrednictwem usług świadczonych dla ludności w ramach osiągania szybkiego rozwoju u podstaw.
Cele określane są drogą konsultacji na szczeblu lokalnym pomiędzy burmistrzami a członkami ich społeczności – a następnie
publikowane w całym kraju, dzięki czemu cały proces podkreśla przejrzystość i odpowiedzialność rządów. Po corocznym
forum krajowym następują kwartalne spotkania w sprawie Imihigo w okręgach, w czasie których burmistrzowie prezentują
członkom społeczności oraz przedstawicielom rządu centralnego dokonane postępy oraz wyzwania w ramach wypełniania
celów.
Ważnym czynnikiem sukcesu tej inicjatywy jest fakt, że usprawniła ona działania urzędników. Udało się to osiągnąć dzięki:
• Znaczącej obecności publicznej w czasie rocznej inauguracji oraz przy kwartalnych prezentacjach Imihigo.
• Objaśnieniu celów, które stoją za tym procesem.
• Większemu zaangażowaniu członków społeczności jako beneficjentów, a zatem także jako podmiotów planujących
proces określania potrzeb i wyboru odpowiednich projektów.
• Temu, że Imihigo jest oparte na tradycji i bazuje na istniejącej wiedzy.
Od czasu wprowadzenia systemu Imihigo miał on wpływ na każdy sektor społeczny, a zobowiązania podejmowane były
w wydziałach rządowych, szkołach a nawet w rodzinach.
Niektóre niestabilne państwa są podzielone wzdłuż linii tożsamości, kultury oraz według grup językowych, a ich poszczególne
regiony są słabo połączone ze sobą ze względu na złą infrastrukturę, niekorzystne położenie geograficzne oraz niewydolne systemy
administracyjne. Sterowane lokalnie modele rozwoju mogą odnieść sukces tam, gdzie modele państwowe się nie sprawdzają,
szczególnie jeśli zyski są przekazywane w czasie zarówno poziomo do innych miejscowości, jak i pionowo na wyższe szczeble
rządowe (zwłaszcza w większych państwach, takich jak Demokratyczna Republika Konga). Gwarantuje to także, że społeczności
lokalne nie staną się zakładnikami niedziałającego rządu krajowego. Kierowanie pomocy do tych „enklaw możliwości działania”
jest skuteczniejsze w krótkiej perspektywie – i zachęca przedstawicieli innych sektorów do większej skuteczności w ramach
konkurowania o fundusze w perspektywie średnioterminowej.
Jako że wprowadzanie zmian w miejscowej strukturze społecznej i instytucjach może być bardzo trudne, niemożliwe, a czasami
wręcz niewskazane, ważne jest, by dowiedzieć się więcej na temat warunków, w których formalne i nieformalne instytucje mogą
być lepiej zintegrowane17. Uznanie potrzeby różnorodności – a wręcz wielorakości – instytucjonalnej (gdy państwo uznaje i, jeśli
jest to możliwe, łączy różne tradycje historyczne), a także praktyczne i elastyczne podejście państw do budowania rządów wokół
potencjału i instytucji, które już istnieją w terenie, mogłoby zmienić sposób, w jaki darczyńcy podchodzą do budowania państwa.
Lokalne instytucje nieformalne mogą dużo zdziałać w zakresie budowania państwa, ale należy unikać nieuzasadnionych oczekiwań
w stosunku do nich oraz „romantycznych wizji” na temat ich roli.18 Nie wszystkie instytucje lokalne lub nieformalne są dobrze
zarządzane lub „lepsze” niż organizacje państwowe. Na przykład, lokalne instytucje nieformalne mogą stosować dyskryminację,
zwłaszcza wobec kobiet i młodszych członków społeczności19.
17
18
19
Jütting 2003.
Pouligny 2009.
UNECA 2007.
102
Przypadki różnych państw w sytuacji niestabilności20 (Zimbabwe, Sierra Leone oraz Demokratyczna Republika Konga) sugerują, że
wspieranie alternatywnych oraz tradycyjnych form rządzenia należy oceniać w kontekście danego kraju na podstawie ich potencjalnej
integracji z organami państwowymi oraz zdolności do podtrzymania lub podważenia prawomocności państwa. Wnioski wyciągnięte
z tych studiów przypadków wskazują także, że pragmatyczne i elastyczne podejście może okazać się najlepszym sposobem
na wdrożenie tych ogólnych kryteriów wspierania reform instytucjonalnych. Międzynarodowe zaangażowanie może stwarzać
potencjalne możliwości reform poprzez określanie oraz ustanawianie stabilnych związków z podmiotami proreformatorskimi
wśród elit krajowych, urzędnikami, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz stowarzyszeniami zawodowymi, jak również
instytucjami mikrofinansowania.
Odpowiedni sposób postępowania polega zatem na stopniowym podejściu do budowania państwa, mocno zakorzenionym w
kontekście lokalnym. Zasady OECD zalecają uwzględnienie kontekstu jako punktu wyjściowego, co pomoże uniknąć narzucania
obcych wzorów. Dla społeczności międzynarodowej jest to bardziej ryzykowne podejście niż czysto techniczne zaangażowanie –
ale wiążą się z nim większe szanse realnego sukcesu.
4. KOMPLEMENTARNOŚĆ POMOCY HUMANITARNEJ I PROJEKTÓW NA RZECZ
BUDOWANIA PAŃSTWA W KONTEKŚCIE PAŃSTW POKONFLIKTOWYCH
Jednym z wyzwań w ramach międzynarodowego zaangażowania w przemiany krajów po konflikcie
jest zapewnienie, że wsparcie dla podmiotów społeczeństwa obywatelskiego promuje budowanie
państwowości i spełnia podstawowe potrzeby ludności, nie tworząc przy tym struktur równoległych.
W wielu kontekstach pokonfliktowych to prywatni działacze społeczeństwa obywatelskiego zapewniają usługi społeczne. Zbyt
szybkie przejście od pomocy humanitarnej do wsparcia budżetowego dla państwa może pozostawić wiele spośród tych podmiotów
bez środków do dalszego świadczenia usług, podczas gdy państwo nie będzie jeszcze gotowe na przejęcie tych obowiązków.
Przedwczesne przejście do budowania państwa może oznaczać, że potrzeby humanitarne nie będą zaspokajane. W Sudanie
Południowym (ramka 7.4) potrzeby humanitarne w ciągu pięcioletniego okresu przejściowego były większe niż w trakcie samego
konfliktu. Jeśli państwo nie ma jeszcze możliwości świadczenia usług społecznych, likwidowanie wsparcia ze strony lokalnych
usługodawców pozostawia lukę humanitarną. Ochrona domeny pomocy humanitarnej wymaga zatem, by wsparcie dla budowania
państwa było uzupełniane równie ważnym równoległym procesem wspierania społeczeństwa obywatelskiego. Innymi słowy,
budowanie państwowości nie może odbywać się kosztem zasad humanitarnych.
To podejście jest także zgodne z potrzebą podkreślania prawomocności państwa. Po pierwsze, niemożność zaspokajania przez
państwo potrzeb humanitarnych może podważać jego prawomocność. Po drugie, wsparcie dla organizacji społeczeństwa
obywatelskiego może pomóc w ustanowieniu szybko reagujących i integracyjnych mechanizmów państwowych. W okresie
przejściowym po zakończeniu konfliktu wiele porozumień politycznych negocjowanych jest przez elity, a społeczeństwo obywatelskie
nie jest dopuszczane do dyskusji. Tak więc angażowanie się i wspieranie instytucji w ramach społeczeństwa obywatelskiego
pomogłoby wzmocnić prawomocność i zawrzeć trwalszą umowę społeczną.
Darczyńcy, udzielając wsparcia w krajach dotkniętych konfliktami, powinni także unikać mylących przypadków nakładania się
różnych instrumentów interwencyjnych. Działania UE mogą być podważane z powodu mylnego założenia, że istnieje liniowa
progresja od sytuacji kryzysowej, gdzie pomoc humanitarna jest głównym narzędziem interwencji, do etapu, gdy dochodzi do
stabilizacji – a współpraca na rzecz rozwoju może wykorzystywać wsparcie budżetowe jako główne narzędzie pomocy (ramka 7.4).
Rzeczywiście bowiem zaangażowanie międzynarodowe powinno zagwarantować przestrzeń, gdzie zarówno pomoc humanitarna,
jak i współpraca na rzecz rozwoju są wykorzystywane jednocześnie i są równie ważne. Oba instrumenty mogą być bardzo cenne
i powinny być stosowane w ramach wspólnej wizji, aczkolwiek mogą wymagać doszlifowania. Pomoc humanitarna powiązana
z jednorocznymi systemami wypłat jest nieodpowiednia do walki z mechanizmami napędzającymi długotrwałe kryzysy oraz
konflikty niskopoziomowe.
Ramka 7.4: Międzynarodowe zaangażowanie w państwach niestabilnych: wyciąganie
wniosków z sytuacji w Sudanie Południowym
Sara Pantuliano, Overseas Development Institute
Po podpisaniu porozumienia pokojowego (Comprehensive Peace Agreement) w styczniu 2005 r. Sudan, jako jedno
z dziewięciu państw, został włączony do pilotażowego programu OECD/DAC mającego na celu wdrażanie prawidłowego
20
GTZ 2008.
RAPORT EUROPEJSKI
O
103
Rozdział 7
międzynarodowego zaangażowania w państwach niestabilnych. Nowe zasady, oparte na Deklaracji Paryskiej z 2005 roku
w sprawie skuteczności pomocy oraz na regułach Dobrego Świadczenia Pomocy Humanitarnej z 2003, mają w zamierzeniu
uwzględniać złożoność i potrzebę skoordynowanego wysiłku międzynarodowego w sytuacjach łączących problemy
bezpieczeństwa, pomocy humanitarnej oraz rozwoju.21 Sudański program pilotażowy, ograniczony do międzynarodowego
zaangażowania w Sudanie Południowym, obejmuje trzy główne zagadnienia: koordynację mechanizmów darczyńców,
międzynarodowe wsparcie dla budowania państwa oraz pokoju, ze szczególnym naciskiem położonym na wdrożenie
porozumienia pokojowego.
W Sudanie przetestowano szeroki wachlarz mechanizmów koordynacji pomocy, zarówno w trakcie, jak i po negocjacjach
pokojowych. Obejmowały one pracę wspólnej misji oceniającej, Wielostronnego Funduszu Powierniczego oraz Wspólnej
grupy donatorów w Jubie. Wspólna misja oceniająca polegała na przeprowadzeniu wyczerpującej oceny potrzeb w ramach
odbudowy i przejściowych środków naprawczych w ramach ośmiu grup tematycznych, które należy poruszyć w ciągu
pierwszych dwóch lat okresu przejściowego porozumienia pokojowego CPA (2005-2011). Ocena trwała 15 miesięcy i była
prowadzona łącznie przez UNDP/UNDG i Bank Światowy. Podkreślono w niej bardzo aktywne zaangażowanie liderów
dwóch głównych walczących ze sobą partii, Partii Kongresu Narodowego (NCP) oraz Sudańskiego Ruchu/Armii Wyzwolenia
Narodowego (SPLM/A), oraz dużej liczby państw-darczyńców. Wspólna misja oceniająca miała dostarczyć ram do wspierania
stabilności i rozdzielania dywidendy pokojowej mającej wzmocnić porozumienie pokojowe.
Sama ocena, bardzo drogi i ambitny projekt, spowodowała oczekiwania, że powstanie w jej wyniku dokument przewodni
wraz z zaproponowanymi mechanizmami jego wdrożenia.22 Odegrała pewną rolę w zbliżaniu ścierających się partii wokół
realizacji wspólnego programu na rzecz odbudowy i stanowiła pierwszy poważny krok na drodze ku określeniu strategii
reagowania w nowym kontekście. Jednakże nie spełniła roli skutecznych ram działania. Wyrażano zastrzeżenia odnośnie
do braku jasnych priorytetów oraz sekwencji w planie operacyjnym. Podważano także stosowność metod używanych
do oceny kosztów i ekstrapolacji poziomu zapotrzebowania23. Podkreślano też nieodpowiednie priorytety w ramach
zapewniania bezpieczeństwa i budowania pokoju24. Największe ograniczenia polegały jednakże na niewielkim uczestnictwie
w ocenie podmiotów krajowych oraz rosnącym niedostosowaniu w obliczu szybko zmieniającego się kontekstu, w miarę
jak pojawiały się nowe rządy i struktury bezpieczeństwa. Wspólna misja oceniająca błądziła, próbując dostarczyć wzór dla
międzynarodowego zaangażowania, zamiast określić dynamiczne ramy sprawnie reagujące na zmiany kontekstu.
Główne mechanizmy wdrożenia i oceny wyników sprowadzały się do dwóch Wielostronnych Funduszy Powierniczych,
jednego dla Rządu Jedności Narodowej i drugiego dla Rządu Sudanu Południowego (GOSS). Te fundusze administrowane
przez Bank Światowy miały ułatwić koordynację finansowania przez zewnętrznych darczyńców, by wspierać doraźne działania
naprawcze, konsolidację pokoju, budowanie potencjału oraz przyspieszać postępy zmierzające do osiągnięcia Milenijnych
Celów Rozwoju do roku 2011. W praktyce wyniki i oddziaływanie tych projektów okazały się wysoce rozczarowujące.
Fundusze były ostro krytykowane za niepowodzenia w osiągnięciu szybkich i widocznych skutków.25 Tempo udostępniania
środków było nieznośnie powolne. Większość projektów nie zdołała zapewnić „dóbr materialnych” społeczeństwu,
nawet w drugim roku funkcjonowania.26 Silnie zbiurokratyzowane procedury Banku Światowego, problemy kadrowe oraz
przedłużające się negocjacje pomiędzy ONZ a zespołami Banku Światowego na temat uzgodnień w kwestii uruchomienia
programu przeszkodziły w początkowym wdrożeniu.27 Niezdolność rządu do poradzenia sobie z biurokratycznymi wymogami
funduszy spowodowała poważne opóźnienia i doprowadziła do ich nieskuteczności.
Z powodu niedociągnięć funduszy wielu darczyńców omijało te mechanizmy, poświęcając dodatkowe środki na działania
dwustronne lub przepuszczając środki przez inne łączone fundusze. Zasady i procedury funduszu zdają się lepiej dostosowane
do odbudowy i rozwoju w perspektywie średnioterminowej niż do doraźnych działań naprawczych po konflikcie. To nie
jest pierwszy przypadek, gdy instrument nie spełnił swojej funkcji w kontekście państwa po konflikcie. Pojawia się zatem
pytanie, czemu nie wyciąga się wniosków z takich lekcji.28
21
22
23
24
25
26
27
28
Haslie i Borchgrevink 2007.
Murphy 2007.
Murphy 2007.
UNDG/Band Światowy 2006.
Scanteam 2007b.
Fenton 2008.
Pantuliano i in. 2007.
104
Kolejny mechanizm mający poprawić koordynację działań darczyńców w Sudanie Południowym polegał na utworzeniu
przez sześć państw Wspólnej grupy donatorów (JDT) w Jubie. Przegląd śródokresowy wysunął wniosek, że zespół spełnił
swoje zadanie, przyczyniając się do promocji odpowiedzialności za własny rozwój w Sudanie Południowym oraz poprawił
dostosowanie działań darczyńców do polityk rządowych. Jednakże harmonizacja w ramach zespołu JDT oraz stosowanie
się do zasad OECD/DAC dla niestabilnych państw nie odniosła już takiego sukcesu.29 W szczególności partnerzy w zespole
nie zdołali opracować wspólnych ram politycznych dla swoich działań, z zastosowaniem wspólnych celów i systemów
rozwojowych oraz dyplomatycznych. W związku z tym nie zdołali opanować rozrastających się programów dwustronnych.
Ze względu na liczebność projektów koordynacja pomocy w Sudanie Południowym stała się trudna, co ograniczyło
zdolność zespołu do spójnego i trwałego budowania państwa.30 Techniczne doradztwo na temat polityki dotyczącej ziemi
i rozwiązywania sporów o ziemię szczególnie dotkliwie cierpiało z powodu braku koordynacji, a czasami wręcz pełne było
sprzeczności.31 Wspólna grupa donatorów, jak wiele innych międzynarodowych organizacji w Sudanie Południowym,
miał także problemy w przyciągnięciu i zatrzymaniu odpowiednio wyszkolonego i doświadczonego personelu, co także
zaszkodziło jego skuteczności.32
Budowanie państwa w Sudanie Południowym, kluczowy priorytet międzynarodowego zaangażowania, stanowi wielkie
wyzwanie, jako że formalne struktury rządowe muszą być tworzone od podstaw. Pomimo iż podjęto uzgodnione wysiłki,
by zbudować aparat administracyjny Rządu Sudanu Południowego, były to w dużej mierze działania odgórne. Skupiono się
na budowaniu instytucji oraz potencjału centralnej administracji rządowej w Jubie, poświęcając więcej uwagi na problemy
prawomocności oraz odpowiedzialności.33 Osiągnięto postępy w ramach tworzenia struktur regionalnych i państwowych,
ale świadczenie podstawowych usług jest nadal bardzo ograniczone, a korupcja szerzy się w wielu dziedzinach.34
Utworzenie Rządu Sudanu Południowego zostało zinterpretowane przez podmioty krajowe i międzynarodowe jako szansa,
by Sudan Południowy „zdał do następnej klasy”, przechodząc od pasywnej akceptacji zewnętrznej pomocy humanitarnej
do przygotowywania, finansowania oraz wdrażania programów odnowy i rozwoju zarządzanych na szczeblu krajowym.
W związku z tym darczyńcy zwiększyli swój wkład w fundusze odnowy i rozwoju w dłuższym terminie, a zredukowali
wsparcie dla pomocy humanitarnej. Dzieje się tak pomimo rosnących potrzeb humanitarnych oraz dalszej niezdolności Rządu
Sudanu Południowego do rozwiązywania tych problemów. Dodatkowym czynnikiem są słabe wyniki długoterminowych
mechanizmów finansujących.
Konwencjonalne systemy pomocowe po raz kolejny wykazały, że nie są w stanie radzić sobie z tak skrajnymi sytuacjami wsparciem humanitarnym z jednej strony, a pomocą rozwojową z drugiej. Podobnie jak w wielu sytuacjach „pokonfliktowych”,
istnieje potrzeba kontynuowania świadczenia bezpośrednich usług w Sudanie Południowym, przy jednoczesnym budowaniu
potencjału rządowego. Ważnym zagadnieniem jest też zapobieganie poważniejszym sytuacjom awaryjnym, takim jak
wybuchy epidemii cholery lub kryzysy żywieniowe.
Promowanie stabilności stanowi też centralny cel w ramach przechodzenia do sytuacji pokoju. Strategie i programy
zmierzające do osiągnięcia tego celu muszą być tak opracowane, aby przyczyniać się do budowania państwa, utrzymania
równowagi pomiędzy tworzeniem krajowych instytucji bezpieczeństwa a rolą podmiotów zewnętrznych, takich jak misje
pokojowe. W Sudanie Południowym misja pokojowa UNMIS, której zlecono monitorowanie wdrożenia porozumienia
pokojowego CPA, była ważnym elementem międzynarodowego zaangażowania.
UNMIS posiada duży kontyngent wojskowy w całym Sudanie Południowym oraz w obszarach przejściowych. Jednakże
jej sztywne zadania (często interpretowane w sposób zbyt ograniczony) oraz wytyczne bezpieczeństwa wewnętrznego
sprawiły, że w sposób nieakceptowalny unika ona ryzyka i jest nieskuteczna. W wielu dziedzinach monitoring realnych
i potencjalnych konfliktów był nieregularny, a programy Rozbrojenia, Demobilizacji, Reintegracji (DDR) zostały opóźnione
lub okazały się oporne.35 Inne działania w ramach zapewnienia bezpieczeństwa – jak na przekład przekształcenie
Sudańskiej Ludowej Armii Wyzwolenia w profesjonalną armię, wyszkolenie sił policyjnych oraz rozwiązanie problemu
przemocy pomiędzy społecznościami – otrzymały bardzo ograniczone lub spóźnione wsparcie. Wielu żołnierzy UNMIS brak
umiejętności językowych, by porozumiewać się ze sobą, o lokalnej ludności nie wspominając. W związku z tym kontakty
29
30
31
32
33
34
35
Bennet i in. 2009.
Bennet i in. 2009.
Bennet i in. 2009.
Bennet i in. 2009.
Vaux i in. 2008.
RAPORT EUROPEJSKI
O
105
Rozdział 7
pomiędzy obserwatorami wojskowymi a społecznościami pozostają w najlepszym przypadku sporadyczne. Uważa się,
że siły UNMIS robią bardzo niewiele w stosunku do ich znaczących zasobów. Rzeczywiście, międzynarodowe nakłady na
UNMIS silnie kontrastują z niskim poziomem pomocy widocznej w całym Sudanie Południowym.36
Niezdolność społeczności międzynarodowej do zapewnienia natychmiastowej i materialnej dywidendy pokojowej w Sudanie
Południowym oraz w Trzech Obszarach spowodowało negatywne oddziaływanie na budowanie pokoju.37 Opóźnienia i luki
w świadczeniu usług oraz rosnąca niepewność w niektórych rejonach, gdzie ponownie napływa ludność, spowodowały
gromadzenie się powracających uchodźców w już zatłoczonych miastach i osadach lub odłożenie powrotu w czasie. Wiara
zarówno społeczności przyjmujących, jak i ludności powracającej w zdolność Rządu Sudanu Południowego do świadczenia
usług i innej pomocy na rzecz pokoju została w związku z tym zachwiana.
Złożoność sytuacji w Sudanie Południowym to poważne wyzwanie dla międzynarodowego zaangażowania, które trudno
pokonać. Co prawda zasady OECD/DAC są przydatnym punktem wyjściowym, ale bywają sprzeczne. Znaczne kompromisy
mogą okazać się niezbędne w ramach budowania państwa, koordynacji pomocy darczyńców oraz szybkiego rozwoju
podstawowych świadczeń w ramach pokojowej dywidendy.38 Stosowanie analizy sytuacji państw niestabilnych bywa
jednakże przydatne jedynie wówczas, gdy przyczyna niestabilności jest dobrze zbadana, zrozumiana oraz rozbita na
poszczególne obszary i okręgi wyborcze. W Sudanie Południowym, na przykład, przyczyny niestabilności i reakcje na nią
w Trzech Obszarach mogą różnić się znacząco od środków stosowanych w rejonie Górnego Nilu.
Nazbyt często międzynarodowe zaangażowanie jest oparte na informacjach bazujących na błędnym założeniu, że
przejście od wojny do pokoju jest procesem linearnym. W rzeczywistości podpisanie porozumienia pokojowego często
niewiele zmienia w terenie. Przejście od wojny do pokoju nie jest procesem technicznym, lecz wysoce politycznym, w
którym różne zasady, priorytety oraz podejścia muszą współistnieć i być realizowane łącznie.39 Uwzględnia to wyszukaną
i subtelną analizę relacji władzy, przyczyn niestabilności, czynników sprawczych konfliktów oraz wskaźników odporności.
W szczególności w dynamicznych kontekstach pokonfliktowych polityczna gospodarka okresu przejściowego musi być
ciągle aktualizowana i kontrolowana, żeby pozostawała rzeczywiście dostosowana do sytuacji. Należy włożyć dodatkowe
wysiłki w zidentyfikowanie krajowych liderów zmian i reform oraz w opracowanie sposobów ich wspierania. Rola podmiotów
krajowych jest kluczowa, ponieważ zmiany mogą zachodzić jedynie w ramach procesu endogennego: międzynarodowe
zaangażowanie może pomóc w promowaniu stabilności, ale nie może być jedyną siłą napędową.
4.1 MOŻLIWOŚCI W POKONFLIKTOWEJ REKONSTRUKCJI
Otoczenie pokonfliktowe nie tylko stawia znaczące wyzwania wobec krajowych władców i pomocy międzynarodowej, ale może
także zapewniać doskonałe możliwości rozwiązywania wieloletnich źródeł wykluczenia, żalu i niesprawiedliwości. Na przykład
włączanie problematyki płci do głównego nurtu polityki podczas transformacji pokonfliktowych może wyznaczyć istotny postęp
w walce o równouprawnienie kobiet oraz przeciwko dyskryminacji ze względu na płeć. Natomiast spójna integracja pomiędzy
kryterium lokalnej własności a podejściem uwzględniającym aspekt płci do pokonfliktowej odbudowy może być bardziej owocne
niż programy odgórne i obojętne na płeć (ramka 7.5).
Ramka 7.5: Doświadczenia lokalnych społeczności: programy wsparcia byłych kombatantek
Działania mające na celu wzmocnienie odporności społeczeństwa wymagają zaangażowania lokalnych społeczności
w procesy reform oraz mechanizmy publicznego podejmowania decyzji. Lokalni mieszkańcy posiadają niezbędne strategie
przetrwania, które można wspierać na rzecz budowy nowych, odporniejszych instytucji. Niektóre nieodpowiednie polityki
pomocowe wynikają z niezrozumienia przez pracowników pomocy lokalnych języków i warunków, a także z wynikającej
z tego niezdolności do pojęcia lokalnych praw, tradycyjnych systemów oraz lokalnej wiedzy. Owe bariery językowe,
komunikacyjne i poznawcze utrudniają uczestnictwo grup osób biednych lub zmarginalizowanych w procesie podejmowania
decyzji politycznych, uniemożliwiając im tym samym uczestnictwo w politycznej i gospodarczej odbudowanie swoich
instytucji.
36
37
38
39
Vaux i in. 2008.
Elhawary, komunikacja osobista.
106
Problemy te przejawiają się w fali obaw dotyczących niewłaściwych polityk pomocowych ze strony dużego globalnego
ruchu społecznego, Światowego Forum Społecznego, które uwzględnia głos Afrykańskiego Forum Społecznego i zrzesza
tysiące ruchów społeczeństwa obywatelskiego.
Udział lokalnej własności w projektowaniu i wdrażaniu programów rozwojowych w sytuacjach niestabilności jest wyraźny
w porównaniu nieudanych i pomyślnych międzynarodowych programów reintegracji liberyjskich byłych kombatantek
podczas transformacji pokonfliktowej.
W Liberii do 2004 r. rozbrojono i zdemobilizowano łącznie 103 tys. byłych kombatantów, w tym 22 tys. kobiet i 2740
dziewcząt (Campbell-Nelson 2008). Chociaż polityka ta miała na celu włączenie kwestii płci do polityk i procedur procesu
rozbrojenia, tak się jednak nie stało. Organizacje kobiet zauważyły, że kobiety były odsyłane do domów bez właściwej oceny
ich zdrowia reprodukcyjnego ani stanu seksualnego i psychologicznego. Ich reintegracja z rodzinami i wspólnotami była
bardzo trudna, ponieważ ciążyło na nich podwójne piętno – wykorzystywania seksualnego oraz służby w siłach zbrojnych.
Innowacyjne rozwiązanie odkryto poprzez pracę z lokalnymi organizacjami kobiet i międzynarodowymi partnerami: byłe
kombatantki zostały wcielone do służb policyjnych. Pierwsza grupa Liberyjskiej Policji Narodowej (LNP) ukończyła szkolenie
w 2005 r., natomiast do roku 2009 kobiety stanowiły 12,6% sił LNP. LNP ustanowiła Jednostkę ochrony kobiet i dzieci
(WACPU), która współpracuje z instytucjami rządowymi i pozarządowymi, wspieraną przez Interagencyjny oddział ds.
przemocy na tle płci (Gender-Based Violence Inter-Agency Task Force), który koordynuje działania ONZ i innych donatorów.
Kobiety wspiera także projekt „Women Peace Huts” realizowany przez Kobiety w sieci budowania pokoju (WIPNET), który
oferuje kobietom azyl oraz pomoc w zakresie radzenia sobie z problemami dotyczącymi gwałtów, własności ziemi, różnic
religijnych i kultury plemiennej (UNIFEM 2007).
W kontekstach niestabilności relacja kobiet wobec państwa jest zasadniczo odmienna od relacji mężczyzn. Podlega ona często
mediacji za pośrednictwem rodziny, wspólnoty, instytucji religijnych lub zwyczajowych. Kobiety stoją w obliczu większej przepaści
pomiędzy formalnym a realnym obywatelstwem, a także przed większymi przeszkodami gospodarczymi, społecznymi i kulturowymi
w odniesieniu do korzystania ze swoich praw oraz uczestnictwa w procesach podejmowania decyzji. Co więcej w wielu państwach
niestabilnych krajowe i osobiste kwestie najbardziej istotne dla kobiet (takie jak prawo rodzinne, dziedziczenie, dostęp do ziemi i
bezpieczeństwo) są delegowane do zwyczajowych instytucji lub działaczy pozarządowych, uniemożliwiając kobietom egzekwowanie
od państwa praw w tych dziedzinach. Wszystkie te czynniki oznaczają, że kobiety stoją w obliczu konkretnych barier w zakresie
roszczenie swoich praw, uczestnictwa w rządzeniu oraz wymagania od państwa odpowiedzialności – funkcjonując w rezultacie
jako pełnoprawne obywatelki – oraz że środki na rzecz przebudowy lub reformy państwa będą miały na nie inny wpływ.
Role płci i relacje między nimi mogą wyznaczać możliwości i przeszkody w budowaniu państwowości. Zmieniają się one znacznie
podczas konfliktu zbrojnego, a pokonfliktowa reforma instytucji politycznych oferuje szansę na wzmocnienie politycznego głosu
i wpływu kobiet, szczególnie w nowej architekturze skuteczności pomocy.
Intensywny proces budowania państwa w otoczeniu pokonfliktowym i niestabilności państwa może uwzględniać zmiany w relacjach
władzy, strukturach państwa oraz instytucjach, a także w relacjach między państwem a obywatelami (ramka 7.6). W procesie
wychodzenia z niestabilności istnieją istotne możliwości dla wspólnoty międzynarodowej w zakresie wspierania krajowych
podmiotów w tworzeniu bardziej odpowiedzialnego państwa. Wynika stąd możliwość propagowania obywatelstwa kobiet w ramach
procesu budowania państwa w otoczeniach niestabilności państwowej, skutkując tworzeniem sprawnych, odpowiedzialnych
i wrażliwych państw oraz zapewniając, że trwałe modele opresyjne nie będą ustanawiane ponownie.
Ramka 7.6: Transformacja pokonfliktowa: możliwość równouprawnienia kobiet?
Zdumiewający 56% udział kobiet w niższej izbie parlamentu w Rwandzie w 2009 r. można postrzegać w szerszym kontekście
dwóch trendów: zastosowania parytetów oraz możliwości rozwiązania kwestii nierówności płci w sytuacji pokonfliktowej.
Wzrost liczby kobiet w parlamencie w ostatnich 40 latach był szybszy w Afryce Subsaharyjskiej niż w jakimkolwiek innym
regionie, głównie za sprawą parytetów. Według Unii Międzyparlamentarnej (IPU) kraje pokonfliktowe „znajdowały się
w pierwszej trzydziestce światowego rankingu IPU dotyczącego udziału kobiet w krajowych parlamentach”, oraz były
skuteczne w stosowaniu parytetów i rezerwowanych mandatów, by „zapewnić obecność i uczestnictwo kobiet w nowo
utworzonych instytucjach40”.
40
Powley 2003, str. 5.
RAPORT EUROPEJSKI
O
107
Rozdział 7
Rwanda pokazuje, jak budowanie państwowości w sytuacjach pokonfliktowych może rozwiązywać nierówności płci.
Powley (2003) informuje, że jest to skutek aktywnego i zaangażowanego obywatelskiego ruchu kobiet, zdolności kobiet
do ponadpartyjnego i ponadetnicznego działania na rzecz zmian konstytucyjnych, a także technicznego wsparcia
międzynarodowej społeczności na rzecz zachęcania kobiet do wchodzenia do parlamentu w ramach systemu parytetu.
Powley podkreśla znaczenie ciągłego prowadzenia kampanii przez organizację patronacką Pro-Femmes w zakresie
doradzania rządowi w sprawie politycznego uczestnictwa kobiet oraz promowania pojednania skupiającego kobiety
wywodzące się z dolnych szczebli organizacji, organizacje pozarządowe oraz urzędników rządowych. W parlamencie Forum
Parlamentarzystek pracowało także nad polityką równości płci we wszystkich liniach partyjnych. Kluczem do sukcesu była
techniczna i finansowa pomoc oraz zachęta takich międzynarodowych partnerów, jak USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA
oraz International Alert. Milowe osiągnięcia legislacyjne polegały na odrzuceniu w 1999 r. praw zakazujących kobietom
dziedziczenia ziemi oraz uchwalenie w 2003 r. nowej, uwzględniającej kwestie płci konstytucji. W następujących potem
wyborach parlamentarnych kobiety uzyskały 49 % mandatów w Izbie Deputowanych.
Należy wcześnie zwrócić uwagę na równość płci oraz rosnące perspektywy i uczestnictwo kobiet w politycznym, społecznym
i gospodarczym rozwoju w pokonfliktowych otoczeniach niestabilności. Odbudowa państwa może kształtować nową dynamikę
społeczną, gospodarczą i polityczną, która może przełamywać stereotypy dotyczące płci. Odbudowa państw niestabilnych
otwiera możliwości potwierdzenia praw kobiet oraz promowania równości płci w nowych ustaleniach w zakresie rządzenia.
Wyzwaniem w sytuacjach pokonfliktowych jest wzmocnienie krajowych rządów, by zapewnić spójność pomiędzy założeniami
polityki makroekonomicznej a celami równości płci. Intensywny proces budowania państwowości w otoczeniu pokonfliktowym
i niestabilności państwa uwzględnia zmiany w relacjach władzy, strukturach państwa oraz instytucjach, a także w relacjach między
państwem a obywatelami oraz między samymi obywatelami. W takich kontekstach istnieje potencjał dokonania zmian w obszarze
dyskryminacji w szkolnictwie i bezpieczeństwa ekonomicznego, społeczno-kulturowych dyskryminacyjnych praktyk i praw,
przemocy seksualnej i nękania, a także wykluczenia kobiet i młodzieży z procesu podejmowania decyzji w sektorze bezpieczeństwa.
Castillejo (2008)41 twierdzi, że wyznaczenie nowych granic władzy pomiędzy oficjalnym a zwyczajowym systemem rządzenia może
zapewniać kobietom nowe możliwości obywatelskie. Brak koncentracji na kwestii płci może umacniać systemy, w których kobiety
są dyskryminowane.
Wyzwaniem na poziomie operacyjnym jest to, że w pokonfliktowej odbudowie państwa nie nadaje się kwestii płci wysokiego
priorytetu. W wielu krajach subsaharyjskich kobiety mają niewielki kontakt z oficjalnym państwem, a ich życie podlega zwyczajowym
systemom rządzenia, które poważnie ograniczają ich prawa i możliwości uczestnictwa w życiu politycznym42. Dotyczy to tym
bardziej krajów niestabilnych, w których oficjalne państwo jest słabe i niedostępne.
Jednak w krajach takich, jak Sierra Leone i Liberia nastąpiły zmiany w zakresie praw kobiet, uczestnictwa kobiet w życiu politycznym
oraz ich mobilizacji. Kraje te stanowią przykład, jak donatorzy mogą wspierać wzmacnianie uczestnictwa kobiet w budowaniu
państwowości w krajach Afryki.
W odniesieniu do promowania i obrony praw kobiet w państwach niestabilnych problem stanowi pluralizm prawny. W wielu
krajach Afryki istnieją różne systemy prawne oparte na prawach stanowionych, religijnych i zwyczajowych. Każdy system prawny
uwzględnia inne pojęcia tego, co prawa kobiet obejmują, komplikując tym samym plan reform.
Systemy te często nakładają się na siebie, stwarzając problemy dotyczące miejsc, w których można domagać się swoich praw. Na
przykład, które prawo jest rozstrzygające w przypadku naruszania praw w małżeństwie zawartym na mocy prawa zwyczajowego?
Często niejasne jest, które prawo pełni rolę nadrzędną, ponieważ niektóre systemy nie zostały uchwalone lub nie są uznawane.
A w systemie słabych i zagrożonych instytucji może to jeszcze bardziej ograniczać prawa. Podejmując kwestię sposobów
usprawnienia systemów prawnych oraz instytucji rządowych należy zdawać sobie sprawę, że to w tych obszarach w grę wchodzą
patriarchalne relacje społeczne, wykształcenie kobiet, jak również świadomość swoich praw i dostęp do nich. Do rozwiązania tych
złożonych problemów oraz budowy nowych struktur rządzenia niezbędne jest większe zaangażowanie środków, które uwzględniają
kwestię nierówności płci i wprowadzają pozytywne działania.
Według Castillejo (2008) istotne jest, aby procesy budowania państwa w pełni angażowały zwyczajowe struktury rządzenia – mające
zasadnicze znaczenie dla życia kobiet – aniżeli konstruowały oficjalne państwo nałożone na takie niezreformowane struktury, które
w dalszym ciągu determinują codzienne życie ludzi43.
41
42
43
Castillejo 2008.
Castillejo 2008.
Castillejo 2008.
108
Zagadnienia dotyczące płci i niestabilności to niezwykle nowy obszar polityki rozwojowej. Chociaż ramy pomocy rozwojowej
nawołują do polityki uwzględniającej kwestie płci, zasadniczo reakcje polityczne na niestabilność nie uwzględniają jeszcze w pełni
tego problemu, pomimo iż charakterystyczne cechy niestabilności mają ważny wymiar płciowy.
Ramka 7.7: Budżetowanie pod kątem płci
Budżetowanie pod kątem płci (GRB) pojawiło się jako główna reakcja polityczna mająca na celu ograniczanie nierówności płci
poprzez nowe modalności pomocowe. Nowe modalności pomocowe (wsparcie sektorowe i budżetowe) stanowią szczególne
wyzwanie w zakresie identyfikacji rezultatów dotyczących równości płci. Budżetowanie pod kątem płci stanowi jeden ze
sposobów takiej identyfikacji, ponieważ wymaga ono od rządów zastosowania analiz płciowych w procesie budżetowania
na szczeblach krajowych i lokalnych. Budżety ukierunkowane na płeć mają na celu uwzględnienie odpowiedzialności
pomiędzy najbiedniejszymi obywatelami a rządami, jak również zapewnienie kobietom praw i demokracji44. W kilku krajach
Afryki Subsaharyjskiej, w tym w Mozambiku, RPA, Tanzanii i Ugandzie, przeprowadzono użyteczną analizę budżetów
uwzględniających płeć45.
Analiza taka wspomaga pomiar zróżnicowanego wpływu wzrostu dochodów i wydatków rządowych na kobiety i mężczyzn
oraz poparcie zmian lub przesunięć w wydatkach publicznych na rzecz realizacji celów politycznych46. Nie stanowi ona
osobnego budżetu dla kobiet, lecz raczej narzędzie analityczne podejmujące kwestię dyskryminacji ze względu na płeć,
które może odegrać ważną rolę w umożliwieniu kobietom i innym ubogim obywatelom skorzystania ze swych praw
do podstawowych usług, możliwości gospodarczych oraz uczestnictwa w życiu politycznym, jak również zwiększenia
odpowiedzialności rządu w zakresie zapewniania usług publicznych.
Celem GRB jest:
• poprawa alokacji zasobów na rzecz kobiet,
• włączenie kwestii płci do polityki makroekonomicznej i rozwojowej,
• wzmocnienie uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu polityki gospodarczej,
• wzmocnienie powiązań między rezultatami polityki gospodarczej i społecznej.
• identyfikacja wydatków publicznych w odniesieniu do płci i zobowiązań polityki rozwojowej,
• wsparcie osiągnięcia Milenijnych Celów Rozwoju47.
• umożliwienie rządom spełnienia międzynarodowych zobowiązań, wynikających między innymi z Deklaracji Pekińskiej,
Platformy Działania oraz Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW).
GRB wykazuje ogromny potencjał do przyspieszenia sprawiedliwej pod względem płci alokacji zasobów w państwach
niestabilnych. Skuteczność pomocy w ograniczaniu ubóstwa i nierówności wymaga od donatorów oraz krajowych
rządów lepszego zrozumienia specyficznych wyzwań, przed jakimi stoją kobiety. GRB jest szczególnie ważne w kontekście
przebudowy i wzmacniania instytucji państwowych, ponieważ stanowi ono istotny element włączania problematyki płci
do głównego nurtu polityki.
Rwanda pokazuje, jak budowanie państwowości w sytuacjach pokonfliktowych może rozwiązywać nierówności płci.
Powley (2003) informuje, że jest to skutek aktywnego i zaangażowanego obywatelskiego ruchu kobiet, zdolności kobiet
do ponadpartyjnego i ponadetnicznego działania na rzecz zmian konstytucyjnych, a także technicznego wsparcia
międzynarodowej społeczności na rzecz zachęcania kobiet do wchodzenia do parlamentu w ramach systemu parytetu.
Powley podkreśla znaczenie ciągłego prowadzenia kampanii przez organizację patronacką Pro-Femmes w zakresie
doradzania rządowi w sprawie politycznego uczestnictwa kobiet oraz promowania pojednania skupiającego kobiety
wywodzące się z dolnych szczebli organizacji, organizacje pozarządowe oraz urzędników rządowych. W parlamencie Forum
Parlamentarzystek pracowało także nad polityką równości płci we wszystkich liniach partyjnych. Kluczem do sukcesu była
techniczna i finansowa pomoc oraz zachęta takich międzynarodowych partnerów, jak USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA
oraz International Alert. Milowe osiągnięcia legislacyjne polegały na odrzuceniu w 1999 r. praw zakazujących kobietom
dziedziczenia ziemi oraz uchwalenie w 2003 r. nowej, uwzględniającej kwestie płci konstytucji. W następujących potem
wyborach parlamentarnych kobiety uzyskały 49% mandatów w Izbie Deputowanych.
44
45
46
47
Sharp 2003.
Claasen 2008.
Budlender i Hewitt 2002.
Budlender i Hewitt 2002.
RAPORT EUROPEJSKI
O
109
CZĘŚĆ TRZECIA
PRZEZWYCIĘŻANIE
NIESTABILNOŚCI: ROLA UE
ROZDZIAŁ 8
POLITYKA UE NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA NIESTABILNOŚCI
W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ
Przeciwdziałanie niestabilności państwowej od dawna stanowi priorytet polityki Unii Europejskiej. W
ramach działań na rzecz krajów w sytuacji niestabilności UE opracowała kompleksowy zestaw polityk,
które obejmują ogólne ramy uwzględniające wytyczne oraz cele polityki zagranicznej i rozwojowej UE,
a także określone polityki przeciwdziałania niestabilności. Wysoki priorytet nadany niestabilności państwa
jest odzwierciedlony także w przyjętym w 2005 r. Konsensusie Europejskim w sprawie rozwoju.
Kwestia, czy ten kompleksowy zestaw dokumentów politycznych przełoży się na odpowiednie instrumenty, które skutecznie
podejmą wyzwania stawiane przez niestabilność państw w Afryce Subsaharyjskiej, jest nadal otwarta do dyskusji. Celem niniejszego
raportu nie jest szczegółowa ocena istniejących polityk, lecz podkreślenie potencjału i ograniczeń UE w zakresie przeciwdziałania
niestabilności.
Przegląd podejścia UE wobec niestabilności państwowej pokazuje, że niezbędny jest postęp w kilku kierunkach. Pierwszym z nich,
bardziej ogólnym, jest zawężenie przepaści wdrożeniowej pomiędzy teoretycznymi ramami polityki a konstrukcją i wdrożeniem
określonych działań interwencyjnych na danym obszarze. Wyzwanie to ma znaczenie fundamentalne, ponieważ za skutecznością
polityki przemawia jej wdrożenie. Ponadto wdrożenie takie musi być ściśle dostosowane do potrzeb, ponieważ polityka „jednej
miary dla każdego” nie odpowiada potrzebom krajów niestabilnych.
Poza tym – konkretniej – niezbędny jest postęp:
• aby osiągnąć solidne zrozumienie lokalnego kontekstu w celu zaplanowania skutecznych i świadomych interwencji wynikających
z takiego zrozumienia.
• aby zrozumieć, jak przystosować zasadę własności w krajach, w których istnieją niesprawne lub nielegalne instytucje państwowe,
ograniczające skuteczność pomocy finansowej.
• aby uniknąć skutków ubocznych szerokiego zakresu polityk UE, które mogą wystąpić, jeżeli nie zostanie osiągnięta spójność
polityki na rzecz rozwoju, oraz niepożądanego wpływu różnych polityk na kraje niestabilne. Horyzontalny wymiar spójności
polityki należy połączyć ze skuteczniejszym poszukiwaniem spójności pionowej1, zapewniając lepszą koordynację pomiędzy
WE a państwami członkowskimi UE.
• aby lepiej dostosować unijną politykę handlową do określonych potrzeb niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej i upewnić
się, że porozumienia dwustronne nie mają szkodliwego wpływu na proces integracji wielostronnej.
• aby przejść od interwencji reagowania do interwencji zapobiegania – tak, aby państwa znajdujące się w niestabilnej sytuacji nie
staczały się po równi pochyłej, stopniowo niszcząc wydajność i legalność ich instytucji państwowych. Taka zmiana wymagałaby
podjęcia kroków na rzecz regionalnego podejścia do niestabilności, ponieważ wpływ złego sąsiada opisany w poprzednich
rozdziałach mógłby zagrozić możliwości przeciwdziałania niestabilności w poszczególnych krajach.
• aby lepiej rozumieć, jak właściwie postępować z ogniwem spajającym bezpieczeństwo i rozwój.
Zmniejszenie nierówności wymaga weryfikacji priorytetów, skoncentrowania wysiłków, uproszczenia procedur, a w szczególności
znalezienia odpowiedniej organizacji lub partnera do wdrożenia tej polityki. Nie jest to wyłącznie kwestia wdrażania polityki, ale
również budowania zaufania między odbiorcami a ofiarodawcami i uczenia się z jej doświadczeń. Ponadto UE powinna przyjąć
bardziej konstruktywne podejście, rozumiejąc że zwalczanie niestabilności oznacza w rzeczywistości budowanie odporności.
W tym kontekście rozdział ten obejmuje ocenę „stopnia aktualności” polityki UE wobec krajów niestabilnych oraz opis kierunków
zmian2.
1
2
Zobacz Carbone 2009.
Zobacz Bakrania i Lucas (2009), aby uzyskać przegląd działań donatorów w krajach niestabilnych na Półwyspie Somalijskim, obejmujących Afrykański Bank
Rozwoju, WE, UNDP, USA, Bank Światowy oraz wybrane kraje. Badanie to podkreśla, że działania donatorów odzwierciedlają nie tylko ich fachową wiedzę,
ale także interesy polityki zagranicznej.
RAPORT EUROPEJSKI
O
111
Rozdział 8
1. HISTORYCZNA TROSKA UE O KRAJE NIESTABILNE
W 2001 r. prezydencja Belgii w Unii Europejskiej nadała państwom niestabilnym znaczenie priorytetowe,
chociaż zagadnienie to znacznie wcześniej było w centrum zainteresowania niezależnych instytutów
badania polityki UE3. Europejska strategia bezpieczeństwa z 2003 r. w świecie po 11 września czyni
z państw niestabilnych kwestię bezpieczeństwa4. Konsensus Europejski w sprawie rozwoju z 2005 r. –
przyjęty przez Radę Europejską, Parlament Europejski i Komisję Europejską – po raz pierwszy uzgodnił
wspólną wizję UE w zakresie rozwoju oraz zdefiniował niestabilność państwa jako jedno z pięciu
kluczowych wyzwań polityki rozwojowej UE.5
Ramka 8.1: „Zaradzanie niestabilności państw” – fragmenty Konsensusu Europejskiego
w sprawie rozwoju z 2005 r.6
• UE zajmie się w większym stopniu trudnymi partnerstwami i niestabilnymi państwami, gdzie żyje jedna trzecia ubogiej
ludności świata. UE wzmocni swoje starania na rzecz zapobiegania konfliktom oraz będzie wspierać zapobieganie
niestabilności państw poprzez reformy rządów, państwo prawa, środki przeciw korupcji oraz tworzenie samodzielnych
instytucji państwowych, tak by pomóc im w pełnieniu wielu podstawowych funkcji i spełnianiu potrzeb obywateli.
W miarę możliwości UE będzie działać poprzez państwowe systemy i strategie w celu zwiększenia zdolności państw
niestabilnych. UE opowiada się za dalszym zaangażowaniem, nawet w najtrudniejsze sytuacje, tak by zapobiegać
pogrążaniu się państw w destrukcji.
• W sytuacjach przejściowych UE będzie wspierać powiązania pomiędzy pomocą w sytuacjach nagłych, odbudową
i rozwojem długofalowym. W sytuacjach pokryzysowych rozwój będzie ukierunkowany przez zintegrowane strategie
przejściowe, mające na celu reorganizację zdolności instytucjonalnych, podstawowej infrastruktury i służb społecznych,
zwiększenie bezpieczeństwa żywności oraz zapewnienie trwałych rozwiązań dla uchodźców, osób przesiedlonych
i ogólnego bezpieczeństwa obywateli. Działania UE obejmą wielostronne starania, w tym Komisji Budowania Pokoju
przy ONZ oraz będą miały na celu ponowne ustanowienie zasad odpowiedzialności i partnerstwa.
• Niektóre kraje rozwijające się są szczególnie narażone na klęski żywiołowe, zmiany klimatu, zniszczenie środowiska
naturalnego i zewnętrzne wstrząsy gospodarcze. Państwa Członkowskie i Wspólnota będą wspierać systemy zapobiegania
klęskom i stan gotowości w tych krajach z myślą o zwiększeniu ich odporności w konfrontacji z tymi wyzwaniami.
Konsensus przedstawia podejście UE oparte na reformach rządów, państwie prawa, środkach przeciw korupcji oraz tworzeniu
samodzielnych instytucji państwowych, a także na zwiększaniu zdolności państw niestabilnych7. Podkreśla także dostrzeganą
potrzebę UE w zakresie poprawy skuteczności i spójności swojej pomocy na rzecz krajów rozwijających się. Opowiada się również
za dalszym zaangażowaniem, nawet w najtrudniejsze sytuacje, tak by zapobiegać pogrążaniu się państw w destrukcji.
Praca innych instytucji, takich jak Bank Światowy oraz OECD, ma fundamentalne znaczenie dla skupienia politycznego myślenia
i debaty na sposobach działania w krajach niestabilnych8. Instytucje te oraz poszczególne państwa członkowskie UE często
przewodziły debacie politycznej w stopniu większym niż WE i UE łącznie. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie UE posiadały
własną politykę dwustronną wobec krajów niestabilnych, inne odczuwały potrzebę ich opracowania i naciskały na dalszą debatę
polityczną na szczeblu europejskim9.
W ramach prezydencji Portugalii w 2007 r., a w następstwie rozległych konsultacji z państwami członkowskimi, społeczeństwem
obywatelskim oraz innymi unijnymi instytucjami, UE określiła analityczną i konceptualną podstawę podejmowania – w sposób
bardziej systematyczny i strategiczny – swojej współpracy z państwami i regionami w sytuacji niestabilności. Doprowadziło to
do przyjęcia w październiku 2007 r. komunikatu Komisji pt. „Strategie reagowania UE na sytuacje niestabilności – podejmowanie
działań w trudnych warunkach na rzecz zrównoważonego rozwoju, stabilności i pokoju”, po którym, w listopadzie tego samego
3
4
5
6
7
8
9
Zobacz Visman 1998.
Solana 2003.
Niniejszy rozdział opiera się na dokumencie informacyjnym Faria i Sherriff 2009 dostępnym w tomie 1B.
Fragmenty dokumentu Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji 2006.
Zobacz ustęp 20 dokumentu Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji 2006.
Zobacz International Network on Conflict and Fragility OECD– (http:www.oecd.org/dac/incaf) oraz Bank Światowy (http://www.worldbank.org/ieg/licus/
index.html).
Na przykład DFID posiada określone podejście wobec niestabilności, które obejmuje koncentrację na budowaniu państwowości jako celu głównym, stosowaniu
różnych metod dostarczania pomocy, bliższej współpracy z międzynarodowymi partnerami oraz kontynuację zaangażowania w dłuższym okresie na rzecz
osiągnięcia rezultatów. Zobacz DFID, 2009, Biała księga, rozdział 4.
112
Polityka ue na rzecz przeciwdziałania niestabilnościw afryce subsaharyjskiej
roku, przedstawiono konkluzje rady oraz rezolucję Parlamentu Europejskiego na ten sam temat10. Równocześnie Rada przyjęła
w listopadzie 2007 r. swoje konkluzje na temat „Bezpieczeństwa i rozwoju”11, w których stwierdziła, że „ten związek pomiędzy
rozwojem a bezpieczeństwem powinien znaleźć odzwierciedlenie w strategiach i politykach UE i tym samym przyczynić się do
spójności unijnych działań zewnętrznych”.
W oparciu o te zobowiązania polityczne Komisja oraz Sekretariat Generalny Rady zaproponują przed końcem 2009 r. Plan działań
UE12 w sytuacjach niestabilności i konfliktu, wyszczególniający konkretne środki na rzecz wzmocnienia reakcji UE na sytuacje
niestabilności w czterech kluczowych obszarach: podejścia „ogólnounijne”, budowania państwa, elastyczniejszej i skuteczniejszej
pomocy UE oraz międzynarodowych partnerstw strategicznych.
1.1 RAMY POLITYKI UE NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA NIESTABILNOŚCI W AFRYCE
SUBSAHARYJSKIEJ
Polityka UE wobec subsaharyjskich państw niestabilnych jest szeroko zdefiniowana wokół trzech osi:
• Nadrzędne ramy polityki zapewniające ogólne zasady i cele przewodnie dla polityki zagranicznej i rozwojowej UE, a także dla
międzynarodowego zaangażowania w obszarach, które, pomimo iż nie są specyficzne dla państw niestabilnych lub Afryki, mają
zasadniczo kluczowe znaczenie w sytuacjach niestabilności, takich jak bezpieczeństwo i pomoc humanitarna.
• Wspólne ramy polityczne na rzecz Afryki, które, pomimo iż nie są specyficzne dla państw niestabilnych, kształtują działanie UE
oraz jej relacje z państwami Afryki Subsaharyjskiej (np. Umowa o partnerstwie z Kotonu13 oraz wspólna strategia UE-Afryka).
• Ogólnowspólnotowe i ogólnounijne polityki oraz wytyczne polityczne (niekoniecznie specyficzne dla Afryki), skoncentrowane
na sytuacjach niestabilności lub obejmujące aspekty działań WE lub UE o szczególnym dla nich znaczeniu (np. misje zarządzania
kryzysowego, reforma sektora bezpieczeństwa, rozbrojenie demobilizacja i reintegracja, broń ręczna strzelecka i lekka, rządzenie,
zapobieganie konfliktom, dzieci a konflikt zbrojny, priorytety i polityki bezpieczeństwa i rozwoju, jak również wymiar rozwojowy
kryzysu finansowego i gospodarczego)14.
Oprócz tych konkretnych środków niektóre inne polityki UE dotyczące handlu, migracji, badań i innowacji, rybołówstwa i rolnictwa
wpływają przynajmniej na niektóre aspekty niestabilności i oddziałują za pomocą środków doraźnych. Niezbędne jest zatem
spojrzenie poza tradycyjną scenę polityki rozwojowej i zagranicznej, aby sprawdzić, czy owe polityki UE są spójne z aspektami
zaradzania niestabilności i budowania odporności.
W ramach przywództwa w zakresie spójności polityki na rzecz rozwoju UE osiągnęła w ostatnich latach pewne postępy, jednak
wiele pozostało jeszcze do zrobienia w kwestii zrozumienia rzeczywistego wpływu niespójności polityki UE na państwa niestabilne
w obszarach innych niż polityka rozwojowa i zagraniczna, a także, co przyznaje UE, w kwestii przezwyciężania rozbieżnych interesów
państw członkowskich oraz dążenia do bardziej spójnej polityki ogólnounijnej15.
Nowe strategiczne podejście do spójności polityki na rzecz rozwoju, podkreślające propagowanie pokoju i bezpieczeństwa na
rzecz rozwoju oraz przyczyniające się do ustanowienia ram polityki dla „ogólnounijnego” podejścia do rozwoju, zmierza w dobrym
kierunku.
Ponadto państwa członkowskie UE oraz Komisja Europejska przyjęły zobowiązania w ramach Deklaracji paryskiej z 2005 r. w sprawie
skuteczności pomocy oraz Planu działania z Akry z 2008 r. (AAA), których zasady mają zastosowanie do sytuacji niestabilności, chociaż
wymagają dostosowania do środowisk charakteryzujących się niewielkim stopniem zdolności i/lub własności (zob. ramka 8.2)16. Ten
program dotyczący skuteczności pomocy znalazł odzwierciedlenie w kilku inicjatywach UE, takich jak wspólne ramy wieloletniego
programowania, wspólne mechanizmy wdrożeniowe (współfinansowanie, wspólne misje donatorów) oraz „Kodeks postępowania
10
11
12
13
14
15
16
Komisja Wspólnot Europejskich 2007, Parlament Europejski 2007 oraz Rada Unii Europejskiej 2007.
Rada Unii Europejskiej 2007.
Plan będzie opierał się na działaniach następczych wobec obu zestawów konkluzji Rady, prowadzonych oddzielnie podczas tego procesu. Działania w sytuacjach
niestabilności opierają się na: 1) Planach działań, badaniach i raportach z 6 krajów pilotażowych, przy czym w 4 przypadkach współkierownictwo zostanie
objęte przez państwo członkowskie oraz delegację WE: Sierra Leone (współkierownictwo Niemiec), Burundi (współkierownictwo Holandii), Gwinea Bissau
(współkierownictwo Portugalii), Haiti (współkierownictwo Francji F), Timor Wschodni i Jemen; 2) badanie uzupełniające polegające na identyfikacji podmiotów,
instrumentów i narzędzi oceny w sytuacjach niestabilności; 3) współpraca między COM, BŚ, AfDB i MFW nad stworzeniem wspólnego podejścia do pomocy
finansowej w sytuacjach niestabilności oraz 4) przyjęcie elastycznych procedur w sytuacjach kryzysowych i awaryjnych. Informacje na temat związku pomiędzy
bezpieczeństwem i rozwojem – zob. w szczególności badanie RELEX/ Studies/ IFS/ Security and Development. Raport ostateczny, księgi 1 i 2 (Projekt nr
2008/157766). Badanie dotyczące związku pomiędzy bezpieczeństwem i rozwojem w Aceh (Indonezja), Afganistanie, Republice Środkowoafrykańskiej,
Czadzie, Kolumbii i RPA rozpowszechniono w państwach członkowskich UE w lutym 2009 r.
Umowa o partnerstwie z Kotonu (CPA) pomiędzy Unią Europejką a państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) obejmuje wszystkie państwa Afryki
Subsaharyjskiej z wyjątkiem RPA.
Pełny wykaz dokumentów politycznych WE/UE na temat niestabilności można znaleźć w tomie 1B.
Komisja Wspólnot Europejskich 2009b.
Plan działania z Akry 2008, 3. forum wysokiego szczebla, 2–4 września.
RAPORT EUROPEJSKI
O
113
Rozdział 8
w obszarze komplementarności i podziału pracy”17, który wdrożony został do tej pory w stopniu „bardzo częściowym”18. Obecnie,
w perspektywie czwartego forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy (HLV IV), które odbędzie się w 2011 r. w Seulu,
trwają również prace nad ramami operacyjnymi mającymi na celu dalsze propagowanie skuteczności pomocy oraz wspólnych
podejść na szczeblu UE w obszarach podziału pracy oraz zastosowania krajowych systemów i współpracy technicznej na rzecz
rozwoju zdolności, również w kontekstach niestabilności.
Ramka 8.2: Specjalne postanowienia Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy
oraz Planu działania z Akry na temat niestabilności
DEKLARACJA PARYSKA W SPRAWIE SKUTECZNOŚCI POMOCY
Dostosowanie i zastosowanie w odmiennych sytuacjach krajowych
• Zwiększenie skuteczności pomocy jest także niezbędne w wymagających i złożonych sytuacjach, takich jak uderzenie
tsunami w kraje leżące u wybrzeża Oceanu Indyjskiego 26 grudnia 2004 r. W takich sytuacjach światowa pomoc
humanitarna i rozwojowa musi być zharmonizowana w programach krajów partnerskich na rzecz wzrostu i ograniczania
ubóstwa. Ponieważ wspieramy budowanie państwowości oraz świadczenie podstawowych usług, w krajach niestabilnych
zapewnimy, by zasady harmonizacji, dostosowywania oraz zarządzania nastawionego na rezultaty były zaadaptowane
do środowisk słabych rządów i zdolności. Ogólnie rzecz ujmując zwrócimy większą uwagę na takie złożone sytuacje
podczas pracy nad lepszą skuteczności pomocy.
Zapewnienie skutecznej pomocy w państwach niestabilnych
• Długofalowa wizja międzynarodowego zaangażowania w państwach niestabilnych przewiduje budowę legalnego,
skutecznego i odpornego państwa oraz innych instytucji państwowych. Chociaż zasady przewodnie skutecznej pomocy
mają jednakowe zastosowanie do państw niestabilnych, wymagają one dostosowania do środowisk o słabej własności
i zdolności oraz natychmiastowych potrzeb zapewnienia podstawowych usług.
Kraje partnerskie zobowiązują się do:
• działań na rzecz postępu w zakresie budowania instytucji i ustanawiania struktur rządowych, które zapewniają
obywatelom skuteczne rządy, bezpieczeństwo publiczne, ochronę oraz sprawiedliwy dostęp do podstawowych
świadczeń społecznych.
• prowadzenia dialogu z donatorami na temat rozwoju prostych narzędzi planowania, takich jak matryce wyników
przejściowych, w obszarach, w których krajowe strategie rozwoju nie zostały jeszcze wdrożone.
• stymulowania powszechnego uczestnictwa krajowych podmiotów w wyznaczaniu priorytetów rozwojowych.
Donatorzy zobowiązują się do:
• harmonizacji swoich działań. Harmonizacja jest tym bardziej niezbędna w przypadku nieobecności silnego przywództwa
rządu. Powinna się ona koncentrować na oddolnej analizie, wspólnych ocenach, wspólnych strategiach, koordynacji
zaangażowania politycznego oraz praktycznych inicjatywach, takich jak tworzenie wspólnych biur donatorów.
• dostosowania w maksymalnie możliwym stopniu strategii rządu centralnego, a w przypadku gdy nie będzie to możliwe,
maksymalnego wykorzystania systemów krajowych, regionalnych, sektorowych lub pozarządowych.
• unikania działań podważających budowę krajowych instytucji, takich jak omijanie krajowych procesów budżetowych
lub przyznawanie lokalnemu personelowi wysokich wynagrodzeń.
• stosowania odpowiedniej kombinacji instrumentów pomocowych, w tym wsparcia wielokrotnego finansowania,
zwłaszcza na rzecz krajów będących w obiecujących, lecz obarczonych wysokim ryzykiem fazach przejściowych.
PLAN DZIAŁANIA Z AKRY
Dostosujemy polityki pomocowe do krajów w sytuacji niestabilności
W Deklaracji paryskiej stwierdziliśmy zgodnie, że zasady dotyczące skuteczności pomocy mają jednakowe zastosowanie do
rozwoju współpracy w sytuacjach niestabilności, w tym do krajów wychodzących z konfliktu, jednak zasady te wymagają
dostosowania do środowisk o słabej własności i zdolności. Od tamtej pory opracowane zostały Zasady dotyczące
podejmowania działań międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach niestabilności. Aby w większym stopniu
poprawić skuteczność pomocy w tych środowiskach, podejmiemy następujące działania:
17
18
Rada UE 2007.
Parlament Europejski 2009.
114
• Donatorzy dokonają wspólnej oceny rządów i zdolności, a także zbadają przyczyny konfliktu, niestabilności i braku
bezpieczeństwa, angażując w możliwie największym stopniu władze krajów rozwijających się oraz inne zainteresowane
strony.
• Na szczeblu krajowym donatorzy oraz kraje rozwijające się podejmą współpracę i uzgodnią zestaw realistycznych
celów bodowy pokoju i państwa, które będą stanowiły odpowiedź na źródłowe przyczyny konfliktu i niestabilności
oraz pomogą zapewnić ochronę i uczestnictwo kobiet. Proces ten będzie wspierany międzynarodowym dialogiem
pomiędzy partnerami a donatorami na temat tych celów stanowiących warunki konieczne rozwoju.
• Donatorzy zapewnią dostosowane do potrzeb i skoordynowane wsparcie w zakresie rozwoju zdolności do realizacji
podstawowych funkcji państwa na rzecz szybkiej i trwałej odbudowy. Podejmą oni współpracę z państwami rozwijającymi
się w zakresie opracowania przejściowych środków, które będą wdrażane we właściwej kolejności, prowadząc do
utworzenia trwałych lokalnych instytucji.
• Donatorzy podejmą prace nad elastycznymi, szybkimi i długofalowymi modalnościami finansowania, w stosownych
przypadkach na zasadach pulowania, na rzecz i) połączenia fazy humanitarnej, odnowy i długofalowego rozwoju,
oraz ii) wsparcia stabilizacji, w tym budowania pokoju, oraz budowania sprawnych, odpowiedzialnych i elastycznych
państw. Donatorzy, we współpracy z państwami rozwijającymi się, będą wspierać partnerstwa z systemem ONZ,
międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz innymi donatorami.
• Na szczeblu krajowym oraz na zasadzie dobrowolności donatorzy i kraje rozwijające się będą monitorować wdrażanie
„Zasad dotyczących podejmowania działań międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach niestabilności”,
jak również dzielić się wynikami w ramach sprawozdań z postępów wdrażania postanowień Deklaracji paryskiej.
Podejście polityki UE do niestabilności odzwierciedla w znacznym stopniu międzynarodowe najlepsze praktyki wobec państw
niestabilnych, takie jak rozwijanie podejść „ogólnorządowych” oraz wdrażanie „Zasad dotyczących podejmowania działań
międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach niestabilności” OECD z kwietnia 2007 r. (ramka 8.3).
Ramka 8.3: Zasady dotyczące podejmowania działań międzynarodowych w niestabilnych
państwach i sytuacjach niestabilności Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD19
1.
Użycie kontekstu jako punktu wyjścia.
2.
Zapewnienie, że żadne działania nie czynią szkód.
3.
Koncentracja na budowie państwa jako celu głównym.
4.
Priorytetowe traktowanie prewencji.
5.
Uznanie powiązań między celami politycznymi, bezpieczeństwa i rozwoju.
6.
Propagowanie niedyskryminacji jako podstawy zintegrowanych i stabilnych społeczeństw.
7.
Zapewnienie zgodności z lokalnymi priorytetami różnymi sposobami w odmiennych kontekstach.
8.
Uzgodnienie praktycznych mechanizmów koordynacji pomiędzy międzynarodowymi podmiotami.
9.
Szybkie działanie... lecz przy wystarczająco długim zaangażowaniu, stwarzającemu szansę powodzenia.
10. Unikanie wykluczenia („pomocowe sieroty”).
Ponieważ w UE oraz na szczeblu międzynarodowym istnieją już szerokie ramy, jak również liczne inicjatywy polityczne o znaczeniu
dla państw niestabilnych, problem nie leży w stworzeniu nowych ram. Problem polega na przezwyciężeniu politycznych,
finansowych i instytucjonalnych wyzwań dotyczących praktycznego wdrażania tych polityk. Kwestie wymagające pomocy
operacyjnej w państwach niestabilnych obejmują wsparcie budżetowe, powiązanie między budowaniem pokoju a budowaniem
państwa, handel, zmianę klimatu, decentralizację, integrację regionalną, dostarczanie usług oraz spójność płciową i społeczną.
Niektóre z tych kwestii zostały już rozwiązane, natomiast w przypadku innych bieżąca polityka UE zapewnia jedynie ograniczone
wsparcie praktyczne. Ponadto istotne jest, aby istniejące ramy polityki UE były w wystarczającym stopniu sprawdzone pod kątem
wykonalności, istotności oraz wpływu w różnych kontekstach niestabilności.
19
Zaczerpnięto z OECD/DAC 2007.
RAPORT EUROPEJSKI
O
115
Rozdział 8
1.2 INSTRUMENTY UE NA RZECZ WDROŻENIA RAM POLITYKI
Zgodnie z europejską strategią bezpieczeństwa z 2003 r. oraz szeregiem innych istotnych dokumentów politycznych, wyzwanie
stojące przed UE polega na zjednoczeniu różnych jej instrumentów i możliwości w skoncentrowanych i spójnych staraniach, nie
tylko wśród instrumentów UE, ale także obejmujących działania zewnętrzne państw członkowskich. Do wdrożonych instrumentów
należą między innymi:
Wytyczne, plany działań oraz konkretne strategie. Zgodnie z powyższym Plan działań określający podejście UE do sytuacji
niestabilności i konfliktu jest obecnie w fazie opracowywania. UE stworzyła także konkretne plany działań20 i strategie dotyczące
innych kwestii, takich jak wdrożenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1325 i 1820. Rezolucja ONZ nr 1325 w sprawie kobiet,
pokoju i bezpieczeństwa była pierwszym oficjalnym dokumentem Rady Bezpieczeństwa ONZ, w którym uznano wpływ konfliktów
zbrojnych na sytuację kobiet, podkreślono znaczenie równego i pełnego uczestnictwa w budowaniu pokoju i bezpieczeństwa
oraz wezwano, aby wszystkie strony konfliktu respektowały prawa kobiet (ramka 8.4). Partnerstwo UE w ramach rezolucji nr 1325
zostało zawarte przez grupę ds. płci, pokoju i bezpieczeństwa Europejskiego Biura Łącznikowego na rzecz Budowania Pokoju
w celu stworzenia forum dla decydentów, pobudzenia dyskusji i zrozumienia perspektyw płci, jak również wdrożenia rezolucji
ONZ nr 1325 w UE.
Ramka 8.4: Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1325
Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1325, która przyjęta została 31 października 2000 r., będzie stanowić pomoc
w zakresie przeciwdziałania nierówności płci w sytuacjach pokonfliktowych oraz w bardziej sprawiedliwym pod względem
płci budowaniu pokoju. Rezolucja nr 1325 wymaga, by strony konfliktu respektowały prawa kobiet oraz wspierały ich
uczestnictwo w negocjacjach pokojowych i pokonfliktowej odbudowie21. Rezolucja Rady Bezpieczeństwa w szczególności
podejmuje kwestie nieproporcjonalnego i niepowtarzalnego wpływu wojny na sytuację kobiet, a także niedocenianego
i niewykorzystywanego udziału kobiet w rozwiązywaniu konfliktu i budowie trwałego pokoju. Rezolucja wzywa także
do równego i pełnego uczestnictwa kobiet w aktywnym budowaniu pokoju i bezpieczeństwa. W krajach wychodzących
z niestabilności budowanie pokoju jest procesem ciągłym, a równość płci pełni zasadniczą rolę zachęcania do dobrych
rządów, przejrzystości i odpowiedzialności.
Afrykańskie Centrum Konstruktywnego Rozwiązywania Sporów (ACCORD) szkoli kobiety i mężczyzn w zakresie
rozwiązywania konfliktów, negocjacji i mediacji, wspierając ich tym samym w przedstawianiu swoich problemów, potrzeb
i interesów przy pokojowych stołach w Burundi, Demokratycznej Republice Konga, Gwinei, Kenii, Liberii, Rwandzie, Sierra
Leone, Somalii, RPA, Sudanie i Ugandzie.
Pokojowe Sieci Kobiet z obszaru Mano River w Sierra Leone, Liberii i Gwinei (MARWOPNET), sygnatariusze Pokojowego
Porozumienia z Lome (Lome Peace Accord), zostały wyróżnione w 2003 r. Nagrodą ONZ w dziedzinie praw człowieka za swoją
rolę w procesach pokojowych w regionie zachodnioafrykańskim. Ich działania wskazują wyzwania dotyczące obecności
kobiet na społecznych, politycznych i gospodarczych stanowiskach przywódczych w ramach procesów budowania pokoju
i odbudowy, a także znaczenie międzynarodowych konwencji i rezolucji ONZ22 w podkreślaniu roli kobiet w utrzymywaniu
pokoju i bezpieczeństwa w społeczeństwach23.
Odgrywanie ważniejszej roli w zakresie ochrony i równouprawnienia kobiet w otoczeniach pokonfliktowych wymaga od UE
wprowadzenia skuteczniejszych mechanizmów odpowiedzialności, monitoringu i sprawozdawczości, a także przeznaczenia
większych zasobów finansowych i ludzkich na tą dziedzinę działania24. Reforma sektora bezpieczeństwa powinna także
uwzględniać rolę zwyczajowych podmiotów zapewniających bezpieczeństwo i sprawiedliwość, ponieważ w wielu państwach
niestabilnych gwarancja bezpieczeństwa nie wykracza poza ośrodki stołeczne, a ludzie zamieszkujący obszary wiejskie lub
biedne dzielnice podmiejskie polegają głównie na nieformalnej sieci gwarantów bezpieczeństwa.
20
21
22
23
24
Na przykład plany działań EU w sprawie zmian klimatu i rozwoju.
Komisja Europejska, UNIFEM oraz Międzynarodowe Centrum Szkoleniowe MOP również współtworzyły to partnerstwo, by wspierać dynamiczniejsze działania
na rzecz równości płci i równouprawnienia kobiet w krajowych procesach rozwoju oraz programach rozwojowych wspieranych przez KE. Partnerstwo skupia
się na skutecznym wdrażaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1325 i dotyczy 12 krajów, z których większość jest na etapie wychodzenia z konfliktu.
Konwencje światowe, rezolucje ONZ oraz Afrykański Protokół w sprawie płci, pokoju i bezpieczeństwa: Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form
dyskryminacji kobiet (CEDAW) z 1979 r., Pekińska Platforma Działania z 1995 r., rezolucja ONZ nr 1265 w sprawie ochrony ludności cywilnej podczas konfliktów
zbrojnych z dnia 17 września 1999 r., rezolucja ONZ nr 1261 w sprawie dzieci i konfliktów zbrojnych z dnia 25 sierpnia 1999 r., rezolucja ONZ nr 1296 w sprawie
ochrony ludności cywilnej podczas konfliktów zbrojnych z dnia 19 kwietnia 2000 r., rezolucja ONZ nr 1314 w sprawie dzieci i konfliktów zbrojnych z dnia 11
sierpnia 2000 r., rezolucja ONZ nr 1325 w sprawie kobiet, pokoju i bezpieczeństwa z dnia 31 października 2000 r., „Kobiety 2000: równość płci, rozwój i pokój
w XXI wieku”, Nowy Jork, 5–9 czerwca 2000 r. oraz Protokół w sprawie praw kobiet w Afryce, Maputo, 11 czerwca 2003 r.
Państwa członkowskie UE dostarczają przykładów dobrych praktyk, które można powielać w kontekstach niestabilności. Krajowe plany wdrożeniowe rezolucji
nr 1325 (krajowe plany działań, „NAP”) są realizowane w dziewięciu europejskich państwach (Austrii, Danii, Islandii, Holandii, Norwegii, Hiszpanii, Szwecji,
Szwajcarii i Zjednoczonym Królestwie). Krajowe plany działań (NAP) są postrzegane jako innowacyjne próby i kompleksowe strategie propagowania finalizacji
międzynarodowych zobowiązań. Bardziej szczegółowa analiza NAP, zobacz Sherriff i Barnes (2008).
Sherriff i Barnes 2008.
116
Instrumenty i procedury finansowe. W aktualnej perspektywie finansowej na lata 2007-2013 WE zaangażowała się w reformę
swoich instrumentów finansowych na rzecz działań zewnętrznych, obejmujących między innymi Instrument na Rzecz Stabilności,
Instrument Współpracy Rozwojowej (w tym tematyczne pozycje budżetowe, takie jak „Podmioty niepaństwowe i władze lokalne
w procesie rozwoju”) oraz Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, a także Europejski Fundusz Rozwoju jako
pozabudżetowy instrument UE na rzecz współpracy z AKP. Instrument na Rzecz Stabilności dysponuje w latach 2007-13 środkami
rzędu 2,1 mld euro25. 10. Europejski Fundusz Rozwoju dla krajów AKP ma do dyspozycji 22,7 mld euro na lata 2008-2013. Zapewnia
on zintegrowane ramy finansowania rozwoju oraz działań związanych z bezpieczeństwem26.
Ramka 8.5: Mechanizm Flex
W ramach wsparcia krajów rozwijających się, które zmagają się ze skutkami kryzysu gospodarczego i finansowego lat 2008/09,
UE przyjęła w 2009 r. szereg środków, w tym utworzenie doraźnego mechanizmu Flex (V-Flex)27. Jest to krótkoterminowy
i dostosowany do potrzeb instrument wspierający najbardziej podatne kraje AKP o małej odporności, mający na celu
umożliwienie im utrzymania podstawowych wydatków – szczególnie w sektorach społecznych – w latach 2009 i 2010.
Działanie mechanizmu V-FLEX może polegać na przyznawaniu dotacji krajom AKP, w których pożyczki międzynarodowych
instytucji finansowych są niewystarczające lub gdzie takie instytucje nie prowadzą działalności. Wsparcie może przyjmować
formę pomocy budżetowej (modalność preferowana) lub istniejących projektów/programów (pozycja alternatywna).
Mechanizm V-Flex dysponuje kwotą 500 mln euro na lata 2009–10. Kwalifikacja krajów do korzystania z mechanizmu Flex
przebiega indywidualnie w oparciu o kryteria ustanowione przez Komisję.
Instrument na rzecz Pokoju w Afryce (Peace Facility for Africa), utworzony w 2003 r. w odpowiedzi na wniosek Unii Afrykańskiej,
korzysta z Europejskiego Funduszu Rozwoju, by wspierać operacje utrzymania pokoju w Afryce. Ostatnio Komisja Europejska, wraz
z kilkom państwami członkowskimi, Bankiem Światowym, Afrykańskim Bankiem Rozwoju oraz Międzynarodowym Funduszem
Walutowym, zaangażowała się również w strategiczną pracę nad pomocą budżetową w sytuacjach niestabilności w celu opracowania
wytycznych oraz usprawnienia koordynacji na szczeblu unijnym i międzynarodowym. Przed końcem 2009 r. przyjęty powinien zostać
Dokument Wspólnego Podejścia (Common Approach Paper, CAP) do tego problemu, o czym wspomniano wcześniej w niniejszym
raporcie. Komisja dokonała również przeglądu swoich procedur w celu ich uelastycznienia na potrzeby sytuacji niestabilności.
Zasoby ludzkie. Pomimo iż zapewnienie odpowiednich zasobów ludzkich do wdrożenia tych polityk pozostaje problematyczne
w stolicach europejskich państw członkowskich, w Brukseli oraz w Afryce Subsaharyjskiej, delegacje WE nabyły większej świadomości
i wrażliwości politycznej. Delegacje WE są nadal głównie skoncentrowane na zarządzaniu projektami/programami pomocowymi,
jednak ważniejszy jest obecnie wymiar polityczny oraz większe starania na rzecz skuteczniejszego wykorzystania dialogu
politycznego. Niektóre delegacje WE posiadają doradców politycznych, a większą uwagę poświęca się kwestiom rządzenia, które
są brakującym ogniwem w polityce UE. Jednak większość delegacji WE nie dysponuje zasobami, które umożliwiają spojrzenie na
czynniki społeczne wywołujące niestabilność, ani też nie są obecne lokalnie, by w pełni zrozumieć istotne problemy. Często brakuje
im też jasnych strategii politycznych oraz mandatu popartego przez wszystkie działające lokalnie unijne podmioty, jak również
zdolności do ich wdrożenia. Unijny traktat lizboński, jeżeli zostanie przyjęty, może stwarzać możliwość wsparcia tego politycznego
wymiaru za pośrednictwem nowej architektury instytucjonalnej. Jednak WE musi także zmniejszyć ograniczenia proceduralne,
które często hamują jej zdolność do przekładania zobowiązań politycznych na działania28.
Zdolności zarządzania kryzysami. UE rozwija także swoje zdolności zarządzania kryzysami cywilnymi i wojskowymi. W czerwcu
2003 r., w ramach ESDP, UE rozmieściła pierwsze siły militarne poza Europą bez wsparcia NATO w prowincji Ituri w Demokratycznej
Republice Konga. Celem było ustabilizowanie sytuacji bezpieczeństwa oraz poprawa warunków humanitarnych w mieści Bunia
oraz wokół niego. W latach 2004-2006, również w ramach ESDP, UE wysłała europejskich funkcjonariuszy policji do Demokratycznej
Republiki Konga (EUPOL-Kinszasa), zrealizowała misję doradczą na temat reformy sektora bezpieczeństwa, jak również misję
wojskową EUFOR DRC w mieście Kinszasa i wokół niego oraz w sąsiadującym Gabonie, której celem było wsparcie MONUC
w działaniach stabilizacyjnych podczas wyborów oraz ochrony ludności cywilnej. W okresie od stycznia 2008 r. do marca 2009 r.
UE rozmieściła siły wojskowe we wschodnim Czadzie oraz w północnowschodniej części Republiki Środkowoafrykańskiej w celu
ochrony zagrożonej ludności cywilnej, ułatwienia dostarczania pomocy humanitarnej oraz ochrony personelu i obiektów ONZ.
25
26
27
28
Szczegółowe omówienie tego instrumentu, zobacz Gänzle 2009.
Po warunkiem, że nie są przeznaczone na pokrycie kosztów wojsk ofensywnych, ponieważ, zgodnie z ustaloną na arenie międzynarodowej definicją Oficjalnej
Pomocy Rozwojowej, działania EFR nie mogą takich kosztów pokrywać.
Komisja Wspólnot Europejskich 2009.
Na przykład, procedury WE utrudniają delegacjom WE zatrudnianie lokalnych badaczy, którzy mogliby służyć pomocą w zakresie pewnych analiz kontekstowych.
Koeb 2008 sugeruje, na przykład, aby forsować rekrutację wykwalifikowanych pracowników.
RAPORT EUROPEJSKI
O
117
Rozdział 8
Nadrzędna struktura filarowa oraz podział kompetencji ograniczają jednak powiązania między różnymi politykami UE, narzędziami
i podmiotami.29 Na styku bezpieczeństwa i rozwoju – gdy operacje zarządzania kryzysami cywilnymi i wojskowymi przekształcają
się w budowanie instytucji, zapobieganie konfliktom oraz rozwój gospodarczy – pojawiają się poważne problemy dotyczące
podziału kompetencji między tymi filarami30. W europejskich instytucjach nie ma powszechnej zgody co do tego, że połączony
urząd Rady i Komisji to najlepszy krok naprzód31. Próba połączenie unijnych możliwości cywilnych i wojskowych została podjęta
poprzez restrukturyzację obowiązków sekretariatu Rady, co również może wpłynąć na wspólne działania WE.
Tabela 8.1: Instytucje i agencje Unii Europejskiej o znaczeniu dla państw niestabilnych32
Komisja Europejska32
Rada UE
Państwa członkowskie UE
• GAERC
• Wysoki Przedstawiciel
• DG ds. Stosunków Zewnętrznych
• PSC
• DG ds. Handlu
Działania
dyplomatyczne
• DG ds. Rozwoju i Stosunków
z Państwami Afryki, Karaibów
i Pacyfiku
• PMG
• Ministerstwa spraw zagranicznych
• Grupy robocze Rady (COHOM,
CODEV, CIVCOM oraz regionalne
grupy robocze)
• Ambasady/misje
• Delegacje WE
• SPUE
• Sekretariat Rady
• DG ds. Rozwoju i Stosunków
z Państwami Afryki, Karaibów
i Pacyfiku
Wielostronne
i dwustronne
programowanie
• Ministerstwa/agencje współpracy
rozwojowej
• Operacyjne agencje rozwoju
• DG ECHO (pomoc humanitarna)
• Ambasady/misje
• DG EuropeAid
• Delegacje WE
Zarządzanie
kryzysami
• Misje ESDP
• Wkład do misji ESDP
2. POTENCJAŁ UE W SYTUACJACH NIESTABILNOŚCI
UE jest ważnym podmiotem politycznym, gospodarczym i dyplomatycznym. UE jest
największym na świecie blokiem handlowym oraz największym międzynarodowym donatorem. Podobnie
jak inni wielcy gracze na arenie międzynarodowej, stanowi ona znaczną siłę gospodarczą. Może ona
wnosić dyplomatyczną energię za pośrednictwem swojej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
oraz współdziałania 27 państw członkowskich w krajach i na międzynarodowych forach, takich jak ONZ.
Posiada także pewną przewagę nad międzynarodowymi organizacjami w zakresie przeciwdziałania
niestabilności: szeroki zakres potencjalnych działań, możliwe do zmobilizowania zasoby oraz status
podmiotu politycznego. Ponadto własna historia UE, obejmująca w niektórych krajach przejście
z dyktatury do demokracji oraz z systemów regulowanych na systemy rynkowe, stanowi nieocenione,
możliwe do wykorzystania doświadczenie.
UE współpracuje z podmiotami państwowymi i niepaństwowymi. UE posiada możliwości współpracy z licznymi
podmiotami innymi niż rządy, w tym z lokalnymi władzami oraz podmiotami niepaństwowymi i regionalnymi organizacjami,
które wnoszą różne perspektywy do unijnego zrozumienia lokalnego kontekstu, uczestniczą w politycznym dialogu z rządami
oraz zwiększają zasięg swoich polityk. Jednak możliwości te często nie są wykorzystywane ze względu na złożone procedury UE
oraz ograniczoną zdolność niektórych innych podmiotów33.
29
30
31
32
33
Solana 2009.
Hoffmeister 2008.
Vogel 2009.
W każdym z tych obszarów instytucje pełnią różne role, a Komisja Europejska nie może rozpoczynać ogólnounijnej akcji dyplomatycznej.
Zobacz Particip 2008.
118
Długotrwała obecność UE. UE jest od długiego czasu obecna w państwach niestabilnych za pośrednictwem państw
członkowskich lub delegacji WE. Nawet w sytuacjach otwartego konfliktu, w których pozostaje niewiele międzynarodowych
podmiotów, UE zazwyczaj utrzymuje swoją obecność oraz wsparcie poprzez biura lub ekspertów Biura Pomocy Humanitarnej WE.
W rzeczywistości fakt, że WE (poprzez ECHO) była jedynym donatorem trwale obecnym we wschodniej części Republiki Konga
w pierwszych latach bieżącej dekady, dało jej znaczącą przewagę nad innymi donatorami. Doprowadziło to też do pierwszej w historii
misji zarządzania kryzysem w Afryce (bez pomocy NATO), wspierającej w 2003 r. operację ONZ Artemis w Bunii w północnowschodniej
Demokratycznej Republice Konga.
UE może budować globalne partnerstwa. UE nie jest jedyną siłą gospodarczą, polityczną lub militarną zainteresowaną
Afryką lub zaangażowaną na tym kontynencie34. Możliwość UE w zakresie budowy prawdziwego trójstronnego dialogu z Chinami
i Afryką okazała się trudna do realizacji, ponieważ niewiele afrykańskich podmiotów postrzega ten trójstronny dialog jako leżący
w ich najlepszym interesie. W niektórych przypadkach możliwości UE są równe bądź mniejsze od możliwości innych, jednak
niehegemoniczna natura UE, dopóki jest postrzegana jako taka, może dodać wartości obecności i działaniom UE. Ponadto UE może
działać wspólnie ze znacznie mniejszym bagażem politycznym niż poszczególne państwa członkowskie, szczególnie te o kolonialnej
przeszłości w Afryce Subsaharyjskiej. Dopóki kraje partnerskie nie będą postrzegały poszczególnych państw członkowskich UE
jako dążące do realizacji swoich indywidualnych interesów gospodarczych i bezpieczeństwa za pośrednictwem UE, dopóty mogą
one być bardziej skłonne do zaangażowania z UE oraz do uznania Unii jako siły w ONZ. Należy jednak przyjąć podejście realistyczne
i nie przeceniać wpływu UE w Afryce. Jej efektywna rola może być mniejsza niż się wydaje, częściowo dlatego, że UE często nie jest
postrzegana w krajach partnerskich jako jeden podmiot. Co więcej nie postępuje też jako taki, a jej rola lub działania zazwyczaj
są mniejsze niż suma jej części.
UE powinna mówić jednym głosem i działać w jednym duchu. Wartość dodana UE pozostanie niewykorzystana dopóki
WE i państwa członkowskie UE nie zaczną mówić jednym głosem, działać w jednym duchu (współdzieląc takie samo zrozumienie
i strategię działań w takich kontekstach) oraz stosować skutecznego podziału pracy wykraczającego poza program skuteczności
pomocy. Kilka inicjatyw, takich jak plan działania w sytuacjach niestabilności i konfliktu, jest w fazie przygotowań, o czym
wspomniano wcześniej. Problem polega na tym, w jaki sposób szeroki zakres polityk i instrumentów, jak również różne podmioty
UE, wiążą się ze sobą na rzecz rozwoju i zastosowania spójnej, dostosowanej do potrzeb strategii, która może najlepiej wesprzeć
te państwa i społeczeństwa w walce ze skutkami niestabilności oraz we wzmocnieniu ich odporności.
Jeżeli koordynacja i spójność UE są bardzo często trudnymi zagadnieniami na krajowych szczeblach administracyjnych państw
członkowskich, to tym bardziej są one złożone na szczeblu UE – przy 27 państwach członkowskich, instytucjach UE, ciężkim
i długim procesie podejmowania decyzji oraz trudnych procedurach wewnętrznych i finansowych. Jednak UE może osiągać wyniki
samodzielnie, jeżeli istniało będzie sprawne przywództwo oraz silna wola polityczna. Polityka UE w Demokratycznej Republice
Konga w połowie lat 90. XX wieku często postrzegana jest jako przykład jedności celów i zaangażowania instytucji UE (w tym państw
członkowskich) na rzecz stabilizacji państwa. Jednak większa trwałość tego wspólnego rezultatu wymaga bardziej stabilnych
porozumień instytucjonalnych. Jednorodnej i długofalowej polityki nie można wdrażać przy doraźnej koordynacji.
3. W KIERUNKU LEPSZEJ REAKCJI UE NA NIESTABILNOŚĆ
Chociaż postępy są widoczne, a dokumenty określające politykę zapewniają bardziej wszechstronne
wskazówki polityczne, wciąż potrzeba wiele pracy, by zobowiązania zastosować w praktyce. Instrumenty
i procedury finansowe stały się prostsze i bardziej elastyczne, ale nadal są zbyt skomplikowane, kłopotliwe,
zbyt długie i nieprzyjazne podmiotom niepaństwowym. Dotyczy to także pomocy humanitarnej,
która podlega jak dotąd najprostszej procedurze w WE. WE oraz Rada nadal spierają się w kwestiach
kompetencyjnych. Utworzenie wspólnej służby działań zewnętrznych, w przypadku ratyfikacji traktatu
lizbońskiego, może dostarczyć pewnych odpowiedzi, jednak zakres niezbędnej pracy sięga znacznie
głębiej35.
Polityki rozwojowe muszą być powiązane z misją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (CFSP) oraz europejskiej polityki
bezpieczeństwa i obrony (ESDP) (zarządzanie kryzysami cywilnymi i wojskowymi) – i odwrotnie. Powiązania takie muszą szczególnie
występować tam, gdzie przekrojowe problemy (prawa człowieka, państwo prawa) i działania (reforma sektora bezpieczeństwa
(SSR) oraz rozbrojenie, demobilizacja i reintegracja (DDR)) mogą mieć równie duże znaczenie, co tradycyjne obszary zaangażowania
polityki zagranicznej UE (lub nawet większe). Istnieje też większe prawdopodobieństwo styczności podmiotów humanitarnych
i wojskowych w terenie, co stwarza inne wyzwania związane z postrzeganiem ich charakterystycznych ról, klarowności ich mandatów
34
35
Zobacz Tadesse 2009.
Konsekwencje wynikające z traktatu lizbońskiego dla relacji UE z państwami rozwijającymi się, zobacz Koeb 2008. W kontekście przyjęcia traktatu, Gaves
i Maxwell 2009 proponują różne modele organizacyjne restrukturyzacji polityki rozwojowej UE.
RAPORT EUROPEJSKI
O
119
Rozdział 8
oraz adekwatności stosowanych przez nie środków. Do tej pory nie podjęto też w pełni kwestii powiązań między rozwojem,
bezpieczeństwem a środowiskiem, chociaż zyskują one większą uwagę, szczególnie w Afryce Środkowej, w tym w regionie
Wielkich Jezior.
Bodźce zmian mają przeważnie charakter lokalny. Donatorzy i ich polityki mogą pomóc, przeszkodzić lub nie spowodować żadnych
zmian. Jednak decyzja o tym, czy i jak zmiany nastąpią, zależy od lokalnych podmiotów. Stąd ważne jest, aby role i działania UE
zakorzenione były w każdym specyficznym kontekście (zgodnie z zasadami DAC OECD). Zakłada to wiedzę i zrozumienie lokalnej
i regionalnej dynamiki – z punktu widzenia antropologicznego, historycznego, społeczno-ekonomicznego i politycznego. Zatem
wymagane jest trwalsze zaangażowanie polityczne, a nie technokratyczne.
3.1 ŁĄCZENIE ZROZUMIENIA KONTEKSTU Z ODPOWIEDNIĄ REAKCJĄ POLITYCZNĄ
Nowe starania w zakresie zrozumienia lokalnej dynamiki, zidentyfikowania przyczyn (potencjalnego) konfliktu oraz wprowadzenia
adekwatnej, wieloźródłowej analizy politycznej, społecznej, gospodarczej i regionalnej do strategii krajów charakteryzują ostatnie
działania polityczne UE, szczególnie w sytuacjach niestabilności36. Pomiędzy WE a państwami członkowskimi UE często występuje
zgodność w kwestii analizy kontekstu. Natomiast krajowe strategie WE są zazwyczaj osadzone w potrzebach i priorytetach
określonych w krajowych dokumentach strategicznych, zwiększając potencjał własności. Jednak zakres, w jakim taka analiza
jest poparta zróżnicowanymi źródłami lokalnymi, nie zawsze jest oczywisty. Nie jest też oczywista głęboka znajomość lokalnych
podmiotów (spoilery, bodźce zmian), ich motywacji ani ewoluującej dynamiki społecznej. Można to częściowo wyjaśnić potrzebą
państw członkowskich UE do zachowania pewnej przestrzeni dla politycznych manewrów. Ponadto wspólne zrozumienie kontekstu
nie oznacza, że różne podmioty (w terenie, w stolicach UE, lokalni partnerzy) współdzielą jednakową strategię polityczną i operacyjną.
UE napotkała pewne problemy powiązania lepszej analizy polityczno-gospodarczej ze strategią i programowaniem. Według
niektórych wynika to z tego, że dowody są często ze sobą sprzeczne lub wymagają politycznych wyborów, których UE lub jej
partner nie są skłonni lub zdolni dokonać. Na przykład w Kenii większość donatorów nie zareagowała lub nie dostosowała swoich
strategii do czasu wystąpienia politycznej przemocy w 2007 r., pomimo iż sygnały ostrzegawcze docierały przez kilka lat.
3.2 POTRZEBA DOSTOSOWANEJ ZASADY WŁASNOŚCI
W wielu niestabilnych państwach legitymacja jest krótkotrwała, nawet gdy rząd zostanie wybrany w wolnych i sprawiedliwych
wyborach, co samo w sobie jest w takim kontekście osiągnięciem. Zdolności rządu są zazwyczaj przytłoczone poziomem
potrzeb. Kontrola rządu jest często ograniczona do części kraju i nie obejmuje sprawców przemocy (czasami nawet w strukturach
państwowych). Natomiast krajowe polityki nie zawsze są dobrze określone lub nie istnieją. Jednakże polityka rozwojowa UE często
zakłada funkcjonowanie rządu jako legalnego interlokutora i partnera. Zatem niezbędne są bardziej kreatywne podejścia, aby
zaangażować lokalne i regionalne podmioty jako partnerów we wspólne inicjatywy UE. Zadanie to jest poważnym wyzwaniem
do realizacji.
Ostatnie interwencje w Somalii świadczą o możliwościach UE oraz jej woli do poszukiwania alternatywnych podejść wobec
niemal wyłącznie międzypaństwowego dialogu i relacji, a także do wykroczenia poza taką ograniczoną państwowo/rządowo
wizję własności. Pomimo iż strategia UE może nie stanowić długotrwałego rozwiązania w zakresie budowania państwowości, UE
kontynuuje przekazywanie pomocy, wspiera dostarczanie podstawowych usług za pośrednictwem podmiotów społeczeństwa
obywatelskiego i propaguje lokalne partnerstwa między rządem a społeczeństwem obywatelskim. UE może wykorzystać ten
przykład do weryfikacji i kwalifikacji zasady własności oraz jej relacji ze społeczeństwem obywatelskim w państwach niestabilnych.
3.3 SPÓJNA POLITYKA I KOORDYNACJA
Wysiłki służące osiągnięciu większej spójności należy skierować na kształtowanie wspólnej wizji i strategii politycznej – w obrębie
instytucji UE i kluczowych zainteresowanych stron – w zakresie sposobów reagowania na główne wyzwania, określania priorytetów,
sposobów podejmowania współpracy ze stronami oraz jej zakresu – w przypadku rządów nieskłonnych do współpracy i wyzwań
dotyczących rządzenia. Przywództwo i kompromis nie są tak proste, jak w innych środowiskach. Koordynacja w tej dziedzinie nadal
jest postrzegana przede wszystkim jako niewkraczanie zbyt mocno do sfery innych oraz budowanie synergii w obrębie działań
donatorów. Jednak wydaje się, że apetyt na skuteczny podział pracy pomiędzy członkami społeczności donatorów w większej
liczbie obszarów politycznych współpracy rozwojowej jest mniejszy (podobnie jak osiągnięcie postępów w zakresie edukacji
wydaje się łatwiejsze od wspierania systemów rządowych).
Przede wszystkim, drażliwe kwestie polityczne najczęściej nadal odkładane są na bok w wysiłkach koordynacji działań w danej
dziedzinie, szczególnie w przypadku państw charakteryzujących się słabym rządzeniem, ale za to silnymi lecz niechętnymi
36
Kwesta ta została poruszona w drugim akapicie (str. 3-5) „Dokumentu wewnętrznego” – Synteza głównych działań politycznych będących w toku na szczeblu
UE w sprawie niestabilności, Bruksela, Komisja Wspólnot Europejskich 2009a.
120
do współpracy rządami, czego rezultatem jest brak jasnych strategii politycznych mających zastosowanie w każdej sytuacji
niestabilności. Częściowo wynika to z różnic w kulturze politycznej oraz w programach działania WE i państw członkowskich
UE – a częściowo z interakcji pomiędzy biurami terenowymi a siedzibami głównymi (Bruksela i/lub stolice), w której brakuje
przejrzystości w zakresie roli danego terenu zarówno w przypadku kształtowania polityki, jak i podmiotów politycznych. Nowy
wysoki przedstawiciel spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa o większych kompetencjach, a także wiceprzewodniczący
Komisji Europejskiej oraz nowe wspólne służby dyplomatyczne – Europejska Służba Działań Zewnętrznych, zgodnie z propozycją
unijnego traktatu lizbońskiego – mogłyby wprowadzić pewne pozytywne zmiany w obszarach niedociągnięć UE w kwestii spójności
i koordynacji. Jednak nie należy przeceniać jej potencjalnej transformacyjnej roli.
Ramka 8.6: Wspólna polityka rolna UE i bezpieczeństwo żywnościowe w niestabilnych
państwach Afryki
Alan Matthews, Instytut badań nad integracją międzynarodową, Trinity College w Dublinie, Irlandia
Wspólna polityka rolna UE (WPR) jest tematem silnej krytyki za jej szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe
w krajach Afryki. Krytyka skierowana jest na sposób, w jaki subsydiowane produkty rolne UE osłabiają lokalne rynki
w odczuciu producentów krajowych i konkurują z afrykańskim eksportem na rynkach krajów trzecich – oraz w jaki bariery
handlowe utrudniają afrykańskim producentom eksportowanie produktów na rynki UE. Organizacje pozarządowe
opracowały studia przypadków dotyczące strat wyrządzonych lokalnej produkcji z powodu subsydiowanego eksportu
unijnego mleka w proszku, cukru, konserwowanych pomidorów i koncentratu pomidorowego, wołowiny, bawełny oraz
sprzedaży mrożonego kurczaka37. Istnieją obawy, że wymagania liberalizacyjne umów o partnerstwie gospodarczym
mogą sprawić, że wrażliwe sektory rolne staną się narażone na dalszą konkurencję importową ze strony unijnych firm
przemysłu rolnego38.
Skutki WPR dla bezpieczeństwa żywnościowego należy oceniać w świetle przeprowadzonych w ostatnich latach istotnych
reform obejmujących reżimy rynkowe WPR. Warunki dostępu do rynków również drastycznie się zmieniły wraz z nowymi
porozumieniami dotyczącymi handlu produktami rolnymi dla krajów afrykańskich. Należy także uwzględnić różnorodność
podatnych gospodarek afrykańskich, często wysoce wyspecjalizowanych w niewielkiej liczbie eksportów produktów
rolnych i zależnych od importów żywności mających na celu zaspokojenie potrzeb żywieniowych. W krajach tych dostawy
żywności z UE w odmienny sposób wpłyną na producentów żywności i konsumentów.
Unijny handel produktami rolnymi z Afryką Subsaharyjską jest bardzo zróżnicowany. UE importuje głównie kakao i produkty
kakaowe, banany, kawę, cukier trzcinowy, tytoń, bawełnę oraz owoce i warzywa z tego regionu, natomiast eksportuje głównie
pszenicę, mąkę, przetwory żywnościowe, biały cukier, mleko w proszku, słód i mrożonego kurczaka. Reforma WPR obniżyła
podtrzymywanie cen rynkowych dla większości podstawowych towarów produkowanych w UE, jednocześnie kontynuując
wspieranie dochodów gospodarstw rolnych poprzez płatności bezpośrednie niezwiązane z poziomem produkcji. Stąd ceny
interwencyjne zbóż, wołowiny, produktów mlecznych, cukru i ryżu zostały znacznie obniżone. Płatności bezpośrednie – za
produkcję tytoniu, przetworzonych warzyw i częściowo bawełny – wyeliminowano. Zależność od subsydiowania eksportu
wyraźnie zmniejszono, chociaż formę tę zaczęto stosować ponownie w odniesieniu do wieprzowiny i drobiu w 2008 r.,
a w 2009 r. do produktów mlecznych. Jednak UE zobowiązała się do wyeliminowania subsydiów eksportowych po roku
2013. UE także nie wprowadziła podatków od eksportu zbóż podczas kryzysu żywnościowego lat 2007-2008, podobnie
jak miało to miejsce przy poprzednim wzroście cen w 1995-1996 r.
Mniejszych postępów dokonano w obniżeniu ochrony granicznej w zakresie unijnej produkcji rolnej. Zmienne opłaty
importowe przekształcono w stałe taryfy importowe i zmniejszono średnio o 36% podczas Rundy Urugwajskiej. Jednak
taryfy rolne nadal pozostają wysokie i wynoszą średnio 20%, przy czym dla określonych towarów, takich jak wołowina,
cukier, banany i produkty mleczne, są znacznie wyższe. Istnieją również dowody na wzrost taryf w strukturze taryfowej
UE, charakteryzujący się wzrostem taryf wraz ze stopniem przetworzenia.
Jednakże kraje afrykańskie czerpią korzyści z uprzywilejowanego dostępu do rynku rolnego UE. Wszystkie najsłabiej
rozwinięte kraje Afryki mają bezcłowy i bezkontyngentowy (DFQF) dostęp z wyjątkiem przejściowych porozumień w sprawie
cukru, które będą stopniowo wprowadzane do roku 2015. Dostęp DFQF rozszerzono także na kraje Afryki niezaliczające się
do grupy najsłabiej rozwiniętych, które podpisały przejściowe umowy o partnerstwie gospodarczym z UE dające większe
możliwości dostępu do rynku, szczególnie dotyczące bananów i, po okresie przejściowym, cukru. Zasady pochodzenia
37
38
Paasch, 2008; Oxfam, 2002.
Bertow i Schulteis, 2008.
RAPORT EUROPEJSKI
O
121
Rozdział 8
zawarte w umowach o partnerstwie gospodarczym gwarantują pewnego rodzaju złagodzenie i uproszczenie w odniesieniu
do produktów rolnych i przetworzonych produktów rolnych, umożliwiając afrykańskim rolnikom i producentom łatwiejsze
eksportowanie na rynek UE. Dostęp DFQF pozwala również uniknąć dyskryminacji przetwarzania z dodaniem wartości
w związku ze wzrostem taryf. Nie najsłabiej rozwinięte kraje Afryki, które nie podpisały umów o partnerstwie gospodarczym
mogą korzystać z unijnego ogólnego systemu preferencji (GSP), choć preferencje taryfowe obejmujące produkty WPR są
na podstawie tego porozumienia bardzo ograniczone.
Paradoksalnie reforma WPR zmniejsza wartość tego uprzywilejowanego dostępu do rynku i ogranicza renty, jakie afrykańscy
eksporterzy mogliby uzyskać. Rozszerzeniu dostępu do cukru towarzyszyło odstąpienie od Protokołu w sprawie cukru,
który gwarantował, że afrykański eksport cukru do UE w obrębie wstępnie ustalonych kontyngentów uzyskiwałyby cenę
gwarantowaną UE. Niższe ceny interwencyjne i obniżone taryfy zmniejszyły dochodowość rynku UE dla afrykańskich
eksporterów ryżu, cukru, bananów, wołowiny oraz owoców i warzyw39. Dlatego też w ramach negocjacji handlowych
podczas rundy z Doha WTO, państwa Afryki usiłowały wywalczyć rozszerzone ramy czasowe dotyczące proponowanych
redukcji taryf na produkty, dla których zasada preferencji jest istotna.
UE, widząc, że reforma WPR może przysporzyć państwom afrykańskim trudności przystosowawczych ze względu na erozję
preferencyjnego dostępu, udostępniła pomoc finansową, by przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności i dywersyfikacji.
Środki towarzyszące dla krajów objętych Protokołem w sprawie cukru, z budżetem wysokości 1,28 mld euro na lata 2006-2013,
wspierają procesy przystosowawcze w 18 produkujących cukier krajach AKP. Przeznaczono ponad 450 mln euro w ramach
specjalnych ram pomocy dla tradycyjnych eksporterów bananów z krajów AKP na lata 1994-2008, by promować przystosowanie.
UE i państwa członkowskie także wspierały partnerstwo pomiędzy UE a Afryką w zakresie rozwoju produkcji bawełny od roku
2004 i przeznaczyły ponad 300 mln euro na programy i projekty z tym surowcem związane.
A zatem nastąpił znaczny postęp w uspójnianiu polityki rolnej UE z celami w zakresie rozwoju i bezpieczeństwa żywnościowego
podatnych na wstrząsy gospodarek afrykańskich40. Jednak kraje te nadal wyrażają swoje obawy związane z potencjalnymi efektami
ubocznymi unijnego eksportu żywności do Afryki w kontekście wzajemnej liberalizacji wymaganej na mocy umów o partnerstwie
gospodarczym. Jednym z głównych celów reformy WPR jest sprawienie, by unijny eksport produktów rolnych stał się bardziej
konkurencyjny. Jednakże UE zapewniła zainteresowane kraje, że asymetrię liberalizacji zawartą w tych porozumieniach można
wykorzystać albo by wykluczyć większość taryf obejmujących europejskie produkty rolne z liberalizacji, albo objąć je długimi
okresami przejściowymi (do 25 lat).
Reforma WPR będzie kontynuowana, biorąc pod uwagę ożywioną debatę na temat charakteru i uzasadnienia płatności
oddzielonych od produkcji w UE, szczególnie w okresie po roku 2013, oraz zobowiązania do uzyskania porozumienia w sprawie
dalszej liberalizacji handlu produktami rolnymi podczas rundy z Doha. To zachęci do zwiększenia importu podstawowych towarów
do UE, jednocześnie wzmacniając konkurencyjność unijnego sektora przetwarzanej żywności. W przypadku niestabilnych
gospodarek Afryki, proces ten będzie oferował zarówno możliwości, jak i generował zagrożenia, ale do tych kwestii warto zachować
dystans. Pomimo dużego zainteresowania debatami w sprawie wpływu WPR na państwa afrykańskie, szczególnie w Europie,
bezpieczeństwo żywnościowe w Afryce nadal pozostaje głównie funkcją krajowych polityk rolnych i inwestycji w Afr yce.
3.4 POLITYKI HANDLOWE UE WOBEC PAŃSTW NIESTABILNYCH
Zgodnie z umową o partnerstwie z Kotonu, ramy polityki handlowej wobec Afryki Subsaharyjskiej oparte są na umowach
o partnerstwie gospodarczym (EPA), które zostały uzgodnione pomiędzy UE a sześcioma regionami AKP, by zwiększyć handel
i rozwój, a także by odwrócić marginalizację państw AKP. W Kotonu uzgodniono również, że umowy EPA będą zgodne z WTO. Chociaż
w ramach zasad WTO istnieje możliwość czynienia wyjątków dla państw rozwijających się, a szczególnie tych najsłabiej rozwiniętych,
państwa lub sytuacje niestabilne nie są objęte określonymi postanowieniami. Umiejętności i przestrzeń polityczna, jakimi dysponuje
UE, pozwalające na przystosowanie lub opracowanie określonych postanowień dla niestabilnych krajów w dziedzinie handlu są
w związku z tym w pewnym stopniu ograniczone istniejącymi zobowiązaniami międzynarodowymi (a mimo to osiągalne).
Zdaniem niektórych analityków „podczas gdy umowy EPA nie są bezpośrednim rozwiązaniem dla kwestii kryzysu, mogą w dalszym
stopniu przysparzać trudności doświadczanych przez niektóre państwa afrykańskie, o ile do procesu negocjacji tych umów nie
zostanie wprowadzony element elastyczności i o ile nie zostaną szybko przyjęte i wdrożone odpowiednie środki wspierające
rozwój41”. Unijne środki w ramach pomocy na rzecz wymiany handlowej mogą oferować pewną możliwość adaptacji do specyficznych
warunków panujących w państwach niestabilnych lub przynajmniej zapewnić, że dysponują potencjałem do prowadzenia handlu
i odpornością wzmocnioną, nie zaś osłabioną zobowiązaniami podjętymi w ramach tych porozumień handlowych.
39
40
41
Low i in., 2009.
Matthews, 2008.
Bilal i in. 2009, str. 1.
122
Ramka 8.7: Pomoc na rzecz wymiany handlowej
UE jest jednym z głównych dostawców pomocy na rzecz wymiany handlowej, szeroko zakrojonej inicjatywy obejmującej
pomoc w propagowaniu wymiany handlowej i rozwijaniu polityk handlowych oraz budowaniu związanej z handlem
infrastruktury. A zatem, nawet jeśli nie jest to właściwe niestabilnym państwom, jest to dla nich istotne, jeśli uwzględni
się ich cechy strukturalne.
Deklaracja ministrów z konferencji WTO w Hongkongu w 2005 r. wzywała do zwiększenia i poprawy jakości pomocy na
rzecz wymiany handlowej. Uruchomiła ona proces mający na celu wsparcie krajów o niskich dochodach w przezwyciężeniu
ograniczeń strukturalnych i niskiego potencjału, które osłabiają ich zdolność do rywalizacji i maksymalizacji korzyści
płynących z możliwości handlowych i inwestycyjnych. W 2007 r. Rada UE przyjęła strategię UE dotyczącą pomocy na rzecz
wymiany handlowej, wspólną inicjatywę Wspólnoty i państw członkowskich UE. Cele tej strategii obejmują: „umożliwienie
krajom rozwijającym się, zwłaszcza najsłabiej rozwiniętym, skuteczniejsze wykorzystanie wymiany handlowej w celu
wspierania wzrostu gospodarczego, zatrudnienia, rozwoju i zmniejszania ubóstwa oraz osiągnięcia celów w zakresie
rozwoju42”. Strategia ta obejmuje podwyższanie określonego finansowania na rzecz Pomocy związanej z handlem (TRA)
do 2 mld euro rocznie do roku 2010. Jej celem jest zwiększenie koncentracji na problematyce osób ubogich, wzmocnienie
potencjału UE i państw członkowskich zgodnie z zasadami skuteczności, zapewnienie wsparcia dla procesu integracji
regionalnej krajów AKP oraz monitorowanie zobowiązań.
Zgodnie ze zobowiązaniami UE, by przeznaczać 2 mld euro rocznie na Pomoc związaną z handlem do roku 2010, nowe
dane wskazują, że zbiorowe zobowiązanie UE zostało niemal w całości spełnione w 2007 r. W 2007 r. zobowiązania ze strony
państw członkowskich UE i Wspólnoty na rzecz TRA wynosiły odpowiednio 0,96 mld euro i 1,02 mld euro. W związku z tym
całkowite wsparcie UE w 2007 r. wyniosło 1,98 mld euro, dając 8% wzrost w stosunku do roku 2006, w którym całkowita
kwota TRA UE wyniosła 1,83 mld euro. W odniesieniu do szerszego programu pomocy na rzecz wymiany handlowej,
całkowite wsparcie UE w 2007 r. wyniosło 7,17 mld euro, przy czym Afryka otrzymała największą część funduszy UE w ramach
pomocy na rzecz wymiany handlowej – 2,7 mld euro w 2007 r. oraz 44% całości środków UE w ramach pomocy na rzecz
wymiany handlowej w latach 2005-200743.
Przesłanki świadczenia pomocy na rzecz wymiany handlowej – by pomóc rozwijającym się krajom przystąpić do globalnego
rynku – są istotne, ponieważ rozwiązywanie kwestii ponadgranicznych oraz niwelowanie ograniczeń infrastrukturalnych
to cele długoterminowe, kluczowe dla ograniczenia ubóstwa. Ponadto przy spadku koniunktury w 2009 r. pomoc na rzecz
wymiany handlowej może wywołać natychmiastowy efekt stymulujący.
Tym, czego brakuje w wielu niestabilnych krajach, nie jest przede wszystkim handel towarami, który jest w znacznej mierze
nieformalny i zmienia kierunek tak bardzo potrzebnych państwowych dochodów, ale instytucje, które gwarantują wdrożenie
polityki handlowej i porozumień. Niestabilne państwa w Afryce Subsaharyjskiej napotykają na szereg wewnętrznych barier – brak
wiedzy, nadmiar biurokracji, niewłaściwe finansowanie, słabe infrastruktury – utrudniających im udział w wymianie handlowej,
a w konsekwencji czerpanie pełnych korzyści z pomocy na rzecz wymiany handlowej. Dotyczy to przede wszystkim krajów w Afryce
Środkowej, które ze względu na położenie geograficzne narażone są na „osierocenie pod względem pomocy na rzecz wymiany
handlowej” oraz na dalszą marginalizację w wyniku procesu globalizacji.
Choć mogłyby zostać podjęte inne konstruktywne środki w sferze handlu, ogólnie wygląda na to, że UE ma ograniczone możliwości
jeśli chodzi o przystosowanie swojej polityki handlowej, by stała się bardziej wrażliwa na sytuacje niestabilności. Zdaniem niektórych,
uwzględniając wpływ panującego obecnie kryzysu finansowego, „elementy umów o partnerstwie gospodarczym najwyraźniej
wymagają natychmiastowej korekty44”.
42
43
44
Komisja Wspólnot Europejskich 2007, str. 3.
Komisja Wspólnot Europejskich 2009, str. 3.
Jones 2009, str. 7.
RAPORT EUROPEJSKI
O
123
Rozdział 8
Ramka 8.8: Umowy o partnerstwie gospodarczym
Umowy o partnerstwie gospodarczym (EPA) to asymetryczne porozumienia obejmujące nie tylko wymianę towarów i usług,
ale także kwestie ponadgraniczne, takie jak konkurencja, zamówienia publiczne, własność intelektualna, ułatwienia w
handlu, wspieranie integracji regionalnej oraz kwestie związane z pomocą. Według umowy z Kotonu celem jest zwiększenie
współpracy we wszystkich obszarach ważnych dla handlu oraz wspieranie zrównoważonego rozwoju w krajach AKP.
Umowy EPA powinny koncentrować się na rozwoju, pogłębiać integrację regionalną, ułatwiać dostęp produktów z krajów
AKP do rynku UE oraz zwiększać współpracę w zakresie usług i kwestii związanych z handlem. Poprzez zwiększenie
konkurencyjności, umowy EPA powinny przyczynić się do integracji państw AKP z gospodarką globalną i propagować ich
wzrost gospodarczy.
Początkowo umowy EPA obejmowały sześć regionalnych grup AKP, następnie siedem – wraz z EAC (Wspólnotą
Wschodnioafrykańską), z pięcioma w Afryce Subsaharyjskiej45. W umowach EPA pomiędzy UE a grupą regionalną, ta
druga strona negocjuje z pozycji pojedynczego bloku, choć porozumienie podpisywane jest dwustronnie. Kraje AKP
niezaliczające się do grupy najsłabiej rozwiniętych, które nie chcą angażować się w umowę EPA, mogą uzyskać dostęp do
UE za pośrednictwem ogólnego systemu preferencji46, który jest jednak mniej korzystny. Wyniki przejściowe procesu EPA47
są tematem gorącej debaty na łamach literatury ekonomicznej i politycznej48.
Liczne badania podkreślają ich niepewne rezultaty49. W przypadku niektórych krajów istnieje niewielkie prawdopodobieństwo,
że przejściowe umowy EPA wygenerują znaczne zyski z wymiany handlowej, ponieważ kraje AKP mogą zrealizować istotną
część wysiłków na rzecz liberalizacji, jakich wymaga się w ramach umów EPA, jednocześnie nie osłabiając w dużym stopniu
działającego obecnie programu ochrony50.
Z perspektywy niestabilności i budowania instytucji, istotna kwestia dotyczy potencjalnego wpływu umów EPA na dochody
z taryf państw Afryki Subsaharyjskiej. Biorąc pod uwagę znaczenie podatków z handlu w dochodach publicznych dla
krajów afrykańskich, ograniczenie dochodów z taryf związane ze wzajemną liberalizacją handlu mogłoby zmniejszyć
zdolność realizowania podstawowych funkcji państwowych. Szacunki dotyczące pełnej i natychmiastowej liberalizacji
sugerują, że straty mogłyby być znaczne51. Na przykład, regionem, który prawdopodobnie najboleśniej odczuje skutki, jest
Afryka Zachodnia, gdzie szacowane straty, jakie poniesie ECOWAS, mogą wynieść od 30% aż do 89,5% dochodów z taryf52.
Bardziej stopniowa liberalizacja handlu przypuszczalnie załagodzi straty w dochodach z taryf, ale stanie się to kosztem
zmniejszonych zysków z otwartości wymiany handlowej.
Zatem bez odpowiedniej reformy systemów podatkowych i środków kompensacyjnych, umowy EPA mogą mieć znaczne
negatywne skutki dla zdolności niektórych państw Afryki Subsaharyjskiej do gromadzenia zasobów publicznych. Jest to tym
ważniejsze, że wiadomym jest, iż ubogie kraje mają trudności z zastąpieniem podatków od działalności handlowej podatkiem
VAT53. Kluczowym elementem współczynnika dochodów publicznych jest wyraźne usprawnienie poboru podatków (a
także ewentualne włączenie szarej strefy). Straty dochodów można opanować o ile liberalizacja wymiany handlowej
będzie stopniowa i towarzyszyć jej będą reformy finansów publicznych. Mimo to w przypadku państw niestabilnych o
niskim potencjale lub ograniczonej gotowości politycznej tego typu reformy mogą być trudne do wdrożenia w krótkiej
lub średniej perspektywie. Dlatego też istotne jest, by rozporządzać wyraźnie rozdysponowanymi zasobami zewnętrznymi
mającymi na celu wsparcie i ułatwienie procesu przystosowania dla tych krajów.
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Stevens i Kennan 2005.
Pierwszy GSP (Ogólny system preferencji taryfowych) Unii Europejskiej uruchomiono w 1971 r. W lutym 2001 r. Rada przyjęła rozporządzenie (WE) 416/2001,
tzw. „Rozporządzenie EBA”. Inicjatywa EBA – Everything but Arms – będąca niewzajemnym porozumieniem handlowym, daje 50 krajom – z czego 34 z SSA
(włączając 22 państwa niestabilne) – które zostały oficjalnie sklasyfikowane jako kraje najsłabiej rozwinięte (LDC) przez Organizację Narodów Zjednoczonych,
możliwość korzystania z bezcłowego dostępu do wszelkich produktów UE, z wyjątkiem broni i amunicji oraz 41 pozycji taryfowych dotyczących ryżu i cukru,
dla których ustalone są kontyngenty bezcłowe, do chwili osiągnięcia całkowitej liberalizacji we wrześniu 2009 (dla ryżu) oraz październiku 2009 (dla cukru).
Źródło: http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm.
Do negocjacji umów EPA przystąpiono we wrześniu 2002 r., ustalając wstępny ostateczny termin uzyskania zgodności z zasadami WTO na 31 grudnia 2007
r. Jednak ponieważ negocjacje postępowały powoli, wstępny ostateczny termin został przesunięty. W rezultacie 23 października 2007 r. Komisja Europejska
wydała komunikat, na mocy którego zapewniono tymczasowy preferencyjny dostęp do rynku dla krajów nie najsłabiej rozwiniętych od 1 stycznia 2008 r.,
aby wydłużyć czas negocjacji do chwili opracowania ostatecznych wersji umów EPA. Stąd, podczas ostatnich miesięcy 2007 r. zawarto szereg przejściowych
porozumień (tzw. wstępnych EPA) pomiędzy UE a podregionami AKP i indywidualnymi państwami, w których – bez wyjątku – zawarto zobowiązania dotyczące
liberalizacji handlu towarami, by zachować zgodność z wymogami WTO. Źródło: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?loc=epa/background.php.
Do końca 2007 r. 46 krajów afrykańskich było objętych przejściowymi EPA. Jednocześnie zaledwie 18 z nich podpisało przejściowe EPA, z czego osiem należało
do państw niestabilnych: Burundi, Kamerun, Komory, Wybrzeże Kości Słoniowej, Kenia, Rwanda, Uganda oraz Zimbabwe (Bilal i Stevens, 2009).
Zobacz Sindzingre 2008 oraz Delpeuch i Harb 2007.
Stevens i Kennan 2005 oraz Delpeuch 2007.
Delpeuch i Harb 2007.
Busse i in. 2004.
Baunsgaard i Keen 2005.
124
Co ważniejsze, umowy EPA mogą stanowić szansę dla krajów afrykańskich na zracjonalizowanie ich sieci regionalnych
porozumień integracyjnych i mogą być wykorzystane jako zewnętrzne mechanizmy zobowiązań dla słabo
zinstytucjonalizowanych państw Afryki służące przeprowadzeniu niezbędnych wewnętrznych reform, pozwalających na
przyłączenie się do silniejszego kontekstu instytucjonalnego UE. Niemniej jednak istnieją obawy, czy umowy EPA są w stanie
wzmocnić regionalną integrację w Afryce, a zwłaszcza, czy umowy EPA stanowią elementy składowe czy może przeszkodę.
Podstawowa trudność wiąże się z heterogenicznością dużych państw Afryki Subsaharyjskiej w obrębie różnych grup umów
EPA. Kraje różnią się pod względem struktury eksportowej, statusu klasyfikacji (państwa najsłabiej rozwinięte a państwa
niezaliczające się do tej grupy), stopnia zobowiązań co do regionalnej liberalizacji oraz listy produktów wrażliwych54.
Podczas gdy heterogeniczność państwa nie musi być przeszkodą dla integracji regionalnej, a nawet może zwiększyć
korzyści gospodarcze, generuje ona także koszty koordynacji polityki i przetargów politycznych. Dla przykładu, trudność
w harmonizacji zasad wymiany handlowej w obrębie i między grupami regionalnymi może doprowadzić do kontroli
granicznych i zasad pochodzenia podczas transportu produktów z UE w obrębie regionów, by zapewnić, że wykluczenie
produktu w jednym kraju nie jest zależne od preferencji względem tego samego produktu w kraju partnerskim55. Dlatego
właśnie ważne jest, by mieć jednakową ofertę dostępu do rynku i te same wykluczone produkty dla całego regionu, by
móc wzmacniać możliwości pojedynczego rynku.
3.5 POLITYKI I DZIAŁANIA PREWENCYJNE
Ostatnie wysiłki UE koncentrowały się na konieczności lepszego reagowania i rozwiązywania sytuacji kryzysowych i pokryzysowych.
Jednak efektywna i podjęta we właściwym czasie praca zapobiegawcza wciąż stanowi jeden ze słabszych punktów. Chociaż mówi
się, że dialog polityczny w ramach Konsensusu Europejskiego w sprawie rozwoju ma istotny wymiar zapobiegawczy, pewne dowody
wskazują, że często nie jest wykorzystywany do tego celu56.
Niezależnie od gotowości politycznej, UE ma przed sobą szereg przeszkód instytucjonalnych i operacyjnych, w tym ograniczenia
instrumentów UE, wewnętrzne procesy organizacyjne i podejmowania decyzji oraz zdolność do reagowania w pełni na wymogi
odgórnych polityk prewencyjnych. Rezultatem układu instytucjonalnego, który określa role i kompetencje każdego organu UE, są
odmienne poglądy i priorytety różnych służb Komisji oraz instytucjonalny brak łączności pomiędzy WE a Radą. Europejska Służba
Działań Zewnętrznych (EEAS) mogłaby zaoferować możliwość poprawy tej sytuacji i wzmocnić łączenie krótko- i długoterminowych
polityk UE.
3.6 WSPÓLNE RAMY POLITYKI Z AFRYKAŃSKIMI ORGANIZACJAMI REGIONALNYMI
UE zainwestowała wiele czasu i zasobów w rozwój partnerstw z regionalnymi organizacjami w Afryce Subsaharyjskiej oraz z Unia
Afrykańską. To, w jakim stopniu tego typu partnerstwa i wspólne ramy polityki kształtują polityki UE na rzecz rozwiązywania kwestii
niestabilności, jest mniej oczywiste. Umowa o partnerstwie z Kotonu – główne narzędzie wymiany handlowej, pomocy i dialogu
politycznego w relacjach UE z państwami Afryki Subsaharyjskiej – nie zawiera artykułu specjalnie poświęconego niestabilności czy
niestabilnym państwom. Natomiast obejmuje właściwe działania, począwszy od dialogu politycznego po rządy demokratyczne, od
praw człowieka i wymiany handlowej po zapobieganie konfliktom oraz od budowania pokoju po środki karne. Na podobnej zasadzie
Wspólna strategia UE-Afryka, podpisana przez szefów państw podczas szczytu w Lizbonie w 2007 r., nie odnosiła się wyraźnie
do niestabilności państw, określenia powszechnie odrzuconego przez afrykańskich interesariuszy w okresie poprzedzającym
negocjacje. Jednak wygląda na to, że Unia Afrykańska i jej państwa członkowskie akceptują znaczenie zajęcia się problematyką
niestabilności państw i pominięcia kwestii nazewnictwa, co może przynieść nowe możliwości w zakresie skoordynowanego
podejścia do rozwiązania problemu niestabilności.
UE już teraz jest zaangażowana w rozszerzony dialog i partnerstwo w zakresie pokoju i bezpieczeństwa z Unią Afrykańską (UA),
a także jest głównym poplecznikiem ram afrykańskiego pokoju i bezpieczeństwa, które obejmują mediację, wczesne ostrzeganie
oraz misje pokojowe – a do tego łączy poziom UA z „mechanizmami regionalnymi”. Wspólna strategia UE-Afryka i jej plan działania
dają możliwość podjęcia związanych z niestabilnością kwestii rządów, praw człowieka, wymiany handlowej, integracji regionalnej
oraz infrastruktury (ramka 8.9). Jednak w praktyce miała ona jak dotąd ograniczony wpływ na szczeblu krajowym, a jej wdrożenie
szło w parze z dyskusją na temat właściwego sposobu finansowania i rzeczywistej wartości dodanej.
Co do bardziej kontrowersyjnych kwestii, takich jak rządy demokratyczne i prawa człowieka, ciężko było dostrzec autentyczny
dialog i poszanowanie dla tempa procesów w Afryce. Większość organizacji regionalnych nie ma żadnej korzyści z bycia
54
55
56
Stevens i in. 2008.
Brenton i in. 2008.
Dialog polityczny jest także istotnym elementem umowy o partnerstwie z Kotonu.
RAPORT EUROPEJSKI
O
125
Rozdział 8
„instrumentalizowanymi” w programie politycznym UE i postrzega dążenie do własnych priorytetów jako ważniejsze. Jednak
jakość dialogu w pewnych obszarach w obrębie ram z Kotonu i Wspólnej strategii UE-Afryka poprawiła się, podobnie jak poziom
dostosowania się UE do afrykańskich priorytetów (takich jak pokój i bezpieczeństwo). Wspólna strategia UE-Afryka pomogła UE
objąć wspólne stanowisko z UA w sprawie „International Contact Groups” (Międzynarodowych grup kontaktowych) powołanych na
okoliczność panującej obecnie sytuacji kryzysowej w Gwinei, Gwinei-Bissau, na Madagaskarze, w Mauretanii i Somalii. Natomiast
wysiłki UE służące uzyskaniu jednogłośności z UA i jej Regionalnymi wspólnotami gospodarczymi (REC) były istotnym krokiem
naprzód.
Regionalna perspektywa „wzmacniania odporność” podkreśla znaczenie „regionalnych powiązań” oraz możliwość tworzenia się
„regionalnych klastrów niestabilności”. Przyjmowanie bardziej globalnego punktu widzenia w stosunku do tych kwestii wyróżnia
zewnętrzne bodźce na szczeblu krajowym i regionalnym. Zgodna z tą perspektywą Wspólna strategia UE-Afryka mogłaby wzmocnić
nowe wszechstronne regionalne podejście do Afryki. Obecnie strategia ta definiuje szerokie ramy na rzecz integracji regionalnej
w Afryce zgodne ze wskazaniami politycznymi, gospodarczymi i społecznymi. Pierwszy Plan działań (2008-2010) obejmuje osiem
partnerstw pomiędzy UE a Afryką w następujących obszarach: pokój i bezpieczeństwo, rządy demokratyczne i prawa człowieka
oraz handel i integracja regionalna. Jak dotąd wysiłki miały w dużej mierze charakter organizacyjny celem nawiązania dialogu,
zbudowania zaufania i wprowadzenia koordynacji. Jednak oczekiwania dotyczące dalszego rzeczywistego przekazu i zobowiązań
w zakresie finansowania są wysokie.
3.7 UE JAKO CZYNNIK SPRZYJAJĄCY BEZPIECZEŃSTWU I ROZWOJOWI
Przezwyciężanie ubóstwa i zwiększanie bezpieczeństwa idą ramię w ramię. Nie jest to nowe odkrycie: od czasu doktryny Trumana
i Planu Marshalla bezpieczeństwo było głęboko zakorzenione w politykach rozwoju, na różne sposoby i w różnym stopniu.
Interakcja pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem jest powszechnie uznawana i ucieleśnia podstawowe cele UE w polityce
międzynarodowej: wspieranie pokoju i stabilności oraz propagowanie demokracji, praw człowieka, rządów prawa oraz efektywnego
multilateralizmu. Ścieżki prowadzące do spójnych celów UE, planów i programów operacyjnych, a ostatecznie do zasadnych
działań, nadal stanowią wyzwanie. Jak opisano wcześniej, UE tworzy szeroki zakres polityk, instrumentów i inicjatyw, by stawić
czoła kwestiom rozwoju i bezpieczeństwa, szczególnie w Afryce Subsaharyjskiej.
Cele, wartości i terminarze donatorów i beneficjentów są liczne i często sprzeczne. Zgromadzenie różnych podmiotów i zasobów,
pracowników pomocy i żołnierzy, dyplomatów i ludzi interesu, choć jest pilnie potrzebne, pozostaje zadaniem trudnym
i czasochłonnym. Przy czym sama UE jest skomplikowanym i niekiedy nieskoordynowanym podmiotem międzynarodowym.
Gdy ma się do czynienia z niestabilnością i brakiem bezpieczeństwa, kusząca jest myśl, by szukać pewnych „warunków wstępnych”
– takich jak nowe środki gospodarcze lub inne instytucje polityczne57. My z kolei sugerujemy, że społeczeństwa stojące w obliczu
sytuacji niestabilności mogą zacząć zmieniać się w dziedzinie bezpieczeństwa i rozwoju „natychmiast, niezależnie od tego, jakie są”58.
Opierając się na bogatym doświadczeniu lokalnych inicjatyw i kompetencji, a także zaangażowaniu UE w łączenie bezpieczeństwa
i rozwoju w krajach Afryki stojących w obliczu niestabilności, szczególnie reformy sektora bezpieczeństwa i misji zarządzania
kryzysowego59, utrzymujemy, że dobrze znane i głęboko zakorzenione przeszkody na drodze zmian w związku pomiędzy
bezpieczeństwem i rozwojem można pokonać60. Szczególną uwagę zwracamy na sześć procesów w sytuacjach braku stabilności:
1. Bezpieczeństwo i rozwój: zmiana antagonistyczna czy nieantagonistyczna?
Zwolennicy zmian polityki równocześnie wpływających na bezpieczeństwo i rozwój często postrzegają proponowane przez siebie
reformy jako nieantagonistyczne: wychodzenie ze stanu niestabilności, zwiększanie poziomu bezpieczeństwa w społeczeństwie,
a w związku z tym uwalnianie energii na rozwój może być korzystne dla wszystkich podmiotów i ostatecznie dla kraju. Jednak
takie założenie budzi wątpliwości61. Po pierwsze, w sytuacjach niestabilności brak bezpieczeństwa i pozostałość dysfunkcyjnych
instytucji publicznych mogą być w równym stopniu użyteczne dla rządów, co dla buntowników. Niektóre podmioty mogą nawet
generować, utrzymywać i wykorzystywać brak bezpieczeństwa, by zapewnić sobie polityczne przetrwanie62. W Sierra Leone
rządzący celowo zniszczyli potencjał państwa, aby sami mogli dostarczać dóbr publicznych63. Po drugie, w sytuacjach niestabilności
względna słabość i względna siła często koegzystują. Na przykład instytucje państwowe w Demokratycznej Republice Konga
zostały osłabione, jednak nie zostały całkowicie zlikwidowane64. Stojąc w obliczu żądań donatorów, władze publiczne – w pełni
57
58
59
60
61
62
63
64
Hirschman 1963, str. 6; Hirschman 1967, str. 5.
Hirschman 1963, str. 6
Brzoska 2006.
Hirschman 1963, str. 6; Hirschman 1985, str. 3-34 i 56-76.
Englebert i Tull 2008.
Clapham 1996, str. 208-243; Chabal i Daloz 1999, str. 3-16.
Reno 2003.
Englebert 2003; Trefon 2004, 2007.
126
świadome niestabilnej sytuacji panującej w ich kraju, a dokładnie z powodu tej niestabilnej sytuacji i ich (względnie) niepewnej
pozycji – zdołały utrzymać, a nawet wzmocnić swą pozycję przetargową oraz opracować strategię polegającą na uchylaniu się
i stawianiu oporu. Nawet jeśli suwerenność wydaje się tragicznie słaba, resztki państwa mają możliwość uchronić przed donatorami
to, co uznają za rdzeń swej autonomii65.
A zatem brak bezpieczeństwa związany z niestabilnością nie musi być czymś złym dla wszystkich podmiotów lokalnych i nie oznacza
słabości wszystkich związanych z danym zjawiskiem podmiotów. Podmioty lokalne reagują i starają się udaremnić silne strony
donatorów, wykorzystując jednocześnie ich słabości. Dlatego też proste podejścia inżynieryjne mają niewielką szansę na powodzenie.
UE powinna zmienić swoje liniowe podejście oparte na inżynierii społecznej na podejście bardziej elastyczne i strategiczne.
2. Brak bezpieczeństwa jako szansa dla polityk rozwoju
Krytycy powiązania między bezpieczeństwem a rozwojem zwykle mają trzy powody do obaw. Po pierwsze, pojawienie się elementu
bezpieczeństwa w przeładowanym już programie politycznym oraz decydentów o ograniczonej energii, potencjale i zasobach
skazane jest na rozproszenie zarówno donatorów, jak i krajów rozwijających się oraz zahamowanie działań na rzecz podstawowego
celu, jakim jest ograniczenie ubóstwa. Po drugie, bezpieczeństwo to jedynie problem powierzchniowy, będący objawem
głębszej strukturalnej dysfunkcji. Po trzecie, autentyczny wysiłek, by stawić czoła wyzwaniom związanym z bezpieczeństwem
prawdopodobnie wykraczałby poza kompetencje donatora i kraju partnerskiego. My natomiast sugerujemy, że związek pomiędzy
bezpieczeństwem a rozwojem może stworzyć możliwości do przeprowadzenia reformy (ramka 8.9).
Po pierwsze, lokalne społeczności często wyrażają wielki i natychmiastowy niepokój o bezpieczeństwo i pokój. Na przykład
w społeczeństwie obywatelskim prowincji Kiwu Demokratycznej Republiki Konga jego przedstawiciele słusznie sądzili, że z wyborami
należałoby zaczekać do momentu zapanowania pokoju, ale nie zostali wysłuchani66. Ignorowanie tak pilnych kwestii przynosi efekt
przeciwny do zamierzonego. Po drugie, pojawienie się obaw związanych z bezpieczeństwem stanowi szansę dla reformatorów
na znalezienie nowych sprzymierzeńców oraz na ułatwienie wspólnego analizowania i opracowywania strategii. Po trzecie, brak
bezpieczeństwa może działać niczym reflektor i przyczyniać się do wczesnego wykrywania społecznych niedomagań, które – jeśli
zostaną zaniedbane – mogą stać się znacznie trudniejsze do opanowania67. W końcu nieśmiałe i powierzchowne inicjatywy polityczne
mogą wywoływać niezamierzony efekt polegający na mobilizowaniu tych, którzy będą gotowi skorzystać z proponowanego
rozwiązania – zarówno w państwach udzielających pomocy, jak i krajach partnerskich.
Ramka 8.9: Wyzwania dotyczące bezpieczeństwa i rozwoju w sytuacjach niestabilności:
wnioski z operacji ESDP
Dr Damien Helly, Pracownik naukowy, Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ISS)
Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP) powstała 10 lat temu na Bałkanach. Od tamtej pory Unia Europejska
korzystała z niej jak z wyjątkowego narzędzia zarządzania kryzysami cywilnymi i wojskowymi w rozmaitych sytuacjach
niestabilności. 8 spośród 23 operacji ESDP przeprowadzono w Afryce, a niektóre z nich trwają do chwili obecnej. Wszystkie
operacje ESDP w Afryce mają do czynienia z pewną formą niestabilności. Książka opublikowana w ostatnim czasie przez
badaczy z Instytutu Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem zawiera kompleksowe dane oraz krytyczną ocenę
działań w ramach ESDP po 10 latach68. Część wniosków, opartych głównie na wywiadach terenowych, może przeniknąć
do debat na temat bezpieczeństwa i rozwoju, sytuacji niestabilności oraz potrzeby wprowadzenia większej spójności
pomiędzy instrumentami i politykami UE.
• Na przestrzeni 10 lat UE zwiększyła koordynację ESDP z politykami Komisji Europejskiej w sytuacjach niestabilności.
Od 1999 r. powiązania pomiędzy wyzwaniami w dziedzinie bezpieczeństwa i rozwoju stały się wyraźnym motywem
przewodnim w dyskusjach politycznych. Podstawowe bezpieczeństwo potrzebne do złagodzenia ubóstwa, tworzenia
miejsc pracy i rozwoju przedsiębiorczości zostało zilustrowane w kluczowych dokumentach określających politykę
europejską, zwiększając świadomość w zakresie planowania polityki. Na przykład brukselska siedziba główna
planowała wspólne działania w Czadzie w 2008 r., których celem miało być wzajemne wzmocnienie. Celem programu
d’Accompagnement à la Stabilisation, finansowanego przez Komisję Europejską, miało być uzupełnienie odstraszania
militarnego, choć w praktyce koordynacja okazała się trudna i powolna.
65
66
67
68
Na przykład w Demokratycznej Republice Konga dwie istotne służby bezpieczeństwa – wywiad wojskowy i cywilny oraz służby ochrony przygranicznej – nie
zostały objęte reformą sektora bezpieczeństwa (Melmot 2008; Davis 2009).
Autesserre 2009, str. 271.
Hirschman 1981, str. 119, 149.
Grevi i in. w publikacji mającej się ukazać wkrótce.
RAPORT EUROPEJSKI
O
127
Rozdział 8
• Pomimo postępów na szczeblu strategicznym nadal istnieje potrzeba zintensyfikowania dialogu na temat sytuacji
niestabilności ze strony specjalistów do spraw bezpieczeństwa, propagatorów rozwoju, ekonomistów i podmiotów
humanitarnych. Rywalizacja o zasoby mające sfinansować rozwój i bezpieczeństwo może być silna. Zarządzający
programami wspólnej pomocy i specjaliści do spraw bezpieczeństwa praktycznie nie wymieniają informacji na temat
potencjalnych skutków dla bezpieczeństwa związanych, powiedzmy, z projektem infrastruktury transportowej. I chociaż
niektóre grupy ekspertów, takie jak służby wojskowe i podmioty humanitarne, pracują tuż obok siebie, doświadczenia
gromadzone podczas operacji zarządzania kryzysowego muszą być rozpowszechniane. Dla przykładu, misja EUFOR
Tchad/RCA stanowiła lekcję zarówno dla służb wojskowych, jak i dla społeczności humanitarnej, jednak nie jest wiadome,
jak wnioski z niej płynące będą przekazywane innym grupom.
• W sytuacjach niestabilności oceny jakościowe są równie użyteczne jak dane ilościowe. Choć ekonomiści zwykle
koncentrują się głównie na namacalnych danych, politolodzy czy analitycy informacji wywiadowczych korzystają także
z metod jakościowych. W przypadku reformy policji lub wojsk w Demokratycznej Republice Konga, właściwe zrozumienie
polityki lokalnej i walk o władzę stanowi klucz do wprowadzenia mechanizmów gromadzenia danych, takich jak bazy
danych ewidencji ludności. EUSEC, misja odpowiedzialna za wsparcie władz kongijskich w reformowaniu sił zbrojnych,
początkowe lata poświęciła na budowanie wzajemnego zaufania z krajowymi interesariuszami poprzez nawiązywanie
silnych indywidualnych więzi, pozyskiwanie informacji ze źródeł osobowych oraz poznawanie służb militarnych. Z kolei
w Gwinei-Bissau, gdzie niewielka liczba żołnierzy (poniżej 6 tys.) sugeruje, że reforma sił zbrojnych powinna przebiec
bez trudności, kwestie rządzenia i czynniki władzy, takie jak symboliczna władza weteranów, zastraszanie i nielegalna
wymiana handlowa, okazały się poważną przeszkodą. Realia ludzkiego życia czasem zaprzeczają danym.
• Europejskie inicjatywy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony w dużej mierze zależą od programu oraz gotowości
politycznej władz lokalnych. Jeśli lokalne władze niechętnie przyjmują operacje ESDP lub cudzoziemców mających
pomóc w zreformowaniu aparatu bezpieczeństwa – często ze względów politycznych lub z powodu własnych interesów –
zmaksymalizowanie wpływów okazuje się niezwykle trudne dla Europejczyków. Stało się to oczywiste w Demokratycznej
Republice Konga, kiedy po wyborach w 2006 r. rząd wyraził znacznie mniejsze zainteresowanie reformą sektora
bezpieczeństwa. Zostało to również potwierdzone w Gwinei-Bissau, gdzie nawiązanie dialogu z byłym szefem sztabu
generalnego sił zbrojnych, Tagmé Na Wai, okazało się niezwykle trudne dla misji UE, mającej na celu przeprowadzenie
reformy sektora bezpieczeństwa. Było to oczywiste w Sudanie, gdy władze odmówiły przyjęcia operacji utrzymania
pokoju UA/ONZ i opóźniały proces przyznawania wiz dla personelu UE wspierającego planowanie oraz hierarchii
służbowej Misji Unii Afrykańskiej w Sudanie (AMIS), sił pokojowych Unii Afrykańskiej w Darfurze.
• Po upływie 10 lat personel ESDP dowiedział się wiele na temat trudności związanych z wdrażaniem własności lokalnej,
szczególnie w krajach niestabilnych, gdzie kompetencje państwa są bliskie zeru i gdzie lokalnym urzędnikom brak
zdolności przyswajania i postępowania z propozycjami lub interwencjami UE. Krótkie mandaty i wysoka rotacja działań
ESDP rzadko odpowiadały potrzebom ich odpowiedników w zakresie długofalowego budowania potencjału.
• UE boryka się z problemem przepaści pomiędzy planowaniem a wdrażaniem polityk w niestabilnych środowiskach.
Pomimo dysponowania imponującym zestawem strategii, komunikatów i dokumentów programowych podejmujących
kwestię niestabilności, zapobiegania konfliktom i wspierania budowania pokoju, UE ma przed sobą wiele pracy
polegającej na przełożeniu tych nurtów politycznych na praktyczne działania. Przedstawiciele UE często ignorują
kluczowe dokumenty określające politykę, będące wyznacznikiem ich codziennej pracy oraz decyzji w sytuacjach
niestabilności. Choć UE ma do dyspozycji liczne instrumenty polityki, jak LRRD (Łączenie pomocy doraźnej, odbudowy
i rozwoju), nie wykorzystuje ich systematycznie w kraju. Szkolenia dla personelu pracującego w niestabilnych kontekstach
powinny być przekrojowe i bardziej systematycznie wdrażane.
• W postępowaniu w sytuacjach niestabilności UE musi jeszcze określić swoje priorytety w dziedzinie polityki zagranicznej.
Chociaż zawodność państwa wymieniana jest w europejskiej strategii bezpieczeństwa z 2003 r. jako zagrożenie, kluczowe
interesy strategii europejskiej w Afryce Subsaharyjskiej pozostają niejasne. Niektóre państwa europejskie, głównie
byłe mocarstwa kolonialne, żywią obawy co do niestabilnych państw w Afryce, zwłaszcza dlatego, że stanowią one
poważne zagrożenie, podobnie jak terroryzm czy handel narkotykami, bronią i ludźmi. Jednak nie wszystkie państwa
członkowskie UE muszą w równym stopniu dzielić te obawy, czego skutkiem jest brak jasnych priorytetów w zakresie
polityki zagranicznej w Afryce, z wyjątkiem tych określonych w ramach partnerstw międzykontynentalnych lub umów
o partnerstwie z Kotonu. Zagadnienie to wymaga dalszych badań, które zostaną przeprowadzone przez Instytut Unii
Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem w 2010 r.
128
• Urzędnicy z krajów niestabilnych często winią UE za jej sprzeczne polityki. Szczególnie protekcjonizm w handlu podawany
jest regularnie jako przykład utrudniania rozwoju. Pomimo nowych mechanizmów kompensacyjnych, takich jak program
pomocy na rzecz wymiany handlowej, dialog polityczny nadal cechuje brak zaufania. A zatem zajęcie się kwestią
niestabilności będzie oznaczało podjęcie wysiłków w kierunku otwartego dialogu oraz gotowości do pokonania dawnych
uprzedzeń, a także uznania wzajemnych zobowiązań.
3. Niestabilność prowadzi do równoległego powstawania podobnych lokalnych instytucji bezpieczeństwa
Osłabienie zdolności państwa w sytuacjach niestabilności nie oznacza braku zarządzania. W rzeczywistości niestabilne
sytuacje doprowadziły do tworzenia się „lokalnych inicjatyw instytucjonalnych, które ułatwiły przetrwanie i organizację życia
społecznego w latach konfliktu, a to mogłoby okazać się przydatne w przyszłości69”. Tradycyjni wodzowie, grupy społeczeństwa
obywatelskiego, kościoły i agencje pomocowe wkraczają, by zająć się kwestią bezpieczeństwa70. Sytuacje niestabilności mogą
akcentować nierówny dostęp do bezpieczeństwa i sprawiedliwości, brak tolerancji wobec obcych, przemoc, bezprawność i brak
ponoszenia odpowiedzialności. Jednak w niektórych przypadkach słaba ochrona porządku publicznego i zwierzchnictwo wzmocniły
zapewnienie ochrony we własnym zakresie71. Wynikający z tego „wybór w zakresie ochrony porządku publicznego” zapewnia sieć
bezpieczeństwa i pogłębia demokrację lokalną. Powodzenie tej alternatywnej ochrony zyskałoby wiele w przyszłości za sprawą
sprzyjających reakcji państwa i wsparcia UE.
4. Sekwencyjność i brak równowagi mogą przyczynić się do reformy bezpieczeństwa i rozwoju
Podejmując kwestię związku między bezpieczeństwem a rozwojem w sytuacjach niestabilności, strategie „ścisłej współpracy”,
łączące jednocześnie wszystkie narzędzia polityczne w jeden wspólny pakiet, obejmujący instrumenty polityki, instrumenty związane
z bezpieczeństwem, humanitarne i rozwojowe, często uznawane są za dobrze dopasowane do braku ciągłości kontekstu72. Jednak
mimo że koordynacja do pewnego stopnia jest cenna – szczególnie w obrębie UE – podejmowanie znacznych wysiłków w zakresie
wczesnej integracji oraz równoczesnego lub zrównoważonego podejścia do związku bezpieczeństwa i rozwoju może być zbyteczne.
Wahania dotyczące postępów i adaptacji polityk bezpieczeństwa i rozwoju w sytuacjach niestabilności są nieuniknione. Są one
wręcz pożądane, ponieważ decydenci stają się świadomi niedoskonałości i braku równowagi własnych działań w następstwie
porażek, utrapień i niewygód73. Na przykład w Sierra Leone nie było ani konceptualnych, ani materialnych powiązań pomiędzy
elementami reformy sektora bezpieczeństwa, które postępowały niezależnie74, jednak Sierra Leone często jest przedstawiane jako
przykład dobrej praktyki, nawet przez Komitet Pomocy Rozwojowej OECD.
Sekwencyjne rozwiązywanie problemów stwarza ryzyko zablokowania na jednym etapie lub w jednej dziedzinie. Mimo to,
biorąc pod uwagę wszechobecną konwencjonalną świadomość potrzeby koordynacji, warto jest zapamiętać, że powielanie,
dezorientacja i brak porozumienia pośród ludzi pracujących równolegle nie zawsze jest czymś złym, a nawet może prowadzić do
mniej kosztownych i szybszych reform75.
5. Bezpieczeństwo i rozwój nie zawsze idą w parze
Ważne jest, by wiedzieć, czy zapewnienie bezpieczeństwa może zapoczątkować zrównoważony rozwój człowieka. W tym sensie
ocena 17 prowadzonych przez ONZ operacji budowania państwa po pięciu latach od chwili ich rozpoczęcia wyjawiła, że mimo
iż istnieje potencjalne powiązanie między bezpieczeństwem – definiowanym jako nieobecność wojny i przywrócenie państwu
całkowitego monopolu na środki przemocy – a innymi wymiarami budowania państwa, takimi jak rozwój gospodarczy, demokracja
i kształtowanie potencjału instytucjonalnego, bezpieczeństwo nie prowadzi automatycznie do pozytywnych skutków w odniesieniu
do praworządności czy efektywności rządu, rozwoju gospodarczego czy demokracji76.
69
70
71
72
73
74
75
76
Englebert i Tull 2008, str. 125, 127.
Vlassenroot 2008, str. 2.
Baker 2008.
Faria i Magalhães-Ferreira 2007.
Hirschman 1985, str. 74-75.
Horn i in. 2006, str. 110, 118.
Hirschman 1981 str. 66.
Misje budowania państwa osiągnęły ważne cele w dziedzinie bezpieczeństwa: 13 spośród 17 misji zakończyło wojnę (1 000 śmiertelnych ofiar walk rocznie
lub w czasie wojny). Choć doprowadzenie do zakończenia wojny było trudniejsze w najuboższych krajach powojennych, cel działań w zakresie budowania
państwa i w tym kontekście został zrealizowany (w 7 na 11 przypadków). Misje budowania państwa odniosły mniejszy sukces, jeśli chodzi o całkowite
zmonopolizowanie środków przemocy (w 9 na 17 przypadków). Jednak sukces ten w sferze bezpieczeństwa ma ograniczony wpływ na inne wymiary
budowania państwa (Zürcher 2006).
RAPORT EUROPEJSKI
O
129
Rozdział 8
Związek pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem może przyjmować różne formy, a wzorzec ten nie zawsze jest wzajemną relacją
pomiędzy dwiema dziedzinami polityki. Twierdzenie, że owe dwie dziedziny są całkowicie odrębne byłoby przesadne. Podczas
gdy bezpieczeństwo i rozwój nie zawsze są powiązane w sposób funkcjonalny, występowanie na przemian współzależności i
autonomii w różnych punktach w czasie i innych kontekstach jest możliwe77.
6. Mniej może znaczyć więcej
UE chlubi się swym nieprzerwanym zobowiązaniem i względnie stabilnym zaangażowaniem w budowanie państwowości i rozwój
w sensie ogólnym. Jednakże uzyskanie elastyczności w tej kwestii i przyzwolenie na okresy wybiórczego wycofania się mogłyby
powiększyć zakres inicjatyw. Założenie, zgodnie z którym „im więcej budowania państwa, tym lepiej”, jest powszechne pośród
decydentów z Zachodu78, którzy przydzielają więcej zasobów krajom niestabilnym uznawanym za ważne, takim jak Afganistan,
Bośnia, Irak i Kosowo, niż tym uznawanym za kraje o drugorzędnym znaczeniu. Z punktu widzenia bezpieczeństwa oznacza to, że
silniejsze misje militarne UE i ONZ, dysponujące większymi środkami militarnymi i silniejszymi mandatami, miałyby do zaoferowania
najlepsze szanse na powodzenie.
Doświadczenie w zakresie polityk rozwoju, szczególnie w dziedzinie bezpieczeństwa i rozwoju, pokazuje, że pewna dawka wycofania
się i braku zaangażowania może przynieść pozytywne skutki79. Mniejsze lub bardziej ograniczone i wybiórcze zaangażowanie
może udostępnić przestrzeń niezbędną do społecznych eksperymentów i sprzyjać wzrostowi lokalnych inicjatyw. Na przykład,
biorąc Demokratyczną Republikę Konga za przypadek testowy utrzymania pokoju przez ONZ poprzez narzucenie poważnego
zobowiązania – często przedstawianego jako „protektorat” – doprowadziło do problematycznych wyborów politycznych podczas
przejścia od wojny do pokoju i demokracji w latach 2003-200680.
77
78
79
80
Hirschman 1981, str. 142-166; Hirschman 1995, str. 221-230.
Englebert i Tull 2008, str. 135-139.
Hirschman 1995, str. 190-192.
Autesserre 2009, str. 258.
130
ROZDZIAŁ 9
WNIOSKI  PRIORYTETY I ZALECENIA
Unia Europejska dysponuje szerokim wachlarzem instrumentów polityki, których celem jest sprostać
wyzwaniom, jakie niosą ze sobą państwa niestabilne, i w ciągu minionej dekady systematycznie je
analizowała i weryfikowała. Niemniej jednak kwestię zaangażowania UE w sprawy niestabilnych państw
od kwestii wdrożenia nadal dzieli głęboka przepaść, która „wbija klin” pomiędzy oficjalne zobowiązania
a operacjonalizację jej polityk1.
1. POLITYKI UE MOGĄ WYWIERAĆ WPŁYW
UE posiada potencjał, by wywierać wpływ na perspektywy rozwoju niestabilnych państw Afryki
Subsaharyjskiej, a szczególnie, by pomagać im wzmacniać odporność na wstrząsy. Jednak, aby móc ów
potencjał realizować, potrzebne jest wypracowanie warunków zaufania oraz uczenie się i budowanie
w oparciu o doświadczenia. UE nie jest osamotniona w tym trudnym zadaniu, wymagającym współpracy
ze strony wszystkich interesariuszy zaangażowanych w sprawy niestabilnych państw.
UE mogłaby zwiększyć efektywność swego zaangażowania poprzez podjęcie zdecydowanych działań i jednogłośne zdefiniowanie
polityk. Dyskusje pomiędzy państwami członkowskimi UE i te w obrębie WE muszą być otwarte i szeroko zakrojone, tym bardziej
że zaangażowanie w sprawy związane z niestabilnością należą do kwestii wysoce delikatnych politycznie. Jednak wraz ze
wspólnym określeniem i uzgodnieniem polityki, UE powinna podjąć zobowiązanie długofalowe, nie zaś zmieniać zamierzenia i
główne obszary interwencji. Problemy państw niestabilnych najczęściej mają charakter strukturalny i trwały, a ich rozwiązywanie
wymaga długofalowego, stabilnego zobowiązania ze strony podmiotów zewnętrznych. Połączenie wysiłków i skupienie się na paru
dobrze zdefiniowanych priorytetach ułatwiłoby uproszczenie procedur i ograniczenie biurokracji. Ponadto UE powinna postarać
się, by jej zobowiązania wobec niestabilnych państw były wiarygodne, jej polityki zrozumiałe, a jej wpływ znaczny; powinna
także dostosowywać ogólne polityki w taki sposób, by zapewniały rozwiązania dla konkretnych kwestii i przystosowywać je do
poszczególnych sytuacji.
Gdy państwa są uznawane za nieuprawnione do otrzymania wsparcia budżetowego2, lub w sytuacjach, gdzie wiedza o kontekście
lokalnym jest szczególnie ważna, darczyńcy i beneficjenci mogą nie być w stanie skutecznie wdrażać lub monitorować polityk
pomocowych. Mogą one w związku z tym być zlecane innym oficjalnym partnerom, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego
lub niezależnym agencjom usługowym (patrz ramka 9.5). Tego rodzaju delegowanie obowiązków może pomóc w rozwiązywaniu
złożonych problemów lokalnych i w zapewnieniu odpowiedniego stopnia zaangażowania. Jeśli pomoc nie jest skutecznie
wykorzystywana lub darczyńcy kierują dużą część udzielanego wsparcia do instytucji nieformalnych lub organizacji pozarządowych,
warto rozdzielić różne funkcje rządów, a więc odseparować formułowanie polityk od przydziału lub monitoringu środków.
Oddzielenie zadania polegającego na ustanawianiu długofalowych celów polityk rozwojowych od wdrażania środków tych polityk
pozwoli uniezależnić ten proces od doraźnych nacisków politycznych, uniknąć problemów z zaangażowaniem oraz opracować
odpowiednie środki techniczne. Podstawa dla tego rodzaju podziału funkcji już istnieje, aczkolwiek potrzebne są zmiany w sposobie
rządzenia, by skutecznie wdrażać polityki długofalowe3.
1.1 PRZEWAGI KOMPARATYWNE UE
Przewaga komparatywna UE polega na formułowaniu strategii tak, by pomóc państwom niestabilnym w poprawie swojej odporności.
By ją wykorzystać, Unia powinna skupić swoje działania na rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego oraz na wspieraniu rozwoju
instytucjonalnego na szczeblu lokalnym i regionalnym. Ta przewaga komparatywna jest zakorzeniona w historii rozszerzania
Wspólnoty, jak również w wielu politykach, na których UE może polegać, by podejmować odpowiednie działania. Jak wyjaśniono w
rozdziale 8, w odróżnieniu od większości agencji pomocowych4, UE może dowolnie łączyć takie zagadnienia jak handel, rolnictwo,
rybołówstwo, migracje, zmiana klimatu, ochrona środowiska, społeczny wymiar globalizacji, badania i rozwój, społeczeństwo
informacyjne, energia, bezpieczeństwo i sposób rządzenia. Oddziaływanie tych polityk, pozytywne lub negatywne, na niestabilność
państw znacznie wykracza poza czyste świadczenie pomocy finansowej.
1
2
3
4
W rozdziale 8 szczegółowo omówiono miejsca, które mogą wymagać intensywniejszej interwencji, by zaangażowanie UE przyniosło lepsze rezultaty.
Zobacz OEDC (2009), gdzie omówiono warunki, w których wsparcie budżetowe stanowi odpowiedni sposób pomocy państwom niestabilnym.
Collier 2009b.
Aspekt ten szerzej omówiony jest w dokumencie informacyjnym Colliera (2009a) w tomie 1B.
RAPORT EUROPEJSKI
O
131
Rozdział 9
Ponadto, historia UE jest oparta na rozwoju instytucjonalnym w zróżnicowanych i złożonych społeczeństwach z własnymi odrębnymi
instytucjami krajowymi. UE ma duże doświadczenie w radzeniu sobie z problemami państw z dysfunkcyjnymi instytucjami lub
w okresie przejściowym, które czerpie z własnej historii rozszerzania. Niektóre państwa, będące obecnie członkami UE (Grecja,
Portugalia i Hiszpania) zdołały w latach 70. XX wieku przejść pokojowo od zmilitaryzowanych dyktatur do demokracji. W latach 90. UE
pomagała także państwom Europy Wschodniej w ich transformacji gospodarczej, co wymagało znaczących reform instytucjonalnych,
przekształcenia systemów rządzenia oraz mechanizmów działań państwowych. Doświadczenia te same w sobie stanowią przewagę
komparatywną, ponieważ UE potrafi wykorzystywać własne doświadczenie jako „zestaw narzędzi” w sytuacjach niestabilności.
Agencje pomocowe oraz instytucje międzynarodowe często skupiają się na doraźnych działaniach naprawczych lub, ze względu na
swoje obowiązki instytucjonalne, na jednym szczegółowym zagadnieniu5. Stany Zjednoczone posiadają szeroki wachlarz polityk
podobnych do inicjatyw UE, lecz mają odmienną od Wspólnoty historię i, pomimo odradzającego się zainteresowania Afryką
Subsaharyjską, pozostają geograficznie odległe6. Chiny (oraz państwa arabskie) skupiają się raczej na budowaniu infrastruktury i
na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych w ziemię, co może okazać się błogosławieństwem lub przekleństwem dla państw
beneficjentów. Co prawda UE także bywa zaangażowana w proces budowania infrastruktury, lecz powinna skupiać swoje wysiłki
na rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego oraz instytucji, jako że dziedziny te stanowią o komparatywnej przewadze Wspólnoty.
1.2 POTRZEBA INTERWENCJI UE W NIEKORZYSTNYM KONTEKŚCIE GLOBALNYM
Angażowanie zasobów krajowych i wzmacnianie instytucji państwowych oraz spójności społecznej to kluczowe czynniki poprawy
odporności. Oba działania, z definicji, są trudne dla niestabilnych państw działających samodzielnie. A zatem, pomimo iż istnieje
potrzeba interwencji UE, walczenie z problemem niestabilności w Afryce Subsaharyjskiej stanowi ważne i trudne wyzwanie.
Brak działania niesie zatem ze sobą wysokie koszty zarówno dla darczyńców jak i beneficjentów. W przypadku państw niestabilnych
koszty odzwierciedla słaby rozwój ludzki i brak bezpieczeństwa wynikający z ciągłych nierówności w rozwoju. Dla Europy, położonej
geograficznie niedaleko od Afryki i bliskiej jej problemom wyżu demograficznego, uchodźców, nielegalnego handlu, przemytu,
przemocy ze względu na płeć oraz piractwa, negatywne wzajemne oddziaływanie może być bardzo znaczące.
Wyzwanie jest tym większe, że UE musi wchodzić w interakcje z niestabilnymi państwami z poszanowaniem ich suwerenności
narodowej. Państwa niestabilne rzadko kiedy są rozliczane przez swoich obywateli, ale muszą mieć odpowiednie warunki, by
identyfikować się ze swoimi inicjatywami politycznymi. Słabe możliwości egzekwowania prawa utrudniają ściąganie podatków.
Z kolei niezdolność do skutecznego zarządzania krajowymi zasobami szkodzi niezależności i możliwościom rządzenia.
Kryzys gospodarczy i finansowy 2009 roku dodatkowo utrudnił zaangażowanie w krajach niestabilnych. Państwa te silnie odczuły
kryzys, którego nie spowodowały, lecz który może zdestabilizować jeszcze więcej państw, przez co Milenijne Cele Rozwoju będą
trudniejsze do zrealizowania do 2015 roku. Kryzys wywarł silny negatywny wpływ na wartość dochodu na mieszkańca. Ponadto
nastąpił po dwóch innych niszczycielskich kryzysach, które dotknęły państwa niestabilne: żywnościowym i paliwowym. Fakt, że te
trzy wstrząsy nastąpiły niemalże jednocześnie, doprowadziło do negatywnego efektu mnożnikowego, przez co sytuacje awaryjne
stały się zasadą, a nie wyjątkiem. Państwa w sytuacjach niestabilności, próbując zareagować na zjawisko, które w ich rozumieniu
było serią krótkotrwałych wstrząsów, straciły z pola widzenia długoterminową perspektywę niezbędną do odzyskania stabilności.
Otoczenie gospodarcze zostało także dotknięte przez historycznie narastający nawis długu oraz poważne wewnętrzne
problemy społeczne w państwach UE. Kryzys doprowadził do sytuacji, w której zaangażowanie w długoterminowe polityki
jest jeszcze ważniejsze, jak również skuteczniejsze wykorzystanie pomocy na rzecz rozwoju. Krótkoterminowe polityki ad hoc,
słaba implementacja i monitoring, jak również fragmentacja i nakładanie się pomocy stały się przyczynami braku skuteczności.
Należy je zastąpić odpowiednim doborem prostych zasad wymienionych powyżej: mówienie jednym głosem, skupienie się na
długoterminowych politykach oraz zlecanie zadań partnerom.
1.3 ROLA DZIAŁACZY POZARZĄDOWYCH W NIESTABILNYCH PAŃSTWACH
Państwo przez długi czas było głównym punktem dostępu dla darczyńców, którzy postrzegają interwencje za pośrednictwem
instytucji państwowych jako sposób na zwiększenie odpowiedzialności, zwalczanie nierówności pomiędzy płciami, budowanie
zaufania, tworzenie wspólnych ram prawnych oraz gwarantowanie rządów prawa.
Jednakże obecne instytucje państwowe są pod wpływem historycznych uwarunkowań okresu formowania się państwa oraz swoich
interakcji z grupami etnicznymi i religijnymi, a także są zależne od cech geograficznych kraju. Co więcej, rządy Afryki Subsaharyjskiej
często twierdzą, że nie są odpowiedzialne za niestabilność sytuacji, zrzucając winę na przyczyny „zewnętrzne”.
Tak więc budowanie państwowości oraz osiąganie spójności społecznej wymaga mobilizacji działaczy pozarządowych –– czasami
spoza struktury państw niestabilnych –– którzy dysponują wiedzą o kontekście lokalnym oraz cennymi zasobami ludzkimi.
5
6
Zobacz na przykład „World Food Price” na temat niedoboru żywności.
Gartner 2009.
132
Wnioski – priorytety i zalecenia
2. PRIORYTETY I ZALECENIA
Przy definiowaniu własnych priorytetów UE powinna brać pod uwagę zarówno cechy wspólne jak i
specyficzne danego niestabilnego kraju Afryki Subsaharyjskiej (patrz rozdział 2), oraz własną przewagę
komparatywną w stosunku do innych darczyńców czy instytucji międzynarodowych (patrz powyższa
dyskusja oraz rozdział 8).
Pomimo iż niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej różnią się od siebie pod wieloma względami, łączą je pewne wspólne
słabości, które utrudniają tworzenie silnego państwa zdolnego do realizacji swoich podstawowych funkcji. Te negatywne czynniki
są następujące:
• Niezdolność do zmobilizowania zasobów krajowych oraz związana z tym silna zależność od zewnętrznych źródeł finansowania.
• Fakt, że system gospodarczy opiera się na kilku produktach podstawowych (w większości państw tylko na jednym), co determinuje
niestabilny wzór wzrostu oraz decyduje o silnej koncentracji przychodów z eksportu.
• Słaby stan infrastruktury miękkiej i twardej, który prowadzi do odcięcia państw od korzyści wynikających z globalizacji,
przeszkadzając im w dostępie do głównych rynków zbytu.
• Słaby rozwój społeczny, który utrudnia wykorzystywanie nadarzających się okazji.
• Wysokie narażenie na ryzyko wybuchu konfliktów zbrojnych.
Te cechy utrudniają osiągnięcie fundamentalnego celu każdej pomocy zewnętrznej w państwach niestabilnych, a mianowicie
przyczynienia się do endogennego procesu budowania państwowości7. UE zatwierdziła ten główny priorytet w Konsensusie
Europejskim w sprawie rozwoju8, dlatego też jej zaangażowanie w sprawy niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej powinno
skupiać się na tym długofalowym celu. Owe pięć kluczowych cech sugeruje pięć głównych priorytetów dla programów UE na
rzecz państw niestabilnych.
Priorytet 1: Określenie i wspieranie sił napędzających oraz podmiotów zaangażowanych w budowanie państwowości
i spójności społecznej. Złożoność europejskiego wsparcia dla budowania państwowości wynika z faktu, że nie może ono być
inspirowane zewnętrznym spojrzeniem. Proces budowy państwowości w niestabilnych krajach Afryki nie będzie przypominał XIXwiecznego tworzenia struktur państwowych w Europie9. Na tej samej zasadzie spójność społeczna pomiędzy grupami etnicznymi
i wyznaniami, które różnią się od siebie od stuleci, nie będzie taka sama. Znajomość kontekstu lokalnego odgrywa zatem kluczową
rolę w zewnętrznym zaangażowaniu w sprawy niestabilnych państw. Jest to niezbędne do określenia, które czynniki mogą napędzać
zmiany, wyprowadzając te kraje z niestabilności innymi być może ścieżkami. Oprócz konieczności wzmocnienia „czynników zmiany”,
szczególnie poprzez zachęcenie kobiet do udziału w procesie budowy państwowości, równie ważne jest – jeżeli strategia sprzyjania
demokracji ma odnieść sukces – by osłabić tych, którzy potencjalnie „grają prawem weta”10 i wesprzeć liderów w ich wysiłkach odbudowy
zaufania społecznego między państwem a obywatelami oraz pomiędzy różnymi frakcjami i grupami etnicznymi, które mogłyby popaść
w konflikt. Jeśli pewne grupy są dyskryminowane i wykluczane z przedstawicielstwa politycznego, prawdopodobieństwo konfliktów
jest większe, a wydostanie się z niestabilności znacznie trudniejsze.
Co prawda w państwach niestabilnych istnieje potencjał organizacyjny11, ale musi on zostać skierowany na rzecz realizacji innych
wspólnych celów, takich jak mobilizacja środków krajowych oraz lepsze zarządzanie przychodami z zasobów naturalnych. Elity
mogą odgrywać ważną rolę, ale w niektórych państwach niestabilnych grupy etniczne lub religijne bywają niechętne do budowania
skutecznego potencjału państwa. Czasami są nawet zainteresowane podważaniem jego autorytetu. A zatem nie mają motywacji
do osiągania konsensusu. Brak spójności społecznej zmniejsza zapotrzebowanie na dobre rządzenie na poziomie społeczności.
Priorytet 2: Zniwelować rozbieżności pomiędzy krótkofalowymi potrzebami a długoterminową polityką oraz
odpornością. By przesunąć uwagę państw niestabilnych od zaspokajania pilnych doraźnych potrzeb w kierunku planowania na
przyszłość, UE mogłaby ustanowić mechanizmy ubezpieczeniowe mające zredukować ryzyko zmienności przychodów z eksportu.
Dzięki stabilniejszej bazie przychodów (ramka 9.1) państwa niestabilne mogłyby opracowywać długofalowe polityki krajowe.
Rzeczywiście, zgodnie z niedawną sugestią Bourguignona i in. oraz biorąc pod uwagę niską odporność państw niestabilnych na
wstrząsy zewnętrzne, a w szczególności na fluktuacje cen towarów oraz zmiany warunków handlowych, należy dokładnie zbadać
potencjał rozwojowy wsparcia darczyńców mającego wzmocnić umiejętność radzenia sobie z ryzykiem oraz wesprzeć mechanizmy
ubezpieczeniowe, jak również możliwość wykorzystania pomocy do „łagodzenia międzynarodowych wstrząsów” (2008).
7
8
9
10
11
Zobacz OECD/DAC 2007.
Parlament Europejski Rada Komisja 2006.
Często uznaje się wybory za niezbędny element w procesie budowania państwowości. Jednakże mogą one być fałszowane, jeśli społeczeństwo nie podziela
wiary w fakt, że wyrażają one zbiorową wolę narodu.
Zobacz Magen i Morlino 2008, str. 256-257.
Na przykład, niektóre państwa są w stanie zmobilizować oddziały zbrojne, podczas gdy inne potrafią usprawnić systemy edukacyjne; jeszcze inne kraje
posiadają skuteczne systemy transferu pieniędzy.
RAPORT EUROPEJSKI
O
133
Rozdział 9
Ramka 9.1: Propozycja w ramach stabilizacji przychodów
By pomóc państwom niestabilnym w wydłużeniu horyzontu czasowego ich polityk, często ograniczonego z powodu
nadzwyczajnych okoliczności, UE mogłaby z góry zobowiązać się do skierowania pomocy do państw, których ceny
eksportowe spadają poniżej określonego poziomu progowego. Państwa niestabilne mogłyby wówczas realizować bardziej
długofalowe priorytety, wiedząc, że ich dochody nie spadną poniżej pewnego minimalnego progu.
Wdrożenie takiego programu może okazać się trudne. Pierwszym krokiem jest wiarygodne zobowiązanie. Koszyk produktów
oraz cenę interwencyjną należy określić z góry, by uniknąć interferencji w produkcję krajową oraz wybory eksportowe.
Taki mechanizm stabilizacyjny powinien zostać jasno zdefiniowany jako działanie tymczasowe. Można by także nagradzać
państwa za przeznaczanie funduszy na długoterminowe polityki w takich dziedzinach jak edukacja lub zdrowie.
Może okazać się, że WE ma przewagę komparatywną w stosunku do innych darczyńców, jeśli będzie wspierać taki
mechanizm. Jest raczej mało prawdopodobne, by poszczególne państwa przeznaczały znaczną część swoich wypłat
w ramach pomocy na taki automatyczny mechanizm, podczas gdy WE –– która reprezentuje interesy państw członkowskich
–– może w sposób bardziej wiarygodny zobowiązać się do wsparcia takiego instrumentu. Monitoring funduszy mógłby
objąć lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego (także z góry, by uniknąć problemów z wiarygodnością).
Priorytet 3: Rozwój kapitału ludzkiego i społecznego. Inwestycje w edukację w niestabilnych państwach, niwelowanie
różnic pomiędzy płciami oraz rozwój kapitału społecznego to kluczowe działania sprzyjające osiąganiu trwałego i zrównoważonego
wzrostu oraz rozwoju. Państwa niestabilne są narażone na zakłócenia w edukacji publicznej, które z kolei powodują mniejszą liczbę
osób zapisanych do szkół i zwiększają analfabetyzm wśród dorosłych. Nie tylko edukacja podstawowa, ale także szkolnictwo wyższe
potrzebują odpowiedniego finansowania. W 1970 r. około 30% osób dorosłych w Afryce Subsaharyjskiej umiało czytać i pisać. Do
roku 1990 liczba ta wzrosła do 51% a do 2006 osiągnęła poziom 63% (lecz jedynie 59% w państwach niestabilnych). Rozbieżności
w dziedzinie umiejętności czytania i pisania należy jak najszybciej zniwelować. Dzięki większej liczbie osób posiadających te
umiejętności, państwa niestabilne mogą znacząco poprawić swój wskaźnik rozwoju ludzkiego oraz wspierać wzrost gospodarczy.
Szczególnie ważna jest edukacja kobiet, ponieważ ma wpływ na współczynnik dzietności oraz na zdrowie i dobrobyt członków
gospodarstwa domowego, w szczególności dzieci12. Kluczową rolę mogłoby również odegrać objęcie interwencjami chłopców
i młodych mężczyzn, szczególnie w krajach niestabilnych po ustaniu konfliktu, w celu zmniejszenia ich zainteresowania bezprawną
działalnością, jak np. nielegalny handel czy przemyt. W tym kontekście edukacja może nie być jedynym rozwiązaniem dla
młodych mężczyzn. W związku z tym można także wprowadzać środki zmierzające do zredukowania obciążających przepisów
oraz zapewnienia odpowiedniego środowiska biznesowego z niewielką liczbą barier gospodarczych lub biurokratycznych (przy
zerowym koszcie). Byłoby to bardzo ważne dla tworzenia miejsc pracy, co z kolei dałoby nadzieję i zapewniło przyszłość młodym
pokoleniom, przekonując je, że bycie buntownikiem nie jest jedynym sposobem poprawy jakości swojego życia.
Państwa członkowskie UE mogłyby otworzyć swoje granice dla studentów z państw niestabilnych, wiedząc, że zagraniczne
kształcenie przyczynia się do instytucjonalnego rozwoju kraju pochodzenia (ramka 9.2)13. UE mogłaby także pomóc poprzez
rozwijanie lokalnych uniwersytetów i ośrodków badawczych oraz stworzenie systemu zachęt, by stymulować innowacyjność
w takich dziedzinach jak wydajne wykorzystanie wody w niekorzystnych warunkach klimatycznych oraz rozwiązywanie problemów
zdrowotnych, na przykład AIDS i malarii.
Ramka 9.2: Polityki UE a rozwój kapitału ludzkiego w Afryce
Yaw Nyarko, Uniwersytet Nowojorski
Kapitał ludzki to ważny składnik rozwoju gospodarczego. W Afryce Subsaharyjskiej kapitał ludzki pozostaje na niskim
poziomie pomimo masowych inwestycji rządowych w edukację. Rozwój kapitału ludzkiego w Afryce Subsaharyjskiej –
jeden z najlepszych sposobów na poprawę poziomu życia oraz wsparcie rozwoju gospodarczego – to dziedzina, w której
Unia Europejska może wykazać się skutecznością i odegrać wyraźną rolę.
12
13
Według niepotwierdzonych źródeł (zob. Gartner 2009), dzieci matek, które ukończyły pięć klas szkoły podstawowej, mają o 40% większe szanse przeżycia
dłużej niż pięć lat. A zatem, biorąc pod uwagę duży współczynnik umieralności dzieci poniżej wieku pięciu lat w państwach niestabilnych podkreślony w
rozdziałach 1 i 2, oddziaływanie takiej inwestycji powinno być istotne.
Zobacz, na przykład, Spilimbergo 2009.
134
Wiele badań wykazało związki pomiędzy kapitałem ludzkim a rozwojem gospodarczym (zob. Spiegel i Benhabib 2005 oraz
źródła cytowane w tej publikacji). Wykwalifikowani robotnicy są potrzebni, by ułatwić przyjmowanie nowych technologii,
wdrażanie przedsiębiorczych inicjatyw, prowadzenie i zarządzanie systemem opieki zdrowotnej oraz planowanie krajowych
gospodarek. Pomimo znaczącego udziału procentowego rządowych środków budżetowych wydawanych na edukację,
poziom wykształcenia w wielu państwach afrykańskich pozostaje niski. W 2000 roku, który był ostatnim, dla którego
dostępne są dość kompletne dane międzynarodowe14, liczba Ghanijczyków z wyższym wykształceniem – w kraju o populacji
ponad 20 milionów mieszkańców – wyniosła około 81 tys. osób. By umieścić te dane w kontekście, wystarczy zaznaczyć, że
Uniwersytet Nowojorski (gdzie wykładam i który jest jedną z wielu uczelni w stanie, w którym leży Nowy Jork) przyjmuje
około połowy tej liczby studentów. W wielu państwach afrykańskich te dane są podobnie niskie – dla Kenii jest to 124 tys.,
a w przypadku Ugandy 63 tys. W wielu krajach kontynentu afrykańskiego udział odpowiedniej grupy wiekowej z wyższym
wykształceniem wynosi od 3% do 5% – czyli znacznie poniżej standardów międzynarodowych. Wielkość ta wynosi 70%
w Republice Korei, w Singapurze i wielu innych państwach.
Dane dotyczące liczby lekarzy są równie alarmujące. W 2004 r. w Ghanie było 1 860 zarejestrowanych lekarzy – tyle samo
ile wynosi obecnie liczba studentów na wydziale medycznym Uniwersytetu Nowojorskiego. Z tych danych wynika, że na
11 200 pacjentów przypada 1 lekarz. W Malawi w 2004 r. praktykowało 124 lekarzy, co prowadzi do niezwykle niepokojącego
współczynnika 88 tys. pacjentów na 1 lekarza. Na Zachodzie liczba pacjentów przypadających na jednego lekarza wynosi
około 227 we Włoszech i 476 w Zjednoczonym Królestwie.
Państwa Afryki Subsaharyjskiej dokonały znacznych postępów w dziedzinie kapitału ludzkiego od uzyskania niepodległości
w latach 60. XX wieku, ale czeka je jeszcze wiele pracy. Jednakże, gdy tylko pojawia się temat zwiększania kompetencji
w Afryce, dyskusja prawie zawsze dryfuje w kierunku tzw. „drenażu mózgów”. Ten argument służy dla poparcia ograniczenia
zewnętrznego wsparcia dla szkolnictwa wyższego w Afryce oraz zatamowania odpływu wykwalifikowanego personelu na
Zachód. Jest to błąd. Istnieją subtelności w pomiarze zarówno drenażu mózgów jak i fali powrotów. Jest to dziedzina, w której
Unia Europejska mogłaby przejąć wiodącą rolę w sposób, który byłby niezmiernie korzystny dla Afryki Subsaharyjskiej – jak
również dla państw członkowskich UE.
Procent Afrykańczyków z wyższym wykształceniem mieszkających za granicą jest wysoki: 52% dla Sierra Leone, 46% dla
Ghany, 44% dla Kenii oraz 35% w przypadku Ugandy. Należy także podkreślić pewne szczególne cechy zmierzonego drenażu
mózgów. Po pierwsze zjawisko drenażu mózgów to obraz rozkładu umiejętności w pewnym obszarze geograficznym
i w danym czasie. Wiele spośród osób obecnie zarządzających szpitalami, ministerstwami oraz innymi instytucjami w Afryce
to ludzie, którzy wyjechali za granicę na czas edukacji, a następnie powrócili do kraju z większymi umiejętnościami. Swego
czasu byli oni wliczani do statystyk opisujących drenaż mózgów. Umiejętności osób powracających po przeszkoleniu są
niezwykle ważne dla wewnętrznego rozwoju państw pochodzenia. Dane pokazują dość wysoki odsetek powrotów po
zakończeniu kształcenia. Powinniśmy zatem mówić raczej o przepływie a nie jedynie o drenażu mózgów.
Ostatnie badania wskazują także jak ważne są przekazy pieniężne pracowników zagranicznych zasilające gospodarki krajów
pochodzenia. Easterly i Nyarko (2009) podjęli próbę stworzenia bilansu plusów i minusów zjawiska drenażu mózgów,
uznając przekazy pieniężne oraz powracających pracowników za elementy korzystne. Badania te pokazują, jak ważne dla
państwa pochodzenia jest zjawisko „przepływu mózgów”.
Inni naukowcy podkreślają, że drenaż mózgów ma wyraźne działanie zachęcające. Możliwość opuszczenia lokalnych
gospodarek, by kontynuować studia za granicą lub uzyskać wyższe wynagrodzenie zwiększa potrzebę dążenia do wyższego
wykształcenia, co może poprawić poziom edukacji na rynku lokalnym, nawet jeśli część osób pozostanie poza ojczyzną.
Gdyby nawet wszyscy lekarze z Ghany i Malawi żyjący za granicą powrócili do domu, liczba pacjentów przypadających
na lekarza nadal pozostawałaby znacząco poniżej standardów międzynarodowych. Potrzebne jest znaczne zwiększenie
poziomu umiejętności, co odpowiada dziesięciokrotnie wyższej liczbie studentów.
Z tej analizy wynika kilka zaleceń:
• Należy wprowadzić niebieską kartę UE przypominającą zieloną kartę w Stanach Zjednoczonych. Różne propozycje systemu
niebieskich kart UE ułatwiłyby imigrację do Europy w ramach zwiększenia umiejętności, poprawiając status majątkowy
emigrantów oraz zwiększając przekazy pieniężne na rzecz ich rodzin. Wielu z nich w końcu wróci do swoich ojczyzn
z lepszym wykształceniem. Należy wspierać zjawisko powrotu wykwalifikowanych pracowników i ekspertów do ich krajów
pochodzenia (dzięki elastycznym okresom „urlopów naukowych” dla właścicieli kart). W ramach globalnej konkurencji
14
Docquier i Marfouk, 2005.
RAPORT EUROPEJSKI
O
135
Rozdział 9
o umiejętności, wprowadzenie systemu niebieskich kart UE pozwoliłoby Europie na skuteczniejsze współzawodniczenie
ze Stanami Zjednoczonymi z ich systemem zielonych kart dla wysoce wykwalifikowanych pracowników. Jeśli mechanizm
ten zostanie odpowiednio przygotowany, skorzystają na nim zarówno państwa Afryki Subsaharyjskiej jak i kraje UE.
• Należy rozszerzyć system dwustronnych umów migracyjnych, które zezwalają na emigrację określonej liczby pracowników
z Afryki do Europy. Takie porozumienia należy tak opracować, by pozwolić na powrót wykwalifikowanych osób do
ojczyzny i by zachęcać do tego.
• Systemy pożyczek studenckich oraz inwestycje w profesjonalną edukację powinny być rozszerzone, by zaspokoić rosnące
zapotrzebowanie na wykwalifikowanych i profesjonalnych pracowników z Afryki. Ten proces mógłby się samofinansować
przy wyższych spłatach dla studentów, którzy emigrują i zniżkach dla tych, którzy pozostają w ojczyźnie; wszyscy
studenci powinni zacząć spłacać zobowiązania, gdy podejmą pracę. Finansowanie z UE mogłoby być pomocne przy
ustanawianiu takich systemów.
Migracja oraz przepływ osób, zarówno wykwalifikowanych jak i niewykwalifikowanych, zawsze były częścią historii ludzkości.
Źródłem wszystkich migracji jest najprawdopodobniej wielka wędrówka ludów z wschodnioafrykańskiej doliny ryftowej,
która doprowadziła w końcu do utworzenia pierwszych osad ludzkich w obecnej Europie. Były także masowe ruchy ludności
europejskiej zmierzające do zasiedlenia Nowego Świata od XVI wieku. W XVIII wieku Afrykańczycy pobierali nauki na
europejskich uniwersytetach. Fourah Bay College w Sierra Leone, jeden z pierwszych uniwersytetów w stylu europejskim
w Afryce Subsaharyjskiej, był początkowo ośrodkiem dla powracających niewolników. Następnie stał się inkubatorem
afrykańskiego ruchu niepodległościowego.
Poważnym błędem byłoby doprowadzenie do sytuacji, gdy obecny kryzys finansowy oraz niewłaściwe zrozumienie zjawiska
drenażu mózgów doprowadziłyby do zakłócenia ważnego procesu rozwoju umiejętności i „przepływu mózgów”. Należy
raczej kreatywnie wykorzystać zachęty do migracji oraz korzyści z niej wynikające, by zwiększyć poziom kwalifikacji kapitału
ludzkiego w Afryce Subsaharyjskiej, co także jest korzystne dla Europy.
Priorytet 4: Wspieranie lepszej administracji regionalnej, w tym procesu integracji regionalnej. Działania polityczne
na szczeblu regionalnym powinny korzystać z mechanizmów integracji regionalnej, które pomagają w internalizacji wzajemnych
oddziaływań z sąsiadującymi państwami oraz niwelują niektóre lokalne słabości instytucjonalne (ramka 9.3).
Ramka 9.3: Odpowiedni poziom integracji regionalnej
W ramach Wspólnej strategii UE-Afryka (JEAS) Unia może promować subregionalny dialog polityczny i przyczyniać się
do skutecznego wdrożenia zasady subsydiarności opartej na zaufaniu. Lokalne przywództwo jest ważne, jeśli układy
regionalne mają przyczynić się do budowania państwowości. Potrzebne są odpowiednie systemy zachęt dla regionalnych
liderów takich jak Nigeria oraz RPA, by kraje te w pełni angażowały się w regionalne umowy partnerstwa gospodarczego
i by odgrywały rolę przywódców15.
Ze względu na duże zróżnicowanie gospodarcze w ramach regionalnych grup afrykańskich, integracja z WE (oraz z rynkiem
globalnym) będzie najpewniej oddziaływała odmiennie na poszczególne państwa regionu. Mogą pojawiać się różne
konfiguracje subregionalnych „struktur promienistych”, które mogą się umacniać, tworząc napięcia oraz pogłębiając
nierówności w ramach podgrup. Mechanizmy transferowe mogą okazać się potrzebne, by złagodzić niektóre sytuacje
i zredukować nierówności pomiędzy regionami. Projekty inwestycyjne na szczeblu subregionalnym powinny być opracowane
oraz dotowane tak, by sprzyjać lokalnej konwergencji. W ramach strategii JEAS dialog polityczny z liderami subregionalnymi
może być tak wymierzony, by zachęcać ich do uczestnictwa w takich subregionalnych mechanizmach kompensacyjnych.
W tym względzie UE mogłaby wykorzystać własne doświadczenie w ramach promowania subregionalnych funduszy
strukturalnych.
Regionalne porozumienia handlowe mogą pomóc państwom afrykańskim w osiągnięciu korzyści skali, poprawie konkurencyjności
wewnętrznej oraz zwiększeniu zwrotów z inwestycji, jak również przyciągnąć bezpośrednie inwestycje zagraniczne, co prowadzi
do transferu technologii oraz wzrostu gospodarczego. Porozumienia regionalne mogłyby także pozwolić na łączenie zasobów
15
Państwa te nie podpisały żadnych umów przejściowych i prowadzą wymianę handlową z UE na podstawie innych systemów handlowych.
136
różnych gospodarek w ramach wspólnej realizacji projektów infrastrukturalnych, a zatem zinternalizować międzypaństwowe
regionalne efekty takich inwestycji16. To z kolei sprawiłoby, że głos małych państw afrykańskich byłby lepiej słyszalny w ramach
negocjacji umów z innymi układami handlowymi lub partnerami prywatnymi.
Patrząc z perspektywy korzyści skali w ramach zapewniania bezpieczeństwa i innych dóbr publicznych, jak również na produkcję
prywatnych dóbr niezbywalnych, można wysunąć argument, że typowe państwo afrykańskiej jest za małe17. Standardowe teorie
dotyczące internalizacji sugerują, że zarówno zapewnianie regionalnych dóbr publicznych (takich jak międzypaństwowy transport
i sieci infrastrukturalne) jak i regulację regionalnych „plag” publicznych (takich jak wyścig zbrojeń między krajami sąsiadującymi,
rozprzestrzenianie się chorób oraz niebezpieczne regiony przygraniczne) najskuteczniej można realizować w ramach wewnętrznych
umów afrykańskich.
Regionalne porozumienia integracyjne także bywają narzędziami tworzenia instytucji. Mogą pomóc w reformach polityk tworzących
instrumenty zaangażowania –– szczególnie ważne dla państw o słabym wewnętrznym potencjale zaangażowania. Wkraczanie
do układu handlowego z silnymi „regułami klubowymi” może pomóc w zakotwiczeniu reform demokratycznych i w podkreśleniu
wiarygodności w państwach członkowskich.
Podejście oparte na integracji regionalnej odnosiło do tej pory jedynie ograniczone sukcesy w Afryce Subsaharyjskiej. Problemem
może okazać się egzekwowanie przepisów, jak również dwuznaczność związana z regionalnym przywództwem. Ze względu
na niesprawne rządy, słabe krajowe struktury instytucjonalne oraz brak woli politycznej, polityki regionalne często były źle
wprowadzane. Efekty gospodarcze umów handlowych okazały się nieco rozczarowujące, a regionalna integracja władzy politycznej
była szczególnie ograniczona, przy niewielkim delegowaniu kompetencji do organizacji regionalnych18. Brak bezpieczeństwa
i niestabilność stanowią zagrożenie dla udanej integracji regionalnej19. Początkowa logika regionalizmu politycznego w Afryce
oparta była na silnym przywiązaniu do suwerenności państwa oraz na zasadzie nieinterferowania20.
Utworzenie Nowego Partnerstwa na Rzecz Rozwoju Afryki (NEPAD) odzwierciedla nowsze próby „połączenia suwerenności”,
by poprawić jakość rządzenia za pomocą afrykańskiego mechanizmu wzajemnej weryfikacji. Te nowe wydarzenia są zgodne
z poglądem, który uznaje zarówno wagę regionalnych zależności wzajemnych, które prowadzą do klastrów niestabilności21, oraz
porażkę podejścia w pełni „skupionego na państwie” (w stylu europejskim) do budowaniu potencjału22. Takie procesy budowania
systemu rządów sterowane na szczeblu regionalnym powinny być szerzej promowane, by wspierać budowanie państwowości
w słabych państwach (ramka 9.4).
Ramka 9.4: Dylemat przywództwa i hegemonii w budowaniu rządów sterowanych
regionalnie
Rozważania konceptualne sugerują, że budowanie struktury rządów sterowane lokalnie ma szansę być skuteczniejsze, gdy
uwzględnia się dużych partnerów, którzy bardziej wiarygodnie egzekwują zasady danego układu blokowego, a zatem są
lepszymi punktami oparcia dla budowania instytucji politycznych. Jednocześnie egzekwowanie zasad powinno być oparte
na pewnych przepisach. Duzi partnerzy nie powinni wykorzystywać swojego lepszego (i bardziej wiarygodnego) położenia
w ramach egzekwowania zasad do realizacji oportunistycznych i hegemonistycznych celów. Pojawia się zatem poważny
dylemat polityczny, jako że cechy, które czynią z dużego partnera wiarygodny podmiot wdrażający zasady bloku, mogą
także skłonić go do zachowań hegemonistycznych. Ta dwuznaczność może doprowadzić do braku zaufania w układzie
i ograniczyć skuteczność systemu opartego na przepisach.
W Afryce tę sytuację dobrze ilustruje przykład dwóch regionalnych porozumień z dominującymi partnerami: Wspólnota
Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej (ECOWAS) z Nigerią oraz Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju (SADC)
z RPA. Obecność większego gracza w regionie wygenerowała siłę przywódczą, która pozwoliła na przeprowadzenie
misji bezpieczeństwa w Afryce (w Liberii i Lesotho). Jednakże w obu przypadkach istniały przesłanki, że wykorzystanie
16
17
18
19
20
21
22
Zobacz Collier 2006. UNCTAD (2009), na przykład, twierdzi, że współpraca regionalna powinna być oparta na rozwoju infrastruktury i podkreśla korzyści
wspólnej infrastruktury. W Afryce Wschodniej „kolej była zarządzanym regionalnie i względnie tanim środkiem transportu łączącym Ugandę z oceanem
przez Kenię. Zmieniło się to w 1977 roku, gdy Koleje Afryki Wschodniej podzielono na segmenty krajowe zarządzane na szczeblu krajowym. Ten podział
doprowadził do zmniejszenia efektywności kolei, ponieważ wygenerował dodatkowe koszty zarządu, konserwacji, kontroli granicznych oraz inne koszty
koordynacyjne” str. 41.
Collier 2006.
Yang i Gupta 2005.
UNECA 2006 i Fanta 2008.
Gandois 2005.
UNECA 2004.
Kaplan 2006.
RAPORT EUROPEJSKI
O
137
Rozdział 9
mechanizmów regionalnych sprowadzało się ex-post do racjonalizacji oportunistycznych motywów. Pozycja RPA, jako
kraju skutecznie egzekwującego „zasady dobrego rządzenia” w SADC także została podważona z powodu apartheidu
oraz dziedzicznej nieufności, która nadal panuje wśród regionalnych partnerów. Jak zauważył jeden z obserwatorów:
„roszczenie sobie przez RPA statusu ‘zarządcy ds. bezpieczeństwa’ w regionie południowoafrykańskim, aczkolwiek nie zostało
oficjalnie sformułowane, spotyka się ze sprzeciwem, zwłaszcza państw takich jak Zimbabwe, które piastowały stanowisko
regionalnego hegemona zanim Republika Południowej Afryki powróciła do SADC”23. Ogromne różnice gospodarcze
pomiędzy RPA a jej partnerami regionalnymi także podsycają poczucie zazdrości i lęku przed regionalnym hegemonem, co
zredukowało jego umocowanie jako lidera regionalnego. Zachęciło to także inne państwa SADC do zawarcia alternatywnych
regionalnych układów, by stworzyć przeciwwagę dla dominacji RPA924.
Priorytet 5: Wzmocnienie bezpieczeństwa w regionie. Potrzebny jest długofalowy wysiłek, by utrzymać i rozszerzyć
gotowość obywateli europejskich do dalszego zaangażowania i uczestnictwa w globalnych rządach. W ramach opracowywania
polityk bezpieczeństwa, twórcy polityk UE powinni brać pod uwagę fakt, że działania w pewnych dziedzinach, od rolnictwa
i rybołówstwa po handel, mogą mieć implikacje dla bezpieczeństwa i że inicjatywy związane z bezpieczeństwem mogą z kolei
wpływać na rozwój i handel. UE powinna zmienić swoje liniowe podejście do inżynierii społecznej skoncentrowane na dostępnych
instrumentach i skupić się bezpośrednio na problemie i na bardziej elastycznym, strategicznym podejściu, które uwzględnia
kwestionowany i polityczny charakter licznych celów donatorów i polityk. Coraz częstsze uciekanie się do instrumentów działań
cywilnego i wojskowego zarządzania kryzysowego stanowi okazję nie tylko do wspierania wspólnego planowania (wojskowego,
cywilnego i w zakresie pomocy rozwojowej), ale również bardziej strategicznego myślenia. Jest to również okazja, aby nagrodzić
przystosowywanie się oraz podejmowanie ryzyka przez personel lokalny, co jest często kluczowe w sytuacjach niestabilności.
Ignorowanie potrzeb ludności w zakresie bezpieczeństwa przynosi niekorzystne skutki: zamiast wdrażać istniejący uprzednio plan
projektu, można wiele osiągnąć, jeżeli poważnie potraktuje się potrzeby bezpieczeństwa populacji lokalnej, co jest pierwszym
krokiem w kierunku autentycznej identyfikacji z działaniami.
2.1 POTRZEBA DŁUGOFALOWEGO I ELASTYCZNEGO PODEJŚCIA
Jeśli UE ma działać odpowiednio do zróżnicowanych osiągnięć i cech niestabilnych państw Afryki Subsaharyjskiej, musi obrać
elastyczne podejście i wdrożyć nowe formy pomocy dla rządów oraz wsparcia na rzecz rozwoju, by poprawić skuteczność swoich
działań (ramka 9.5).
Ramka 9.5: Ponowna ocena zarządzania programami pomocowymi
Ramon Marimon, Europejski Instytut Uniwersytecki
Skuteczność każdej polityki finansowej zależy od jakości jej wdrożenia. Jest to szczególnie ważne w przypadku wsparcia
dla państw niestabilnych. Problem ten został już dawno zauważony. To na nim skupiała się Deklaracja Paryska z 2005 roku
w sprawie skuteczności pomocy oraz jej kontynuacja z 2008 r., czyli Plan działania z Akry.
Skuteczne zarządzanie politykami pomocowymi wymaga przede wszystkim identyfikacji uczestników (darczyńców,
rządów państw udzielających pomocy, beneficjentów, rządów państw-beneficjentów) oraz ich relacji. Należy określić,
kto jest odpowiedzialny za opracowanie celów ogólnych i szczegółowych oraz odpowiadających im programów oraz kto
będzie je wdrażał. Szczególnie ważne jest zdefiniowanie roli agencji pomocowych oraz zakresu ich autonomii w stosunku
do innych podmiotów.
Najprostszym układem pomocy dla rządów jest wsparcie budżetowe w sytuacji, gdy nie ma problemów z kwalifikowalnością
lub szczególnych potrzeb w ramach monitoringu25. W takiej idealnej sytuacji istnieje niewielkie zapotrzebowanie na agencje
pomocowe, jako że rządy-beneficjenci (w tym przypadku tożsame z beneficjentami) bezpośrednio wdrażają odpowiednie
polityki. Darczyńcy mogą ustanawiać ogólne cele, lecz rządy-beneficjenci wyznaczają sobie zamierzenia szczegółowe – choć
często także cele ogólne. Jednakże taka wyidealizowana forma wsparcia budżetowego zakłada, że państwa-beneficjenci
posiadają instytucje rządowe, które reprezentują interesy beneficjentów, są wysoko rozwinięte i zmotywowane do tworzenia
dobrych polityk. W państwach niestabilnych tak się nie dzieje. W rzeczywistości problem zaangażowania pojawia się nawet
23
24
25
Qobo 2007, str. 17.
Na przykład członkowie SADC Malawi, Mauritius, Zimbabwe i Zambia – będące państwami niestabilnymi – są jednocześnie uczestnikami COMESA.
W kwestii warunków kwalifikowalności i powiązanych zagadnień dotyczących monitoringu, patrz Biuro Współpracy EuropeAid (2009).
138
w krajach rozwijających się ze stosunkowo dobrymi systemami rządzenia: coroczne rewizje budżetowe często oznaczają,
że polityki rozwojowe cierpią na skutek uznaniowych cięć, gdyż inne potrzeby są traktowane priorytetowo. Niedawny
kryzys finansowy dostarczył przykłady takich problemów z zaangażowaniem. Tych trudności da się uniknąć przekazując
odpowiedzialność za polityki pomocowe oraz tworząc wieloletnie budżety dla agencji pomocowych.
Problemy z zaangażowaniem nie są jednakże ograniczone do trudności wynikających z uznaniowej polityki finansowej.
Pojawiają się również, gdy podważone jest zaufanie z racji uznaniowych zmian politycznych lub gdy polityki pomocowe są
narażone na manipulację ze strony potężnych grup. Tak więc usunięcie problemów z zaangażowaniem to pierwszoplanowe
założenie, by uzyskać autonomiczne agencje pomocowe, które są w stanie realizować długofalowe cele bez uznaniowych
zmian i lokalnych zniekształceń. Drugie założenie głosi, że polityka pomocowa może stać się bardzo złożonym zadaniem
wymagającym odpowiedniego potencjału, specjalizacji, lokalnej wiedzy i profesjonalizmu. Dzieje się tak, gdy wsparcie
budżetowe – dla rządów lub organizacji pozarządowych – wymaga ścisłego monitoringu lub gdy nie stanowi skutecznego
mechanizmu pomocowego i gdy programy pomocowe muszą być wdrażane.
Ani agencje darczyńców ani rządy-beneficjenci nie są w pełni odporni na problemy z zaangażowaniem. Z racji zależności
od rządów, nie są oni w stanie odizolować się od polityki oraz przesunięć budżetowych. Agencje darczyńców, odległe
od państw-beneficjentów, nie posiadają odpowiednich zachęt, wiedzy lokalnej ani kapitału zaufania, by skutecznie
i spójnie monitorować lub wdrażać polityki pomocowe. Agencje rządów-beneficjentów, zbyt blisko związane z samymi
beneficjentami, mogą znajdować się pod naciskiem potężnych grup lokalnych zmierzających do skierowania pomocy na
inne tory niż jej najskuteczniejsze wykorzystanie. Organom tym może też brakować odpowiednich zachęt, by monitorować
przydzielanie pomocy w formie wsparcia budżetowego lub programów pomocowych. Czasami dysponują wiedzą lokalną,
ale brakuje im możliwości uczenia się od siebie nawzajem lub budowania reputacji i zaufania tak, by przyciągnąć fundusze
zewnętrzne.
W ramach zasad z Paryża i Akry dotyczących „identyfikowania się z działaniami” i „dostosowania”26, konieczna jest także
ponowna ocena systemu zarządzania programami pomocowymi. Darczyńcy (oraz rządy państw rozwijających się)
powinni zdefiniować ogólne cele i zobowiązać się do realizacji długofalowych polityk na rzecz rozwoju. Tego rodzaju
zobowiązanie można lepiej wypełniać, jeśli się zleca wdrażanie programów usługowym agencjom pomocowym oraz
przekazuje im fundusze. Doraźnym problemem jest pytanie, czy otwarte i bardziej konkurencyjne podejście zaostrzy
problem fragmentacji27. System, w którym jest wielu darczyńców i beneficjentów może mieć zalety. Problem fragmentacji
pojawia się, gdy jest zbyt wiele agencji, z których każda ma różne wewnętrzne relacje, i/lub bardzo ograniczone możliwości
monitorowania lub zarządzania złożonymi programami pomocowymi itp. Podobnie jak w innych konkurencyjnych sektorach
usługowych, istnieją korzyści skali w świadczeniu usług pomocowych. Agencje, które zapewniają profesjonalne usługi
pomocy powinny mieć odpowiedni rozmiar i zakres specjalizacji, by uniknąć nieskutecznej fragmentacji28.
Podsumowując, jest kilka zasad zarządzania i zaufania w politykach pomocowych, do których należy się stosować:
• Darczyńcy oraz rządy państw rozwijających się powinny określić ogólne, długofalowe cele („uczestnictwo w otwartym
i integracyjnym dialogu na temat polityk rozwojowych”).
• Programy pomocowe lub wsparcia budżetowego wymagające monitoringu powinny być przekazywane do usługowych
agencji pomocowych, które powinny stosować lokalną wiedzę w ramach określania szczegółowych celów i programów.
Na podstawie wiedzy lokalnej i specjalistycznej powinny oceniać i monitorować programy pomocowe oraz wsparcie
budżetowe.
• Agencjami usługowymi powinni być niezależni darczyńcy, rządy krajów rozwijających się oraz ostateczni beneficjenci.
• Agencje pomocowe powinny być profesjonalne, stabilne, odpowiednio finansowane oraz wiarygodne.
• Darczyńcy powinni być w stanie przypisać środki dla pewnej liczby agencji, które z kolei powinny kierować pomoc
w zależności od wyników, a nie tylko od istniejących relacji.
26
27
28
Deklaracja Paryska oraz Plan z Akry podkreślają wagę „identyfikowania się z działaniami” (państwa rozwijające się muszą ustanawiać własne strategie walki z
ubóstwem, usprawniać swoje instytucje i zwalczać korupcję), oraz „dostosowania” (państwa-darczyńcy powinny odpowiednio dostosować swoje działania
do tych celów i korzystać z lokalnych systemów).
Według badania W. Easterly i T. Pfutze‘s (2008), które objęło 31 agencji dwustronnych oraz 17 agencji wielostronnych „prawdopodobieństwo, że dwa
przypadkowo wybrane dolary z puli pomocy międzynarodowej będą pochodziły od tego samego darczyńcy i zostaną skierowane do tego samego kraju na
ten sam sektor wynosi 1 do 2658”.
P. Collier podkreślił także potrzebę stworzenia bardziej konkurencyjnej struktury „agencji usługowych“ (nazywa je Niezależnymi Władzami Usługowymi –
Independent Service Authorities; zob. Bold, Collier i Zeitlin (2009). Autor opiera swoją argumentację na złożoności systemu przydziału i monitoringu środków
pomocowych: „Moja argumentacja opiera się także na potrzebie rozwiązywania problemów z zaangażowaniem. Widzi w nich krajowe lub lokalne władze
usługowe, ja z kolei postrzegam je głównie – ale nie wyłącznie – jako wielostronne agencje pomocowe działające w wielu krajach”.
RAPORT EUROPEJSKI
O
139
Rozdział 9
W Planie działania z Akry czytamy, że „osiągnięcie wyników w ramach wspierania rozwoju – oraz otwarte ich rozliczanie –
powinno być centralnym założeniem wszystkich naszych działań”. Pięć zasad wyrażonych tutaj stanowi powtórzenie tego
celu – oraz bardziej szczegółowe jego zdefiniowanie – w sytuacji gdy nie można osiągnąć wyników po prostu przekazując
środki w ramach mechanizmu „idealnego wsparcia budżetowego”. Stosowanie tych zasad w przypadku polityki UE w zakresie
wspierania rozwoju w afrykańskich państwach niestabilnych wymaga pełnej ponownej oceny i restrukturyzacji zarządzania
pomocą. W ramach zarządzania pomocą w UE dominującą rolę odgrywają agencje państw członkowskich a, według
Deklaracji Paryskiej, system ten cierpi z powodu fragmentacji i braku koordynacji, wysokich kosztów transakcyjnych dla
rządów przy ograniczonym potencjale administracyjnym oraz niewłaściwym monitoringu, ocenie i wyciąganiu wniosków.
Tym niemniej jednak opieranie się na specjalistycznej wiedzy istniejących agencji oraz dzięki stosowaniu się do pięciu zasad
wymienionych powyżej, można osiągnąć lepszą strukturę zarządzania pomocą.
Niektóre niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej muszą przede wszystkim nadgonić słabe wskaźniki rozwoju społecznego,
podczas gdy inne czeka budowa wiarygodnych instytucji państwowych. W podobny sposób większość z nich musi opierać się
w większym stopniu na społeczeństwie obywatelskim. W niektórych z tych krajów trwają lub właśnie zakończyły się konflikty,
w związku z czym potrzebne jest wsparcie wojskowe. Wreszcie niektóre z nich potrzebują przede wszystkim pomocy w walce z HIV/
AIDS oraz malarią. Wszystkie muszą natomiast wzmocnić swój kapitał ludzki i wspierać upodmiotowienie, szczególnie skupiając się
na edukacji kobiet – co przekłada się na poprawę dobrostanu rodzin – oraz młodych mężczyzn, by zredukować ryzyko niepokojów
społecznych i nielegalnych działań.
Po ustaleniu priorytetów, UE powinna opracować wiarygodną długofalową politykę i odpowiednie zobowiązania budżetowe
bez zakłócania suwerenności państw. Takie zobowiązania pozwalają państwom niestabilnym wydłużyć horyzonty czasowe dla
swoich polityk i ich wdrożenia. Monitoring oraz mechanizmy przeglądów partnerskich są także ważne dla wypełnienia celów
rozwojowych oraz poprawy odporności.
Przejście od priorytetów do szczegółowych zaleceń i wytycznych dla interwencji wymaga głęboko zakorzenionej wiedzy na
temat lokalnych uwarunkowań, jako że niestabilne państwa Afryki Subsaharyjskiej są niezwykle różnorodne. By szczegółowe
zalecenia dotyczące polityk odniosły skutki muszą one wynikać ze znajomości lokalnego kontekstu. Ponadto UE musi przemawiać
jednym głosem oraz przyjąć, że budowanie państwowości i spójności społecznej w Afryce to procesy długofalowe, które mogą
przybierać różne formy w danym czasie i wymagają ciągłej uwagi oraz odpowiedniego wsparcia w terenie. Państwo tworzy ramy
dla społeczeństwa, ale także interweniuje w nim i zmienia kształt relacji społecznych.
140
Bibliografia
BIBLIOGRAFIA
Brinkerhoff, D. W. 2007. Capacity Development in Fragile States.
Dokument dyskusyjny nr 58D. Maastricht: Europejskie Centrum
Zarządzania Polityką Rozwoju.
BIBLIOGRAFIA DO PRZEGLĄDU
Briscoe, I. 2008. „The EU Response to Fragile States”. European
Security Review 42: 7-10.
Collier, P. 2007. The Bottom Billion. Oksford: Oxford University
Press.
Chandler, D. 2006. Empire in Denial: The Politics of State-Building.
Londyn: Pluto Press.
Collier, P. 2009a. The Political Economy of Fragile States and
Implications for European Development Policy. Dokument
informacyjny do Raportu Europejskiego o Współpracy 2009.
Chauvet, L. i P. Collier. 2008. „What Are the Preconditions for
Turnarounds in Failing States?” Journal of Peace and Conflict
Management 25 (4): 332-348.
Collier, P. 2009b. Wars, Guns, and Votes – Democracy in
Dangerous Places. Nowy Jork: HarperCollins.
Chauvet, L., P. Collier i A. Hoeffler. 2007. The Cost of Failing States
and the Limits to Sovereignty. Raport badawczy 2007/30. Helsinki:
UNU-WIDER.
GTZ. 2008. State-building in the Context of Fragile Statehood
and Poor Government Performance – Lessons Learnt by German
Development Cooperation. Eschborn: German Development
Cooperation.
Collier, P. 2007. The Bottom Billion. Oksford: Oxford University
Press.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2009. Raport UE na temat
spójności polityki na rzecz rozwoju 2009. Raport Komisji do Rady,
Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego oraz Komitetu Regionów. COM(2009) 461. Bruksela.
Collier, P. 2009. Wars, Guns, and Votes. Nowy Jork: HarperCollins
Publishers.
Collier, P., A. Hoeffler i M. Söderbom. 2004. „On the Duration of Civil
War”. Journal of Peace Research 41 (3): 253–73.
OECD. 2009. Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States
– Annual Report 2008. Paryż: OECD.
Departament Rozwoju Międzynarodowego (DFID). 2009. White
Paper. Londyn: DFID.
OECD/DAC. 2007. Zasady dotyczące podejmowania działań
międzynarodowych w niestabilnych państwach i sytuacjach
niestabilności. Paryż: OECD.
Dixit, A. 2004. Lawlessness and Economics. Princeton: Princeton
University Press.
Parlament Europejski, Rada, Komisja. 2006. „Konsensus Europejski”
2006/C 46/01. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej. Wspólne
oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich
zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji
w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej.
Drèze, J. i A. Sen. 1989. Hunger and Public Action. Oksford: Oxford
University Press.
Easterly, W. E. 2009. „Can the West Save Africa?” Journal of
Economic Literature 47 (2): 373-447.
Engberg-Pedersen, L., L. Andersen i F. Stepputat. 2008. Fragile
Situations–Current Debates and Central Dilemmas. Raport nr
2008:9. Kopenhaga: Duński Instytut Studiów Międzynarodowych.
BIBLIOGRAFIA DO ROZDZIAŁU 1
Acemoglu, D., D. Ticchi i A. Vindigni. 2009. Persistence of Civil Wars.
Dokument przedstawiony na dorocznym kongresie organizacji
European Economic Association i Econometric Society, 23-27
sierpnia, Barcelona.
FAO. 2008. State of Food Insecurity in the World 2008. Rzym: FAO.
FAO. 2009. Fishery and Aquaculture Country Profiles – Somalia.
(http://www.fao.org/fishery/countrysector/FI-CP_SO/en, data
odwiedzin: 9 lipca 2009 r.).
Afrykański Bank Rozwoju. 2009. African Development Report
2008/2009. Tunis: Afrykański Bank Rozwoju.
FAO. Internetowa baza danych FAOSTAT (http://faostat.fao.org/,
data odwiedzin: 12 września 2009 r.).
Amnesty International. 2007. Doubly Traumatised – Lack of access
to justice for female victims of sexual and gender-based violence
in northern Uganda. Londyn: Amnesty International.
Faria, F. i P. Magalhães Ferreira. 2007. Situation of Fragility:
Challenges for an European Response Strategy. Maastricht:
Europejskie Centrum Zarządzania Polityką Rozwoju.
Baez, J. 2008. Civil Wars Beyond Their Borders: The Human Capital
and Health Consequences of Hosting Refugees. Dokument na
temat rynku pracy. Bonn: Institute for the Study of Labor.
Fielding, D. i G. Mavrotas. 2008. „Aid Volatility and Donor-Recipient
Characteristics in «Difficult Partnership Countries»”. Economica 75
(299): 481-494.
Bank Światowy. 2007. Global Monitoring Report 2007 –
Confronting the Challenges of Gender Equality and Fragile States.
Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
Guilfoyle, D. 2008. „Piracy Off Somalia: UN Security Council
Resolution 1816 and IMO Regional Counter-Piracy Efforts”.
International and Comparative Law Quarterly 57: 690-699.
Bank Światowy. 2009a. Global Monitoring Report 2009 – A
Development Emergency. Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
Hansen, S. J. 2008. „Private Security and Local Politics in Somalia”.
Review of African Political Economy 35 (118): 585-598.
Bank Światowy. 2009b. Crisis Hitting Poor Hard in Developing
World. Komunikat prasowy nr 2009/220/EXC. http://go.worldbank.
org/PGNOX87VO0 (data odwiedzin: 21 marca 2009 r.) Waszyngton,
D.C.: Bank Światowy.
Harttgen, K. i S. Klasen. 2009. Fragility and MDG Progress: How
Useful is the Fragility Concept? Dokument informacyjny do
Raportu Europejskiego o Współpracy 2009.
RAPORT EUROPEJSKI
O
141
Bibliografia
Hehir, A. 2007. „The Myth of the Failed State and the War on Terror:
A Challenge to the Conventional Wisdom”. Journal of Peace and
Conflict Management 1 (3): 307-332.
OECD. Statystyczna baza danych internetowa DAC. http://stats.
oecd.org/qwids/ (data odwiedzin: 25 sierpnia 2009 r.).
IFPRI, Welthungerhilfe i Concern Worldwide. 2008. The Challenge
of Hunger 2008. Waszyngton, D.C., Bonn i Dublin.
Ikpe, E. 2007. „Challenging the Discourse on Fragile States”. Conflict
Security & Development 7 (1): 85-124.
Iqbal, Z. i H. Starr. 2008. „Bad Neighbors: Failed States and Their
Consequences”. Conflict Management and Peace Science 25 (4):
315-331.
Reynal-Querol, M. 2009. Fragility and Conflicts. Dokument
Stewart, F. i G. Brown. 2009. Fragile States. Dokument roboczy nr
51. Oksford: Centre for Research on Inequality, Human Security
and Ethnicity.
Kaufmann, D., A. Kraay i M. Mastruzzi. 2008. Governance Matters
VII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2007.
Dokument roboczy. World Bank Institute, Governance and AntiCorruption Department, Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
Stewart, P. 2007. „«Failed» States and Global Security: Empirical
Questions and Policy Dilemmas”. International Studies Review
9: 644-662.
Killicoat, P. 2007a. „What Price the Kalashnikov? The Economics
of Small Arms”. W Small Arms Survey 2007: Guns and the City,
red. E.G. Berman, K. Krause, E. LeBrun i G. McDonald. Cambridge:
Cambridge University Press, 257-287.
Studdard, K. 2004. „War Economies in a Regional Context:
Overcoming the Challenges of Transformation”. IPA Policy Report.
Nowy Jork: Międzynarodowa Akademia Pokoju.
Killicoat, P. 2007b. Weaponomics: The Global Market for Assault
Rifles. Dokument roboczy nr 10 nt. transformacji pokonfliktowych.
Waszyngton: Bank Światowy.
Takeyh, R. i N. Gvosdev. 2002. „Do Terrorist Networks Need a
Home?” The Washington Quarterly 25 (3): 97-108.
The Guardian. 2007. Hundreds of thousands of women raped for
being on the wrong side. 12 listopada 2007 r.
Korteweg, R. 2008. „Black Holes: On Terrorist Sanctuaries and
Governmental Weakness”. Civil Wars 10 (1): 60-71.
UNDP. 2001. Human Development Report 2001 – Somalia. Nowy
Jork: UNDP.
Lambach, D. 2004. The Perils of Weakness: Failed States
and Perceptions of Threat in Europe and Australia. Artykuł
przedstawiony podczas konferencji New Security Agendas:
European and Australian Perspectives w Menzies Centre, 1-3 lipca,
Kings College, Londyn.
UNDP. 2008. Human Development Report 2008. Nowy Jork: UNDP.
UNHCR. 2009. 2008 Global Trends – Refugees, Asylum-seekers,
Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons. Genewa:
UNHCR.
Leeson, P. T. 2007. „Better Off Stateless: Somalia Before and After
Government Collapse”. Journal of Comparative Economics 35
(4): 689-710.
UNHCR. 2009. Internetowa baza danych statystycznych na temat
ludności. Genewa: UNHCR.
Levin, V. i D. Dollar. 2005. The Forgotten States: Aid Volumes
and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992-2002).
Streszczenie sporządzone dla DAC Learning and Advisory Process
in Difficult Partnership. Oksford: Oxford Policy Management.
UNODC. 2007. Cocaine Trafficking in West Africa. The threat to
stability and development (with special reference to GuineaBissau). Wiedeń: UNODC.
UNODC. 2009. Transnational Trafficking and the Rule of Law in
West Africa: A Threat Assessment. Wiedeń: UNODC.
Mandel, R. 1997. „Perceived Security Threat and the Global Refugee
Crisis”. Armed Forces and Society 24 (1): 77-103.
WILPF. 2006. 1325 Peacewomen E-News 77 (23 maja).
Menkhaus, K. 2009. „Dangerous Waters”. Survival 51 (1): 21-25.
Zoellick, R. B. 2008. „Fragile States: Securing Development”.
Survival 50 (6): 67–84.
Montalvo, J. G. i M. Reynal-Querol. 2007. “Fighting Against Malaria:
Prevent Wars While Waiting for the Miraculous Vaccines”. Review
of Economics and Statistics 89 (1): 165-177.
BIBLIOGRAFIA DO RAMKI 1.1
Moyo, D. 2009. Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There
Is Another Way for Africa. Londyn: Allen Lane.
Newman, E. 2007. „Weak States, State Failure, and Terrorism”.
Terrorism and Political Violence 19 (4): 463-88.
Clemens, M., S. Radelet i R. Bhavnani. 2004. Counting Chickens
when they Hatch: The Short-term Effect of Aid on Growth,
Dokument roboczy Centre for Global Development nr 44,
Waszyngton, D.C.: Centre for Global Development.
Nincic, D. 2008. State Failure and the Re-Emergence of Maritime
Piracy. Referat przedstawiony podczas 49. dorocznej konwencji
International Studies Association, 26-29 marca.
Feeny, S. i M. McGillivray. 2009. „Aid Allocation to Fragile States:
Absorptive Capacity Constraints”. Journal of International
Development 21 (5): 618-632.
OECD i AfDB. 2009. African Economic Outlook 2009. Paryż i Addis
Abeba: OECD i AfDB.
Gomanee, K., S. Girma i O. Morrissey. 2005. „Aid and Growth in SubSaharan Africa: accounting for transmission mechanisms”. Journal
of International Development 17 (8): 1055-1075.
142
Bibliografia
Lensink, R. i O. Morrissey. 2000. „Aid Instability as a Measure of
Uncertainty and the Positive Impact of Aid on Growth”. Journal
of Development Studies 36 (3): 31-49.
Rada Unii Europejskiej. 2007. Konkluzje Rady w sprawie reakcji UE
na sytuacje niestabilności. 2831. posiedzenie Rady ds. Stosunków
Zewnętrznych, 19-20 listopada, Bruksela.
McGillivray, M. i S. Feeny. 2008. Aid and Growth in Fragile States.
Dokument dyskusyjny WIDER nr 2008/03. Helsinki: Światowy
Instytut Badań Rozwoju Gospodarczego.
McGillivray, M., S. Feeny, N. Hermes i R. Lensink. 2006. „Controversies
over the Impact of Development Aid: It Works, It Doesn’t, It Might,
but that Depends…” Journal of International Development 18
(7): 1031-1050.
Afrykański Bank Rozwoju. 2009. African Development Report
Adam, C. i S. O’Connell. 1999. „Aid, Taxation and Development in
Sub-Saharan Africa”. Economics and Politics 11 (3): 225-54.
Aksoy, M. A., Isik-Dikmelik, A., 2008, Are low food prices pro-poor?
Net food buyers and sellers in low-income countries, Dokument
roboczy Banku Światowego w zakresie analizy polityki nr 4642,
Morrissey, O. 2001. „Does Aid Increase Growth?” Progress in
Development Studies 1 (1): 37-50.
Bank Światowy. 2008a. World Development Indicators.
Baliamoune-Lutz, M. i M. McGillivray. 2008. State Fragility-Concept
and Measurement. Dokument badawczy nr 2008/44. Helsinki:
Światowy Instytut Badań Rozwoju Gospodarczego.
Bank Światowy. 2008b. African Development Indicators 2007.
Bourguignon, F., A. Bénassy-Quéré, S. Dercon, A. Estache, J.
W. Gunning, R. Kanbur, S. Klasen, S. Maxwell, J.-P. Platteau i A.
Spadaro. 2008. Milenijne Cele Rozwoju na półmetku: Gdzie
jesteśmy i dokąd zmierzamy? Dokument informacyjny do Raportu
Europejskiego o Współpracy 2009.
Bank Światowy. Demographic and Health Surveys. Różne lata
i kraje.
Chauvet, L. i P. Collier. 2008. „What Are the Preconditions for
Turnarounds in Failing States?” Journal of Peace and Conflict
Management 25 (4) 332-348.
Chhotray, V. i D. Hulme. 2009. „Contrasting Visions for Aid and
Governance in the 21st Century: The White House Millennium
Challenge Account and DFID’s Drivers of Change”. World
Development 37 (1): 36-49.
Collier, P. 2009. The Political Economy of Fragile States and
Dessus, S., 2008, The short and longer term potential welfare
impact of global commodity inflation in Tanzania, Dokument
roboczy Banku Światowego w zakresie analizy polityki nr 4760,
Collier, P. 2009. Wars, Guns, and Votes. Nowy Jork: HarperCollins
Publishers.
Dollar, D. i V. Levin. 2006. „The Increasing Selectivity of Foreign Aid,
1984-2003”. World Development 34 (12): 2034-2046.
FAO, 2009, Crop Prospects and Food Situation, 3 lipca 2009 r.,
Rzym: FAO.
2008:9. Kopenhaga: Duński Instytut Studiów Międzynarodowych
FAO. 2008a. The State of Food Insecurity in the World: High Food
Prices and Food Security–Threats and Opportunities. Rzym: FAO.
Fielding, D. i G. Mavrotas. 2008. „Aid Volatility and Donor-Recipient
Characteristics in «Difficult Partnership Countries»”. Economica
75: 481-494.
FAO. 2008b. Soaring Food Prices: Facts, Perspectives, Impacts
and Actions Required HLC/08/INF/1. Dokument informacyjny
na konferencję wysokiego szczebla nt. World Food Security: The
Challenges of Climate Change and Bioenergy, 3-5 czerwca, Rzym.
Guillaumont, P. i S. Guillaumont Jeanneney. 2009. State Fragility
and Economic Vulnerability: What Is Measured and Why?
Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego o Współpracy
2009.
Fituoussi, J. P., A. Sen i J. E. Stiglitz. 2009. Report by the Commission
on the Measurement of Economic Performance and Social
Progress. http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_
anglais.pdf (data odwiedzin: 29 września 2009 r.).
Kaplan, S. 2008. Fixing Fragile States–A New Paradigm for
Development. Westport: Praeger Security International.
2009.
Levin, V. i D. Dollar. 2005. The Forgotten States: Aid Volumes
and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992-2002).
Streszczenie sporządzone dla DAC Learning and Advisory Process
in Difficult Partnership. Oksford: Oxford Policy Management.
Gupta, S. i S. Tareq. 2008. „Mobilizing Revenues”. Finance and
Development 45 (3): wrzesień.
OECD/DAC. 2006. Państwa niestabilne: Zobowiązanie polityczne
oraz zestaw zasad dotyczących podejmowania działań
niestabilności. Posiedzenie wyższego szczebla DAC, 5-6 grudnia.
Instytut Statystyczny UNESCO. 2008. Correspondence on
education expenditure data. Grudzień 2008. Organizacja Narodów
Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury, Montreal.
OECD/DAC. 2008. Concepts and Dilemmas of State Building in
Fragile Situations–From Fragility to Resilience. Paryż: OECD.
RAPORT EUROPEJSKI
O
143
Bibliografia
Ivanic, M. i W. Martin. 2008. Implications of higher global food
prices for poverty in low-income countries. Dokument roboczy
Banku Światowego w zakresie analizy polityki nr 4594, Waszyngton,
WHO. 2008. WHO Internetowa baza danych systemu informacji
statystycznych. www.who.int/whosis/en/index.html (data
odwiedzin: 23 czerwca 2009 r.). Genewa: WHO.
Wodon, Q. i H. Zaman. 2008. Rising Food Prices in Sub-Saharan
Africa: Poverty Impact and Policy Responses. Dokument roboczy
w zakresie analizy polityki nr 4738. Waszyngton, D.C.: Bank
Światowy.
MFW. 2009a. Regional Economic Outlook–Sub-Saharan Africa.
Kwiecień. Waszyngton, D.C.: Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
MFW. 2009b. World Economic Outlook. Kwiecień. Waszyngton,
D.C.: Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna, 2009, Information
Society statistical Profiles 2009 – Africa, sporządzone na
regionalne spotkania przygotowawcze (RPM) na Światową
Konferencję Rozwoju Telekomunikacji ITU 2010.
Naudé, W. 2009. Africa and the Global Economic Crisis: A Risk
Assessment and Action Guide. Dokument informacyjny do
Raportu Europejskiego o Współpracy 2009.
Fynn, J. i S. Haggblade. 2007. Potential Impact of the Kwacha
Appreciation and Proposed Tax Provision of the 2006 Budget Act
on Zambian Agriculture. Dokument roboczy nr 16. Food Security
Project, Zambia National Farmers Union.
Fraser, A. i J. Lungu. 2007. For Whom The Windfalls: Winners and
Losers in the Privatisation of Zambia’s Copper Mines. www.
minewatchzambia.com (data odwiedzin: 20 kwietnia 2009 r.).
Ng, F. i M. A. Aksoy. 2008. Who Are the Net Food Importing
Countries? Dokument roboczy Banku Światowego w zakresie
analizy polityki nr 4457. Bank Światowy, Waszyngton, D.C.
Green, D. 2009. A Copper-Bottomed Crisis? The Impact of the
Global Economy. Meltdown on Zambia. Oksford: Oxfam mimeo.
MFW. 2009. World Economic Outlook – Crisis and Recovery.
Waszyngton, D.C.: MFW.
OECD i AfDB. 2009. African Economic Outlook. Paryż: OECD.
Ndulo, M., D. Mudenda, L. Ingombe i L. Muchimba. 2009. Paper
10: Zambia, Global Financial Crisis Discussion Series. Londyn:
Overseas Development Institute.
Reisen, H. 2007. Is China Actually Helping Improve Debt
Sustainability in Africa? Streszczenie polityki G-24 nr 9,
Waszyngton, D.C.: Międzyrządowa Grupa Dwudziestu Czterech
(G24).
OECD. 2008. Zambian Economic Outlook. Paryż: OECD.
Rada Eksportu Zambii. 2007. Exporter Audit Report. Lusaka: Rada
Eksportu Zambii.
Sarris, A. i G. Rapsomanikis. 2009. Agricultural Food Commodity
Markets and Vulnerability of African Economies. Referat
przedstawiony podczas warsztatów ERD, 17-18 marca, Cambridge.
Reuters. 2009. Zambia – at sixes and sevens over mineral policy?,
http://www.minesandcommunities.org/article.php?a=9198 (data
odwiedzin: 23 czerwca 2009 r.)
SIPRI. 2008. SIPRI Arms Transfers Database. www.sipri.org
(data odwiedzin: 2 sierpnia 2009 r.). Sztokholm: Sztokholmski
Międzynarodowy Instytut Badań nad Pokojem.
Weeks, J. 2008. Economics Effects of Copper Prices on the Zambian
Economy: Exchange Rate Regime and Kwacha Appreciation.
Referat przedstawiony podczas międzynarodowych warsztatów
dot. wyzwań i możliwości rynków towarowych w globalnej
gospodarce – warsztaty poświęcone pamięci Alfreda Maizelsa.
Szkoła Studiów Orientalnych i Afrykańskich, 19-20 września,
Londyn.
Stümer, M. 2008. Financing for Development: Increasing
Government Revenues from the Extractive Sector in Sub-Saharan
Africa. Dokument informacyjny. Entwicklungspolitik / German
Development Institute, Bonn.
Światowy Program Żywnościowy. 2009. World Hunger Series–
Hunger and Markets. Rzym: WFP.
Tilly, C. 1990. Coercion, Capital and European States, AD 990-1992.
Cambridge: Blackwells.
Weeks, J., V. Seshaman, A. C. K. Mukungu i S. Patel. 2007. Kwacha
Appreciation 2005-2006: Implications for the Zambian Economy.
Raport sporządzony dla Programu Narodów Zjednoczonych ds.
Rozwoju, Lusaka.
UNCTAD. 2008. Handbook of Statistics. Internetowa baza danych.
http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1890 (data
odwiedzin: 3 marca 2009 r.)
Acemoglu, D., S. Johnson i J. A. Robinson. 2001. „The Colonial
Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation”.
American Economic Review 91 (5): 1369-1401.
UNCTAD. 2009. Economic Development in Africa–Report 2009.
Strengthening Regional Economic Integration for Africa’s
Development,. Nowy Jork i Genewa: UNCTAD.
Anderson, L. 2004. „Antiquated Before They Can Ossify: States That
Fail Before They Form”. Journal of International Affairs 58 (1): 1-16.
UNDP. 2008. Human Development Indices. A Statistical Update
2008. Nowy Jork: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju.
Angeles, L. i K. C. Neanidis. 2009. „Aid Effectiveness: The Role of
the Local Elite”. Journal of Development Economics 90: 120-134.
Volkerink, B. 2009. Tax Policy in Sub-Saharan Africa. A survey of
issues for a number of countries. Dokument roboczy nr 200901, Center for Taxation and Public Governance, Uniwersytet
w Utrechcie.
Barfield, T. J. 1993. The Nomadic Alternative. Englewood Cliffs:
Prentice Hall.
144
Bibliografia
Bayart, J.-F. 1999. „The «Social Capital» of the Felonious State” w
The Criminalization of the State in Africa, red. J.-F. Bayart, S. Ellis
i B. Hibou. Bloomington: Indiana University Press.
Nunn, N. i D. Puga. 2009. Ruggedness: The Blessing of Bad
Geography in Africa. Dokument roboczy nr 14918 National Bureau
of Economic Research. Cambridge: National Bureau of Economic
Research.
Bertoli, S. i E. Ticci. 2009. The Fragile Consensus on Fragility.
2009.
Nunn, N. i Wantchekon, L. 2009. The Slave Trade and the Origins
of Mistrust in Africa. Dokument roboczy nr 14783 National Bureau
of Economic Research. Cambridge: National Bureau of Economic
Research.
Briscoe, I. 2008. „The EU Response to Fragile States”. European
Security Review 42: 7-10.
Paris, R. 2002. „International Peacebuilding and the «Mission
Civilisatrice»”. Review of International Studies 28 (4): 637-656.
Cammack, D., D. McLeod, A. Rocha-Menocal i K. Christiansen. 2006.
Donors and the «Fragile Sates» Agenda: A Survey of Current
Thinking and Practice. Raport przedłożony Japońskiej Agencji
Współpracy Międzynarodowej. Londyn: Overseas Development
Institute.
Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in
Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.
Ranger, T. 1983. „The Invention of Tradition in Colonial Africa” w The
Invention of Tradition, red. E. Hobsbawm i T. Ranger. Cambridge:
Cambridge University Press.
Clapham, C. 1996. Africa and the International System: The Politics
of State Survival. Cambridge: Cambridge University Press.
Collier, P. 2009a. Wars, Guns, and Votes–Democracy in Dangerous
Places, Nowy Jork: HarperCollins Publishers.
Robinson, J. A. 2002. States and Power in Africa autorstwa Jeffreya
I. Herbsta: Esej recenzyjny. Journal of Economic Literature 40 (2):
510-519.
Collier, P. 2009b. The Political Economy of Fragile States and
Tilly, C. 1990. Coercion, Capital and European States, AD 990-1990.
Cambridge: Blackwells.
Dollar, D. i V. Levin. 2006. „The Increasing Selectivity of Foreign Aid,
1984-2003”. World Development 34 (12): 2034-2046.
UNECA. 2007. Relevance of African Traditional Institutions of
Governance. Addis Abeba: UNECA.
Easterly, W.E. 2000. Can Institutions Resolve Ethnic Conflict?
Dokument roboczy Banku Światowego w zakresie analizy polityki
nr 2482. Bank Światowy, Waszyngton, D.C.
Wallerstein, I. 1975. „Class-Formation in the Capitalist WorldEconomy”. Politics Society 5: 367-375.
Englebert, P. i D. M. Tull. 2008. „Postconflict Reconstruction in Africa
– Flawed Ideas about Failed States”. International Security 32 (4):
106-139.
Alinovi, L. i L. Russo. 2009. Features of Food Systems and
Food Insecurity in Fragile States: Policy Implications. Referat
przedstawiony podczas warsztatów ERD pt. „Food Crisis and
the Development Potential of the Agricultural Sector in Fragile
Countries”, 17-18 marca, Cambridge.
Herbst, J. 2000. States and Power in Africa. Princeton: Princeton
University Press.
Kaplan, S. 2009. Enhancing Resilience in Fragile States. Dokument
Barbieri, K. i R. Reuveny. 2005. „Economic Globalization and Civil
War”. The Journal of Politics 67(4): 1228-1247.
Lange, M. K. 2004. „British Colonial Legacies and Political
Development”. World Development 32 (6): 905-922.
Benson, T. 2008. An Assessment of the Likely Impact on Ugandan
Households of Rising Global Food Prices: A Secondary Data
Analysis. Raport dla Światowego Programu Żywnościowego,
UNICEFu oraz Organizacji Żywności i Rolnictwa. Waszyngton,
D.C.: Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej.
Lugard, F. 1922. The Dual Mandate in British Tropical Africa.
Londyn: W. Blackwood and Sons.
Luling, V. 1997. „Come Back Somalia? Questioning a Collapsed
State”. Third World Quarterly 18 (2): 287-302.
Bussman, M., G. Schneider i N. Wiesehomeier. 2005. „Foreign
Economic Liberalization and Peace: The Case of Sub-Saharan
Africa”. European Journal of International Relations 11 (4): 551579.
Mamdani, M. 1996. Citizen and Subject–Contemporary Africa and
the Legacy of Late Colonialism. Londyn: James Currey.
Myrdal, G. 1972. Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of
Nations. Londyn: Allen Lane.
Chauvet, L., P. Collier i A. Hoeffler. 2007. The Cost of Failing States
and the Limits to Sovereignty. Raport badawczy 2007/30. Helsinki:
UNU-WIDER.
Newbury, C. 1998. Ethnicity and the Politics of History in Rwanda.
Africa Today 45 (1), str. 7-24.
North, D. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic
Performance. Cambridge: Cambridge University Press.
Collier, P. i A. J. Venables. 2009. Natural Resources and State
Fragility. Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
o Współpracy 2009.
Nunn, N. 2007. „Historical Legacies: A Model Linking Africa’s Past
to Its Current Underdevelopment”. Journal of Development
Economics 83 (1): 157-175.
Collier, P., V. L. Elliott, H. Hegre, A. Hoeffler, M. Reynal-Querol
i N. Sambanis. 2003. Breaking the Conflict Trap: Civil War and
Development Policy. Nowy Jork: Oxford University Press.
Nunn, N. 2008. „The Long-Term Effects of Africa’s Slave Trades”. The
Quarterly Journal of Economics 123 (1): 139-176.
RAPORT EUROPEJSKI
O
145
Bibliografia
Cotula, L., S. Vermeulen, R. Leonard i H. Keeley. 2009. Land Grab
or Development Opportunity? Agricultural Investment and
International Land Deals in Africa. Rzym/Londyn: Organizacja
Narodów Zjednoczonych ds. Żywności i Rolnictwa (FAO),
Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa (IFAD) oraz
Międzynarodowy Instytut Środowiska i Rozwoju (IIED).
Polachek, S., C. Seigle i J. Xiang. 2005. Globalization and
International Conflict: Can FDI Increase Peace? Dokument
roboczy. Newark: Rutgers University.
Pons-Vignon, N. i H.B. Solignac Lecomte. 2004. Land, Violent
Conflict and Development. Dokument roboczy Centrum Rozwoju
OECD nr 233. Paryż: Centrum Rozwoju OECD.
DFID. 2001. The Causes of Conflict in Sub-Saharan Africa.
Dokument ramowy. Londyn: DFID.
Reynal-Querol, M. 2009. Fragility and Conflicts. Dokument
Dixit, A. 1989. „Entry and Exit Decisions under Uncertainty”. Journal
of Political Economics 97 (1989): 620-638.
Robinson, J. A. 2009. Botswana as a Role Model for Country
Success. Raport badawczy nr 2009/04, Helsinki: UNU-WIDER.
Flores, M. 2004. Conflict, Rural Development and Food Security in
West Africa. Dokument roboczy ESA nr 04-02. Rzym: FAO.
Sachikonye, L. M. 2003. The Situation of Commercial Farm Workers
after Land Reform in Zimbabwe. Raport dla Farm Community
Trust. Londyn: CIIR.
Fosu, A. K. 2009. „Inequality and the Impact of Growth on
Poverty: Comparative Evidence for Sub-Saharan Africa”. Journal
of Development Studies 45 (5): 726-745.
Segura-Cayuela, R. 2006. Inefficient Policies, Inefficient Institutions
and Trade. Dokumenty robocze Banco de España 0633. Madryt:
Banco de España.
Gissinger, R. i N. L. Gleditsch. 1999. „Globalization and Conflict:
Welfare, Distribution, and Political Unrest”. Journal of WorldSystems Research 5 (2): 327-365.
Stewart, F. C. Huang i M. Wang. 2001. „Internal Wars in Developing
Countries: An Empirical Overview of Economic and Social
Consequences”. W War and Underdevelopment, Vol. 1, red. F.
Stewart, V. Fitzgerald. Oksford: Oxford University Press.
GRAIN. 2008. Seized: The 2008 land grab for food and financial
security. http://www.grain.org/landgrab/ (data odwiedzin: 11 maja
2009 r.).
Sulle, E. 2009. Biofuels, Land Access and Tenure, and Rural
Livelihoods in Tanzania. Tanzania Natural Resources Forum,
Międzynarodowy Instytut Środowiska i Rozwoju (IIED). Arusza/
Londyn: IIED.
Isham, J., L. Pritchett, M. Woolcock i G. Busby. 2005. „The Varieties
of Resource Experience: Natural Resource Export Structures and
the Political Economy of Economic Growth”. World Bank Economic
Review 19 (2): 141-174.
UNCTAD. 2009. Food Security in Africa: Learning Lessons from the
Food Crisis. Genewa: UNCTAD.
Larrain, P. i J. Tavares. 2007. Can Openness Deter Corruption? The
Role of Foreign Direct Investment. Dokument roboczy CEPR nr
6488, Londyn: CEPR.
Vlassenroot, K., S. Ntububa i T. Raeymaekers. 2006. Food Security
Responses to the Protracted Crisis Context of the Democratic
Republic of the Congo. Raport dla FAO – Food Security Information
for Action. Rzym: FAO.
Maconahie, R. 2008. New agricultural frontiers in post-conflict
Sierra Leone? Exploring institutional challenges for wetland
management in the Eastern Province. Dokument roboczy nr 24,
Manchester: Brooks World Poverty Institute.
Von Braun, J. i R. S. Meinzen-Dick. 2009. Land Grabbing by Foreign
Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities.
Streszczenie polityki IFPRI. Waszyngton, D.C.: IFPRI.
Martin, P., T. Mayer i M. Thoenig. 2008. „Civil Wars and International
Trade”. Journal of the European Economic Association 6 (2-3):
541-550.
Zhu, B. 2007. Fortune or Evil? The Effects of Inward Foreign Direct
Investment on Corruption. Department of Political Science,
Columbia University Mimeo. Nowy Jork: Columbia University.
Mehlum, H., K. Moene i R. Torvik. 2006. „Institutions and the
Resource Curse”. Economic Journal 116 (508): 1-20.
Messer, E. i J. Cohen. 2006. Conflict, Food Insecurity, and
Globalization. Dokument dyskusyjny FCND 26. Waszyngton,
D.C.: IFPRI.
Karta Zasobów Naturalnych (Natural Resource Charter). Data
odwiedzin: 5 października 2009 r., strona internetowa www.
naturalresourcecharter.org/.
Messer, E., M. Cohen, J. D’Costa. 1998, Breaking the Links between
Conflict and Hunger. Dokument dyskusyjny 2020. Waszyngton,
D.C.: IFPRI.
Nhantumbo, I. i A. Salomao. 2009. Biofuels, Land Access and New
Business Models for Rural Livelihoods in Africa–The Mozambican
Case. Raport niepublikowany. Maputo/Londyn: Centro Terra Viva,
Międzynarodowy Instytut Środowiska i Rozwoju.
Cotula, L., S. Vermeulen, R. Leonard i H. Keeley. 2009. Land Grab
International Land Deals in Africa. Rzym/Londyn: Organizacja
Narodów Zjednoczonych ds. Żywności i Rolnictwa (FAO),
Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa (IFAD) oraz
Międzynarodowy Instytut Środowiska i Rozwoju (IIED).
Pantuliano, S. 2008. „Responding to Protracted Crises: The
Principled Model of NMPACT in the Sudan”. W Beyond Relief: Food
Security in Protracted Crises, red. L. Alinovi, G. Hemrich i L. Russo.
Zjednoczone Królestwo Practical Action Publishing i Rzym: FAO.
Elhadj, E. 2008. „Saudi Arabia’s Agricultural Project: From Dust to
Dust”. The Middle East Review of International Affairs 12 (2): 1-12.
146
Bibliografia
FAO. 2008. FAOSTAT. http://www.fao.org/economic/ess/foodsecurity-statistics/en/.
Walker, B., C. S. Holling, S. R. Carpenter, A. Kinzig. 2004. „Resilience,
Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems”.
Ecology and Society 9 (2): 5.
Nur, E. 2009. Foreign Direct Investment in Sudan (2000-2008):
Magnitude, Location, and Allocation. Dokument niepublikowany.
Reuters. 2008. Saudi Arabia Scraps Wheat Growing to Save Water.
8 stycznia.
Afrykański Bank Rozwoju. 2009a. An Update on the Impact of the
Financial Crisis on African Economies. Dokument tematyczny
sporządzony na posiedzenie C-10, 11 marca, Dar es Salaam,
Tanzania.
Reuters. 2009. GCC, ASEAN Eye New Trade Bloc Based on Food,
Oil. 30 czerwca 2009 r.
Revenga, C., J. Brunner, N. Henninger, R. Payne i K. Kassem.
2000. Pilot Analysis of Global Ecosystems: Freshwater Systems.
Waszyngton, D.C.: Światowy Instytut Zasobów.
Afrykański Bank Rozwoju. 2009b. African Development Report
Afrykański Bank Rozwoju. 2009c. Africa and the Global Economic
Crisis: Strategies for Preserving the Foundations of Long-term
Growth. Dokument sporządzony na doroczne posiedzenie
Afrykańskiego Banku Rozwoju 2009, 13-14 maja 2009 r., Dakar.
Ministerstwo Sudanu, Personal communication. Lipiec 2009 r.
Bibliografia do rozdziału 5
Alinovi, L. i L. Russo. 2009. Features of Food Systems and
Food Insecurity in Fragile States: Policy Implications. Referat
przedstawiony podczas warsztatów ERD, 17-18 marca, Cambridge.
Allen, F. i G. Giovannetti. 2009. The impact of the 2008-09 financial
crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa. Dokument
Alinovi, L., E. Mane i D. Romano. 2009. Measuring Household
Resilience to Food Insecurity: Application to Palestinian
Households. Referat przedstawiony podczas konferencji ERD, 2123 maja, Akra.
Arbache, J. S. i J. Page. 2008. „Africa’s Recent Growth Robust?”
Cykl dokumentów roboczych dotyczących regionu afrykańskiego.
Bank Światowy. 2009a. „Protecting Progress: The Challenge
Facing Low Income Countries in the Global Recession”. Dokument
informacyjny sporządzony przez personel Banku Światowego na
posiedzenie G-20, 24-25 września, Pittsburgh.
2008:9. Kopenhaga: Duński Instytut Studiów Międzynarodowych.
Folke, C. 2006. „Resilience: The Emergence of a Perspective for
Social-Ecological Systems Analyses”. Global Environmental
Change 16: 253-267.
Bank Światowy. 2009b. „Swimming Against the Tide: How
Developing Countries Are Coping With the Global Crisis”. Dokument
informacyjny sporządzony przez personel Banku Światowego na
posiedzenie ministrów finansów i prezesów banków centralnych
G-20, 13-14 marca, Horsham, Zjednoczone Królestwo.
2009.
Bank Światowy. 2009c. World Development Indicators 2009.
Holling, C. S. 1973. „Resilience and Stability of Ecological Systems”.
Annual Review of Ecology and Systematics 4: 1-23.
Manor, J. 2007. Aid That Works. Bank Światowy: Waszyngton, D.C.
Bank Światowy. 2009d. „In Africa, «Poverty Has A Female Face»”.
http://go.worldbank.org/HBLTTGNP00 (data odwiedzin: 27 lipca
2009 r).
Migdal, J. S. 1988. Strong Societies and Weak States: State-Society
Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton:
Princeton University Press.
Berman, N. i P. Martin. 2009. The Vulnerability of Sub-Saharan
Africa to the Financial Crisis: The Case of Trade. Dokument
Perrings, C. 2006. „Resilience and Sustainable Development”.
Environment and Development Economics 11: 417-427.
Bertoli, S., G. A. Cornia i F. Manaresi. 2007. „Aid Performance and
Its Determinants: A Comparison of Italy with the OECD Norm”. BNL
Quarterly Review 60 (242): 271-321.
Spalding, N. J. 1996. „State-Society Relations in Africa: An
Exploration of the Tanzanian Experience”. Polity 29 (1): 65-96.
Stinchcombe, A. 1975. „Social Structure and Politics”. W Handbook
of Political Science, red. F. I. Greenstein i N. W. Polsby, tom 3: 557622, 602. Reading, Mass.: Addison-Wesley.
Bonassi, C., G. Giovannetti i G. Ricchiuti. 2006. „The Effects of FDI on
Growth and Inequality”. W Pro Poor Macroeconomics–Potential
and Limitations, red. G. A. Cornia. Houndmills Basingstoke
Hampshire: Palgrave Macmillan.
Brückner, M. i A. Ciccone. 2007. „Growth, Democracy, and Civil War”.
Dokument roboczy UPF nr 1053. Barcelona.
2009.
Bugamelli, M. i F. Paternò. 2006. „Workers’ Remittances and Current
Account Reversals”. Dokument badań gospodarczych nr 573. Rzym:
Bank Włoch.
Calí M. i S. Dell’Erba. 2009. „The Global Financial Crisis and
Remittances”. Dokument roboczy 303. Londyn: ODI.
RAPORT EUROPEJSKI
O
147
Bibliografia
Chen, S. i M. Ravallion. 2009. „The impact of the global financial
crisis on the world’s poorest”. Vox. http://www.voxeu.org/index.
php?q=node/3520 (data odwiedzin: 21 maja 2009 r.).
ODI. 2009b. The Global Financial Crisis and Developing Countries:
Synthesis of the Findings of 10 Country Case Studies. Dokument
roboczy 306. Londyn: ODI.
Ciccone, A. 2008. „Transitory Economic Shocks and Civil Conflict”.
Dokument dyskusyjny nr 7083. Londyn: CEPR.
OECD. 2008. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2007
Report. Development Co-Operation Directorate. Paryż: OECD.
Cotula, L., S. Vermeulen, R. Leonard i J. Keeley. 2009. Land Grab
International Land Deals in Africa. Londyn/Rzym: IIED/FAO/IFAD.
OECD. 2009a. DAC Report on Aid Predictability – Survey on
Donors’ Spending Plans 2009-2011. Paryż: OECD.
OECD. 2009b. OECD Economic Outlook No. 85, czerwiec, Paryż:
OECD.
Dixit, A. 1989. „Hysteresis, Import Penetration, and Exchange Rate
Pass-Through”. Quarterly Journal of Economics 104 (2): 205-228.
OECD. Statystyczna baza danych online DAC. http://stats.oecd.org/
qwids/ (data odwiedzin: 22 kwietnia 2009 r.).
Eichengreen, B. i K. H. O’Rourke. 2009. „A Tale of Two Depressions”.
http://www.tek.org.tr/dosyalar/VOX-74.doc (data odwiedzin: 13
lipca 2009 r.).
One. 2009. The Data Report 2009–Monitoring the G8 Promise to
Africa. http://one.org/international/datareport2009/downloads.
html (data odwiedzin: 13 lipca 2009 r.).
Fosu, A. K. i W. A. Naudé. 2009. „The Global Economic Crisis: Towards
Syndrome-Free Recovery for Africa”. Dokument sporządzony
na wydarzenie towarzyszące dotyczące wyjścia z globalnego
kryzysu: Towards an Action Plan for Africa and the Least Developed
Countries podczas konferencji ONZ pt. „The World Financial and
Economic Crisis and its Impact on Development”, 25 czerwca, Nowy
Jork.
Ratha, D. 2006. Leveraging Remittances for Development. Referat
przedstawiony podczas konferencji na temat migracji, handlu
i rozwoju. Dallas: Bank Rezerw Federalnych.
Ratha, D. i S. Mohapatra. 2009. „Revised Outlook for Remittance
Flows 2009-2011: Remittances Expected to Fall by 5 to 8 Percent
in 2009”. Migration and Development Brief 9. Waszyngton, D.C.:
Bank Światowy.
Friedman, J. i N. Schady. 2009. „How many more infants are likely
to die in Africa as a result of the global financial crisis?” Dokument
roboczy Banku Światowego w zakresie analizy polityki nr 5023.
Ratha, D. i W. Shaw. 2007. „South-South Migration and Remittances”.
Dokument roboczy nr 102. Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
Global Trade Atlas. 2009. Internetowa baza danych http://www.
gtis.com/gta/ (data odwiedzin: 22 czerwca 2009 r.)
Round, J. I. i M. Odedokun. 2004. „Aid Effort and Its Determinants”.
International Review of Economics and Finance 13 (3): 293-309.
IDS. 2008. Voices from the South–The Impact of the Financial
Crisis on Developing Countries. Brighton: Institute of Development
Studies.
Sander, C. i S. M. Maimbo. 2005. „Migrant Remittances in Africa:
A Regional Perspective in Remittances”. W Development Impact
and Future Prospects, red. S. M. Maimbo i D. Ratha. Waszyngton,
Kasekende, L., L. Ndikumana i R. Toufik. 2009. Impact of the Global
Financial and Economic Crisis on Africa. Cykl dokumentów
roboczych nr 96, Tunis: Afrykański Bank Rozwoju.
Strauss-Kahn, D. 2009. „Economic Stability, Economic Cooperation,
and Peace–The Role of the IMF”. Uwagi podczas szczytu Global
Creative Leadership Summit, 23 września, Nowy Jork.
Maimbo, S. M. i D. Ratha. 2005. Remittances–Development Impact
and Future Prospects. Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
UNCTAD. 2009. Assessing the Impact of the Current Financial and
Economic Crisis on Global FDI Flows. Genewa: UNCTAD.
MFW. 2008. World Economic Outlook–Global Economic Slump
Challenges Policies. Waszyngton, D.C.: MFW.
UNRISD. 2006. „Political and Social Economy of Care”. www.unrisd.
org/80256B3C005BB128/%28httpProjects%29/37BD128E275F1F8
BC1257296003210EC?OpenDocument (data odwiedzin: 25 lipca
2009 r.).
MFW. 2009a. World Economic Outlook – Crisis and Recovery.
MFW. 2009b. Regional Economic Outlook – Sub Saharan Africa.
MFW. 2009c. The Implications of the Global Financial Crisis for
Low-Income-Countries. Waszyngton, D.C.: MFW.
Engle R. F., G. M. Gallo i M. Velucchi. 2008. A MEM-Based Analysis
of Volatility Spillovers in East Asian Financial Markets. Cykl
dokumentów roboczych Dipartimento di Statistica „G. Parenti’’
nr 2008-09. Florencja, Włochy: Uniwersytet Florencki.
Miguel, E., S. Satyanath i E. Sergenti. 2004. „Economic Shocks and
Civil Conflicts: An Instrumental Variables Approach”. Journal of
Political Economy 112(4): 725-753.
Giovannetti, G. i M. Velucchi. 2009. African Financial Markets – A
Spillover Analysis of Shocks. Dokument informacyjny do Raportu
Naudé, W. 2009. Africa and the Global Economic Crisis: A Risk
assessment and Action Guide. Dokument informacyjny do Raportu
ODI. 2009a. A Development Charter for the G-20. Dokument
informacyjny, marzec 2009 r. Londyn: ODI.
148
Bibliografia
Harrower, S. i J. Hoddinnot. 2005. „Consumption Smoothing in the
Zone Lacustre, Mali”. Journal of African Economies 14 (4): 489-519.
Alves, P. i P. Draper. 2007. „Introduction: China’s Growing Role in
Africa”. W China in Africa: Mercantilist Predator, or Partner in
Development?, red. G. le Pere. Midrand, Republika Południowej
Afryki: Institute of Global Dialogue and the South African Institute
of International Affairs.
Hoogeveen, H. 2003. „Informal Insurance in Rural Zimbabwe”.
Journal of African Economies 11 (2): 249-278.
Jensen, R. 2000. „Agricultural Volatility and Investments in
Children”. American Economic Review 90 (2): 399-404.
Brautigam, D. 2008. China’s African Aid–Transatlantic Challenges.
Waszyngton: German Marshall Fund of the United States.
Oduro, A.D. 2009. Adverse Shocks and Social Protection in Africa:
What Role for Formal and Informal Financial Institutions?
2009.
Brown, K. i Z. Chun. 2009. China in Africa–Preparing for the
Next Forum on China Africa Cooperation. Londyn: Notatka
informacyjna Chatham House.
Sango, D., V. Hoffman i L. Christiaensen. 2007. „Risks and Coping
Strategies”. W Rural Household Vulnerability and Insurance
Against Commodity Risks. Evidence from the United Republic
of Tanzania, red. L. Christiaensen i A. Sarris. Rzym: FAO.
Centrum Badań Chin (CCS). 2008. How China Delivers
Development Assistance to Africa. Sporządzony dla Departamentu
Rozwoju Międzynarodowego (DFID), Pekin.
Cook, S. i W. Lam. 2009. The Financial Crisis and China: What
Are the Implications for Low Income Countries? The Institute of
Development Studies, Sussex: Mimeo.
Sarris, A., P. Karfakis i L. Christiaensen. 2007. „The Stated Benefits
from Commodity Price and Weather Insurance”. W Rural Household
Vulnerability and Insurance Against Commodity Risks. Evidence
from the United Republic of Tanzania, red. L. Christiaensen i A.
Sarris. Rzym: FAO.
Jacoby, U. 2007. Getting Together: The New Partnership between
China and Africa for Aid and Trade. Finance and Development
44 (2): 46-49.
Lancaster, C. 2007. The Chinese Aid System. Esej. Waszyngton:
Centre for Global Development.
Brachet, J. i H. Wolpe. 2005. Conflict-Sensitive Development
Assistance: The Case of Burundi. Dokument nt. rozwoju
społecznego nr 27. Waszyngton, D.C.: Bank Światowy.
MOFCOM. 2007. China Commerce Yearbook 2007, Pekin:
Ministerstwo Handlu.
National Bureau of Statistics of China (różne wydania). China
Statistical Yearbook. Wersja angielska. Pekin: China Statistics Press.
Cahen, M. 2005. „Success in Mozambique?” W Making States Work:
State Failure and the Crisis of Governance, red. S. Chesterman, M.
Ignatieff i R. Thakur. Tokio: United Nations University Press.
OECD. 2008a. China–Encouraging Responsible Business Conducd.
przeglądu polityki inwestycyjnej OECD. Paryż: Organizacja
Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
Caplan, R. 2005. International Governance of War-Torn Territories:
Rule and Recon-struction. Oksford: Oxford University Press.
OECD. 2008b. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2007
Report. OECD Fragile States Group. Paryż: Organizacja Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju.
Castillejo, C. 2008. Strengthening Women’s Citizenship in the
Context of State-building: The Experience of Sierra Leone.
Dokument roboczy Fride.
OECD. 2009. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2008
Report, OECD Fragile States Group. Paryż: Organizacja Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju.
Fritz, V. A. Rocha Menocal. 2007. Understanding State-Building
from a Political Economy Perspective: An Analytical and
Conceptual Paper on Processes, Embedded Tensions and Lessons
for International Engagement. Raport sporządzony dla zespołów
DFID ds. państw skutecznych i niestabilnych.
Pehnelt, G. 2007. The Political Economy of China’s Aid Policy in
Africa. Dokumenty robocze badań gospodarczych nr 2007/051.
Jena.
GTZ. 2008. State-building in the Context of Fragile Statehood
and Poor Government Performance. Lessons Learnt by German
Development Cooperation. Eschborn: GTZ.
Shinn, D. H. 2008. „Military and Security Relations: China, Africa
and the Rest of the World”. W China into Africa: Trade, Aid and
Influence, red. R. I. Rotberg. Waszyngton, D.C.: Brookings Institution
Press.
Jütting, J. 2003. Institutions and Development: A Critical Review.
Dokument roboczy nr 210. Paryż: Centrum Rozwoju OECD.
Kaplan, S. 2008. Fixing Fragile States–A New Paradigm for
Development. Westport: Praeger Security International.
Tull, D. 2008. China in Africa: European Perceptions and Responses
to the Chinese Challenge. Dokumenty robocze badań afrykańskich
SAIS nr 02-08. Waszyngton.
Kaplan, S. 2009. Enhancing Resilience in Fragile States. Dokument
Woods, N. 2008. „Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging
Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”.
International Affairs 84(6): 1205-1221.
Keller, E. J. 1991. „The State in Contemporary Africa: A Critical
Assessment of Theory and Practice”. W Comparative Political
Dynamics: Global Research Perspectives, red. D. A. Rustow i K. P.
Erickson. Nowy Jork: HarperCollins Publishers.
Komisja ds. Afryki. 2005. Our Common Interest: Report of the
Commission for Africa. Harmondsworth: Penguin Books.
De Weerdt, J. 2009. „Moving out of Poverty in Tanzania: Evidence
from Kagera”. Journal of Development Studies, nadchodzący.
RAPORT EUROPEJSKI
O
149
Bibliografia
Mengisteab, K. i C. Daddieh. 1999. State Building and
Democratization in Africa: Faith, Hope, and Realities. Westport,
Conn: Praeger.
Haslie, A. i A. Borchgrevink (2007) International Engagement
in Sudan after the CPA: Report on the Piloting of OECD/DAC’s
„Principles for Good International Engagement in Fragile States”
for the Case of Sudan. Dokument nr 714. Oslo: Norweski Instytut
Spraw Międzynarodowych.
Murphy, P. 2007. Managing the Middle Ground in South Sudan’s
Recovery from War. Basic service delivery during the transition
from relief to development. Raport zlecony przez DFID Sudan oraz
Wspólną grupę donatorów, Dżuba.
OECD/DAC. 2008. Concepts and Dilemmas of State Building in
Fragile Situations–From Fragility to Resilience. Paryż: OECD.
Pouligny, B. 2009. State-Society Relations and Intangible
Dimensions of State Resilience and State Building: A Bottom-up
Perspective. Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
Pantuliano, S., M. Buchanan-Smith i P. Murphy. 2007. The Long
Road Home. Opportunities and Obstacles to the Reintegration
of IDPs and Refugees Returning to Southern Sudan and the Three
Areas. Dokument zamówiony przez HPG. Londyn: ODI.
Rocha-Menocal, A. 2009. „State-Building for Peace” – A New
Paradigm for International Engagement in Post-Conflict Fragile
States? Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
Pantuliano, S., M. Buchanan-Smith, P. Murphy i I. Mosel. 2008.
The Long Road Home. Opportunities and Obstacles to the
Reintegration of IDPs and Refugees Returning to Southern Sudan
and the Three Areas. Phase II. Conflict, Urbanisation and Land.
Dokument zamówiony przez HPG. Londyn: ODI.
UNECA 2007. Relevance of African Traditional Institutions of
Governance, Addis Abeba: UNECA.
Scanteam. 2007a. Review of Post-Crisis Country Multi Donor
Trust Funds. Final report and annexes. Raport zamówiony przez
Bank Światowy, norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych
oraz NORAD we współpracy z CIDA, holenderskim Ministerstwem
Spraw Zagranicznych oraz DFID. Luty. Oslo: Scanteam.
Whaites, A. 2008. States in Development: Understanding StateBuilding. Dokument roboczy DFID. Londyn: DFID.
Scanteam. 2007b. Review, Sudan Multi-Donor Trust Funds Phase
1. Październikowy projekt raportu. Październik. Oslo: Scanteam.
Pouligny, B. 2009. State-Society Relations and Intangible
Dimensions of State Resilience and State Building: A Bottom-up
Perspective. Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
UNDG/Bank Światowy. 2006. PCNA Review: Phase One. Wspólna
misja oceniająca w Sudanie (JAM) Studium przypadku nr 10.
Vaux, T., S. Pantuliano i S. Srinivasan. 2008. Stability and
Development in the Three Areas, Sudan. Raport dla
Komitetu Sterującego brytyjskiego Departamentu Rozwoju
Międzynarodowego. Niepublikowany.
Kaplan, S. 2008. „The Remarkable Story of Somaliland”. Journal of
Democracy 19 (3): 143-157.
Menkhaus, K. 2007. „Governance Without Government in Somalia:
Spoilers, State Building, and the Politics of Coping”. International
Security 31 (3): 87.
Campbell-Nelson, K. 2008. Liberia Is Not Just a Man Thing:
Transitional Justice Lessons for Women, Peace and Security–
The Initiative for Peacebuilding. Bruksela: International Center
for Transitional Justice.
Menkhaus, K. 2008. Somalia: A Country in Peril, a Policy
Nightmare. Dokument strategiczny ENOUGH nr 9. Waszyngton,
D.C.: ENOUGH.
Paris, R. 2004. At War’s End: Building Peace After Civil Conflict.
Cambridge, Zjednoczone Królestwo: Cambridge University Press.
McConnell, J. 2009. Institution [Un]Building: Decentralising
Government and the Case of Rwanda. Referat przedstawiony
podczas konferencji ERD, 21-23 maja, Akra.
UNIFEM. 2007. Women Building Peace and Preventing Sexual
Violence in Conflict Affected Contexts. A Review of Community
Based Approaches. Nowy Jork: Fundusz Narodów Zjednoczonych
na rzecz Kobiet.
UNIFEM i UNDP. 2007. Gender Sensitive Police Reform in PostConflict Societies. Streszczenie polityki, Fundusz Narodów
Zjednoczonych na rzecz Kobiet, Nowy Jork.
Bennet, J., J. Kluyskens, J. Morton i D. Poate. 2009. Mid-term
Evaluation of the Joint Donor Team in Juba, Sudan. NORAD
w imieniu rządów Kanady, Danii, Holandii, Norwegii, Szwecji
i Zjednoczonego Królestwa.
Powley, E. 2003. Strengthening Governance: The Role of Women
in Rwanda’s Transition. Waszyngton, D.C.: Women Waging
Peace.
Fenton, W. 2008. Funding Mechanisms in Southern Sudan: NGO
Perspectives. Referat przedstawiony podczas forum NGO w Dżubie,
luty.
150
Bibliografia
Budlender, D i G. Hewitt. 2002. Gender Budgets Make More
Cents: Country Studies and Good Practice. Londyn: Sekretariat
Wspólnoty Narodów.
Faria, F. i P. Magalhães Ferreira. 2007. Situations of Fragility:
Challenges for an European Response Strategy. Maastricht,
Holandia: Europejskie Centrum Zarządzania Polityką Rozwoju i
Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais.
Claasen, M. 2008. Just Budgets: Increasing Accountability and Aid
Effectiveness through Gender Responsive Budgeting in South
Africa. Londyn: One World Action.
Gänzle, S. 2009. Coping with the «Security-Development Nexus»:
The European Community’s Instrument for Stability–Rationale
and Potential. Studia 47. Bonn: German Development Institute.
Powley, E. 2003. Strengthening Governance: The Role of Women
in Rwanda’s Transition. Waszyngton, D.C.: Women Waging Peace.
Gaves, M. i S. Maxwell. 2009. Options for Architectural Reform
in European Development Cooperation. Notatka informacyjna.
Londyn: Overseas Development Institute.
Sharp, R. 2003. Budgeting for Equity: Gender budget initiatives
within a framework of performance oriented budgeting. Nowy
Jork: UNIFEM.
Hirschman, A. O. 1963. Journeys toward Progress. Studies in
Economic Policy-Making in Latin America. Nowy Jork: The
Twentieth Century Fund.
Hirschman, A. O. 1967. Development Projects Observed.
Waszyngton, D.C.: The Brookings Institution.
Autesserre, S. 2009. „Hobbes and the Congo: Frames, Local Violence,
and International Intervention”. International Organization 63 (2):
249-80.
Hirschman, A. O. 1981. Essays in Trespassing: Economics to Politics
and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press.
Baker, B. 2008. Multi-Choice Policing in Africa. Uppsala, Szwecja:
Nordiska Afrikainstitutet.
Hirschman, A. O. 1985. A Bias for Hope: Essays on Development
and Latin America. Boulder, Colo.: Westview Press.
Bakrania, S. and B. Lucas. 2009. The Impact of the Financial Crisis
on Conflict and State Fragility in Sub-Saharan Africa. Dokument
tematyczny. Governance and Social Development Resource Centre.
Hirschman, A. O. 1995. A Propensity to Self-Subversion. Cambridge,
Mass.: Harvard University Press.
Hoffmeister, F. 2008. „Inter-Pillar Coherence in the European Union’s
Civilian Crisis Management”. W The European Union and Crisis
Management, red S. Blockmans. Haga, Holandia: Asser Press.
Bilal, S. P. Draper i D. W. te Velde. 2009. Global Financial and
Economic Crisis: Analysis of and Implications for ACP-EU
Economic Partnership Agreements. Dokument dyskusyjny
ECDPM nr 92. Maastricht: Europejskie Centrum Zarządzania Polityką
Rozwoju.
Horn, A., F. Olonisakin i G. Peake. 2006. „United Kingdom-led
Security Sector Reform in Sierra Leone”. Civil Wars 8 (2): 109-123.
Jones, E. 2009. „Africa and the Economic Crisis: The Case for Greater
Flexibility in EPAs”. Trade Negotiation Insights 8(5) http://ictsd.
net/i/news/tni/47678/. (data odwiedzin: 7 września 2009 r.).
Brzoska, M. 2006. „Introduction: Criteria for Evaluating Post-Conflict
Reconstruction and Security Sector Reform in Peace Support
Operations”. International Peacekeeping 13 (1): 1-13.
Koeb, E. 2008. A More Political EU External Action: Implications
of the Treaty of Lisbon for the EU’s Relations with Developing
Countries. ECDPM InBrief 21. Maastricht: Europejskie Centrum
Carbone, M. 2009. Desperately Seeking Policy Coherence: Aid
and Security in the Development Policy of the European Union.
2009.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2007. Towards an EU Response
to Situations of Fragility–Engaging in Difficult Environments for
Sustainable Development, Stability and Peace. Komunikat Komisji
do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM (2007)
643 ostateczny, 25 października. Bruksela.
Chabal, P. i J.-P. Daloz. 1999. Africa Works: Disorder as Political
Instrument. Bloomington, Ind.: Indiana University Press.
Clapham, C. 1996. Africa and the International System: The Politics
of State Survival. Cambridge: Cambridge University Press.
Davis, L. 2009. Justice-Sensitive Security System Reform in
the Democratic Republic of Congo. Bruksela: Initiative for
Peacebuilding.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2009a. „Room Document” –
Synthesis of the main policy work on fragility currently ongoing at
EU level, 19 maja 2009 r., BrukselaKomisja Wspólnot Europejskich.
2009b. Raport UE na temat spójności polityki na rzecz rozwoju.
Raport Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów,
COM (2009) 461 ostateczny, 17 września. Bruksela.
Englebert, P. 2003. Why Congo Persists: Sovereignty, Globalization
and the Violent Reproduction of a Weak State. Cykl dokumentów
roboczych Queen Elizabeth House nr 95. Oxford University,
Department of International Development, Oksford.
Englebert, P. i D. M. Tull. 2008. „Postconflict Reconstruction in Africa:
Flawed Ideas about Failed States”. International Security 32 (4):
106-139.
Melmot, S. 2008. Candide au Congo. L’échec annoncé de la
réforme du secteur de sécurité (RSS). Stratégique n° 9. Paryż:
Institut Français des Relations Internationales.
Faria, F. i A. Sherriff. 2009. EU Policies to Address Fragility in SubSaharan Africa. Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
Parlament Europejski 2007. Rezolucja Parlamentu Europejskiego
w sprawie reakcji UE na niestabilną sytuację w krajach
rozwijających się, P6_TA-PROV(2007)0540
RAPORT EUROPEJSKI
O
151
Bibliografia
Parlament Europejski, Rada, Komisja. 2006. „Konsensus Europejski”
Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw
członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu
Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii
Europejskiej.
Parlament Europejski. 2009. MEPs Hear Karel De Gucht’s Vision
of Development Policy. Nr ref.: 20090901IPR60076. Dyrekcja ds.
Mediów.
Particip, Cideal–Centro de Investigatión y Cooperación al
Desarrollo. Channel Research, South Research. 2008. Evaluation
of the EC Aid Channeled Through Civil Society Organisations
(CSOs). Fryburg/Madryt/Bruksela/Leuven. http://ec.europa.eu/
europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2008/1259_docs_
en.htm (data odwiedzin: 7 października 2009 r.).
Sheriff, A. i K. Barnes. 2008. Enhancing the EU Response to
Women and Armed Conflict with Particular Reference to
Development Policy. Badanie dla prezydencji Słowenii w UE.
Maastricht: Europejskie Centrum Zarządzania Polityką Rozwoju.
Rada Unii Europejskiej. 2007. Konkluzje Rady na temat
bezpieczeństwa i rozwoju. 2831. posiedzenie Rady ds. Stosunków
Zewnętrznych, 19-20 listopada, Bruksela.
Reno, W. 2003. „The Changing Nature of Warfare and the Absence
of State-Building in West Africa”. W Irregular Armed Forces and
their Role in Politics and State Formation, red. D. E. Davis i A. W.
Pereira. Cambridge: Cambridge University Press.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2009. Supporting Developing
Countries in Coping with the Crisis. Komunikat Komisji do
Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, 8 kwietnia.
Bruksela.
Solana, J. 2003. A Secure Europe in a Better World–European
Security Strategy. Dokument 15895/03, PESC787 przedstawiony
na posiedzeniu Rady Europejskiej, 12 grudnia, Bruksela.
Solana, J. 2009. ESDP@10: What Lessons for the Future? Dokument
S195/09. Rada Unii Europejskiej, 28 czerwca. Bruksela.
Bertow, K. i A. Schulteis. 2008. Impact of EU’s Agricultural Trade
Policy on Smallholders in Africa. Bonn: Germanwatch e.V.
Tadesse, D. 2009. Africa’s Emerging Global Partnerships: Their
Implications for the Continent’s Development Aspirations.
Dokument okolicznościowy 189. Pretoria: Instytut Studiów nad
Bezpieczeństwem.
Low, P., R. Piermartini i J. Richtering. 2009. „Non-Reciprocal
Preference Erosion Arising From MFN Liberalization in Agriculture:
What Are the Risks?” W Trade Preference Erosion: Measurement
and Policy Response, red. B. Hoekman, W. Martin i C. A. Braga.
Londyn: Palgrave Macmillan.
Trefon, T. 2007. Parcours administratifs dans un Etat en faillite.
Récits populaires de Lubumbashi (RDC). Afrika Studies 74. Paryż:
L’Harmattan-Cahiers Africains.
Matthews, A. 2008. „The European Union’s Common Agricultural
Policy and Developing Countries: The Struggle for Coherence”.
Journal of European Integration 30 (3): 381-399.
Trefon, T. red. 2004. Reinventing Order in the Congo: How People
Respond to State Failure in Kinshasa. Londyn: Zed Books.
Oxfam. 2002. Stop the Dumping! How EU Agricultural Subsidies
Are Damaging Livelihoods in the Developing World. Londyn:
Oxfam International.
Visman, E. 1998. Cooperation with Politically Fragile Countries:
Lessons from EU Support to Somalia. Dokument roboczy ECDPM
nr 66. Maastricht: Europejskie Centrum Zarządzania Polityką
Rozwoju.
Paasch, A. 2008. Devastating Floods–Man Made: European Trade
Policy Violates Right to Food in Ghana–Chicken and Tomatoes.
Bonn: Germanwatch e.V.
Vlassenroot, K. 2008. Armed Groups and Militias in Eastern DR
Congo. Cykl wykładów na temat bezpieczeństwa w Afryce 5.
Szwedzka Agencja Badań Obronnych oraz Skandynawski Instytut
Studiów Afrykańskich, Sztokholm i Oslo.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2007. Towards an EU Aid for Trade
Strategy–The Commission’s Contribution. Komunikat Komisji
Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów.
COM (2007) 163 ostateczny, 4 kwietnia. Bruksela.
Vogel, T. 2009. Merger of Afghanistan Office Delayed by FerreroWaldner. European Voice, 24 września.
Zürcher, C. 2006. Is More Better? Evaluating External-Led State
Building after 1989. Dokument roboczy 54. Stanford University,
Freeman Spogli Institute for International Studies, Center on
Democracy, Development, and the Rule of Law, Palo Alto, Kalifornia.
Komisja Wspólnot Europejskich. 2009. Supporting developing
Countries in Coping with the Crisis–Aid for Trade Monitoring
Report 2009. Dokument roboczy służb Komisji towarzyszący
komunikatowi Komisji do Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów,
kwiecień 2009 r., str. 3.
Parlament Europejski, Rada, Komisja. 2006. „Konsensus
Europejski” 2006/C 46/01. Dziennik Urzedowy Unii Europejskiej.
152
Bibliografia
Collier, P. 2009a. The Political Economy of Fragile States and
Baunsgaard, T. i M. Keen. 2005. Tax Revenue and (or?) Trade
Liberalization. Dokument roboczy WP/05/112. Waszyngton, D.C.:
MFW.
Collier, P. 2009b. Wars, Guns, and Votes – Democracy in
Dangerous Places. Nowy Jork: HarperCollins.
Bilal, S. i C. Stevens (Red.). 2009. The Interim Economic Partnership
Agreements between the EU and African States - Contents,
challenges and prospects, 17. raport zarządzania polityką ECDPM,
Maastricht: ECDPM.
Fanta, E. 2008. Dynamics of Regional (non-) integration in Eastern
Africa. Dokument roboczy UNU-CRIS SW-2008/2. United Nations
University, Centre for Comparative Regional Integration Studies,
Brugia.
Brenton, P., M. Hoppe i R. Newfarmer. 2008. Economic Partnership
Agreements and the Export Competitiveness of Africa. Dokument
roboczy w zakresie analizy polityki nr 4627. Waszyngton, D.C.: Bank
Światowy.
Gandois, H. 2005. Sovereignty as Responsibility, or African
Regional Organizations as Norm-setters. Warsztaty Sovereignty
and Its Discontents (SAID) podczas konferencji British International
Studies Association (BISA) pt. „Beyond Sovereignty II: Global
Regionalism: Africa, Americas, Europe”. Uniwersytet Saint Andrews,
19-21 grudnia, St. Andrews, Zjednoczone Królestwo
Busse, M., A. Borrmann i H. Grossman. 2004. The Impact of ACP/
EU Economic Partnership Agreements on ECOWAS Countries: An
Empirical Analysis of Trade and Budget Effects. HWWA–Hamburg:
Hamburski Instytut Gospodarki Światowej.
Gartner, D. 2009. Making Africa a Priority in US Foreign Assistance.
Streszczenie polityki Brookings Institutions, 14 września,
Waszyngton, D.C.
Delpeuch, C. 2007. One Minute to Midnight: Is There Still Time to
Rethink EPAs? EU Must Reform Trade Arrangements to Promote
Development In African, Caribbean, and Pacific Countries. Paryż:
Institut d’Etudes Politiques, Groupe d’Economie Mondiale.
Kaplan, S. 2006. „West African Integration: A New Development
Paradigm?” The Washington Quarterly 29 (4): 81-97.
Delpeuch, C. i G. Harb. 2007. EPAs: Thinking Outside the European
Box. ACP Countries Should Refuse to be Rushed into EPAs.
Dokument roboczy. Paryż: Institut d’Etudes Politiques, Groupe
d’Economie Mondiale.
Magen, A. i L. Morlino. 2008. International Actors, Democratization
and the Rule of Law–Anchoring Democracy? Londyn i Nowy Jork:
Routledge.
OECD. 2009. From Fragility to Resilience. Paryż: OECD.
Sindzingre, A. 2008. The European Union Economic Partnership
Agreements with Sub-Saharan Africa. Dokument roboczy UNUCRIS nr 2008/5.
Stevens, C. i J. Kennan. 2005. EU-ACP Economic Partnership
Agreements: The Effects of Reciprocity. Londyn: Institute for
Development Studies.
Parlament Europejski, Rada, Komisja. 2006. Konsensus Europejski
Stevens, C., M. Meyn, J. Kennan, S. Bilal, C. Braun-Munzinger, F.
Jerosch, D. Makhan i F. Rampa. 2008. The New EPAs: Comparative
Analysis of Their Content and the Challenges for 2008. Londyn/
Maastricht: Overseas Development Institute/Europejskie Centrum
Spilimbergo, A. 2009. „Democracy and Foreign Education”
American Economic Review 99 (1): 528-543.
UNCTAD. 2009. Economic Development in Africa–Strengthening
Regional Economic Integration for Africa’s Development. Nowy
Jork i Genewa: Konferencja Narodów Zjednoczonych ds. Handlu
i Rozwoju.
Grevi, G., D. Helly i D. Keohane. (red.) Nadchodzący. The European
Security and Defence Policy: The First 10 Years, Paryż: Instytut
Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem, 2009.
UNECA. 2004. Assessing Regional Integration in Africa. Addis
Abeba: Komisja Gospodarcza Narodów Zjednoczonych ds. Afryki.
UNECA. 2006. Assessing Regional Integration in Africa II;
Rationalizing Regional Economic Communities. Addis Abeba:
Komisja Gospodarcza Narodów Zjednoczonych ds. Afryki.
Bourguignon, F., A. Bénassy-Quéré, S. Dercon, A. Estache, J.W.
Gunning, R. Kanbur, S. Klasen, S. Maxwell, J. P. Platteau i A. Spadaro.
2008. Milenijne Cele Rozwoju na półmetku: Gdzie jesteśmy i dokąd
zmierzamy? Dokument informacyjny do Raportu Europejskiego
Yang, Y. i S. Gupta. 2005. Regional Trade Arrangements in Africa:
Past Performance and the Way Forward. Dokument roboczy MFW
WP/05/36. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Waszyngton, D.C.
Collier, P. 2006. International Political Economy: Some African
Applications. Dokument sporządzony dla African Economics
Research Consortium. Centre for the Study of African Economies,
Oxford University, Oksford, Zjednoczone Królestwo [http://
users.ox.ac.uk /~econpco/research/pdfs/AERCPlenaryInternationalPoliticalEconomy-AfricanApps.pdf].
Benhabib, J. i M. Spiegel. 2005. „Human Capital and Technology
Diffusion”. W Handbook of Economic Growth, red. P. Aghion i S.
Durlauf. Amsterdam: North-Holland.
RAPORT EUROPEJSKI
O
153
Bibliografia
Docquier, F. i A. Marfouk. 2005. International Migration By
Educational Attainment – Release 1.1. zaktualizowana wersja
wydania 1.0, Dokument roboczy Banku Światowego w zakresie
analizy polityki nr 3382, opublikowany w sierpniu 2004 r.,
Biuro Współpracy EuropeAid. 2009. Aide budgétaire dans les
situations de fragilité: Annexe méthodologique, czerwiec 2009
r., Bruksela: Biuro Współpracy EuropeAid.
Easterly, W. i Y. Nyarko. 2009. „Is the Brain Drain Good for Africa?”
W Skilled Immigration Today: Prospects, Problems, and Policies,
red. J. Bhagwati i G. Hansen. Nowy Jork: Oxford University Press.
Bold T. Collier P. Zeitlin A. 2009 The Provision of Social Services
in Fragile States: Independent Service Authorities as a New
Modality, Centre for the Study of African Economies University
of Oxford, Dokument roboczy, Oksford, maj
Easterly W. i T. Pfutze 2008 „Where Does the Money Go? Best
and Worst Practices in Foreign Aid”, Journal of Economic
Perspectives 22 (2): 29-52.
Qobo, M. 2007. Regional Integration, Trade and Conflict
in Southern Africa. International Institute for Sustainable
Development, Winnipeg, Man.
154
Załącznik
ZAŁĄCZNIK
1.
Nyarko, Y., EU Policies and African Human Capital Development.
DOKUMENTY INFORMACYJNE DO
RAPORTU EUROPEJSKIEGO O WSPÓŁPRACY
2009
Oduro, A.D., Adverse Shocks and Social Protection in Africa: What
Role for Formal and Informal Financial Institutions?
Allen, F. i G. Giovannetti, The impact of the 2008-09 financial crisis
on fragile countries in Sub-Saharan Africa.
Platteau, J.P., Political Instrumentalisation of Islam, Persistent
Autocracies, and Obscurantist Deadlock.
Aryeetey, E., The global financial crisis and domestic resource
mobilization in Africa.
Pouligny, B., State-society relations and intangible dimensions of
state resilience and state building: a bottom-up perspective.
Bagayoko-Penone, N., Multi-level Governance and Security: the
Security Sector Reform Process in the Central African Republic.
Reynal-Querol, M., Fragility and Conflicts.
Rocha Menocal, A., „State-building for Peace” - A New Paradigm for
International Engagement in Post-Conflict Fragile States?
Barnett, M., State Fragility, the Peacebuilder’s Contract, and the
Search for the Least Bad State.
Tschirgi, N., The Security-Politics-Development Nexus: The Lessons
of State-building in Sub-Saharan Africa.
Berman, N. i Martin, P., The Vulnerability of Sub-Saharan Africa to
the Financial Crisis: The Case of Trade.
Bertoli, S. i Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility.
Vennesson, P., Büger, C., Coping with Insecurity in Fragility
Situations.
Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and
Security in the Development Policy of the European Union.
Verdier, T., Regional Integration, Fragility and the Institution
Building: An Analytical Framework Applied to the African Context.
Collier, P. i Venables, T., Natural Resources and State Fragility.
Collier, P., The Political Economy of Fragile States and Implications
for European Development Policy.
2.
Faria, F. i Sherriff, A., EU Policies to Address Fragility in Sub-Saharan
Africa.
Proces konsultacyjny Raportu Europejskiego o Współpracy 2009
obejmował następujące wydarzenia:
Fennell, S., State Fragility and African Agriculture.
Warsztaty „Development in a context of fragility – Focus on Africa”,
Bruksela, Belgia, 6 lutego 2009 r.
Giovannetti, G. i Velucchi, M., African Financial Markets: A Spillover
Analysis of Shocks.
PROCES KONSULTACYJNY RAPORTU
EUROPEJSKIEGO O WSPÓŁPRACY 2009
Warsztaty „Food crisis and the development potential of the
agricultural sector in fragile countries”, Cambridge, Zjednoczone
Królestwo, 17-18 marca 2009 r.
Guillaumont P. i Guillaumont Jeanneney, S., State Fragility and
Economic Vulnerability: What Is Measured and Why?
Warsztaty „Transforming Political Structures: Security, Institutions,
and Regional Integration Mechanisms”, Florencja, Włochy,
16-17 kwietnia 2009 r.
Harcourt, W., Gender and Fragility: Policy Responses.
Harttgen, K. i Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful
is the Fragility Concept?
Konferencja pt. „The challenges of fragility to development policy”,
Barcelona, Hiszpania, 7-8 maja 2009 r.
Iapadre, L. i Luchetti, F. Trade Regionalisation and Openness in
Africa.
Konferencja pt. „Financial markets, adverse shocks and policy
responses in fragile countries”, Akra, Ghana, 21-23 maja 2009 r.
Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States.
Konferencja pt. „Moving Towards the European Report on
Development 2009”, Florencja, Włochy, 21-23 czerwca 2009 r.
Khan, Z., Gender Responsive Budgeting.
Mold, A. i Prizzon, A., Fragile States, Commodity Booms and Export
Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African Case.
Konferencja pt. „Overcoming fragility in Africa: ERD Policy
recommendations”, Bruksela, Belgia, 4 września 2009 r.
Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment
and Action Guide.
W tomie 1B udokumentowano proces konsultacyjny zamieszczając
ostateczne programy, listy uczestników, natomiast dla wydarzeń nr.
1 do 5, także sprawozdania z konferencji. Prezentacje z konferencji
2-5 oraz podkasty z wydarzeń nr 3, 4 i 7 można pobrać ze strony
internetowej projektu: http://erd.eui.eu.
New Faces for African Development, wielu autorów, wkład z sesji
plakatowej podczas konferencji ERD w Akrze, 21-23 maja 2009 r.
Nkurunziza, J., Why is Burundi’s Financial Sector Not DevelopmentOriented?
RAPORT EUROPEJSKI
O
155
PRZEZWYCIĘŻANIE
NIESTABILNOŚCI
W AFRYCE
http://erd.eui.eu/
RAPORT EUROPEJSKI
O

przezwyciężanie niestabilności w afryce

Transkrypt

Podobne dokumenty

Afryka dla najmłodszychHit!

pobierz

pobierz

POBIERZ PEŁNY TEKST WYDAWNICTWA POKONGRESOWEGO t. I

Przeczytaj książkę "Afryka w Warszawie"!

EŁNY TEKST WYDAWNICTWA - IV Kongres Afrykanistów Polskich

pobierz

pobierz