Przegląd Naukowy Disputatio, tom XIII

Transkrypt

PRZEGL¥D NAUKOWY
Disputatio
TOM XIII
GDAÑSK 2012
ISSN 1898-3707
Redaktor Naczelny:
Jakub H. Szlachetko
[email protected]
Publikacja powsta³a w wyniku wspó³pracy:
Sekretarz Redakcji:
Rafa³ Gajewski
[email protected]
Redakcja:
Adam Bochentyn, Katarzyna Czapiewska,
Ewa Felska, Rafa³ Gajewski, Micha³ Kubiak,
Pawe³ Mazurek, Pawe³ Szczepañski,
Sebastian ¯ywicki
Rada Naukowa
1. prof. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean
2. dr hab. Oktawian Nawrot
3. dr Rados³aw Giêtkowski
4. dr Adam Miko³ajczyk
5. dr Micha³ Mi³osz
6. dr Maciej Nyka
7. dr Dominika Tykwiñska-Rutkowska
8. dr Piotr Uziêb³o
9. dr Grzegorz Wierczyñski
10. dr Marcin Wiszowaty
Korekta jêzykowa:
Katarzyna Czapiewska
Joanna Grochowska
Daria Neumann
T³umaczenie:
Ewa Felska
Projekt ok³adki:
Anna Król
Sk³ad i ³amanie:
Urszula Jêdryczka
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdañskiego
ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot
tel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206
wyd.ug.gda.pl, kiw.ug.edu.pl
Oœrodek Analiz Polityczno-Prawnych
Dane Fundacji:
Prezes:
Adam Bochentyn
[email protected]
Cz³onkowie Zarz¹du:
Arkadiusz Abram
[email protected]
Micha³ Kubiak
[email protected]
£ukasz Mackiewicz
[email protected]
£ukasz M³ynarkiewicz
[email protected]
Tomasz Soko³ów
[email protected]
Karol Wa¿ny
[email protected]
Przegl¹d Naukowy
Disputatio
Spis treœci
Contents
Od Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
From the Editorship
5
List do Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A letter to the editors
7
Wywiad z Jerzym Boczoniem. O kondycji sektora pozarz¹dowego . . . . .
Interview with Jerzy Boczoñ. About Conditions of Non-Governmental Sector
9
Rozprawy naukowe
Scientific Dissertations
Donald Abelson
Pierwsze wra¿enia, drugie w¹tpliwoœci: Think tanki i polityka
zagraniczna Stanów Zjednoczonych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
First Impressions, Second Thoughts: Think Tanks and US Foreign Policy
19
Anna Rytel-Warzocha
Bud¿et partycypacyjny w Europie – brazylijska kalka
czy poszukiwanie w³asnych rozwi¹zañ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Participatory Budgeting in Europe – Brazilian Calque or Search
for Individual Solutions?
37
Maciej Nyka
Demokracja a ochrona œrodowiska w œwietle prawa (czêœæ pierwsza) . . .
Democracy Versus Environmental Protection in the Light of Law
51
Adam Bochentyn, Jakub H. Szlachetko
Administracyjnoprawna sytuacja dziecka spe³niaj¹cego obowi¹zek
szkolny lub obowi¹zek nauki poza szko³¹ w œwietle polskiego
prawa oœwiatowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Disputatio – Tom XIII
69
3
Spis treœci
Administrative and Legal Situation of a Child Fulfilling School Obligation
or Compulsory Education Requirement Outside School in the Light of Polish
Educational Law
Bart³omiej Kozek
Zielony Nowy £ad – nowa umowa spo³eczna . . . . . . . . . . . . . . . .
Green New Deal – A New Social Contract
79
Recenzje
Reviews
Wojciech Ziêtara
Piotr Zbieranek, Polski model organizacji typu think tank, Wydawnictwo
Naukowe Scholar, Warszawa 2011, ss. 269
Monika Sus, Doradztwo w polityce zagranicznej Polski i Niemiec.
Inspiracje dla Polski na przyk³adzie wybranych oœrodków eksperckich,
Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc³awskiego, Wroc³aw 2011, ss. 270 . . .
93
Monika Sus
Wojciech Ziêtara, Think Tanks. Na przyk³adzie USA i Polski, Wydawnictwo
Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2010, ss. 144 . . . . . . . 101
Przegl¹d orzecznictwa s¹dowego i administracyjnego
A Review of Judicial and Administrative Decisions
Jakub H. Szlachetko
Opinia podmiotów spoza systemu administracji publicznej
z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych oraz art. 30 ust. 6a ustawy
Karta Nauczyciela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4
Od Redakcji
Szanowni Pañstwo,
z przyjemnoœci¹ i zaszczytem przekazujemy w Pañstwa rêce kolejny ju¿ – 13
numer periodyku. Mamy nadziejê, ¿e pomimo przes¹dów numer oka¿e siê szczêœliwy, czym dla Redakcji bêdzie pozytywna opinia jego Czytelników.
Prasa, ró¿nego rodzaju media co rusz to donosz¹ o niezadowoleniu spo³ecznym z powodu... (katalog powodów jest znaczny, wiêc ograniczmy siê do
przyk³adowego wyliczenia): podjêcia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, który to w swych ustaleniach kreuje rozwój ³adu przestrzennego
w nie tym, co trzeba, kierunku; uchwalenia bud¿etu, którego wydatki s¹ nie doœæ,
¿e rozdmuchane do nieprzytomnoœci, to jeszcze nie znajduj¹ pokrycia w dochodach; utworzenia jakiejœ formy ochrony przyrody (te s¹ zw³aszcza piêtnowane...),
która (o zgrozo!) uniemo¿liwia jeszcze wiêksz¹ dewastacjê œrodowiska naturalnego; likwidacji szko³y publicznej czy innego zak³adu publicznego, na utrzymanie
którego w bud¿ecie nie by³o pieniêdzy; czy te¿ jakiejkolwiek decyzji politycznej
organów w³adzy publicznej. Przy czym (ci¹gle w kontekœcie powy¿szego) do kanonów jêzyka polskiego, s³ów i zwrotów modnej polszczyzny, wesz³y nowe.
Szczególnej uwadze warto poddaæ (znowu wyliczenie przyk³adowe): dyskurs
publiczny – ka¿dy o nim s³ysza³, lecz nikt jeszcze nie widzia³; partycypacja
spo³eczna – ka¿dy by siê podj¹³, ale nikomu siê nie uda³o; czy w koñcu ekspert –
osoba obdarzona szczególnymi atrybutami, niemal¿e wyrocznia, a wiêc niemal¿e
ka¿dy...
Decyzj¹ Redakcji poprzez niniejszy numer periodyku, a czêœciowo równie¿
kolejne, bêdziemy czyniæ próby: zmierzenia siê z medialnie rozpowszechnian¹
rzeczywistoœci¹, a tak¿e przeciwdzia³ania wypaczonym praktykom cia³ politycznych i spo³ecznych. Rzecz jasna przy wykorzystaniu warsztatu naukowego i naukowych narzêdzi. Wymagaj¹ tego przepiêkne i godne urzeczywistnienia wartoœci, tj. patriotyzm i aktywnoœæ obywatelska, które powinny byæ racj¹ unormowanych prawnie instytucji.
Zwa¿ywszy na powy¿sze za³o¿enia treœæ niniejszego numeru periodyku koncentruje siê na kilku, ostatnimi czasy szczególnie popularnych w œwiecie nauki
(i poza nim) zagadnieniach: partycypacji podmiotów spo³ecznych w administracyjnych procedurach decyzyjnych; ekspertyzacji dzia³alnoœci organów w³adzy
publicznej i urzêdów publicznych; a tak¿e (choæ w niniejszym numerze z mniejszym nasileniem) prywatyzacji zadañ publicznych i procesu ich realizacji.
W zwi¹zku z tym serdecznie zapraszamy do lektury artyku³ów pióra: dr Anny
5
Od Redakcji
Rytel-Warzochy – poœwiêconego instytucji bud¿etu obywatelskiego; dr. Macieja
Nyki – dotycz¹cego udzia³u organizacji spo³ecznych w ochronie œrodowiska;
mgr. Adama Bochentyna i ni¿ej podpisanego – w którym rozwa¿ano kwestiê prywatyzacji edukacji narodowej; prof. Donalda Abelsona – który prawi o jednej
z kategorii ekspertów i ich roli we wspó³czesnym œwiecie (mowa o think tankach);
a tak¿e mgr. Bart³omieja Kozka – tym razem w przedmiocie doktryn politycznych, a nie regulacji prawnych.
Oddaj¹c niniejszy numer periodyku i zapraszaj¹c do lektury mamy nadziejê,
¿e nowy profil (zawê¿ony do trzech wspomnianych zagadnieñ) oraz nowa formu³a (sprowadzaj¹ca siê do kilku rozpraw naukowych, a obok równie¿ prac o innym charakterze) przypadn¹ Pañstwu do gustu. Redakcja bêdzie wdziêczna za
wszelakie uwagi, sugestie i propozycje.
Z wyrazami szacunku
Jakub H. Szlachetko
nowy (stary) Redaktor Naczelny
Rafa³ Gajewski
Sekretarz Redakcji
6
List do Redakcji
Szanowny Panie Redaktorze,
z zaciekawieniem siêgn¹³em po artyku³ mgra Marcina S³oñskiego Wybory samorz¹dowe w III RP: analiza wyników z perspektywy Ziemi Lubuskiej („Disputatio” nr
1–2/2011), bo rzecz interesuje mnie tak ze wzglêdów czysto merytorycznych, jak
i niejako „geograficznych”. W zakresie aspektu pierwszego, artyku³u nie chcia³bym
komentowaæ, bo musia³by to byæ komentarz doœæ d³ugi, z uwagi na nieco odmienn¹ od Autora moj¹ „pozycjê wyjœciow¹” (pewne fundamentalne za³o¿enia
dotycz¹ce frekwencji wyborczej w ogóle). Niech wolno mi bêdzie jednak podzieliæ siê uwag¹ tycz¹c¹ siê drugiego z tych obszarów.
Autor doœæ konsekwentnie stosuje w tekœcie pojêcie „Ziemia Lubuska”,
w miejsce niew¹tpliwie bardziej precyzyjnego terminu (zw³aszcza jeœli mowa
o wyborach do organów samorz¹du) – „województwo lubuskie”. To oczywiœcie
Jego wybór, maj¹cy zapewne afirmowaæ stanowisko pro-regionalne (regionalistyczne?), nawet jeœli traktowanie owej „Ziemi Lubuskiej” jako regionu w znaczeniu
regionu rzeczywistego, a nie tylko instytucjonalnie stworzonego, jest nieco na
wyrost. Najlepszy dowód, ¿e do³¹czony angielski skrót tekstu t³umaczy, ¿e „Lubuskie Province” to „former Zielona Góra Province”, co oczywiœcie nie odpowiada
prawdzie (albo odpowiada prawdzie jedynie w po³owie). To kolejny dowód na to,
¿e „zszycie” niemal ca³ych dwóch dawnych województw: gorzowskiego i zielonogórskiego, nie daje nam w rezultacie automatycznie „regionu”.
Bardziej zasadnicze zastrze¿enie budzi jednak rzecz niby drobna, a jednak
istotna. Autor u¿ywa bowiem pojêcia „Lubuszanie” pisanego nieprzypadkowo
z wielkiej litery (”...nowosolanie i Lubuszanie”, s. 133). O kogó¿ tu chodzi? Mo¿e
o s¹siadów Dziadoszan, Lêdzian, czy innych jeszcze plemion sprzed przesz³o
tysi¹ca lat, które jakimœ cudem zachowa³y sw¹ (lubusk¹) to¿samoœæ? Chyba nie.
Wszyscy wiemy sk¹d i kiedy przyjecha³a wiêkszoœæ powojennych mieszkañców
dzisiejszego województwa lubuskiego. Po co to – ¿e u¿yjê bardzo trafnych s³ów
prof. Grzegorza Gorzelaka – „nieuprawnione stosowanie (...) nazw w³asnych niemaj¹cych sensownych desygnatów, typu «lubuszanie»” (G. Gorzelak, Reforma
terytorialnej organizacji kraju: geneza, za³o¿enia, uzasadnienie, [w:] red. G. Gorzelak,
Decentralizacja terytorialnej organizacji kraju: za³o¿enia, przygotowanie, ustawodaw-
7
List do Redakcji
stwo, Warszawa 1999, s, 20). Warto przy tym zauwa¿yæ, ¿e prof. Gorzelak to nie ¿aden „wróg” lubuskiego, skoro przygotowywa³ dlañ, na zlecenie sejmiku województwa, pierwsz¹ strategiê województwa lubuskiego trzynaœcie lat temu. I ja sam nie
mam nic przeciwko znanym mi mieszkañcom województwa lubuskiego, a przeciwnie, dla wielu z nich ¿ywiê serdeczne uczucia – bo wielu z nich na to zas³uguje.
Nie mogê ¿ywiæ jednak uczuæ ¿adnych wobec bytów nieistniej¹cych. Sam nie
czujê siê te¿ „Mazowszaninem”, choæ jestem „warszawiakiem” i to od czterech pokoleñ. Nie znam te¿ nikogo, kto czu³by siê „Mazowszaninem” (choæ z historycznych wzglêdów by³oby to znacznie bardziej uzasadnione ni¿ w przypadku „Lubuszan”).
Oczywiœcie ka¿dy ma prawo mieæ swoj¹ to¿samoœæ. To¿samoœæ wspólnotowa
musi jednak wynikaæ z okreœlenia samej wspólnoty. Dzisiejsza unitarna Rzeczpospolita Polska nie jest zlepkiem pras³owiañskich plemion i tubylczych ludów,
poszukuj¹cych swej to¿samoœci. Jeœli ktoœ ju¿ bardzo pragnie byæ w niej „Lubuszaninem”, to bardzo proszê – by by³ nim przynajmniej z ma³ej litery, a wielk¹ zachowa³ dla bycia Polakiem. Jêzyk jest bowiem forpoczt¹ idei. Ró¿nych idei i ró¿nych pomys³ów na przysz³oœæ. Nie zawsze dobrych.
Z wyrazami szacunku
dr Jan Majchrowski
(pierwszy lubuski wojewoda)
Wydzia³ Prawa i Administracji
Uniwersytetu Warszawskiego
Warszawa, 28 marca 2012 r.
8
Wywiad z Jerzym Boczoniem.
O kondycji sektora pozarz¹dowego
Tomasz Soko³ów: Mo¿e zaczniemy od ogó³u. Jaka jest kondycja trzeciego
sektora w Polsce? I jak to wygl¹da na Pomorzu?
Jerzy Boczoñ*. Anno domini 2012?
Tak.
Po pierwsze jest on bardzo rozwarstwiony. S¹ organizacje o ogromnych bud¿etach, du¿ych zespo³ach, które realizuj¹ bardzo du¿e projekty – w znacznej czêœci
finansowane z Unii Europejskiej. Z drugiej strony jest te¿ bardzo du¿o organizacji, które nie mog¹ siê przebiæ ze swoj¹ ofert¹.
Samorz¹dy i w ogóle sektor publiczny „zwariowa³” na punkcie europejskich pieniêdzy w tym sensie, ¿e po pierwsze, sam siê o nie stara, po drugie, nie zabezpiecza œrodków uprzednio zarezerwowanych na dzia³ania lokalnych fundacji obywatelskich, wskazuj¹c na Ÿród³o funduszy europejskich. Dochodzi wiêc do tego
myœlenie: teraz s¹ pieni¹dze europejskie, wiêc to one zaspokoj¹ organizacje pozarz¹dowe. W zwi¹zku z tym sytuacja trzeciego sektora znacznie siê pogorszy³a.
A jak to wygl¹da na Pomorzu?
Mamy bardzo liczny sektor. Po województwie mazowieckim, zajmujemy drug¹
pozycjê. Przy czym w mazowieckiem, to Warszawa czyni tak wysokim ten wskaŸnik. Mo¿na te¿ powiedzieæ, ¿e jesteœmy województwem o najwy¿szym poziomie
aktywnoœci obywatelskiej w strukturach organizacji pozarz¹dowych. I jak to napisano w Strategii Rozwoju [Strategia Rozwoju Województwa Pomorskiego –
przyp. T.S.] potencja³ tego sektora jest w bardzo niewielkim stopniu wykorzystany.
Jest wiêc ogromna aktywnoœæ, która jest realizowana w bardzo trudnych warunkach. Paradoksalnie na forum ogólnopolskim jesteœmy podawani jako swego rodzaju dobry przyk³ad, zarówno ze wzglêdu na iloœæ inicjatyw i wspomnian¹ licznoœæ sektora.
Jednak gdy przyjrzymy siê ju¿ finansowaniu sektora przez w³adze publiczne, to
dojdziemy do wniosku, ¿e jest on w s³abym stopniu wspierany. Niestety znacznie
s³abszym ni¿ to by³o dziesiêæ lat temu. Byliœmy, tu na Pomorzu, wzorem w wielu
*
Jerzy Boczoñ – wspó³za³o¿yciel, cz³onek zarz¹du i dyrektor Fundacji Regionalne Centrum Informacji i Wspomagania Organizacji Pozarz¹dowych w Gdañsku.
9
Wywiad z Jerzym Boczoniem. O kondycji sektora pozarz¹dowego
dziedzinach, jednak¿e inne województwa – dolnoœl¹skie czy ma³opolskie –
zd¹¿y³y nas dogoniæ i wyprzedziæ.
Czyli jest potencja³, a nie ma œrodków.
Potencja³ organizacji pozarz¹dowych jest ogromny, ale œrodki s¹ zdobywane
z trudem z ró¿nych Ÿróde³. Wynika to w du¿ej mierze z braku polityki pañstwa
wobec organizacji pozarz¹dowych. Mówi siê o tym wyraŸnie we wspomnianej
Strategii: trzeci sektor musi byæ lepiej wykorzystany poprzez zwiêkszon¹ iloœæ
realizowanych zadañ. Ma tak¿e staæ siê atrakcyjnym pracodawc¹ na Pomorzu.
Wci¹¿ jednak musimy pamiêtaæ o problemie wspomnianego rozwarstwienia. S¹
du¿e organizacje zatrudniaj¹ce etatowych pracowników – tych jest jednak mniejszoœæ, oraz bardzo du¿o tych dzia³aj¹cych od przypadku do przypadku, „poluj¹cych” na jakieœ œrodki finansowe, niezdolnych stworzyæ miejsc pracy.
Jakie s¹ kolejne hamulcowe, które wstrzymuj¹ rozwój NGO w Polsce? Pieni¹dze, rozwarstwienie, co dalej?
Wspó³praca pomiêdzy sektorem publicznym a organizacjami pozarz¹dowymi
jest s³aba, wymuszana pewnymi doraŸnymi interesami, a nie d³ugofalow¹
polityk¹ w³adz centralnych i samorz¹dowych. Zainteresowanie sektorem pojawia siê doraŸnie, a wspó³praca ta jest bardzo sformalizowana.
Wspó³dzia³anie organizacji jest tak¿e zaburzone przez ogromn¹ konkurencjê
wewn¹trz sektora, wymuszon¹ warunkami zewnêtrznymi, szczególne tymi finansowymi. Brak tu cechy, która zawsze by³a immanentna dla sektora pozarz¹dowego – kooperatywnoœci.
W Polsce brak równie¿ struktur poœrednicz¹cych. Mamy fataln¹ sytuacjê, jeœli
chodzi o budowanie partnerstw – te tworzy siê jedynie pod doraŸne projekty,
które s¹ najczêœciej krótkotrwa³e. Chodzi bardziej o szybki „skok na kasê”, a nie
trwa³y uk³ad, z którego by po dwóch–trzech latach zaczyna³oby coœ wynikaæ:
wspólna polityka, wspólny ogl¹d sprawy, budowanie wielkich projektów.
Sektor nie ma te¿ silnej reprezentacji politycznej. W systemie w jakim znajduje siê
Polska, jeœli nie znajdzie siê jakaœ si³a polityczna, która siê ujmie za organizacjami
pozarz¹dowymi, to nigdy nie zajm¹ one odpowiedniego miejsca. Mo¿na tu
pos³u¿yæ autorytetem prof. Tadeusza Gliñskiego, kierownika Zak³adu Spo³eczeñstwa Obywatelskiego w PAN, który od dawna twierdzi, ¿e dopóki nie powstanie
ministerstwo organizacji pozarz¹dowych, to system pozarz¹dowy nie ma szans
na pe³en rozwój.
A kryzys finansowy?
Uderzy³ w te organizacje, a to znaczna mniejszoœæ, które korzysta³y ze wsparcia
biznesu i mia³y ju¿ „wychodzone” œcie¿ki do konkretnych sponsorów. One na pewno najwiêcej straci³y. Jak wiadomo, biznes nie jest chêtny by siê dzieliæ, finanso-
10
waæ – s³yszy siê o tym na ka¿dym kroku. To jednak, jak wspomnia³em, dotyczy
jakiejœ niewielkiej czêœci organizacji – przede wszystkim sektora pomocowego,
czasami kulturalnego. W innych obszarach nie ma wiêkszego wsparcia biznesu.
Jak wiêc trzeci sektor powinien wygl¹daæ?
Po pierwsze pañstwo powinno zacz¹æ powa¿nie traktowaæ organizacje pozarz¹dowe. Zwykle uwa¿a siê je za dodatek, nie zwraca siê na nie uwagi.
Nale¿y te¿ wielokrotnie zwiêkszyæ œrodki przekazywane organizacjom, traktuj¹c
je jako swoist¹ inwestycjê. Nie tylko wspieraæ realizowanie konkretnych zadañ,
ale te¿ si³ê instytucjonaln¹ trzeciego sektora. To pozwoli profesjonalizowaæ
dzia³ania i tworzyæ sta³e miejsca pracy.
Jak porównaæ polski trzeci sektor z innymi krajami europejskimi? Pokutuje bowiem stereotyp, ¿e kuleje on u nas bardziej ni¿ gdzie indziej.
Zdecydowanie kuleje on bardziej ni¿ gdzie indziej. WeŸmy Europê Wschodni¹ –
w takiej ma³ej Estonii (ale te¿ pewnie dlatego, ¿e to tak ma³y kraj) wzajemne relacje miêdzy rozmaitymi sektorami s¹ bardziej dojrza³e. Organizacje pozarz¹dowe
s¹ rzeczywiœcie wsprzê¿ane w funkcjonowanie tego kraju. Ju¿ wiele lat temu na
najwy¿szych szczeblach opracowano dokumenty, które na to pozwoli³y.
W Europie Zachodniej najlepsze dla nas przyk³ady to te brytyjskie i irlandzkie.
Tam zupe³nie normaln¹ rzecz¹ jest silna wspó³praca miêdzy sektorami. Jednak ta
kooperacja nie zatrzymuje siê na poziomie miêdzysektorowym. Po prostu niektóre instytucje maj¹ charakter pozarz¹dowy, inne biznesowy, a niektóre nale¿¹
do administracji publicznej. W normalnym funkcjonowaniu nie odczuwa siê tam,
¿e mamy do czynienia z trzema sektorami, które buduj¹ miêdzy sob¹ mosty.
Pozostañmy w strefie pozarz¹dowej. W Polsce – w zwi¹zku z przygotowaniem
projektu ustawy o tzw. fundacjach politycznych wci¹¿ toczy siê debata o thinktankach. Pojawia siê postulat, by znalaz³y siê one na polskiej scenie obywatelsko-spo³eczno-politycznej. Jeœli think-tanki, to jakie? Bardziej przybudówki
partii czy niezale¿na organizacja?
Wydaje mi siê, ¿e think-tanki powinny byæ jednak niezale¿ne i wspieraæ funkcjonowanie takich struktur, jak federacje czy partnerstwa miêdzysektorowe. Taki
think-tank móg³by s³u¿yæ, obs³ugiwaæ, prowadziæ dzia³alnoœæ badawczo-naukowo-rozwojow¹ na rzecz du¿ych grup organizacji. Jeœli think-tank mia³by byæ na
us³ugach politycznych to przeczy³by swojej idei.
De facto tak to w Polsce wygl¹da.
Pytanie: czy tak powinno byæ? Think-tanków w Polsce nie ma wiele. Na pewno
jest ich za ma³o. Myœlê, ¿e przyda³yby siê szczególnie formacje lokalne, które zajmowa³yby siê w³aœnie rozwojem lokalnym. Tego bardzo brakuje. WeŸmy za
przyk³ad Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, który jest potê¿ny, ale jego
11
oczkiem w g³owie raczej nie jest rozwój lokalny. Zajmuje siê procesami
makroekonomicznymi, du¿ymi sprawami.
Czyli think-tanki powinny ci¹¿yæ bardziej ku sferze trzeciego sektora, w ka¿dym razie na pewno nie powinny byæ podczepione pod partie polityczne. I byæ
bardziej mikro, mniej makro.
Dok³adnie. Nie mówiê, ¿e te makro nie maj¹ powstawaæ, ale brak ewidentnie tych
ma³ych, tych lokalnych, dziêki którym w³adza lokalna czy lokalne partnerstwa
(które mimo trudnych warunków jednak powstaj¹) mog³y mieæ wiarygodny
ogl¹d na sytuacjê, w której funkcjonuj¹.
Gdzie nale¿y upatrywaæ niepopularnoœæ powstawania think-tanków w Polsce?
W s³aboœci finansowania, zdecydowanie. To po pierwsze. Po drugie, kadra naukowa,
bo to powinien byæ personel o wysokich umiejêtnoœciach, a nie taki, który funkcjonuje w poprzedniej epoce. Niestety z moich obserwacji wynika, ¿e wielu naukowców zadowala siê posad¹ na pañstwowych uczelniach, a po godzinach dorabia na nowych, prywatnych za du¿e pieni¹dze. Think-tanki przy du¿ych wieloletnich, rozwojowych przedsiêwziêciach te¿ mog¹ jednak zarabiaæ pieni¹dze.
Oczywiœcie nie taka powinna byæ jednak zasada ich powstawania. A niestety tak
jest – albo pieni¹dze, albo przybudówka polityczna.
A mo¿e brak popularnoœci think-tanków wynika z niechêci elit do konsultacji
spo³ecznych?
Niechêæ do niezale¿nej, ale prawdziwej, niesterowanej opinii jest jedn¹ z przyczyn.
Niestety nie znam ¿adnego samorz¹du, który „oswoi³by” jak¹œ grupê naukowców, tworz¹c swój mini instytut badawczy. Oczywiœcie, istnieje zagro¿enie, ¿e jeœli taki think-tank mia³by stworzyæ samorz¹d, mo¿e chcieæ wp³yn¹æ, dokonaæ
„modyfikacji” wyników pracy, na takie, które akurat „s¹ potrzebne”. Niemniej –
obecnie w ogóle nie znajdujê takiej potrzeby wœród urzêdników, przekonania, ¿e
musimy znaæ swoj¹ rzeczywistoœæ i jesteœmy gotowi poœwiêciæ na to pieni¹dze.
Na think-tanki i w ogóle na organizacje poœrednicz¹ce te¿ nie ma pieniêdzy. Mówi
siê: rozwi¹¿my pewne wa¿ne problemy spo³eczne. W tym kontekœcie pamiêtam
wypowiedŸ jednej z dyrektorek wydzia³u w Urzêdzie Miasta Gdañska, która powiedzia³a: „jak ja mam daæ pieni¹dze na centrum wsparcia, które szkoli, przygotowuje i pozwala zwiêkszyæ potencja³ sektora, to wolê daæ to organizacji, która realizuje konkretne zadanie.” Jednorazowa realizacja jakiegoœ zadania nie powoduje
trwa³ej zmiany. To jest ten sposób myœlenia, potwornie zinstytucjonalizowany.
To bezpoœrednio nawi¹zuje do wspomnianego niepowa¿nego traktowania trzeciego sektora.
Rzuca siê ten sektor tam, gdzie najtrudniej i najmniej pieniêdzy, by w zastêpstwie
zrealizowa³ zadania samorz¹du. Pokutuje myœlenie: „to czego nie mo¿emy albo
12
nie chcemy robiæ – oddamy organizacjom pozarz¹dowym”. Oczywiœcie najlepiej
ich nie finansuj¹c.
Jeszcze a propos partycypacji spo³eczeñstwa w podejmowaniu wa¿kich dla niego decyzji. Czy konsultacje spo³eczne odbywaj¹ siê na po¿¹dan¹ skalê? Mam tu
na myœli decyzjê o organizacji turnieju Euro. Czy Pana zdaniem zosta³a ona odpowiednio skonsultowana.
Na pewno nie by³o ¿adnego oficjalnego zapytania skierowanego do spo³ecznoœci
lokalnej, która ponios³a g³ówny ciê¿ar przedsiêwziêcia – mówiê przede wszystkim o budowie i utrzymaniu stadionu. Podjêto wiêc decyzjê bez pytania – czy
spo³eczeñstwo na pewno tego chce. Gdyby zapytano, prawdopodobnie mieszkañcy Gdañska poparliby projekt. W³adza jednak boi siê pytaæ, bo mo¿e negatywnie
zweryfikowaæ swoje pogl¹dy.
A ogólniej – jak ocenia Pan konsultacje spo³eczne w Polsce?
Odbywaj¹ siê dosyæ licznie, tyle ¿e w warunkach ur¹gaj¹cych przyzwoitoœci. Po
pierwsze, jest bardzo ma³o czasu na konsultacje. Drugim problemem jest zrozumienie dokumentów, one nie s¹ takie proste. ¯eby móc przeprowadziæ konsultacje takich dokumentów, jak Strategia Rozwoju, to naprawdê trzeba puœciæ w teren
kilkudziesiêciu m¹drych ludzi, którzy zrozumiej¹, a nastêpnie prze³o¿¹ dla swojego œrodowiska te trudne treœci.
Nawet zrozumienie 40-stronicowego dokumentu, jakim by³a Strategia Rozwoju
Województwa Pomorskiego, mo¿e rodziæ problemy. W ró¿nych punktach jest on
specyficznie napisany. W ogóle czytanie ze zrozumieniem jest dziœ coraz rzadsz¹
umiejêtnoœci¹. A wiêc: czas, zrozumienie, pieni¹dze.
Co z tego, ¿e w Gdyni odby³o siê piêkne zakoñczenie konferencji koñcz¹cej proces konsultacji Strategii, jeœli przeciêtny obywatel z Cz³uchowa nie móg³ na t¹
konferencjê przyjechaæ, bo musia³by wydaæ swoje w³asne pieni¹dze? Potrzebny
jest te¿ wiêc odpowiednio d³ugi termin tych konsultacji, dostêpne œrodki finansowe dla uczestników i zagwarantowany udzia³ ekspertów w przygotowaniu opinii, ale te¿ w procesie przek³adania dokumentów „na jêzyk polski”.
Co jeœli jednak spo³eczeñstwo jest bierne? Mo¿e problemem konsultacji jest te¿
to, ¿e obywatele nie wypowiadaj¹ siê w dotycz¹cych ich sprawach?
Jest to problem. Wydaje mi siê, ¿e na biernoœæ przedstawicieli jednego sektora,
inne odpowiadaj¹ podobnie. Pomijam ju¿ fakt, ¿e poziom zaufania spo³ecznego
w Polsce okreœlony jest jako najni¿szy w Unii Europejskiej. Skoro nie ufam tym,
którzy konsultuj¹ i obawiam siê, czy oni wezm¹ pod uwagê mój g³os, to po prostu
nie biorê udzia³u w takich konsultacjach. Szkoda czasu. Wydaje mi siê jednak, ¿e
nie jest a¿ tak Ÿle. Po pierwsze, badania wskazuj¹, ¿e chêæ uczestniczenia w konsultacjach po stronie pañstwowej i samorz¹dowej jest znacz¹ca. Brak jednak
umiejêtnoœci i œrodków. Nawet z pozoru b³ahych – tj. urzêdnik chce konsultowaæ
13
od 8.00 do 15.30, a obywatel mo¿e siê w³¹czyæ w to dzia³anie dopiero po 15.30, bo
do tej godziny pracuje. To takie proste, a okaza³o siê, ¿e jest to jedna z barier.
Zmniejszona aktywnoœæ obywateli jest problemem, ale nie ma te¿ systemu wspierania aktywnoœci, jest raczej system zniechêcania. W ró¿nych formu³ach. To niestety skierowuje nasz¹ naturaln¹ potrzebê wypowiedzenia siê na inne tory.
Ludzie zaczynaj¹ byæ aktywni np. w Internecie – opluwaj¹ siê na forach zamiast
rozmawiaæ.
Gdzie jest granica pomiêdzy tym, o czym powinni decydowaæ decydenci, elity, a
tym co powinno byæ przedmiotem wspó³pracy ze spo³eczeñstwem?
Myœlê, ¿e nie ma w ogóle takiej granicy. Czy to jest elektrownia j¹drowa, czy to
jest zmiana kierunku ulicy, czy fasada sklepy, czy Sea Towers w Gdyni. To wszystko
powinno byæ w ró¿nych formach z ró¿nymi œrodowiskami konsultowane.
Wydaje mi siê, ¿e nie ma tematów tabu. No mo¿e kwestie bezpieczeñstwa.
Jeœli wejœcie Polski do Unii Europejskiej by³o poprzedzone referendum – jednak
o czymœ to œwiadczy. Wejœcie niby do lepszego œwiata i du¿ych pieniêdzy, ale te¿
do innych standardów lepszych i gorszych, by³o poprzedzone wielk¹ konsultacj¹.
Konkretniej – co w przypadku kolizji dwóch wartoœci: z jednej strony prawa do
partycypacji w³aœnie, prawa do wypowiedzenia siê w sprawie przez spo³eczeñstwo a tzw. ma³o popularnych wartoœci w spo³eczeñstwie. Chodzi np. o kazus
obwodnicy Augustowa – mieszkañcy chc¹ jezdni, a elity wyposa¿one w wiedzê
blokuj¹ t¹ inicjatywê.
Brak wiedzy, brak kana³ów sta³ej komunikacji powoduj¹, ¿e powstaj¹ mity, napiêcia. Wydaje mi siê, ¿e tu nie ma kolizji, tylko system, który stworzyliœmy nie
zak³ada wieloletnich przygotowañ do takich przedsiêwziêæ. Nale¿y po³o¿yæ wiêkszy nacisk na informacjê i edukacjê w takich przypadkach.
W³adza bardzo czêsto nie chce siê dowiedzieæ jak naprawdê jest, bo ju¿ o tym wie.
Wiele kontrowersyjnych inwestycji, szczególnie budowlanych, a finansowanych
ze œrodków publicznych w ogóle nie podlega konsultacji. W³adze czêsto boj¹ siê
odpowiedzi, boj¹ siê, ¿e mog¹ us³yszeæ „nie”. Nie ma tu konfliktu wartoœci, ale
czysty konflikt interesów.
Obywatela trzeba bardzo d³ugo edukowaæ, bardzo d³ugo informowaæ. A my
mamy po prostu brak kultury konsultacji. Dwadzieœcia lat temu, gdy zaczynaliœmy wspó³pracowaæ z partnerami z Danii, byli oni z jednej strony zachwyceni,
a z drugiej przera¿eni tym, ¿e dzisiaj wymyœlona inicjatywa jutro mo¿e byæ wdra¿ana. U nich absolutnie minimalny okres od narodzin do wdro¿enia pomys³u wynosi dwa lata. Musz¹ byæ bowiem zrealizowane procedury dostêpu do informacji,
dostêpu specjalistów do tego rozwi¹zania, edukacja, szerokie konsultacje itd.
14
Czy zasadniczo wszelkie formy przemawiania przez spo³eczeñstwo, dobijania
siê do g³osu nale¿y uznaæ za s³uszne? Pan sam by³ kiedyœ uczestnikiem strajków
studenckich, wie pan wiêc, ¿e czasami trzeba przemówiæ mimo braku procedur.
Obywatele, którzy wykorzystuj¹ wszelkie dostêpne i zgodne z prawem metody
i nie osi¹gaj¹ swoich celów, mog¹ siê pokusiæ o obywatelskie niepos³uszeñstwo.
Strajki kiedyœ by³y w³aœnie takimi elementami obywatelskiego niepos³uszeñstwa.
Granic¹ powinna byæ jednak krzywda innych ludzi. Nawet teraz – wypisywanie
przez lekarzy tylko stuprocentowych recept, krzywdzi obywateli. Zaczyna to byæ
w¹tpliwe, bo co ma zrobiæ pacjent, który musi wzi¹æ dziœ koniecznie tabletki na serce i kupiæ je za 100% ceny. To jest dylemat. Nale¿a³oby unikaæ tego typu form protestu, który krzywdzi innych.
A w³adza, która powoduje, i¿ obywatele zaczynaj¹ siêgaæ po tego typu metody
powinna siê zastanowiæ nad swoj¹ polityk¹.
Co pan, jako doœwiadczony dzia³acz spo³eczny, uwa¿a za swoje najwiêksze
osi¹gniêcie?
Czujê siê wspó³autorem powsta³ego w zesz³ym roku, opracowanego w ramach
ogólnopolskiego projektu, Modelu Wspó³pracy [Model wspó³pracy administracji
publicznej i organizacji pozarz¹dowych – przyp. T.S.]. My [Regionalne Centrum
Informacji i Wspierania Organizacji Pozarz¹dowych – przyp. T.S.] zaczêliœmy
funkcjonowaæ jako organizacja dwadzieœcia lat temu, w 1993 roku, i rozwi¹zania
systemowe, które wtedy zaproponowaliœmy, s¹ aktualne do dziœ. Znalaz³y siê te¿
w Modelu. Oczywiœcie udoskonalone, rozpisane. Zabezpieczone s¹ dziœ ca³ym
pakietem rozwi¹zañ prawnych. (Ustawa o dzia³alnoœci publicznej i wolontariacie
w ogromnym stopniu zaspokaja potrzeby trzeciego sektora.)
Rozwi¹zania systemowe, w które kiedyœ wierzyliœmy i ja wierzy³em zosta³y wprowadzone w ¿ycie.
Konkretniej?
Model Wspó³pracy wprowadza szereg zasad wspó³pracy pomiêdzy w³adz¹ publiczn¹ a trzecim sektorem, zabezpiecza te zasady. Móg³bym te¿ powiedzieæ, ¿e cieszê siê, ¿e Nagroda Bursztynowego Mieczyka ma w tym roku 18 lat, a by³ to nasz
pomys³, ale to nie jest coœ co by cieszy³o tak jak rozwi¹zania systemowe. Najwa¿niejsz¹ rzecz¹ by³ udzia³ w Modelu Wspó³pracy miêdzy sektorami. By³o to moje
najwiêksze osi¹gniêcie.
Nigdy nie kusi³o Pana, by intensywniej zwi¹zaæ siê z tzw. wielk¹ polityk¹?
Jakbym siê chcia³ zwi¹zaæ z wielk¹ polityk¹, to nic bym nie wskóra³ w sektorze pozarz¹dowym.
Inaczej – zaczynam odczuwaæ potrzebê pewnej zmiany – zgodnie z cytatem prof.
Gliñskiego. Mo¿e trzeba zbudowaæ, nawet nie wiem jak to nazwaæ, nie chcê poDisputatio – Tom XIII
15
wiedzieæ: reprezentacjê polityczn¹ sektora pozarz¹dowego, bo to ju¿ Ÿle brzmi
w moich ustach. Chodzi jednak o zwiêkszenie znaczenia tego sektora w znaczeniu politycznym.
Czyli w takiej roli móg³by siê pan odnaleŸæ?
Nie chcia³bym wchodziæ do polityki takiej, jaka ona jest teraz.. Nie bardzo mi siê
podoba. Nie rozbudza to mojej wyobraŸni, nie jest to moja misja ¿yciowa. Natomiast wydaje mi siê, ¿e skonstruowanie jakiejœ nowej formu³y dla aktywnoœci
obywatelskiej w sferze polityki jest konieczne i trzeba nad ni¹ pracowaæ. I gdyby
taka misja zosta³aby mi przekazana, zosta³bym to tego zmuszony i naprawdê nie
by³oby nikogo innego – to mo¿e bym siê jej podj¹³ [uœmiech].
Disputatio to pismo naukowe, czytane przez naukowców. Mo¿na powiedzieæ,
¿e jest to intelektualna, czasami nawet polityczna elita. Gdybyœmy mogli
pos³u¿yæ panu jako trybuna do apelu, przekazania jakiejkolwiek treœci osobom,
które s¹ odbiorcami periodyku, to co by pan im powiedzia³?
Wszystko co ju¿ powiedzia³em – to raz.
Dwa: bardzo czêsto siê mówi, a ja te¿ w to wierzê, ¿e trzeba dbaæ o elity, ale nie tylko i wy³¹cznie o te, które ju¿ s¹, ale te¿ te, które maj¹ powstaæ. Trzeba otwieraæ
drogê do rozwoju elit. Jak wszyscy bêdziemy elit¹ etyczn¹, intelektualn¹ to bêdzie
nam siê i lepiej ¿y³o, i bêdziemy bardziej usatysfakcjonowani. I chodzi tu o otwieranie dróg awansu do elity w rozumieniu: grupy o wy¿szych standardach etycznych i intelektualnych. Chcia³bym, by jak najwiêcej z nas do niej nale¿a³o.
16
ROZPRAWY NAUKOWE
SCIENTIFIC DISSERTATIONS
.
DONALD ABELSON*
Pierwsze wra¿enia, drugie w¹tpliwoœci:
Think tanki i polityka zagraniczna Stanów Zjednoczonych**
Wstêp
Jeszcze do niedawna uczeni zajmuj¹cy siê amerykañskimi stosunkami zagranicznymi czêsto nie dostrzegali roli think tanków w procesie kszta³towania siê polityki oraz ich wysi³ku w zaanga¿owanie kluczowych polityków i spo³eczeñstwa
w kwestie dotycz¹ce ca³ego œwiata. Chocia¿ politolodzy poœwiêcili du¿o uwagi na
badanie sposobu, w jaki grupy interesu, media oraz lobbyœci próbowali wp³yn¹æ
na kierunek debat politycznych w Kongresie Stanów Zjednoczonych, Bia³ym
Domu i innych urzêdach, rzadko kiedy zastanawiali siê, jaki wp³yw na postêpowanie Ameryki w sprawach œwiatowych maj¹ intelektualiœci z najwybitniejszych
krajowych think tanków. Jednak¿e wiele siê zmieni³o przez ostatnie dwadzieœcia
lat, gdy¿ think tanki sta³y siê wyraŸnie dostrzegalne w œrodowisku politycznym.
W Stanach Zjednoczonych funkcjonuje oko³o dwóch i pó³ tysi¹ca think tanków,
a na œwiecie dodatkowe cztery tysi¹ce, co sprawia, ¿e uczeni nie mog¹ ju¿ d³u¿ej
ignorowaæ ich znaczenia w polityce.
Wraz ze wzrostem naukowego zainteresowania think tankami zajêto siê kwestiami zwi¹zanymi z ich funkcjonowaniem. Poza próbami zdefiniowania cech
charakterystycznych think tanków oraz powodu, dla którego ró¿ni¹ siê od grup
interesu oraz innych organizacji pozarz¹dowych, popularyzuj¹cych polityczne œrodowisko naukowe, zwraca siê szczególn¹ uwagê na rodzaje think tanków istniej¹cych w Stanach Zjednoczonych oraz innych nowoczesnych i rozwijaj¹cych
siê pañstwach. Zastanowienie budz¹ te¿ publiczne i prywatne kana³y, na których
opieraj¹ siê te instytucje w celu przekazania swoich pomys³ów kluczowym
udzia³owcom, wliczaj¹c w to dziennikarzy, pracowników akademickich oraz liderów przemys³u i handlu. Mimo postêpów w zrozumieniu roli i funkcjonowania
*
**
Donald Abelson – profesor nauk politycznych, prezes The Canada-U.S. Institute, prezes The Centre for American Studies.
Niniejszy artyku³ w wersji anglojêzycznej ukaza³ siê w ksi¹¿ce: T. B¹kowski, J.H. Szlachetko,
Zagadnienie THINK TANKÓW w ujêciu interdyscyplinarnym, Gdañsk 2012.
19
Donald Abelson
think tanków, nale¿y przeprowadziæ znacznie wiêcej badañ, aby móc dokonaæ
odpowiedniej oceny ich wp³ywu na formowanie opinii i polityki publicznej.
W ukazanej w 2006 roku ksi¹¿ce zatytu³owanej A Capitol Idea: Think Tanks &
US Foreign Policy (Pomys³ Kongresu: think tanki i polityka zagraniczna USA) utrzymujê, ¿e uczeni powinni myœleæ bardziej krytycznie i systematycznie, o tym jak think
tanki mog¹ wp³yn¹æ na sposób myœlenia ludzi i rz¹dów o kwestiach politycznych.
To zrozumia³e, ¿e dyrektorzy najwa¿niejszych think tanków ze Stanów Zjednoczonych, takich jak Brookings Institution, Heritage Foundation czy American Enterprise Institution (AEI), czêsto formu³uj¹ zuchwa³e stwierdzenia, o tym jak
wp³ywowe s¹ ich organizacje. Jednak ka¿dy, kto obserwuje ich poczynania, musi
zwróciæ szczególn¹ uwagê na to, co faktycznie mog¹ osi¹gn¹æ. Zrozumia³ym jest,
¿e dyrektorzy think tanków s¹ pod ci¹g³¹ presj¹ znalezienia kreatywnych i innowacyjnych metod na uzyskanie funduszy od potencjalnych ofiarodawców. Z tego
powodu, ¿eby stworzyæ wra¿enie wp³ywów, jakimi ciesz¹ siê ich instytucje, czêsto opieraj¹ siê oni na informacjach, takich jak wystêpy publiczne, czêstotliwoœæ,
z jak¹ ich uczeni zeznaj¹ przed komisjami w Kongresie oraz liczba pracowników,
którzy zostali mianowani na wysokie rz¹dowe stanowiska. Uczeni musz¹ uwa¿aæ, by nie wpaœæ w powszechnie znan¹ pu³apkê postawienia znaku równoœci pomiêdzy publiczn¹ obecnoœci¹ think tanków a ich wp³ywem politycznym. Ci, którzy
w ni¹ wpadn¹, zwabieni iloœci¹ wystêpów publicznych wiod¹cych amerykañskich think tanków, mog¹ w rzeczywistoœci odnieœæ wra¿enie, ¿e te organizacje
maj¹ ogromne wp³ywy. W kolejnych akapitach odkryjemy, ¿e nie zawsze ³atwo
jest rozszyfrowaæ, w jaki sposób think tanki oddzia³uj¹ na proces tworzenia polityki zagranicznej. Think tanki mog¹ i czêsto maj¹ wp³yw na kszta³towanie kluczowych debat dotycz¹cych polityki. Wyzwaniem jest okreœlenie poziomu ich zaanga¿owania w przekazywanie pomys³ów wa¿nym politykom oraz sprawdzenie,
czy zostawi³y one œlady na inicjatywach politycznych.
Celem tego rozdzia³u nie jest opisanie ewolucji think tanków w Stanach Zjednoczonych, ani te¿ omówienie kana³ów, w oparciu o które te organizacje uczestnicz¹ w procesie tworzenia amerykañskiej polityki zagranicznej, gdy¿ takie badania zosta³y ju¿ przeprowadzone (Abelson 1996, 2006 i 2009; Rich 2004). Zamiast
tego chcia³bym wype³niæ pustkê w literaturze i przedstawiæ szczegó³owe studium
przypadku dotycz¹ce sposobu, w jaki wybrana grupa think tanków skupi³a uwagê na najwa¿niejszej kwestii polityki zagranicznej, z któr¹ musia³y zmierzyæ siê
Stany Zjednoczone w nowym milenium – œwiatowej wojnie z terroryzmem.
W nastêpstwie tragicznych wydarzeñ z 11 wrzeœnia 2001 roku amerykañskie i zagraniczne media, setki grup interesu oraz kilka organizacji pozastanowych i pozarz¹dowych wziê³o udzia³ w narodowej rozmowie na temat wojny z terroryzmem.
Badania szczegó³owo opisuj¹ce zaanga¿owanie tych oraz innych uczestników
w proces tworzenia polityki zagranicznej z pewnoœci¹ wzbudzi³yby powa¿ne
w¹tpliwoœci co do wp³ywu think tanków na administracjê Busha, dlatego w tym
rozdziale chcia³bym skupiæ swoj¹ uwagê wy³¹cznie na tym, jak te instytucje
20
Pierwsze wra¿enia, drugie w¹tpliwoœci: Think tanki...
d¹¿y³y do zostawienia trwa³ego œladu w polityce zagranicznej Stanów Zjednoczonych. Dziêki temu mo¿liwe bêdzie zbadanie jak znawcy polityki, którzy nie s¹
wyznaczeni lub mianowani na stanowiska publiczne, mog¹ braæ czynny udzia³
w procesie tworzenia polityki zagranicznej.
Ten rozdzia³ w szczególnoœci zg³êbi sposób, w jaki w¹ska grupa think tanków
d¹¿y³a do wp³yniêcia na amerykañsk¹ politykê obrony narodowej i politykê zagraniczn¹ podczas rz¹dów Busha. Szczególny nacisk zostanie po³o¿ony na zdolnoœci instytucji Project for the New American Century (PNAC) oraz American Enterprise Institute (AEI) do dzielenia siê swoimi spostrze¿eniami, o sposobie
prowadzenia wojny w Iraku i innych pañstwach zwi¹zanych z konfliktem, z kluczowymi doradcami Busha w Bia³ym Domu.
Jest prawie pewne, ¿e think tanki specjalizuj¹ce siê w polityce narodowej i zagranicznej podjê³y wspólny trud wywarcia wp³ywu na myœlenie prezydenta Busha
podczas jego burzliwej kadencji – wa¿ne jest sprecyzowanie, w jaki sposób i w jakich okolicznoœciach mog³y ten wp³yw mieæ. Krótko po tym jak Stany Zjednoczone zaatakowa³y Irak, dziennikarze w Ameryce Pó³nocnej i Europie twierdzili, ¿e
Project for the New American Century w rzeczywistoœci sta³ siê fundamentem polityki zagranicznej Busha. W miarê rozwoju wojny okaza³o siê, ¿e uczeni z AEI
mogli odegraæ nawet wa¿niejsz¹ rolê w przekonaniu administracji Busha nie tylko do pozostania w Iraku, ale tak¿e do zwiêkszenia liczby wojsk. Poparcie „fali”
w Iraku by³o œciœle powi¹zane z kilkoma projektami, które prowadzi³ AEI.
Uczeni, zamiast wyg³aszaæ pochopne stwierdzenia o tym jak wp³ywowe s¹
niektóre think tanki w oficjalnych krêgach politycznych, powinni byæ lepiej przygotowani do analizy istoty i stopnia ich zaanga¿owania w politykê. Jak siê oka¿e,
niektóre think tanki by³y w stanie wnieœæ swój wk³ad w politykê zagraniczn¹ za
spraw¹ prowadzenia badañ istotnych politycznie, które przyczyni³y siê do ¿ywych dyskusji i debat pomiêdzy kluczowymi udzia³owcami. Dziêki temu think
tanki poczyni³y znaczne postêpy w informowaniu oraz edukowaniu spo³eczeñstwa i polityków w kwestii radzenia sobie z wyzwaniami stawianymi przez XXI
wiek. Jednakowo oczywistym stanie siê to, ¿e stworzenie bliskich wiêzów z wysoko
postawionymi politykami nie gwarantuje think tankom politycznych wp³ywów.
Dopóki politycy nie s¹ gotowi wys³uchaæ ich rad, think tanki niewiele mog¹ zrobiæ, ¿eby prze³o¿yæ swoje polityczne zalecenia na konkretn¹ politykê publiczn¹.
Nawet jeœli decydenci zrobi¹ pierwszy krok w stronê œrodowiska think tanków
i zwróc¹ siê z proœb¹ o ich wk³ad – jak zrobili to cz³onkowie Rady do spraw Bezpieczeñstwa Narodowego podczas drugiej kadencji administracji Busha – nie ma
pewnoœci, ¿e te podejm¹ siê zadania (Feaver 2011). Aby odnieœæ sukces na stale
zmieniaj¹cym siê targowisku pomys³ów, think tanki musz¹ zaufaæ opinii polityków w Kongresie i Bia³ym Domu czy innych urzêdach. W przeciwnym razie uczeni zasiadaj¹cy w think tankach bêd¹ dyskutowaæ na temat zalet i wad amerykañskiej polityki zagranicznej sami ze sob¹ i z uwa¿niejszymi obywatelami.
21
Donald Abelson
W pierwszej kolejnoœci zostan¹ omówione metodologiczne przeszkody, na
które uczeni musz¹ zwróciæ uwagê podczas badania wp³ywów think tanków. Nastêpnie szczegó³owe studium przypadku zobrazuje, jak PNAC i grupa innych
konserwatywnych think tanków d¹¿y³a do wywarcia wp³ywu na dyskusje polityczne i debaty publiczne dotycz¹ce wojny z terroryzmem. Na koñcu zostanie
wyjaœnione, dlaczego w ocenie wp³ywu think tanków na najwy¿sze szczeble
w³adzy wa¿ne jest zrozumienie stylu rz¹dzenia prezydentów.
1. Ocena wp³ywów think tanków: wyzwania i mo¿liwoœci
Jako ¿e od ostatnich dwóch dekad wzros³o zainteresowanie uczonych rol¹
think tanków w procesie tworzenia polityki, znacznie wiêcej uwagi poœwiêcono
kana³om, którymi think tanki przekazuj¹ swoje pomys³y. Powszechnie wiadomo,
¿e think tanki, propaguj¹c swoje pogl¹dy, polegaj¹ na mediach, Internecie, warsztatach, konferencjach, seminariach, jak równie¿ na szerokim wachlarzu publikacji skierowanych do ró¿nych udzia³owców. Jest równie¿ powszechnie akceptowane, ¿e pomimo ró¿nic w wielkoœci, œrodkach finansowych, personelu, programach badawczych oraz ideologii, dwa i pó³ tysi¹ca think tanków, z siedzibami
g³ównymi w Stanach Zjednoczonych, pragnie kszta³towaæ opiniê i politykê publiczn¹ (McGann, Johnson 2006). Mimo tego, ¿e kilku uczonych uwa¿nie opisa³o
ewolucjê i rozpowszechnianie siê amerykañskich think tanków od rozwoju XX
wieku, zbyt ma³o uwagi poœwiêcono na ocenê ich wp³ywów na politykê.
Uczeni badaj¹cy think tanki przyznaj¹, ¿e ich ocena jest z natury problematyczna, gdy¿ najbardziej podstawowe pytania o sposób badania ich wp³ywu
wywo³uj¹ ca³¹ seriê metodologicznych w¹tpliwoœci. Czy wp³yw polityczny powinien byæ mierzony liczb¹ momentów, w których media wspominaj¹ o think tankach czy ich uczonych lub przeprowadzaj¹ z nimi wywiady? Czy uwa¿na obserwacja liczby publikacji pobranych z ich strony internetowej, liczby wyst¹pieñ,
które ich uczeni odbywaj¹ przed komisjami ustawodawczymi, lub te¿ mnogoœæ
publikacji wydanych w okreœlonym roku zapewni bardziej szczegó³owy pomiar
wp³ywów think tanków? Czy mo¿e alternatywn¹ metod¹ na potwierdzenie ich
wp³ywu bêdzie zapisywanie przypadków, kiedy ich pracownicy mianowani s¹
na wysokie stanowiska rz¹dowe? Mówi¹c wprost: czy metryki lub wskaŸniki zapewni¹ bardziej szczegó³owy pomiar tych wp³ywów ni¿ inne metody?
Chocia¿ ka¿dy z tych wskaŸników mo¿e ukazywaæ liczbê wyst¹pieñ, które
think tanki i ich pracownicy odbywaj¹, nie potwierdz¹ one, jak du¿y lub ma³y
wp³yw maj¹ instytucje polityczne na kszta³towanie opinii publicznej lub preferencji oraz wyborów politycznych polityków. Dane przedstawiane przez media
mog¹ nam na przyk³ad powiedzieæ, które instytuty s¹ przekonuj¹cym tematem
dla mediów. Czêstotliwoœæ pojawiania siê w mediach zapewnia jedynie niewielki
wgl¹d w to, czy komentarze uczonych z think tanków pomog³y w kszta³towaniu,
22
wzmacnianiu, wyjaœnianiu lub zmienianiu opinii polityków i spo³eczeñstwa. Tak
naprawdê, nie ma nawet pewnoœci, czy politycy lub uwa¿ni obywatele wiedz¹, co
think tanki oœwiadcza³y w mediach. Równie¿ wtedy, kiedy zeznaj¹ one przed komisjami ustawodawczymi, rzadko mo¿na potwierdziæ, czy ich zeznania zmieniaj¹ podejœcie polityków do konkretnych kwestii politycznych. Inne wskaŸniki,
takie jak liczba publikacji lub pracowników, którzy otrzymali wysokie stanowiska, mog¹ powiedzieæ uczonym nawet mniej o wp³ywie think tanków na tworzenie polityki.
Poza zastanawianiem siê, jak zmierzyæ wp³yw na politykê lub czy w ogóle
mo¿na tego dokonaæ, uczeni musz¹ pokonaæ kilka innych przeszkód podczas oceny wp³ywów think tanków. Musz¹ oni ustaliæ, jak wyodrêbniæ ich pogl¹dy z ogromu pogl¹dów poszczególnych jednostek oraz organizacji rz¹dowych i pozarz¹dowych, które aktywnie d¹¿¹ do uzyskania wp³ywu na politykê publiczn¹.
Ustalenie, do kogo nale¿¹ dane pogl¹dy, powoduje problemy, jako ¿e grupa
odpowiedzialna za tworzenie polityki staje siê coraz bardziej zat³oczona. Dla niektórych studentów polityki publicznej badanie ró¿nych organizacji i jednostek,
które jednocz¹ siê dla konkretnej kwestii politycznej, zapewnia u¿yteczny punkt
wyjœcia (Heclo 1978). Z badania interakcji pomiêdzy politykami a przedstawicielami organizacji pozarz¹dowych w specyficznym œrodowisku politycznym mo¿na
wyci¹gn¹æ interesuj¹ce wnioski. Poza rozpoznawaniem organizacji i jednostek
najaktywniej zaanga¿owanych w dyskusje o konkretnych sprawach politycznych z pracownikami rz¹dowymi, uczeni, dziêki wywiadom i badaniom, mog¹
okreœliæ, które pogl¹dy zyska³y najwiêksze zainteresowanie. Niemniej jednak, jeœli politycy nie przyznaj¹ siê, ¿e ich decyzje polityczne by³y oparte na zaleceniach
poszczególnych jednostek lub organizacji, a rzadko kiedy to robi¹, trudno bêdzie
okreœliæ, jak du¿y wp³yw mieli uczestnicy na proces polityczny.
Jest ma³o prawdopodobne, ¿e przeszkody metodologiczne bêdzie mo¿na
³atwo pokonaæ, w zwi¹zku z czym dyskusja na temat roli think tanków w procesie
tworzenia polityki bêdzie bardziej odpowiednia ni¿ spekulacje o wp³ywie, który
wywieraj¹. Zamiast prób wyra¿ania stanowczych opinii opartych na wskaŸnikach, ¿e niektóre think tanki wydaj¹ siê byæ bardziej wp³ywowe od innych,
uczeni powinni okreœliæ, czy, kiedy i w jakich warunkach think tanki mog³y mieæ
i maj¹ wp³yw na dyskusje o polityce publicznej i na kszta³towanie szerszego œrodowiska politykotwórczego. W nastêpnym rozdziale pojawi¹ siê odpowiedzi na
te pytania na skutek oceny stopnia, w którym niewielkie grupy think tanków zosta³y zaanga¿owane w dyskusje polityczne i debaty publiczne poruszaj¹ce tematykê wojny z terroryzmem. To studium przypadku pomo¿e zobrazowaæ wp³yw,
jaki mog¹ mieæ i maj¹ think tanki na proces tworzenia polityki.
23
Donald Abelson
2. Wojna na s³owa o wojnê z terroryzmem
Zaniepokojony Stephen Flynn z Rady Stosunków Miêdzynarodowych uwa¿a, ¿e pomimo wzrostu aktywnoœci terrorystycznej w latach 80. i 90., œrodowisko
wywiadowcze zrobi³o niewiele, ¿eby ochroniæ Stany Zjednoczone przed atakami.
W artykule opublikowanym we flagowym dwumiesiêczniku Foreign Affairs, wydanym przez jego think tank przed atakami terrorystycznymi z 11 wrzeœnia 2001 r.,
przedstawia zarys scenariusza, wed³ug którego bin Laden „mo¿e wykorzystaæ
nasz niezabezpieczony system transportowy, ¿eby przemyciæ i zdetonowaæ broñ
masowej zag³ady na amerykañskiej ziemi” (Flynn 2004, s. XI). Ku radoœci Flynna
artyku³ wywo³a³ zainteresowanie w œrodowisku politycznym i ostatecznie doprowadzi³ do organizacji briefingów o nara¿eniu amerykañskiego systemu transportowego na ataki. Niestety ma³o kto podziela³ jego obawy dotycz¹ce terroryzmu
oraz niechêci polityków do przedsiêwziêcia œrodków ostro¿noœci w celu ochrony
Ameryki. Jak sam mówi: „Niezmienn¹ odpowiedzi¹, któr¹ s³ysza³em, by³o: Amerykanie potrzebuj¹ kryzysu, ¿eby zareagowaæ. Nic siê nie zmieni, dopóki nie bêdziemy mieli powa¿nego przejawu terroryzmu na amerykañskiej ziemi” (Ibidem,
s. XII).
Podczas gdy terroryœci zaatakowali Stany Zjednoczone, politycy nie mieli innego wyjœcia – musieli zareagowaæ. Jednak sposób, w jaki to zrobili oraz skutecznoœæ tej reakcji, wywo³a³a i ci¹gle wywo³uje w œrodowisku akademickim oraz
wœród think tanków w Ameryce, jak i za granic¹, powa¿ne dyskusje. Gdy
pocz¹tkowy szok i przera¿enie wydarzeniami z 11 wrzeœnia powoli ust¹pi³y,
uczeni w pañstwowych think tankach i na uniwersytetach zastanawiali siê, dlaczego ataki mia³y miejsce i jakie kroki musz¹ przedsiêwzi¹æ Stany Zjednoczone,
¿eby chroniæ swoich obywateli. Dla lewicowych znawców polityki fabu³a by³a
prosta: islamscy terroryœci skierowali swe ataki na Stany Zjednoczone, poniewa¿
chcieli ukaraæ amerykañskich przywódców za ich politykê na Bliskim Wschodzie,
w szczególnoœci za konsekwentne wspieranie Izraela. Gdyby Stany Zjednoczone
przyjê³y bardziej bezstronn¹ metodê rozwi¹zania konfliktu izraelsko-palestyñskiego i porzuci³y swoje imperialistyczne cele, zagro¿enie terroryzmem znacznie
by siê zmniejszy³o(Callinicos 2003; Ross, Ross 2004). Gdyby Ameryka tak w³aœnie
post¹pi³a, nie musia³aby martwiæ siê bin Ladenem. Porz¹dek, zamiast chaosu
i strachu, odzwierciedla³by stan miêdzynarodowej spo³ecznoœci. Dodatkowo, napiête stosunki Stanów Zjednoczonych z Organizacj¹ Narodów Zjednoczonych
i du¿¹ czêœci¹ Europy Zachodniej radykalnie poprawi³yby siê, a antyamerykañska fala, przechodz¹ca przez ca³y œwiat, stopniowo opad³aby.
Wed³ug prawicowców to rozwi¹zanie mo¿e dzia³aæ tylko w bajkach, a odpowiedŸ Ameryki na terroryzm musi zawieraæ zupe³nie inn¹ wiadomoœæ. Wielu
konserwatywnych ekspertów do spraw polityki uwa¿a³o, ¿e zamiast rozpieszczaæ
terrorystów i pañstwa, które poœrednio lub bezpoœrednio ich wspiera³y, potrzeb-
24
na by³a jasna i przekonuj¹ca demonstracja amerykañskiej determinacji. W ksi¹¿ce
An End to Evil (Koniec z³a; 2004, s. 4). David Frum i Richard Perle komentuj¹:
„Wojna z terroryzmem jeszcze siê nie skoñczy³a. Pod wieloma wzglêdami dopiero siê
zaczê³a. Al-Kaida, Hezbollah i Hamas wci¹¿ planuj¹ zabójstwa i wci¹¿ otrzymuj¹ pieni¹dze od sponsorów z ca³ego œwiata. W meczetach od Bengalu do Brooklynu duchowni muzu³mañscy g³osz¹ œwiêt¹ wojnê. Iran wraz z Kore¹ Pó³nocn¹ gor¹czkowo pracuj¹
nad rozwojem broni nuklearnej. Podczas gdy nasi wrogowie spiskuj¹, nasi sojusznicy
wahaj¹ siê i narzekaj¹, a znaczna czêœæ rz¹du jest nieprzygotowana na walkê. Mamy
tak wiele do zrobienia i tak ma³o czasu”.
Wed³ug Fruma i Perle’a, inwazja na Afganistan w paŸdzierniku 2001 roku
by³a dobrym pocz¹tkiem. Pozwoli³a Stanom Zjednoczonym i ich sojusznikom na
obalenie re¿imu Talibów i zniszczenie obozów treningowych dla terrorystów bin
Ladena. W opinii tej dwójki specjalistów z AEI jeszcze lepszym pomys³em by³a inwazja na Irak w 2003 roku. By³a to zdecydowanie spóŸniona interwencja, która
umo¿liwi³a Stanom Zjednoczonym usuniêcie kolejnego dyktatora z listy wrogów.
Niemniej jednak usilnie podkreœlaj¹, ¿e zwyciêstwo Ameryki w wojnie z terroryzmem wymaga wiêkszego wysi³ku, w³¹czaj¹c w to usuniêcie muzu³mañskich
duchownych-terrorystów w Iranie, zakoñczenie terrorystycznego re¿imu w Syrii
oraz przyjêcie ostro¿niejszych œrodków bezpieczeñstwa w kraju (Frum, Perle
2004) – przyjêcie tych zaleceñ bez w¹tpienia doprowadzi³oby do powstania nowych, bardziej zaciek³ych, przyp³ywów antyamerykanizmu.
Metoda Fruma i Perle’a na pokonanie terroryzmu spotka³a siê z du¿ym poparciem wœród kilku konserwatywnych cz³onków Kongresu i uczonych z think tanków, takich jak Ken Pollack, którego ksi¹¿ka z 2002 roku The Threatening Storm
(GroŸna burza) dowiod³a s³usznoœci inwazji na Irak. Jak mo¿na siê by³o spodziewaæ, zalecenia Fruma i Perle’a odnoœnie do przysz³ych interwencji wzbudzi³y
kontrowersje w bardziej liberalnych krêgach politycznych. Rosn¹ce zaniepokojenie strategi¹ prezydenta Obamy, dotycz¹c¹ wycofania siê z Iraku w po³¹czeniu
z rosn¹cym zaniepokojeniem sytuacj¹ w Iranie oraz niepewnymi izraelsko-palestyñskimi rozmowami pokojowymi, zmniejszy³y akceptacjê dodatkowych
konfliktów. Bez wzglêdu na to, jak zosta³ przyjêty wielki plan Fruma i Perle’a wygrania w wojnie z terroryzmem, ich spostrze¿enia rzuci³y œwiat³o na z³o¿onoœæ
prowadzenia wojny, która w oczach wielu krytyków musi siê toczyæ, ale nigdy nie
zostanie wygrana. Ich szeroko nag³aœniane pogl¹dy równie¿ pomagaj¹ wyjaœniæ,
dlaczego wiele konserwatywnych think tanków powinno wzi¹æ odpowiedzialnoœæ za tworzenie politycznego klimatu, który podsyca antyamerykañskie nastroje.
Dziennikarze i uczeni, w swoich trwaj¹cych wysi³kach analizowania zarówno
administracji Busha, jak i Obamy w radzeniu sobie z wojn¹ z terroryzmem, bêd¹
proponowaæ ró¿ne wyt³umaczenia tego, co motywuje amerykañsk¹ politykê zagraniczn¹. Mog¹ równie¿ wypowiadaæ siê na temat think tanków jako najlepiej
ustawionych i wyposa¿onych do wp³ywania na strategie przysz³ej administracji.
25
Donald Abelson
Ponadto, mog¹ ulec pokusie stwierdzenia, ¿e bliskie stosunki z ludŸmi u w³adzy
gwarantuj¹ wp³ywy polityczne. B³¹d ten pope³ni³o kilku dziennikarzy, uczonych
i ekspertów, którzy twierdzili, ¿e strategia polityki zagranicznej administracji Busha
zosta³a w pe³ni nakreœlona przez PNAC.
Zanim w 2001 roku George W. Bush zaj¹³ Gabinet Owalny, PNAC by³ najpilniej strze¿on¹ tajemnic¹ Waszyngtonu: ma³y think tank ze skromnymi œrodami finansowymi, ale za to z wp³ywowymi znajomoœciami z kluczowymi cz³onkami zespo³u Busha, by³ uwa¿any za twórcê wszechstronnej polityki zagranicznej nowo
wybranej administracji. Think tankiem, który sta³ siê ulubionym tematem rozmów wœród dziennikarzy zajmuj¹cych siê dzia³alnoœci¹ polityczn¹ Waszyngtonu
oraz wœród ekspertów szukaj¹cych wskazówek mog¹cych im pomóc przewidzieæ
zachowanie Busha w pierwszych stu dniach jego rz¹dów, nie by³ Heritage Foundation czy AEI, ulubieñcy ruchu konserwatywnego. Ich prawowitym nastêpc¹
by³ PNAC, neokonserwatywny think tank, którego pierwszy krok w œrodowisku
politycznym w 1997 roku wywo³a³ znacz¹ce zainteresowanie i wsparcie kilku wa¿nych polityków, takich jak: Dick Cheney, Donald Rumsfeld, Paul Wolfowitz, Scooter Libby czy Jeb Bush, poprzedni Gubernator Florydy i m³odszy brat prezydenta.
Jeœli by³y jakieœ w¹tpliwoœci odnoœnie do Ÿróde³ informacji, które mia³yby pomóc prezydentowi pokierowaæ amerykañsk¹ polityk¹ zagraniczn¹ po 11 wrzeœnia, pozbyto siê ich wraz z decyzj¹ o inwazji na Irak. Gdy dziennikarze i uczeni
przegl¹dali badanie PNAC z wrzeœnia 2000 roku Rebuilding America’s Defenses (Odbudowa amerykañskich si³ obronnych) myœleli, ¿e wpadli na trop œwiêtego Graala.
PNAC udzieli³ w swoim badaniu kilku zaleceñ dotycz¹cych polityki, które by³y
bardzo zbli¿one do inicjatyw administracji Busha. W rzeczywistoœci zalecenia
udzielone na cztery miesi¹ce przed przejêciem w³adzy przez prezydenta Busha
(PNAC 2000), takie jak: „obrona ojczyzny oraz walka i wygrana na przeró¿nych
i jednakowo wa¿nych polach wojny”, mog³y byæ bezpoœrednio zaczerpniête z jego strategii. Dziennikarze nie musieli nawet czekaæ na ukazanie siê badania
PNAC z 2000 roku, aby dostrzec ten zwi¹zek. W liœcie otwartym do prezydenta
Clintona z 26 stycznia 1998 roku kilku wybitnych cz³onków PNAC: Donald Rumsfeld, Dick Cheney, Richard Armitage, James Woolsey, Paul Wolfowitz i William
Bennett, namawia³o prezydenta, aby „odebraæ w³adzê re¿imowi Saddama Husajna” (PNAC 1998).
Czy stanowisko Busha w sprawie Bliskiego Wschodu i zalecenia PNAC by³y
tylko zbiegiem okolicznoœci? Niektórzy dziennikarze i uczeni, którzy zwrócili
szczególn¹ uwagê na relacje pomiêdzy PNAC, cz³onkami w¹skiego grona Busha
oraz polityk¹ zagraniczn¹ przyjêt¹ przez Stany Zjednoczone, twierdz¹, ¿e nie by³
to zbieg okolicznoœci. Jesieni¹ 2008 roku Michael Meacher, brytyjski pose³ Partii
Pracy, oœwiadczy³ w The Guardian:
„Wiemy teraz, ¿e strategia utworzenia œwiatowej koncepcji Pax Americana (³ac. amerykañski pokój) zosta³a sporz¹dzona dla Dicka Cheneya, Donalda Rumsfelda, Paula Wol-
26
fowitza, Jeba Busha oraz Lewisa Lobby’ego. Dokument zatytu³owany Rebuilding
America’s Defences (Odbudowa amerykañskich si³ obronnych) zosta³ napisany we wrzeœniu
2000 roku przez konserwatywny think tank Project for the New American Century
(PNAC)”.
Projekt ten ukazuje, ¿e gabinet Busha planowa³ przej¹æ kontrolê wojskow¹
nad rejonem Zatoki Perskiej, bez wzglêdu na to, czy Saddam Husajn by³by
u w³adzy, „nierozwi¹zany konflikt z Irakiem zapewnia natychmiastowe usprawiedliwienie, a potrzeba obecnoœci znacznych si³ amerykañskich w rejonie Zatoki
wykracza poza kwestiê re¿imu Saddama Husajna”. Strategia PNAC popiera
wczeœniejszy dokument przypisywany Wolfowitzowi i Libby’emu, wed³ug którego Stany Zjednoczone musz¹ „odwieœæ rozwiniête kraje przemys³owe od kwestionowania naszego przywództwa czy te¿ od aspirowania do wa¿niejszej regionalnej lub œwiatowej roli”.
Meacher ocenia PNAC w podobnym tonie co Andrew Austin (Hamm 2005,
s. 55), który pisze:
„Wolfowitz i kilku intelektualistów niezadowolonych z czekania na nastêpn¹ republikañsk¹ administracjê utworzy³o think tank PNAC, ¿eby „dowieœæ s³usznoœci i zgromadziæ wsparcie amerykañskiego œwiatowego przywództwa”. Najwa¿niejsze postacie ze
œrodowisk inwestycyjnych, wojskowych i politycznych sprzymierzy³y siê z PNAC...
Doprowadzi³y do tego potê¿ne korzyœci maj¹tkowe”.
Podobne komentarze na temat PNAC oraz jego bliskiego powi¹zania z establishmentem oraz œrodowiskiem biznesowym ci¹gle pojawiaj¹ siê w literaturze
naukowej dotycz¹cej neokonserwatywnej sieci w Stanach Zjednoczonych (Halper,
Clarke 2004; Micklethwait, Wooldridge 2004). Jak oka¿e siê w dalszej czêœci tekstu,
ocena zasiêgu wp³ywów PNAC nie jest tak prosta, jak twierdzi Meacher i inni.
Jeœli coœ wygl¹da jak kaczka, p³ywa jak kaczka, kwacze jak kaczka, to prawdopodobnie jest to
kaczka: Wp³yw PNAC z dystansu
Gary Schmitt, przewodnicz¹cy PNAC oraz starszy doradca kandydata na prezydenta Partii Republikañskiej Johna McCaina, przed utworzeniem think tanku
spêdzi³ lata w œrodowisku akademickim i rz¹dowym. Doskonale rozumia³ œwiat
waszyngtoñskich polityków oraz sposób, w jaki podejmowano decyzje w Kongresie, Bia³ym Domu i innych urzêdach. Rozumia³ te¿ i zdawa³ sobie sprawê, ¿e
odpowiednie pomys³y przedstawione w odpowiednim czasie mog¹ dokonaæ
gruntownych zmian.
PNAC zosta³ za³o¿ony w 1997 roku w celu propagowania wizerunku Ameryki
jako œwiatowego lidera, jednak wczesne lata spêdzi³ na rozwoju nowego konserwatywnego podejœcia do polityki zagranicznej. Strategia by³a oparta na przekonaniu, ¿e Stany Zjednoczone mog³y i powinny by³y staæ siê „¿yczliwym œwiatowym
hegemonem”. William Kristol i Robert Kagan (Kristol, Kagan 1996, s. 20, 23)
27
Donald Abelson
twierdz¹ w swoim eseju Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy (W stronê neoreaganowskiej polityki zagranicznej), ¿e:
„Amerykañska hegemonia jest jedyn¹ niezawodn¹ obron¹ przed za³amaniem pokoju
i miêdzynarodowego porz¹dku. Dlatego te¿ w³aœciwym celem amerykañskiej polityki
zagranicznej jest zachowanie tej hegemonii tak d³ugo, jak to tylko mo¿liwe. Aby to
osi¹gn¹æ, Stany Zjednoczone potrzebuj¹ neoreaganowskiej polityki zagranicznej dotycz¹cej zwierzchnictwa wojskowego oraz moralnego zaufania”.
Artyku³ Kristola i Kagana uderzy³ w czu³y punkt kilku konserwatywnych polityków i ekspertów do spraw polityki, którzy zachêcili autorów do utworzenia
organizacji rozpowszechniaj¹cej ich wizjê amerykañskiej polityki zagranicznej.
Jak zauwa¿a Schmitt: „Zwróci³o siê do nas wiele osób z pytaniem, czy nie chcemy
za³o¿yæ instytucji” (Abelson 2006, s. 214). Po tym, jak Kristol i Kagan przekonali
Schmitta do objêcia stanowiska przewodnicz¹cego PNAC, uzyskali wystarczaj¹ce
œrodki finansowe na uruchomienie nowej instytucji.
Podbudowani sukcesem artyku³u z 1996 roku, Kristol i Kagan, kierownicy
projektu w PNAC, w 2000 roku opublikowali zbiór esejów zatytu³owany Present
Dangers (Bie¿¹ce zagro¿enia), który dalej zg³êbia³ mo¿liwoœci Stanów Zjednoczonych, jako ¿e postanowi³y one przedefiniowaæ swoj¹ rolê w œrodowisku miêdzynarodowym. Wœród wielu tematów poruszonych przez imponuj¹c¹ listê
wspó³autorów znajdowa³y siê miêdzy innymi: zmiana re¿imu w Iraku, Izrael
i proces pokojowy oraz obrona antybalistyczna. Sta³y siê one gor¹cymi tematami
dla prezydenta Busha. Jednak dopiero we wrzeœniu 2000 roku publikacja 76-stronicowego dokumentu Rebuilding America’s Defenses (Odbudowa amerykañskich si³ obronnych), który zosta³ zatwierdzony przez ludzi zajmuj¹cych wy¿sze stanowiska
w administracji Busha, postawi³a PNAC w centrum narodowej uwagi.
Raport napisany przez Thomasa Donelly’ego, Donalda Kagana i Gary’ego
Schmitta mia³ zachêciæ polityków i spo³eczeñstwo do debaty na temat amerykañskiego potencja³u militarnego oraz sposobu, w jaki mo¿e byæ on wykorzystany do
osi¹gniêcia celów polityki zagranicznej. Dokument oparty na cyklu seminariów,
podczas których eksperci z ró¿nych dziedzin byli zachêceni do wymiany
pogl¹dów dotycz¹cych kwestii obrony oraz polityki zagranicznej, poruszy³ niebo
i ziemiê. Czy ten projekt, jak czêsto nazywano tê publikacjê, równoznaczny by³
z „ekstremaln¹ metamorfoz¹” amerykañskiej polityki zagranicznej, czy te¿
wy³¹cznie zaproponowa³ wielkie zmiany? Czy plany PNAC dotycz¹ce rosn¹cego
zainteresowania amerykañsk¹ obron¹ narodow¹ w œwiecie, w którym Stany
Zjednoczone reklamowa³y siê jako „¿yczliwy œwiatowy hegemon”, by³y wynikiem oryginalnego myœlenia, czy by³y to pomys³y przetworzone z innych Ÿróde³?
Dokument PNAC, jak przyzna³ Schmitt, mia³ przedstawiæ bardziej logiczn¹,
konserwatywn¹ wizjê amerykañskiej polityki zagranicznej. „Nie byliœmy zadowoleni z tego, co izolacjoniœci i realiœci mówili o polityce zagranicznej [i czuliœmy],
¿e to oni odsuwali Stany Zjednoczone od ca³ego œwiata... Myœleliœmy, ¿e pomimo
28
zakoñczenia zimnej wojny, zasady konserwatywnej polityki zagranicznej sformu³owane podczas rz¹dów Reagana mia³y zastosowanie w dzisiejszym œwiecie”.
Badanie PNAC przedstawi³o nieznane i innowacyjne sposoby wspierania amerykañskich interesów po zimnej wojnie. Paradoksalnie, publikacja tego badania
„wywar³a realny wp³yw na ludzi Clintona, nie Busha” (Ibidem, s. 215–216).
Jednak Schmitt w ocenie pracy swojej instytucji, jak ka¿dy prawdziwy przedsiêbiorca, nie jest wcale skromny. „Uwa¿am, ¿e robimy dobr¹ robotê, wyk³adaj¹c
nasze wizje na stó³, poniewa¿, moim zdaniem, jesteœmy bardzo dobrzy w tym co
robimy. Otrzymujemy wiele komentarzy od redaktorów naczelnych, którzy naprawdê czytaj¹ nasze publikacje. Jeœli wywo³a siê zaciêt¹ dyskusjê oraz przedstawi siê dobrze przemyœlan¹ i zwiêz³¹ sprawê, mo¿na wywrzeæ du¿y lub chocia¿
niewielki wp³yw” (Ibidem, s. 217).
Uczeni zajmuj¹cy siê badaniem przewagi PNAC na arenie politycznej prawdopodobnie nie mog¹ przeoczyæ faktu, ¿e kilkoro pierwszych sygnatariuszy
oœwiadczenia w sprawie stosowania dobrych praktyk otrzyma³o wysokie stanowiska w administracji Busha. Jak zauwa¿a Ted Koppel, by³y pracownik ABC
News, nie trzeba byæ teoretykiem spiskowym, aby zauwa¿yæ zwi¹zek pomiêdzy
najbli¿szymi doradcami Busha a PNAC (Ibidem) . Wci¹¿ jednak uznanie tych wa¿nych koneksji jest dalekie od stwierdzenia, ¿e PNAC by³ twórc¹ polityki zagranicznej Busha. Prezydent mianowa³ Rumsfelda, Wolfowitza oraz innych ekspertów do spraw polityki zagranicznej na stanowiska w swojej administracji nie dlatego, ¿e byli oni pe³noprawnymi cz³onkami PNAC lub innych think tanków, lecz
dlatego, ¿e móg³ im zaufaæ.
PNAC mog³o byæ uwa¿ane za autora polityki zagranicznej prezydenta Busha,
jednak¿e by³o równie¿ kilka innych think tanków, które by³y zajête ocen¹ krajowych oraz œwiatowych konsekwencji wojny z terroryzmem. Brookings Institution, RAND, Heritage Foundation, Center for Strategic and International Studies,
Council on Foreign Relations oraz wiele innych instytucji, specjalizuj¹cych siê
w obronie narodowej i polityce zagranicznej, przeprowadzi³o dziesi¹tki badañ,
warsztatów, seminariów i konferencji oraz sk³ada³o zeznania przed komisjami
i podkomisjami Kongresu, dotycz¹ce ró¿nych aspektów amerykañskiej polityki
zagranicznej. W nastêpstwie wydarzeñ z 11 wrzeœnia 2001 roku naprawdê trudno
by³o kupiæ gazetê, pos³uchaæ wiadomoœci czy obejrzeæ polityczny talk show,
w którym nie wypowiadaliby siê eksperci do spraw polityki z ró¿nych think tanków. Co ciekawe, kiedy kilka think tanków walczy³o o czas antenowy, o inne potajemnie zabiegali wy¿si urzêdniczy z administracji Busha.
Prezydent Bush oraz w¹skie grono jego doradców, znanych jako „Wulkany”,
byli œwiadomi zaleceñ PNAC dotycz¹cych reorganizacji amerykañskiej armii
(Mann 2004). Skoro kilku kluczowych doradców Busha u¿yczy³o swojego imienia
opublikowanemu badaniu PNAC, jest prawdopodobne, ¿e przekazali oni pomys³y w nim zawarte prezydentowi. Wygl¹da na to, ¿e jednak PNAC nie mia³
rozwi¹zañ, których szuka³ prezydent i jego doradcy. Krótko po atakach terroryDisputatio – Tom XIII
29
Donald Abelson
stycznych wiceminister obrony, Paul Wolfowitz, skontaktowa³ siê ze swoim dobrym znajomym Christopherem DeMuthem, który by³ d³ugoletnim przewodnicz¹cym AEI. Wed³ug doœwiadczonego dziennikarza, Boba Woodwarda,
powodem tego kontaktu by³a proœba o stworzenie grupy roboczej z³o¿onej z najlepszych krajowych ekspertów do spraw Bliskiego Wschodu, która udzieli³aby
administracji Busha wskazówek, jak poradziæ sobie z problemami politycznymi
i militarnymi zwi¹zanymi z prowadzeniem wojny w tym niespokojnym rejonie
(Woodward 2006, s. 83–85).
DeMuth zgodzi³ siê na bezzw³oczne stworzenie grupy roboczej, która 29 listopada 2001 roku mia³a tygodniowe spotkanie w „bezpiecznym oœrodku konferencyjnym w Wirginii” (Ibidem, s. 84). Po godzinach rozmów DeMuth napisa³ „siedemdziesiêciostronicowy dokument, z pojedynczym odstêpem, zatytu³owany
Delta of Terrorism (Delta terroryzmu)”, który zawiera³ kilka politycznych zaleceñ.
Chocia¿ nie by³ on gotowy na pokazanie kopii tego dokumentu Woodwardowi,
oœwiadczy³: „Uznaliœmy, ¿e starcie z Saddamem by³o nieuniknione, gdy¿ by³ on
Ÿród³em zagro¿enia – najbardziej przera¿aj¹cego, aktywnego i nieuniknionego.
Zgodziliœmy siê, ¿e Saddam musia³ opuœciæ scenê, zanim pojawi³yby siê problemy” (Ibidem).
Wnioski, do których dosz³a grupa, w krótkim czasie dotar³y do najwa¿niejszych doradców prezydenta. Wed³ug Woodwarda, wiceprezydent Cheney zauwa¿y³, ¿e raport pomóg³ prezydentowi skupiæ siê „na szkodliwoœci” Bliskiego
Wschodu. Natomiast Condoleeza Rice, Doradca do spraw Bezpieczeñstwa Narodowego, uwa¿a³a raport za „bardzo, bardzo przekonuj¹cy” (Ibidem, s. 85). Chocia¿
kilku cz³onków grupy stworzonej przez DeMutha nie by³o zwi¹zanych z AEI, trudno jest zignorowaæ wa¿n¹ rolê, któr¹ odegra³ przewodnicz¹cy think tanku w tworzeniu i rozpowszechnianiu pomys³ów w Bia³ym Domu za rz¹dów Busha. AEI
mia³ równie¿ znaczny udzia³ w prowadzeniu przez administracjê Busha wojny
z terroryzmem.
W grudniu 2006 roku dwóch uczonych AEI, genera³ w stanie spoczynku, by³y
wiceszef sztabu w armii oraz cz³onek doradczej Komisji Rewizyjnej Polityki Obronnej Jack Keane oraz historyk wojskowoœci Fred Kagan, spotkali siê z wiceprezydentem Cheneyem, aby omówiæ plany „fali” w Iraku. Bazuj¹c na miesi¹cach
pracy w AEI, Keane i Kagan znaleŸli sojusznika w Cheneyu i senatorze Johnie
McCainie, którzy grali kluczowe role w przekonaniu prezydenta Busha do tego
planu (Barnes 2008; DeMuth 2006). Zaanga¿owanie AEI w promowanie „fali”
zas³uguje na szczegó³owe opracowanie naukowe, na chwilê obecn¹ bêdzie przydatne do zobrazowania wczeœniejszej kwestii: uczeni musz¹ byæ ostro¿ni w formu³owaniu stwierdzeñ na temat pochodzenia think tanków i zakresu ich
wp³ywów. Jak ju¿ wspomniano, PNAC powinien zostaæ doceniony za zgromadzenie uczonych i polityków w celu przemyœlenia, jak prowadziæ amerykañsk¹
obronê narodow¹ i politykê zagraniczn¹ w XXI wieku. By³oby jednak przesad¹
sugerowanie, ¿e jedynie ta organizacja by³a odpowiedzialna za po³o¿enie funda-
30
mentów pod amerykañsk¹ politykê zagraniczn¹ w czasie rz¹dów Busha. Kilka innych think tanków, w tym AEI, odegra³o kluczow¹ rolê w rozpowszechnianiu pomys³ów wœród wy¿szych urzêdników z administracji Busha. Jak siê jeszcze oka¿e,
nawet jeœli think tanki s¹ wyposa¿one w najlepsze pomys³y, nie mog¹ mieæ nadziei na pozostawienie trwa³ego œladu na amerykañskiej polityce zagranicznej,
skoro prezydent i jego g³ówni doradcy nie s¹ gotowi ich wys³uchaæ.
3. Czy ktoœ mnie s³yszy? Prezydent Bush i jego polityka zagraniczna
Jeœli ktokolwiek potrzebowa³ przyspieszonego kursu stosunków miêdzynarodowych, by³ nim George W. Bush. Najstarszy syn 41. prezydenta Stanów Zjednoczonych podziela³ mi³oœæ ojca do baseballu, ale nie okazywa³ zbyt du¿ego zainteresowania sprawami œwiatowymi. Odzwierciedla to niewielka liczba podró¿y
zagranicznych Busha. Kiedy zosta³ prezydentem w 2001 roku, „na jego podró¿e
zagraniczne sk³ada³y siê 3 wizyty w Meksyku, 2 wycieczki do Izraela, trzydniowa
wizyta z jedn¹ z córek w Rzymie podczas Œwiêta Dziêkczynienia w 1998 roku oraz
szeœciotygodniowa wycieczka do Chin z rodzicami w 1975 roku, kiedy jego ojciec
by³ wys³annikiem Stanów Zjednoczonych w Pekinie” (Associated Press, 2000).
Czego Bush nie nauczy³ siê o polityce zagranicznej podczas podró¿y lub od
swoich doradców, nauczy³ siê w pracy. Kiedy 11 wrzeœnia 2001 roku terroryœci
uderzyli na Stany Zjednoczone, miliony Amerykanów modli³y siê, ¿eby Bush
szybko wch³ania³ wiedzê. Ku zaskoczeniu wielu ekspertów do spraw polityki,
w tym Davida Fruma z AEI (Frum 2003) odpowiedzialnego za przemówienia prezydenta, Bush podj¹³ wyzwanie. Wed³ug Fruma, Bush, podobnie jak wielu œwiatowych przywódców, odnalaz³ siê w czasie kryzysu, dojrza³. Niedoœwiadczony
i niesprawdzony przywódca, który miesi¹c wczeœniej nie potrafi³ udzieliæ odpowiedzi na podstawowe pytanie dotycz¹ce spraw zagranicznych, zosta³ prezydentem Ameryki w stanie wojny – zdoby³ stanowisko, w którym z czasem siê rozsmakowa³. W opinii Daadlera i Lindsaya (Ibidem, s. 2): „jak tylko samolot Air Force One
przelecia³ nad Irakiem, Bush móg³ powiedzieæ, ¿e sta³ siê prezydentem z niezwykle skuteczn¹ polityk¹ zagraniczn¹. Zdominowa³ amerykañsk¹ scenê polityczn¹, jak niewielu innych. By³ niekwestionowanym kapitanem swojej administracji. Zyska³ zaufanie Amerykanów i przekona³ ich, ¿eby za nim pod¹¿ali”.
Krótko po tym jak kampania Busha przeciwko terroryzmowi nabra³a rozpêdu, jego styl rz¹dzenia zacz¹³ siê zmieniaæ. Niepewnoœæ i uczucie bezbronnoœci,
które towarzyszy³y mu w drodze do Gabinetu Owalnego, zosta³y zast¹pione
przez pewnoœæ siebie i brawurê, które wykazywali inni g³ównodowodz¹cy: Ronald Reagan, John F. Kennedy, Franklin Roosvelt oraz Theodore Roosvelt (DeConde 2000). Niezadowolony z roli ucznia pilnie s³uchaj¹cego swoich nauczycieli,
Bush zacz¹³ domagaæ siê w³adzy. Chocia¿ wci¹¿ polega³ na radach Condoleezy
Rice, Donalda Rumsfelda oraz innych „Wulkanów”, dla ludzi spoza tej zamkniêtej grupy sta³o siê jasne, ¿e prezydent wykazywa³ ma³e zainteresowanie poszerze-
31
Donald Abelson
niem grona swoich doradców. Wed³ug ekspertów do spraw polityki z think tanków i uniwersytetów, proces tworzenia polityki zagranicznej na najwy¿szym
rz¹dowym szczeblu by³, praktycznie rzecz bior¹c, zamkniêty. Daadler zauwa¿y³,
i¿ (Abelson 2006, s. 220–221):
„To jest bardzo, bardzo, bardzo zamkniêty proces. Myœlê, ¿e prezydent polega na ma³ej
grupie ludzi, ale nie wydaje siê s³uchaæ ich argumentów, które s¹ coraz bardziej t³umione. Kiedy [Bush] zosta³ prezydentem, zawsze by³ w trybie odbierania – po prostu siedzia³ tam i s³ucha³. Teraz jest w trybie nadawania – spêdza ca³y swój czas na mówieniu
tego, co myœli. Zagraniczni przywódcy, którzy spotykali siê z nim w pocz¹tkowych latach jego rz¹dów, myœleli, ¿e interesuje go s³uchanie, a teraz chodzi mu tylko o mówienie im, co wed³ug niego trzeba zrobiæ. Ci¹gle s³ucha, ale teraz wie, czego chce. Uwa¿am,
¿e Bush staje siê coraz pewniejszy swoich czynów i nie potrzebuje niczyjej rady. Dlatego te¿ prawd¹ jest, ¿e proces ten nie jest specjalnie otwarty na wp³ywy z zewn¹trz”.
Stosunkowo hermetyczne œrodowisko polityczne, które charakteryzowa³o
Bia³y Dom podczas prezydentury Busha, mog³o utrudniaæ dostêp ekspertom spoza rz¹du, ale nic nie wskazuje na to, ¿e os³abi³o to zdolnoœæ Busha w podejmowaniu politycznych decyzji. Ograniczona liczba uczestników zaanga¿owanych
w wa¿ne kwestie polityczne pozwoli³a prezydentowi bardziej efektywnie prowadziæ wojnê z terroryzmem. Wed³ug Daadlera i Lindsaya (Daadler, Lindsay
2003), mia³ on jasn¹ wizjê tego, co chcia³ osi¹gn¹æ i nawet swoim najbli¿szym
i najbardziej zaufanym doradcom nie pozwoli³by wtr¹caæ siê w swój program polityczny. W przeciwieñstwie do opinii dziennikarzy i uczonych, ¿e ma³a grupa
neokonserwatystów przejê³a kontrolê nad Gabinetem Owalnym, Daadler i Lindsay twierdz¹, ¿e prezydent pozosta³ panem swego przeznaczenia (Ibidem, s. 16):
„Ten mê¿czyzna z Midland [w Teksasie] nie by³ kukie³kowym przywódc¹ w czyjejœ rewolucji. Zaj¹³ on Gabinet Owalny, nie wiedz¹c, który przywódca rz¹dzi Pakistanem,
ale przez trzydzieœci miesiêcy w tym gabinecie to on by³ kukie³karzem, nie kukie³k¹.
Rz¹dzi³ tak, jak obiecywa³ podczas kampanii wyborczej. Aktywnie zabiega³ o radê doœwiadczonych doradców oraz tolerowa³, a nawet podsyca³ ostre sprzeczki miêdzy
nimi. W razie potrzeby lekcewa¿y³ ich. George W. Bush prowadzi³ w³asn¹ rewolucjê”.
Jeœli prezydent Bush rzeczywiœcie sprawowa³ tak du¿¹ kontrolê nad polityk¹
zagraniczn¹, jak twierdzi Daadler i Lindsay, zrozumia³e jest, dlaczego wiêkszoœæ
think tanków oraz innych organizacji pozarz¹dowych zainteresowanych kwestiami obrony narodowej i polityki zagranicznej mia³a problemy z uzyskaniem
dostêpu do najwy¿szych szczebli rz¹dowych. Z pewnoœci¹ by³y pewne wyj¹tki,
które ujawnia omówiony przypadek PNAC i AEI. Skoro Bush kierowa³ polityk¹
zagraniczn¹ w sposób restrykcyjny, jak sugeruj¹ niektórzy, co mo¿na powiedzieæ
o zdolnoœci think tanków do posiadania wp³ywów politycznych?
32
Podsumowanie
Think tanki s¹ tak przygotowane do debat na temat wojny z terroryzmem, jak
sama armia. Zrobi³y one bilans swoich œrodków finansowych, oceni³y swoje mo¿liwoœci, sporz¹dzi³y strategiê i okreœli³y najskuteczniejsze metody jej realizacji.
Chocia¿ ich wysi³ki nie zawsze by³y op³acalne, think tanki zajmuj¹ i broni¹ swoich
pozycji w wojnie pomys³ów. Dziêki publikacjom, konferencjom i seminariom, zeznaniom w Kongresie oraz trwaj¹cej interakcji z mediami, czo³owe amerykañskie
think tanki, zajmuj¹ce siê obron¹ narodow¹ i polityk¹ zagraniczn¹, znacz¹co
przyczyni³y siê do kszta³towania narodowej konwersacji.
Pytaniem bez kompletnej odpowiedzi pozostaje kwestia wp³ywów, jakie
mia³y think tanki na istotê i kierunek kampanii Busha na rzecz eliminacji terroryzmu. Uczeni, którzy chc¹ oceniæ stopieñ dokonanych przez think tanki zmian,
musz¹ niczym kompetentni detektywi sprawdziæ, co wiedz¹ i czego nie wiedz¹
o zaanga¿owaniu tych instytucji w kontrowersyjn¹ debatê polityczn¹. Ci, którzy
przygl¹dali siê debatom politycznym zwi¹zanym z ró¿nymi aspektami wojny
z terroryzmem, wiedz¹ jedynie, ¿e niektóre think tanki, w³¹czaj¹c RAND, CSIS,
AEI, Brookings Institute, Heritage Foundation, PNAC, Council on Foreign Relations, Carnegie Endowment czy Center for Security Policy (CSP), korzysta³y
z licznych kana³ów, ¿eby przekazaæ spo³eczeñstwu i politykom swoje pomys³y
dotycz¹ce wielu spraw. Think tanki omawia³y problemy i perspektywy bezpieczeñstwa narodowego, zalety i wady wspierania „fali” w Iraku, potrzeby restrukturyzacji agencji wywiadowczych zarówno w kraju, jak i za granic¹ oraz kwestiê
pogodzenia siê Stanów Zjednoczonych z ich europejskimi sojusznikami. Uczeni
przyznaj¹, ¿e think tanki wypowiada³y siê g³oœno i wyraŸnie na tematy zwi¹zane
z pomys³ami prowadzenia skutecznej wojny z terroryzmem.
Kilku uczonych i dziennikarzy równie¿ przyzna³o, ¿e niektóre think tanki
by³y w lepszym po³o¿eniu do zdobycia uwagi polityków ni¿ inne. Panuje zgodne
przekonanie, ¿e PNAC by³ najskuteczniejszy w przekazywaniu swoich pomys³ów Bia³emu Domowi. W prasie i du¿ej czêœci literatury naukowej, która pojawi³a siê od momentu objêcia stanowiska przez prezydenta Busha, du¿o uwagi poœwiêca siê wykorzystaniu mocnych wiêzów pomiêdzy PNAC a kluczowymi
cz³onkami jego administracji. Chocia¿ PNAC zosta³ rozwi¹zany w lipcu 2009 roku
i przemianowany na Foreign Policy Initiative, wci¹¿ mówi siê o tym, jak bardzo
zalecenia przedstawione w kilku publikacjach i listach do polityków przypominaj¹ strategiê, któr¹ Bush przyj¹³ po 11 wrzeœnia 2001 roku.
Badania nad zwi¹zkami pomiêdzy PNAC i administracj¹ Busha odkry³y kolejne informacje. Dowiedziono, ¿e ideologiczne podstawy doktryny Busha, które
miêdzy innymi pomog³y uzasadniæ wojnê w Iraku, nie wywodzi³y siê z PNAC,
lecz by³y powi¹zane z zaleceniami wydanymi przez kilku cz³onków jego gabinetu.
Gary Schmitt przyznaje (Abelson 2006, s. 217): „To zupe³nie oczywiste, ¿e wojna
33
Donald Abelson
Busha z terroryzmem nie by³a tematem naszych rozmów przed 11 wrzeœnia...
Bush stworzy³ strategiczn¹ wizjê opart¹ na radach otrzymanych od Cheneya,
Wolfowitza i Rumsfelda”. Ponadto, AEI odegra³o wa¿n¹ rolê w doradzaniu administracji Busha w sprawie kluczowych kwestii zwi¹zanych z prowadzeniem wojny.
W ostatnim wywiadzie z Peterem Feaverem, by³ym Specjalnym Doradc¹ do
spraw Planowania Strategicznego i Reformy Instytucjonalnej Rady Bezpieczeñstwa Narodowego Stanów Zjednoczonych, ujawniono wiêcej informacji
o zwi¹zku think tanków i establishmentu zajmuj¹cego siê polityk¹ zagraniczn¹ za
rz¹dów Busha. Dostrzegaj¹c rosn¹ce niezadowolenie ekspertów ze œrodowiska
think tanków, spowodowane brakiem dostêpu do Bia³ego Domu, Stephen Hadley, Doradca do spraw Bezpieczeñstwa Narodowego Stanów Zjednoczonych,
w 2005 roku zleci³ swoim pracownikom koordynacjê kilku spotkañ z wybran¹
grup¹ think tanków, które swoje siedziby mia³y w Waszyngtonie. Celem tych
spotkañ by³o zabieganie o wk³ad czo³owych ekspertów w ró¿ne kwestie dotycz¹ce polityki zagranicznej i obronnej. Jednak wed³ug Feavera, inicjatywa ta nie
odnios³a spektakularnego sukcesu, poniewa¿ Bush straci³ zaufanie œrodowiska
think tanków – mówi¹c potocznie, by³a to „musztarda po obiedzie”.
Kiedy w 2008 roku Barack Obama kandydowa³ na prezydenta, rozumia³ znaczenie wyci¹gniêcia rêki do intelektualistów ze œwiata think tanków. Dlatego te¿
kilku uczonych z czo³owych think tanków, takich jak Brookings Institution czy
Center for a New American Security, zasiad³o w administracji Obamy i ci¹gle doradzaj¹ mu w ró¿nych kwestiach zwi¹zanych z polityk¹ zagraniczn¹. Nawet po
udanej misji wojskowej, która doprowadzi³a do œmierci bin Ladena, wojna Ameryki z terroryzmem wcale siê nie koñczy.
W ci¹gu trzydziestu lat think tanki zaczê³y graæ bardziej dynamiczn¹ i widoczn¹ rolê w amerykañskiej polityce zagranicznej. Dla studentów polityki zagranicznej decyduj¹ce znaczenie ma sposób, w jaki te instytucje staraj¹ siê w³¹czyæ
w proces tworzenia polityki zagranicznej oraz okreœlenie, jaki wp³yw mia³y one
na kszta³towanie opinii publicznej i wyborów przywódców. Ustalenie, czy ten
wp³yw by³ du¿y czy ma³y, bêdzie Ÿród³em problemów metodologicznych, które
niestety nie s¹ ³atwe do rozwi¹zania. Alternatyw¹ jest œcie¿ka, na pod¹¿enie któr¹
nie mo¿emy sobie pozwoliæ. Liczba think tanków oraz ich renoma bêd¹ rosn¹æ
w Stanach Zjednoczonych i poza nimi. Wyzwaniem bêdzie wyznaczenie najefektowniejszych metod, które pos³u¿¹ do oceny ich wk³adu w politykê publiczn¹.
Literatura: Abelson D.E. (1996), American Think Tanks and their Role in US Foreign
Policy, Macmillan and St. Martin’s Press, London–New York; Abelson D.E. (2002),
Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes, McGillQueen’s University Press, Kingston and Montreal; Abelson D.E. (2006), A Capitol
Idea: Think Tanks & US Foreign Policy, McGill-Queen’s University Press, Kingston
and Montreal; Abelson D.E. (2009), Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of
34
Public Policy Institutes. Second Edition, McGill-Queen’s University Press, Kingston and Montreal; Associated Press (2000), Bush Turns to Foreign Policy Experts, 16
December; Barnes F. (2008), How Bush Decided on the Surge, „The Weekly Standard”, 13(20); Callincos A. (2003), The New Mandarins of American Power: The Bush
Administration’s Plans for the World, Polity, Cambridge, UK; Daalder I.H., Lindsay
J.M. (2003), America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy, Brookings Institution Press, Washington; DeMuth C. (2007), Think-Tank Confidential: What I learned during two decades as head of America’s most influential policy shop, „The Wall
Street Journal”, 11 October; Feaver P. (2011), Interview with author, January 17;
Flynn S.E. (2004), America the Vulnerable: How Our Government Is Failing to Protect Us
from Terrorism, Harper Collins, New York; Frum D. (2003), The Right Man: The Surprise Presidency of George W. Bush, Random House, New York; Frum D., Perle R.
(2003), An End to Evil: How to Win the War on Terror, Random House, New York;
Halper S., Clarke J. (2004), America Alone: The Neo-Conservative s and the Global Order, Cambridge University Press, New York; Hamm B. (ed.) (2005), Devastating Society: The Neo-Conservative Assault on Democracy and Justice, Pluto Press, London;
Heclo H. (1978), Issue Networks and the Executive Establishment, [in:] King A. (ed.),
The New American Political System, The American Enterprise Institute, Washington,
DC; Kagan R., Kristol W. (2000), Present Dangers: Crisis and Opportunity in American
Foreign and Defense Policy, Encounter Books, San Francisco; Kristol W., Kagan R.
(1996), Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy, „Foreign Affairs”, 75 (4); Mann J.
(2004), Rise of the Vulcans: The History of Bush’s War Cabinet, Viking, New York;
McGann J.G., Weaver R.K. (2000), Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas
and Action, Transaction Publishers, New Brunswick–New Jersey; McGann J.G.,
Weaver R.K., Johnson E.C. (2006), Comparative Think Tanks, Politics and Public Policy, Edward Elgar Publishing, London; Meacher M. (2003), This War on Terrorism is
Bogus, Guardian, 6 September; Micklethwait J., Wooldridge A. (2004), The Right
Nation: Conservative Power in America, Penguin Books, New York; Pollack K. (2002),
The Threatening Storm: The Case for Invading Iraq, Random House, New York; Preble
C. (2004), Exiting Iraq: Why the U.S Must End the Military Occupation and Renew the
Waragainst Al Qaeda, The Cato Institute, Washington, DC; Project for the New American Century (2000) Rebuilding America’s Defenses: Strategy, Forces and Resources
for a New Century, The Project for the New American Century, Washington, DC;
Rich A. (2004), Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise, Cambridge
University Press, New York; Ross A., Ross, K. (eds.) (2004), Anti-Americanism, New
York University Press, New York; Stone D. (1996), Capturing the Political Imagination: Think Tanks and the Policy Process, Frank Cass, London; Stone D., Denham A.
(eds.) (2004), Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester University Press, Manchester; Weaver R.K. (1989), The Changing World of Think
Tanks, „Political Science and Politics”, 22(2); Woodward B. (2006), State of Denial, Simon and Schuster, New York.
T³umaczenie: Katarzyna Kaszorek
35
.
ANNA RYTEL-WARZOCHA*
Bud¿et partycypacyjny w Europie – brazylijska kalka
czy poszukiwanie w³asnych rozwi¹zañ?
1.
Now¹ instytucj¹ demokracji uczestnicz¹cej, ciesz¹c¹ siê od dwudziestu lat
ogromnym zainteresowaniem ze strony naukowców, samorz¹dowców, organizacji pozarz¹dowych, stowarzyszeñ obywatelskich dzia³aj¹cych na rzecz lokalnej
spo³ecznoœci oraz indywidualnych obywateli, jest bud¿et partycypacyjny (bud¿et
obywatelski). Jest to instytucja, której g³ównym celem jest uspo³ecznienie procesu
bud¿etowania na poziomie lokalnym. Stworzenie mieszkañcom mo¿liwoœci
udzia³u w kreowaniu bud¿etu lokalnego i zapewnienie im realnego wp³ywu na
sposób wydatkowania œrodków publicznych jest jednak zadaniem trudnym i napotyka wiele przeszkód. Charakterystyczne jest, i¿ inicjatywa wprowadzenia tej
instytucji do porz¹dku prawnego poszczególnych jednostek lokalnych prawie zawsze pochodzi od mieszkañców lub ich organizacji, co nie mo¿e dziwiæ, maj¹c na
uwadze, i¿ z za³o¿enia bud¿et partycypacyjny uszczupla kompetencje w³adz publicznych, ceduj¹c je na mieszkañców. Wœród przes³anek niezbêdnych do skutecznego wprowadzenia tej instytucji w ¿ycie, istotne jest silne wsparcie ze strony organu wykonawczego, który w³¹czy mieszkañców w proces przygotowywania
projektu uchwa³y bud¿etowej, respektuj¹c ich wolê, aktywne i potrafi¹ce w³¹czyæ
siê w tocz¹c¹ siê debatê publiczn¹ spo³eczeñstwo obywatelskie, pozytywne nastawienie organu prawodawczego, który, podejmuj¹c uchwa³ê bud¿etow¹, nie bêdzie blokowaæ efektów wypracowanych przez obywateli oraz istnienie œrodków
finansowych, które pozwol¹ na realizacjê projektów wy³onionych przez obywa1
teli . Istotne jest równie¿ ustalenie jasnych zasad przeprowadzenia ca³ej procedury oraz jej skutków.
*
1
Anna Rytel-Warzocha – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych, Wydzia³ Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdañski.
Por. B. Wampler, A Guide to Participatory Budgeting, [w:] A. Ahah (red.), Participatory Budgeting, Washington D.C. 2007, s. 24.
37
Anna Rytel-Warzocha
Sprzyjaj¹ce nastawienie w³adzy lokalnej jest istotne, gdy¿ proces ten wymaga
zgody organu wykonawczego na przekazanie swoich uprawnieñ do decydowania o przeznaczeniu czêœci bud¿etu lokalnego obywatelom. Organy samorz¹dowe tworz¹ prawne regulacje zasad i procedury bud¿etu partycypacyjnego2,
musz¹ zapewniæ dostêp do informacji oraz logistyczne, administracyjne i finansowe warunki do realizacji ca³ej procedury. Œwiadome i chêtne do bezpoœredniego
udzia³u w ¿yciu publicznym spo³eczeñstwo istnieje przede wszystkim tam, gdzie
rozwiniêta jest dzia³alnoœæ ró¿nego rodzaju organizacji spo³ecznych, stowarzyszeñ i innych nieformalnych form wspó³dzia³ania mieszkañców. W odniesieniu
do œrodków finansowych istotne jest natomiast, aby wyodrêbniæ pewn¹ ich czêœæ,
o której przeznaczeniu w sposób dyskrecjonalny decydowaæ bêd¹ obywatele.
Znamienne jest, i¿ w przypadku, gdy gmina znajduje siê w dobrej kondycji finansowej, obywatele maj¹ wiêksz¹ swobodê w dysponowaniu œrodkami publicznymi
i zazwyczaj mog¹ decydowaæ o przeznaczeniu œrodków publicznych na konkretne przedsiêwziêcia i inwestycje, np. budowa chodników, œcie¿ek rowerowych,
placu zabaw. W przypadku gmin, w których kondycja finansowa jest z³a, debata
spo³eczna dotycz¹ca bud¿etu partycypacyjnego jest prowadzona na bardziej ogólnym poziomie, dotykaj¹c tematów zad³u¿enia, podatków i efektywnego wykorzystania ograniczonych œrodków. Rola obywateli sprowadza siê wówczas do
wskazania priorytetów, na które maj¹ zostaæ przeznaczone œrodki publiczne, np.
edukacja, ochrona zdrowia czy kultura, bez wskazywania konkretnych inwestycji3.
2.
Uwagi na temat bud¿etu partycypacyjnego nale¿a³oby rozpocz¹æ od podania
jego definicji. Zadanie to nie jest jednak ³atwe, gdy¿ nazwa „bud¿et partycypacyjny” jest u¿ywana czêsto w kontekœcie instytucji w sposób znacz¹cy siê od siebie
ró¿ni¹cych, przede wszystkim w aspekcie metod, stopnia zaanga¿owania mieszkañców i etapów procedury bud¿etowania partycypacyjnego, w których ma to
miejsce. Bud¿et partycypacyjny jest okreœlany jako „proces decyzyjny, w trakcie
którego obywatele dyskutuj¹ i negocjuj¹ kwestiê dystrybucji œrodków publicznych”4 lub „mechanizm (lub proces), poprzez który spo³eczeñstwo decyduje
o przeznaczeniu wszystkich lub czêœci dostêpnych œrodków publicznych lub w ja2
3
4
38
W Polsce zasady uczestniczenia obywateli w procesie przygotowywania uchwa³y bud¿etowej
mog¹ zostaæ okreœlone w uchwale rady gminy w sprawie trybu prac nad projektem uchwa³y bud¿etowej, podejmowanej zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) lub w drodze odrêbnej uchwa³y przybieraj¹cej formê regulaminu bud¿etu partycypacyjnego.
Por. B. Wampler, A Guide..., s. 25.
Ibidem, s. 21.
Bud¿et partycypacyjny w Europie – brazylijska kalka...
5
kiœ sposób przyczynia siê do podejmowanej w tym przedmiocie decyzji” .
S³aboœci¹ takiego ujêcia jest jednak fakt, i¿ nie wskazuje ono, w jakim stopniu i czy
w ogóle rezultaty tych negocjacji maj¹ charakter wi¹¿¹cy dla organów w³adzy, co
jest istot¹ tej instytucji, przy czym w praktyce zazwyczaj jest to obowi¹zek polityczny a nie prawny.
W swej klasycznej postaci funkcjonuj¹cej w Ameryce £aciñskiej, bêd¹cej kolebk¹ tej instytucji, bud¿et partycypacyjny jest uznawany za jedn¹ z form demokracji uczestnicz¹cej na poziomie lokalnym6, stanowi¹cy demokratyczn¹ procedurê, umo¿liwiaj¹c obywatelom uczestniczenie w dysponowaniu czêœci¹
7
œrodków publicznych z bud¿etu danej jednostki administracyjnej . Mechanizm
ten ma charakter powtarzalny, nie ogranicza siê wy³¹cznie do bezpoœredniego
8
wp³ywu obywateli na to, jak i gdzie œrodki te powinny zostaæ zagospodarowane ,
ale zak³ada anga¿owanie spo³eczeñstwa na wszystkich etapach procedury bud¿etowej. Mieszkañcy s¹ projektodawcami, a nastêpnie uczestnicz¹ w publicznej debacie prowadzonej przede wszystkim w trakcie bezpoœrednich spotkañ, jak równie¿
maj¹ mo¿liwoœæ monitorowania i rozliczania realizacji projektów wy³onionych
9
w ramach bud¿etu partycypacyjnego . Sformalizowana procedura bud¿etu
partycypacyjnego stwarza mieszkañcom mo¿liwoœæ bezpoœredniej wspó³pracy
z przedstawicielami lokalnych w³adz poprzez udzia³, w najwa¿niejszym dla
wspólnoty lokalnej, procesie decyzyjnym. S³abym punktem jest natomiast to, i¿
mieszkañcy nie podejmuj¹ bezpoœrednio ostatecznych decyzji dotycz¹cych przyjêcia bud¿etu. Decyzja mieszkañców wskazuj¹ca projekty wy³onione do finansowania jest przekazywana organowi wykonawczemu gminy, wprowadzaj¹cemu
je do projektu bud¿etu gminy (miasta), który nastêpnie przekazuje organowi stanowi¹cemu. Mieszkañcy nie maj¹ natomiast prawnej mo¿liwoœci bezpoœredniego
decydowania w przedmiocie uchwalenia uchwa³y bud¿etowej, które to kompetencje posiada wy³¹cznie rada gminy (miasta).
O funkcjonowaniu bud¿etu partycypacyjnego mo¿na jednak mówiæ dopiero
wówczas, gdy procedura ta ma charakter powtarzalny i jest przeprowadzana
w rocznych cyklach, nie ograniczaj¹c siê do jednorazowych konsultacji. Jedynie
w pojedynczych przypadkach mieszkañcy decyduj¹ o alokacji œrodków bud¿eto-
5
6
7
8
9
Y. Cabannes, 72 Frequently Asked Questions about Participatory Budgeting, United Nations Human Settlements Programme, Quito 2004, s. 20.
Wœród innych form demokracji partycypacyjnej na poziomie lokalnym wskazaæ mo¿na referenda
lokalne, obywatelsk¹ inicjatywê uchwa³odawcz¹ oraz referendaln¹, jak równie¿ spo³eczn¹ partycypacjê w architekturze masowej. Zob. R. Górski, Przewodnik po demokracji uczestnicz¹cej (partycypacyjnej), Poznañ–Kraków 2005, s. 34 i n.
Por. B. Goldfrank, Lessons from Latin America’s Experience with Participatory Budgeting, [w:] Participatory Budgeting..., s. 92; A. Fölscher, Participatory Budgeting in Central and Eastern Europe, [w:] Participatory…, s. 127.
B. Wampler, A Guide..., s. 21.
Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, Participatory Budgeting in Europe: Potentials and Challenges, „International Journal of Urban and Regional Research” 2008, t. 321, s. 169.
39
Anna Rytel-Warzocha
wych w d³u¿szym czasie, przyk³adowo w Montevideo od 1990 r. obywatele decy10
duj¹ o inwestycjach na kolejnych piêæ lat .
Jasno powinny te¿ zostaæ okreœlone regu³y, w oparciu o które bud¿et partycypacyjny jest realizowany. Instytucja bud¿etu partycypacyjnego, w tym zasady
i procedura jego przeprowadzenia, zazwyczaj jest regulowana przez akty prawa
miejscowego stanowione przez lokalne organy administracji publicznej. Akty
prawa ogólnokrajowego zazwyczaj w tej kwestii milcz¹, dozwalaj¹c tym samym
wprowadzenie takich regulacji na poziomie lokalnym lub zawieraj¹ ogólne klauzule dopuszczaj¹ce taki instrument. Do wyj¹tków nale¿y rozwi¹zanie przyjête
w Peru, gdzie zosta³a uchwalona ustawa o bud¿ecie partycypacyjnym, która obowi¹zuje na terenie ca³ego pañstwa, w zwi¹zku z czym prawna regulacja bud¿etu
11
partycypacyjnego jest stosowana w sposób jednolity we wszystkich gminach .
Powy¿sze rozumienie bud¿etu partycypacyjnego aktualne jest dla pañstw
Ameryki £aciñskiej, w tym przede wszystkim Brazylii, w której miastach po raz
pierwszy z sukcesem go wprowadzono. Idea bud¿etu partycypacyjnego szybko
siê rozprzestrzeni³a, a próby jej wprowadzenia z ró¿nym skutkiem by³y podejmo12
wane w pañstwach Ameryki Pó³nocnej, Europy, Azji oraz Afryki . G³ównym
za³o¿eniem zaczerpniêtym z Brazylii by³o stworzenie mieszkañcom prawnych
mo¿liwoœci oddzia³ywania na sposób alokacji œrodków publicznych, aczkolwiek
poza Ameryk¹ £aciñsk¹ jego rozwi¹zania przyjête w ramach bud¿etu partycypacyjnego s¹ bardzo zró¿nicowane w zale¿noœci od uwarunkowañ spo³ecznych,
ekonomicznych i politycznych. Niektóre rozwi¹zania w sposób bezpoœredni
nawi¹zuj¹ do wzorów z Porto Alegre, a w przypadku innych, poza wspóln¹
nazw¹, zale¿noœci tych wrêcz trudno siê doszukaæ.
3.
Geneza bud¿etu partycypacyjnego jest ³¹czona z brazylijskim miastem Porto
Alegre i rozwi¹zaniami wprowadzonymi tam w 1989 roku z inicjatywy koalicji
stowarzyszeñ obywatelskich, wspieranych przez cz³onków lokalnych w³adz z ramienia Partii Pracuj¹cych (Partido de Trabalhadores). Tamtejsze doœwiadczenia
z bud¿etem obywatelskim oceniane s¹ bardzo pozytywnie, na co wskazuje fakt, i¿
rocznie w procedurze tej bierze udzia³ ok. 50 tysiêcy mieszkañców (ca³a populacja
wynosi ok. pó³tora miliona), wzbudzaj¹c ¿yw¹ debatê publiczn¹. Ca³y proces jest
transparentny, a przeznaczane na ten cel œrodki wynosz¹ 400 mln dolarów rocz13
nie . Za przyk³adem Porto Alegre pod¹¿y³y inne brazylijskie miasta. W 2004 roku
10
11
12
13
40
Y. Cabannes, 72 Frequently…, s. 48.
Ibidem, s. 22.
Obecnie, „bud¿et partycypacyjny” wystêpuje praktycznie we wszystkich regionach œwiata. Poza
Europ¹ wymieniæ mo¿na m.in. Japoniê, Jamajkê, Kanadê, Urugwaj, Boliwiê, RPA; W.R. Nylen, L.C.
Lawrence, Participation Versus Elitist Democracy: Lessons from Brazil, Gordonsville 2003, s. 50.
B. Wampler, A Guide..., s. 6.
bud¿et partycypacyjny funkcjonowa³ ju¿ w ponad 250 miastach, przy czym by³y
to zarówno ogromne metropolie, jak i najwiêksze miasto Brazylii, São Paulo
(ponad 11 mln mieszkañców), jak równie¿ mniejsze miasta, takie jak Betim (ok.
14
300 tys. mieszkañców) czy Ipatinga (ok. 240 tys. mieszkañców) . Nale¿y zauwa¿yæ, i¿ pomimo czerpania z tych samych wzorców, rozwi¹zania przyjête w poszczególnych miastach ró¿ni¹ siê od siebie. Nie we wszystkich te¿ próba wprowa15
dzenia tej instytucji zakoñczy³a siê sukcesem .
Jak wy¿ej wskazano, procedura bud¿etu partycypacyjnego ró¿ni siê w zale¿noœci od miejsca i zwi¹zanych z tym uwarunkowañ jego funkcjonowania. Jeœli
chodzi o doœwiadczenia brazylijskie, mo¿na jednak dokonaæ uogólnienia tego
procesu, wskazuj¹c na pewne cechy wspólne. Organizacj¹ procedury bud¿etu
partycypacyjnego zajmuj¹ siê organy gminy, które opracowuj¹ harmonogram
spotkañ, zapewniaj¹c ich zaplecze logistyczne i administracyjne. Lokalne w³adze
ustalaj¹ równie¿ wysokoœæ œrodków przeznaczonych na ten cel i ogólne wytyczne
co do ich dystrybucji poprzez wskazanie „indeksu jakoœci ¿ycia”, uwzglêdniaj¹cego czynniki, takie jak: gêstoœæ zaludnienia, infrastruktura i zamo¿noœæ mieszkañców poszczególnych czêœci miasta. W celu u³atwienia przeprowadzenia
spotkañ z mieszkañcami oraz dyskusji w sprawie dystrybucji œrodków publicznych, miasta dzielone s¹ na mniejsze obszary. Spotkania te odbywaj¹ siê w rocznych cyklach i s¹ poœwiêcone ró¿norodnym aspektom polityki bud¿etowej. W debacie nad bud¿etem, w której bior¹ równie¿ udzia³ przedstawiciele lokalnej
w³adzy, mo¿e uczestniczyæ ka¿dy obywatel. Mieszkañcy s¹ uprawnieni do
przedk³adania konkretnych propozycji alokacji œrodków publicznych, natomiast
wyboru projektów do finansowania dokonuj¹ w drodze g³osowania wybrani
przez nich przedstawiciele. W celu ostatecznego opracowania rekomendacji obywatelskich, a nastêpnie monitorowania ich implementacji, powo³uje siê spoœród
mieszkañców komisjê bud¿etu partycypacyjnego. Nastêpnie bud¿et obywatelski
jest przekazywany organowi wykonawczemu gminy, który inkorporuje go do
projektu bud¿etu gminy i przekazuje organowi stanowi¹cemu. Roczny cykl prac
nad bud¿etem partycypacyjnym koñczy przygotowanie i opublikowanie raportu
z przebiegu ca³ej procedury oraz implementacji propozycji wskazanych przez
obywateli. Realizacja uchwalonego przez radê bud¿etu jest nastêpnie monitoro16
wana przez sk³adaj¹ce siê z mieszkañców regionalne i s¹siedzkie komisje .
14
15
16
Y. Cabannes, Participatory budgeting: a significant contribution to participatory democracy, „Environment and Urbanization” 2004, nr 16, s. 30.
Jako nieudane wskazuje siê przede wszystkim doœwiadczenia z bud¿etem partycypacyjnym
w miastach, takich jak Blumenau czy Rio Claro; zob. Wampler, A Guide..., s. 7–8.
Por. Wampler, A Guide..., s. 26.
41
Anna Rytel-Warzocha
4.
W Europie pocz¹tki funkcjonowania bud¿etu partycypacyjnego przypadaj¹
na pocz¹tek XXI wieku. W 2001 roku zosta³ on wprowadzony w hiszpañskim mieœcie Kordoba, ale obecnie funkcjonuje ju¿ we wszystkich pañstwach, zarówno
w du¿ych metropoliach, takich jak: Sevilla, dzielnice Londynu, Rzymu, Lizbony
czy Berlina, jak i w miastach licz¹cych kilkanaœcie czy kilkadziesi¹t tysiêcy mieszkañców. Instytucja ta nie jest jednak jednolita, wystêpuje w bardzo ró¿nych formach, dla których stosuje siê to samo pojêcie „bud¿et partycypacyjny”. Charakterystyczne jest, i¿ choæ pocz¹tkowo instytucja ta by³a wdra¿ana w formach bezpoœrednio nawi¹zuj¹cych do wzorców brazylijskich, to stopniowo jednak wzorcowy model Porto Alegre okazywa³ siê nieadekwatny w warunkach europejskich,
w zwi¹zku z czym poszukiwano nowych rozwi¹zañ i dochodzi³o do jego ró¿nych
modyfikacji.
Do ciekawych wniosków z prawnoporównawczej analizy rozwi¹zañ wystêpuj¹cych w Europie doszli Y. Sintomer, C. Herzberg i A. Röcke, którzy wskazali
17
szeœæ rozwi¹zañ modelowych . Nale¿y jednak zauwa¿yæ, i¿ autorzy dokonali ich
wyró¿nienia stosuj¹c du¿e uproszczenie i bazuj¹c na empirycznych badaniach
rozwi¹zañ ju¿ funkcjonuj¹cych, w zwi¹zku z czym katalog ten ma charakter
otwarty, co oznacza, i¿ mog¹ pojawiæ siê w praktyce rozwi¹zania, które choæ nie
mieszcz¹ siê w tym podziale, to równie¿ gwarantuj¹ mieszkañcom udzia³ w procedurze bud¿etowej ich miasta. Opieraj¹c siê na tych badaniach, rodzaje bud¿etu
partycypacyjnego w Europie podzieliæ mo¿na na trzy grupy:
1) rozwi¹zania bezpoœrednio nawi¹zuj¹ce do wzorców brazylijskich,
2) rozwi¹zania bazuj¹ce na specjalnie tworzonych funduszach celowych oraz
3) rozwi¹zania oparte na procesie konsultacji spo³ecznych.
Ad 1). W ramach pierwszej grupy zosta³y wyró¿nione dwa modele, nazwane
„Porto Alegre dla Europy” („Porto Alegre adapted for Europe”) oraz „uczestnictwo
zorganizowanych interesów” („participation of organised interests”).
Pierwszy z nich, jak sama nazwa wskazuje, najwierniej realizuje zasady przyjête w Brazylii. Model ten opiera siê na aktywizacji politycznej i zaanga¿owaniu
w proces partycypacyjny indywidualnych obywateli, którzy podejmuj¹ decyzje
w przedmiocie bardzo konkretnych inwestycji oraz projektów. Model ten wyró¿nia siê wysok¹ skutecznoœci¹, gdy¿ nawet w przypadkach, gdy decyzja mieszkañców nie jest prawnie wi¹¿¹ca, w³adze lokalne, które przyjê³y prawne regulacje
umo¿liwiaj¹ce funkcjonowanie bud¿etu partycypacyjnego, czuj¹ siê politycznie
zwi¹zane decyzjami mieszkañców co do sposobu alokacji œrodków publicznych.
Pomimo, i¿ formalnie ostateczna decyzja w tej kwestii nale¿y do organu stanowi¹cego, mo¿na przyj¹æ, ¿e de facto to obywatele s¹ podmiotem decyzyjnym. Podobnie jak w miastach brazylijskich, tak w procesie wy³aniania inwestycji do finanso17
42
Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, op. cit., s. 164 i n.
wania przyjmuje siê okreœlone kryteria oceny stosowane przy wyborze
inwestycji, przy czym mog¹ one byæ inne ni¿ w Brazylii, co wynika z faktu, i¿ realia ¿ycia i potrzeby mieszkañców w miastach europejskich i brazylijskich czêsto
siê od siebie ró¿ni¹. Wœród stosowanych kryteriów spotyka siê liczbê ludnoœci,
która skorzysta na inwestycji, poziom uczestnictwa mieszkañców danej dzielnicy
w spotkaniach czy te¿ stopieñ, w jakim zaproponowane inwestycje bêd¹ realizowane przez mieszkañców samodzielnie.
W przypadku drugiego modelu, zasady, na jakich odbywa siê partycypacja
mieszkañców, czêsto s¹ mniej sformalizowane, co mo¿e powodowaæ, i¿ bardziej
bêd¹ przypomina³y one proces konsultacji spo³ecznych, a nie realny wp³yw na
proces decyzyjny. Istotn¹ ró¿nic¹ jest równie¿ fakt, i¿ o ile pierwszy z przedstawionych modeli zak³ada³ bezpoœrednie zaanga¿owanie mieszkañców, w drugim
modelu g³ówn¹ rolê odgrywaj¹ stowarzyszenia, organizacje pozarz¹dowe, ró¿nego rodzaju zwi¹zki mieszkañców i inne zorganizowane grupy. Ponadto, przedmiotem dyskusji nad bud¿etem nie s¹ w tym przypadku konkretne inwestycje,
ale ogólny kierunek polityki finansowej gminy, miasta, a mianowicie wskazanie,
na jakie cele w pierwszej kolejnoœci powinny zostaæ przeznaczone œrodki bud¿etowe – przyk³adowo na budownictwo, edukacjê, ochronê zdrowia, ochronê œro18
dowiska czy poprawê transportu lokalnego .
Oba powy¿sze modele oceniæ mo¿na pozytywnie przede wszystkim z uwagi
na fakt, ¿e zapewniaj¹ one pole do dyskusji, która toczy siê nie tylko w szerokich
gremiach w odniesieniu do ca³ej jednostki terytorialnej, ale równie¿ w mniejszych
gronach spo³ecznoœci s¹siedzkich, komitetów czy te¿ wybranych przez mieszkañców delegatów. Przeniesienie dyskusji na tak podstawowy poziom powoduje, i¿
jej przedmiotem staj¹ siê realne problemy mieszkañców, którzy po pierwsze je
diagnozuj¹, a nastêpnie wskazuj¹ konkretne sposoby ich rozwi¹zania19. Jak ju¿
wspomnia³am, przyjêcie powy¿szych dwóch typów bud¿etu partycypacyjnego
ma jednak charakter modelowy, gdy¿ w praktyce wystêpuj¹ rozwi¹zania, które
³¹cz¹ poszczególne ich cechy.
Przyk³adem dla tej grupy rozwi¹zañ mo¿e byæ Kordoba, gdzie mechanizmy
partycypacyjne wprowadzono do procedury bud¿etowej w 2001 roku. Ca³y proces rozpoczyna siê tam od spotkañ przedstawicieli w³adzy lokalnej z mieszkañcami wszystkich czternastu dzielnic, w trakcie których, po pierwsze, informuje siê
mieszkañców o efektach bud¿etu partycypacyjnego z zesz³ego roku, a po drugie,
przedstawia metodologie postêpowania w bie¿¹cym roku. W trakcie spotkania
w ka¿dej dzielnicy wybierane s¹ te¿ osoby (w skali miasta ok. 80), które w nastêpnym etapie prac bior¹ udzia³ w warsztatach dotycz¹cych finansów i bud¿etu mia18
19
W warunkach polskich przyjêcie takiego rozwi¹zania pozwala³oby mieszkañcom na wskazanie
priorytetów w ramach dzia³ów i rozdzia³ów klasyfikacji bud¿etowej okreœlanej w ustawie o finansach publicznych.
Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, Participatory Budgeting..., s. 170 i n.
43
Anna Rytel-Warzocha
sta. Ich uczestnicy ustalaj¹ równie¿ kryteria, wed³ug których oceniane bêd¹ projekty. Bud¿et partycypacyjny w Kordobie opiera siê na zasadzie sprawiedliwoœci
spo³ecznej, priorytetowo traktuj¹c projekty, które dotycz¹ obszarów niedoinwestowanych, s³abych strukturalnie, zagro¿onych wykluczeniem spo³ecznym oraz
projekty, które swoim zasiêgiem obejm¹ najwiêksz¹ liczbê mieszkañców. Przydzia³ œrodków poszczególnym dzielnicom nie jest natomiast uzale¿niony od poziomu aktywnoœci jej mieszkañców, jak ma to miejsce w Porto Alegre. Nastêpnie,
w ka¿dej z dzielnic tworzy siê panele dzielnicowe, sk³adaj¹ce siê z uczestników
warsztatów oraz dzia³aj¹cych w danej dzielnicy stowarzyszeñ, których zadaniem
jest ustalenie terminów i liczby spotkañ z mieszkañcami danej dzielnicy. Kolejny
etap to spotkania s¹siedzkie w dzielnicach, w trakcie których mieszkañcy
zg³aszaj¹ projekty, debatuj¹ nad nimi oraz w drodze g³osowania ustalaj¹ ich kolejnoœæ. Nastêpnie ponownie zbieraj¹ siê panele dzielnicowe, w trakcie których propozycje mieszkañców ocenia siê w kontekœcie wy³onionych w trakcie warsztatów
kryteriów spo³ecznych, ustalaj¹c tym samym ostateczn¹ listê projektów z danej
dzielnicy. Kolejny krok to ogólne spotkania mieszkañców ca³ej dzielnicy, na którym
przedstawia siê ustalon¹ kolejnoœæ projektów, przy czym mo¿e ona zostaæ zmieniona, jeœli taka bêdzie wola wiêkszoœci. W trakcie tego spotkania, w ka¿dej dzielnicy,
mieszkañcy wybieraj¹ dwie nowe osoby, które bêd¹ reprezentowaæ ich na spotkaniach ogólnomiejskich, stanowi¹cych kolejny etap prac na bud¿etem oraz czuwaæ
nad implementacj¹ wy³onionych przez nich projektów20.
Prace nad wdro¿eniem bud¿etu partycypacyjnego w modelu wzorowanym
na Porto Alegre zosta³y podjête równie¿ w Polsce. W 2011 roku na mocy rezolucji
Rady Miasta Sopotu zosta³a przeprowadzona pilota¿owa procedura bud¿etu
21
partycypacyjnego . Przyk³adów wykorzystania partycypacji spo³ecznej do rozdzia³u œrodków publicznych dostarczaj¹ równie¿ inne miasta. Przyk³adowo
w dwóch dzielnicach w Rybniku zaanga¿owano mieszkañców na wielu etapach
procesu decyzyjnego, którego celem by³a alokacja œrodków w wysokoœci 50 tys.
w ka¿dej dzielnicy w ramach trzech kategorii tematycznych – ma³e inwestycje (25
tys.), edukacja (10 tys.) i wydarzenie (15 tys.). Program ten mia³ równie¿ charakter
pilota¿owy, a podstawow¹ ró¿nic¹ by³ fakt, i¿ pieni¹dze pochodzi³y z grantu uzyskanego przez organizacjê pozarz¹dow¹ CRIS, a wiêc nie by³y to pieni¹dze publiczne. W zwi¹zku z tym udzia³ w³adz lokalnych ogranicza³ siê do wsparcia ze
22
strony rad dzielnic . Nie mniej jednak, wypracowane procedury stanowi¹ dobry
zal¹¿ek do próby wprowadzenia bud¿etu partycypacyjnego na poziomie ca³ej
gminy w odniesieniu do bud¿etu gminy.
20
21
22
44
E. Fernandez Ganuza, Cordoba, [w:] Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke (red.), Final Report Participatory Budgets in a European Comparative Approach, Perspectives and Chances of the Cooperative State
at the Municipal Level in Germany and Europe, t. 2 (Documents), Berlin 2005, s. 515 i n.
Szerzej zob. www.sopockainicjatywa.org.
Na temat realizacji tego projektu szerzej: K. Starzyk, Opis ciekawego przyk³adu partycypacji. Projekt
„Dwa bieguny” – bud¿et partycypacyjny w Rybniku, http://www.partycypacjaobywatelska.pl.
Ad 2). Druga grupa rozwi¹zañ, które równie¿ s¹ nazywane bud¿etem partycypacyjnym, opiera siê na funduszu utworzonym w celu sfinansowania przedsiêwziêæ zaproponowanych przez obywateli i obejmuje dwa modele nazwane
„fundusz lokalnej spo³ecznoœci na poziomie lokalnym i miejskim” („community
funds on at lokal and civil level”) oraz „negocjacje publiczno-prywatne” („the public/private negotiating table”). Cech¹ wspóln¹ obu modeli jest to, i¿ bazuj¹ one na
funduszu celowym przeznaczonym na inwestycje lub projekty dotycz¹ce podnoszenia jakoœci ¿ycia wspólnoty lokalnej, œrodowiska naturalnego czy kultury.
Ponadto, w obu wypadkach fundusze te s¹ relatywnie niezale¿ne od bud¿etu lokalnego, poniewa¿ œrodki w nich zgromadzone nie pochodz¹ od lokalnych
w³adz, a jeœli tak siê zdarzy, to jedynie w niewielkiej czêœci. W zwi¹zku z tym organ stanowi¹cy jednostki samorz¹du lokalnego nie jest organem decyduj¹cym
w kwestii przeznaczenia tych œrodków. Zadanie to przejmuj¹ zazwyczaj komisje,
komitety czy te¿ inne cia³a, w których sk³ad wchodz¹ zazwyczaj przedstawiciele
kilku œrodowisk – lokalnych w³adz, mieszkañców oraz przedstawicieli sponsora.
W obu przypadkach g³ówn¹ rolê w ca³ej procedurze odgrywaj¹ nie indywidualni
mieszkañcy, ale ich zorganizowane grupy, zazwyczaj organizacje pozarz¹dowe
i ró¿nego rodzaju stowarzyszenia.
W przypadku „publicznoprywatnego sto³u negocjacyjnego” czêœæ œrodków
na sfinansowanie bud¿etu partycypacyjnego pochodzi od prywatnych przedsiêbiorstw lub organizacji miêdzynarodowych, w zwi¹zku z czym ca³a idea bud¿etowania partycypacyjnego opiera siê na partnerstwie publicznoprywatnym. Z tego
te¿ powodu podmioty te maj¹ du¿y wp³yw na kszta³t ca³ej procedury bud¿etowania partycypacyjnego, a co szczególnie istotne, posiadaj¹ decyduj¹cy g³os co do
sposobu rozdysponowania tych œrodków. Rola obywateli sprowadza siê nato23
miast do przedk³adania projektów i ubiegania siê o ich sfinansowanie . Jako
przyk³ad wprowadzenia takich rozwi¹zañ podaæ mo¿na P³ock, w którym zosta³
utworzony Fundusz Grantowy, którego sponsorami s¹ podmioty prywatne (50%
œrodków, czyli ok. 300 tys. euro przekazuje PKN Orlen oraz Levis S.A.) oraz publiczne (reszta œrodków to pieni¹dze z bud¿etu miasta oraz z Programu Narodów
Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP). Rola mieszkañców sprowadza siê do
przedk³adania projektów inwestycji, które chcieliby, aby zosta³y z tych œrodków
zrealizowane. Ostateczny wybór projektów do realizacji jest dokonywany natomiast na zasadach konkursowych przez specjaln¹ Komisjê sk³adaj¹c¹ siê z przedstawicieli podmiotów tworz¹cych Fundusz.
W drugim wyró¿nionym modelu, okreœlonym jako „wspólny fundusz na poziomie lokalnym i miejskim”, przedstawiciele sektora biznesowego nie bior¹
udzia³u w finansowaniu funduszu, który sk³ada siê z pieniêdzy publicznych. Podobnie jak w pionierskich rozwi¹zaniach brazylijskich, istotn¹ cech¹ tego modelu
jest, i¿ z za³o¿enia promuje on grupy znajduj¹ce siê w gorszej sytuacji materialnej
23
Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, Participatory Budgeting..., s. 171.
45
Anna Rytel-Warzocha
lub spo³ecznej, przyk³adowo zamieszkuj¹ce obszary s³abe strukturalnie, niedoinwestowane, zagro¿one patologi¹, du¿ym bezrobociem itp. Inn¹ cech¹ charakterystyczn¹ jest to, ¿e projektodawcy czêsto sami realizuj¹ zg³oszone przez siebie
projekty, co dodatkowo wzmacnia ich aktywnoœæ i zaanga¿owanie.
W Bradford, w Wielkiej Brytanii, bud¿et partycypacyjny po raz pierwszy w takiej w³aœnie postaci zosta³ wprowadzony w ¿ycie w 2004 r. Z za³o¿enia procedura
ta objê³a jedynie szeœæ peryferyjnych dzielnic miasta, w których dotychczasowe
nak³ady na inwestycje by³y bardzo niskie. Instytucja ta mia³a mieæ zatem charakter pomocowy, skierowany do obszarów, których nie uwzglêdni³a polityka centralna. Od strony organizacyjnej i administracyjnej za przygotowanie i wdro¿enie
w ¿ycie bud¿etu partycypacyjnego odpowiedzialne by³o Strategiczne Partnerstwo Lokalne – Bradford Vision, w sk³ad którego weszli przedstawiciele sektora
publicznego, prywatnego, organizacji charytatywnych oraz spo³ecznoœci lokalnej. Ró¿nice wzglêdem rozwi¹zañ przyjêtych w Porto Alegre dotycz¹ przede
wszystkim sposobu wy³aniania projektów do finansowania. W Bradford postêpowanie to ma charakter konkursowy. Obywatele zostali zaproszeni do zg³aszania
projektów na sumê od 1 do 10 tys. funtów, których celem jest modernizacja i poprawa jakoœci ¿ycia w ich dzielnicy. Odgórnie te¿ ustalono, ¿e prawie po³owa
z tych œrodków (314 tys. funtów) powinna zostaæ przeznaczona na dzia³ania
zwi¹zane z ochron¹ i popraw¹ œrodowiska naturalnego. Nastêpnie, podczas tzw.
dni bud¿etu partycypacyjnego, w trakcie dwóch trzygodzinnych sesji mieszkañ24
cy mieli mo¿liwoœæ zaprezentowania swoich projektów . W trakcie ka¿dej sesji
wys³uchano oko³o 30 prezentacji, przedstawianych przez dwie osoby reprezentuj¹ce projektodawców w czasie nie d³u¿szym ni¿ 3 minuty. Przebieg ca³ego spotkania by³ rejestrowany w celach informacyjnych i promocyjnych, jak równie¿ dla
zapewnienia transparentnoœci ca³ej procedury. Z góry te¿ uprzedzono uczestników, ¿e projekty, które nie uzyskaj¹ wsparcia finansowego, zostan¹ wsparte pomoc¹ w celu ich zmiany, poprawienia czy te¿ wskazania innych mo¿liwych Ÿró25
de³ finansowania .
Ad 3). Trzecia grupa rozwi¹zañ, do których nale¿¹ „partycypacja s¹siedzka”
(„proximity participation”) oraz „konsultacje finansów publicznych” („consultation
on public finances”) opiera bud¿et partycypacyjny na procesie konsultacyjnym.
Mieszkañcy wyra¿aj¹ swoje opinie odnoœnie do bud¿etu gminy, jednak¿e to nie
oni ostatecznie decyduj¹ co do alokacji œrodków czy wskazania priorytetowych
zagadnieñ, na które powinny zostaæ one przeznaczone, a lokalne w³adze, które
24
25
46
Spotkania odbywa³y siê w teatrze miejskim w centrum miasta, a wybór miejsca i uroczysta otoczka
wydarzenia mia³y na celu podniesienie rangi wydarzenia i nadanie mu wyj¹tkowego charakteru.
Mieszkañcy prezentowali swoje projekty z niskiego podium ustawionego na przedzie holu, a podczas przerw toczy³y siê dyskusje przy drobnym poczêstunku. Przyjêto równie¿ zasadê, i¿ po rozpoczêciu spotkania zosta³y zamkniête drzwi, aby ewentualni spóŸnialscy nie rozpraszali zebranych,
co jednoczeœnie uniemo¿liwia³o uczestnikom opuszczenie zebrania podczas prezentacji oraz
g³osowania.
J. Hall, Bradford, [w:] Final Report…, s. 691 i n.
podsumowuj¹c wyniki dyskusji, dokonuj¹ subiektywnej selekcji propozycji mieszkañców do opracowywanego i uchwalanego przez siebie bud¿etu. Poniewa¿
konsultacje zarz¹dzane s¹ odgórnie przez organy gminy, mieszkañcy nie maj¹
równie¿ wp³ywu na przebieg tego postêpowania, czy te¿ stosowane metody
i techniki konsultacji. Bliskoœæ partycypacji nawi¹zuje do za³o¿enia, i¿ konsultacje
odbywaj¹ siê przez bliski kontakt przedstawicieli administracji lokalnej z mieszkañcami, np. w trakcie otwartych spotkañ, na którychmog¹ oni zg³osiæ swoje
26
potrzeby, a które pe³ni¹ równie¿ funkcjê informacyjn¹ .
W takiej formie spo³eczna partycypacja w sprawach bud¿etowych wystêpuje
m.in. w Kamieñcu Podolskim, gdzie organizuje siê wys³uchania publiczne, maj¹ce
stanowiæ forum wymiany pogl¹dów pomiêdzy mieszkañcami i przedstawicielami
w³adz na gospodarowanie lokalnym bud¿etem. W³aœciwe wys³uchania publiczne
czêsto s¹ poprzedzane sonda¿ami opinii spo³ecznej na temat szczegó³owych punk27
tów bud¿etu, w tym przede wszystkich planowanych inwestycji .
W Polsce mo¿liwoœæ przeprowadzenia konsultacji spo³ecznych w odniesieniu
do projektu bud¿etu wynika z przepisów ustawy z 1990 r. o samorz¹dzie gmin28
nym . Artyku³ 5a ust. 1 ustawy stanowi, i¿: „w wypadkach przewidzianych
ustaw¹ oraz w innych sprawach wa¿nych dla gminy mog¹ byæ przeprowadzane
na jej terytorium konsultacje z mieszkañcami gminy”, wskazuj¹c w ust. 2, ¿e „zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkañcami gminy okreœla uchwa³a
rady gminy”. Niew¹tpliwie sprawy lokalnego bud¿etu s¹ sprawami wa¿nymi dla
lokalnej spo³ecznoœci, dlatego te¿ mog¹ byæ przedmiotem fakultatywnych konsultacji. Ponadto niektóre rady gmin (miast) w drodze w³asnej uchwa³y wprowadzaj¹ obowi¹zek przeprowadzania konsultacji spo³ecznych w przedmiocie projek29
30
tu uchwa³y bud¿etowej, tak jak zrobiono to w S³upsku czy w £odzi . Poniewa¿
nie ma ¿adnego aktu o randze ustawy, który regulowa³by zasady, tryb i skutki
bud¿etu partycypacyjnego w Polsce, nawet tam gdzie instytucja ta siê pojawia,
jak we wspomnianych w Sopocie czy P³ocku, formalnie przybiera ona w³aœnie
formê konsultacji spo³ecznych.
5.
Dobrze funkcjonuj¹cy bud¿et partycypacyjny mo¿e pe³niæ kilka funkcji,
wœród których podstawow¹ jest zapewnienie efektywnej dystrybucji œrodków
26
27
28
29
30
Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, Participatory Budgeting..., s. 172 i n.
A. Shaw, Overview, [w:], Participatory…, s. 18.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591,
ze zm.
Za³¹cznik do Uchwa³y Nr XXXIV/493/09 Rady Miejskiej w S³upsku z dnia 25 lutego 2009 r. Regulamin Konsultacji Spo³ecznych, Dz.Urz. Województwa Pomorskiego 2009, Nr 64, poz. 1268.
Uchwa³a Nr LXXXIII/1454/10 Rady Miejskiej w £odzi z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Spo³ecznych, Dz.Urz. Województwa £ódzkiego 2010, Nr 131,
poz. 1036.
47
Anna Rytel-Warzocha
publicznych, które dziêki bezpoœredniemu udzia³owi mieszkañców po¿ytkowane s¹ na zaspokajanie ich najpilniejszych potrzeb. Ponadto instytucja ta zapewnia
transparentnoœæ ca³ego procesu bud¿etowania lokalnego, gdy¿ mieszkañcy nie
tylko mog¹ decydowaæ o przeznaczeniu œrodków publicznych, ale równie¿ monitoruj¹ wykonanie bud¿etu.
Bud¿et partycypacyjny oraz zwi¹zane z nim procedury pe³ni¹ równie¿ funkcjê edukacyjn¹. Mieszkañcy staj¹ siê bardziej œwiadomi swoich praw i obowi¹zków, jak równie¿ poznaj¹ mechanizmy podejmowania decyzji przez organy
w³adzy lokalnej, ucz¹ siê, w jaki sposób poprzez partycypacjê w ¿yciu publicznym mog¹ wp³ywaæ na jakoœæ swojego ¿ycia. Bud¿et partycypacyjny przyczynia
siê zatem do pobudzenia aktywnoœci mieszkañców na rzecz dzia³añ dla swojego
miasta i lokalnej wspólnoty oraz kszta³towania siê spo³eczeñstwa obywatelskiego.
Interakcje miêdzy mieszkañcami, które zachodz¹ w trakcie procedowania w przedmiocie alokacji œrodków publicznych, kreuj¹ miêdzy nimi wiêzi i poczucie wspólnoty poprzez dzia³ania na rzecz realizacji wspólnych interesów, w zwi¹zku
z czym mo¿na równie¿ mówiæ o funkcji integracyjnej.
Funkcja informacyjna bud¿etu partycypacyjnego odnosi siê natomiast do
aktywnoœci organów gminy w zakresie przedstawiania mieszkañcom informacji
na temat ró¿nych aspektów polityki finansowej prowadzonej przez gminê, wskazywania na priorytety i potrzeby lokalne w ujêciu bardziej abstrakcyjnym. Tym
samym bud¿et partycypacyjny przyczynia siê do powstania i rozwoju dialogu
spo³ecznego pomiêdzy mieszkañcami oraz przedstawicielami w³adz lokalnych,
w ramach którego maj¹ oni szansê poznaæ stanowisko w³adz, uzyskuj¹c informacje z pierwszej rêki. Rezultatem mo¿e byæ poprawa jakoœci administracji publicznej poprzez zwiêkszenie jej efektywnoœci, odpowiedzialnoœci i zdolnoœci reagowania organów samorz¹dowych na potrzeby mieszkañców, przez których
zosta³y powo³ane. Instytucja ta mo¿e równie¿ stanowiæ narzêdzie walki z korupcj¹, klientalizmem i nieefektywnym zarz¹dzaniem.
Kolejna funkcja bud¿etu partycypacyjnego, która by³a szczególnie eksponowana, gdy instytucja ta rodzi³a siê w Brazylii, to wzmacnianie realizacji zasady
sprawiedliwoœci spo³ecznej. W Europie skutki bud¿etu partycypacyjnego rzadko
bezpoœrednio przek³adaj¹ siê na realizacjê tej zasady, aczkolwiek zdarzaj¹ siê
przypadki, gdzie jednym z kryteriów alokacji œrodków jest tzw. indeks jakoœci ¿ycia, czy te¿, gdzie przewidziano mechanizmy wspieraj¹ce grupy o ni¿szym statusie spo³ecznym lub zagro¿one wykluczeniem spo³ecznym, jak np. w hiszpañskim
mieœcie Albacete. W mieœcie tym przedstawiciele mniejszoœci etnicznych Sinti
oraz Romowie maj¹ sta³e miejsca w delegacjach na bud¿et partycypacyjny, co pozwoli³o im sfinansowaæ budowê centrum odpowiadaj¹cego im potrzebom.
48
6.
Niew¹tpliwie has³o bud¿etu partycypacyjnego jest bardzo noœne, jednak¿e
w praktyce, obok du¿ego poparcia ze strony spo³ecznoœci lokalnej, spotyka³ siê on
równie¿ z krytyk¹. Mieszkañcy zarzucali m.in., i¿ wprowadzenie bud¿etu partycypacyjnego zwalnia w³adze lokalne z odpowiedzialnoœci, a przeniesienie decyzji
co do przeznaczenia œrodków finansowych na spo³ecznoœæ lokaln¹, powoduje, ¿e
„bud¿et partycypacyjny sk³ania biednych do walki z biednymi o ma³e projekty”.
31
Powoduje to, ¿e zamiast pracowaæ wspólnie, mieszkañcy ze sob¹ konkuruj¹ . Istnieje równie¿ ryzyko, ¿e instrument ten zostanie „przejêty” przez lokalne grupy
interesu, które mobilizuj¹c mieszkañców, bêd¹ realizowaæ t¹ drog¹ w³asne cele.
Z bud¿etu partycypacyjnego w g³ównej mierze bêd¹ korzystaæ grupy spo³eczne
dobrze zorganizowane, przez co pozostali mieszkañcy, nie maj¹c realnych szans
na realizacjê swoich propozycji, zostan¹ zniechêceni do udzia³u w ca³ej procedurze. Brak realnego prze³o¿enia woli mieszkañców na konkretne rozwi¹zania
mo¿e wzmocniæ w nich poczucie niemocy i rozczarowania. Ponadto bud¿et partycypacyjny z za³o¿enia jest antagonistyczny w stosunku do organów lokalnych,
np. rady miasta i ju¿ funkcjonuj¹cych organizacji reprezentuj¹cych interesy mieszkañców, co jest zjawiskiem niepo¿¹danym32.
Krytycy podkreœlaj¹ równie¿, ¿e du¿a czêœæ mieszkañców nie bierze udzia³u
w bud¿ecie partycypacyjnym, a liczba tych, którzy uczestnicz¹ aktywnie, z czasem spada. Powoduje to, ¿e partycypacja ju¿ nie jest tak powszechna. Zjawisko to
jest spowodowane równie¿ faktem, ¿e znaczna czêœæ spo³eczeñstwa nie wie, jak
33
uczestniczyæ w tak skomplikowanej procedurze, jak¹ jest tworzenie bud¿etu .
Bezpoœrednio wi¹¿e siê z tym równie¿ kolejny zarzut, i¿ kompetencje przeciêtnego obywatela w zakresie spraw bud¿etowych s¹ bardzo niskie, szczególnie
w przypadku wielkich metropolii, gdzie procedury bud¿etowe s¹ du¿o bardziej
skomplikowane. Uczestnictwo obywateli napotyka na wiele problemów, takich jak:
brak wiedzy spo³eczeñstwa na temat szczegó³ów realizowanych programów, powolnoœæ procedur decyzyjnych zwi¹zanych z zaanga¿owaniem wielu podmiotów,
reprezentowanie przez mieszkañców raczej interesów w¹skiej klienteli ni¿ intere34
su ogó³u, czy te¿ partykularny lobbing w miejsce szerokiej debaty spo³ecznej .
31
32
33
34
WypowiedŸ jednego z delegatów w ramach procedury bud¿etu partycypacyjnego w brazylijskim
mieœcie Belo Horizonte, za: B. Wampler, Participatory budgeting in Brazil: contestation, cooperation and
accountability, Pennsylvania 2007, s. 1.
W.R. Nylen, L.C. Lawrence, Participation Versus..,. s. 60.
Ibidem.
R. Skrzypiec, D. D³ugosz, Bud¿et gminy bez tajemnic, Warszawa 2007, s. 21–22.
49
Anna Rytel-Warzocha
7.
Pomimo ró¿norodnych form obejmowanych wspólnym szyldem bud¿etu
partycypacyjnego, sens tej instytucji oddaje tylko takie rozwi¹zanie, które
zak³ada bezpoœrednie zaanga¿owanie obywateli na wszystkich etapach decydowania o przeznaczeniu œrodków publicznych – zg³aszania propozycji, dyskusjê,
podejmowanie decyzji oraz monitorowanie jej realizacji. Przedstawione powy¿ej
rodzaje implementacji bud¿etu partycypacyjnego wykazuj¹ du¿¹ ró¿norodnoœæ
i w ró¿nym stopniu gwarantuj¹ mieszkañcom wp³yw na sposób alokacji œrodków
publicznych, który najwiêkszy jest w modelach bezpoœrednio opartych na brazylijskim pierwowzorze, a najs³abszy w przypadku ograniczenia siê do odgórnie
zarz¹dzanych konsultacji. Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e w ¿adnym modelu mieszkañcy nie podejmuj¹ ostatecznej decyzji w przedmiocie przyjêcia samego bud¿etu. Nawet w przypadkach, gdzie ta partycypacja jest najsilniejsza, mieszkañcy
w drodze g³osowania decyduj¹ jedynie o kszta³cie projektu uchwa³y bud¿etowej,
który za poœrednictwem organu wykonawczego danej gminy (w Polsce wójta,
burmistrza, prezydenta miasta) trafia pod obrady rady gminy, która ostatecznie
ten bud¿et uchwala. W zwi¹zku z powy¿szym, dla efektywnego funkcjonowania
bud¿etu partycypacyjnego, niezbêdne jest pozytywne nastawienie i wsparcie lokalnych organów w³adzy publicznej.
Participatory Budgeting in Europe – Brazilian Calque or Search
for Individual Solutions?
(Summary)
The new institution of participatory democracy, which becomes more and more popular around the world, is participatory budgeting, which enable citizens to influence the allocation of public finances. It makes the budgeting process at the local level more effective
and transparent as well as serves some other functions.
The instrument of participatory budgeting in Europe was for the first time implemented in 2001 in the Spanish city of Cordoba. Since then it has spread across the Europe and at
the moment it has been introduced in all European countries, including big cities like Seville, London, Rome, Lisbon or Berlin, as well as the smaller ones of several thousands of residents. Despite common roots in solutions adopted for the first time in the Brazilian city of
Porto Alegre in 1989, the European examples of participatory budgeting are not uniform.
What make it more difficult is that the same term – „participatory budgeting” has been applied in very different contexts.
50
MACIEJ NYKA*
Demokracja a ochrona œrodowiska
w œwietle prawa (czêœæ pierwsza)
Wprowadzenie
Zwi¹zek pomiêdzy systemami rz¹dzenia a œrodowiskiem jest przedmiotem
analizy wielu ga³êzi nauki. Uwarunkowania œrodowiskowe, w szczególnoœci
trudne warunki bytowania i koniecznoœæ organizacji w celu przeciwdzia³ania
skutkom katastrof przyrodniczych, s¹ uznawane za jedne z czynników, które
przyczyni³y siê do powstania staro¿ytnych cywilizacji. Koniecznoœæ organizacji
pracy, przy realizacji przedsiêwziêæ wykraczaj¹cych poza mo¿liwoœci pojedynczej rodziny czy plemienia, by³o czynnikiem tworz¹cym organizmy pañstwowe
o z³o¿onej strukturze administracyjnej ju¿ przed wieloma tysi¹cami lat1. Z drugiej
strony nie sposób nie odnieœæ siê do teorii, które przypisuj¹ tak¿e warunkom œrodowiskowym panuj¹cym na Peloponezie, wp³yw na tworzenie siê podstaw demokracji2. £agodny klimat, dostatek po¿ywienia powodowa³ mo¿liwoœæ rozwoju
systemów opartych na wartoœciach, takich jak pluralizm czy bezpoœrednia partycypacja szerokiej grupy obywateli w rz¹dzeniu. Warunki te sprzyja³y tak¿e rozwojowi filozofii czy innych nauk humanistycznych, jak¿e odleg³ych od mo¿liwych do bezpoœredniego wykorzystania wynalazków staro¿ytnego Egiptu czy
Babilonu.
Prawnika interesowaæ bêdzie jednak nie tyle wp³yw œrodowiska na cz³owieka
(w szczególnoœci w odleg³ych czasach), co wp³yw cz³owieka na œrodowisko.
Badania s¹ prowadzone celem ustalenia, jaki model ustrojowy jest najbardziej optymalny z punktu widzenia ochrony œrodowiska naturalnego, a tak¿e, które instrumenty z poszczególnych modeli ustroju w przypadku ich wzmocnienia mog¹
*
1
2
Maciej Nyka – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Gospodarczego Publicznego
i Ochrony Œrodowiska, Wydzia³ Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdañski.
K. Krasowski, B. Lesiñski, K. Sikorska-Dziêgielewska, J. Walachowicz, Powszechna historia pañstwa
i prawa, Poznañ 1993, s. 21; T. Maciejewski, Historia powszechna ustroju i prawa, Waszawa 2011, s. 3.
T. Maciejewski, Historia powszechna ustroju i prawa, Waszawa 2011, s. 10.
51
Maciej Nyka
daæ pozytywne efekty œrodowiskowe. Zmiana funkcjonuj¹cego modelu ustrojowo-politycznego pozostaje poza w¹sko rozumian¹ dzia³alnoœci¹ prawnika – jest
to bowiem sfera polityki nierzadko w najbardziej brutalnej formie rewolucji.
Prawnik mo¿e jednak w taki sposób wp³ywaæ na kszta³t tego modelu, aby ³atwiej
by³o w nim chroniæ okreœlone wartoœæ i czy realizowaæ okreœlone polityki.
Metody okreœlenia wp³ywu systemu politycznego na œrodowisko
Ochrona œrodowiska jest problemem ogólnoœwiatowym. Œwiadomoœæ istnienia
tego problemu (co mo¿na uznaæ za jeden z bardziej donios³ych sukcesów miêdzynarodowego prawa œrodowiska) jest powszechna i obejmuje pañstwa o wszystkich
istniej¹cych obecnie modelach ustrojowych – od systemów demokratycznych a¿ po
systemy autorytarne. Warto wiêc, abstrahuj¹c od uprzedzeñ i uwarunkowañ kulturowych, pokusiæ siê o ocenê, czy system demokratyczny, w którym autor funkcjonuje i który jest g³êboko zakorzeniony w kulturze prawnej, w której wyrós³,
jest w istocie systemem optymalnym z punktu widzenia ochrony œrodowiska
i wzmocnienie których elementów tego systemu mo¿e doprowadziæ do lepszych efektów œrodowiskowych. Osoby reprezentuj¹ce kulturê Zachodu, bazuj¹c¹ na wartoœciach demokratycznych, nie s¹ w przewa¿aj¹cej czêœci usatysfakcjonowani stanem œrodowiska, w którym ¿yj¹.
W latach dziewiêædziesi¹tych, na fali przemian ustrojowych zachodz¹cych
w Europie, przedstawiciele nauki, ekonomii, prawa i politologii zaczêli po raz pierwszy analizowaæ wp³yw instytucji politycznych na realizacjê polityki œrodowiskowej3. Efektem tych analiz o charakterze statystycznym by³a w pierwszej fazie teza
o niezwykle korzystnym wp³ywie ustroju demokratycznego na œrodowisko, która
nastêpnie weryfikowana zatraci³a swój jednoznaczny wydŸwiêk, a niektóre póŸniejsze badania przynios³y wrêcz odwrotne wyniki. Badania w tym obszarze nie
s¹ w stanie udzieliæ jednoznacznej odpowiedzi, czy system demokratyczny
w istocie doprowadza do statystycznie mierzalnej poprawy œrodowiska naturalnego. Powodem s¹ czêsto b³êdy o charakterze metodologicznym. Trudno bowiem
uto¿samiaæ wzrost jakoœci œrodowiska z iloœci¹ miêdzynarodowych konwencji,
4
których stron¹ jest dane pañstwo – jest to niew¹tpliwie jeden z czynników
maj¹cych wp³yw na œrodowisko, aczkolwiek znowu brakuje bezpoœredniego
prze³o¿enia w tym zakresie.
Czêstym b³êdem, stosowanym przy analizie wp³ywu demokracji na œrodowisko, jest uto¿samianie systemu demokratycznego z wysokim PKB per capita, co po3
4
52
Q. Li, R. Reuveny, Democracy and Environmental Degradation, „International Studies Quarterly” 2006,
nr 50, s. 944.
R. Conlegon, Political Institutions and Pollution Control, „Review of Economics and Statistics” 1992, nr
74, s. 412–421.
Demokracja a ochrona œrodowiska w œwietle prawa (czêœæ pierwsza)
woduje mo¿liwoœæ przypisania zgodnie z krzyw¹ Kuznets’a szczególnych zas³ug
w sferze ochrony œrodowiska5. Rozumowanie tego typu jest o tyle b³êdne, ¿e wyniki ekonomiczne nie pozostaj¹ w bezpoœrednim stosunku zale¿noœci z demokratyczn¹ czy niedemokratyczn¹ form¹ rz¹dów. Jakikolwiek realny zwi¹zek pomiêdzy ustrojem politycznym a ochron¹ œrodowiska nie bêdzie relacj¹ bezpoœredni¹,
ale bêdzie bardziej zale¿a³ od wp³ywu oczekiwañ spo³ecznych na politykê pañstwa i preferencji spo³ecznych w zakresie ochrony œrodowiska6. W oparciu o tego
typu mechanizm mo¿na t³umaczyæ niejednoznaczne wyniki badañ statystycznych w tym obszarze. Pañstwa demokratyczne szanuj¹ prawa ekonomiczne obywateli. W konsekwencji w przewa¿aj¹cej wiêkszoœci posiadaj¹ gospodarkê rynkow¹, która z kolei mo¿e podnieœæ PKB per capita do poziomu, który zapewni
wiêksze zainteresowanie dzia³aniami proœrodowiskowymi7.
Demokratyczne formy rz¹dów a œrodowisko naturalne
Demokracja jest ustrojem, w którym nastêpuje, najlepsze z dostêpnych obec8
nie form rz¹dów, prze³o¿enie oczekiwañ spo³ecznych na politykê . Gwarancje
praw i wolnoœci politycznych, pluralizm medialny, po³¹czone z dostêpem do infor9
macji o œrodowisku promuj¹ dzia³anie proœrodowiskowych grup nacisku , efek10
tem dzia³ania których jest wzrost prawodawstwa z zakresu ochrony œrodowiska .
Funkcjonowanie organizacji ekologicznych niew¹tpliwie sprzyja rozwojowi tego
typu zjawiska. Organizacje te z kolei dla swojego funkcjonowania korzystaj¹
z wolnoœci i uprawnieñ, które w najszerszym stopniu s¹ dla nich dostêpne w systemach demokratycznych. £atwo wiêc zauwa¿yæ, ¿e w systemach demokratycznych w ³atwiejszy sposób dochodzi do mobilizacji spo³eczeñstw wokó³ problemów œrodowiska naturalnego.
5
6
7
8
9
10
Zgodnie z hipotez¹ sformu³owan¹ w latach 50. przez S. Kuznets'a, a nastêpnie zastosowan¹ do problematyki ochrony œrodowiska przez Gene Grossman i Alana Krugera, przy rosn¹cym poziomie
gospodarczym negatywne oddzia³ywania na œrodowisko pocz¹tkowo rosn¹, a nastêpnie spadaj¹
wraz ze wzrostem zainteresowania œrodowiskiem dobrej jakoœci jako dobrem konsumpcyjnym.
G. Grossman, A. Kruger, Economic growth and the environment, „The Quarterly Journal of Economics”
1995, nr 110 (2), s. 353–377; por. np. P. Kumor, Wspó³zale¿noœæ p³ac ze wzrostem gospodarczym w Polsce,
„Wiadomoœci statystyczne. Czasopismo G³ównego Urzêdu Statystycznego i Polskiego Towarzystwa Statystycznego” lipiec 2009, nr 7 (578), s. 10 i n.
Q. Li, R. Reuveny, Democracy…, s. 935.
E. Berge, Democracy and Human Rights: Conditions for Sustainable Resource Utilization, [w:] B. Johnson
(red.), Who Pays the Price? The Sociocultural Context of Environmental Crisis, Covelo 1994.
Por. J. Ciechanowicz-McLean, M. Nyka, Nowe instrumenty administracyjnoprawne w ochronie œrodowiska, [w:] R. Rudnicki, A. Ha³adyj, K. Sobieraj (red.), Dekada harmonizacji w prawie ochrony œrodowiska,
Lublin 2011, s. 180.
G. Satori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, s. 135.
R. Payne, Freedom and the environment, „Journal of Democracy” 1995, nr 6, s. 41 i n.; M. Midlarsky, Democracy and environment: an empirical assessment, „Journal of Peace Research” 1998, nr 35, s. 341–361.
53
Maciej Nyka
Rz¹dy prawa, w³aœciwe prawid³owo funkcjonuj¹cym systemom demokratycznym, stanowi¹ dodatkowy czynnik wspieraj¹cy ochronê œrodowiska. Pañstwo
funkcjonuj¹ce w zgodzie z zasadami praworz¹dnoœci bêdzie chêtniej przystêpowa³o do miêdzynarodowych konwencji i innych inicjatyw z zakresu miêdzynarodowego prawa œrodowiska. Po przyst¹pieniu natomiast istnieje wiêksze prawdopodobieñstwo, ¿e zobowi¹zania z tych konwencji wynikaj¹ce, bêd¹ w sposób
11
zgodny z zasadami dobrej wiary realizowane . W odniesieniu do problematyki
ochrony œrodowiska argumentem mo¿e byæ tutaj oddanie pañstw o ustrojach
demokratycznych ochronie podstawowych praw cz³owieka, które znajduj¹ tak¿e
12
zastosowanie w ochronie œrodowiska naturalnego .
Kolejnym argumentem, mog¹cym wskazywaæ na lepsze przygotowanie
ustrojów demokratycznych do sprostania wymogom ekologii, jest problem œwiadomoœci ekologicznej elit. Regulacje proœrodowiskowe ograniczaj¹ produkcjê
i konsumpcjê. To z kolei przek³ada siê na wy¿sze koszty polityczne – w systemach
demokratycznych koszty te s¹ rozk³adane na szersz¹ grupê podmiotów, w zwi¹zku
z cyklicznymi zmianami na kierowniczych stanowiskach w pañstwie, podczas
gdy w przypadku systemów autokratycznych koszty polityczne pozostaj¹ na jednej grupie, która za pomoc¹ autokratycznych metod utrzymuje siê u w³adzy nie13
rzadko przez ca³e dziesiêciolecia . Sytuacjê dodatkowo pogarsza bliskie powi¹zanie autokratycznych elit w³adzy z przemys³em, co jest zjawiskiem dosyæ
powszechnym przy tych formach rz¹dów.
W doktrynie pojawiaj¹ siê jednak i argumenty wskazuj¹ce na zagro¿enia dla
œrodowiska, p³yn¹ce z demokratycznej formy rz¹dów. Ju¿ w latach szeœædziesi¹tych wskazywano na fakt, i¿ gospodarki rynkowe s¹ bardziej sk³onne do nad14
miernego wykorzystywania zasobów naturalnych . W zwi¹zku z problemem
w zakresie okreœlenia w³asnoœci i sposobu korzystania ze wspólnych zasobów, takich jak oceany, powietrze, powierzchnia ziemi, w systemach demokratycznych
pojawiaæ siê mog¹ tendencje do ich zaw³aszczania i eksploatowania, bez wzglêdu na
szkody œrodowiskowe. Nastawienie na zysk w gospodarkach rynkowych, a tak¿e
relatywna s³aboœæ systemów ochrony œrodowiska powoduje, ¿e spo³eczeñstwa
i œrodowisko staj¹ niekiedy bezradne wobec zach³annoœci wielkich korporacji.
S³uszn¹ uwagê w dyskusji na temat gospodarek demokratycznych i ich
wp³ywu na œrodowisko naturalne przedstawi³ Robert Paehlke, mówi¹c, ¿e demokratyczne systemy ochrony interesu œrodowiskowego zawodz¹ w odniesieniu do
gospodarki globalnej i globalnych problemów œrodowiskowych. Demokracja
dzia³a bowiem na poziomie krajowym, a problemy te wystêpuj¹ na poziomie
ponadpañstwowym. Efektem jest brak mo¿liwoœci odpowiednio szybkiej reakcji
11
12
13
14
54
E. Weiss, H. Jacobsen, Getting Countries to Comply with International Agreements, „Environmental”
1999, nr. 41, s. 16–23.
Q. Li, R. Reuveny, Democracy…, s. 936.
R. Conlegon, Political…, s. 412–421.
G. Harden, Tragedy of commons, „Science” 1968, nr 162, s. 1243 i n.
15
na œrodowiskowe zagro¿enia p³yn¹ce z globalizacji . W systemach autorytarnych
kontrola pañstwa nad gospodark¹ jest du¿o wiêksza, co umo¿liwia odpowiedni¹
do woli sprawuj¹cych w³adzê reakcjê na zagro¿enia, a tak¿e pozwala wywieraæ
wp³yw na przedsiêbiorcê nawet w sytuacji, gdy jego dzia³ania wykraczaj¹ poza
ramy jurysdykcji danego pañstwa. Dzieje siê tak w zwi¹zku z bardziej woluntarystycznym podejœciem do problemu tworzenia i stosowania prawa w re¿imach
autorytarnych.
Istotnym zagro¿eniem dla œrodowiska w systemach demokratycznych jest
tak¿e, nakierowany na dialog, kompromis i równowa¿enie interesów, charakter
tego systemu sprawowania rz¹dów. Rozwi¹zania kompromisowe czy godzenie
interesów przemys³u i grup proœrodowiskowych z pewnoœci¹ s¹ w stanie osi¹gn¹æ
wyniki suboptymalne z punktu widzenia interesu politycznego czy spo³ecznego,
lecz nie z punktu widzenia zachowania walorów œrodowiska naturalnego.
Statystyczne metody analizy wp³ywu demokracji na œrodowisko
Przytoczone powy¿ej hipotezy warto skonfrontowaæ z wynikami badañ
i analiz. Pamiêtaj¹c o wspomnianych ju¿ w tekœcie zastrze¿eniach metodologicznych do przeprowadzanych badañ, warto odnieœæ siê do badañ z 2006 roku. Analiza dokonana przez Quan Li i Rafaela Reuveny przedstawia zaskakuj¹ce wyniki.
Naukowcy podzielili pañstwa wed³ug stopnia ich demokratyzacji, umieszczaj¹c
je na dziesiêciostopniowej skali, nastêpnie analizowali ró¿nice w poziomach
i strukturze zanieczyszczeñ. Wyniki s¹ dosyæ zaskakuj¹ce. Zmiana o jeden stopieñ
w kierunku zwiêkszenia demokratyzacji systemu prowadzi³a do ograniczenia
emisji CO2 per capita o 0,47%. Wynik dosyæ skromny, lecz bior¹c pod uwagê akumulacjê tego efektu w czasie, efekt mo¿e byæ wiêkszy i wyniesie 4%, co w przeliczeniu na pañstwa o ogromnych populacjach, jak chocia¿by Chiny, oznacza ograniczenie emisji o 156 mln ton rocznie. Jeszcze bardziej donios³e efekty mo¿na
zaobserwowaæ w odniesieniu do emisji zwi¹zków azotowych. W tym przypadku
demokratyzacja systemu politycznego oznacza ograniczenie emisji per capita
o 14%. Niezwykle atrakcyjne s¹ wyniki analizy w obszarze ochrony lasów. W tym
obszarze demokratyzacja systemu o jeden stopieñ ogranicza poziom deforestracji
rocznie – o 271%, co jest niew¹tpliwie wynikiem przemawiaj¹cym do wyobraŸni.
W obszarze ochrony powierzchni ziemi badania wskazuj¹ na zmniejszanie siê obszarów silnie ska¿onych o 20% na ka¿dy punkt wzrostu demokratyzacji syste16
mu . Ogólny wynik przeprowadzonych analiz jednoznacznie wskazuje na pozytywny wp³yw demokratyzacji systemu politycznego na œrodowisko naturalne.
15
16
R. Paehlke, Environmental Challenges to Democratic Practice, [w:] W. Lafferty, J. Meadowcroft (red.),
Democracy and the Environment. Problems and Prospects, Cheltenham 1996, s. 28.
Q. Li, R. Reuveny, Democracy…, s. 946 i 947.
55
Maciej Nyka
Spo³eczeñstwo obywatelskie i jego wp³yw na œrodowisko naturalne
Wp³yw demokracji na œrodowisko naturalne jest uzale¿niony od stopnia
ukszta³towania siê w nim spo³eczeñstwa obywatelskiego. Jak zauwa¿y³ Jan Gwalbert Pawlikowski – jeden z ojców rozwoju spo³ecznego zaanga¿owania w ochronê œrodowiska – ani ustawodawstwo, ani organizacja pañstwowa nie zdo³aj¹ realizowaæ zadañ z zakresu ochrony œrodowiska naturalnego bez oparcia ich dzia³añ
17
na poparciu i zaanga¿owaniu spo³ecznym . Przedstawione powy¿ej wyniki badañ wskazuj¹, ¿e stan œrodowiska i stan norm ochrony œrodowiska jest lepszy
i bardziej zaawansowany w tzw. „starych demokracjach”, a wiêc w spo³eczeñstwach, w których postaw obywatelskich uczono siê przez pokolenia. Du¿e znaczenie w ochronie œrodowiska ma utrwalenie w systemie politycznym i œwiadomoœci spo³ecznej procedur demokratycznych oraz nawyków obywatelskiego
18
dzia³ania . Mo¿na wiêc powiedzieæ, ¿e du¿o wa¿niejszy od politycznego wymiaru demokracji jest wymiar spo³eczny, decyduj¹cy o jakoœci œrodowiska naturalnego. Zdolnoœæ samoorganizowania aktywnoœci spo³ecznej, w³aœciwa spo³eczeñstwom obywatelskim, przeciwstawiana jest tu pañstwom totalitarnym, w których
funkcjonuj¹ „spo³eczeñstwa upañstwowione”, realizuj¹ce swoj¹ aktywnoœæ jedynie w sferach i formach wskazanych przez aparat pañstwowy19.
Definicje spo³eczeñstwa obywatelskiego, aczkolwiek ró¿ni¹ siê w szczegó³ach, to jednoznacznie wskazuj¹, ¿e w spo³eczeñstwie obywatelskim instytucje
pañstwowe oraz ró¿nego typu dobrowolne, spontaniczne organizacje, zwi¹zki
i stowarzyszenia s¹ podstaw¹ samodzielnego, wolnego od ingerencji pañstwa
rozwoju obywateli, stanowi¹c zarazem wyraz ich w³asnej aktywnoœci, inicjatyw
20
i potrzeb . Rolê zaanga¿owania organizacji spo³ecznych w ochronê œrodowiska
21
docenia zarówno doktryna politologii, jak i doktryna prawa . Wytworzenie
spo³ecznego ruchu ochrony œrodowiska umo¿liwia tañszy i bardziej efektywny
monitoring œrodowiska, w którym organizacje spo³eczne wspó³pracuj¹ z jednost22
kami administracji pañstwowej . Dla zaistnienia takiej synergii potrzeba jednak
17
18
19
20
21
22
56
J. Pawlikowski, Spo³eczna organizacja ochrony przyrody, „Ochrona Przyrody” 1922, nr 3. Cyt. za:
W. Radecki, Przemiany regulacji prawnej udzia³u organizacji spo³ecznych w ocenie oddzia³ywania na œrodowisko, [w:] H. Lisiecka (red.), Udzia³ spo³eczeñstwa w zintegrowanej ochronie œrodowiska, Wroc³aw 2010,
s. 151.
A. Antoszewski, Spo³eczeñstwo Obywatelskie a proces konsolidacji demokracji, [w:] A. Czajkowski i L. Sobkowiak (red.), Studia z teorii polityki, Wroc³aw 2000, t. 3, s. 21.
H. Lisiecka, Rola organizacji ekologicznych w kszta³towaniu spo³eczeñstwa obywatelskiego, [w:] H. Lisiecka
(red.), Udzia³ spo³eczeñstwa w zintegrowanej ochronie œrodowiska, Wroc³aw 2010, s. 37.
K. Dziubka, Spo³eczeñstwo obywatelskie, [w:] A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii,
wraz z Aneksem o reformie samorz¹dowej, wyborach do sejmu, prezydenckich oraz gabinetach rz¹dowych,
Wroc³aw 2004, s. 414.
Por. M. Górski, Pojêcie prawne „organizacja ekologiczna”, [w:] H. Lisiecka (red.), Udzia³ spo³eczeñstwa
w zintegrowanej ochronie œrodowiska, Wroc³aw 2010, s. 181 i n.
J. Pietrewicz, Ochrona œrodowiska w warunkach procesów globalizacji, Warszawa 2011, s. 151; por. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we wspó³czesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10.
sytuacji, w której organizacje spo³eczne uto¿samiaæ siê bêd¹ z dzia³aniami pañstwa, a pañstwo wyposa¿y te organizacje w instrumenty prawne, gwarantuj¹ce
i nobilituj¹ce ich udzia³ w procesie realizacji polityki ekologicznej. Szczególne
znaczenie w tym procesie odgrywa budowa spo³eczeñstwa informacyjnego, ze
23
szczególnym uwzglêdnieniem informacji œrodowiskowej .
Polityczny wymiar spo³eczeñstwo obywatelskie zyskuje w pojêciu demokracji partycypatywnej. Wskazuje ona na koniecznoœæ zapewnienia równego dla
wszystkich prawa do samorozwoju, zagwarantowanego przez powszechny
udzia³ obywateli w decydowaniu o zaspokajaniu interesów zbiorowych, tak
24
w strukturach w³adzy pañstwowej, jak i poprzez inicjatywy obywatelskie . Jednostka dziêki partycypacji uczestniczy w wielopodmiotowych dzia³aniach wspól25
noty lub organizacji spe³niaj¹cej okreœlone funkcje . Wagê partycypacji spo³ecznej zarówno dla realizowania w ten sposób przedsiêwziêcia, jak i dla samej
26
jednostki uczestnicz¹cej w nim, zauwa¿a nawet Papie¿ Karol Wojty³a .
Rola prawa miêdzynarodowego w rozwoju zaanga¿owania
spo³ecznego w ochronê œrodowiska27
W prawie miêdzynarodowym dostrzec mo¿na tendencjê do coraz szerszego
zauwa¿ania korzyœci p³yn¹cych ze spo³ecznego uczestnictwa w realizacji polityk.
W obszarze miêdzynarodowego prawa œrodowiska zauwa¿yæ mo¿na dwa nurty.
Z jednej strony rosn¹c¹ preferencjê do tworzenia ram proceduralnych reguluj¹cych udzia³ spo³eczny w ochronie œrodowiska na poziomie krajowym. Z drugiej strony nieœmia³e próby zapewnienia partycypacji publicznej w podejmowa28
niu decyzji na poziomie miêdzynarodowym . Wœród zasad prawa ochrony
œrodowiska wyró¿niæ mo¿na grupê zasad opieraj¹cych siê na za³o¿eniu zaanga¿owania spo³ecznego w problematykê ochrony œrodowiska. Najwa¿niejszymi
z nich s¹: 1) prawo dostêpu do informacji o œrodowisku; 2) zasada udzia³u spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji œrodowiskowych; 3) dostêp do sprawiedliwoœci
w sferze ochrony œrodowiska. Pierwsze z nich stanowi podstawê do merytorycznego zaanga¿owania w proces podejmowania decyzji œrodowiskowych. Trzecia
z kolei stanowi swoisty zawór bezpieczeñstwa w sytuacji, gdy niemo¿liwym stanie siê efektywne realizowanie dwóch pierwszych grup uprawnieñ.
Warto zastanowiæ siê nad ewolucj¹ norm prawnych umo¿liwiaj¹cych uczestniczenie spo³eczeñstwa obywatelskiego w wykonywaniu przez pañstwo zadañ
23
24
25
26
27
28
Ibidem.
K. Dziubka, Spo³eczeñstwo obywatelskie…, s. 414.
P. Korzeniowski, Zasady prawa ochrony œrodowiska, £ódŸ 2010, s. 465.
K. Wojty³a, Osoba i czyn, Kraków 1969, s. 295.
Por. D. Pyæ [w:] Z. Brodecki (red.), Ochrona œrodowiska, Warszawa 2005, s. 163.
D. Bodansky, J. Brunnee, E. Hey, The Oxford Handbook of International Economic Law, Oxford 2007,
s. 682.
57
Maciej Nyka
z zakresu ochrony œrodowiska. Logicznym pocz¹tkiem merytorycznego zaanga29
¿owania siê spo³eczeñstwa w realizacjê polityk pañstwowych jest informacja .
Aksjologiczn¹ podstawê takiego zaanga¿owania stanowi zasada suwerennoœci
30
narodu . Naród suwerenny, aktywnie anga¿uj¹cy siê w kszta³towanie swojego
otoczenia i warunków bytu, musi dzia³aæ w oparciu o informacjê, której treœci¹
bêd¹ zarówno dzia³ania administracji, jak i warunki, w jakich dzia³ania administracji s¹ podejmowane. W œwietle przytoczonych powy¿ej faktów trudno siê dziwiæ, ¿e podstawowe gwarancje dostêpu do informacji publicznej jako pierwsza
wprowadzi³a, znana z zaanga¿owania organizacji spo³ecznych (w tym i ekologicznych) w ¿ycie publiczne, Szwecja. W 1766 roku wydano tam ustawê gwaran31
tuj¹c¹ wolnoœæ prasy i jawnoœæ akt . Nieco póŸniej wydano, du¿o bardziej znan¹
francusk¹ Deklaracjê praw cz³owieka i obywatela z 1789 roku, daj¹c¹ prawo do
¿¹dania sprawozdania z wykonania zadañ od ka¿dego reprezentuj¹cego organ
publiczny.
Ogólna zasada dostêpu do informacji, jako podstawy potencjalnego udzia³u
spo³eczeñstwa w funkcjonowaniu pañstwa, zosta³a przejêta tak¿e przez normy
prawa miêdzynarodowego, które w XX wieku wprowadzi³y i rozwinê³y prawo
dostêpu do informacji publicznej. Powszechna Deklaracja Praw Cz³owieka ONZ
32
z 10 grudnia 1948 roku gwarantuje w art. 19 prawo do poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji. Konwencja o ochronie praw cz³owieka i pod33
stawowych wolnoœci z dnia 4 listopada 1950 r. w art. 10.1 gwarantuje prawo do
wolnoœci wypowiedzi, rozumiane jako prawo do wolnoœci pogl¹dów i wolnoœci
informacji.
Prze³o¿enie ogólnej idei dostêpu do informacji na jêzyk dostêpu do informacji
o œrodowisku nast¹pi³o w 1992 roku podczas Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro. By³a
to pierwsza miêdzynarodowa konferencja œrodowiskowa, na której zapewniono
tak szeroki dostêp dla przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych. Przedstawiciele lokalnych spo³ecznoœci i oddolnych inicjatyw proœrodowiskowych uczestniczyli w Szczycie Ziemi w liczbie ponad 17000 osób (w ramach Forum Organizacji Po34
zarz¹dowych), a 2400 by³o obecnych na sali obrad . Skoro zasada 10 Deklaracji
35
z Rio stwierdza, i¿ najefektywniejszym sposobem rozwi¹zywania problemów
29
30
31
32
33
34
35
58
M. Pcha³ek, M. Pochenke, Postêpowanie w sprawie oceny oddzia³ywania na œrodowisko w prawie polskim
i prawie UE, Warszawa 2009, s. 11.
M. Gulczyñski, Demokracja partycypacyjna, [w:] M. Gulczyñski (red.), Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, Warszawa 1998, s. 69.
P. Korzeniowski, Zasady prawa…, s. 443.
Powszechna Deklaracja Praw Cz³owieka, przyjêta i proklamowana rezolucj¹ Zgromadzenia Ogólnego ONZ 217A (III) w dniu 10 grudnia 1948.
Konwencja o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci z dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284.
A. Birne, A. Boyle, International Law and the Environment, wyd. 2, Oxford 2002, s. 66; D. Bodansky,
J. Brunnee, E. Hey, The Oxford Handboook of International Environmental Law, Oxford 2007, s. 683.
Zasady ogólnych praw i obowi¹zków Deklaracja z Rio de Janeiro w sprawie œrodowiska i rozwoju,
3–14 czerwca 1992.
œrodowiskowych jest rozwi¹zywanie ich przy wspó³udziale obywateli dotkniêtych tymi problemami, to oczywistym jest, ¿e istnieje koniecznoœæ poinformowania ich o tych problemach, a tak¿e umo¿liwienie im udzia³u w podejmowaniu de36
cyzji maj¹cych tym problemom zaradziæ . W 1998 roku w Aarhus, dzia³aj¹c pod
wyraŸnym wp³ywem zasad opracowanych w Deklaracji z Rio de Janeiro, przyjêto
konwencjê o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu de37
cyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoœci w sprawach dotycz¹cych œrodowiska .
Konwencjê podpisa³o 39 pañstw i do dnia dzisiejszego pozostaje jednym z najbardziej
zaawansowanych instrumentów zapewniania spo³ecznego udzia³u w ochronie
œrodowiska.
Celem konwencji jest zagwarantowanie ochrony prawa ka¿dej osoby do ¿ycia w œrodowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyœlnoœci (art. 1). Kr¹g uprawnionych jest niezwykle szeroki, bo jakkolwiek Konwencja ma zastosowanie jedynie
na terytoriach pañstw–stron, to jednak nadaje uprawnienia wszystkim osobom,
niezale¿nie od obywatelstwa czy domicylu. Zakres ochrony idzie jeszcze dalej,
gdy¿ konwencja gwarantuje prawa dostêpu do informacji, udzia³u w podejmowaniu decyzji œrodowiskowych oraz dostêp do sprawiedliwoœci nie tylko obecnym pokoleniom, ale tak¿e pokoleniom przysz³ym. Jest to bez w¹tpienia niezwykle
ciekawe rozwi¹zanie prawne s³u¿¹ce promocji solidaryzmu miêdzypokoleniowego w sferze ochrony œrodowiska. Zastanowiæ siê mo¿na jednak nad efektywnoœci¹
tworzenia rozwi¹zañ miêdzynarodowoprawnych, nadaj¹cych prawa podmiotowe grupom podmiotów, o których z góry wiadomo, ¿e nie bêd¹ mog³y z tych
uprawnieñ korzystaæ.
W sferze zapewnienia dostêpu do informacji Konwencja z Aarhus gwarantuje
38
dwa tryby udostêpniania informacji . Pierwszy z nich uregulowany w art. 4 Konwencji jest trybem udzielania informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu
(forma bierna). Konwencja wprowadza wymóg szybkoœci informowania, regu³ê
wyboru formy udostêpnienia informacji oraz obowi¹zkow¹ formê pisemn¹
w przypadku odmowy udzielenia informacji lub braku mo¿liwoœci jej udzielenia
i wreszcie zasadê niepobierania nieuzasadnionych op³at za poinformowanie.
Drug¹, równie wa¿n¹, form¹ udostêpniania informacji jest forma czynna (art. 5).
Polega ona, w myœl twórców Konwencji, na samodzielnym tworzeniu platform
dostêpu do informacji o œrodowisku i publikowaniu tam wiadomoœci œrodowiskowych. Szczególnym rodzajem czynnego udzielania informacji o œrodowisku jest
w myœl Konwencji powiadamianie o zagro¿eniach, w sytuacji, gdy mo¿e dojœæ do
nadzwyczajnych zdarzeñ.
36
37
38
J. Ciechanowicz-McLean Miêdzynarodowe prawo ochrony œrodowiska, Warszawa 1999, s. 32; Por.
M. Koenig-Witkowska, Miêdzynarodowe prawo œrodowiska. Wybrane zagadnienia systemowe, Warszawa
2011, s. 101 i 102.
Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706.
J. Jendroœka, M. Bar, Z. Bukowski (red.), Dostêp do informacji o œrodowisku i jego ochronie, Poznañ–
Wroc³aw 2007, s. 22.
59
Maciej Nyka
Konwencja z Aarhus reguluje tak¿e zasady udzia³u spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji maj¹cych wp³yw na œrodowisko naturalne. Uprawnienie to
przys³uguje spo³eczeñstwu w trzech obszarach: 1) w skonkretyzowanych przedsiêwziêciach, planach i programach; 2) przy okazji opracowywania wytycznych
polityk; 3) w procesie legislacyjnym przy tworzeniu aktów, które bêd¹ mog³y wy39
wieraæ wp³yw na œrodowisko naturalne . Ten sposób ukszta³towania zakresu
partycypacji spo³ecznej gwarantuje udzia³ zarówno na abstrakcyjnym etapie tworzenia norm prawnych, jak i polityk i w sytuacjach, kiedy konieczne jest zastosowanie normy prawnej dla realizacji polityki w ramach konkretnych dzia³añ wykonawczych, planistycznych, czy programowych.
Trzecim filarem Konwencji z Aarhus jest zagwarantowanie dostêpu do sprawiedliwoœci. Mo¿na powiedzieæ, ¿e filar ten znajdzie zastosowanie w sytuacji,
gdy zostan¹ naruszone uprawnienia wynikaj¹ce z dwóch pierwszych filarów.
Artyku³ 9 typizuje trzy grupy podmiotów, którym przys³uguje dostêp do sprawiedliwoœci: 1) podmioty, których prawa do informacji naruszono przez odmowê
udostêpnienia informacji lub w inny sposób naruszaj¹c postanowienia Konwencji; 2) podmiotom, które uczestnicz¹c w procedurach administracyjnych, do których odnosi siê prawo udzia³u w podejmowaniu decyzji, kwestionuj¹ legalnoœæ
postêpowania lub jego wyników; 3) jednostkom, które kwestionuj¹ legalnoœæ
dzia³añ podmiotów prywatnych lub publicznych naruszaj¹cych normy prawa
ochrony œrodowiska.
Dostêp do informacji o œrodowisku w prawie Unii Europejskiej
Tak¿e prawo Unii Europejskiej dostrzega i docenia znaczenie zaanga¿owania
spo³eczeñstwa obywatelskiego w ochronê œrodowiska. Sposoby realizacji tego
zaanga¿owania s¹ konsekwencj¹ przyznania obywatelom pañstw cz³onkowskich
akcesoryjnego obywatelstwa UE. Artyku³ 15(3) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii
Europejskiej nadaje powszechne prawo wgl¹du do dokumentów unijnych ka¿demu obywatelowi UE. Podobne uprawnienia zosta³y zawarte tak¿e w art. 11
Karty Praw Podstawowych UE, która – poza wolnoœci¹ wypowiedzi – gwarantuje
tak¿e wolnoœæ posiadania pogl¹dów i ich przedstawiania, a ponadto prawo do
otrzymywania i przekazywania informacji. Uprawnienia Traktatowe zosta³y uszczegó³owione i rozwiniête w rozporz¹dzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady
nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 roku w sprawie publicznego dostêpu do doku40
mentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji . Normy powy¿sze stanowi¹
istotny element zaanga¿owania obywatelskiego w kszta³towanie i realizacjê polityk unijnych.
39
40
60
P. Korzeniowski, Zasady prawa…, s. 450.
Dz. Urz. UE 2001 L 145/43.
Istniej¹ jednak¿e tak¿e rozwi¹zania szczegó³owe stworzone specjalnie na potrzeby realizacji uprawnieñ w sferze ochrony œrodowiska. Od lat dziewiêædziesi¹tych w prawie unijnym istniej¹ normy gwarantuj¹ce dostêp do informacji
o œrodowisku. Obecnie obowi¹zuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady
2003/4/WE z 28 stycznia 2003 roku o dostêpie publicznym do informacji o œrodo41
wisku . Jej treœæ w g³ównej mierze opiera siê na treœci Konwencji z Aarhus, uszczegó³awiaj¹c j¹ i wprowadzaj¹c okreœlone normy o charakterze proceduralnym.
Podstawow¹ zasad¹, któr¹ dyrektywa dzieli z Konwencj¹ z Aarhus, jest istnienie
podmiotowego prawa do informacji o œrodowisku. Warto zaznaczyæ, ¿e dyrektywa ta jest dokumentem, który jest nakierowany przede wszystkim na zagwarantowanie dostêpu do informacji na poziomie krajowym. Jej postanowienia zosta³y
implementowane do krajowych porz¹dków prawnych w odpowiednich narodowych aktach prawnych. W przypadku pañstw UE, które przyst¹pi³y do Konwencji z Aarhus, obydwa akty prawne o charakterze miêdzynarodowym zapewniaj¹
jeszcze efektywniejsz¹ implementacjê zasady dostêpu do informacji o œrodowisku, wykorzystuj¹c do tego zarówno mechanizmy miêdzynarodowoprawne, jak
i unijne.
Wa¿nym instrumentem gwarantuj¹cym dostêp do informacji o œrodowisku
na poziomie UE jest Europejski rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeñ
(EPRTR). Funkcjonuje on w oparciu o rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego
42
i Rady nr WE/166/2006 z 18 stycznia 2006 roku . Europejski rejestr uwalniania
i transferu zanieczyszczeñ jest sukcesorem Europejskiego rejestru zanieczyszczeñ
(EPER), utworzonego na mocy decyzji Komisji 2000/479/WE, wydanej na podsta43
wie dyrektywy Rady 96/61/WE . Rejestr EPER zawiera³ informacje o 37 substancjach wprowadzanych do powietrza i 26 substancjach wprowadzanych do wody.
Istotnym brakiem, który zadecydowa³ o koniecznoœci przetworzenia EPER
w EPRTR, by³ brak odniesieñ do gospodarki odpadami.
Fakt g³êbokiego zakorzenienia powy¿szego dokumentu w „filozofii Aarhus”
najlepiej oddaje uk³ad rozporz¹dzenia, którego art. 10 nosi nazwê „dostêp do informacji”, art. 12 „udzia³ spo³eczeñstwa”, a art. 13 „dostêp do sprawiedliwoœci”.
Rejestr ten, jak zosta³o wskazane w art. 1 rozporz¹dzenia, zosta³ utworzony dla
u³atwienia udzia³u spo³eczeñstwa w procesie podejmowania decyzji dotycz¹cych
œrodowiska, jak równie¿ przyczyniania siê do zapobiegania zanieczyszczaniu œrodowiska i jego zmniejszania. Rejestr ten gromadzi informacje na temat uwolnieñ
zanieczyszczeñ, transferów odpadów oraz zanieczyszczeñ w œciekach oraz uwolnieñ zanieczyszczeñ ze Ÿróde³ rozproszonych (art. 3). Rejestr funkcjonuje w oparciu o sprawozdawczoœæ przedsiêbiorców prowadz¹cych przynajmniej jeden z 65
rodzajów dzia³alnoœci wymienionych w za³¹czniku nr I do rozporz¹dzenia.
41
42
43
Dz. Urz. UE 2003 L41/26.
Dz. Urz. UE 2006 L 33/1.
Dz. Urz. UE 2000 L 192/36.
61
Maciej Nyka
Dzia³alnoœci te obejmuj¹ 9 bran¿:
Przemys³ energetyczny,
Produkcja i obróbka metali,
Przemys³ mineralny,
Przemys³ chemiczny,
Gospodarka odpadami i œciekami,
Produkcja i przetwórstwo papieru oraz drewna,
Intensywny chów lub hodowla inwentarza ¿ywego i akwakultura,
Produkty zwierzêce i roœlinne w sektorze spo¿ywczym,
Inne rodzaje dzia³alnoœci.
Rejestr EPRTR analizuje wystêpowanie a¿ 91 substancji wystêpuj¹cych
w grupach:
1. Gazy cieplarniane,
2. Inne gazy,
3. Metale ciê¿kie,
4. Pestycydy,
5. Organiczne substancje chlorowane,
6. Inne substancje organiczne,
7. Substancje nieorganiczne,
i jest powszechnie dostêpny pod adresem www.prtr.pl.
System ten zosta³ skoordynowany z Krajowymi Rejestrami Uwalniania
i Transferu Zanieczyszczeñ w celu zapewnienia jak najpe³niejszej informacji o jakoœci œrodowiska w Unii Europejskiej. Dostêpnoœæ informacji zapewnia obowi¹zek publikowania zbiorczych zestawieñ dotycz¹cych jakoœci œrodowiska
w Internecie (art. 10, ust. 1), a tak¿e obowi¹zek stworzenia infrastruktury dla mo¿liwoœci realizacji dostêpu do tych dokumentów elektronicznych (art. 10, ust. 2).
W Polsce wymóg utworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeñ zosta³ zrealizowany w art. 236a–236d ustawy z dnia 27 kwietnia prawo
ochrony œrodowiska44 oraz rozporz¹dzenie wykonawcze z dnia 14 sierpnia 2009
roku w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania
45
i Transferu Zanieczyszczeñ . Rejestr prowadzi G³ówny Inspektor Ochrony Œrodowiska, a danych dostarcza obowi¹zkowa sprawozdawczoœæ prowadzona przez
prowadz¹cych instalacje wymienione w rozporz¹dzeniu WE/166/2006.
Kolejnym, niezwykle ciekawym instrumentem realizuj¹cym dostêp spo³eczeñstwa do informacji o œrodowisku na poziomie UE jest Infrastruktura informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (Infrastructure for Spatial Information
in Europe – INSPIRE). Jest to realizowany w³aœnie system wdra¿ania jednolitej infrastruktury informacji przestrzennej. System ten jest niezwykle rozbudowany
i zawiera informacje geologiczne, geograficzne, demograficzne, zdrowotne i z zakresu ochrony œrodowiska, opracowywane dla ka¿dego miejsca w krajach UE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
44
45
62
Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627.
Dz.U. z 2009 r. Nr 141, poz. 1154.
oraz EFTA. Podstaw¹ prawn¹ dla jego funkcjonowania jest dyrektywa 2007/2/WE
z 14 marca 2007 roku, ustanawiaj¹ca infrastrukturê informacji przestrzennej we
46
Wspólnocie Europejskiej .
Dyrektywa zapewnia dostêp do informacji z 34 grup tematycznych podzielonych na trzy klasy. Pierwsza z nich odnosi siê do grup tematycznych zwi¹zanych
z danymi geograficznymi i zawiera mapy, siatki, podzia³ katastralny, dane na temat infrastruktury transportowej czy hydrologicznej. Druga klasa informacji dotyczy ukszta³towania terenu, sposobów jego wykorzystywania, a nawet zawiera
zdjêcia satelitarne omawianych obszarów. Najwiêcej kontrowersji budzi jednak
trzecia klasa informacji. Dzieje siê tak w zwi¹zku z tym, ¿e obejmuje ona niezwykle wra¿liwe informacje, takie jak: dane statystyczne, plany budynków, informacje
o wystêpowaniu jednostek chorobowych, bezpieczeñstwie ludnoœci, zak³adach
przemys³owych podlegaj¹cych pod regulacjê dyrektywy IPPC, po³o¿eniu instalacji dostarczaj¹cych podstawowe media. Wszystkie te informacje podlegaj¹ powszechnemu dostêpowi, który przynajmniej w zakresie wyszukiwania informacji
jest systemem bezp³atnym. Kontrowersyjne s¹ etyczne i zwi¹zane z bezpieczeñstwem antyterrorystycznym aspekty zapewnienia nieograniczonego dostêpu do
47
tego typu informacji . Termin implementacji tej kontrowersyjnej dyrektywy mija
w maju 2012 roku.
Dostêp do informacji o œrodowisku w prawie polskim
Normy prawa Unii Europejskiej, dotycz¹ce dostêpu do informacji o œrodowisku, w wiêkszoœci przypadków odnosz¹ siê do zak³adania obowi¹zków w zakresie
zapewnienia dostêpu do informacji na pañstwa cz³onkowskie. St¹d te¿ wiêkszoœæ
instrumentów omówionych powy¿ej znaleŸæ musi swoje odzwierciedlenie w systemach prawnych pañstw cz³onkowskich, wliczaj¹c w to Polskê48. Warto zaznaczyæ jednak, ¿e zarys podstawowych instrumentów dostêpu do informacji o œrodowisku istnia³ w Polsce na d³ugo przed przyst¹pieniem do Unii Europejskiej.
Najlepszym dowodem na to jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polski z 1997 roku.
Akt ten, podchodz¹cy w nowoczesny sposób do kwestii transparentnoœci, w dosyæ obszerny sposób odnosi siê do problematyki dostêpu i przetwarzania informacji. Artyku³ 54 ust. 1 zapewnia ka¿demu wolnoœæ wyra¿ania swoich pogl¹dów
oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, w tym tak¿e informacji dotycz¹cej ochrony œrodowiska. Obowi¹zki organów administracji publicznej w zakresie udostêpniania informacji publicznej okreœla art. 61 Konstytucji, zapewniaj¹cy dostêp do informacji publicznej (ust. 1), a nawet mo¿liwoœæ rejestrowania
46
47
48
Dz.U. UE z 2007 r., L 108/1.
M. Miciñska, Udzia³ spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska. Instrumenty administracyjnoprawne, Toruñ
2011, s. 58.
T. Jaroszyñski, Dostêp do dokumentów instytucji wspólnot europejskich w zakresie ochrony œrodowiska,
„Prawo i Œrodowisko” 2005, nr 1, s. 56.
63
Maciej Nyka
posiedzeñ organów kolegialnych (ust. 2). Wagê dostêpu do informacji o œrodowisku, jako informacji maj¹cej szczególne znaczenie, podkreœla art. 74 Konstytucji,
gwarantuj¹c w ust. 3 dostêp do informacji o stanie i ochronie œrodowiska. W œwietle powy¿szych faktów trudno nie zgodziæ siê z wiêkszoœci¹ doktryny, i¿ dostêp
do informacji o œrodowisku zyska³ w polskim systemie prawnym rangê zasady
49
prawa .
Problematyka dostêpu do informacji o œrodowisku, po licznych modyfikacjach i zmianach maj¹cych na celu jak najlepsze implementowanie norm miêdzynarodowych i Unijnych, znalaz³a swoje miejsce w ustawie z 3 paŸdziernika
2008 roku o udostêpnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale
spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddzia³ywania na œrodowi50
sko . Normy zawarte w tej ustawie, w szczególnoœci te odnosz¹ce siê do partycypacji publicznej, maj¹ charakter ogólny i rzutuj¹ na wiele szczegó³owych roz51
wi¹zañ z zakresu ochrony œrodowiska . Wskazuje to na horyzontalny charakter
tej ustawy, co z kolei oznacza, i¿ jest to druga – po ustawie Prawo ochrony œrodowiska – ustawa o tym charakterze w polskim systemie prawnym.
Ustawa, podobnie jak normy prawa miêdzynarodowego i unijnego, które
implementuje, nie ogranicza podmiotowo zakresu dostêpu do informacji o œrodo52
wisku . Artyku³ 4 ustawy mówi, ¿e ka¿dy ma prawo dostêpu do informacji o œrodowisku. Oznacza to, ¿e ka¿dy podmiot prawa polskiego ma prawo otrzymaæ dostêp do informacji o œrodowisku. Praktyczne znaczenie tego sformu³owania
oznacza, i¿ ka¿dy przebywaj¹cy na terenie Polski, bez wzglêdu na kwestie domicylu czy obywatelstwa, posiada podmiotowe prawo dostêpu do informacji o œro53
dowisku . Podmiotem zobowi¹zanym do udostêpnienia informacji bêd¹ organy
administracji publicznej oraz inne osoby fizyczne i prawne, o tyle, o ile wykonuj¹
one zadania przypisane organom administracji publicznej (art. 4, ust. 9). Ustawodawca stara siê zapewniæ pe³niejsze wykonywanie postanowieñ ustawy poprzez
przeciwdzia³anie odsy³ania podmiotu, poszukuj¹cego informacji o œrodowisku
od jednego organu administracji publicznej do drugiego, w zwi¹zku z brakiem
54
w³aœciwoœci . W takim przypadku na organie administracji publicznej spoczywa
obowi¹zek przekazania wniosku do odpowiedniego organu i poinformowanie
o tym wnioskodawcy (art. 19, ust. 2).
Zakres przedmiotowy informacji o œrodowisku, okreœlony w art. 9 ustawy, jest
to¿samy z rozwi¹zaniem przyjêtym w dyrektywie 2003/4/WE. Obejmuje on informacje dotycz¹ce stanu elementów œrodowiska, emisji, w tym odpadów promie49
50
51
52
53
54
64
Por. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy Prawa Ochrony Œrodowiska, Warszawa 2007, s. 77 i n.
Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227.
K. Gruszecki, Ustawa o udostêpnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddzia³ywania na œrodowisko. Komentarz, Wroc³aw 2009, s. 10.
Ibidem, s. 32.
M. Lewicki, Udostêpnianie informacji o œrodowisku, [w:] P. Korzeniowski (red.), Prawa i obowi¹zki przedsiêbiorców w ochronie œrodowiska. Zarys encyklopedyczny, Warszawa 2010, s. 77.
Ibidem, s. 74.
niotwórczych, a tak¿e zanieczyszczeñ, które wp³ywaj¹ lub mog¹ wp³yn¹æ na elementy œrodowiska, œrodków prawnych i planistycznych dotycz¹cych elementów
œrodowiska i jego ochrony, raportów na temat realizacji przepisów dotycz¹cych
ochrony œrodowiska, analiz kosztów i korzyœci oraz innych analiz gospodarczych
i za³o¿eñ wykorzystanych dla sporz¹dzania dokumentów i opracowañ z zakresu
ochrony œrodowiska, stanu zdrowia, bezpieczeñstwa i warunków ¿ycia ludzi,
oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych. Wyk³adnia logiczna powy¿szego artyku³u wskazuje, ¿e wymieniane w nim rodzaje dokumentów, opracowañ czy elementów œrodowiska maj¹ charakter przyk³adowy. Organy s¹ zobowi¹zane udostêpniaæ informacje, które znajduj¹ siê w ich posiadaniu lub te¿ s¹
55
dla nich przeznaczone (art. 8) .
Ustawa ró¿nicuje uprawnienia w zakresie dostêpu do informacji. Jako podstawowy w tym zakresie mo¿na uznaæ obowi¹zek publikowania przez organy administracji publicznej informacji (udostêpnianie czynne). W sytuacji, gdy podmiot uprawniony do informacji o œrodowisku nie mo¿e jej znaleŸæ w ramach
publicznie dostêpnych wykazach, jego prawo mo¿e zostaæ zrealizowane w ramach biernego udostêpniania informacji, a wiêc udostêpniania na wniosek.
Czynne udostêpnianie informacji o œrodowisku zosta³o uregulowane w rozdziale trzecim ustawy. Artyku³ 21 zawiera katalog kilkudziesiêciu ró¿nych rodzajów publikatorów, w których udostêpniane s¹ informacje o stanie œrodowiska.
Szczególne znaczenie ma udostêpnianie informacji w formie cyfrowej. Umo¿liwia ono po pierwsze, interoperacyjnoœæ tych publikatorów z systemami wyszukiwania informacji o œrodowisku funkcjonuj¹cymi w oparciu o normy prawa UE,
a po drugie, ³atwiejszy, szybszy i (co warto zauwa¿yæ) bardziej ekologiczny sposób dostêpu do informacji w porównaniu z tradycyjnymi, drukowanymi publikatorami. Wœród publikatorów elektronicznych najwiêksze znaczenie ma Biuletyn
Informacji Publicznej.
Bierne udostêpnianie informacji o œrodowisku jest realizowane na wniosek
osoby zainteresowanej. Dla obs³ugi wniosków Konwencja z Aarhus, podobnie jak
prawo unijne, przewiduj¹ utworzenie specjalnych punktów udzielania informacji o œrodowisku. Tego rodzaju jednostki zosta³y tak¿e stworzone na gruncie polskiej ustawy i funkcjonuj¹ w ramach jednostek administracji publicznej. Ustawa
pozostawia pewn¹ dowolnoœæ co do formy z³o¿enia wniosku. Forma z³o¿enia
wniosku ma wp³yw na formê odpowiedzi, poniewa¿ powinna zostaæ udzielona
w tej samej formie. W sytuacjach, gdy informacja nie wymaga wyszukiwania lub
w sytuacji zaistnienia klêski ¿ywio³owej czy zagro¿enia ¿ycia lub zdrowia ludzi,
kiedy istotna jest szybkoœæ reakcji, informacje s¹ udzielane ustnie na ustny wniosek. W pozosta³ych przypadkach form¹ preferowan¹ jest forma pisemna. Dla zapewnienia efektywnoœci prawa dostêpu do informacji o œrodowisku ustawodawca okreœli³ równie¿ maksymalne terminy oczekiwania na odpowiedŸ. Powinna
55
M. Miciñska, op. cit., s. 115.
65
Maciej Nyka
zostaæ udzielona bez zbêdnej zw³oki, lecz nie póŸniej ni¿ w ci¹gu miesi¹ca od daty
otrzymania wniosku. Jedynie sprawy wyj¹tkowo skomplikowane mog¹ byæ
za³atwiane d³u¿ej. W ich przypadku ustawodawca zarezerwowa³ dwumiesiêczny
termin na udzielenie odpowiedzi. Brak terminowego wywi¹zania siê z obowi¹zku poci¹ga za sob¹ ryzyko sankcji administracyjnej po z³o¿eniu za¿alenia na
nie za³atwienie sprawy w terminie lub po wniesieniu skargi na bezczynnoœæ.
Szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy podlega jednak ograniczeniu
pod postaci¹ obligatoryjnych i fakultatywnych przes³anek odmowy udzielenia
informacji. Dotycz¹ one jedynie kwestii rodzaju informacji, a wiêc stanowi¹ ograniczenie przedmiotowe zasady dostêpu do informacji. Sposób sformu³owania
tych ograniczeñ spotyka siê jednak z krytyk¹ ró¿nych œrodowisk. Doktryna prawa zwraca uwagê przede wszystkim na niedok³adn¹ implementacjê zapisów
dyrektywy 2003/4/WE. Zastrze¿enia, które nale¿y przytoczyæ na wstêpie, dotycz¹
braku uwzglêdnienia art. 4 ust. 2 dyrektywy, wprowadzaj¹cego istotny dla efektywnoœci funkcjonowania systemu, wymóg interpretowania powodów uniemo¿liwiaj¹cych udostêpnienie informacji w sposób zawê¿aj¹cy i uwzglêdniaj¹cy interes
56
spo³eczny, dotycz¹cy ujawnienia informacji . Mo¿na jednak uznaæ, ¿e w oparciu
o art. 7 k.p.a, nakazuj¹cy organom administracji publicznej za³atwianie spraw,
maj¹c na wzglêdzie interes spo³eczny i s³uszny interes stron postêpowania, powy¿sze niedostatki implementacyjne nie wp³ywaj¹ w a¿ tak istotny sposób na do57
stêpnoœæ informacji .
W artykule 16 ustawy znaleŸæ mo¿na dziesiêæ przes³anek odmowy udostêpniania informacji. Przypadki te obejmuj¹ ró¿ne powody zwi¹zane z ochron¹ tajemnicy
statystycznej, tajemnicy postêpowania, praw autorskich, danych osobowych, dokumentów dostarczonych dobrowolnie przez osoby prywatne z zastrze¿eniem
poufnoœci, dokumentów, których ujawnienie mog³oby spowodowaæ zagro¿enie
dla œrodowiska i bezpieczeñstwa ekologicznego, informacji handlowych, informacji o przedsiêwziêciach realizowanych na obszarach zamkniêtych, informacji
dotycz¹cych bezpieczeñstwa publicznego i obronnoœci oraz bezpieczeñstwa pañstwa. Po³owa z nich zosta³a jednak sformu³owana w sposób obligatoryjny, tj. bez
mo¿liwoœci uchylenia zakazu w sytuacji, gdy ich udostêpnienie nie naruszy³oby
¿adnego wa¿nego interesu. Doktryna jest zgodna, i¿ jest to powa¿ny b³¹d implementacyjny, gdy¿ w punkcie tym ustawodawca wyszed³ poza granice swobody
58
implementacyjnej dyrektywy 2003/4/WE . Dodatkowe przes³anki odmowy, tym
razem fakultatywnej, wprowadza art. 17 ustawy. Na jego podstawie istnieje mo¿liwoœæ odmowy udzielenia informacji w sytuacji, gdy realizacja tego prawa ozna56
57
58
66
M. Górski, Opinia dotycz¹ca projektu ustawy o udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach
odzia³ywania na œrodowisko, [w:] M. Sobolewski (red.), Zmiany w systemie ochrony œrodowiska Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, 2008, z. 5, s. 13.
M. Lewicki, Udostêpnianie informacji…, s. 73 i 74.
Por. J. Jendroœka (red.), Dostêp do informacji o œrodowisku i jego ochronie, Warszawa 2007; M. Miciñska,
Udzia³ spo³eczeñstwa…, s. 118.
cza³aby koniecznoœæ dokumentów bêd¹cych w trakcie opracowywania, dokumentów przeznaczonych do wewnêtrznego komunikowania siê, je¿eli wniosek
jest w sposób oczywisty niemo¿liwy do realizacji, lub, gdy wniosek jest sformu³owany w sposób zbyt ogólny.
Udzia³ spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska w prawie UE
Normy prawa Unii Europejskiej gwarantuj¹ udzia³ spo³eczeñstwa w procesach decyzyjnych zwi¹zanych z ochron¹ œrodowiska naturalnego. Jest to zgodne
z wyra¿onym w art. 15 ust. 1 TFUE d¹¿eniem do realizacji zasady otwartoœci.
Autorzy traktatu s³usznie zauwa¿aj¹ korelacjê pomiêdzy zapewnieniem uczestnictwa spo³eczeñstwa obywatelskiego a jakoœci¹ rz¹dów. Wskazówki zawarte
w Traktacie odnaleŸæ mo¿na w ca³ym szeregu ró¿nych dokumentów unijnych,
w których wprowadza siê i rozwija zasadê partycypacji spo³ecznej w ochronie
œrodowiska. Niew¹tpliwie najistotniejszym obszarem zaanga¿owania spo³eczeñstwa w dzia³ania maj¹ce na celu ochronê œrodowiska s¹ oceny oddzia³ywania na
œrodowisko. Dzieje siê tak w zwi¹zku z tym, ¿e procedura oceny oddzia³ywania
na œrodowisko dotyczy bardzo czêsto bezpoœredniego otoczenia cz³owieka, a jej
wynik bêdzie mia³ istotny wp³yw na œrodowisko, w którym ¿yje i jakoœæ ¿ycia
z tym œrodowiskiem powi¹zan¹.
Zasadnicze znaczenie dla zapewnienia realizacji zasady partycypacji publicznej w ochronie œrodowiska ma dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z 26 maja 2003 roku, przewiduj¹ca udzia³ spo³eczeñstwa w odniesieniu do
sporz¹dzania niektórych planów i programów w zakresie œrodowiska oraz zmieniaj¹ca w odniesieniu do udzia³u spo³eczeñstwa i dostêpu do wymiaru sprawiedliwoœci dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Jej podstawowym zadaniem
by³o implementowanie do wspólnotowego systemu prawnego postanowieñ
Konwencji z Aarhus z 1998 roku. Artyku³ 2 dyrektywy wprowadza ogólny zarys
efektywnego udzia³u spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji. Na udzia³ ten
sk³ada siê, po pierwsze, odpowiednie poinformowanie spo³eczeñstwa o podjêciu
prac nad utworzeniem lub zmian¹ takich planów; po drugie, nadanie spo³eczeñstwu uprawnieñ w zakresie wyra¿ania komentarzy i opinii w momencie, kiedy
uwagi te mog¹ jeszcze wywo³aæ realny wp³yw na kszta³t planów i programów.
Trzecim elementem jest obowi¹zek nie tyle uwzglêdnienia, co przynajmniej rozwa¿enia zasadnoœci uwag i wniosków, a czwartym, poinformowanie spo³eczeñstwa o podjêtych decyzjach oraz przyczynach i refleksjach, na których oparto decyzje wraz z poinformowaniem o wp³ywie spo³ecznym na podjête decyzje (art. 2
ust. 2).
Powy¿sza dyrektywa, poza wprowadzeniem ogólnych zasad udzia³u spo³ecznego w ochronie œrodowiska, implementowa³a je do podstawowych aktów
prawnych wymagaj¹cych na podstawie Konwencji z Aarhus udzia³u spo³eczne-
67
Maciej Nyka
go. Obejmuj¹ one dwie grupy problemów. Pierwszym z nich jest udzia³ spo³eczny w przeprowadzaniu ocen oddzia³ywania na œrodowisko, a drugim, udzia³
w podejmowaniu decyzji administracyjnych maj¹cych wp³yw na œrodowisko
naturalne. Przedstawicielem pierwszej grupy aktów jest dyrektywa Rady
85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsiêwziêæ dla œrodowiska. Drugi rodzaj norm reprezentuje dyrektywa 96/61/WE
dotycz¹ca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli.
Dyrektywa 2001/42/WE w sprawie oceny wp³ywu niektórych planów i programów na œrodowisko59 w art. 6 gwarantuje udzia³ spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji. Udzia³ ten zosta³ zagwarantowany przez wprowadzenie odpowiednio wczeœnie, w ramach procedury podejmowania decyzji œrodowiskowych,
udzia³u spo³ecznego pod postaci¹ wyra¿enia swojej opinii o projektach planów
i programów oraz towarzysz¹cym im sprawozdañ dotycz¹cych œrodowiska,
przed przyjêciem planu lub programu, lub poddaniem go procedurze ustawodawczej. Dyrektywa w tym samym artykule wskazuje na mo¿liwoœæ ograniczenia
udzia³u spo³ecznego jedynie do czêœci spo³eczeñstwa, które bêdzie bezpoœrednio zainteresowane ze wzglêdu na fakt bezpoœredniego oddzia³ywania planów
i programów na jego otoczenie. Plany i programy zosta³y w dyrektywie zdefiniowane dosyæ szeroko, gdy¿ uwzglêdnia siê w ich ramach przygotowywane
lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub te¿ przygotowywane przez organ do przyjêcia za poœrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rz¹d, plany i programy, niezale¿nie
od Ÿróde³ ich finansowania, a wiêc zarówno te finansowane ze Ÿróde³ krajowych, jak i te, w których podmiotem wspó³finansuj¹cym jest UE.
Democracy Versus Environmental Protection in the Light of Law
(Summary)
Throughout the ages environment was able to influence human right. It was however
just in the XXth century when human being has gained power to influence the nature at bigger scale. The interrelation between the type of political system and the protection of the
environment is intuitional. It can however be also confirmed both by statistical data and
real life cases from the modern history. The link between the democracy and better environment protection is not direct. It can be claimed that democratic political systems have
better instruments of providing forum for environmental consideration. The aim of this
work is to analyze democratic instruments of environment protection both in European
Union and Polish legal system. It analyses the levels of governance and the functioning of
implementation of international and European rules to Polish legal system. It may also be
a practical help for those who plan to use their democratic rights in order to put a pressure
on institutions in environmental problems of their interests.
59
68
Dz. Urz. L. 197/30 z dnia 21.07.2001.
ADAM BOCHENTYN*, JAKUB H. SZLACHETKO**
Administracyjnoprawna sytuacja dziecka
spe³niaj¹cego obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki
poza szko³¹ w œwietle polskiego prawa oœwiatowego
1.
Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e we wspó³czesnym œwiecie, przy stale rosn¹cej liczbie
regulacji prawnych, jednostka sta³a siê podmiotem niezliczonych praw i obowi¹zków. Na pe³n¹ ich konstrukcjê sk³adaj¹ siê zarówno przepisy rangi ustawowej,
tworzone w odpowiednim trybie i formie przez uprawnione organy pañstwowe,
jak i normy o charakterze prawnomiêdzynarodowym oraz akty wydawane na
podstawie upowa¿nieñ ustawowych, w tym zw³aszcza akty prawa miejscowego
oraz akty prawa zak³adowego (w stosunku do destynariuszy zak³adu).
Na sytuacjê administracyjnoprawn¹ obywatela sk³adaj¹ siê zarówno uprawnienia, jak i obowi¹zki jednostki, które konstytuowane s¹ przez normy prawa
administracyjnego. Oddzia³uj¹ one na adresata w sposób bezpoœredni, bez
udzia³u innego pomiotu, który dokona³by ich konkretyzacji w formie aktu administracyjnego, jak równie¿ w sposób poœredni, poprzez ich stosowanie przez organ administracji publicznej1. Wskazana prawid³owoœæ odnosi siê równie¿ do
przepisów umownie tworz¹cych dzia³ prawa nazwany prawem oœwiatowym, które
wprawdzie kszta³tuj¹ sytuacjê prawn¹ jednostki przewa¿nie w sposób bezpo2
œredni, czêsto jednak wymagaj¹ konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej .
*
**
1
2
Adam Bochentyn – asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego, Wydzia³ Prawa i Administracji,
Uniwersytet Gdañski.
Jakub H. Szlachetko – asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego, Wydzia³ Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdañski.
Szerzej na ten temat zob. T. B¹kowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w œwietle zasady pomocniczoœci, Warszawa 2007, s. 23 i n.; jak równie¿ tego samego autora, Sytuacja administracyjnoprawna,
[w:] E. Bojanowski, K. ¯ukowski (red.), Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojêæ,
Warszawa 2009, s. 422 i n.
Normy prawne wymagaj¹ce konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej zawiera ustawa z dnia
7 wrzeœnia 1991 r. o systemie oœwiaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 ze zm.), dalej u.s.o. Przyznaj¹ one dyrektorowi szko³y kompetencjê do wydawania decyzji administracyjnych dotycz¹cych wczeœniejszego
przyjêcia dziecka do szko³y podstawowej (art. 16 ust. 2 u.s.o.), odroczenia obowi¹zku szkolnego (art. 16
ust. 4 u.s.o.), spe³nienia obowi¹zku szkolnego i obowi¹zku nauki poza odpowiedni¹ placówk¹ (art. 16
ust. 8 u.s.o), skreœlenia z listy uczniów (art. 39 ust. 2 u.s.o.) oraz odmowy zezwolenia na indywidualny
tok nauki (art. 66 ust.1 u.s.o.).
69
Na sytuacjê administracyjnoprawn¹ dziecka istotny wp³yw ma forma, w jakiej spe³nia ono obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki, która przybiera przewa¿nie postaæ pobierania przez dziecko nauki w szkole w ramach zajêæ edukacyjnych. Polskie prawo oœwiatowe przewiduje równie¿ mo¿liwoœæ kszta³cenia dzieci
poza szko³¹. Zjawisko to, okreœlane w Polsce mianem „edukacji domowej”, ma
3
charakter globalny i stanowi niejako alternatywê dla szkolnej formy nauczania .
Ponadto wi¹¿e siê ono z przeniesieniem na rodziców dziecka zadañ zastrze¿onych dla organów oœwiatowych, a tym samym stanowi formê prywatyzacji realizacji tych¿e zadañ, nie wy³¹czaj¹c jednak zainteresowania ich rezultatami pod4
miotów administracji publicznej .
Adresowane do dziecka pobieraj¹cego naukê w formie edukacji domowej
normy prawa oœwiatowego, kszta³tuj¹ce jego uprawnienia i obowi¹zki, mo¿na
sklasyfikowaæ w trzech grupach. W pierwszej kolejnoœci dziecko takie, podobnie
jako wszyscy inni cz³onkowie spo³eczeñstwa, jest adresatem zagwarantowanego
w wielu aktach normatywnych prawa do nauki oraz obowi¹zku szkolnego i obowi¹zku nauki (ograniczonych podmiotowo do osób znajduj¹cych siê w okreœlonym przez przepisy prawne wieku). Ponadto dziecko takie jest podmiotem wielu
praw i obowi¹zków zwi¹zanych z posiadaniem przez nie statusu ucznia danej
szko³y. Nale¿y podkreœliæ, ¿e realizacja obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku
nauki poza szko³¹ nie niesie ze sob¹ zerwania wiêzi administracyjnoprawnej,
5
istniej¹cej pomiêdzy dzieckiem oraz szko³¹ i administracj¹ oœwiatow¹ . Ma to
istotne znaczenie dla jego sytuacji prawnej. Natomiast w trzeciej grupie znajduj¹
siê, okreœlone przez prawo oœwiatowe, specyficzne prawa i obowi¹zki, dotycz¹ce
wy³¹cznie dziecka nauczanego poza szko³¹.
2.
Polskie prawo oœwiatowe, kszta³tuj¹ce sytuacjê administracyjnoprawn¹
jednostki, determinowane jest przez regulacje wielu aktów prawa miêdzynarodowego. Szczególne znaczenie w tym zakresie posiada, ze wzglêdu na swój
6
uniwersalny charakter, Powszechna Deklaracja Praw Cz³owieka . Treœæ jej art. 26
ust. 1 wskazuje na prawo ka¿dego cz³owieka do nauki, która przynajmniej na
stopniu podstawowym powinna byæ bezp³atna, a ponadto konstytuuje obowi¹zek
edukacyjny na stopniu podstawowym. Z kolei art. 26 ust. 3 Deklaracji gwarantuje
3
4
5
6
70
T. B¹kowski, Zagadnienie „edukacji domowej” w prawie oœwiatowym a zasada pomocniczoœci, [w:] E. Ura
(red.), Jednostka, pañstwo, administracja – nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 22. Szerzej na temat edukacji
domowej, nie tylko w jej aspekcie prawnym, zob. M. Budajczyk, Edukacja domowa, Gdañsk 2004.
T. B¹kowski, Zagadnienie „edukacji domowej”..., s. 26.
M. Mo¿d¿eñ-Marcinkowski, Obowi¹zek nauki i obowi¹zek szkolny a „nauczanie domowe” – wybrane zagadnienia polityki prawa administracyjnego, [w:] J. £ukasiewicz (red.), Polityka administracyjna, Rzeszów 2008, s. 481.
Powszechna Deklaracja Praw Cz³owieka uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 10
grudnia 1948 r.
Administracyjnoprawna sytuacja dziecka spe³niaj¹cego obowi¹zek szkolny...
rodzicom prawo pierwszeñstwa w wyborze rodzaju nauczania, które ma byæ
dane ich dzieciom. Podobna regulacja znajduje siê w art. 13 Miêdzynarodowego
7
Paktu Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych , zgodnie z którym
pañstwa bêd¹ce jego stronami „uznaj¹ prawo ka¿dego do nauki”, z czym wi¹¿e
siê z kolei uznanie, ¿e „nauczanie podstawowe powinno byæ obowi¹zkowe,
bezp³atne i dostêpne dla wszystkich”. W Pakcie zawarto równie¿ zobowi¹zanie
jego sygnatariuszy do poszanowania wolnoœci rodziców (opiekunów prawnych)
wyboru dla swych dzieci szkó³ innych ni¿ szko³y za³o¿one przez w³adze
publiczne, odpowiadaj¹cych minimalnym wymaganiom w zakresie nauczania,
jakie mog¹ byæ ustalone lub zatwierdzone przez dane pañstwo. Z kolei w myœl art.
8
28 ust. 1 pkt a Konwencji o prawach dziecka , strony umowy uznaj¹ prawo
dziecka do nauki i w celu stopniowego realizowania tego prawa na zasadzie równych
szans, uczyni¹ nauczanie podstawowe obowi¹zkowym i bezp³atnym dla
wszystkich.
Podstawowa regulacja polskiego prawa oœwiatowego, maj¹ca zasadnicze
znaczenie dla sytuacji administracyjnoprawnej jednostki, zawarta zosta³a w Konstytucji RP9. Zgodnie z treœci¹ art. 70 ust. 1 ustawy zasadniczej: „Ka¿dy ma prawo
do nauki. Nauka do 18 roku ¿ycia jest obowi¹zkowa. Sposób wykonywania obowi¹zku szkolnego okreœla ustawa”. Wskazany przepis obok „prawa do nauki”
konstytuuje „obowi¹zek nauki” oraz „obowi¹zek szkolny”. Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e obowi¹zek szkolny jest niczym innym ni¿ kwalifikowan¹ form¹ obowi¹zku
nauki10, poniewa¿ jednak ustawodawca pos³uguje siê dwoma wskazanymi pojêciami na okreœlenie obowi¹zków o ró¿nym zakresie, warto zastanowiæ siê, kiedy
na dziecku spoczywa obowi¹zek nauki w postaci kwalifikowanej (obowi¹zek
szkolny), a kiedy „zwyk³y” obowi¹zek nauki. W œwietle obowi¹zuj¹cych obecnie
przepisów u.s.o. obowi¹zek szkolny dziecka rozpoczyna siê z pocz¹tkiem roku
szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko koñczy 7. rok ¿ycia11
i trwa on do ukoñczenia gimnazjum, nie d³u¿ej jednak ni¿ do skoñczenia 18. roku
¿ycia. Natomiast obowi¹zek nauki w postaci niekwalifikowanej spoczywa na osobie, która wywi¹za³a siê z obowi¹zku nauki w jego postaci szkolnej, tj. ukoñczy³a
gimnazjum i jednoczeœnie nie ukoñczy³a 18. roku ¿ycia, wraz z którym koñczy siê
7
8
9
10
11
Miêdzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych przyjêty przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 16 grudnia 1966 r. Zob. Dz.U. z 1977 r. Nr 38,
poz. 169.
Konwencja o prawach dziecka przyjêta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych
dnia 20 listopada 1989 r. Zob. Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
Zob. T. B¹kowski, Zagadnienie „edukacji domowej”..., s. 21.
Na wniosek rodziców obowi¹zkiem szkolnym mo¿e zostaæ objête, zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami, dziecko, które w danym roku kalendarzowym koñczy 6 lat. Natomiast od 1 wrzeœnia 2014 r.
obowi¹zkiem szkolnym maj¹ zostaæ objête wszystkie dzieci w tym wieku. Zob. ustawê z dnia 27
stycznia 2012 r. zmieniaj¹c¹ ustawê o zmianie ustawy o systemie oœwiaty oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 176).
71
12
dla niej obowi¹zkowa edukacja . Co do zasady, objête obowi¹zkiem nauki w formie niekwalifikowanej s¹ osoby w wieku 16–18 lat, mo¿e siê jednak zdarzyæ, ¿e
jednostka nie ukoñczy gimnazjum przed swoimi 18. urodzinami, w zwi¹zku
z czym nie stanie siê nigdy podmiotem tego obowi¹zku.
W œwietle regulacji u.s.o. obowi¹zek szkolny realizuje siê poprzez uczêszczanie do publicznej albo niepublicznej szko³y podstawowej i gimnazjum. Natomiast
obowi¹zek nauki spe³nia siê przez uczêszczanie do publicznej lub niepublicznej
szko³y ponadgimnazjalnej b¹dŸ przez uczêszczanie na zajêcia realizowane w formach pozaszkolnych, lub realizowane w ramach dzia³alnoœci oœwiatowej prowadzonej przez osoby prawne lub fizyczne oraz poprzez realizowanie przygotowania zawodowego u pracodawcy. Ponadto obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek
nauki mog¹ byæ spe³niane, zgodnie z treœci¹ art. 16 ust. 5b u.s.o., przez uczêszczanie do szko³y za granic¹ lub szko³y przy przedstawicielstwie dyplomatycznym innego pañstwa w Polsce. Uczeñ, który ukoñczy³ szko³ê ponadgimnazjaln¹ przed
skoñczeniem 18. roku ¿ycia, mo¿e równie¿ spe³niaæ obowi¹zek nauki przez uczêszczanie do szko³y wy¿szej. Za spe³nianie obowi¹zku szkolnego i obowi¹zku nauki uznaje siê równie¿ udzia³ dzieci i m³odzie¿y upoœledzonych umys³owo w stopniu g³êbokim w zajêciach rewalidacyjno-wychowawczych.
Z faktem uzyskania przez dziecko wieku, z którym prawo oœwiatowe ³¹czy
obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki, zwi¹zana jest odpowiedzialnoœæ
13
administracyjnoprawna jego rodziców . Wprawdzie podmiotem realizuj¹cym
wskazany obowi¹zek jest dziecko, jednak¿e osobami odpowiedzialnymi za tê realizacjê s¹ w³aœnie rodzice, co ma istotne znaczenie przy ewentualnym postêpowa14
niu egzekucyjnym . Zgodnie z treœci¹ art. 18 ust. 1 u.s.o., rodzice dziecka podlegaj¹cego obowi¹zkowi szkolnemu s¹ obowi¹zani do dope³nienia czynnoœci
zwi¹zanych ze zg³oszeniem dziecka do szko³y, zapewnienia regularnego uczêszczania dziecka na zajêcia szkolne, zapewnienia dziecku warunków umo¿liwiaj¹cych przygotowywanie siê do zajêæ, informowania w terminie do dnia 30
wrzeœnia ka¿dego roku dyrektora szko³y podstawowej lub gimnazjum, w obwodzie których dziecko mieszka, o realizacji obowi¹zku szkolnego spe³nianego
w sposób okreœlony w art. 16 ust. 5b u.s.o. Z kolei niespe³nianie obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku nauki podlega, w œwietle art. 20 ust. 1 u.s.o., egzekucji w try15
bie przepisów o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji . Przez niespe³nienie obowi¹zku nale¿y rozumieæ nieusprawiedliwion¹ nieobecnoœæ w okresie
jednego miesi¹ca na co najmniej 50% obowi¹zkowych zajêæ edukacyjnych
12
15
H. Babiuch, Realizacja obowi¹zku szkolnego w warunkach polskich, „Przegl¹d Prawa i Administracji”,
tom LXV, s. 70.
M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 91.
Zob. M. Pilch, Ustawa o systemie oœwiaty: komentarz, Warszawa 2012, s. 276.
Przy egzekucji obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku nauki zastosowanie znajd¹ dwa œrodki egzekucyjne – grzywna w celu przymuszenia, na³o¿ona na rodziców dziecka, oraz przymus bezpoœredni. Szerzej na ten temat zob. M. Czuba-W¹sowska, K. Mañko, Egzekucja obowi¹zku szkolnego i nauki,
Warszawa 2011, s. 150 i n.
72
13
14
w szkole lub zajêæ realizowanych w ramach dzia³alnoœci oœwiatowej prowadzonej
przez osoby prawne lub fizyczne, b¹dŸ przygotowania zawodowego u pracodawcy.
Na³o¿ony na dziecko przez polskie prawo oœwiatowe obowi¹zek szkolny oraz
obowi¹zek nauki, zgodnie z treœci¹ art. 16 ust. 8 u.s.o., mo¿e zostaæ spe³niony poza
szko³¹. Przewiduj¹ce tak¹ formê nauczania przepisy nie kszta³tuj¹ jednak sytuacji
prawnej dziecka oraz jego rodziców w sposób bezpoœredni, poniewa¿ dla
wywo³ania okreœlonego skutku wymagaj¹ aktu stosowania prawa. Wskazana regulacja przyznaje kompetencjê do wydania decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na spe³nienie obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku nauki poza szko³¹ dyrektorowi publicznej lub niepublicznej szko³y podstawowej, gimnazjum lub
szko³y ponadgimnazjalnej, do której dziecko zosta³o przyjête. Postêpowanie
w sprawie wydania decyzji administracyjnej mo¿e zostaæ wszczête jedynie na
wniosek rodzica dziecka, z³o¿one do dnia 31 maja wraz z opini¹ poradni
psychologiczno-pedagogicznej, oœwiadczeniem rodziców o zapewnieniu dziecku
warunków umo¿liwiaj¹cych realizacjê podstawy programowej obowi¹zuj¹cej na
danym etapie kszta³cenia oraz zobowi¹zaniem rodziców do przystêpowania
w ka¿dym roku szkolnym przez dziecko do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. W formie decyzji administracyjnej dyrektor mo¿e równie¿ cofn¹æ zezwolenia, je¿eli z odpowiednim wnioskiem wyst¹pi³ rodzic dziecka, je¿eli dziecko
z przyczyn nieusprawiedliwionych nie przyst¹pi³o do egzaminu klasyfikacyjnego, nie zda³o tego egzaminu b¹dŸ zezwolenie wydane zosta³o z naruszeniem prawa. Je¿eli natomiast rodzice, pomimo cofniêcia zezwolenia, w dalszym ci¹gu bêd¹
kontynuowali pozaszkolne nauczanie dziecka, ponios¹ za to odpowiedzialnoœæ
16
w ramach postêpowania egzekucyjnego .
3.
Polskie prawo oœwiatowe nie wskazuje dok³adnie, jakie przepisy reguluj¹ce
prawa i obowi¹zki uczniów nale¿y odnieœæ do dzieci realizuj¹cych obowi¹zek
szkolny i obowi¹zek nauki poza szko³¹. W zwi¹zku z tym przy okreœleniu sytuacji
tych dzieci nale¿y kierowaæ siê fundamentaln¹ zasad¹ systemów prawnych
wspó³czesnych pañstw demokratycznych, tj. zasad¹ równoœci wobec prawa oraz
17
sam¹ istot¹ edukacji domowej .
16
17
Zob. M. Pilch, Ustawa o systemie..., s. 292.
Podstawowym, wynikaj¹cym z przepisów u.s.o. obowi¹zkiem ucznia, którego adresatem nie bêdzie dziecko nauczane poza szko³¹, jest oczywiœcie obowi¹zek uczêszczania na zajêcia szkolne.
Z kolei uprawnieniem, którego nie da siê pogodziæ z edukacj¹ domow¹, jest np. prawo do korzystania z bezp³atnego transportu i opieki w czasie przewozu do szko³y lub zwrot kosztów przejazdu
œrodkami komunikacji publicznej, je¿eli droga dziecka z domu do szko³y przekracza 3 km (w przypadku uczniów klas I-IV szkó³ podstawowych) albo 4 km (w przypadku uczniów klas V i VI szkó³
podstawowych oraz uczniów gimnazjów).
73
Mimo, i¿ przepisy prawne nie wskazuj¹ na to wprost, nie ma ¿adnych podstaw, aby do dziecka nauczanego poza szko³¹ nie stosowaæ przepisu art. 92 ust. 1
u.s.o., zgodnie z którym ka¿dy uczeñ, z wyj¹tkiem uczniów szkó³ dla doros³ych,
objêty jest œwiadczeniami profilaktycznej opieki zdrowotnej oraz dotycz¹cych
18
tych œwiadczeñ regulacji szczegó³owych .
Do uczniów realizuj¹cych obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki poza
szko³¹ znajd¹ równie¿ zastosowanie przepisy dotycz¹ce ulg przy przejazdach
œrodkami transportu publicznego oraz regulacje dotycz¹ce prawa do legitymacji
szkolnej. W œwietle ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów œrodkami publicznego transportu zbiorowego19, uczeñ szko³y
podstawowej, gimnazjum, szko³y ponadgimnazjalnej (publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szko³y publicznej), nie d³u¿ej ni¿ do ukoñczenia 24. roku ¿ycia, ma prawo do ulgi 37% na przejazdy œrodkami publicznego transportu zbiorowego, kolejowego w poci¹gach osobowych, pospiesznych i ekspresowych na
podstawie biletów jednorazowych oraz do ulgi 49% na przejazdy tymi œrodkami
transportu lub œrodkami publicznego transportu zbiorowego, autobusowego
w komunikacji zwyk³ej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesiêcznych. Dokumentem poœwiadczaj¹cym uprawnienie do korzystania z ulgowych
przejazdów œrodkami publicznego transportu jest legitymacja szkolna20, któr¹
powinien otrzymaæ ka¿dy, równie¿ nauczany poza szko³¹, uczeñ przyjêty do
21
szko³y .
Uczniowi szko³y publicznej b¹dŸ niepublicznej, posiadaj¹cej uprawnienia
szko³y publicznej, przys³uguje prawo do otrzymywania pomocy materialnej
o charakterze socjalnym oraz motywacyjnym. Pomoc o charakterze socjalnym,
któr¹ mo¿e otrzymaæ równie¿ dziecko uczêszczaj¹ce do szko³y niepublicznej nieposiadaj¹cej uprawnieñ szko³y publicznej, obejmuje stypendium szkolne oraz
zasi³ek szkolny. Do œwiadczeñ pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym
nale¿y natomiast stypendium za wyniki w nauce lub za osi¹gniêcia sportowe, stypendium Prezesa Rady Ministrów, stypendium ministra w³aœciwego do spraw
oœwiaty i wychowania, stypendium ministra w³aœciwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Nie ma prawnych przeszkód, aby pomoc materialna o charakterze socjalnym zosta³a przyznana dziecku, które realizuje obowi¹zek
szkolny lub obowi¹zek nauki poza szko³¹, je¿eli znajduje siê ono w trudnej sytuacji materialnej wynikaj¹cej z niskich dochodów na osobê w rodzinie, b¹dŸ znalaz³o siê przejœciowo w takiej sytuacji z powodu zdarzenia losowego. W¹tpliwoœci
18
19
20
21
74
Podstawowa regulacja w tym zakresie znajduje siê w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o œwiadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze œrodków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 164,
poz. 1027 ze zm.).
Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440.
Zob. § 9 rozporz¹dzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 paŸdziernika 2002 r. w sprawie rodzajów
dokumentów poœwiadczaj¹cych uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów œrodkami
publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 179, poz. 1495 ze zm.).
Zob. § 24 ust. 1 rozporz¹dzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie œwiadectw, dyplomów pañstwowych i innych druków szkolnych (Dz.U. Nr 97, poz. 624).
budzi natomiast zasadnoœæ wydawania zezwoleñ na edukacjê domow¹ w takich
sytuacjach uzasadniaj¹cych przyznanie stypendium szkolnego, jak brak w rodzinie umiejêtnoœci wype³niania funkcji opiekuñczo-wychowawczych czy te¿ alkoholizm. Zachodzi w tej kwestii powa¿na w¹tpliwoœæ, czy w rodzinie takiej zostan¹ dziecku zapewnione warunki umo¿liwiaj¹ce realizacjê podstawy
programowej obowi¹zuj¹cej na danym etapie kszta³cenia, co stanowi podstawow¹ przes³ankê wyra¿enia zgody na pozaszkoln¹ formê nauczania.
Nieco bardziej z³o¿ony problem stanowi mo¿liwoœæ przyznania dziecku pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Uzyskanie stypendium za wyniki w nauce b¹dŸ stypendium za osi¹gniêcia sportowe zosta³o uzale¿nione od
spe³nienia przez ucznia dwóch warunków. O ile istnieje mo¿liwoœæ, ¿e dziecko
edukowane w domu spe³ni pierwszy z wymogów, tj. uzyska, na podstawie egzaminu klasyfikacyjnego, wysok¹ œredni¹ ocen b¹dŸ osi¹gnie wysokie wyniki we
wspó³zawodnictwie sportowym na szczeblu co najmniej miêdzyszkolnym, o tyle
niemo¿liwe jest spe³nienie przez to dziecko drugiego warunku, tj. otrzymanie co
najmniej oceny dobrej z zachowania. Z regulacji u.s.o. oraz rozporz¹dzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i s³uchaczy oraz przeprowa22
dzania sprawdzianów i egzaminów w szko³ach publicznych , wyraŸnie wynika,
¿e dziecku realizuj¹cemu obowi¹zek nauki poza szko³¹ nie ustala siê oceny z zachowania. Co ciekawe, u.s.o. przewiduje wyj¹tki od wskazanego warunku, jednak¿e jedynie w przypadku uczniów szkó³ policealnych oraz szkó³ dla doros³ych.
Je¿eli chodzi natomiast o warunki przyznania stypendiów Prezesa Rady Ministrów, ministra w³aœciwego do spraw oœwiaty i wychowania oraz ministra
w³aœciwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, to nie ma prawnych przeszkód, aby mog³y one zostaæ spe³nione przez dziecko realizuj¹ce obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki poza szko³¹. Nie mo¿na przecie¿ wykluczyæ,
¿e dziecko takie uzyska bardzo wysok¹ œredni¹ ocen, bêdzie wykazywa³o szczególne uzdolnienia w co najmniej jednej dziedzinie wiedzy czy te¿ uzyska tytu³ laureata olimpiady przedmiotowej. Inn¹ kwesti¹ jest natomiast to, czy dana szko³a
(samorz¹d uczniowski, rada pedagogiczna, dyrektor szko³y) wytypuje do otrzymania odpowiedniego stypendium dziecko, które wprawdzie znajduje siê na liœcie jej uczniów, jednak¿e naukê pobiera poza ni¹.
Dziecko realizuj¹ce obowi¹zek nauki lub obowi¹zek szkolny w formie pozaszkolnej pozostaje u¿ytkownikiem zak³adu administracyjnego, jakim jest szko³a.
W zwi¹zku z tym na jego sytuacjê administracyjnoprawn¹ sk³adaj¹ siê równie¿
prawa i obowi¹zki adresowane do uczniów danej szko³y, uregulowane przez jej
23
statut b¹dŸ inne wewn¹trzszkolne akty prawne. Bez w¹tpienia do dziecka po22
23
Dz.U. Nr 83, poz. 562 ze zm.
Statut szko³y powinien zostaæ opracowany zgodnie z wytycznymi rozporz¹dzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola
oraz publicznych szkó³ (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.).
75
bieraj¹cego naukê w formie edukacji domowej nie znajdzie w ogóle zastosowania
znaczna czêœæ tych¿e regulacji, m.in. uregulowane w statucie prawo do zg³oszenia nieprzygotowania do zaj¹æ czy te¿ obowi¹zek usprawiedliwiania, w okreœlonym terminie i formie, nieobecnoœci na zajêciach edukacyjnych. Inne natomiast
regulacje bêd¹ obowi¹zywaæ ucznia jedynie w okreœlonych sytuacjach, np. obowi¹zek dbania o schludny wygl¹d oraz noszenie odpowiedniego stroju, w przypadku, gdy uczeñ znajdzie siê na terenie szko³y, bior¹c chocia¿by udzia³ w nad24
obowi¹zkowych zajêciach pozalekcyjnych .
Dziecku nauczanemu poza szko³¹ przys³uguje równie¿ prawo do uczestniczenia w szkole w nadobowi¹zkowych zajêciach pozalekcyjnych na tych samych
prawach co inni uczniowie. Ponadto szko³a powinna mu zapewniæ, równie¿ na
tych samych zasadach co innym dzieciom zapisanym do szko³y, mo¿liwoœæ korzystania z pomieszczeñ do nauki z niezbêdnym wyposa¿eniem, biblioteki, œwietlicy, gabinetu profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, zespo³u urz¹dzeñ
sportowych i rekreacyjnych, pomieszczeñ administracyjno-gospodarczych.
Niezwykle istotnym uprawnieniem przys³uguj¹cym dziecku spe³niaj¹cemu
obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki poza szko³¹ jest prawo do otrzymania
œwiadectwa ukoñczenia poszczególnych klas danej szko³y, obwarowane jednak
obowi¹zkiem wczeœniejszego zdania egzaminów klasyfikacyjnych z zakresu czêœci podstawy programowej obowi¹zuj¹cej na danym etapie kszta³cenia, uzgodnionej na dany rok szkolny z dyrektorem szko³y, przeprowadzonych zgodnie
25
z odpowiednimi przepisami przez szko³ê, której dyrektor zezwoli³ na spe³nianie
obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku nauki poza szko³¹. Zaliczenie egzaminu
klasyfikacyjnego jest nie tylko podstaw¹ do otrzymania przez dziecko œwiadectwa szkolnego, lecz równie¿ obowi¹zkiem dziecka, od którego uzale¿niona jest
mo¿liwoœæ kontynuowania nauczania domowego.
Egzamin klasyfikacyjny, który musi zdaæ uczeñ spe³niaj¹cy obowi¹zek szkolny lub obowi¹zek nauki poza szko³¹, nie obejmuje obowi¹zkowych zajêæ edukacyjnych z techniki, zajêæ technicznych, plastyki, muzyki, zajêæ artystycznych i wychowania fizycznego oraz dodatkowych zajêæ edukacyjnych. W celu jego
przeprowadzenia dyrektor, który zezwoli³ na edukacjê domow¹, powinien
powo³aæ komisjê egzaminacyjn¹, sk³adaj¹c¹ siê z przewodnicz¹cego, którym jest
ten¿e dyrektor lub nauczyciel zajmuj¹cy w tej szkole inne stanowisko kierownicze oraz nauczycieli obowi¹zkowych zajêæ edukacyjnych okreœlonych w szkolnym planie nauczania dla odpowiedniej klasy. Egzamin odbywa siê w formie pisemnej i ustnej, nie póŸniej ni¿ w dniu poprzedzaj¹cym dzieñ zakoñczenia
rocznych zajêæ dydaktyczno-wychowawczych, uzgodnionym z uczniem i jego
24
25
76
Zob. M. Czuba-W¹sowska, K. Mañko, Egzekucja obowi¹zku...., s. 88.
W chwili obecnej kwestia ta jest uregulowana w rozporz¹dzeniu Ministra Edukacji Narodowej
z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania
uczniów i s³uchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szko³ach publicznych,
wydanym w oparciu o delegacjê ustawow¹ zawart¹ w art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o.
rodzicami (prawnymi opiekunami). Ponadto przewodnicz¹cy komisji wraz z uczniem oraz jego rodzicami (prawnymi opiekunami) powinien ustaliæ liczbê zajêæ
edukacyjnych, z których uczeñ mo¿e zdawaæ egzaminy w ci¹gu jednego dnia. Je¿eli natomiast uczeñ z przyczyn usprawiedliwionych nie przyst¹pi³ do egzaminu
w wyznaczonym dniu, ma prawo przyst¹piæ do niego w dodatkowym terminie
wyznaczonym przez dyrektora szko³y.
4.
Przedstawione w niniejszym artykule rozwa¿ania prowadz¹ do konkluzji, ¿e
wraz ze zmian¹ sposobu realizacji obowi¹zku szkolnego lub obowi¹zku nauki ze
szkolnego na pozaszkolny, dziecko pozostaje w dalszym ci¹gu podmiotem praw
i obowi¹zków, zwi¹zanych ze statusem ucznia. Bez w¹tpienia jednak nastêpuje
pogorszenie jego sytuacji prawnej, co wynika przede wszystkim z na³o¿enia na
niego obowi¹zku zdawania egzaminu klasyfikacyjnego. W tym miejscu warto
wspomnieæ o problemie prawnej dyskryminacji takiego dziecka wzglêdem dzieci
pobieraj¹cych naukê w szkole, które nie zosta³y przez ustawodawcê zobowi¹zane
do zdawania egzaminów klasyfikacyjnych, z wyj¹tkiem sytuacji, gdy ich nieobecnoœæ na zajêciach przekracza po³owê czasu przeznaczonego na te zajêcia w szkol26
nym planie nauczania .
Za naruszenie zasady równoœci wobec prawa mo¿na uznaæ równie¿ sankcjê,
jak¹ u.s.o. wi¹¿e z niezdaniem przez dziecko egzaminu klasyfikacyjnego, tj. cofniêcie przez dyrektora zezwolenia na edukacjê domow¹. Nale¿y podkreœliæ, ¿e
w stosunku do dzieci realizuj¹cych obowi¹zek nauki i obowi¹zek szkolny w formie szkolnej przepisy prawa oœwiatowego nie s¹ tak surowe, poniewa¿ przewiduj¹ mo¿liwoœæ powtarzania roku w sytuacji nieuzyskania promocji do klasy na27
stêpnej .
Nale¿y podkreœliæ, ¿e przepisy polskiego prawa oœwiatowego, reguluj¹ce zagadnienie prawa do nauki i obowi¹zku nauki, bez w¹tpienia s¹ zgodne ze standardami wyznaczonymi przez liczne akty prawa miêdzynarodowego, jednoczeœnie jednak pozostaj¹ one w wyraŸnej sprzecznoœci z jedn¹ z podstawowych zasad
konstytucyjnych, tj. zasad¹ pomocniczoœci. Ju¿ sama konstrukcja obowi¹zku
szkolnego oraz obowi¹zku nauki narusza wskazan¹ zasadê, co jednak mo¿na
t³umaczyæ tym, ¿e w œwiadomoœci spo³ecznej, nie tylko w Polsce, lecz równie¿
28
w skali globalnej, obligatoryjnoœæ edukacji uznaje siê za swego rodzaju dogmat .
Akceptacja zasadnoœci istnienia obowi¹zku szkolnego i obowi¹zku nauki nie
mo¿e jednak obejmowaæ prawnych ograniczeñ w zakresie form realizacji tych
obowi¹zków. W zwi¹zku z tym zasadne by³oby w tym przedmiocie zrównanie
26
27
28
Zob. T. B¹kowski, Zagadnienie „edukacji domowej”..., s. 28; M. Budajczyk, Edukacja domowa..., s. 48.
T. B¹kowski, Zagadnienie „edukacji domowej”..., s. 27.
T. B¹kowski, Administracyjnoprawna sytuacja …, s. 111–112.
77
formy szkolnej z form¹ pozaszkoln¹, funkcjonuj¹c¹ pod pojêciem edukacji domo29
wej .
Administrative and Legal Situation of a Child Fulfilling School Obligation
or Compulsory Education Requirement Outside School in the Llight
of Polish Educational Law
(Summary)
Rights and obligations of the home educated child can be divided into three groups. Firstly, the child is the recipient of the right to education and the duty of education. Secondly,
it is the subject of many rights and responsibilities associated with the status of the student.
Furthermore, it should be emphasized that in Poland the implementation of compulsory
education or obligation to learn outside the school does not mean independence of the public administration. The third group consists of the specific rights and obligations imposed
only on the child taught outside the classroom. The aim of this paper is to present and discuss all these rights and obligations.
29
78
Ibidem, s. 113.
BART£OMIEJ KOZEK*
Zielony Nowy £ad – nowa umowa spo³eczna
Wstêp
Spoœród wielu pomys³ów na urz¹dzenie stosunków miêdzy pañstwem,
spo³eczeñstwem i gospodark¹ idea Zielonego Nowego £adu zyska³a szczególnie
du¿o uwagi. W ujêciu skrótowym mo¿na uznaæ, ¿e polega ona na skanalizowaniu
inwestycji publicznych i prywatnych w te sektory ekonomii, które daj¹ najwiêksze mo¿liwoœci ³¹czenia tworzenia miejsc pracy z ochron¹ œrodowiska, w szczególnoœci zaœ z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych przyczyniaj¹cych siê do
1
zmian klimatu. Idea ta – pod wp³ywem krytyk i dyskusji – zaczê³a ewoluowaæ
w czasie, uwzglêdniaj¹c w kolejnych interpretacjach kwestie genderowe, zwi¹zane
z polityk¹ spo³eczn¹ i inwestycjami w wysokiej jakoœci us³ugi publiczne.
W poruszaniu tych ostatnich kwestii zbli¿a siê do pojêcia „ekonomii opieki”,
2
w Polsce popularyzowanemu przez Think Tank Feministyczny Ewy Charkiewicz. Skupia siê ono na dowartoœciowaniu wykonywanej g³ównie przez kobiety
pracy reprodukcyjnej (np. wychowywanie dzieci czy opieka nad osobami starszymi), która pozostaje niezbêdna dla prawid³owego funkcjonowania gospodarki
produkcji. Dowartoœciowanie to powinno przyj¹æ formê podzia³u kosztów
spo³ecznej reprodukcji miêdzy gospodarstwami domowymi a w³adzami publicznymi, co stoi w kontrze do neoliberalnej praktyki prywatyzacji us³ug publicznych
(takich jak ochrona zdrowia) i infrastruktury opiekuñczej (¿³obki, przedszkola),
przerzucaj¹c odpowiedzialnoœæ za ich dostarczenie na rynek, a ich op³acanie na
3
korzystaj¹ce z nich jednostki .
Jak widaæ z tego bardzo przecie¿ pobie¿nego wymienienia g³ównych za³o¿eñ
Zielonego Nowego £adu, pozostaje on sceptyczny wzglêdem ekonomicznego
monetaryzmu i wiary w to, ¿e nieograniczany regulacjami i podatkami wolny ry*
1
2
3
Bart³omiej Kozek – wspó³pracownik Zielonego Instytutu – think-tanku promuj¹cego zielon¹ politykê, publicysta magazynu „Zielone Wiadomoœci”.
Gender aspect of the Green New Deal, 23.09.2009 – raport ze spotkania WG FEMM-Greens/EFA in
the EU.
http://www.ekologiasztuka.pl/think.tank.feministyczny, 24.12.2011.
E. Charkiewicz, A. Zachorowska-Mazurkiewicz (red.), Gender i ekonomia opieki, Warszawa 2009.
79
Bart³omiej Kozek
nek zapewni efektywn¹ alokacjê zasobów, realizuj¹c¹ zasady trwa³ego, zrównowa¿onego rozwoju ekologicznego, spo³ecznego i ekonomicznego. Wœród powodów takiego stanu rzeczy wymienia siê brak uwzglêdniania w funkcjonowaniu
gospodarki zjawiska kosztów zewnêtrznych – nie ujêtych w kosztach dzia³ania
przedsiêbiorstw skutków ich funkcjonowania na œrodowisko i spo³eczeñstwo, takich jak np. zanieczyszczenie wód i powietrza wraz z towarzysz¹cym im wzrostowi
kosztów opieki medycznej z powodu pogorszenia stanu zdrowia. Oznacza to integrowanie ze sob¹ dotychczas traktowanych jako osobne dziedziny polityk gospodarczych, spo³ecznych i ekonomicznych. Pokazuje to jak bardzo rozleg³¹, wrêcz
holistyczn¹ wizj¹ zmian niezbêdnych do poprawy jakoœci ¿ycia jest Zielony Nowy
£ad. By zilustrowaæ ten fakt lepiej, postaram siê pokrótce pokazaæ, jakie zmiany uznaje siê za konieczne do jego urzeczywistnienia i jak¹ wizjê relacji miêdzy instytucjami publicznymi, spo³eczeñstwem oraz rynkiem pragnie siê urzeczywistniæ.
1. Kapitalizm na zielonej smyczy
Choæ Zielony Nowy £ad jest koncepcj¹, któr¹ zainteresowa³y siê ró¿norodne
4
organizacje – od brytyjskiej Fundacji Nowej Ekonomii (NEF) , poprzez europej5
skie zwi¹zki zawodowe, a¿ po agendê Narodów Zjednoczonych – UNDP – to
najwiêksz¹ uwagê zyska³a ona ze strony zielonych si³ politycznych. W³asne Zielo6
ne Nowe £ady przygotowywa³y partie zielonych od Kanady a¿ po Now¹ Zelan7
diê . Najbardziej zaawansowani w jego u¿yciu s¹ jednak zieloni w Europie – zarówno na poziomach krajowych, jak i na kontynentalnym. Europejska Partia
8
Zielonych (EPZ) rozpoczê³a intensywne prace nad rozwojem koncepcji jeszcze
w 2008 roku, kiedy na dobre rozszala³ siê globalny kryzys ekonomiczny, bêd¹cy –
ich zdaniem – efektem deregulacji i towarzysz¹cego temu zjawisku rozrostowi sektora finansowego, poszukuj¹cego zysków w kreowaniu kolejnych baniek spekulacyjnych zamiast w inwestycjach w realn¹ gospodarkê.
9
W stanowisku Europejskich Zielonych – „WeŸmy kapitalizm na zielon¹ smycz”
– wyczytaæ mo¿emy postulaty ekonomiczne, które ta rodzina polityczna rozwija³a od lat, jak i nowe, dostosowane do ewolucji globalnej gospodarki, globalizacji
oraz integracji europejskiej. Jako Ÿród³a kryzysu wyró¿niono deregulacjê systemu
finansowego (likwidacja ograniczeñ zwi¹zanych z ³¹czeniem dzia³alnoœci oszczêdnoœciowej oraz inwestycyjnej banków, prywatyzacja us³ug publicznych i zabezpieczeñ spo³ecznych, takich jak emerytury, likwidacja barier dotycz¹cych
przejêæ instytucji finansowych przez inne podmioty, tworz¹ce banki „zbyt du¿e,
4
5
6
7
8
9
80
http://www.neweconomics.org/, 24.12.2011.
http://www.beta.undp.org/undp/en/home.html, 24.12.2011.
http://greenparty.ca/stimulus-package, 24.12.2011.
http://www.greens.org.nz/gnd, 24.12.2011.
http://europeangreens.eu/, 24.12.2011.
http://www.zieloni2004.pl/news-2942.htm, 24.12.2011.
¿eby upaœæ”) i towarzysz¹cy jej wzrost poziomu zad³u¿enia. Mieszanka rosn¹cych nierównoœci spo³ecznych, niskich stóp procentowych oraz coraz mniej progresywnego opodatkowania, w po³¹czeniu z dominuj¹cym modelem konsumpcji
dla wielu gospodarstw domowych w Ameryce Pó³nocnej i Europie Zachodniej
prowadzi³a do wzrostu zad³u¿enia gospodarstw domowych.
Jako receptê na kryzys EPZ sugerowa³a m.in. wprowadzenie podatku Tobina/
Spahna od transakcji finansowych, sprawdzanie wiarygodnoœci wszelkich instrumentów finansowych poprzez now¹, europejsk¹ Fundacjê Testowania Us³ug Finansowych, zakazanie krótkiej sprzeda¿y papierów wartoœciowych, a tak¿e
wprowadzenie ograniczeñ w przejmowaniu kontroli w przedsiêbiorstwach przez
krótkoterminowy kapita³ spekulacyjny. Zaklêty kr¹g, w którym prywatne agencje ratingowe oceniaj¹ firmy, które im za to p³ac¹, a w ostatnim czasie zaczynaj¹
de facto decydowaæ o losach demokratycznie wybranych rz¹dów, mia³oby przerwaæ powo³anie niezale¿nej, europejskiej agencji ratingowej. Co ciekawe, pomys³
ten (podobnie jak i opodatkowanie transakcji finansowych), do niedawna traktowane jako „radykalne”, dziœ s¹ powa¿nie dyskutowane w europejskich instytucjach oraz na miêdzyrz¹dowych spotkaniach.
Szczególnie wartym odnotowania raportem jest publikacja NEF „A Green
New Deal. Joined-up policies to solve the triple crunch of the credit crisis, climate
10
change and high oil prices” . Jego opracowaniem zajê³a siê pracuj¹ca ju¿ od 2007
roku grupa robocza, z³o¿ona z osób od lat zajmuj¹cych siê tematyk¹ ekonomiczn¹
i ekologiczn¹. W jej sk³ad weszli m.in. szef dzia³u ekonomicznego brytyjskiego
liberalno-lewicowego dziennika „Guardian”, Larry Elliott, by³y dyrektor Przyjació³ Ziemi (Friends of the Earth), Tony Jupiter, a tak¿e ówczesna eurodeputowana, a dzisiejsza jedyna reprezentantka Partii Zielonych Anglii i Walii w Izbie
Gmin, Caroline Lucas. Zwracaj¹c uwagê na trzy globalne kryzysy – finansowy,
klimatyczny, a tak¿e zbli¿aj¹cy siê kryzys energetyczny – autorki i autorzy porównuj¹ wysi³ek, potrzebny do ich rozwi¹zania, do wysi³ku spo³ecznego podczas II
wojny œwiatowej.
Przesadzaj¹? Popatrzmy na krótkie i niekompletne wyliczenie zadañ, stoj¹cych przed Wielk¹ Brytani¹, zaprezentowane w publikacji NEF. Ka¿dy budynek
powinien nie tylko pobieraæ, ale tak¿e wytwarzaæ energiê. Wymagaæ to bêdzie
wyszkolenia „armii wêglowej” – robotników, zajmuj¹cych siê docieplaniem domów czy instalowaniem paneli fotowoltaicznych na dachach szkó³, urzêdów
i mieszkañ. Polityka Banku Anglii musi s³u¿yæ zapewnianiu przystêpnego kredytu potrzebnego do finansowania tego typu inicjatyw. Rozrost sektora finansowego, który w poszukiwaniu wiêkszych zysków skupi³ siê na rozwijaniu coraz bardziej wyrafinowanych narzêdzi finansowych, musi zostaæ poddany regulacji tak,
by ich œrodki finansowe z powrotem zaczê³y s³u¿yæ „realnej gospodarce”. Szczególna uwaga powinna zostaæ poœwiêcona unikaniu p³acenia podatków za po10
http://www.neweconomics.org/sites/neweconomics.org/files/A_Green_New_Deal_1.pdf, 24.12.2011.
81
Bart³omiej Kozek
moc¹ transferowania zysków do rajów podatkowych. Mo¿na to osi¹gn¹æ poprzez
wprowadzenie miêdzynarodowych regu³ ksiêgowania dzia³alnoœci firm ponadnarodowych poprzez wymóg wykazywania zysków i strat w ksiêgach rachunkowych w rozbiciu na poszczególne kraje, w których prowadz¹ swoj¹ dzia³alnoœæ.
Na dobre prace nad doprecyzowaniem projektu ruszy³y wraz z powstaniem
11
Zielonej Fundacji Europejskiej (GEF) – think-tanku zielonej polityki na szczeblu
europejskim, dostarczaj¹cego analiz mo¿liwoœci zwi¹zanych z inwestycjami
w rozwój odnawialnych Ÿróde³ energii, transportu zbiorowego czy energoosz12
czêdnego budownictwa . Efektem tych dzia³añ jest rosn¹cy zestaw publikacji,
zajmuj¹cy siê miêdzy innymi polityk¹ makroekonomiczn¹, przemys³ow¹, transportow¹ czy te¿ dotycz¹c¹ polityki regionalnej Unii Europejskiej. Jedna z naj13
nowszych, „Funding the Green New Deal: Building a Green Financial System” ,
14
przygotowana przez globalny think tank Re-Define , prezentuje szczegó³owe zalecenia dotycz¹ce znajdowania zasobów dla finansowania ambitnych inwestycji
infrastrukturalnych. Zdaniem autorów publikacji, najwiêkszy problem tkwi
w niedostrzeganiu przez aktorów rynkowych d³ugofalowych korzyœci zwi¹zanych z inwestycjami, na przyk³ad w odnawialne Ÿród³a energii. Wymagaj¹ one
wiêkszych funduszy pocz¹tkowych na rozruch inwestycji, ale z czasem, dziêki
uniezale¿nieniu od, g³ównie importowanych przez Uniê Europejsk¹, nieodnawialnych paliw kopalnych, spadaj¹ ich koszty eksploatacji. Innym problemem,
dotykaj¹cym g³ównie sektor efektywnoœci energetycznej, jest fakt, ¿e rzekomy
homo economicus w rzeczywistoœci spo³ecznej i ekonomicznej nie traktuje równorzêdnie jednego euro zarobionego od zaoszczêdzonego. Œwiadczy o tym choæby
podejœcie dezawuuj¹ce wp³yw wymiany ¿arówek na sytuacjê ekonomiczn¹ gospodarstw domowych, prowadz¹ce do rezygnacji z potencja³u wygenerowanego
ze zmniejszonego zu¿ycia energii.
2. Zatrzymaæ wêgiel w ziemi
Jakie dzia³ania proponuj¹ twórcy raportu GEF i Re-Define? Jednym z podstawowych by³oby opodatkowanie szkodliwej ekologicznie dzia³alnoœci gospodarczej za pomoc¹ podatku wêglowego i w³¹czania kolejnych sektorów przemys³u
do systemu unijnego handlu emisjami. UE powinna mieæ mo¿liwoœæ – w sytuacji,
gdy cena emisji dwutlenku wêgla spadnie poni¿ej 30 euro, który to pu³ap uznawany jest za graniczny, jeœli o stymulowanie odchodzenia od paliw kopalnych
chodzi – zmniejszaæ iloœæ dostêpnych na rynku pozwoleñ emisyjnych, a tak¿e
wprowadziæ ogólnoeuropejski podatek wêglowy. Móg³by on obejmowaæ tylko te
11
12
13
14
82
http://gef.eu/, 24.12.2011.
http://greennewdeal.eu, 24.12.2011.
Funding the Green New Deal: Building a Green Financial System, Brussels 2011, http://www.gef.
eu/fileadmin/user_upload/Publications/GEF-Funding_the_GND_web_final.pdf, 24.12.2011.
http://www.re-define.org/, 24.12.2011.
sektory, które nie zosta³y w³¹czone do handlu emisjami, byæ wprowadzanym jedynie w momencie zni¿ki kursu CO2 za tonê poni¿ej okreœlonego pu³apu (tak jak
teraz, kiedy siêgn¹³ on jedynie 7 euro), albo te¿ byæ wprowadzonym niezale¿nie
od handlu emisjami. Wszystko mia³oby zale¿eæ od politycznej woli europejskich
przywódców i kierunku transformacji europejskiej gospodarki w stronê niskowêglow¹.
Pozyskane w ten sposób œrodki mo¿na by przeznaczyæ z jednej strony na
ograniczenie publicznych deficytów, które w niektórych krajach (takich jak Grecja, W³ochy czy Hiszpania) z ró¿nych powodów przyjê³y niepokoj¹ce rozmiary,
ale tak¿e na wsparcie finansowe dla badañ, rozwoju i komercyjnego wdra¿ania
nowych technologii efektywnoœci energetycznej oraz produkcji energii ze Ÿróde³
odnawialnych. Wprowadzenie podatku wêglowego pozwoli³oby tak¿e na urzeczywistnienie sk³adaj¹cej siê na Zielony Nowy £ad idei ekologicznej reformy podatkowej – przesuwania opodatkowania z pracy i dochodu (przy zachowaniu
progresywnego charakteru skali podatkowej) na zanieczyszczenia, konsumpcjê
15
oraz akumulacjê zasobów finansowych . Rolê dla podatków ekologicznych jeszcze w latach 20. XX wieku przygotowa³ ekonomista Artur Pigou. Jego zdaniem,
poza podatkami maj¹cymi na celu pozyskanie dochodów dla bud¿etów w³adz
publicznych powinny istnieæ tak¿e podatki innego typu, które maj¹ za zadanie
zrekompensowaæ negatywne koszty zewnêtrzne dzia³alnoœci gospodarczej – docelowo do poziomu równowa¿¹cego szkody przez ni¹ wyrz¹dzon¹. W podatkach
tego typu pozyskiwanie œrodków finansowych, choæ istotne, jest mniej wa¿ne ni¿
zniechêcenie do dzia³alnoœci, szkodz¹cej œrodowisku i spo³eczeñstwu.
Przyk³adem tego typu reformy by³o wprowadzenie podatku wêglowego
w Kolumbii Brytyjskiej, jednej z prowincji Kanady. Wprowadzany by³ on stopniowo, z jego pocz¹tkow¹ wysokoœci¹ ustawion¹ na poziomie 10 dolarów kanadyjskich (7,80 euro) za tonê CO2 w 2008 roku, która do 2012 wzros³a do 30 dolarów
(23,39 euro). W tym samym czasie zdecydowano siê na obni¿kê stawek podatku
dochodowego p³aconego od dochodów poni¿ej 70 tysiêcy dolarów (54,6 tysiêcy
euro) o 5 punktów procentowych, podatków od przedsiêbiorstw o 2,5 punktu procentowego, a tak¿e na systemow¹, dostosowawcz¹ pomoc finansow¹ skierowan¹
do ubogich gospodarstw domowych. W efekcie reforma ta by³a neutralna dla bud¿etu prowincji, a dla „statystycznego Kowalskiego”, jak wskazuj¹ symulacje, przynios³a wrêcz zwiêkszenie puli dostêpnych do dyspozycji œrodków finansowych.
Podobna reforma, która zosta³a przeprowadzona przez koalicjê SPD i Zielonych w 1999 roku, zmniejszaj¹ca poziom sk³adek odprowadzanych na ubezpieczenie spo³eczne na rzecz podatków ekologicznych (w tym na³o¿enia na konsumentów energii wiêkszych obci¹¿eñ, finansuj¹cych gwarantowan¹ cenê skupu
energii ze Ÿróde³ odnawialnych, jednoczeœnie zachêcaj¹cych do oszczêdzania
energii), jest uznawana za Ÿród³o powstania w ci¹gu pierwszych 3 lat od jej wpro15
B. Kozek, Fiskus na zielono. Podatki, Przewodnik Krytyki Politycznej, Warszawa 2010.
83
Bart³omiej Kozek
wadzania 250 tysiêcy zielonych miejsc pracy oraz zredukowania emisji CO2
o 2,4% do 2003 roku.
Reforma ta jest jednak krytykowana przez czêœæ zielonych z powodu przerzucania obci¹¿eñ podatkowych z przedsiêbiorców na konsumentki i konsumentów,
co ich zdaniem prowadzi³o do sytuacji, w której zmiana opodatkowania mia³a re16
gresywny charakter spo³eczny . Niejednoznaczne oceny tej reformy doprowadzi³y do tego, ¿e wraz z rozwojem programów politycznych zielonych na ca³ym
œwiecie coraz bardziej istotnym elementem ich polityki energetycznej sta³o siê
przeciwdzia³anie zjawisku „ubóstwa energetycznego” (przeznaczania ponad
10% dochodów gospodarstwa domowego na wydatki zwi¹zane z energi¹), na
przyk³ad, jak proponuj¹ zieloni w Nowej Zelandii, poprzez wprowadzenie progresywnych stawek za energiê – do pewnego pu³apu konsumpcji ni¿sze, co
sk³ania³oby osoby wpadaj¹ce do wy¿szych stawek do podejmowania dzia³añ na
rzecz jej oszczêdzania.
Innym Ÿród³em finansowania mo¿e byæ opodatkowanie banków. Mo¿e ono
przyj¹æ dwie formy, które mo¿na stosowaæ jednoczeœnie – podatku bankowego
oraz podatku od transakcji finansowych. Oba te podatki mia³yby byæ niewielkiej
wysokoœci (znacznie poni¿ej 1%) i mia³yby one z jednej strony byæ rekompensat¹
dla bud¿etów pañstw, które zdecydowa³y siê na wpompowanie publicznych œrodków w globalny system finansowy, z drugiej zaœ mia³yby zniechêcaæ do przeprowadzania czêstych wymian kapita³owych o charakterze spekulacyjnym zamiast
inwestowania chocia¿by w umo¿liwiaj¹c¹ energetyczn¹ rewolucjê infrastrukturê.
Szacunki mówi¹ o potencjalnych zyskach dla publicznych bud¿etów na 200–300
mld dolarów amerykañskich w wypadku podatku od transakcji finansowych na
poziomie 0,005% i kolejnych 75–110 mld dolarów z podatku bankowego na poziomie 0,15%; oko³o 1/3 tych kwot przypad³aby na kraje cz³onkowskie Unii Europejskiej.
3. Krytyki – zielone i nie tylko
Jako m³oda idea na politycznym krajobrazie Zielony Nowy £ad jako taki nie
doczeka³ siê na dzieñ dzisiejszy du¿ej iloœci krytycznych publikacji. Na pocz¹tku
procesu dookreœlania jego szczegó³ów przez Europejsk¹ Partiê Zielonych grupa
robocza, zajmuj¹ca siê kwestiami równoœci p³ci wœród Zielonych w Parlamencie
Europejskim wyrazi³a krytyczny stosunek wobec jednostronnego, jej zdaniem,
17
prezentowania zalet wdro¿enia tej koncepcji na europejsk¹ gospodarkê .
„Zielone ko³nierzyki” – sektor energetyki odnawialnej, transportu zbiorowego i energooszczêdnego budownictwa, obwieszczane jako g³ówne obszary no16
17
84
Good Society/Green Society? The Red-Green Debate, London 2011, http://clients.squareeye.net/uploads/compass/documents/COM_Good_Society_Green_Society_04.pdf, 24.12.2011.
Gender aspect of the Green New Deal, 23.09.2009 – raport ze spotkania WG FEMM-Greens/EFA in the EU.
wej, bardziej zielonej ekonomii, pozostaj¹ zdominowane przez mê¿czyzn. Krytyka niedostatecznego poruszania takich kwestii, jak zapewnienie równowagi
miêdzy czasem wolnym a prac¹ czy te¿ dowartoœciowanie ekonomii opieki przyczyni³a siê do rozwiniêcia przez Europejsk¹ Partiê Zielonych tych kwestii w kolejnych dokumentach programowych, nad którymi pracowa³a, m.in. przyjêtym
w maju tego roku stanowiskiem dotycz¹cym zielonej wizji polityki spo³ecznej
w Unii Europejskiej.
Zielony Nowy £ad uwzglêdnia po czêœci ju¿ istniej¹ce koncepcje i rozwi¹zania – w tym takie, które staj¹ siê obiektem polemiki. Tak jest chocia¿by z koncepcj¹
„zielonej ekonomii”, w najbardziej kompleksowy sposób przedstawion¹ w ponad
18
600-stronnicowej publikacji UNEP . Jak w artykule dla Transnational Institute ar19
gumentuje Edgardo Lander , zaprezentowana w niej wizja ekologicznej modernizacji gospodarki podporz¹dkowuje kwestie ochrony œrodowiska nieograniczonemu wzrostowi gospodarczemu. Jego zdaniem, tak jak w latach 90. XX wieku
idea „zrównowa¿onego rozwoju”, tak dziœ „zielona ekonomia” maj¹ na celu
zmarginalizowanie postaw, sprzeciwiaj¹cych siê utowarowieniu œrodowiska
i sprowadzenia go do roli symbolu, na którym mo¿na zarabiaæ ca³kiem realne pieni¹dze.
UNEP – prezentuj¹c dobre praktyki dotycz¹ce energetyki, transportu, rolnictwa czy polityki miejskiej – nie zauwa¿a, ¿e czêsto wprowadzane s¹ one w opozycji do dominuj¹cego paradygmatu ekonomicznego czy struktur w³adzy. Postuluj¹c przenoszenie inwestycji z „brudnych” sektorów i technologii w stronê
„zielonej ekonomii”, pisze Lander, nie kwestionuje siê urynkowienia ochrony
20
przyrody, np. za poœrednictwem handlu emisjami gazami cieplarnianymi , zapomina siê równie¿ o takich zagra¿aj¹cych œrodowisku sektorach, jak przemys³
zbrojeniowy.
Choæ ró¿ne wariacje na temat Zielonego Nowego £adu z regu³y posiadaj¹ silny komponent spo³eczny, to w doprecyzowaniu ich szczegó³ów nadal widoczne
s¹ ró¿nice w podejœciach do polityki ekonomicznej. Dla przyk³adu – czêœæ dokumentów popularyzuj¹cych tê ideê widzi miejsce dla handlu emisjami w globalnym ³adzie ekologicznym, podczas gdy czêœæ odrzuca ten pomys³ i proponuje
skupienie siê na opodatkowaniu truj¹cych atmosferê ga³êzi gospodarki i poszczególnych przedsiêbiorstw. Niejednoznacznie odbierane s¹ reformy niemieckiego
rynku pracy, dokonane za rz¹dów koalicji SPD-Zieloni. Z jednej strony ni¿sze
opodatkowanie pracy uwa¿ane jest za jedno ze Ÿróde³ dzisiejszego rekordowo niskiego bezrobocia, z drugiej zaœ przyczyniæ siê mia³o do powstania du¿ej iloœci ni18
19
20
Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication, UNDP,
http://www.unep.org/greeneconomy/GreenEconomyReport/tabid/29846/Default.aspx, Nairobi 2011.
E. Lander, The Green Economy: the Wolf in Sheep’s clothing, Transnational Institute, http://www.tni.
org/report/green-economy-wolf-sheeps-clothing, listopad 2011.
A. Lis, (Pseudo)ekologia dla bogaczy, „Obywatel” 2009, nr 3, http://issuu.com/magazynobywatel/
docs/obywatel47.
85
Bart³omiej Kozek
21
sko p³atnych miejsc pracy i do st³umienia popytu wewnêtrznego, kompensowanego wzmo¿onym eksportem i pogarszaj¹cymi siê przez to bilansami
22
handlowymi peryferyjnych krajów Unii Europejskiej .
W „Funding the Green New Deal: Building a Green Financial System” znajdziemy pomys³y na „zielon¹ sekurytyzacjê” – skupywanie mniejszych obligacji
i zobowi¹zañ i tworzenie z nich nowego, sprzedawanego na rynku narzêdzia finansowego. Narzêdzie to cieszy siê z³¹ s³aw¹ z powodu roli, jak¹ odegra³o w amerykañskiej bañce na rynku nieruchomoœci i dla wielu zielonych polityczek i polityków, g³osz¹cych koniecznoœæ definansjalizacji globalnej gospodarki taki postulat
mo¿e byæ nie do przyjêcia.
Wa¿nym – i nierozstrzygniêtym – pytaniem pozostaje kwestia wzrostu gospodarczego. Fundacja Nowej Ekonomii, a za ni¹ czêœæ Zielonych, np. w Anglii
i we Francji – kwestionuje mo¿liwoœæ istnienia nieograniczonego wzrostu, pod23
trzymywanego przez globalny ekosystem . Jako przyczyny takiego stanowiska
podaje siê m.in. koniecznoœæ znacznie wy¿szego ni¿ do tej pory skoku technologicznego, np. w sektorze energetyki odnawialnej, a tak¿e istnienie tzw. efektu
zwrotnego, pojawiaj¹cego siê, gdy oszczêdnoœæ zasobów w wyniku wzrostu efektywnoœci ich wykorzystania zostaje zmarnotrawiona z powodu ich wiêkszej konsumpcji.
Po drugiej stronie sporu pozostaj¹ m.in. Zieloni z Niemiec, którzy – dopuszczaj¹c pojawienie siê dylematu mo¿liwoœci podtrzymania wzrostu ekonomicznego w d³u¿szej perspektywie czasowej – przekonuj¹, ¿e mo¿liwy jest „zielony
wzrost” – wykorzystanie inwestycji publicznych i prywatnych do rozruszania
„realnej gospodarki”. W dyskusji tej od¿ywa pytanie o to, czy dzia³aniem wystarczaj¹cym dla ocalenia Ziemi jest korekta kapitalizmu, czy te¿ zupe³nie nowy ³ad
24
spo³eczno-ekonomiczny . Nie jest to wy³¹cznie akademicka dyskusja, ma ona bowiem znaczenie w dialogu wspieraj¹cych Zielony Nowy £ad organizacji pozarz¹dowych, oœrodków myœli oraz partii politycznych ze zwi¹zkami zawodowymi, nadal w przewa¿aj¹cej wiêkszoœci pozostaj¹cych przy przekonaniu, ¿e wzrost
gospodarczy pozostaje gwarantem tworzenia nowych miejsc pracy.
21
22
23
24
86
J.-M. Perbost, Work more? Work less? What should be done so that we can all work and perform better?, Brussels 2011, http://gef.eu/uploads/media/Work_more_work_less.pdf.
R. Emschermann, Costs and Benefits of the Euro, blog Euro Crisis, http://eurocrisis.boellblog.org/2012/02/06/costs-and-benefits-of-the-euro/, 6.2.2012.
Growth isn’t possible, Why we need a new economic direction, New Economics Foundation,
http://www.neweconomics.org/sites/neweconomics.org/files/Growth_Isnt_Possible.pdf, London
2010.
Enough is Enough. Ideas for a Sustainable Economy in a World of Finite Resources. The Report of the Steady State Economy Conference, CASSE, Economic Justice For All, http://www.neweconomics.org/sites/neweconomics.org/files/EnoughIsEnough_FullReport.pdf, listopad 2010.
4. Co z t¹ Polsk¹?
Jak wizja Zielonego Nowego £adu ma siê do naszego kraju? Zarówno twórcy
koncepcji oraz osoby j¹ rozwijaj¹ce na szczeblu europejskim oraz krajowym25
zwracaj¹ uwagê na fakt, ¿e wymaga ona uwzglêdnienia specyfiki rozwojowej Europy Œrodkowej oraz dróg, jakie po transformacji ustrojowej obra³y poszczególne
pañstwa regionu. Krytyce poddawany jest model skupiania siê na podnoszeniu
ekonomicznej atrakcyjnoœci za poœrednictwem niskich stawek podatkowych,
prowadz¹cej do ogólnoeuropejskiego „wyœcigu do dna”26, a tak¿e poprzez skupianie siê na pozyskiwaniu bezpoœrednich inwestycji zagranicznych, nierzadko
poprzez kreowanie specjalnych stref ekonomicznych, w których inwestorzy mogli cieszyæ siê wieloletnimi zwolnieniami podatkowymi27. Skutkowa³o to konkurowaniem z innymi europejskimi gospodarkami niskimi kosztami pracy, co
przyczyni³o siê z jednej strony do relokacji czêœci miejsc pracy (przesuwanych
z krajów „starej Europy” do „nowej Europy”, co w ogólnym rozrachunku prowadzi³o nie do wzrostu iloœci miejsc pracy, lecz jedynie do ich migracji), z drugiej zaœ
do braku bodŸca do innowacji, co widaæ dziœ chocia¿by w strukturze polskiej energetyki czy niskim poziomie wydatków na badania i rozwój.
Maj¹c to na uwadze, mo¿na zwracaæ uwagê na kwestie, które w kontekœcie
Europy Zachodniej nie maj¹ tak du¿ego znaczenia. Wprowadzenie opodatkowania ekologicznego mo¿e przyczyniæ siê do zwiêkszenia poziomu progresywnoœci
polskiego systemu podatkowego, zaœ zwiêkszenie inwestycji w us³ugi publiczne
(zmiana proporcji miêdzy wydatkami na drogi i na kolej z obecnych 85:15 do sugerowanych przez Uniê Europejsk¹ 60:40, objêcie opieki przedszkolnej subwencj¹ oœwiatow¹, wzrost wydatków na ochronê zdrowia, edukacjê, badania
i rozwój) pomo¿e w poprawie ich jakoœci oraz dostêpnoœci.
Stoj¹c na przeciwleg³ym wobec neoliberalizmu krañcu, Zielony Nowy £ad
staje siê pierwsz¹, now¹, progresywn¹ odpowiedzi¹ na ograniczenia polityki zwijania pañstwa od czasu fiaska koncepcji socjaldemokratycznej „trzeciej drogi”
Blaira i Schroedera. Koncepcj¹, która antagonizm miêdzy pañstwem, rynkiem
a spo³eczeñstwem wraz z towarzysz¹c¹ im nierównowag¹ si³ na korzyœæ gospodarki chce zmieniæ w stabiln¹ równowagê miêdzy nimi. Przemiany dominuj¹cego
aktora spo³ecznego w Europie Zachodniej, jak uwa¿a brytyjski politolog Andrew
Dobson, sz³y w kierunku przesuwania siê w³adzy od silnego pañstwa w kierunku
rynku, które rozpoczê³o siê w latach 70. i 80. XX wieku. Zielone spo³eczeñstwo,
kieruj¹ce siê zasadami trwa³ego, zrównowa¿onego rozwoju, wymaga przesuniê25
26
27
D. Szwed (red.), Zielony Nowy £ad w Polsce, Warszawa 2010, http://zielonyinstytut.pl/download/internet_zielony_nowy_lad_pl.pdf, 24.12.2011.
C. Rowlands, Na peryferiach Europy, „Nowy Obywatel” 2011, nr 4.
B. Kozek, Miêdzy prac¹, opiek¹ i wyzyskiem, witryna Zielonych Wiadomoœci, http://zielonewiadomosci.pl/tematy/feminizm/miedzy-praca-opieka-i-wyzyskiem, 24.2.2012.
87
Bart³omiej Kozek
cia wiêkszej w³adzy w kierunku spo³eczeñstwa – przyk³adem dzia³añ id¹cych
w tym kierunku s¹ bud¿ety partycypacyjne w miastach czy te¿ akcjonariat oraz
rady pracownicze w przedsiêbiorstwach28.
W kontekœcie œrodkowoeuropejskiej erozji zaufania do pañstwowoœci (w Polsce bêd¹cej efektem m.in. rozbiorów oraz powojennej zale¿noœci od Zwi¹zku Radzieckiego) Zielony Nowy £ad ma potencja³ nie tylko do wzmocnienia pozycji
spo³eczeñstwa (wiêksza rola referendów czy inicjatyw prawodawczych, zarówno
na poziomie ogólnokrajowym, jak i lokalnym, lepsza legislacja w zakresie praw
pracowniczych i konsumenckich), ale równie¿ popraw¹ postrzegania i zwiêkszeniem znaczenia pañstwa. Nie chodzi tu o tworzenie kolejnych, biurokratycznych
struktur, lecz o wykorzystanie publicznego finansowania do rozwoju lokalnych
rynków pracy dziêki energetyce odnawialnej, a tak¿e poprawie jakoœci ¿ycia dziêki inwestycjom w transport publiczny, zdrowie czy edukacjê. Pozwoli to na odejœcie od zorientowanej na eksport gospodarki opartej na niskich kosztach pracy
w stronê bardziej innowacyjnej, zaspokajaj¹cej popyt wewnêtrzny ekonomii. Co
wiêcej, w³adze publiczne swoimi dzia³aniami mog¹ wspieraæ wiêksz¹ niezale¿noœæ lokalnych spo³ecznoœci – dla przyk³adu inwestycje w zdecentralizowany system energetyczny, w którym konsumenta zastêpuje prosument (osoba jednoczeœnie u¿ytkuj¹ca i produkuj¹ca energiê) daj¹ ludziom wiêksz¹ niezale¿noœæ wobec
koncernów energetycznych, a infrastruktura opiekuñcza w postaci dostêpnych
cenowo czy wrêcz bezp³atnych ¿³obków i przedszkoli u³atwia kobietom wejœcie
na rynek pracy.
Podstawy dla tak zarysowanej propozycji politycznej znaleŸæ mo¿na w polskiej konstytucji. To w niej znaleŸæ mo¿emy zapisy o tym, ¿e pañstwo powinno
kierowaæ siê zasadami sprawiedliwoœci spo³ecznej29, zrównowa¿onego rozwoju30,
31
spo³ecznej gospodarki rynkowej , aktywnie dzia³aæ na rzecz pe³nego zatrudnie32
nia oraz zapewniaæ obywatelom realizacjê prawa do ochrony zdrowia , eduka33
34
cji oraz zabezpieczenia spo³ecznego . Tymczasem wydatki na opiekê zdro35
wotn¹ mierzone ich udzia³em w PKB sytuuj¹ nasz kraj w ogonie Europy , a wskaŸniki zatrudnienia oraz uczestnictwa dzieci w opiece przedszkolnej pozostaj¹ ni36
skie , podobnie jak i udzia³ energetyki odnawialnej w bilansie energetycznym
28
29
30
31
32
33
34
35
36
88
A. Dobson, Sustainability Citizenship, London 2011, http://www.greenhousethinktank.org/files/greenhouse/private/Sustainability_Citizenship_inside.pdf, 24.12.2011.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483, art. 2).
Ibidem, art. 5.
Ibidem, art. 20.
Ibidem, art. 68.
Ibidem, art. 70.
Ibidem, art. 67.
R. Bakalarczyk, Wierzcho³ek góry lodowej, http://nowyobywatel.pl/2010/07/10/wierzcholek-gory-lodowej/, 24.12.2011.
Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Warszawa 2009, http://zds.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/pl_2030_wyzwania_rozwojowe.pdf, 24.12.2011.
37
kraju . Oznacza to, ¿e konstytucyjne za³o¿enia nie s¹ realizowane w praktyce.
Zielony Nowy £ad, dziêki swej holistycznoœci, móg³by daæ impuls do tego, by ich
podwy¿szanie na nowo nabra³o znaczenia w debacie publicznej.
Green New Deal – A New Social Contract
(Summary)
The Green New Deal â a New Social Deal by Bart³omiej Kozek presents the basic themes related to the concept of the Green New Deal. It has been developed as a response to
the financial crisis of 2008, but also to the ongoing social and ecological crisis, with climate
change as the most important among them. Since its development it has been an object of
special interest for UN agendas, NGOs, trade unions and green political parties across the
globe. The basic idea is to channel private and public investment in labor-intensive and
climate-friendly sectors of the economy, such as renewable energy, public transport or energy efficient housing. With criticism related to lack of a gender perspective, the GND decided to broaden its appeal to include social policy under the banner of an earlier developed
concept of care economy. With the development of the Green European Foundation publications on transport, financial, macroeconomic or industrial aspects of GND have been developed. Further analyses are being developed by various think-tanks, such as the New
Economics Foundation or the Heinrich Boell Foundation.
The article focuses on the development of the idea and shows the potential of financing ambitious, infrastructural changes associated with it. It’s additional aim is to show the
vision of the relationship between the state, society and market forces within it. Specific attention is paid to Poland as well as the legal, social and economical differences and similarities between the situation in Central and in Western Europe. Examples of successful
changes, such as an ecological tax reform in British Columbia, are being put into the spotlight. Basic themes related to the concept of the Green New Deal, such as energy decentralisation or a re-location of the economy are mentioned in the above article. With power being
taken in recent years from the state to the market, there is an urgent need to shift it to the society. The role of the state in this process â especially in Central Europe â is obvious as without more democratisation of the political systems and using available resources to activate
social potential of people in the region this process is hard to imagine. With the main
aspects of the GND, such as sustainable development and access to public services being rooted in the Polish constitution, its application in Poland, having problems with labor market or levels of renewable energy could be a huge boost to the development of the country.
37
[R]ewolucja energetyczna dla Polski, Warszawa 2009, http://www.greenpeace.org/poland/PageFiles/269118/rewolucja-energetyczna-polska.pdf, 24.12.2011.
89
.
RECENZJE
REVIEWS
.
WOJCIECH ZIÊTARA*
Piotr Zbieranek, Polski model organizacji typu think tank, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2011, ss. 269.
Monika Sus, Doradztwo w polityce zagranicznej Polski i Niemiec. Inspiracje dla Polski
na przyk³adzie wybranych oœrodków eksperckich, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc³awskiego, Wroc³aw 2011, ss. 270.
Zjawisko think tanków nie zosta³o szeroko przeanalizowane w polskiej literaturze naukowej. Tym bardziej cennymi przedsiêwziêciami badawczymi staj¹ siê
wszelkie inicjatywy podejmowane przez rodzimych autorów. Do tego grona
do³¹czy³ Piotr Zbieranek, który opublikowa³ pracê na temat polskich think tanków. Zakres problemowy recenzowanej publikacji jest zdecydowanie szerszy
ani¿eli przedstawiony w tytule, poniewa¿ autor w rozdzia³ach wprowadzaj¹cych
zdefiniowa³ think tanki, dokona³ analizy miejsca think tanków w systemie
spo³eczno-politycznym oraz przybli¿y³ amerykañskie think tanki. Dopiero w kolejnych dwóch rozdzia³ach przedstawi³ wyniki badañ empirycznych nad polskim
sektorem think tanków. Przyjêty podzia³ jest jednak ca³kowicie zasadny, poniewa¿ mamy do czynienia z nowym, stosunkowo s³abo eksplorowanym zjawiskiem
w Polsce i w zwi¹zku z tym g³ównym modelem poszukiwania istoty polskiego systemu think tanków bêd¹ think tanki w pañstwach anglosaskich oraz tamtejsza literatura przedmiotu. Dok³adnie w takiej kolejnoœci Autor we wstêpie wymieni³
zadania, jakie postawi³ prze sob¹ w trakcie analizy zjawiska: po pierwsze, odpowiedzieæ jaka jest istota modelu anglosaskiego, po drugie, dokonaæ analizy modelu polskiego, po trzecie, porównaæ oba modele i przedstawiæ odpowiedzi na pytanie: jakie wystêpuj¹ podobieñstwa i ró¿nice? (s. 10). W tym miejscu chcia³bym
zasygnalizowaæ, ¿e powy¿sze cele przyœwieca³y tak¿e Autorowi niniejszej recen1
zji podczas opracowania swojej publikacji w 2010 roku . Nadmieniam, ¿e wczeœniej nie kontaktowaliœmy siê ze sob¹ i nie dzieliliœmy siê swoimi przemyœleniami,
a nak³adaj¹ce siê cykle wydawnicze w Wydawnictwach nie pozwoli³y zapoznaæ
siê z naszymi publikacjami a¿ do czasu po ich opublikowaniu. To najlepiej po*
1
Wojciech Ziêtara – doktor nauk politycznych, adiunkt w Zak³adzie Ruchów Politycznych, Wydzia³
Politologii, Uniwersytet Marii Curie-Sk³odowskiej w Lublinie.
W. Ziêtara, Think tanks. Na przyk³adzie USA i Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie- Sk³odowskiej, Lublin 2010, s. 148.
93
Wojciech Ziêtara
twierdza, ¿e o badaniach nad istot¹ think tanków myœlimy w podobny sposób.
Uwa¿am jednak, ¿e Piotrowi Zbierankowi uda³o siê zdecydowanie lepiej oddaæ
istotê polskiego modelu think tanków, a tak¿e w pe³ni udzieliæ odpowiedzi na stawiane hipotezy badawcze (s. 211–220). Wynika to z faktu, ¿e autor dokona³ analizy na podstawie przygotowanego badania kwestionariuszowego, przeprowadzonej analizy treœci wybranych dzienników i tygodników opinii, analizy treœci
statutów polskich think tanków, definiuj¹cych siê jako takie oraz analizy udzia³u
przedstawicieli organizacji w seminariach i konferencjach organizowanych przez
jeden ze znacz¹cych polskich think tanków w 2007 roku.
Badaniem kwestionariuszowym, po wczeœniejszym zdefiniowaniu listy pod2
miotów na podstawie czterech wyznaczników , objêtych zosta³o 51 polskich organizacji, z których odpowiedzia³o dwadzieœcia. Pozosta³e odmówi³y udzia³u w badaniu, uznaj¹c, ¿e nie przynale¿¹ do sektora lub nie by³o zainteresowanych
udzieleniem odpowiedzi. Przedmiotem analizy iloœciowej zosta³y objête artyku³y
w: „Gazecie Wyborczej”, „Rzeczpospolitej”, „Dzienniku”, „Polityce”, „Newsweeku”
oraz „Wprost” w latach 2005–2009 (s. 134–136). Z przeprowadzonych badañ
wy³ania siê nastêpuj¹cy obraz polskiego think tanku: zosta³ powo³any do ¿ycia
w latach 90. ubieg³ego stulecia, a jego siedziba mieœci siê w Warszawie. Polski
think tank posiada status fundacji i posiada bardzo zró¿nicowany bud¿et roczny,
w przedziale do 10 mln z³. Organizacje zatrudniaj¹ œrednio oko³o 20 pracowników, w tym co najmniej jedna osoba posiada tytu³ naukowy. Polskie think tanki
koncentruj¹ siê na dzia³alnoœci edukacyjnej i popularyzatorskiej, badawczej i analitycznej oraz tworzeniu i promowaniu rozwi¹zañ w zakresie przygotowania polityk publicznych. G³ównym obszarem dzia³alnoœci think tanków jest polityka europejska, a analizy, ekspertyzy i raporty oœrodków zosta³y skierowane do osób
podejmuj¹cych decyzje polityczne przez udzia³ w organach w³adzy wykonawczej lub ustawodawczej (s. 137–148). Reprezentanci organizacji za kluczowe uznaj¹ zachowanie niezale¿noœci podmiotu, poniewa¿ pozwala to na prowadzenie
obiektywnych badañ zwi¹zanych z realizacj¹ statutów. W zdecydowanej wiêkszoœci przypadków polskie think tanki s¹ postrzegane przez siebie jako niezaanga¿owane ideowo oraz wp³ywaj¹ce na kszta³t debaty publicznej w stopniu dobrym (s. 148–171). Wy³aniaj¹cy siê obraz przeciêtnego polskiego think tanku nakazuje du¿¹ ostro¿noœæ przy formu³owaniu prognozy przysz³oœci tego rynku. Co
prawda, w ksi¹¿ce w oparciu o odpowiedzi kwestionariuszowe przedstawiono
analizê SWOT dla tego sektora (s. 193–194), ale wiele czynników zewnêtrznych,
2
94
Badaniem zosta³y objête organizacje, które: a) zosta³y uwzglêdnione w miêdzynarodowych badaniach porównawczych think tanków, b) stowarzyszaj¹ siê w ponadnarodowych sieciach think tanków, c) wystêpuj¹ w miêdzynarodowych bazach think tanków, d) zosta³y uznane za think tanki
przez dziennikarzy w artyku³ach publicystycznych. Przyjêty zakres podmiotowy ma szeroki charakter, co oceniam pozytywnie. Analiza istoty zjawiska polskich think tanków bêdzie trafniejsza,
jeœli grupa docelowa objêta badaniami bêdzie jak najszersza. Jest to szczególnie istotne w fazie badañ pocz¹tkowych nad zjawiskiem, gdy think tanki s¹ ró¿nie definiowane przez poszczególnych
autorów.
Recenzja
od których bêdzie zale¿a³ dalszy rozwój polskich think tanków, nie pozwala na
jednoznaczne wytyczenie kierunku. Œwiadczyæ o tym mo¿e chocia¿by wymienienie wœród mo¿liwoœci: wzrostu gospodarczego, wzrostu mo¿liwoœci zdobywania
œrodków finansowych z funduszy europejskich czy dynamicznie rozwijaj¹cego
siê rynku us³ug o charakterze analityczno-badawczym. W kontekœcie obecnie wystêpuj¹cego kryzysu gospodarczego oraz przysz³ej, nowej perspektywy pozyskiwania œrodków unijnych wymienione mo¿liwoœci budz¹ powa¿ne w¹tpliwoœci.
Przysz³oœæ polskich think tanków jest zwi¹zana z dalszym umiêdzynarodowieniem organizacji, czyli w³¹czeniem w struktury sieciowe think tanków. Ju¿ obecnie do najbardziej wp³ywowych polskich think tanków zosta³y zaliczone te, które
dzia³aj¹ w sieciach: Centrum Analiz Spo³eczno-Ekonomiczych (CASE), Polski Instytut Spraw Miêdzynarodowych (PISM), Oœrodek Studiów Wschodnich (OSW),
DemosEuropa (DE), Fundacja im. Stefana Batorego (FSB) oraz Centrum Stosun3
ków Miêdzynarodowych (CSM) . Ponadto niezbêdnym staje siê œciœlejsza
wspó³praca miêdzy podmiotami w Polsce przy realizacji wspólnych przedsiêwziêæ. Na polskim rynku przetrwaj¹ think tanki, które bêd¹ w pe³ni wykorzystaæ
ró¿norodnoœæ Ÿróde³ finansowania projektów. O ich niezale¿noœci od w³adzy bêdzie œwiadczyæ to, czy bêd¹ w stanie zdobywaæ œrodki oferowane przez sektor
prywatny. Za niebezpieczeñstwo uznajê nadmierne wspó³finansowanie polskich
think tanków przez okreœlone podmioty zagraniczne. Najczêœciej reprezentuj¹
one poszczególne systemy wartoœci, dlatego bêd¹ wspiera³y projekty upowszechniaj¹ce dany katalog wartoœci. W zwi¹zku z tym po okresie wzglêdnej niezale¿noœci ideowej polskie think tanki przejd¹ przez etap zideologizowania i reprezentowania wartoœci konserwatywnych lub lewicowo-liberalnych. Tak¹ drogê
przesz³y tak¿e amerykañskie think tanki w latach 70. XX wieku. Jedyn¹ szans¹
unikniêcia tego stanu rzeczy jest utrzymywanie równowagi miêdzy pozyskiwanymi œrodkami z wielu Ÿróde³.
Badania przeprowadzone przez Piotra Zbieranka maj¹ ogromn¹, prekursorsk¹ wartoœæ tak¿e dla dalszego rozwoju polskich think tanków. Dotychczasowa ograniczona skutecznoœæ w kszta³towaniu jakoœci debaty publicznej w pewnej
mierze wynika z faktu, ¿e nie uda³o siê stworzyæ badañ i oœrodka monitoruj¹cego
zjawisko polskich think tanków. A prowadzone badania nad polskimi think tankami s¹ realizowane przez grupê kilku m³odych naukowców z ró¿nych oœrodków
4
akademickich w Polsce . Autor jest œwiadomy koniecznoœci kontynuowania badañ, co stwierdza w podsumowaniu swojej publikacji, pisz¹c, ¿e nale¿y weryfikowaæ dalsze hipotezy badawcze czy podj¹æ kolejne dzia³ania, takie jak: „zebranie
danych empirycznych o charakterze statystycznym dotycz¹cym poziomu i charakteru miêdzynarodowego wsparcia organizacji wchodz¹cych w sk³ad sektora po
3
4
The Global Go-To Think Tanks 2010. The Leading Public Policy Research Organization in the World. Thinks
Tanks and Civil Societies Program, University of Pennsylvania.
Na publikacjê oczekuj¹ najnowsze badania empiryczne polskich think tanków przeprowadzone
przez Dorotê Stasiak z Uniwersytetu Warszawskiego.
95
Wojciech Ziêtara
1989 roku […] zebranie w postaci studium przypadku danych empirycznych dotycz¹cych wp³ywu badanych organizacji na konkretne procesy kszta³towania polityk publicznych, […] zebranie danych empirycznych wskazuj¹cych na pe³nienie
przez badane organizacje funkcji forum debaty nad zmian¹ instytucjonaln¹”
(s. 226–227). Polskie think tanki tak¿e musz¹ zmieniæ swoje niechêtne nastawienie
do prowadzonych badañ, poniewa¿ tylko wspó³praca oœrodków analitycznych
z naukowymi pozwoli w pe³ni dokonaæ analizy i oceny tego nowego zjawiska
w Polsce po 1989 roku.
Wyra¿am nadziejê, ¿e inicjatywy podejmowane przez Oœrodek Analiz Polityczno-Prawnych oraz Uniwersytet Gdañski w postaci dalszej integracji œrodowiska, podejmowanych wspólnych projektów i publikacji pozwol¹ na przedstawienie w przysz³oœci ca³oœciowego raportu na temat polskich think tanków. W tej
grupie analityczno-badawczej musi znaleŸæ siê tak¿e Piotr Zbieranek, Autor wyró¿niaj¹cej siê publikacji, w której uda³o siê usystematyzowaæ stan dotychczasowej wiedzy teoretycznej na temat think tanków, przedstawiæ pionierskie badania
empiryczne o stanie polskich think tanków oraz wyznaczyæ dzia³ania na najbli¿sze lata.
Do tego grona zaliczona bez w¹tpienia powinna byæ tak¿e Monika Sus, autorka kolejnej ksi¹¿ki na temat think tanków w Polsce po 1989 roku. Tytu³ ksi¹¿ki odzwierciedla zakres tematyczny treœci, dlatego w dwóch pierwszych rozdzia³ach
zosta³y przedstawione kwestie definicyjne doradztwa politycznego oraz polityki
zagranicznej jako przedmiotu doradztwa, natomiast na ³amach nastêpnych czterech rozdzia³ów dokonano analizy porównawczej think tanków dzia³aj¹cych
w obszarze polityki zagranicznej Polski i Niemiec. Wœród analizowanych polskich
think tanków znalaz³y siê m.in.: Polski Instytut Spraw Miêdzynarodowych, Centrum Stosunków Miêdzynarodowych, Instytut Spraw Publicznych, Fundacja
Centrum Europejskie Natolin, Fundacja im. Stefana Batorego, demosEUROPA –
Centrum Strategii Europejskiej, Oœrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia,
Fundacja im. Roberta Schumanna oraz Fundacja Instytutu Sobieskiego, natomiast
wœród niemieckich: Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsche Gesellschaft für
Auswärtige Politik, German Institut for Global Studies oraz fundacje polityczne.
Dla mnie ogromn¹ wartoœæ poznawcz¹ posiadaj¹ rozdzia³y poœwiêcone funkcjonowaniu think tanków, chocia¿ nie deprecjonuje sensownoœci rozdzia³ów wprowadzaj¹cych, które porz¹dkuj¹ stan wiedzy i wyznaczaj¹ siatkê terminologiczn¹
dla dalszej czêœci publikacji.
Moje szczególne zainteresowanie think tankami wynika z ciekawego podejœcia do problematyki zjawiska. Otó¿ autorka, wykorzystuj¹c swoje pobyty badawcze w placówkach doradczych w Niemczech i Polsce, podczas których przeprowadzi³a wiele rozmów i konsultacji oraz ankiet kwestionariuszowych, dokona³a
porównania uwarunkowañ polityczno-prawno-finansowych rozwoju think tanków w tych pañstwach oraz zestawienia dzia³alnoœci wybranych think tanków.
Zanim jednak nawi¹¿ê do przedstawionych porównañ – kilka zdañ na temat kla96
Recenzja
syfikacji think tanków. Autorka w nawi¹zaniu do typologii think tanków, Martina
Thunerta, niemieckiego badacza tego zjawiska, przedstawi³a swoj¹ propozycjê
typologizacji.
Monika Sus wyró¿ni³a szeœæ rodzajów polskich think tanków: niezale¿ne
oœrodki doradcze o charakterze pozarz¹dowym, think tanki finansowane ze œrodków publicznych, oœrodki reprezentuj¹ce okreœlone grupy interesu lub okreœlon¹
doktrynê polityczn¹, oœrodki powi¹zane z partiami politycznymi, oœrodki badawczonaukowe oraz fundacje, których czêœæ dzia³alnoœci obejmuje obszar ekspercki.
Autorka twórczo rozwija koncepcjê Thunerta oraz Kenta Weavera, amerykañskiego badacza problematyki, dostosowuj¹c j¹ do polskich realiów. Do ka¿dego
z wy¿ej wymienionych typów przyporz¹dkowuje poszczególne polskie think
tanki (s. 87–88). Na moje uznanie zas³uguje prezentowana typologizacja, poniewa¿
mam œwiadomoœæ, ¿e wszystkie przysz³e polskie publikacje bêd¹ nawi¹zywa³y do
propozycji Moniki Sus.
Osobiœcie wyra¿am jedynie w¹tpliwoœæ co do zasadnoœci wyodrêbniania kategorii szóstej (fundacje), ale myœlê, ¿e inaczej definiujemy obszary dzia³alnoœci
think tanków. Gdy autorka postrzega zakres przedmiotowy sensu stricto, uznaj¹c,
¿e placówce prowadz¹cej w równym stopniu dzia³alnoœæ doradczo-naukow¹ nale¿y siê odrêbna kategoria, ja przyjmujê definicjê sensu largo i stwierdzam, ¿e do
cech konstytutywnych think tanków nale¿y dzia³alnoœæ w tych obu obszarach.
Nawet je¿eli rolê wiod¹c¹ przejmuje dzia³alnoœæ naukowa. Dlatego dostrzegaj¹c
ró¿nice zaliczy³bym Fundacjê im. Stefana Batorego i Fundacjê demosEUROPA –
Centrum Strategii Europejskiej do tej samej kategorii. Ponadto ró¿nice uwidaczniaj¹ siê przy podejœciu do zjawiska; przypomnê, ¿e autorka zajmowa³a siê think
tankami przez pryzmat doradztwa politycznego, a nie ca³oœci¹ dzia³alnoœci think
tanków. Widaæ to szczególnie przy wymienionych funkcjach oœrodków analitycznych, do których, za Volkerem Perthesem, dyrektorem Stiftung Wissenschaft und
Politik, zaliczy³a: „wskazywanie problemów i inicjowanie debat politycznych,
rozwijanie nowych pomys³ów i scenariuszy, zapewnienie miejsca, gdzie decydenci mog¹ testowaæ swoje pomys³y, ostrzeganie przed mog¹cymi nadejœæ problemami oraz inicjowanie i wspieranie wymiany pogl¹dów miêdzy politykami,
naukowcami a spo³eczeñstwem” (s. 89). Jak da³em temu wyraz powy¿ej, uwa¿am,
¿e mamy do czynienia z zakresem rozpatrywanym tylko na p³aszczyŸnie analityczno-doradczej.
Analiza porównawcza œrodowiska politycznego, instytucjonalnego, prawnego, finansowego oraz kultury politycznej wypada w wiêkszoœci przypadków na
niekorzyœæ Polski. Autorka zwraca uwagê na elementy, które mog¹ dodatkowo
wzmacniaæ rozwój doradztwa politycznego w Niemczech. Zaliczy³a do nich: wiêkszy zakres kompetencyjny niemieckich krajów zwi¹zkowych, ani¿eli polskich
województw, co wprowadza istotny, nowy kr¹g odbiorców ekspertyz i analiz
think tanków, dywersyfikacjê Ÿróde³ finansowania niemieckich think tanków,
wysok¹ kulturê filantropii, zakres debaty o polityce zagranicznej obejmuj¹cej
97
Wojciech Ziêtara
zdecydowanie szerszy kr¹g uczestników, a przy tym stale rosn¹ce zapotrzebowanie na wiedzê eksperck¹ podnosz¹c¹ jakoœæ debaty publicznej, wypracowany
konsensus polityczny co do celów niemieckiej polityki zagranicznej (s. 92– 110).
Jedynie rozwi¹zania prawne zak³adania organizacji tego typu, przyjête w Polsce,
s¹ zbli¿one do rozwi¹zañ niemieckich. Wspomniane uwarunkowania w stopniu
znacz¹cym wp³ynê³y na ró¿nice miêdzy polskim a niemieckim rynkiem doradztwa. Autorka ksi¹¿ki wymieni³a cztery podstawowe, zaliczaj¹c do nich: liczbê
i zró¿nicowanie podmiotów doradczych, rozmieszczenie regionalne, finansowanie oraz tematykê prowadzonych badañ. Polska scena think tanków przy niemieckiej wypada s³abo. Doœæ wspomnieæ, ¿e pod wzglêdem liczby think tanków
5
Niemcy posiada³y 191 tego typu placówek, podczas gdy w Polsce by³o 41 .
Z drugiej strony jestem daleki od ustawiania problemu zjawiska w kategoriach wyœcigu i rywalizacji. Chocia¿by z tego wzglêdu, ¿e polskie think tanki zapocz¹tkowa³y swoj¹ dzia³alnoœæ po 1989 roku, podczas gdy niemieckie maj¹ tradycje zdecydowanie d³u¿sz¹. Uwa¿am jednak, ¿e wiele ocen przedstawionych
przez autorkê zas³uguje na podkreœlenie. Jak chocia¿by ta, ¿e ró¿nice wynikaj¹
„z mniejszej gotowoœci polskiej klasy politycznej do finansowania niezale¿nego
doradztwa politycznego” (s. 223). Przestrzegam jednak przed ³atwymi receptami
i odpowiedziami, w jaki sposób zmniejszyæ ten dystans. Do takich prób mo¿na zaliczyæ projekt ustawy o fundacjach politycznych z 4 marca 2010 roku, o czym
autorka wspomina (s. 230). Osobiœcie jednak uwa¿am, ¿e projekt Platformy Obywatelskiej nie wp³ynie na poziom debaty publicznej. Fundacje polityczne uzyskaj¹ jedynie uprzywilejowan¹ pozycjê wzglêdem pozosta³ych think tanków,
poniewa¿ otrzymaj¹ gwarancjê finansowania na okres trwania kadencji parlamentu. Ponadto stan¹ siê one jedynie zapleczem intelektualnym swoich partii,
z którymi bêd¹ œciœle wspó³pracowa³y. W sytuacji niemo¿liwoœci wzajemnej wymiany pogl¹dów, przyjêcia wspólnego stanowiska i jego realizacji, niechby nawet
najlepiej przygotowani politycy bêd¹ wci¹¿ wyg³aszaæ monologi, a nie prowadziæ
debatê. Politycy Platformy Obywatelskiej powiedz¹ jedno, przeciwnicy z Prawa
i Sprawiedliwoœci powiedz¹ drugie, a nastêpnie zostanie podjêta jedna decyzja.
Tymczasem, na co zwraca uwagê w swojej ksi¹¿ce autorka (s. 213), rola niemieckich fundacji partyjnych w prowadzeniu tzw. nieformalnej dyplomacji jest
wrêcz nieoceniona: „bardzo istotna dla postrzegania fundacji jako elementu polityki zagranicznej Niemiec jest dzia³alnoœæ ich biur lokalnych […]. Biura regionalne odgrywaj¹ podwójn¹ rolê w doradztwie politycznym. Z jednej strony pe³ni¹
funkcjê doradcz¹ wobec kraju, w którym maj¹ siedzibê, s³u¿¹c pomoc¹ w budowie administracji, szkoleniu kadr, ale tak¿e prowadz¹ w tych krajach nieformaln¹
dyplomacjê, tzw. dyplomacjê cywiln¹. S¹ czêsto inicjatorami spotkañ przedstawicieli ró¿nych opcji politycznych przy okazji wizyt pañstwowych, zachêcaj¹ elity
spo³eczne, organizacje pozarz¹dowe czy naukowców do wymiany i bli¿szego
5
98
The Global Go-To Think Tanks 2010. The Leading Public Policy Research Organization in the World…, s. 19.
Recenzja
kontaktu z drugim pañstwem poprzez organizowanie konferencji, seminariów
itp. Pe³ni¹ tak¿e dla niemieckiej polityki zagranicznej rolê drugich ambasad czy
konsulatów – Ÿród³a wiarygodnych informacji o danym kraju. Jest to szczególnie
istotne dla partii bêd¹cych akurat w opozycji i niemaj¹cych do dyspozycji ca³ego
aparatu administracyjnego MSZ w celu uzyskania potrzebnych informacji. Poza
tym biura fundacji politycznych, jako ¿e nie s¹ czêœci¹ niemieckiej administracji
pañstwowej, maj¹ wiêksz¹ swobodê dzia³ania ni¿ oficjalne placówki dyploma
tyczne. Fundacje mog¹ pozwoliæ sobie na kontakt nie tylko z rz¹dz¹cymi, ale
i z opozycj¹ czy grupami lub ruchami politycznymi, które nie s¹ popularne, lub
których spotkanie z politykami niemieckimi mog³oby doprowadziæ do pogorszenia stosunków bilateralnych. Ta mo¿liwoœæ sprawia, ¿e biura lokalne s¹ nierzadko
lepiej poinformowane o aktualnych wydarzeniach ni¿ ambasady” (s. 213). W tym
miejscu jedynie za pytanie retoryczne uznam pytanie, czy w sytuacji braku konsensu co do wizji polskiej polityki zagranicznej, przedstawianej przez dwie
g³ówne si³y polityczne w Polsce, taka organizacja fundacji politycznych by³aby
w pe³ni wykorzystywana.
Monika Sus, prezentuj¹c historiê rozwoju niemieckich think tanków, zwraca
uwagê na rosn¹ce znaczenie tzw. open think tanków, których dzia³alnoœæ datuje
siê wraz z przeniesieniem stolicy Niemiec z Bonn do Berlina. Ich cechami charakterystycznymi s¹: stosunkowo krótki okres funkcjonowania w stosunku do innych think tanków, mniejsze zespo³y analityczne skutecznie pozyskuj¹ce granty,
wykorzystuj¹ce nowe technologie do prezentacji swoich analiz oraz maj¹ce charakter ideowy. Niemiecki przyk³ad odzwierciedla tak¿e ewolucjê amerykañskiej
sceny think tanków, na co zwróci³em uwagê powy¿ej przy recenzji ksi¹¿ki Piotra
Zbieranka, a to raz jeszcze potwierdza, ¿e równie¿ polskie think tanki czeka
znacz¹ca ewolucja w ci¹gu najbli¿szej dekady.
W podsumowaniu autorka stwierdzi³a, ¿e podejmowane inicjatywy w polskiej
przestrzeni publicznej œwiadcz¹ o rosn¹cej roli organizacji doradztwa politycznego. Do takich przedsiêwziêæ zaliczam m.in.: realizacjê projektów systemowych
przez Departament S³u¿by Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ponadto
autorka zwróci³a uwagê na koniecznoœæ jawnoœci procesu doradczego. Szczegó³y
tego procesu wymagaj¹ dalszego okreœlenia, niemniej bez w¹tpienia wiedza
o kontaktach przedstawicieli think tanków z reprezentantami w³adzy wp³ynê³aby
na przejrzystoœæ procesu stanowienia prawa.
Z analizy lektury wy³aniaj¹ siê pytania, które wci¹¿ wymagaj¹ rozwiniêcia,
jak np. rola niemieckich fundacji partyjnych w spieraniu rozwoju poszczególnych
ruchów i doktryn politycznych w Polsce. Mam jednak pewnoœæ, ¿e dalsze badanie
zjawiska think tanków w Polsce oraz doradztwa politycznego w polskiej polityce
zagranicznej nie bêdzie mo¿liwe bez wczeœniejszego zapoznania siê z omawian¹
publikacj¹. Monika Sus napisa³a rzeteln¹ i pioniersk¹ ksi¹¿kê w ujêciu
omawianych kwestii, któr¹ zaliczam do podstawowej i obowi¹zkowej literatury
przedmiotu.
99
.
MONIKA SUS*
Wojciech Ziêtara, Think Tanks. Na przyk³adzie USA i Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2010, ss. 144.
Opublikowana pod koniec 2010 r. ksi¹¿ka autorstwa dra Wojciecha Ziêtary,
pracownika Wydzia³u Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej w Lublinie, jest jednym z pierwszych opracowañ monograficznych, jakie ukaza³y siê
dotychczas na polskim rynku wydawniczym, poruszaj¹cych zagadnienie think
1
tanków . Mimo i¿ fenomen think tanków, które autor definiuje jako „organizacje
pozarz¹dowe, bêd¹ce niezale¿nymi oœrodkami badawczymi typu non-profit, które poprzez wykorzystywanie wiedzy ekspertów d¹¿¹ do wywierania wp³ywu na
proces decyzyjny w sferze publicznej” (s. 29) stanowi przedmiot badañ politologów, socjologów i ekonomistów w Stanach Zjednoczonych oraz w Europie Zachodniej, w Polsce zagadnienie to jest badane od niedawna. Jak autor s³usznie
podkreœla we wstêpie do swojej ksi¹¿ki, badania nad think tankami w Polsce maj¹
nadal charakter pionierski i stanowi¹ doskona³e pole do dalszych analiz.
Ksi¹¿ka ma przejrzyst¹ strukturê, która sk³ada siê ze wstêpu oraz czterech
rozdzia³ów. Pierwszy z nich ma charakter wprowadzaj¹cy i przedstawia definicje
i typologiê think tanków. Drugi rozdzia³ jest poœwiecony historii think tanków
w USA i zapoznaje czytelnika z procesem wykszta³cania siê takich placówek od
pocz¹tku XX wieku a¿ do dzisiaj. Trzeci rozdzia³ prezentuje zaœ cechy charakterystyczne dla œrodowiska think tanków w Stanach Zjednoczonych, wskazuj¹c miêdzy innymi na organizacje o najwiêkszym znaczeniu dla polityki oraz poddaj¹c
rozwa¿aniom przysz³oœæ think tanków na kontynencie amerykañskim. Ostatni
rozdzia³ jest poœwiecony miejscu oœrodków doradczych w polskim systemie politycznym oraz prawnym.
Rozwa¿ania definicyjne autor zaczyna od zwrócenia uwagi czytelnika na problem braku polskiego odpowiednika na powsta³e w USA pojêcie „think tank”.
*
1
Monika Sus – doktor nauk politycznych, ekspert Centrum Studiów Niemieckich i Europejskich im.
Willy’ego Brandta Uniwersytetu Wroc³awskiego.
Inne monografie to: T. Kaczmarek, Kto kieruje globalizacj¹? Think tanki, kuŸnie nowych idei, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011; M. Sus, Doradztwo w polityce zagranicznej Polski i Niemiec na przyk³adzie wybranych oœrodków eksperckich. Inspiracje dla Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc³awskiego,
Wroc³aw 2011.
101
Monika Sus
¯adna z funkcjonuj¹cych w jêzyku polskim nazw – jak zbiornik myœli, kuŸnia idei
czy fabryka myœli – nie oddaje w pe³ni pierwotnego znaczenia pojêcia think tanku, dlatego autor zdecydowa³ siê pos³ugiwaæ nazw¹ amerykañsk¹. Inne stosowane w jêzyku polskim okreœlenia, jak niezale¿ne oœrodki badawcze czy instytuty
naukowe, by³y dotychczas zdaniem autora kojarzone z dzia³alnoœci¹ placówek
naukowych i uniwersytetów, lecz „poszukuj¹c miejsca think tanks we wspó³czesnym systemie politycznym nale¿y umieœciæ je miêdzy wiedz¹ a w³adz¹, podczas
gdy uniwersytety znajduj¹ siê na poziomie wiedzy” (s. 17).
Sama nazwa stanowi jednak jedynie pocz¹tek problemów definicyjnych. Jak
wskazuje autor, nie istnieje jedna przyjêta przez œwiat naukowy definicja think
tanku – niektórzy badacze próbuj¹ wskazywaæ na pewne cechy, jakie placówka
ekspercka musi spe³niæ, aby byæ okreœlana mianem think tanku, inni staraj¹ siê
analizowaæ funkcjonowanie danego oœrodka zgodnie z zasad¹ znakomitego znawcy tematu Jamesa McGanna „Bêdê wiedzia³, ¿e mam do czynienia z think tan2
kiem, jak go poznam” . Podobnie wygl¹da kwestia typologii – zag³êbiaj¹c siê
w rozwa¿ania autora mo¿na znaleŸæ kilka sposobów podzia³u think tanków,
opieraj¹cych siê na kryteriach takich jak stopieñ niezale¿noœci, powi¹zanie z nauk¹, czas powstania i sposób wykorzystywania œrodków masowego przekazu do
prezentowania raportów.
Po dokonaniu wprowadzenia teoretycznego, autor przechodzi do zarysu genezy powstania think tanków w Stanach Zjednoczonych, wskazuje na kilka faz
w ich rozwoju, a nastêpnie dokonuje charakterystyki œrodowiska think tanków.
Na szczególn¹ uwagê zas³uguje podrozdzia³ poœwiêcony najbardziej znacz¹cym
think tankom w USA. Wskazanie na rolê poszczególnych placówek typu think
tank nie jest zadaniem ³atwym, poniewa¿ bardzo trudno jest wychwyciæ moment
zaanga¿owania danych osób, placówek b¹dŸ idei w debatê, a jeszcze trudniej
udowodniæ, ¿e ich aktywnoœæ mia³a znaczenie dla koñcowego efektu procesu decyzyjnego.
Autor opiera swoj¹ analizê na dwóch przyk³adach: pierwszym z nich jest
przeœledzenie roli oœrodków eksperckich w debacie na temat reformy s³u¿by
zdrowia w USA na pocz¹tku lat 90. i przy funkcjonowaniu Agendy ds. Reformy
S³u¿by Zdrowia, zaœ drugim przyk³adem jest udzia³ think tanków w przes³uchaniach przed komisjami Senatu i Izby Reprezentantów w latach 1994–1995. Na
podstawie przeprowadzonej analizy dr Ziêtara proponuje model maj¹cy na celu
wy³onienie najbardziej wp³ywowych amerykañskich think tanków. Model opiera
siê na piêciu kryteriach: wp³ywy w prasie, stacjach telewizyjnych, w Kongresie,
wielkoœæ bud¿etu oraz liczbê wspó³pracowników i pracowników. Kluczowym
kryterium wydaje siê byæ bud¿et – dr Ziêtara twierdzi, ¿e „im jest on wy¿szy, tym
wiêksze szanse na udzia³ w wielu projektach i zespo³ach badawczych. Wiêkszy
2
J. McGann, The Competition for Dollars, Scholars and Influence in the Public Policy Research Industry, University Press of America, Lahnam 1995, s. 9.
102
Recenzja
udzia³ stwarza gwarancje obecnoœci w ka¿dej debacie politycznej” (r. 65). Opieraj¹c siê na danych z lat 2001–2005 autor wskazuje na dziesiêæ „najbardziej
wp³ywowych think tanków” (s. 66). Nale¿¹ do nich: Rand Corporation, Brookings
Institution, Center for Strategic and International Studies, Council on Foreign Relations,
Carnegie Endowment for International Peace, Heritage Foundation, American Enterprise
Institute, Hoover Institute, Cato Institute i Hudson Institute. Dr Ziêtara wielokrotnie
podkreœla, ¿e jest œwiadomy ograniczeñ p³yn¹cych z proponowanego modelu,
które wynikaj¹ z doboru szczególnych kryteriów, wykluczaj¹cych instytuty
o ma³ym bud¿ecie i specjalizuj¹ce siê w jednym obszarze politycznym. Niemniej
jego propozycja jest ciekawa i mo¿e prowadziæ do dalszych rozwa¿añ i udoskonalenia modelu w przysz³ych badaniach.
Ostatni rozdzia³ ksi¹¿ki, prezentuj¹cy think tanki w Polsce, ma bez w¹tpienia
charakter bardziej pionierski ni¿ pozosta³e, które przedstawia³y stan badañ
o think tankach prowadzonych w USA. Swoje rozwa¿ania autor rozpoczyna od
obserwacji aktualnej w ostatnich latach tendencji polegaj¹cej na powo³ywaniu do
¿ycia think tanków zwi¹zanych z poszczególnymi partiami politycznymi, która
jego zdaniem wynika z narastaj¹cej „ekspertyzacji œwiata polityki” (s. 78). Nastêpnie czytelnik zostaje zapoznany z sytuacj¹ prawn¹, w jakiej funkcjonuj¹ think
tanki – s¹ to przede wszystkim uregulowania dotycz¹ce organizacji pozarz¹dowych. Zdaniem autora „warto postawiæ pytanie, czy ustawodawca nie powinien
podj¹æ dzia³añ na rzecz odrêbnego uregulowania statusu prawnego thnik tanków
w Polsce” (r. 88). Istnieje bowiem obawa, i¿ ze wzrostem znaczenia instytutów
proces stanowienia prawa i podejmowania decyzji mo¿e staæ siê mniej przejrzysty.
Kolejnym krokiem przybli¿aj¹cym czytelnikowi polsk¹ scenê think tanków
jest analiza miejsca tych oœrodków w polskim systemie politycznym. Autor
pos³uguje siê w tym celu szeregiem kryteriów sformu³owanych przez J.G.
3
McGanna oraz E.C. Johnsona . Ich zdaniem liczba think tanków w danym kraju
jest zale¿na od takich zmiennych jak wolnoœæ polityczna, system polityczny, znaczenie partii politycznych, stopieñ rozwoju spo³eczeñstwa obywatelskiego, produkt krajowy brutto, liczba ludnoœci, liczba uniwersytetów, kultura filantropii czy
wolnoœæ mediów. Na podstawie tych kryteriów dr Ziêtara szacuje, i¿ liczba think
tanków w Polsce powinna ukszta³towaæ siê w przedziale 50–60 w ci¹gu najbli¿szych kilku lat, a ich rola w polskim ¿yciu publicznym bêdzie nabieraæ rosn¹cego
znaczenia.
Niew¹tpliw¹ zalet¹ ksi¹¿ki jest fakt, i¿ dr Ziêtara opar³ swoje opracowanie
4
o bardzo bogat¹ literaturê amerykañsk¹ i kanadyjsk¹ , zapoznaj¹c czytelnika
z ró¿norodnymi koncepcjami co do definicji think tanków, ich typologii czy znaczenia w systemie politycznym i prawnym. Ma to nie tylko du¿y walor poznawczy, ale umo¿liwia jednoczeœnie czytelnikowi zaznajomienie siê z tytu³ami i na3
4
J. McGann, E.C. Johnson, Comparative Think Tanks, Politics and Public Policy, Edward Elgar Chelterham–Northampton 2005.
W spisie literatury autor wymienia ponad 80 pozycji, zaœ swoje rozwa¿ania podpiera 203 przypisami.
103
Monika Sus
zwiskami autorów, którzy od lat badaj¹ zagadnienie think tanków i mog¹
stanowiæ cenne Ÿród³o wiedzy przy dalszych badañ. Ciekawa jest tak¿e sama struktura – po obszernym przedstawieniu zagadnienia think tanków w Stanach Zjednoczonych autor prezentuje obraz polskiego œwiata oœrodków doradczych. Jak
sam wskazuje, jest to jedynie pocz¹tek badañ i z tego wzglêdu ogranicza siê on jedynie do zarysu pewnych procesów i tendencji, bez ich pog³êbionej analizy.
Zag³êbiaj¹c siê w rozwa¿ania dotycz¹ce Polski, mo¿na wskazaæ jedn¹ propozycjê, która byæ mo¿e sta³aby siê dla pracy wartoœciowa. Przyjêta przez autora na
kanwie badañ amerykañskich definicja think tanku, ograniczaj¹ca go do oœrodka
o charakterze pozarz¹dowym, zdaje siê nie do koñca pasowaæ do realiów, w jakich funkcjonuj¹ think tanki w krajach europejskich. W Republice Federalnej Niemiec, w której rynek think tanków rozwija siê dynamicznie od czasów Republiki
Weimarskie i obecnie liczy ponad 180 placówek, istotna ich czêœæ jest finansowana
ze œrodków rz¹dowych, ministerialnych b¹dŸ landowych i nie ma statusu organizacji pozarz¹dowej. Podobnie jest tak¿e w Polsce – wœród najbardziej renomowanych polskich think tanków znajduje siê Polski Instytut Spraw Miêdzynarodo5
wych, który zosta³ powo³any na mocy ustawy Sejmu RP z dnia 20 grudnia 1996 r. ,
czy Oœrodek Studiów Wschodnich, który jest pañstwow¹ osob¹ prawn¹ nadzorowan¹ przez Prezesa Kancelarii Rady Ministrów i dzia³a w oparciu o ustawê
6
z dnia 15 lipca 2011 r. Byæ mo¿e warto by³oby zatem stworzyæ definicjê think tanków, która by³aby dopasowana do charakteru i kszta³tu polskiego rynku organizacji eksperckich i obejmowa³a funkcjonuj¹ce na nim podmioty.
Recenzowana pozycja bêdzie, bez w¹tpienia, stanowiæ ciekaw¹ pozycjê nie
tylko dla œrodowiska akademickiego czy dla pracowników oœrodków eksperckich, ale tak¿e dla pracowników administracji publicznej czy te¿ studentów i doktorantów kierunków humanistycznych. Jak wskazuje autor: „think tanki staj¹ siê
pomostem miêdzy wiedz¹ na temat funkcjonowania œwiata polityki a realnym
sprawowaniem w³adzy” (s. 14). Mo¿na zatem za³o¿yæ, ¿e rola organizacji eksperckich w ¿yciu publicznym w Polsce bêdzie wzrastaæ, a proces rozwoju poci¹gnie
za sob¹ koniecznoœæ dalszych, pog³êbionych badañ.
5
6
Sprawozdanie z dzia³alnoœci Polskiego Instytutu Spraw Miêdzynarodowych za rok 2010 (2011), Warszawa,
s. 7.
Ustawa z dnia 15 lipca 2011 roku o Oœrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia, http://www.
osw.waw.pl/sites/default/files/Ustawa_o_OSW_z_15.VII_.2011.pdf (dostêp: 31.01.2012).
104
PRZEGL¥D ORZECZNICTWA
S¥DOWEGO I ADMINISTRACYJNEGO
A REVIEW OF JUDICIAL
AND ADMINISTRATIVE DECISIONS
.
JAKUB H. SZLACHETKO*
Opinia podmiotów spoza systemu administracji publicznej
z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych1
oraz art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela2
Normatywnym wyrazem idei partycypacji spo³ecznej w procesach decyzyjnych organów w³adzy publicznej s¹ miêdzy innymi przytoczone regulacje prawne. Po stronie organów w³adzy publicznej przewiduj¹ one obowi¹zek, a po stronie okreœlonych kategorii podmiotów spo³ecznych uprawnienie do wspó³pracy
w ramach procesu stanowienia aktów prawnych. Zgodnie z art. 19 ustawy
o zwi¹zkach zawodowych uprawnienie takie przys³uguje zwi¹zkom zawodowym, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw
3
Spo³eczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu spo³ecznego , z kolei w myœl art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela wszystkim zwi¹zkom zawodowym zrzeszaj¹cym nauczycieli. Powy¿sze regulacje przewiduj¹ dwa tryby
wspó³pracy podmiotów spoza systemu administracji publicznej z jej organami
w procesie stanowienia aktów prawnych: wydawanie opinii oraz uzgadnianie
projektów. Wyk³adnia przepisów prowadzi jednak do wniosku, ¿e oba tryby – zarówno opinia, jak i uzgodnienie – charakteryzuj¹ siê jednakowymi przymiotami
(przede wszystkim w postaci niewi¹¿¹cego wp³ywu na ostateczn¹ decyzjê prawotwórcz¹ organu). Zreszt¹ s¹ one ze sob¹ œciœle sprzê¿one. Tryb wspó³pracy
z art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela ma podwójny charakter: z jednej strony
jest samodzielnym trybem wspó³pracy w³aœciwych organów ze zwi¹zkami zawodowymi zrzeszaj¹cymi nauczycieli; z drugiej strony ma charakter subsydiarny
wzglêdem trybu z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych i w razie nieutworzenia zwi¹zków zawodowych zrzeszaj¹cych nauczycieli na danym szczeblu, we
wspó³pracy uczestnicz¹ reprezentatywne zwi¹zki zawodowe (wyrok Wojewódz*
1
2
3
Jakub H. Szlachetko – asystent w Katedrze Prawa Administracyjnego, Wydzia³ Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdañski.
Ustawa z dnia 23 maja 1991 roku o zwi¹zkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 roku – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).
Ustawa z dnia 06 lipca 2001 roku o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo³eczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu spo³ecznego (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080 ze zm.).
107
Jakub H. Szlachetko
kiego S¹du Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 08 lutego 2006
roku, II SA/Go 620/05).
Dlatego te¿, ze wzglêdu na istotne podobieñstwa pomiêdzy trybem wspó³pracy z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych i trybem z art. 30 ust. 6a ustawy
Karta Nauczyciela oraz wystêpuj¹ce pomiêdzy nimi powi¹zania, wskazane regulacje prawne zosta³y ukazane wspólnie. Orzecznictwo s¹dowe i administracyjne
w wyznaczonym zakresie przedmiotowym jest bogate, dlatego te¿ zebrany materia³ podzielono na kilka jednostek redakcyjnych: istota opinii; przedmiot opinii;
skutki naruszenia przepisów o opinii oraz istota uzgodnienia.
Istota opinii z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych:
– „okreœlenia „w porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „za zgod¹”, „przy udziale”,
„po zasiêgniêciu opinii” itp. wystêpuj¹ doœæ czêsto w przepisach prawnych
upowa¿niaj¹cych organ prawotwórczy do stanowienia prawa. Wyra¿aj¹ one
wiêzy wspó³zale¿noœci pomiêdzy ró¿nymi podmiotami, z których jeden jest
organem stanowi¹cym prawo. W wypadku gdy okreœlenia te wi¹zane s¹ nie
wy³¹cznie z organami pañstwa, lecz podmiotami o charakterze spo³ecznym,
w doktrynie prawa fakt ten kwalifikuje siê jako przejaw uspo³ecznienia procesu tworzenia prawa” (wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998
roku, U 23/97);
– „wspó³dzia³anie organu samorz¹du z w³adzami zwi¹zku zawodowego w procesie legislacyjnym, zmierzaj¹cym do wydania aktu wykonawczego do ustawy, powinno byæ rozpatrywane od strony materialnej, tzn. wp³ywu
wykonania obowi¹zku wspó³dzia³ania na treœæ i wa¿noœæ samego aktu, oraz od
strony formalnej, czyli trybu postêpowania” (uchwa³a S¹du Najwy¿szego
z dnia 17 czerwca 1993 roku, I PZP 2/93);
– „uchylenie siê zwi¹zku zawodowego od przedstawienia opinii, jako podmiotu
maj¹cego tylko uprawnienie, a nie obarczonego obowi¹zkiem jej wyra¿enia,
nie mo¿e poci¹gaæ za sob¹ ¿adnych ujemnych konsekwencji dla zwi¹zku zawodowego. Organ samorz¹du terytorialnego jest natomiast w innej sytuacji,
albowiem uchylaj¹c siê od przedstawiania zwi¹zkowi zawodowemu za³o¿eñ
projektu lub projektu aktu wykonawczego – w zakresie jego uprawnieñ opiniodawczych – narusza ci¹¿¹cy na nim obowi¹zek ustawowy zapewnienia
temu zwi¹zkowi wspó³uczestnictwa w procesie legislacyjnym” (uchwa³a S¹du
Najwy¿szego z dnia 17 czerwca 1993 roku, I PZP 2/93);
– „z istoty opinii wynika, ¿e jest to przejaw woli organu, niewi¹¿¹cy dla organy
zasiêgaj¹cego opinii” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego we
Wroc³awiu z dnia 18 grudnia 2007 roku, III SA/Wr 248/07);
– „wprawdzie opinia zwi¹zków zawodowych nie jest wi¹¿¹ca dla organów jednak¿e stanowi wa¿ny element w podejmowaniu przez nie decyzji co do
kszta³tu danego aktu prawnego. Stanowisko organizacji zwi¹zkowej poparte
okreœlonymi argumentami mo¿e bowiem wprost zawa¿yæ nie tylko na samej
108
Opinia podmiotów spoza systemu administracji publicznej...
treœci aktu, ale równie¿, czy w ogóle zostanie on podjêty” (wyrok Naczelnego
S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 lutego 2010 roku, I OSK
1300/09);
– „opinia, o której mowa w art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych, z oczywistych wzglêdów nie mo¿e byæ zast¹piona przez udzia³ przedstawicieli
zwi¹zków zawodowych w realizacji uchwa³y ani udzia³ ten ekskulpowaæ naruszenia art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych” (wyrok Naczelnego S¹du
Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 wrzeœnia 2007 roku, I OSK 836/07);
– „procedura konsultacyjna mo¿e mieæ charakter dwuetapowy. Pierwszy etap
obejmuje skierowanie za³o¿enia albo projektu aktu prawnego do odpowiednich w³adz statutowych zwi¹zku. Postêpowanie konsultacyjne mo¿e zostaæ
zakoñczone ju¿ w pierwszym etapie. Bêdzie tak w przypadku, gdy zwi¹zek
nie przedstawi opinii we wskazanym terminie lub wszelkie uwagi zostan¹
uwzglêdnione przez organ. W wypadku gdy stanowisko zwi¹zku zostanie
w czêœci lub w ca³oœci odrzucone, postêpowanie konsultacyjne wkracza
w drug¹ fazê. Organ samorz¹du terytorialnego jest obowi¹zany uzasadniæ
swoje stanowisko w formie pisemnej. W razie rozbie¿noœci stanowisk, zwi¹zek
ma prawo przedstawiæ swoj¹ opiniê na posiedzeniu w³aœciwej komisji samorz¹du terytorialnego. Dopiero ta czynnoœæ koñczy tryb konsultacyjny” (rozstrzygniêcie nadzorcze Wojewody Dolnoœl¹skiego z dnia 24 lipca 2003 roku,
PN.II.0911-15/30/03).
Przedmiot opinii z art. 19 ustawy o zwi¹zkach zawodowych:
– „istotn¹ jest kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego obowi¹zku opiniowania, inaczej mówi¹c zakresu kompetencji zwi¹zków zawodowych. Zakres ten
okreœlony zosta³ pozytywnie w sformu³owaniu: za³o¿enia i projekty aktów
prawnych w zakresie objêtym zadaniami zwi¹zków zawodowych i negatywnie w sformu³owaniu: nie dotyczy za³o¿eñ projektu bud¿etu pañstwa oraz
projektu ustawy bud¿etowej, których opiniowanie reguluj¹ odrêbne przepisy”
(rozstrzygniêcie nadzorcze Wojewody Dolnoœl¹skiego z dnia 03 kwietnia 2009
roku, NK.II.0911-13/211/09);
– „ustawodawca stanowi¹c o przedmiotowym uprawnieniu organizacji
zwi¹zkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale tak¿e ich za³o¿eñ. Za³o¿enia zaœ s¹ opracowywane co do zasady do projektów
aktów generalnych, a nie indywidualnych” (wyrok Wojewódzkiego S¹du
Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 wrzeœnia 2009 roku, III SA/Lu 318/09);
– „uchwa³y podejmowane przez organy samorz¹du terytorialnego maj¹ zró¿nicowany charakter, mog¹ to byæ akty prawa miejscowego, akty o charakterze
indywidualnym organizacyjnym, akty administracyjne indywidualne (bo i takie, choæ rzadko, podejmowane s¹ w formie uchwa³), akty o charakterze norm
prawa wewnêtrznego, akty intencyjne, akty o charakterze personalnym – ale
zawsze bêd¹ to akty prawne. Kwantyfikator „prawny” w odniesieniu do aktów
109
Jakub H. Szlachetko
organów administracji publicznej musi byæ rozumiany jako oparty na prawie
akt wydany przez upowa¿niony do tego ustawowo organ i tylko do tego odnosi siê jego znaczenie (...). Nie ka¿da jednak uchwa³a organów samorz¹du bêdzie podlega³a procedurze opiniodawczej. Z opiniowania bowiem wy³¹czone
s¹ niew¹tpliwie (choæ niezwykle rzadko przypisane przepisami prawa materialnego do kompetencji organów przedstawicielskich) uchwa³y o charakterze
indywidualnych aktów administracyjnych 0 decyzji, a tak¿e szeroki kr¹g
uchwa³ podejmowanych w regulowanych przepisami prawa materialnego
sprawach nieobjêtych zadaniami zwi¹zków zawodowych, jak równie¿ uchwa³
o charakterze personalnym, statutowym czy inne uchwa³y o charakterze stricte wewnêtrznym i organizacyjnym” (uchwa³a Naczelnego S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 roku, I OPS 2/10);
– „kategoryczne zatem stwierdzenie, ¿e pojêcie aktu prawnego w ustawie
o zwi¹zkach zawodowych oznacza akt o charakterze generalnym, opieraj¹ce
siê na rozró¿nieniu ochrony zbiorowych interesów pracowniczych od ochrony
interesów indywidualnych, dla których ustawa przewiduje inne formy ochrony, oraz na wspomnianych w tej ustawie za³o¿eniach, które – co do zasady – s¹
przygotowywane dla aktów normatywnych, a nie indywidualnych, nie mog¹
byæ, w œwietle wyk³adni systemowej i celowoœciowej, uznane za przekonuj¹ce” (uchwa³a Naczelnego S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 29
listopada 2010 roku, I OPS 2/10);
– „stwierdzenie, ¿e obowi¹zek zasiêgania opinii zwi¹zków zawodowych nie
obejmuje indywidualnych aktów organizacyjnych, w sytuacji gdy takie akty –
bêd¹c przecie¿ aktami prawnymi – mog¹ dotyczyæ spraw o istotnym znaczeniu spo³ecznym lub gospodarczym, tak¿e nie mo¿e byæ uznane za zasadne”
(uchwa³a Naczelnego S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 roku, I OPS 2/10).
Skutki prawne naruszenia przepisów o obowi¹zku zasiêgniêcia opinii:
– „nadanie obowi¹zkowi, o którym mowa we wskazanym przepisie art. 19 ust. 2
ustawy o zwi¹zkach zawodowych, rangi ustawowej, œwiadczy o ogromnym
znaczeniu, jakie ustawodawca nadaje roli zwi¹zków zawodowych w procesie
kszta³towania sytuacji zawodowej i socjalnej (art. 1 ustawy o zwi¹zkach zawodowych) wszystkich pracowników, niezale¿nie od tego czy zrzeszenie s¹
w zwi¹zkach zawodowych. St¹d uchwalenie aktu prawa miejscowego z pominiêciem obowi¹zkowej konsultacji z organem ustawowo wskazanym, nale¿y
zakwalifikowaæ jako istotne naruszenie prawa, a akt ten w ten sposób podjêtym powinien byæ wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie
jego niewa¿noœci” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maj¹ 2008 roku, II SA/Go 204/08);
– „uchylenie siê organu samorz¹du terytorialnego od zasiêgniêcia opinii
zwi¹zku zawodowego o za³o¿eniach lub projekcie aktu prawnego gminy w za110
–
–
–
–
–
kresie objêtym zadaniami zwi¹zków zawodowych jest równoznaczne z domniemaniem, i¿ nast¹pi³o „istotne” naruszenie prawa stanowi¹ce przes³ankê
do stwierdzenia niewa¿noœci zaskar¿onego aktu” (wyrok Wojewódzkiego
S¹du Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 roku, IV SA/Gl
1141/07);
„w ramach katalogu formalnych warunków podjêcia wa¿nej uchwa³y wyró¿niæ trzeba tak¿e koniecznoœæ przed³o¿enia projektu aktu prawnego do zaopiniowania w³aœciwym podmiotom. Przeto zatem w sytuacji gdzie przepisy
prawa przewiduj¹ taki obowi¹zek w stosunku do aktów okreœlonej kategorii,
to niewykonanie takiego obowi¹zku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem niewa¿noœci regulacji” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 roku,
IV SA/Gl 1141/07);
„w razie odrzucenia w ca³oœci lub w czêœci stanowiska reprezentatywnej organizacji zwi¹zkowej wyra¿onego w opinii, w³aœciwy organ administracji rz¹dowej lub samorz¹du terytorialnego informuje o tym zwi¹zek na piœmie podaj¹c
uzasadnienie swego stanowiska (...). Udzia³ zwi¹zków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, wiêc sytuacja, kiedy nie poinformowano zwi¹zku na piœmie o nieuwzglêdnieniu jego stanowiska i tym samym
uniemo¿liwiono zwi¹zkowi obronê jego stanowiska na posiedzeniu w³aœciwej
komisji sejmowej, senackiej lub samorz¹du terytorialnego, nie mo¿e byæ potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawê
do stwierdzenia niewa¿noœci kwestionowanej uchwa³y” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2010 roku, II SA/Ol
719/10);
„nie mo¿na przyj¹æ, ¿e wymogi poinformowania zwi¹zku zawodowego na piœmie i podania uzasadnienia swojego stanowiska, czego wymaga art. 19 ust. 3
ustawy o zwi¹zkach zawodowych, zosta³y spe³nione przez sam¹ obecnoœæ
przedstawicieli zwi¹zku na sesji rady gminy” (wyrok Wojewódzkiego S¹du
Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 wrzeœnia 2006 roku, II SA/Ke 747/05);
„statut zwi¹zku zawodowego nie jest prawem powszechnie znanym, dostêp
do tego dokumentu mo¿e byæ powa¿nie utrudniony. Bez stosownej konsultacji ze zwi¹zkiem zawodowym trudno jest wskazaæ odpowiednie w³adze statutowe w³aœciwe do wydania opinii w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o zwi¹zkach
zawodowych. Jeœli lokalna organizacja zwi¹zkowa nie sygnalizuje faktu, i¿ jest
niew³aœciwa do wydania opinii, to maj¹c na uwadze tak¿e opiniodawczy charakter stanowiska zwi¹zku uchybienie przes³ania projektu przedmiotowej
uchwa³y do odpowiednich w³adz statutowych zwi¹zku nie ma charakteru
istotnego” (rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lipca 2009 roku, WN.I.-6.0912-3/09);
„nawet je¿eli na terenie danej jednostki samorz¹du terytorialnego nie ma struktur organizacyjnych zwi¹zku reprezentatywnego, ma on prawo opiniowania
projektów aktów prawnych, a organ samorz¹du jest zobowi¹zany zwróciæ siê
111
Jakub H. Szlachetko
do zwi¹zku o opiniê” (rozstrzygniêcie nadzorcze Wojewody Dolnoœl¹skiego
z dnia 03 kwietnia 2009 roku, NK.II.0911-13/211/09).
Istota uzgodnienia z art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela:
– „(...) uzgodnienie (w odró¿nieniu od opiniowania) jest sposobem wyra¿ania
w sprawie przez okreœlony podmiot stanowiska, które jest dla organu stanowi¹cego wi¹¿¹ce. Uzgodnienie zatem w tym rozumieniu polega na „wyra¿eniu zgody, a wiêc aktu woli podmiotu uzgadniaj¹cego, na treœæ zawart¹
w projekcje uchwa³y (...). Podmioty uzgadniaj¹ce bowiem, w sprawach
le¿¹cych w ich zakresie dzia³ania, s¹ bardziej kompetentne do oceny projektu
ni¿ organ stanowi¹cy” (D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego,
Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 283). Pogl¹d powy¿szy jest poparty s³ownikow¹
definicj¹ terminu „uzgadniaæ”, przez który nale¿y rozumieæ: „uczyniæ zgodnym z czymœ, doprowadziæ do braku rozbie¿noœci, obopólnie wyraziæ na coœ
zgodê”. W ocenie s¹du jednak takiej interpretacji nie mo¿na zastosowaæ do
przepisu art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Formu³uj¹c sposób
wspó³dzia³ania zwi¹zków zawodowych w procesie tworzenia prawa, ustawodawca k³ad³ nacisk nie tyle na efekt uzgodnieñ w postaci osi¹gniêcia zgody, ile
przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na proces dochodzenia do zgody,
ujednolicania, zbli¿ania czy te¿ wzajemnego dostosowania stanowisk. Za tak¹
wyk³adni¹ przemawia przede wszystkim treœæ przepisu, który stanowi, ¿e „regulamin podlega uzgodnieniu”. Oznacza to, ¿e najistotniejsze jest samo poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspo³ecznienie
procesu tworzenia prawa, nie zaœ skutek w postaci jednolitego, w pe³ni zgodnego zapatrywania siê na dan¹ sprawê” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2009 roku, II SA/Op 140/09);
– „zawarty w Karcie Nauczyciela wymóg uzgodnienia regulaminu przyznawania i wyp³acania okreœlonych œwiadczeñ i dodatków dla nauczycieli nie mo¿e
byæ rozumiany jako wymóg ca³kowitej zgody, zaciera³by bowiem ró¿nice miêdzy wspó³uczestniczeniem w procesie stanowienia prawa, a wspó³stanowieniem” (wyrok Naczelnego S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 17
listopada 2005 roku, I OSK 917/05);
– „(...) organ prawotwórczy zobowi¹zany do uzgodnienia aktu normatywnego,
musi zapewniæ o nim informacjê, musi zapewniæ mo¿liwoœæ dyskusji merytorycznej, prezentowania ró¿nych stanowisk i ich dostosowywania, musi wybraæ optymalne rozwi¹zanie. Uzgodnienie nie mo¿e jednak prowadziæ do
przyjmowania rozwi¹zañ niemaj¹cych podstawy prawnej i mog¹cych prowadziæ do dzia³añ naruszaj¹cych prawa osób trzecich (...)” (wyrok Naczelnego
S¹du Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2005 roku, I OSK
917/05);
– „konieczne jest tak¿e podkreœlenie, ¿e treœæ projektu regulaminu poddana uzgodnieniu ze zwi¹zkiem zawodowym nie mo¿e ulec zmianie po uzyskaniu sta112
nowiska przedstawicieli organizacji zrzeszaj¹cych nauczycieli. W takim
wypadku instytucja uzgodnienia uleg³aby ca³kowitemu wypaczeniu. Istot¹
procedury uzgodnieniowej jest zapoznanie siê ze zdaniem/opini¹ zwi¹zku zawodowego co do konkretnych i szczegó³owo przedstawionych rozwi¹zañ
i propozycji zawartych w projekcie danej uchwa³y, nie zaœ jedynie generalna
i ogólnikowa wymiana pogl¹dów” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2009 roku, II SA/Op 140/09);
– „skorzystanie przez wójta z uprawnienia do wprowadzania autopoprawek
w projektach uchwa³, nie mo¿e stanowiæ naruszenia procedury stanowienia
regulaminu wynagrodzenia nauczycieli, której obligatoryjnym elementem jest
dokonanie uzgodnienia ze zwi¹zkami zawodowymi zrzeszaj¹cymi nauczycieli” (wyrok Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego we Wroc³awiu z dnia 16
wrzeœnia 2009 roku, IV SA/Wr 187/09);
– „nie ma ¿adnych podstaw, aby uznaæ, ¿e raz przeprowadzona procedura uzgodnienia projektu regulaminu obejmuje póŸniejsze zmiany, wprowadzone
podczas obrad rady gminy nad danym aktem prawa miejscowego” (wyrok
Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2009 roku, II
SA/Op 140/09).
113

Przegląd Naukowy Disputatio, tom XIII

Transkrypt

Podobne dokumenty