tutaj - Fundusze soÅ?eckie

Ekspertyza dotycząca zakazu tworzenia funduszu sołeckiego na podstawie
art. 240a ust. 5 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.
Ekspertyza
Od dnia 28 grudnia 2013 r. obowiązuje zmiana ustawy o finansach
publicznych wprowadzona ustawą z dnia 8 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o
finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1646),
która w przypadku niektórych gmin spowoduje znaczące zmiany w stosowaniu
przepisów ustawy o funduszu sołeckim. Nowelizacją ustawy o finansach
publicznych wprowadzono m.in. przepisy zawarte obecnie w art. 240a tej ustawy.
Określają one zasady postępowania w przypadku braku możliwości uchwalenia
wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu gminy zgodnie z zasadami
określonymi w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych. Mają więc
zastosowanie do gmin, w których budżetach począwszy od 2014 r. nie może być
zaplanowana wymagana nadwyżka operacyjna (nadwyżka dochodów bieżących
nad wydatkami bieżącymi z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z art. 242),
a także – a może przede wszystkim – do gmin niespełniających w 2014 r.
warunków spłat zadłużenia do dochodów wynikających z przepisów art. 243 i 244
ustawy. Wedle nieoficjalnych danych zgromadzonych przez regionalne izby
obrachunkowe sytuacja taka wystąpi w co najmniej 30 jednostkach samorządu
terytorialnego – biorąc pod uwagę tylko przedstawiane przez j.s.t. dane, a zatem
problem ten może dotyczyć większej liczby j.s.t., które poprzez manipulację
rzeczywistymi danymi wskazują obecnie bezpodstawnie na spełnianie
ustawowych warunków.
Powstanie w gminie jednej z dwóch opisanych wyżej sytuacji obliguje
kolegium właściwej regionalnej izby obrachunkowej do wezwania gminy do
opracowania i uchwalenia programu postepowania naprawczego na okres
nieprzekraczający 3 kolejnych lat. Istotą tego programu jest określenie
przedsięwzięć naprawczych zmierzających do zachowania przywołanych wyżej
przepisów ustawy o finansach publicznych. Uchwalenie programu postępowania
naprawczego, który uzyskał pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej
umożliwia uchwalenie WPF i budżetu niezachowujących relacji określonych
przepisami art. 242-244.
Gmina obowiązana jest do zawarcia w programie postępowania naprawczego
planu przedsięwzięć naprawczych. Niezależnie od tego ustawodawca wprowadził
jednak ograniczenia obowiązujące każdą j.s.t. realizującą program naprawczy.
Ograniczenia te wskazują przepisy art. 240a ust. 5 i 6 ustawy o finansach
publicznych. Jednym z nich jest zakaz określony w art. 240a ust. 5 pkt 5 jako brak
możliwości „tworzenia funduszu sołeckiego” w okresie realizacji postępowania
naprawczego. Zastosowane sformułowanie o zakazie „tworzenia” funduszu
sołeckiego budzi szereg wątpliwości w odniesieniu do przepisów ustawy o
funduszu sołeckim. Ustawa ta nie posługuje się bowiem pojęciem „tworzenia
funduszu sołeckiego”. Pełen cykl realizacji funduszu sołeckiego obejmuje zaś 2
następujące po sobie lata budżetowe. Do jakich działań dotyczących funduszu
sołeckiego należy zatem odnosić ten zakaz, a ściślej – do którego roku cyklu?
Czy przez objęte zakazem „tworzenie funduszu sołeckiego” należy rozumieć:
- brak możliwości podejmowania przez radę gminy uchwały wyrażającej zgodę na
wyodrębnienie funduszu sołeckiego w kolejnym roku budżetowym,
- brak możliwości zawierania w uchwale budżetowej stosownych postanowień
dotyczących przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa do realizacji, a w
konsekwencji brak możliwości ich wykonywania?
Zakładając hipotetycznie, że gmina będzie realizowała postępowanie naprawcze
przez 3 lata, w latach 2014-2016, pierwszym problemem jest odpowiedź na
pytanie, jak z punktu widzenia uchwały budżetowej na 2014 r. należy traktować
zgodę wyrażoną do 31 marca 2013 r. na wyodrębnienie funduszu w budżecie na
2014 r. W czasie uchwalania programu naprawczego mamy bowiem sytuację, w
której sołectwa złożyły już zgodnie z ustawą (do 30 września 2013 r.) wnioski
zawierające przedsięwzięcia przewidziane do realizacji w 2014 r. W takim
przypadku do zastosowania zakazu z art. 240a ust. 5 pkt 5 u.f.p. dojdzie wówczas,
gdy przyjmiemy, że przez „tworzenie funduszu sołeckiego” należy rozumieć ujęcie
w uchwale budżetowej na 2014 r. postanowień dotyczących przedsięwzięć
zgłoszonych przez sołectwa do 30 września 2013 r. i poniesienie następnie
wydatków na te cele. Jeżeli bowiem przyjąć, że do tworzenia funduszu dochodzi w
chwili podjęcia uchwały wyrażającej zgodę lub złożenia wniosków przez sołectwa
(co nastąpiło w 2013 r.), to skutkiem tego byłaby konieczność przyzwolenia na
realizację wydatków w ramach funduszu na 2014 r. na cele zgłoszone przez
sołectwa. Mimo pozornej zasadności takiego rozwiązania – z punktu widzenia
uwzględnienia i realizacji podjętych zgodnie z prawem postanowień zebrań
wiejskich – nie można jednak uznać go za zgodne z celem regulacji zawartej w
art. 240a ust. 5 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.
Brak możliwości stwierdzenia w drodze wykładni literalnej, co należy uznać za
„tworzenie funduszu sołeckiego” nakazuje poszukiwanie celu, jaki ma spełniać
przepis art. 240a ust. 5 pkt 5 u.f.p. Cel ten – podobnie jak inne ograniczenia w
swobodzie funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art.
240a ust. 5 i 6 u.f.p. – należy odczytywać jako tożsamy z celem uchwalania
programu postępowania naprawczego. Wszelkie określone ustawą ograniczenia
mają sprzyjać osiągnięciu przez gminę relacji określonych w art. 242-244 u.f.p. w
roku następującym po zakończeniu realizacji programu. W kontekście wzoru
dopuszczalnego poziomu rocznej spłaty długu (art. 243 u.f.p.) okres realizacji
programu naprawczego powinien zostać wykorzystany głównie do budowania
nadwyżek operacyjnych w poszczególnych latach. Osiągnie się ten efekt głównie
poprzez ograniczanie wydatków bieżących.
Jeżeli więc zakaz „tworzenia” funduszu sołeckiego ma służyć celom, którym
służy postępowanie naprawcze, to należy art. 240a ust. 5 pkt 5 u.f.p. rozumieć
jako zakazujący realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego w okresie
realizacji programu naprawczego. Omawiany przepis należy zatem odczytywać
jako niweczący działania podjęte przez organy gminy i sołectw (w roku
poprzedzającym rok rozpoczęcia realizacji programu naprawczego) w celu
doprowadzenia do realizacji przedsięwzięć w roku następnym (roku rozpoczęcia
realizacji programu naprawczego).
Wniosek taki wynika też z analizy charakteru pozostałych ograniczeń zawartych w
przepisach art. 240a ust. 5 i 6 u.f.p. Wpływ na zachowanie wskaźnika spłat
zadłużenia po zakończeniu realizacji programu naprawczego, tj. w roku
następującym po zakończeniu programu (w przykładzie 2017) będzie miała
bowiem realizacja budżetu w poszczególnych latach objętych programem (w tym
w 2014 r.).
Drugim wątpliwym zagadnieniem w przykładowym stanie faktycznym jest
kwestia, czy rada gminy będzie miała prawo podjąć w 2016 r. uchwałę wyrażającą
zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie na 2017 r., tj. w
budżecie wykonywanym już po zakończeniu postępowania naprawczego.
Uważam, że tak – cele przyświecające programowi naprawczemu nie będą
zagrożone w wyniku wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu w 2017 r., gdyż
wydatki wykonane w ramach funduszu nie będą miały wpływu na efekty programu
(w szczególności na spełnienie wskaźnika z art. 243 u.f.p.).
Nie budzi natomiast wątpliwości, że w przypadku realizacji 3-letniego
programu naprawczego gmina nie będzie mogła w 2014 i 2015 roku wyrażać
zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżetach na 2015 i 2016 roku.
W związku z ustawowo określonym wyłączeniem możliwości „tworzenia” funduszu
w latach realizacji programu (niezależnie od przyjętej interpretacji znaczenia tego
pojęcia) należy też przyjąć w przykładzie, że gmina w latach 2014 i 2015 nie
powinna w ogóle podejmować uchwały w sprawie funduszu sołeckiego –
możliwość wyrażania zgody na wyodrębnienie funduszu została bowiem
wyłączona przepisem szczególnym zawartym w art. 240a ust. 5 pkt 5 u.f.p.
Zadanie stojące przed uchwalonym programem naprawczym nakazuje zatem
wiązać zakaz „tworzenia funduszu sołeckiego” w okresie realizacji programu z
zakazem dokonywania wydatków w ramach funduszu sołeckiego w latach
objętych programem, a nie z zakazem uchwalenia zgody na wyodrębnienie
funduszu w roku następującym po ostatnim roku realizacji programu.
Sporządził:
dr Rafał Trykozko
Ekspertyza powstała na zlecenie Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska,
prowadzącej stronę www.funduszesoleckie.pl