Ustawa o dochodach jednostek samorządu

Zeszyty naukowe nr 2
2004
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Ludwik Węgrzyn
Ustawa o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego – przełom czy marazm?
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z roku 1997 zakłada w artykułach 16
i 64 ust.2 wymóg dalszej decentralizacji administracji publicznej. Realizacją tego
przepisu jest ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim. W wyniku tej reformy z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały utworzone dwa kolejne rodzaje samorządu terytorialnego. Efektem tego jest
funkcjonowanie w Polsce 2489 gmin jako podstawowych jednostek samorządu
terytorialnego, 319 powiatów ziemskich i 16 województw. Należy więc wymienić dwa rodzaje samorządu. Na szczeblu lokalnym tworzą go gmina i powiat,
a na szczeblu regionalnym – województwo.
Przyjęta w rozwiązaniach ustrojowych zasada domniemania generalnej
kompetencji gminy nie narusza w niczym struktury zdecentralizowanej administracji publicznej, w której realizowana jest zasada subsydiarności powiatu, powołanego do realizacji ponadgminnych zadań publicznych, określonych przez
artykuł 4 ustawy powiatowej jako określona z mocy prawa wspólnota samorządowa. Aby realizować przypisane ustawami zadania publiczne, powiaty zostały
wyposażone nie tylko we własny majątek (mienie powiatu), lecz ustawodawca
przyznał im także odrębne źródła dochodowe. Pozyskiwane z tych źródeł środki
finansowe powinny zapewnić sfinansowanie wydatków służących wykonaniu zadań własnych i zleconych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
W oparciu o te konstytucyjne zasady powiat prowadzi własną gospodarkę finansową. Przepisy prawa określające zasady i instytucje finansowo prawne
o charakterze publicznym, połączone w sposób celowy i logiczny w całość,
służącą zdecentralizowanemu gromadzeniu powiatowych zasobów i środków
pieniężnych oraz ich rozdysponowaniu, tworzą system finansowy powiatu.
W ramach tego systemu można wyróżnić instytucje służące:
• gromadzeniu przez powiat środków publicznych za pośrednictwem dochodów publicznych (podatki, opłaty, subwencje, dotacje, przychody
z działalności własnych jednostek organizacyjnych itp.), jak i przychodów publicznych (środki z prywatyzacji mienia powiatowego, pożyczki i kredyty itp.),
46
• rozdysponowaniu tych środków poprzez wydatki bieżące (wypłata wynagrodzeń, utrzymanie bieżące obiektów itp.), wydatki majątkowe
(inwestycje, zakupy inwestycyjne itp.), oraz rozchody związane z obsługą powiatowego długu publicznego (np. wykup obligacji, spłaty kredytów itp.), a także
• organizacji powiatowych publicznych zasobów pieniężnych (budżet powiatu).
Tak rozumiany system finansowy jest elementem składowym szerszego pojęcia, które – łącznie z systemem rządowym – tworzy system finansów publicznych. Między poszczególnymi elementami lokalnych i regionalnych systemów
finansów publicznych nie powinny zachodzić żadne relacje podporządkowania,
co nie wyklucza ich wzajemnych powiązań. Zadania gmin, powiatów i województw, pomimo że są odmienne, winny się jednak wzajemnie uzupełniać, aby
w jak największym stopniu i zakresie służyć zaspokojeniu potrzeb społeczności
lokalnych. Państwo natomiast poprzez działalność prawotwórczą zapewnia sobie wpływ na instytucje finansowo prawne jednostek sektora samorządu terytorialnego. W ten sposób powstają podwójne powiązania systemu finansowego powiatów; powiązanie poziome z pozostałymi rodzajami samorządu terytorialnego
(gminami, województwami) oraz powiązanie pionowe z instytucjami finansowo
prawnymi sektora rządowego .
Podstawowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez powiaty
oraz pozostałe jednostki samorządu terytorialnego są w zasadzie jednakowe.
Instytucje tworzące system finansowy powiatu charakteryzują się jednak pewnymi odmiennościami, wynikającymi z ich specyfiki. Dlatego też w dalszej części referatu zajmę się omówieniem systemu finansów powiatowych, równocześnie omawiając te instytucje prawne, które są wspólne dla wszystkich rodzajów
jednostek samorządu terytorialnego. Jako przykład można tutaj wskazać brak
w strukturze dochodów publicznoprawnych powiatów ziemskich źródeł podatkowych. Deklarowana w programach politycznych, a nawet zapisana w fundamentalnych zasadach ustawy zasadniczej, samodzielność finansowa powiatów
jest iluzoryczna i to nie tylko w pryzmacie epizodycznej regulacji prawnej, jaką
jest obowiązująca ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, lecz także w perspektywie podpisanej dwa dni temu (28 listopada 2003 r.) przez Pana Prezydenta Rzeczypospolitej ustawy z 13 listopada
2003 r. o tożsamej z poprzednią nazwie.
Akty prawa wydane przez kompetentne organy Państwa w wymaganej formie regulują system finansowy jednostek samorządu terytorialnego, w tym także
powiatu. Na ten system prawa, rozumianego jako źródła prawa, składa się kilkadziesiąt aktów prawnych o zróżnicowanym charakterze. Tak duża liczba aktów
prawnych nie stwarza przesłanek do stabilności systemu. Największym zagrożeniem, zarówno dla systemu obowiązującego, jak i nowoprzyjętego, jest jego
47
tymczasowy charakter. Co prawda źródła prawa ustanawiające system finansowy powiatów są stabilne, bowiem są to przepisy Konstytucji RP obowiązujące
od 1997 r. i ratyfikowane umowy międzynarodowe, jednak wydane na ich podstawie ustawy zwykłe i akty wykonawcze niższej rangi, jak np. rozporządzenia,
a także akty prawa miejscowego (art.87 konstytucji ), nie zakładają odpowiednio
długiego horyzontu czasu ich obowiązywania i nie dają jednostkom samorządu terytorialnego poczucia stabilności systemu. Przyjmując za kryterium rodzaj
prawodawcy, można wyżej przedstawione akty prawa podzielić umownie na zewnętrzne (źródła prawa międzynarodowego i ponadnarodowego) i wewnętrzne
(stanowione przez prawodawcę krajowego) .
W ramach źródeł prawa zewnętrznego najważniejszym aktem prawnym jest
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, ratyfikowana przez Polskę w roku
1994, a więc obowiązująca w momencie uchwalania obecnie obowiązującej ustawy. Karta ustala standardy samorządności lokalnej, a więc stawia określone warunki i wymagania w stosunku do prawa wewnętrznego państw będących stronami Karty. Celem uchwalenia tego międzynarodowego aktu prawnego było
zamierzenie wypracowania jednolitych kryteriów samorządności lokalnej, w tym
zwłaszcza standardów w sferze samodzielności finansowej, którą traktuje się jako
podstawową gwarancję tej samorządności. Bezpośrednio problematyce finansów
samorządu lokalnego poświęcony został art. 9 Karty. Z ośmiu jego postanowień,
trzy mają charakter obligatoryjny. Nakładają one na władze państwa sygnatariusza Karty obowiązek zabezpieczenia własnych zasobów będących w dyspozycji społeczności lokalnych w wysokości wystarczającej do realizacji przypisanych im zadań. Karta zakłada też swobodę dysponowania tymi zasobami finansowymi w ramach wykonywania swoich kompetencji. Wysokość tych zasobów
winna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych tym społecznościom
przez Konstytucję i ustawy. Podkreślenia wymaga postulowany wymóg Karty,
aby część zasobów finansowych społeczności lokalnych pochodziła z opłat i podatków lokalnych, których społeczności te mają prawo ustalać w zakresie określonym ustawą. Standardy europejskie zobowiązują ustawodawcę krajowego do
zabezpieczenia wystarczających zasobów finansowych umożliwiających sfinansowanie przewidzianych przez przepisy prawa zadań, zarówno własnych, jak też
zadań zleconych. Przynajmniej część tych zasobów finansowych powinna mieć
charakter daninowy, w stosunku do których organy samorządu powinny być wyposażone we władztwo podatkowe. W pozostałych zaleceniach Karty zawarta
jest między innymi możliwość wprowadzenia systemu wyrównawczego, którego tryb i formy powinny być konsultowane z samorządem, oraz zapewnienie dostępu do rynku kapitałowego. Zgodnie z art. 241 Konstytucji, ratyfikowanie Karty za uprzednią zgodą parlamentu daje temu aktowi prawa międzynarodowego pierwszeństwo przed ustawami krajowymi. Dodatkowo w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, mieści się
48
orzekanie o zgodności ustaw z normami prawa międzynarodowego. Prawo skargi należy do organów stanowiących samorządu terytorialnego.
W hierarchii źródeł prawa krajowego tworzącego system finansów publicznych zakłada się nadrzędność Konstytucji. Zagadnienia dotyczące finansów
samorządowych wynikają zarówno z zasad ogólnych Konstytucji (art.15 ust.1
i art. 16), jak i z postanowień zawartych w rozdziale siódmym (art. 165, 167, 168
i 171 ust.2). Zawarte tam zasady mają charakter ogólny i odnoszą się do wszystkich jednostek samorządu potraktowanych tam jako kategoria zbiorcza. W sposób szczególny została potraktowana w Konstytucji gmina, której ustawodawca przypisał znaczenie podstawowe w strukturze jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucyjny ustrój nie zawiera nazwy samorządowych struktur ponadgminnych, gdyż w chwili przyjęcia ustawy zasadniczej one jeszcze nie istniały.
Z przepisów konstytucyjnych wynika sześć podstawowych reguł, które tworzą
konstytucyjne zasady finansów samorządu terytorialnego. Są to:
• Zasada samodzielności finansowej stanowiąca element tzw. ogólnej samodzielności JST, podlegająca ochronie sądowej, która przesądza jednocześnie o charakterze publicznoprawnym samorządu terytorialnego
(art. 16 ust.2 w związku z art.165 ust.2 Konstytucji). W myśl tej zasady powiat uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługują
mu zadania publiczne przypisane mu ustawami. Zadania te powiat wykonuje samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Ingerencja w tę sferę daje powiatowi legitymację do sądowej ochrony jego podmiotowości.
Atrybutami tej samodzielności jest także osobowość prawna, dająca powiatowi możliwość posiadania i dysponowania mieniem, prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Bez posiadania samodzielności finansowej powiat utraciłby status podmiotu publicznego. Dlatego też ta właśnie
zasada ma podstawowe znaczenie. Pozostałe zasady konstytucyjne finansów samorządowych umożliwiają jedynie realizację zasady samodzielności finansowej i są gwarantami prawnymi jej realizacji.
• Zasada odpowiedniości udziału powiatów w dochodach publicznych
– odpowiednio do przypisanych im zadań (art.167 ust.1 Konstytucji).
Z zasady tej wynikają dwa podstawowe zobowiązania dla ustawodawcy.
Ustawodawca powinien wiązać ustalenie podziału dochodów publicznych powiatu na takim poziomie, aby możliwe było finansowanie przypisanych powiatom zadań. Drugie zobowiązanie to założenie w tej relacji prawa dla powiatu uzasadniające roszczenia do państwa w sytuacji, gdyby przekazywanie dochodów publicznych nie odbywało się
w wysokości adekwatnej do zadań. Poprawna realizacja tej zasady wymaga ustalenia kryteriów, stanowiących równocześnie przesłanki do
określenia roszczenia, według których można będzie wyliczyć siłę dochodową jednostki samorządu terytorialnego, a równocześnie także jej
49
•
•
potrzeby finansowe. Do chwili obecnej niestety w Konstytucji występuje brak zobiektywizowanych sposobów wyliczenia tych wielkości,
jak i również nie zostały ustalone kryteria, w oparciu o które należałoby je wyliczyć. Ustawodawca nie określił również procedury dochodzenia roszczenia. Należy domniemywać, że brak konstytucyjnego zapisu
oznacza przekazanie tych tak bardzo ważnych spraw do ustawodawstwa
zwykłego.
Zasada zróżnicowanej struktury dochodów powiatów (art. 167 ust. 2
Konstytucji). Dochodami powiatu są ich dochody własne oraz subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi przesłankę
do stworzenia zamkniętego systemu dochodów powiatowych. Wskazane
przez ustawodawcę źródła powinny zapewniać elastyczność dochodów
powiatowych. W ten sposób można przynajmniej teoretycznie dostosować źródła dochodów do zmieniających się zadań powiatów. W zapisie konstytucyjnym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału dochodów na dwie grupy. Wymienione zostały dochody własne (brak jest jednak ustalenia sposobu rozumienia tego pojęcia przez ustawodawcę) oraz
dochody, których źródłem jest budżet państwa, traktowane przez teorię jako transfery. Druga grupa ma charakter złożony. Składa się ona
z wymienionych w Konstytucji subwencji ogólnej oraz dotacji celowych
z budżetu państwa. Kolejność zapisów ustalona w ustawie zasadniczej
zawiera, według mnie, informacje o przyznaniu przez ustawodawcę
pierwszeństwa dochodów własnych w stosunku do subwencji i dotacji
celowej. Istnienie w strukturze budżetów powiatów po stronie dochodów
transferów nie przesądza jeszcze o ograniczeniu samodzielności finansowej powiatów.W obecnie obowiązujących przepisach brak jest przesłanek, które umożliwiłyby ustalenie charakteru tych dochodów (zasilające czy wyrównawcze), oraz zasad, według których mogą być one pozyskiwane (z wyjątkiem części oświatowej subwencji ogólnej) i to właśnie
stanowi przesłankę zagrożenia dla prawidłowej realizacji zasady samodzielności finansowej. Środki pieniężne pozyskiwane jako dochody własne (niezależnie od ustalonego ich zakresu w ustawie zwykłej), jak i subwencje ogólne nie mają sprecyzowanego przeznaczenia. Jest to konstytucyjna gwarancja swobody ich wydatkowania w granicach przewidzianych przez prawo. Związane celem są wydatki środków pochodzących
z dotacji celowych z budżetu państwa przekazane do budżetu powiatu.
Zasada wyłączności ustawy dla określenia powiatowych źródeł dochodów (art.167 ust.3 Konstytucji). W myśl tego zapisu i tej zasady jedynie
akt rangi ustawowej kreuje źródła dochodów powiatów. Ustalenie w treści ustawy konkretnych źródeł dochodów powiatów powoduje, że utworzony katalog ma charakter zamknięty i obligatoryjny. Organy stanowiące
50
powiatu nie mogą w drodze własnej uchwały tworzyć nowych źródeł, ale
też nie mogą z zapisanych w ustawie źródeł zrezygnować. Powyższe zasady powinny zapewnić powiatom dochody z ustawowo określonych źródeł w wysokości niezbędnej do realizacji także ustawami przypisanych im
zadań. Zasada ta daje gwarancje materialnoprawnej ochrony praw powiatów do dochodów .
• Zasada wymogu, aby zmiany zakresu zadań i kompetencji powiatu
przebiegały równolegle ze zmianami w podziale dochodów publicznych
(art.167 ust.4 Konstytucji ). Regulacja zwarta w tej zasadzie jest merytorycznie związana z przedstawionymi już zasadami. Odnosi się ona do
przyszłych zmian w zakresie zadań i kompetencji .
• Zasada wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego w prawo do
ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym
w ustawie (art.168 Konstytucji). Przepis ten należy traktować jako lex
specialis do generalnej zasady zawartej w art. 217 Konstytucji. Zasada
ta jest określana jako konstytucyjne ramy władztwa podatkowego samorządu. Prawo to jest równocześnie urealnieniem władztwa dochodowego. Ma ono jednak bardzo ograniczony zakres, dotyczy bowiem wyłącznie podatków i opłat lokalnych i może być realizowane tyko poprzez
stosowanie instrumentów finansowo prawnych zmierzających do ustalenia wysokości tych danin w zakresie określonym ustawą. Zarówno dotychczasowe, jak i obecne nowe przepisy nie przewidują takiego władztwa dla powiatów. Brak w strukturze dochodowej powiatów dochodów
sensu stricto daninowych jest naruszeniem konstytucyjnych zasad finansów powiatowych oraz art.9 pkt.3 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego.
Wymienione wyżej zasady i normy, zarówno prawa krajowego, jak i międzynarodowego, nie były w pełni przestrzegane ani w obowiązującej w chwili obecnej ustawie o dochodach JST, ani w nowo przyjętych rozwiązaniach prawnych.
Dotychczasowa ustawa o dochodach JST zakładała jedynie dla samorządów
gminnych podatkowe (daninowe ) źródła dochodów. Pozostałe JST, tj. powiat
i województwo, takich dochodów nie posiadały. Nowo przyjęte rozwiązania są
niewątpliwie próbą decentralizacji finansów państwa i bardziej ścisłego powiązania koniunktury gospodarczej kraju z sytuacją finansową JST. Ostateczne zmiany wprowadzone ustawą z 13 listopada 2003 r. nie są ani głębokie, ani rewolucyjne w stosunku do pojawiających się w okresie wcześniejszym propozycji i założeń zarówno samorządowych, jak i rządowych artykułowanych we wcześniejszych projektach i wypowiedziach publicznych. Nowo przyjęte unormowanie
dochodów dotknięte jest takim samym grzechem pierworodnym, jak i poprzedni przepis, a mianowicie tymczasowością i niekompletnością. Ustawodawca co
prawda w tekście ustawy nie zakreślił expressis verbis terminu jej obowiązywa-
51
nia, jak było to w poprzedniej ustawie o dochodach JST, dając tym samym wygodne dla rządu pole do nieokreślonego czasu na prace nad nowymi rozwiązaniami, lecz w uzasadnieniu do przedłożonego Sejmowi projektu ustawy wymienia się okres jej obowiązywania do roku 2006. Niekompletność rozwiązań dotyczy zawężenia, moim zdaniem, zakresu zmian wyłącznie strony dochodowej budżetów JST. W tym samym czasie prowadzone były prace nad ustawą o finansach
publicznych i można było podjąć prace nad kompletnym rozwiązaniem problemu, tworząc kompleksowo system finansów samorządowych i określając w nim
przede wszystkim standardy, jakim powinny odpowiadać usługi publiczne realizowane przez sektor samorządowy na rzecz społeczności lokalnych, i dopiero
w oparciu o ten standard i określone koszty jego realizacji należało ustalić stronę dochodową JST. Opracowanie takich standardów było wielokrotnie postulowane przez stronę samorządową. Bez ich opracowania i określenia procedur ich
stosowania reforma finansów publicznych jest niemożliwa, a zmniejszenie kosztów funkcjonowania administracji samorządowej będzie zawsze jedynie doraźnym hasłem politycznym i tematem zastępczym w trudnych dla sektora finansów
publicznych czasach.
Ustawodawca, wymieniając w rozdziale 2 źródła dochodów JST, wprowadza nowe źródła dochodów i w sposób istotny poszerza katalog tych źródeł. Jest
to niewątpliwie realizacja konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej i poszerzenie udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu tej władzy
we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz zasady samodzielności
JST, w tym zasady samodzielności finansowej oraz zasady optymalnego różnicowania źródeł dochodów.
Ustawa zmniejsza katalog rodzajów dochodów poprzez likwidację części
drogowej subwencji ogólnej i likwidacje niektórych dotacji, np. na opiekę społeczną. Zachowane zostały w nowej ustawie o dochodach JST zapisy utrzymujące 3 źródła dochodów określone w art. 167 ust. 2 Konstytucji, lecz obok nich
wymieniono jako źródła fakultatywne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych oraz Unii Europejskiej, a także dopuszczono inne środki określone w odrębnych przepisach. Wydaje się, że w tym miejscu naruszony został zamknięty
katalog źródeł dochodów wymieniony w Konstytucji. Teoretycy prawa finansowego i prawa konstytucyjnego powinni odpowiedzieć na tę wątpliwość. W szczególności zaś powinien się na ten temat wypowiedzieć Trybunał Konstytucyjny
jako organ kompetentny do udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność ustawy z Konstytucją.
Źródłem dochodu wymienionym w ustawie są także środki z funduszy celowych, mimo że nie są one wymienione w Konstytucji. Brak jest spójności ustawy o dochodach JST z projektem ustawy o finansach publicznych, gdzie środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi oraz środki
z budżetu Unii Europejskiej nie są zaliczane do dochodów budżetowych, lecz
52
występują jako odrębna kategoria środków publicznych. Nie jest jasne, czy ustawodawca traktuje je odrębnie z uwagi na to, że do budżetów JST trafią one przez
rachunki centralne, czy jest to przypadkowe, czy celowe rozróżnienie obu budżetów i obu ustaw.
Idąc w określonym w Europejskiej Karcie Samorządu terytorialnego i postulowanym przez stronę samorządową kierunku zwiększenia źródeł dochodów
o źródła podatkowe, ustawodawca naruszył jednak zapisy Karty przez pozbawienie JST władztwa podatkowego. Tym samym samorząd pozbawiony został jakiegokolwiek wpływu na wysokość stawek podatków, w których posiada procentowy udział, jak również wpływu na rodzaj i wielkość ulg i zwolnień. Brak
tego władztwa jest istotnym błędem przyjętych rozwiązań, co przy oparciu niektórych sztywnych wydatków na realizację zadań przypisanych JST (opieka społeczna, utrzymanie placówek opiekuńczo-wychowawczych, bieżące utrzymanie
dróg itp.) może postawić pod znakiem zapytania ich realizację, co przy złej koniunkturze gospodarki krajowej jest wielce prawdopodobne.
Ani Rząd, ani Sejm RP nie podjął słusznie postulowanego przez samorząd wprowadzenia udziałów JST w podatku akcyzowym i podatku od towarów
i usług (VAT). Nie dokonano także oczekiwanego włączenia zadań, a zwłaszcza
środków państwowych funduszy celowych do uprawnień i gospodarki budżetowej JST.
W omawianej ustawie nie nastąpiło powiązanie subwencji ogólnej z rzeczywistym wykonaniem, zamiast z planem dochodów Państwa. Ustawa jest bardziej
radykalna od obecnie obowiązujących przepisów, lecz w dalszym ciągu nie nastąpiła obiektywizacja ustalania wysokości subwencji ogólnej. Wielkość części
subwencji ogólnej określana jest przez ustawę budżetową. Jest to więc subwencja
uznaniowa – to uznanie władz państwowych i przez nie określona kwota bazowa decyduje o wysokości subwencji. Sposób obliczania części oświatowej subwencji ogólnej jest nadmiernie skomplikowany i przez wprowadzenie nadmiernej ilości elementów nie zawsze jest czytelny.
Zaletą przyjętych rozwiązań prawnych jest wprowadzenie lepszych kryteriów wyrównywania dysproporcji między JST. Samorząd terytorialny istnieje
i działa z woli Państwa, w jego ramach i pod jego nadzorem. Byt samorządu opary jest na państwowym porządku prawnym. To Państwo poprzez swojego suwerena – Sejm RP – w drodze ustaw decyduje o jego powstaniu, formach samorządu, szczeblach zarządzania, zakresie działania, funkcjach i zakresie uprawnień oraz środkach finansowych i materialnych. Podstawą reform finansów publicznych muszą być decyzje dotyczące docelowej struktury administracji państwowej, a następnie zadań i kompetencji organów publicznych. Podział zadań
stanowi podstawową przesłankę do określenia zakresu wydatków, a następnie
wielkości i zakresu ich dochodów. Jest to także zależność odwrotna – gdy od
możliwości sfinansowania struktur administracji publicznej w Państwie, stanu jej
53
gospodarki, stanu finansów publicznych i wydajności finansowej danych źródeł
finansowych uzależniany jest zakres wydatków i zadań do sfinansowania.
Po wielu trudnych pracach nad projektem przyjętej ustawy nie udało się
stworzyć stabilnego, docelowego systemu finansów samorządowych i systemu
finansów publicznych w Państwie. U progu 2004 roku jest nadal więcej niepewności i zagrożeń niż pewności powodzenia przyjętych rozwiązań.