Opinia - projekt nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym

OPINIA
NT. PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY – PRAWO O SZKOLNICTWIE WYŻSZYM ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW Z
DNIA 16 LIPCA 2013 ROKU
O ile same cele proponowanej nowelizacji należy ocenić pozytywnie, to już konkretne
propozycje na taką ocenę nie zasługują. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że część z tych
rozwiązań nie spowoduje istotnych zmian, a niektóre są wręcz sprzeczne z tymi celami. Wbrew
przewijającym się w projekcie twierdzeniom brak jest w przedstawionych propozycjach istotnych
rozwiązań projakościowych, część zmian wymierzona jest wyraźnie w uczelnie niepubliczne
zmierzając do ich wyeliminowania. Poniżej uwagi szczegółowe.
1. Koncepcja potwierdzania kwalifikacji uzyskiwanych poza szkolnictwem wyższym stanowi
niewątpliwie dość ciekawe rozwiązanie. Niestety szczegółowe zasady, warunki i tryb ma
określić senat uczelni (art. 170g ust. 1). Oznacza to w praktyce, że uprawnione jednostki będą
to robić w różny sposób i według różnych zasad. Wydaje się, że zasadnym byłoby ustawowe
określenie pewnego minimalnego standardu w tym zakresie. Poza tym pamiętać należy, że w
znacznej części takie kwalifikacje mają charakter specjalistyczny, a więc stosunkowo wąski, a
nadto o charakterze typowo praktycznym. W tym kontekście zastanawiające jest, iż
potwierdzaniem tych kwalifikacji mają się zajmować przede wszystkim jednostki mające
uprawnienia do nadawania stopnia doktora, które mają się specjalizować, zgodnie z
projektem, w kształceniu o charakterze akademickim. Stanowi to więc oczywisty przejaw
niekonsekwencji autorów projektu. Po wtóre, procedury potwierdzania kwalifikacji mają być
prowadzone w ramach kierunków i poziomów kształcenia. Nie wskazano w projekcie, czy
będzie to możliwe w ramach studiów stacjonarnych (w uczeniach publicznych finansowanych
z dotacji z budżetu państwa), czy tylko niestacjonarnych. Po trzecie nie wiadomo, jakie
uzasadnienie ma ograniczenie liczby punktów ECTS uzyskiwanych w drodze potwierdzenia
kwalifikacji tylko do 50% puli punktów przypisanych do danego programu kształcenia (art.
170g ust. 3). Ogranicza to niewątpliwie potwierdzenie kwalifikacji osób o bogatym
doświadczeniu zawodowym. Pominięto przy tym fakt, iż realizacja efektów kształcenia
odbywa się w ramach różnych przedmiotów. Nie wiadomo, kto ma decydować, do którego
przedmiotu przypisany będzie uznany efekt. A może do wszystkich, w ramach których
występuje? W tym ostatnim przypadku będzie to wymagało odrębnego sprawdzania efektów
kształcenia osób, których efekty uczenia się będą potwierdzane. Nie wiadomo też, czym jest
uzasadnione ograniczenie liczby osób, które uzyskały takie potwierdzenie do 20% ogólnej
liczby studentów na danym kierunku. Pomijając fakt braku uzasadnienia przyjętej wielkości,
to można przypuszczać bez ryzyka popełnienia błędu, że przynajmniej przez kilka pierwszych
lat z rozwiązania takiego będą korzystać nieliczne osoby. Wynika to z jednej strony z faktu
zupełnej nowości takiego rozwiązania w polskim systemie szkolnictwa wyższego, a po drugie
z faktu, iż wykształcenie wyższe wcale nie cieszy się już takim prestiżem, jak jeszcze kilka, czy
kilkanaście lat temu. Na rynku pracy liczy się znacznie bardziej rzeczywiste doświadczenie
zawodowe i posiadane umiejętności, a nie ich formalne potwierdzenie.
2. Zupełnie niezrozumiałe są propozycje, które zdaniem autorów projektu mają zapewnić lepszą
jakość kształcenia. Proponowane zmiany należy ocenić w części jako „ruchy pozorowane”, a
w części jako działania wręcz szkodliwe dla jakości kształcenia. O ile sam pomysł, żeby część
uczelni prowadziła studia praktyczne a inne – studia o charakterze ogólnoakademickim jest
godny poparcia, to już sam sposób określenia, która jednostka (czy uczelnia) będzie mogła
takie studia prowadzić budzi wątpliwości. Przede wszystkim należałoby rozważyć, czy
właściwe jest prowadzenie kierunków o profilu ogólnoakademickim na studiach pierwszego
stopnia (art. 11). Przecież studia te z założenia mają charakter zawodowy, a to znaczy, że
powinny być studiami o profilu praktycznym (art. 9a ust. 2). W tym kontekście pozytywnie
trzeba się odnieść do możliwości zaliczenia do tzw. minimum kadrowego osób z niższymi
kwalifikacjami formalnymi (np. magistrów zamiast doktorów), o ile tylko będą posiadać
znaczne doświadczenia zdobyte poza uczelnią. Tyle tylko, że wadliwie został sformułowany
3.
4.
5.
6.
7.
warunek umożliwiający takie „zaliczenie”. Doświadczenie zdobyte poza uczelnią nie zawsze
musi mieć charakter praktyczny. Czy bowiem takim doświadczeniem będzie np. praca
naukowa w którymś z Instytutów Polskiej Akademii Nauk, albo też prowadzenie kursów w
jakiejś instytucji szkoleniowej? Użyte sformułowanie przesądza o odpowiedzi pozytywnej,
tymczasem takie doświadczenie zdecydowanie nie przystaje do kształcenia praktycznego.
Należałoby więc doprecyzować, że nie może się ono wiązać z pracą naukową czy też
dydaktyczną. Można natomiast rozważać, czy doświadczenie w pracach badawczych winno
być tu uwzględnione. Jest to o tyle istotne, że studia o profilu praktycznym mają mieć w
ponad połowie charakter praktyczny (dokładniej kształcenie, za które student uzyska ponad
połowę punktów ECTS ma mieć taki charakter).
Nie bardzo wiadomo, jakie jest uzasadnienie wprowadzenia odrębnego minimum kadrowego
do kształcenia ogólno akademickiego na studiach drugiego stopnia i to na poziomie bardzo
zbliżonym, jak w przypadku ubiegania się o uzyskanie uprawnień do nadawania stopnia
naukowego doktora (art. 11 ust. 3a pkt 2 lit. b). Tym bardziej, że na pierwszym stopniu
kształcenia takiego zróżnicowania wymagań kadrowych nie ma. Trudno się oprzeć wrażeniu,
że jest to przejaw faworyzowania dużych uczelni publicznych.
Na aprobatę zasługuje położenie nacisku na kształcenie praktyczne na studiach o profilu
praktycznym. Niestety nie określono bliżej, poza wskazaniem zajęć warsztatowych, jakie
formy zajęć będą uznane za kształtujące umiejętności praktyczne. Czy będą to wyłącznie
praktyki, czy też laboratoria i projekty może też ćwiczenia?
O ile godne poparcia jest położenie nacisku na kształcenie praktyczne, to nieprzemyślane
wydają się zasady zaliczania nauczycieli akademickich mających doświadczenie zawodowe
zdobyte poza uczelnią do minimum kadrowego. Mogą oni być bowiem zatrudnieni w
niepełnym wymiarze czasu pracy (art. 9a ust. 1). Niestety nie określono w jakim minimalnym
wymiarze czasu pracy. Rodzi to pole do nadużyć i zatrudniania takich nauczycieli
akademickich w niewielkim wymiarze.
Jako godne wprowadzenia należy ocenić proponowane rozwiązania w zakresie rozszerzenia
kształcenia interdyscyplinarnego (art. 10a). Tyle tylko, że projekt nie zawiera żadnych
wskazówek, w jaki sposób ma być finansowane i rozliczane kształcenie prowadzone wspólnie
przez podstawowe jednostki różnych uczelni. Która uczelnia będzie wykazywać takich
studentów przy przekazywaniu danych do obliczenia tzw. dotacji stacjonarnej?
zastanawiający jest powrót do obowiązku złożenia pracy dyplomowej (art. 167a). O ile można
taki obowiązek uznać za zasadny, choć nie bez uwag, na studiach o profilu ogólno
akademickim, to stawianie takiego wymagania na studiach o profilu praktycznym, zwłaszcza
pierwszego stopnia, wydaje się być zupełnie pozbawione podstaw. Skoro bowiem kształcenie
ma mieć charakter praktyczny, to końcowa weryfikacja zdobytej wiedzy i umiejętności
powinna bazować na ocenie właśnie tych praktycznych efektów kształcenia. W przypadku
pracy dyplomowej będzie to często niemożliwe, a w najlepszym razie jedynie
fragmentaryczne. Tym bardziej, że praca dyplomowa ma być „samodzielnym opracowaniem
zagadnienia naukowego lub artystycznego lub dokonaniem artystycznym”. Doświadczenia
tych jednostek uczelni, które wprowadziły egzamin dyplomowy bez pracy dyplomowej są
bardzo pozytywne więc należałoby rozważyć, czy ich nie upowszechnić, zamiast
uniemożliwiać kontynuację stosowania takich rozwiązań. Powyższy pomysł jest niezrozumiały
również z tego powodu, że jakość prac dyplomowych jest powszechnie krytykowana.
Powstaje więc pytanie o cel narzucenia tak wątpliwego elementu procesu kształcenia.
Kolejny zakres proponowanej regulacji, tj. „usprawnienie” trybu postępowania w sprawach
uruchamiania i zawieszania kierunków studiów oraz likwidacji uczelni niepublicznych jest
wymierzony zdecydowanie w uczelnie niepubliczne (art. 23a, art. 37, art. 37b). Mimo, że
samo dbanie o jakość kształcenia jest niewątpliwie celem, którego realizacja jest ze wszech
miar godna poparcia, to nie może ono bazować na różnym traktowaniu uczelni w zależności
od tego, czy są to uczelnie publiczne, czy niepubliczne. Działania nadzorcze ministra powinny
być oparte na kryteriach oceny zgodności z prawem działalności uczelni i jej jednostek oraz
weryfikacji jakości kształcenia, a nie na kryteriach czysto formalnych. Nie wiadomo dlaczego
autorzy projektu zakładają, że skutki niżu demograficznego mają przynieść efekt jedynie w
postaci konsolidacji i likwidacji uczelni niepublicznych, a w przypadku uczelni publicznych,
zwłaszcza zawodowych, już takiej możliwości nie przewidują. Nieprzestrzeganie prawa czy
niska jakość kształcenia nie jest wszak wyłącznie domeną uczelni niepublicznych. Analiza
ocen dokonywanych prze Polską Komisję Akredytacyjną wskazuje, że przypadki takie zdarzają
się nie tylko w Państwowych Wyższych Szkołach Zawodowych ale również na
Uniwersytetach. Proponowany tryb zawieszania i cofania uprawnień powinien mieć więc
zastosowanie do wszystkich uczelni i ich jednostek organizacyjnych. Podobnie powinno być z
procedurą likwidacji uczelni. Należy wyraźnie przewidzieć możliwość likwidacji słabych
uczelni publicznych i to w takich samych przypadkach, jak uczelni niepublicznych.
Proponowane zróżnicowanie skutków dopuszczenia się podobnych czy wręcz identycznych
uchybień w działalności przez różne uczelnie należy ocenić jako naruszające konstytucyjną
zasadę demokratycznego państwa prawa będącą fundamentem funkcjonowania całego
systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Symptomatyczne jest to, że w przypadku uczelni
publicznych minister będzie mógł jedynie wezwać do zaprzestania naruszania przepisów oraz
wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin (art. 37 ust. 1). Tymczasem w przypadku uczelni
niepublicznej ma prawo cofnąć pozwolenie na utworzenie takiej uczelni i rozpocząć jej
likwidację. Jest to tym większy przejaw nierównego traktowania, że uczelnia niepubliczna
może zostać zlikwidowana za naruszenia prawa popełnione przez jej założyciela (art. 37 ust.
3). Jest to niedopuszczalny przypadek wprowadzenia odpowiedzialności za czyny innego
podmiotu. Narusza on Konstytucję RP, w szczególności zasadę demokratycznego państwa
prawa (art. 2).
8. Niezrozumiały jest również powrót do trybu zatwierdzania statutu uczelni przez ministra, a
nawet zakładanie rozwiązania bardziej rygorystycznego, bo dotyczącego wszystkich uczelni, a
nie, jak przed nowelizacją z marca 2011r., tylko tych, których jednostki nie posiadają
uprawnień do nadawania stopnia doktora habilitowanego (art. 56-57). Doświadczenia z
funkcjonowania trybu zatwierdzania statutów przez ministra wskazują, że niejednokrotnie
zarzuty stawiane statutom uczelni w poszczególnych kwestiach były nieuzasadnione, a nadto
wcale nierzadkie były przypadki, gdy zarzuty te były sprzeczne z przepisami prawa.
Spostrzeżenia te są efektem doświadczeń Autora niniejszej opinii z procedurą zatwierdzania
statutów. Zdarzały się zresztą przypadki (znane mi osobiście), kiedy to statuty nie były
weryfikowane ponieważ egzemplarze złożone w ministerstwie po prostu zaginęły. Poza tym
trzeba zwrócić uwagę, że projekt nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Oznacza to,
że w pierwszym okresie, w związku z koniecznością dostosowania postanowień statutów do
znowelizowanych przepisów konieczne będzie przeanalizowanie przez ministerstwo ponad
400 statutów. Projekt nie przewiduje bowiem żadnego okresu przejściowego w tym zakresie.
Oznacza to, że wszystkie uczelnie będą musiały zmienić statuty na dzień wejścia w życie
nowelizacji.
9. O ile pozytywnie należy ocenić lepsze informowanie kandydatów na studia o uczelniach
łamiących prawo (i znowu w uzasadnieniu wskazuje się, że będą to tylko uczelnie
niepubliczne, więc powstaje pytanie, dlaczego autorzy są tak optymistycznie nastawieni do
uczelni publicznych), o tyle przekazywanie takich informacji już w momencie wszczęcia
postępowania w sprawie zawieszenia lub cofnięcia uprawnień jest zdecydowanie za wczesne
(art. 37b ust. 3). Pamiętać należy, że w demokratycznym państwie prawa nikt nie może być
uznany za winnego (a z taką sytuacją będziemy tu w rzeczywistości mieli do czynienia), bez
prawomocnego orzeczenia właściwego organu. Informacja taka mogłaby być więc
upowszechniana dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania. W przeciwnym razie
może dojść do wyrządzenia uczelni niepowetowanej szkody, jeśli zarzuty będące podstawą
wszczęcia takiego postępowania nie znajdą potwierdzenia w zgromadzonym materiale
dowodowym. Charakterystyczne jest, że w projekcie nie wspomina się o naprawieniu przez
ministra szkody wyrządzonej uczelni takim postępowaniem, a w skrajnych przypadkach taki
wątpliwy zarzut może doprowadzić przecież nawet do likwidacji uczelni z powodu „odpływu”
kandydatów na studia. Odpierając argument, że postępowanie administracyjne, a następnie
sądowoadministracyjne może trwać nawet kilka lat należy wskazać, że w prawie polskim
niczym nietypowym nie jest nadanie orzeczeniu (decyzji, wyrokowi), rygoru natychmiastowej
wykonalności. Nie ma podstaw, żeby minister nie stosował go w przypadku postępowań o
zawieszenie, a zwłaszcza cofnięcie uprawnień. Pozwoliłoby to dodatkowo dostosować w
pewnym zakresie działania ministra do „ciężaru gatunkowego” danej sprawy.
10. Bardzo duże wątpliwości budzi pomysł obciążenia założyciela uczelni niepublicznej
obowiązkiem pokrywania kosztów likwidacji uczelni z własnego majątku, jeśli majątek uczelni
okaże się niewystarczający (art. 27 ust. 6a). Przede wszystkim przypomnieć należy, że
założyciel uczelni niepublicznej nie jest jej właścicielem, ani też nie ma bezpośredniego
wpływu na jej funkcjonowanie. Zachowuje pewien wpływ pośredni poprzez powoływanie jej
organów (rektora, senatu), czy też nadawanie statutu. Nie oznacza to jednak, że założyciel
kieruje uczelnią. Pamiętać należy, że każda uczelnia, w tym niepubliczna, posiada osobowość
prawną, a więc odpowiada samodzielnie za swoje zobowiązania. Podkreślić należy, że w
prawie polskim nie jest znana instytucja odpowiedzialności z mocy prawa za zobowiązania
likwidowanej osoby prawnej. Można wręcz zgłosić zastrzeżenie, czy takie rozwiązanie nie
narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności bądź zasady demokratycznego państwa
prawa, tym bardziej, że będzie obciążać podmioty, które podejmując decyzję o przyjęciu
funkcji założyciela (albo poprzez utworzenie uczelni, albo poprzez „przejęcie” uczelni
istniejącej), nie mogły brać takiej okoliczności pod uwagę. Tymczasem mogłaby ona w sposób
istotny wpłynąć na podjęcie takiej decyzji.
Poza tym wprowadzenie takiej odpowiedzialności będzie jedynie iluzoryczne. W
zdecydowanej większości przypadków założycielami uczelni niepublicznych są organizacje
non profit, zwłaszcza stowarzyszenia, ewentualnie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Minimalny kapitał zakładowy spółki z o.o. to 5 tys. złotych. W przypadku stowarzyszeń nie ma
żadnego wymagania co do minimalnego kapitału. Podmioty te często nie prowadzą też
żadnej innej działalności poza pełnieniem funkcji założyciela uczelni. W efekcie
wprowadzenie wskazanego rozwiązania niczego w istotny sposób nie zmieni, a jedynie
doprowadzi do tego, że założyciel będzie się musiał odpowiednio „przygotować” do
rozpoczęcia likwidacji uczelni niepublicznej. Nie będzie to jednak zbyt trudne.
11. Jako niezasadną należy ocenić propozycję zakazu wprowadzania przez uczelnie nowych opłat
w trakcie studiów (art. 160a ust. 3). Nie oznacza to, że uczelnie winny mieć w tym zakresie
zupełną swobodę, jednak wyłączenie możliwości wprowadzenia nowych opłat w sytuacji, gdy
wzrost kosztów kształcenia jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od uczelni (na
które uczelnia nie ma żadnego wpływu), jest zbyt daleko idące tym bardziej, że student może
zawsze nie zgodzić się na taką zmianę. Ponieważ warunki odpłatności za studia określa
umowa, to oczywistym jest, że zmiana tych warunków jest zmianą umowy a ta nie może być
dokonana jednostronnie przez uczelnię w sytuacji, gdy drugą stroną umowy jest konsument
(student). Dopuszczenie możliwości zmiany umowy (podwyższenia opłat lub wprowadzenia
nowych), poza sytuacjami niezależnymi od uczelni musi być oceniane, jako niedozwolona
klauzula umowna, którą można obecnie podważyć na drodze sądowej. Trudno przypuszczać,
że wprowadzenie dodatkowego zakazu samo z siebie cokolwiek zmieni.
12. Uczelnia będzie mogła pobierać opłaty za kształcenie dopiero po podpisaniu umowy ze
studentem (nie dotyczy to oczywiście wpisowego i opłaty rekrutacyjnej, choć z projektu to
wprost nie wynika, a można podnieść uzasadnione argumenty, iż są to opłaty związane z
odbywaniem studiów, bo bez ich uiszczenia odbycie studiów jest niemożliwe) – art. 160a ust.
4. Przepis ten wydaje się zbędny. Skoro bowiem to umowa ma określać warunki pobierania
opłat, to oczywistym jest, że bark umowy oznacza niemożliwość pobierania opłat.
Stosowanie odmiennego rozwiązania, zwłaszcza przez uczelnie publiczne, jest oczywistym
łamaniem prawa.
13. Zdecydowanie zbyt daleko idąca jest propozycja przekazania ministrowi kompetencji do
określenia w drodze rozporządzenia zasad dokonywania okresowej oceny nauczycieli
akademickich (art. 132 ust. 5). Są to kwestie, które powinny pozostać w gestii uczelni tym
bardziej, że struktura organizacyjna poszczególnych uczelni jest różna. Poszczególne uczelnie
kładą też różny nacisk na wykonywanie poszczególnych rodzajów obowiązków przez
nauczycieli akademickich. Natomiast same kryteria oceny należałoby precyzyjniej określić na
poziomie ustawy. Obecne sformułowanie, iż ocena jest dokonywana i to w szczególności, a
więc nie tylko, w zakresie wykonywania ustawowych obowiązków nauczyciela akademickiego
oraz przestrzegania prawa autorskiego i praw pokrewnych a także prawa własności
przemysłowej, wydaje się zbyt lakoniczna.
14. Bardzo krytycznie należy się odnieść do propozycji nowelizacji przepisów przewidujących
możliwość otrzymania tzw. dotacji stacjonarnej przez uczelnie niepubliczne (uchylenie art. 94
ust. 5). Powoływanie się na dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie może jedynie
oznaczać, że zamiarem autorów projektu jest pozbawienie uczelni niepublicznych argumentu
w sporze o tego rodzaju dotacje w postaci niewydania przez ministra rozporządzenia
wykonawczego, mimo że taki obowiązek nakłada na niego ustawa. To przypuszczenie jest
tym zasadniejsze, że sprawą niewydania tegoż rozporządzenia zainteresował się Rzecznik
Praw Obywatelskich. Powoływanie się przy tym na fakt, iż obecne rozwiązania mogłyby
prowadzić do podwójnego a nawet potrójnego finansowania tych samych celów nie
wytrzymuje krytyki. Uczelnie publiczne również otrzymują dotacje projakościowe oraz
dotacje na kształcenie studentów stacjonarnych studiów doktoranckich. Skoro w uczelni
niepublicznej te dwa źródła połączone z dotacją stacjonarną mogłyby doprowadzić do
finansowania potrójnego, to pojawia się pytanie, dlaczego takie potrójne finansowanie ma
być dopuszczalne w uczelniach publicznych? Propozycja nowelizacji we wskazanym zakresie
nie odnosi się bowiem do tej grupy uczelni. Poza tym dotacja tzw. projakościowa z założenia
miała stanowić swego rodzaju „premię” dla uczelni kształcących na najwyższym poziomie, a
więc miała przysługiwać obok dotacji stacjonarnej. Wskazany wyżej argument, zawarty w
założeniach, o podwójnym finansowaniu, zupełnie przeczy uzasadnieniu wprowadzenia
dotacji projakościowej. Dodać należy, że niejako „przy okazji” pozbawia się uczelnie
niepubliczne możliwości uzyskania dotacji na inne zadania niż tylko kształcenie na studiach
stacjonarnych.
15. Pracownikowi naukowemu zostaną przyznane prawa majątkowe do wynalazków, wzorów
użytkowych, wzorów przemysłowych, topografii układów scalonych, wyhodowanej lub
odkrytej odmiany roślin oraz niektórych rodzajów utworów. Uczelnia uzyska jedynie prawo
do udziału w zysku z komercjalizacji ww. dóbr (10 do 25%, w zależności od rozwiązania
przyjętego w regulamin własności intelektualnej). Uczelnia będzie miała też prawo
pierwokupu tych dóbr (art. 86d i art. 86e). Jest to swoisty tryb uwłaszczenia pracowników
naukowych na mieniu publicznym. Zauważyć przy tym należy, że dla tego uwłaszczenia nie
ma znaczenia, czy badania naukowe lub prace rozwojowe prowadzone będą ze środków
publicznych, czy też ze środków własnych uczelni. Jest to szczególnie istotne w przypadku
uczelni niepublicznych. Z jednej bowiem strony ustawa nakłada na te uczelnie obowiązek
prowadzenia prac naukowych i badawczo rozwojowych nie przyznając im na ten cel środków,
jak uczelniom publicznym, a z drugiej strony pozbawia je efektów prac, które muszą
finansować. Będzie to rodziło pokusę do tworzenia rozwiązań, które pozwolą obejść to
rozwiązanie.
Opracował: dr Andrzej Kiebała
Adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego
Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania
z siedzibą w Rzeszowie