docEwaluacja ex post Programu Współpracy Przygranicznej PHARE
download 
Reklamacja Transkrypt
Ewaluacja ex post Programu Współpracy Przygranicznej PHARE
Projekt finansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach programu PHARE PL2003/005-708.21.01 Ewaluacja ex post Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy 1999-2001 Skrót raportu 10 lutego 2006 r. Projekt realizowany przez konsorcjum: Spis treści Wprowadzenie 4 Ogólna charakterystyka Programu 6 Zagadnienia prawno-instytucjonalne 9 Gospodarka i przedsiębiorczość na pograniczu 11 Społeczności lokalne o Programie i problemach pogranicza 13 Projekty dotyczące transportu 15 Projekty z zakresu ochrony środowiska 16 Projekty z zakresu bezpieczeństwa 18 Projekty z zakresu turystyki 19 Projekty infrastruktury okołobiznesowej BRIPF 20 Małe projekty infrastrukturalne (SIPF) 22 Małe projekty euroregionalne 23 Wnioski z oceny projektów 25 Podsumowanie, wnioski i rekomendacje badania ewaluacyjnego 26 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 3 Wprowadzenie Niniejsze opracowanie jest syntezą raportu z ewaluacji ex post Programu Współpracy Przygranicznej Phare Polska-Niemcy 1999-2001. Badanie zostało zrealizowane przez zespół ewaluatorów Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG), Uniwersytet Warszawski (www.euroreg.uw.edu.pl), na zlecenie Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej PHARE, w ramach kontraktu na usługi w ramach pomocy zagranicznej Wspólnoty Europejskiej PHARE PL2003/005-708.21.01 prowadzonego przez PricewaterhouseCoopers jako lidera konsorcjum badawczego PwC – EUROREG-UW – IRS. Zakres zadań badania przewidywał dla ewaluacji Programu następujące dwa główne cele: Oszacowanie, do jakiego stopnia Program Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy 1999-2001 wpłynął na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej w regionie przygranicznym, w trzech polskich regionach objętych Programem: dolnośląskim, lubuskim, zachodniopomorskim; Zidentyfikowanie, które z najlepszych praktyk i doświadczeń we wdrażaniu programu współpracy przygranicznej, można by przenieść na granicę wschodnią – do Programu Sąsiedztwa INTERREG IIIA/TACIS-CBC. Niniejszy raport przedstawia podsumowanie wniosków pierwszego celu badania. W oddzielnym raporcie pt. „Lekcje dla wschodu” zaprezentowano efekty drugiego elementu ewaluacji. Raport dostępny jest na stronie internetowej Władzy Wdrażającej www.wwpwp.gov.pl 4 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Podstawowe pytanie prowadzonej ewaluacji – do jakiego stopnia PWP PHARE PL-N 1999-2001 wpłynął na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej w regionie przygranicznym – wpisano w standardową strukturę kryteriów ewaluacyjnych obowiązujących w Unii Europejskiej, a następnie rozpisano na szereg szczegółowych pytań ewaluacyjnych, odnoszących się do trzech poziomów analizy: poziomu ogólnego (całego Programu), na którym analizowano kwestie podsumowujące, takie jak zagadnienia ekonomiczne, prawno-instytucjonalne i społeczne wynikające z działania Programu; poziomu sektorowego, na którym analizowano specyfikę grup projektów transportowych, ochrony środowiska, bezpieczeństwa granicy, turystyki oraz grup projektów SIPF, BRIPF a także, w ograniczonym stopniu, SPF; poziomu projektów gdzie analizowano kwestie specyficzne dla projektów (wpływ poszczególnych projektów na społeczność lokalną, wskaźniki, problemy zarządzania, proces uczenia się). Dla każdego z pytań dobrano właściwe narzędzia badawcze. Przy ich doborze zastosowano metodę triangulacji – łączenia danych z różnych źródeł w celu weryfikacji i uzyskania bardziej obiektywnego obrazu. W badaniu użyto takich narzędzi jak przegląd dokumentów, analizy statystyczne, modele logiczne, wywiady z interesariuszami programu (urzędami marszałkowskimi, biurami euroregionów, personelem WWPWP, instytucjami po stronie niemieckiej), badania ankietowe (beneficjentów i potencjalnych beneficjentów PWP PHARE PL-N, firm wykonujących kontrakty, firm z obszaru wsparcia), badania opinii publicznej oraz wizyty studyjne wszystkich projektów. Krótkie zestawienie użytych metod badawczych zaprezentowano w ramce obok. Szczegółowe informacje na temat zakresu badania, metodologii, źródeł informacji, organizacji i wyników zawiera pełna wersja raportu ewaluacyjnego złożonego Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej (WWPWP). Metody badawcze użyte w ewaluacji PWP PHARE PL-N 1999-2001 PRZEGLĄD DOKUMENTÓW: analizowano dokumenty programowe, dokumenty Komitetu Sterującego (JSC), by zrozumieć formalne mechanizmy działania Programu oraz jego ograniczenia kontekstowe. Ponadto w celu pełnego zrozumienia i oceny projektów analizowano fiszki projektowe (struktura celów, matryce logiczne). ANALIZA LITERATURY TEMATU I DOKUMENTÓW KONTEKSTOWYCH: objęto nią dotychczasowe badania poświęcone rozwojowi gospodarczemu regionu przygranicznego, a także strategie regionalne z tego obszaru. Pomogło to w określeniu potrzeb i problemów obszaru objętego Programem. WYWIADY: były prowadzone z głównymi interesariuszami Programu – przedstawicielami WWPWP, przedstawicielami instytucji wdrażających program – administracją regionalną (marszałkami i departamentami urzędu marszałkowskiego zaangażowanymi w Program), biurami euroregionów, a także instytucjami po stronie niemieckiej po to, by w pełni zrozumieć formalne i nieformalne mechanizmy działania Programu oraz zebrać różne opinie na jego temat. ANKIETY: zostało nimi objętych kilka grup: między innymi beneficjenci i potencjalni beneficjenci PWP PHARE PL-N, instytucje euroregionalne, firmy realizujące kontrakty. KWERENDA I ANALIZA PRASY LOKALNEJ: w celu zidentyfikowania obecności medialnej inicjatywy PWP PHARE oraz ewentualnego nastawienia społeczności lokalnej do tej inicjatywy przeanalizowano numery gazet regionalnych i lokalnych z okresu pokrywającego się z Programem. W efekcie prowadzonych badań zespół ewaluacyjny zgromadził wszechstronne informacje poddane kompleksowej analizie, której wnioski zostały przedstawione w dalszej części raportu. Prezentację rozpoczynamy jednak od przedstawienia informacji kontekstowej, ukazującej warunki, w jakich Program był realizowany. Dla ułatwienia dalszej lektury przedstawiamy listę używanych w raporcie określeń i skrótów. Baza danych WWPWP– baza danych Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej Baza danych – baza danych WWPWP zaadaptowana do potrzeb ewaluacji DP – duże projekty DPI – duże projekty inwestycyjne MP – małe projekty BADANIA SPOŁECZNOŚCI LOKALNYCH: pomogły w uchwyceniu postrzegania Programu i oceny jego wartości przez społeczność mieszkającą na obszarze jego działania. Dały również szersze informacje dotyczące nastawienia społeczności lokalnej do takich kwestii kontekstowych Programu, jak integracja z UE, czy stosunek do współpracy polsko-niemieckiej. BADANIA TERENOWE PROJEKTÓW: została nimi objęta cała populacja dużych projektów PWP PHARE 1999-2001 oraz małe projekty infrastrukturalne (SIPF) i BRIPF. ANALIZA STATYSTYCZNA: wykorzystano dane statystyczne dotyczące rozwoju społeczno-gospodarczego obszaru wsparcia Programu oraz dane sektorowe. MATRYCE I MODELE LOGICZNE: były używane do prześledzenia relacji przyczynowo-skutkowych między działaniami Programu i grupami projektów a ich efektami. PANEL EKSPERTÓW: służył dyskusji i ocenie wizytowanych projektów. STUDIA PRZYPADKU: były przeprowadzone dla wybranych dużych projektów z poszczególnych grup tematycznych oraz dla wybranych małych projektów. Miały na celu dostarczenie plastycznych ilustracji działania i efektów programu, wyzwań, które stawały przed beneficjentami i pozytywnych przykładów rozwiązywania problemów w terenie. MPI – małe projekty infrastrukturalne w ramach SIPF MPIB – małe projekty infrastruktury Okołobiznesowej w ramach BRIPF MPE – małe projekty euroregionalne w ramach SPF Phare-CBC – zob. Program SIPF lub FMPI – Fundusz Małych Projektów Infrastrukturalnych BRIPF lub FPIB – Fundusz Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej SPF lub FMPE – Fundusz Małych Projektów Euroregionalnych Program – Program Współpracy Przygranicznej PHARE 19992001 WWPWP – Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej PHARE PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 5 Ogólna charakterystyka Programu Program Współpracy Przygranicznej PHARE (zwany dalej Programem) został wdrożony na podstawie rozporządzeń Komisji Europejskiej, na podstawie których ze środków oddawanych corocznie do dyspozycji Polski w ramach PHARE wydzielono jedną czwartą na realizację przedsięwzięć w obszarze pogranicza polsko-niemieckiego w powiązaniu z działaniami wspieranymi po stronie niemieckiej przez Inicjatywę INTERREG. Ogólnymi wyznaczonymi celami było promowanie współpracy regionów przygranicznych państw UE i krajów Europy Środkowej i Wschodniej, pomoc regionom przygranicznym, tworzenie i rozwijanie sieci współpracy. W założeniu Program miał wspierać dwa rodzaje projektów: Projekty połączone z działaniami wspieranymi w ramach INTERREG (czyli zapewniać dla wspólnej polsko-niemieckiej inwestycji współfinansowanie dla strony polskiej) Projekty, które zostały uznane przez obydwa współpracujące kraje jako projekty o ponadgranicznym oddziaływaniu (a więc korzystne dla regionów po obydwu stronach granicy). W praktyce pierwszy typ projektów występował bardzo rzadko. Współfinansowanie jednego przedsięwzięcia z dwóch różnych źródeł (INTERREG i PWP PHARE), było bardzo utrudnione, a często wręcz niemożliwe z uwagi na różny cykl planowania i finansowania (roczny versus wieloletni), zróżnicowanie procesu decyzyjnego, nieprzystawalność procedur, odmienną organizację pomiędzy PHARE a INTERREG. Dla koordynacji działań wprowadzono elementy wspólnego programowania (na poziomie programów). Programowanie to podlegało zmianom w czasie, w związku ze zmianami regulacji INTERREG i nową orientacją PHARE. Jednoroczne programowanie PHARE (w 1993 zarzucono plany wieloletnie) utrudniało zgranie Programu z Interregiem. W badanej edycji realizowano bardzo liczne i zróżnicowane projekty, służące realizacji wielu celów, nieznacznie zmieniających się w poszczególnych latach. W sumie na okres 1999-2001 zaplanowano 63 projekty Programu, które jednak w części lepiej byłoby nazwać przedsięwzięciami, bowiem niektóre z nich de facto były grupami niezależnych projektów. Przyjmując to rozumienie, można w sumie wyróżnić 58 dużych projektów (DP) oraz 66 małych projektów (MP)1, czyli łącznie 124 projekty. Wśród „dużych” należy wyróżnić dodatkowo 6 specjalnych: trzy z nich zrealizowano centralnie, trzy pozostałe to roczne edycje małych projektów euroregionalnych MPE (w sumie było ich 796). Rys. 1. Struktura projektów zrealizowanych w ramach Programu ogółem (wg wartości) 4,9 % 1,6 % Transport 9,1 % Ochrona środowiska 1,6 % 37,0 % Bezpieczeństwo granicy 14,0 % Inne Małe projekty infrastrukturalne Fundusz Małych Projektów Euroregionalnych Wsparcie techniczne 31,7 % Źródło: opracowanie własne na podstawie bazy danych. Wartość „małych projektów” nie przekraczała 300 tys. EUR. Małe projekty były realizowane w ramach SIPF – Funduszu Małych Projektów Infrastrukturalnych (lata 1999-2000) i BRIPF – Funduszu Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej (rok 2001). 1 6 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Na potrzeby niniejszego raportu jego autorzy zastosowali uporządkowaną typologię projektów. Rys. 2. Klasyfikacja projektów Projekty DP (58) + MP (66) + MPE (1000) Inwestycyjne (DPI) - 52 Powyżej 1 mln EUR Inne (I) (6) FMPE - zbiorcze (3) FMP - zbiorcze Pomoc techniczna - 3 Poniżej 300 tys. EUR MPI - 45 Poniżej 50 tys. EUR MPIB - 21 Małe projekty euroregionalne - ok. 1000 Objaśnienia skrótów: DP – duże projekty; DPI – duże projekty inwestycyjne; MP – małe projekty MPI – małe projekty infrastrukturalne w ramach SIPF; SIPF lub FMPI – Fundusz Małych Projektów Infrastrukturalnych MPIB – małe projekty infrastruktury biznesu w ramach BRIPF; BRIPF lub FPIB – F. Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej MPE – małe projekty euroregionalne w ramach SPF lub FMPE – Fundusz Małych Projektów Euroregionalnych FMP = SIPF i BRIPF PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 7 W latach 1999-2001 na Program Współpracy Przygranicznej na granicy polsko-niemieckiej przyznano łącznie 120 mln EUR, z których wydano według dostępnych danych 115,1 mln EUR (95,9%). Najmniej środków rozdysponowano w roku 1999 – ponad 32 mln, w kolejnych latach (2000-2001) do dyspozycji było po 44 mln. Finansowy efekt Programu był jednak większy, gdyż projekty współfinansowane z Programu wymagały wkładu własnego beneficjentów. Minimalna wartość tego wykładu wynosiła 25%, zatem łączne nakłady wynosiły co najmniej 150 mln EUR. W rzeczywistości były jeszcze wyższe, gdyż nie wszystkie koszty inwestycji mogły być wykazane jako wkład własny beneficjenta. Wśród projektów ogółem (nie licząc euroregionalnych), dominowały te związane z transportem i ochroną środowiska (zwłaszcza w grupie projektów dużych, co oczywiste). Wśród projektów małych dominował rozwój turystyki i na drugiej pozycji ochrona środowiska. Beneficjentami były w większości gminy (56%) i inne jednostki administracji publicznej (21%). Relatywnie najwięcej projektów (liczbowo i wartościowo) przypadło na województwo lubuskie. Tylko nieliczne projekty miały charakter projektów realizowanych wspólnie (jako jeden projekt) przez PWP oraz Inicjatywę Interreg. W zdecydowanej większości były to zatem projekty raczej przygraniczne niż transgraniczne.2 Rozkład terytorialny projektów ilustruje mapa 1. Mapa 1. Lokalizacja projektów * Program Współpracy Przygranicznej Phare w latach 199-2001 – wartość projektów według gmin mln EUR 10 5 1 Źródło: opracowanie własne. Program realizowany w ramach edycji 1999-2001 obejmował znaczny obszar przygraniczny i był niezwykle złożony wewnętrznie, co skutkowało dużą liczbą beneficjentów i znacznym zróżnicowaniem zarówno charakteru, jak i skali projektów. Stawiało to duże wymagania realizatorom, ale też procesowi ewaluacji. * Ogółem 110 projektów z pominięciem projektów o lokalizacji obszarowej dużej; w przypadku inwestycji rozproszonych między kilka gmin projekt przypisywano do tej, w której nakłady były najwyższe. 2 8 Nie dotyczy to w pełni małych projektów euroregionalnych, MPE. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Zagadnienia prawno-instytucjonalne Realizacja programów współpracy transgranicznej, jak wskazują doświadczenia Programu, opiera się na dość złożonym formalnoprawnym rusztowaniu. W tym przypadku dużym walorem okazuje się mały stopień szczegółowości regulacji prawa wewnętrznego. Tego rodzaju przedsięwzięcia wymagają dużej elastyczności zasad, w oparciu o które są realizowane. Najlepszym normodawcą okazuje się doświadczenie praktyczne w realizacji projektu. Pozycja prawnoustrojowa najważniejszego ogniwa instytucjonalnego – Władzy Wdrażającej PWP – pokazuje, że niewpisywanie jej w formalne złożone struktury resortowe, czy międzyresortowe, a co za tym idzie, skupienie kompetencji w ramach jednej instytucji, okazało się rozwiązaniem skutecznym. Zgromadzone przez WWPWP doświadczenie instytucjonalne odegrało dużą rolę w zarządzaniu Programem. Zasada decentralizowania systemu realizacji Programu (szczególnie w przypadku Funduszu Małych Projektów Euroregionalnych), a co za tym idzie, przekazanie części uprawnień WWPWP euroregionom, było możliwe dzięki brakowi formalnych norm prawnych prawa wewnętrznego w tej sferze w Polsce. Pozytywne efekty decentralizacji zarządzania z perspektywy czasu, to także fakt, że szereg zasad i procedur ulegało zmianom, przy czym było to możliwe jeszcze w trakcie trwania programu, a nie dopiero po jego zakończeniu, jako wnioski dla kolejnych edycji. Wskazuje się także na pozytywną praktykę przejmowania przez WWPWP pewnych uprawnień, które przypisano początkowo Komisji Europejskiej. W ślad za tym szło delegowanie tych kompetencji z WWPWP do euroregionów. Praktyka tworzenia ram strategicznych, planowania, a następnie wdrażania całego Programu, poszczególnych komponentów, jak i pojedynczych projektów była wysoce złożona. Byli w nią włączeni aktorzy, ze strony polskiej i niemieckiej, z poziomu centralnego (WWPWP, UKIE, ministerstwa niemieckie), jak i regionalnego (polskie urzędy marszałkowskie, niemieckie ministerstwa landowe, polskie i niemieckie biura euroregionów, partnerzy społeczni, eksperci). Ponadto, w ten proces włączała się – często bardzo silnie – Komisja Europejska. Na najwyższym poziomie rozstrzelenie kompetencji od strony Komisji oraz zróżnicowanie systemów finansowania mobilizowało do ściślejszej koordynacji i zbliżało stronę polską i niemiecką, które skutecznie wypracowywały i prezentowały jednolite, wspólne stanowisko. Program integrował obszary graniczne państw o wyraźnie odmiennych systemach prawnych, poziomie rozwoju cywilizacyjnego i kulturze organizacyjnej. Różnice te były dla uczestników Programu oczywiste przed jego rozpoczęciem i dlatego do programu przystępowano z nastawieniem na taki sposób uczestnictwa, żeby abstrahując od oczywistych odmienności, zrealizować wspólne cele. Jest godne odnotowania, że w trakcie omawiania różnego typu trudności wskazane wyżej odmienności kulturowe i prawne partnerów zagranicznych nie należały do często wymienianych. Wymogi formalne regulujące sporządzanie wniosków o sfinansowanie projektów były najsilniejszą barierą uczestnictwa w Programie. Zwracano uwagę na przesadną szczegółowość wniosków i zbyt dużą ilość żądanych informacji. W efekcie, sporządzenie wniosku o małej wartości finansowej wymagało często długotrwałego zaangażowania większej liczby osób. Biorąc pod uwagę, że tylko część wniosków mogła być finansowana, wiele małych firm, organizacji pozarządowych czy gmin rezygnowało z ich przygotowania. Co więcej, wiedza na temat sporządzania wniosków nie mogła być „przechowywana w organizacji”, dlatego, że w każdej edycji programu zmieniały się wytyczne na temat ich zawartości. Szczególnie silną barierą było przejście na system grantów, przy jednoczesnym utrzymaniu skomplikowanych wymogów formalnych. System grantów uniemożliwia poprawienie przez wnioskodawców drobnych uchybień formalnych. W efekcie w jednym z euroregionów uchybienia te wyeliminowały 2/3 z 155 wniosków. Prawie połowa autorów odrzuconych wniosków nie podjęła trudu ich poprawiania i nie wzięła udziału w drugiej edycji konkursu. Obserwacja polsko-niemieckiej współpracy transgranicznej skłania do wniosku, że następowała wyraźna ewolucja formalizowania procesu naboru małych projektów. Po niemieckiej stronie mieliśmy zmniejszanie zakresu formalizacji i nakładu pracy wnioskodawcy – po polskiej stronie było odwrotnie. Kolejny problem to zatory płatnicze. Najczęściej wiązały się one z opóźnieniem w przekazywaniu pieniędzy z Ministerstwa Finansów do Władzy Wdrażającej. Słabym ogniwem okazało się tu Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce – to na tym poziomie pojawiały się zatory płatnicze związane z wyczerpywaniem się pod koniec roku transz finansowych będących w dyspozycji tej instytucji. KE opóźniała więc płatności, przeciągając je na nowy rok – tym samym blokowała płatności WWPWP, a ta nie miała środków na przekazanie ich beneficjentom Programu. Opóźnienia te wynosiły 2-3 miesiące, ale zdarzały się i dłuższe. Czasami niektórzy beneficjenci musieli zaciągać kredyty bankowe na poczet opóźnionych płatności, co niepotrzebnie zwiększało ich koszty uczestnictwa w Programie. Na uwagę zasługuje też fakt stosunkowo niskiego uczestnictwa w Programach transgranicznych polskich przedsiębiorców. Dość dużą przeszkodą jest ich słaba reprezentacja instytucjonalna w regionie. Z perspektywy aktorów regionalnych i lokalnych, wymogi formalne regulujące sporządzanie wniosków o sfinansowanie projektów były najsilniejszą barierą uczestnictwa w programie. Z drugiej strony, te wymogi okazały się cenną, choć ogólną lekcją przygotowującą do Funduszy Strukturalnych (wymagania zmieniały się – jednak sam sposób planowania i myślenia o projektach przyjął się). Barierą dla potencjalnych uczestników był też brak informacji o możliwości pozyskania partnerów po drugiej stronie granicy, ale tu rolę skutecznego pośrednika w nawiązywaniu kontaktów spełniły przede wszystkim euroregiony. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 9 Wartym podkreślenia jest fakt, iż system zarządzania był z czasem decentralizowany. Udało się stworzenie Funduszu Małych Projektów Euroregionalnych – umożliwiającego finansowanie małych, lokalnych inicjatyw społecznokulturowych (tzw. people to people actions) i przekonanie do tego rozwiązania Komisji Europejskiej. Polska innowacja została rozpowszechniona i skutecznie zastosowana w innych programach współpracy przygranicznej w całej UE. Zarządzanie Programem zintegrowało partnerów po dwóch stronach granicy. Proces ten miał wielowymiarowy charakter. W euroregionach uczestnictwo w programie wymusiło częstsze kontakty i przyczyniło się do lepszego wzajemnego poznania. W odniesieniu do urzędów marszałkowskich program dał asumpt trwalszego uczestnictwie w kompleksowej współpracy międzynarodowej. Zaangażowanie miało charakter nie tylko instytucjonalny, ale także personalny i polegało to na wciągnięciu do współpracy międzynarodowej większej liczby osób. Warto także zwrócić uwagę na przepływ innowacji: miał on charakter bezpośredni (np. szkolenia prowadzone przez niemieckich uczestników programów europejskich), jak i pośredni – np. przenoszenie na polski grunt doświadczeń związanych z tworzeniem parków technologicznych. Trzeba jednak uznać, że proces ten miał dość ograniczony charakter i nie obejmował w zasadzie transferu rozwiązań organizacyjnych do administracji regionalnej. Niemniej, w efekcie uczestnictwa w programie, uczestnicy zdobyli wiedzę o kulturach organizacyjnych, w jakich działają zagraniczni partnerzy i o różnicach w tym zakresie. Ułatwiło to późniejszą współpracę, ponieważ znajomość ograniczeń partnera pozwalała na unikanie postulatów, których partner z różnych względów nie mógł spełnić. 10 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Równolegle do tych procesów mieliśmy do czynienia z wzajemnym poznawaniem się urzędników zarządzających programem jako przedstawicieli dwu odmiennych narodów i kultur. Zjawiska te polegały na dynamicznym splocie okoliczności politycznych, psychologicznych, a nawet pedagogicznych. Od strony behawioralno-werbalnej widoczne było dążenie do wyjścia poza zaszłości historyczne i akceptacji zagranicznych partnerów w ich współczesnym kontekście kulturowym i w kontekście współpracy europejskiej. Doświadczenia wzajemnych kontaktów skłaniają rozmówców do wniosku, że stereotypy narodowe są trwałe i widoczne w zachowaniach urzędników. I tak po stronie niemieckiej zauważano systematyczność i szacunek dla przepisów, po polskiej stronie – swobodne traktowanie przepisów i improwizowaną przedsiębiorczość. Dość widoczne jest nastawienie, aby różnice te traktować w kategoriach zdań sprawozdawczych i unikać ich analizy w kontekście wartościujących porównań międzynarodowych. Integracja uczestników programu była dość wyraźna, czego przejawem był fakt, że w znakomitej większości przypadków, w kontaktach z rządami polskim i niemieckim oraz Komisją Europejską zajmowano jednolite wspólne stanowisko. Integracja ta, mimo postępów, miała też swoje ograniczenia. Obie strony kierowały się w zasadzie narodowymi priorytetami, co szczególnie silnie uwidaczniało się w przypadku konfliktów dotyczących kwestii strategicznych. Wypracowane przy okazji Programu formy współpracy instytucjonalnej należy uznać za trwałe. Współpraca jest nadal kontynuowana, z wyraźnie większą intensywnością, zarówno na poziomie instytucji zarządzających, jak i beneficjentów programu – tym razem już w ramach nowego systemu – programu INTERREG. Gospodarka i przedsiębiorczość na pograniczu Pomoc finansowa otrzymana w ramach Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy miała stosunkowo niewielki wpływ na procesy rozwoju gospodarczego zachodzące na obszarze wsparcia tego programu, gdyż stanowiła tylko 0,31% PKB tego obszaru. Gdyby uwzględnić wyłącznie wydatki majątkowe sektora przedsiębiorstw, środki wydane z Programu osiągnęłyby 4,4% udział. Jeszcze większy udział (17,2%) sektor prywatny miał w stosunku do wydatków sektora samorządowego, które były 4-krotnie niższe. Program miał duże znaczenie w ujęciu sektorowym, w tym zwłaszcza w transporcie i ochronie środowiska. W tym pierwszym sektorze udział środków Programu można oszacować na 12% w stosunku do krajowych nakładów przeznaczonych na rozwój infrastruktury transportowej, w tym sięgający 16% udział w stosunku do łącznych wydatków samorządów przeznaczonych na transport, a także 44% udział w stosunku do wydatków rządowych przeznaczonych na drogi o znaczeniu krajowym w badanym obszarze wsparcia. Środki Programu przeznaczone na inwestycje z zakresu ochrony środowiska miały największe znaczenie w przypadku inwestycji związanych z gospodarką odpadami oraz gospodarką wodno-ściekową. Ich udział wyniósł odpowiednio 26% i 23% wszystkich zainwestowanych funduszy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że ponad połowa zainwestowanych środków w przypadku inwestycji ekologicznych przypada na sektor przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa nie korzystały ze środków Programu, tak więc udział tych środków w wydatkach publicznych na ochronę środowiska i infrastrukturę komunalną jest przynajmniej dwukrotnie wyższy. Mimo, iż z uwagi na niski udział środków PHARE w PKB obszaru wsparcia nie należy spodziewać się wpływu Programu na procesy gospodarcze w skali makro, postanowiono przedstawić zmiany zachodzące w gospodarce tego obszaru w ostatnich latach, co stanowiło użyteczny kontekst dla dalszych analiz. Przeprowadzona analiza zachodniego pogranicza Polski pod kątem potencjału gospodarczego tego obszaru i jego możliwości współpracy transgranicznej daje dość niejednoznaczny obraz. Z jednej strony, obszar ten cechuje się dość wysokim, w porównaniu z resztą kraju, poziomem PKB na jednego mieszkańca. Z drugiej strony, w ostatnich latach notuje się – w środkowej i północnej części tego obszaru (województwa: lubuskie i zachodniopomorskie) – jedne z najgorszych (lub najgorsze) wskaźniki wzrostu PKB. Jeśli to osłabienie tempa wzrostu nie jest tylko przejawem chwilowej zmiany koniunktury, lecz jest wyrazem głębszych zjawisk, to należałoby się zastanowić nad ich przyczynami. W charakterze hipotezy można wysunąć przypuszczenie, że następuje osłabienie renty przygranicznego położenia. Renta ta działała na początku transformacji i wyrażała się w napływie dochodów z przygranicznego handlu z Niemcami i napływie drobnych inwestycji, dla których istotną rolę odgrywała odległość od Niemiec (jako np. odbiorcy produktów wytwarzanych przez zakłady będące efektem tych inwestycji). Obecnie renta ta zanika. Wyrównywanie poziomu cen po obu stronach granicy, emigracja ludności z niemieckiego obszaru przygranicznego (spadek potencjalnego popytu), a także wspieranie handlu i drobnej wytwórczości po stronie niemieckiej zmniejszyły popyt i atrakcyjność zakupów oraz drobnych inwestycji w Polsce. Duże inwestycje dokonywane przez kapitał zagraniczny, w tym niemiecki, kierują się bardziej w głąb terytorium Polski – do dużych aglomeracji i obszarów wysoko rozwiniętych. Pojawia się pytanie, czy zauważalny wzrost popytu ze strony niemieckich klientów na usługi po polskiej stronie granicy zrekompensuje straty wynikłe ze spadku obrotów handlu przygranicznego i osłabienia dynamiki (lub zaniku) nowych inwestycji zagranicznych w tym obszarze. Warto też wskazać, że dochody uzyskiwane w okresie prosperity w handlu przygranicznym tylko w małej części pozostawały w obszarze przygranicznym (handlujący pochodzili z różnych stron Polski, a nawet z zagranicy) i teraz następuje odpływ kapitałów ze strefy przygranicznej. Niejednoznaczny obraz wynika też z analiz rynku pracy i przedsiębiorczości. Z jednej strony, zachodnie pogranicze cechuje się wysokimi wskaźnikami dotyczącymi liczby przedsiębiorstw w stosunku do liczby mieszkańców, czy wysokim udziałem pracujących w drobnych zakładach, co można interpretować jako dowód wysokiej przedsiębiorczości i umiejętności dostosowania się do gospodarki rynkowej. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę cechy drobnej przedsiębiorczości w Polsce, można uważać, że w warunkach ustabilizowanej gospodarki rynkowej i gospodarki opartej na wiedzy i innowacyjności, duży udział drobnej przedsiębiorczości konkurującej jedynie niskimi cenami i wrażliwej na zmiany koniunktury na rynkach międzynarodowych, jest raczej słabością, niż atutem danego obszaru. Jeśli chodzi o rynek pracy zachodniego pogranicza, to z jednej strony, wykazuje on na tle kraju korzystne cechy, takie jak stosunkowo mały udział bezrobocia długookresowego i korzystne relacje liczby poszukujących pracy do liczby ofert, z drugiej jednak strony wyraźnie widać niedopasowania strukturalne podaży i popytu na siłę roboczą i pojawienie się stref wykluczenia społecznego (bezrobocia lub niestabilności dochodów, niedostatku itd.). Nie można też pominąć faktu, że jest to obszar o najwyższych w Polsce stopach bezrobocia rejestrowanego. Również analiza kwalifikacji i wykształcenia ludności obszarów przygranicznych (pomijając duże aglomeracje) daje zróżnicowany obraz: niezłe wskaźniki formalnego (nominalnego) poziomu wykształcenia i złe wyniki poziomu (jakości) kształcenia oraz pogorszenie na znacznej części analizowanego obszaru wskaźników poziomu wykształcenia (prawdopodobnie w wyniku emigracji osób z wyższym wykształceniem). Niejednoznaczny obraz wyłania się też z analizy zachowań samorządów terytorialnych zachodniego pogranicza. Ich słabe zaangażowanie w realizację programów przedakcesyjnych w latach 2001-2003 w porównaniu z resztą Polski, a zwłaszcza z województwami wschodniego pogranicza, może wskazywać na syndrom „osiadania na laurach”. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 11 Reasumując, można wysunąć hipotezę, że zachodnie pogranicze wyczerpuje (lub już wyczerpało) „płytkie” korzyści renty położenia, jakie pojawiły się na początku transformacji ustrojowej w latach 90., a wynikające z otwarcia granicy i różnic w cenach i płacach po obu stronach granicy (spowodowanych w dużym stopniu olbrzymim niedowartościowaniem polskiej waluty). Obecnie zachodnie pogranicze stoi przed wyzwaniem poprawy konkurencyjności opartej na mocniejszych podstawach, niż tylko niskie ceny. W razie niesprostania wyzwaniu, zachodniemu pograniczu grozi ponowna peryferalizacja. Od tego, jak poradzi sobie ono z tym wyzwaniem, zależeć będzie charakter i intensywność jego współpracy transgranicznej, a z drugiej strony, relacje transgraniczne wpływać będą na to, jak pogranicze poradzi sobie z wyzwaniami. W tym kontekście dużo zależy od pozytywnych zmian w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw oraz umiejętnego ich wspierania przez władze regionalne i lokalne. Należy podkreślić, że przedsiębiorstwa te wykazały się stosunkowo dużym stopniem znajomości Programu Współpracy Przygranicznej Phare Polska-Niemcy. Respondenci mieli jednak trudność we właściwym przyporządkowaniu udziału Programu do konkretnych inwestycji. Tylko około 1/3 z nich wiedziała, że realizowane na terenie gminy inwestycje drogowe i związane z infrastrukturą ochrony środowiska były realizowane przy zaangażowaniu środków Programu. Przedsiębiorcy w niewielkim stopniu zauważali wpływ projektów realizowanych przy współudziale Programu na ich bieżącą działalność. Pozytywne oddziaływanie dotyczyło przede wszystkim rozwoju infrastruktury transportowej, a w znacznie mniejszym stopniu gospodarki wodno-ściekowej oraz odpadami, co pośrednio wskazuje na komunalny charakter tego typu inwestycji. Znaczenie Programu dla rozwoju gospodarczej współpracy przygranicznej było jednak, zdaniem firm, niewielkie. Tylko w nielicznych przypadkach realizacja projektów wpłynęła, według opinii badanych, na nawiązanie lub rozszerzenie kontaktów kooperacyjnych i handlowych z przedsiębiorstwami niemieckimi, a także na wzrost wzajemnej wymiany handlowej. 12 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Jednocześnie bardzo wysoka była wśród przedsiębiorców świadomość uczestnictwa gmin we współpracy przygranicznej w ramach euroregionów. Co więcej, większość przedsiębiorców wiedziała o tej współpracy i postrzegała ją jako korzystną dla gminy w co najmniej średnim stopniu. Co ważne, w opinii badanych przedsiębiorstw władze lokalne były silnie zaangażowane w rozwój współpracy przygranicznej. Pewną rolę w procesach rozwoju gospodarczego mogą odgrywać efekty mnożnikowe realizowanych inwestycji. Niestety, w związku z niewielką stopą zwrotu ankiet trudno oszacować ich wielkość oraz ocenić wpływ programu na warunki działalności przedsiębiorstw realizujących zlecenia w ramach projektów tego Programu. Na podstawie zebranego materiału można przedstawić przesłanki do stwierdzenia, że firmy regionalne były aktywnymi uczestnikami organizowanych przetargów. Ponadto dość często firmy spoza regionu, które wygrywały przetarg, korzystały z usług lokalnych i regionalnych podwykonawców. Realizacja samych inwestycji zwykle przyczyniała się do okresowego tworzenia nowych miejsc pracy, a ponadto w co trzeciej firmie wzrost zatrudnienia miał charakter trwały. Co niezwykle istotne, prace realizowane w ramach Programu w opinii przedsiębiorstw pozytywnie wpływały na ich sytuację rynkową, zwiększając ich wiedzę o przetargach europejskich, dodając im prestiżu oraz ułatwiając nawiązywanie nowych kontaktów handlowych. Natomiast mniejszy był wpływ realizacji prac związanych z Programem na rozszerzenie przestrzennego zasięgu działalności oraz trwałe zwiększenie zatrudnienia. Społeczności lokalne o Programie i problemach pogranicza Zasadniczym elementem badania opinii społeczności lokalnych na temat Programu były ankiety przeprowadzone wśród mieszkańców na poziomie 1. podregionów oraz 2. gmin. Ponadto zrealizowano badania wśród samorządów lokalnych (gmin). Zacznijmy od wyników badań społeczności. A. Badania opinii społeczności Badania w podregionach zostały przeprowadzone na reprezentacyjnej próbie 1000 mieszkańców jeleniogórskiego, zielonogórskiego, gorzowskiego i szczecińskiego, łącznie ze Szczecinem. Dodatkowo zrealizowano także badanie przeprowadzone w 22 gminach w pobliżu granicy oraz – dla kontrastu – z dala od granicy oraz w tych gminach, gdzie realizowano Program i w takich, gdzie tego Programu nie było. Badaniami objęto populację liczącą prawie 3000 osób dobranych celowo – rodziców uczniów szkół gimnazjalnych (nie była to więc próba losowa). Poza tym, drugie badanie objęło także licealistów w czterech miastach przygranicznych. Tak więc obie populacje nie są wzajemnie porównywalne. Pierwsze reprezentacyjne badanie jest niejako oglądem „z lotu ptaka”, drugie zaś jest bardziej ukierunkowane i szczegółowe, w którym jednostki terytorialne dobierano celowo z punktu widzenia wymienionych wyżej kryteriów. Oczywiście porównywanie szczegółowych wyników liczbowych nie miałoby większego sensu, natomiast można odnieść się do tendencji ujawnionych w obu badaniach, które są bardzo zbieżne. Podobne w nich są opinie dotyczące wpływu granicy oraz kontaktów z Niemcami. Najbardziej widoczny jest napływ turystów z zagranicy oraz klientów robiących zakupy. Badani oceniają pozytywnie wpływ granicy, który ich zdaniem stwarza większe możliwości zarobkowania dla mieszkańców, możliwość tańszych zakupów w Niemczech oraz wyjazdów do pracy za granicą. Mieszkańcy badanych obszarów wskazują także na korzyści dla budżetów gmin oraz pożytki wynikające ze współpracy samorządów terytorialnych, bliskość granicy jest także korzystna dla miejscowych przedsiębiorstw. Relatywnie nowym zjawiskiem jest możliwość osiedlania się Polaków w niemieckiej strefie przygranicznej. Niezależnie od tego pozytywnego wpływu granicy, badani dostrzegają różne uciążliwości, jak zwiększony ruch pojazdów, przestępczość, prostytucję, a także wyższe ceny spowodowane napływem klientów z Niemiec. W obu badaniach ankietowani bardzo krytycznie wypowiadają się o zaangażowaniu współobywateli w sprawy lokalne i zgodnie uważają, że mieszkańcy interesują się głównie własnymi sprawami. Czynniki utrudniające angażowanie się obywateli w sprawy swojego lokalnego środowiska były nieco częściej wymieniane przez respondentów w podregionach, ale prawdopodobnie dlatego, że mniej było odpowiedzi „trudno powiedzieć”. Ankieta w podregionach była przeprowadzana przez ankieterów, zaś w gminach badani wypełniali ją sami. Różnice wynikają więc prawdopodobnie z odmiennej metodyki przeprowadzania badania ankietowego. Również podobne były odpowiedzi na pytanie, czy władze samorządowe liczą się ze zdaniem obywateli, w obu badania stwierdzano, że jeżeli tak, to głównie przed wyborami. Niewiele też różniły się opinie na temat wpływu poszczególnych aktorów na sprawy gminy. Stosunek do Unii Europejskiej był ambiwalentny w obu badaniach, jednak w odpowiedziach mieszkańców podregionów większy był odsetek ocen mówiących, że wejście Polski do Unii było korzystne z punktu widzenia osobistych perspektyw. Rozkład pozostałych ocen był dość podobny. Mieszkańcy podregionów znacznie bardziej optymistycznie niż mieszkańcy gmin oceniali możliwości znalezienia pracy na niemieckim rynku pracy. Podobny był także stosunek do sąsiadów, nie licząc drobnych różnic (np. bardziej pozytywnego stosunku do Rosjan w podregionach niż w gminach, a do Ukraińców odwrotnie). Podobne były także deklaracje sympatii do Niemców, z wyjątkiem, jak pamiętamy licealistów, którzy deklarowali największy stopień antypatii. Mieszkańcy gmin w mniejszym stopniu deklarują sympatię do Szwedów (bo ich mniej znają), zaś w podregionach największą sympatię do Szwedów deklarowali badani w szczecińskim, którzy się ze Szwedami najczęściej stykają. Podobny był, znów nie licząc drobnych różnic, stereotyp Niemca. W podregionach najczęściej stwierdzano, że Niemcy są zdyscyplinowani, oszczędni, bogaci i pracowici, w gminach zaś – bogaci, oszczędni, zdyscyplinowani i uczciwi. W obu zbiorowościach większość była zdania, że Niemcy są niepodobni do Polaków i podobnie tylko ok. jedna czwarta wyrażała opinię, że żywią do Polaków pozytywne uczucia. Kontakty z Niemcami są ożywione i w różnych celach jeździ do Niemiec jedna czwarta, jedna piąta badanych, przeważnie na zakupy, w celach turystycznych oraz w odwiedziny do rodziny i znajomych. Większość odwiedzających Niemcy robi to kilka razy w roku. W Niemczech najczęściej kupuje się odzież, żywność, a ponadto wiele innych artykułów. Dość wyraźnie natomiast różnią się identyfikacje terytorialne obu zbiorowości. Znacznie większe odsetki badanych w podregionach deklaruje najsilniejsze przywiązanie zarówno do Polski, jak i do własnej miejscowości, swojego regionu i Europy. Być może większa liczba odpowiedzi respondentów w podregionach deklarujących silną identyfikację terytorialną została spowodowana swoistą „poprawnością polityczną”, chęcią lepszego zaprezentowania się przed ankieterem. Zgodne są również opinie dotyczące inwestycji oraz podobna jest wiedza o ich współfinansowaniu przez Program. Większość respondentów dostrzega i pozytywnie ocenia inwestycje w gminach, a dwie trzecie badanych słyszało, że były one finansowane przez Program. Duża większość środków inwestowana była, zdaniem badanych, w infrastrukturę. Reasumując, zasadnicza zgodność obu omawianych badań wskazuje, że otrzymany obraz opinii mieszkańców polsko-niemieckiego pogranicza na tematy uwzględnione w sondażach jest w dużym stopniu wiarygodny, zarówno w przypadku losowo dobranej próby dla całego pogranicza, jak i przypadku, gdy badani byli mieszkańcy wybranych tylko gmin. Mieszkańcy podregionów nieco lepiej niż mieszkańcy gmin oceniają funkcjonowanie ich władz i podobnie znacznie lepiej infrastrukturę niż inne zadania. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 13 B. Badania opinii samorządów lokalnych (gmin) Z kolei celem badań opinii gmin, podobnie jak w poprzedniej edycji, było poznanie przyczyn, dla których niektóre gminy nie uczestniczyły w Programie, oraz opinii tych gmin, które w nim uczestniczyły, o jego skutkach społecznych i gospodarczych. W badaniach wzięły udział 64 gminy, w tym 17, które nie uczestniczyły w Programie i 47, które wsparcie otrzymały. Badane gminy w obecnie analizowanych edycjach Programu miały już w większości doświadczenie w realizacji poprzednich projektów, lepsza była także wymiana informacji i współpraca zarówno między instytucjami, jak gminami. Jednym z ważnych źródeł informacji o Programie stał się w ciągu ostatnich kilku lat Internet. Niemniej jednak gminy skarżyły się na trudności w przygotowaniu projektów, które polegały przede wszystkim na wymogach biurokratycznych, które z pewnością można by ograniczyć. W trakcie realizacji projektów gminy wskazywały przede wszystkim na zbyt skomplikowane procedury przetargowe oraz opóźnienia w przekazywaniu pieniędzy. 14 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT W obecnym badaniu więcej gmin wskazywało na pozytywne skutki pośrednie realizacji Programu. Obok występujących już poprzednio opinii o wzroście pozytywnego nastawienia mieszkańców do Unii i do Niemców obecnie wskazywano na bardziej wymierne rezultaty: napływ inwestorów, poprawę kondycji miejscowych przedsiębiorstw oraz utworzenie nowych miejsc pracy. Dalej przedstawimy wyniki realizacji poszczególnych grup projektów. Projekty dotyczące transportu W ramach priorytetu transport w Programie Współpracy Przygranicznej Phare Polska-Niemcy 1999-2001 zrealizowano 16 projektów stricte transportowych o łącznej wartości 39,276 mln EUR (32,7% wartości Programu). Realizowane projekty transportowe dotyczyły budowy i modernizacji dróg krajowych (11), wojewódzkich (4) oraz lokalnych (1). Poza tym w 1999 r. z Programu były współfinansowane kwotą 5,116 mln EUR (4,3% wartości Programu) dwie inwestycje związane z budową i modernizacją drogowych przejść granicznych. Tab.1. Struktura projektów w ramach priorytetu transport* Rodzaj 1999 2000 2001 Ogółem Duże projekty Liczba 5 6 7 18 Wartość [w mln EUR] 13,5 15,6 15,2 44,4 Małe projekty Liczba 0 3 1 4 Wartość [w mln EUR] 0,0 0,8 0,1 0,9 Źródło: opracowanie własne W poszczególnych edycjach w ramach priorytetu transport realizowano 5-7 projektów rocznie o łącznej wartości około 13-16 mln EUR. Najwięcej inwestycji (8) przy pomocy Programu zrealizowano w województwie zachodniopomorskim (18,6 mln EUR). W województwie lubuskim zlokalizowano 5 projektów, a ich łączna wartość wynosiła 17 mln EUR (38,7%) i tylko nieznacznie ustępowała zachodniopomorskiemu (39,7%). Pozostałe 22,0% wydano w województwie dolnośląskim – ogółem 9,8 mln EUR (5 projektów). Z przeprowadzonej analizy wynika, że projekty z zakresu transportu na ogół zrealizowały zapisane cele i przyczyniły się do usprawnienia układu transportowego obszaru przygranicznego. Projekty, które wybrano do realizacji, odpowiadały potrzebom transportowym obszaru przygranicznego, w tym związanym ze współpracą transgraniczną. Realizacja projektów umożliwiła eliminację części „wąskich gardeł” układu transportowego obszaru pogranicza, co zaowocowało wyraźnym skróceniem czasu przejazdu zmodernizowanych odcinków. Umożliwiło to obsłużenie niezwykle szybko rosnącego natężenia ruchu na tych drogach, którego wzrost był wyższy, niż średnia regionalna. Poprawie uległy też układy transportowe największych miast regionu, w których mieszkało około 40% ludności całego obszaru wsparcia. Zrealizowane inwestycje ułatwiły dojazd i przekraczanie granicy na 13 przejściach, które obsługiwały około 50% całego ruchu osób i samochodów ciężarowych na zachodniej granicy Polski. Dzięki realizacji tych przedsięwzięć należy oczekiwać również spadku współczynnika wypadkowości, co może skutkować oszczędnościami porównywalnymi ze skróceniem czasu przejazdu tymi odcinkami. Efekty realizacji projektów z zakresu infrastruktury transportowej są długookresowe. Co więcej, oszczędności związane ze zrealizowanymi inwestycjami powinny pokryć poniesione nakłady w perspektywie 10-20-letniej. Należy spodziewać się, że ich realizacja umożliwi rozwój i pogłębianie współpracy transgranicznej, a tym samym dalszą integrację przestrzenno-funkcjonalną regionu transgranicznego. * zgodnie z zaadaptowaną strukturą projektów PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 15 Projekty z zakresu ochrony środowiska W ramach Programu Współpracy Przygranicznej Phare Polska-Niemcy w latach 1999-2001 przyznano dofinansowanie 14 projektom związanym z budową lub rozbudową infrastruktury wodno-ściekowej w obszarze przygranicznym. Wśród projektów przeważały takie, które łączyły budowę, rozbudowę lub modernizację oczyszczalni ścieków z budową sieci kanalizacji sanitarnej – 7 projektów (w tym 3 projekty wiązały się także z budową sieci wodociągowej). W przypadku 6 projektów wybudowano tylko sieć kanalizacji sanitarnej, a tylko 1 projekt dotyczył samej modernizacji oczyszczalni ścieków (w Zgorzelcu). W analizowanym okresie tylko jedna inwestycja (w Kołbaskowie) skorzystała ze środków Programu dwukrotnie. Projekt dofinansowany w edycji 1999 dotyczył budowy oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej, a dofinansowany rok później wspomógł dalszą kanalizację gminy. Takie rozwiązanie pozwoliło na lepsze wykorzystanie wybudowanej w pierwszym etapie oczyszczalni ścieków, a także pozwoliło na pełną kanalizację gminy. Tab. 2. Liczba projektów związanych z gospodarką wodno-ściekową w poszczególnych podtypach według roku uzyskania dofinansowania z Programu Oczyszczalnie i kanalizacja Oczyszczalnie Kanalizacja 1999 4 0 0 2000 0 1 3 2001 3 0 3 99-01 7 1 6 Źródło: Opracowanie własne; Baza danych. Liczba projektów związanych z rozwojem infrastruktury wodno-ściekowej rozłożona jest równomiernie w poszczególnych województwach. Na terenie województwa dolnośląskiego zrealizowano 4 projekty (w tym 1 projekt dotyczący budowy oczyszczalni, 2 związane z budową kanalizacji oraz 1 łączący budowę oczyszczalni i sieci kanalizacyjnej), w lubuskim i dolnośląskim zrealizowano po 5 projektów (po 2 dotyczące budowy sieci kanalizacyjnej i po 3 związane z budową kanalizacji i oczyszczalni ścieków). Tab. 3. Liczba dofinansowanych projektów związanych z gospodarką wodno-ściekową według podtypów* Lata 1999-2001 Dolnośląskie (4) Lubuskie (5) ok o k ok. o k ok o k 1 1 2 3 0 2 3 0 2 *ok – oczyszczalnia i sieć kanalizacji; o – oczyszczalnia; k – sieć kanalizacji Źródło: opracowanie własne; baza danych. 16 PL2003/005-708.21.01 Zachodniopomorskie (5) RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Z przeprowadzonej analizy wynika, że projekty z zakresu ochrony środowiska zrealizowały zapisane cele i przyczyniły się do poprawy jakości stanu środowiska w obszarze przygranicznym. Poprzez uporządkowanie gospodarki odpadami i gospodarki ściekowej na terenie zlewni rzeki granicznej Odry nastąpił spadek ładunku zanieczyszczeń dostarczanych do wód powierzchniowych i podziemnych rzeki Odry, a więc i morza Bałtyckiego. Wszystkie zrealizowane projekty dostarczyły zakładane produkty. Efektem realizacji inwestycji jest redukcja ładunków zanieczyszczeń wprowadzanych do wód powierzchniowych i podziemnych, a także podniesienie estetyki regionu, poprawa jakości życia mieszkańców oraz zwiększenie atrakcyjności regionu dla potencjalnych inwestorów i turystów. Realizacja inwestycji pozwoliła gminom na spełnienie standardów wymaganych prawem polskim i UE oraz wyrównanie różnic w tym zakresie pomiędzy stroną polską i niemiecką. Zmniejszenie zanieczyszczenia rzeki Odry wpływa więc pozytywnie nie tylko na jakość środowiska po obu stronach granicy, lecz także przynosi poprawę wizerunku regionu polskiego. Zrealizowane projekty stanowią istotny element w systemie gospodarki ściekowej i odpadowej w regionie przygranicznym. Ich realizacja była często impulsem do kontynuacji rozbudowy infrastruktury związanej z kanalizacją lub gospodarką odpadami w gminach. W przeprowadzonej ewaluacji nie zaobserwowano negatywnych efektów ubocznych, wywołanych dofinansowanymi z Programu projektami. Efekty realizacji projektów z zakresu ochrony środowiska zasadniczo są długookresowe. Eksploatacja infrastruktury z zakresu gospodarki odpadami i gospodarki ściekowej przewidziana jest na okres co najmniej kilkunastoletni. Główny efekt realizacji inwestycji z zakresu ochrony środowiska, a więc redukcja zanieczyszczeń trafiających do środowiska pozwoli w perspektywie czasu na poprawę jakości wód powierzchniowych i podziemnych. Poprawa jakości wód może nastąpić w wyniku naturalnego procesu samooczyszczania się wód, który to będzie możliwy dzięki mniejszemu ładunkowi zanieczyszczeń obecnych w zlewni rzeki Odry. Pod względem transgraniczności wyróżnia się projekt „Sanitacja Miasta i Gminy Pieńsk wraz z modernizacją oczyszczalni ścieków”, dzięki któremu do zmodernizowanej oczyszczalni zlokalizowanej po stronie polskiej podłączono niemiecką gminę Neusseaue Deschka. Wyniki analizy sugerują, by przypadkach gdy jest to możliwe, budowę sieci wodociągowej integrowano z równoczesną budową sieci kanalizacji sanitarnej. Takie działanie jest nie tylko ekonomicznie uzasadnione, ale też zapobiega zagrożeniom, jakie dla środowiska stwarza istnienie sieci wodociągowej bez możliwości odprowadzania i należytego oczyszczania ścieków – których ilość po wybudowaniu wodociągu z reguły rośnie w porównaniu z sytuacją, gdy wodę czerpano ze studni. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 17 Projekty z zakresu bezpieczeństwa W ramach Programu 1999-2001 z zakresu bezpieczeństwa zrealizowano 19 projektów za łączną kwotę 17 mln 288 tys. EUR (dotacji). Analizując tematy zrealizowanych projektów można wyróżnić dwie podgrupy. Pierwszą są projekty wsparcia sprzętowego i szkoleniowego służb mundurowych – straży granicznej oraz policji. Koszt takich 9 projektów stanowił 45% wsparcia udzielonego w ramach priorytetu bezpieczeństwo. Drugą grupą są projekty transgranicznej ochrony środowiska – zasobów leśnych, głównie przed pożarami, ale również przed innymi katastrofami. Projektem łączącym te dwie kategorie (a jednocześnie spełniającym funkcje turystyczne) jest rozbudowa lotniska w Przylepie (lotnisko służy straży granicznej i służbom ratowniczym do monitorowania obszaru przygranicznego, ale jest wykorzystywane jako port turystyczny). W przeprowadzonej ewaluacji nie zaobserwowano negatywnych efektów ubocznych, wywołanych projektami grupy bezpieczeństwa. Od strony technicznej, większość z tych projektów była realizowana jako duże projekty. Tylko w jednym przypadku, wsparcia sprzętowego dla straży pożarnej w Jeleniej Górze, projekt był realizowany w ramach grupy SIPF. Po przystąpieniu Polski do UE możliwości inwestycji infrastrukturalnych na dużą skalę są łatwiejsze do realizacji w ramach Funduszy Strukturalnych. Tak więc dla INTERREG wskazanym wydaje się większe uwzględnienie tzw. „miękkich” inwestycji. Kluczowym wydają się tu działania integrujące służby i systemy bezpieczeństwa po dwóch stronach granicy. Podejmowane inicjatywy mogłyby dotyczyć wspólnego planowania, przeglądu i dostosowania regulacji i procedur używanych przez polskie i niemieckie służby, współfinansowania wspólnych szkoleń, ćwiczeń. Wartą przemyślenia jest inicjatywa zaplanowania jednolitego systemu monitoringu dla całego obszaru granicznego (studia, ekspertyzy i plany mogłyby być opracowane w ramach projektów INTERREG, wdrażanie systemu zaś współfinansowane z głównego nurtu Funduszy Strukturalnych). Z analizy wynika, że grupa projektów bezpieczeństwa zrealizowała zapisane cele, adresując wszystkie trzy aspekty bezpieczeństwa w obszarze przygranicznym, to znaczy: podnoszenie szczelności granicy, wsparcie dla służb zwalczających przestępczość, jak i przeciwdziałanie katastrofom (w tym przypadku ochronie obszarów leśnych). Najsilniej eksponowany był ten trzeci element. Ponadto należy podkreślić, że projekty z tej grupy składały się we względnie spójną całość. Wzajemnie się uzupełniały i wzmacniały (np. sprzęt dla straży granicznej, a sprzęt i szkolenia dla policji), często będąc kolejnymi etapami dużych inwestycji. Co więcej, w grupie projektów bezpieczeństwa są przykłady dużych projektów ściśle skoordynowanych ze stroną niemiecką – na zasadzie finansowania z dwóch źródeł (co z uwagi na rozbieżne procedury PHARE i INTERREG było rzadkością). Są to więc nieliczne przypadki projektów ściśle przystających – obejmujących region polsko-niemiecki, a więc sensu stricte projektów ponadgranicznych. W ewaluacji zaobserwowano szereg pozytywnych efektów wywołanych przez projekty. Są to przede wszystkim: podniesienie jakości i skuteczności służb mundurowych, skrócenie czasu ich interwencji, polepszenie koordynacji działań pomiędzy służbami krajowymi, jak i niemieckimi (dla projektów wsparcia służb). W przypadku projektów zapobiegania katastrofom główne efekty pozytywne to poszerzenie obszaru objętego ochroną, wzmocnienie jej, a także lepsze przygotowanie do ewentualnych interwencji i poszerzenie zakresu działań (np. zwalczanie zagrożeń chemicznych). 18 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Obecne wykorzystanie wspieranej infrastruktury oraz deklaracje beneficjentów potwierdzają, iż efekty projektów są trwałe, aczkolwiek w przypadku sprzętu (szczególnie telekomunikacyjnego) konieczne jest ciągłe jego unowocześnianie. Z uwagi na zmianę charakteru granicy (z zewnętrznej linii oddzielającej UE od krajów sąsiedzkich na de facto wewnętrzny punkt kontrolny w ramach wspólnego terytorium) zmienił się również kontekst działań służb – nacisk przesunął się z kontroli (głównie kontroli przekroczeń granicy i walki z przemytem) na koordynację wspólnych działań w regionie i wymianę informacji. Projekty z zakresu turystyki Z udziałem środków Programu w latach 1999-2001 z zakresu turystyki zrealizowano 29 projektów. Patrząc na tematy zrealizowanych w praktyce projektów, wyłaniają się dwie wyraźne grupy. Do grupy pierwszej należy 11 projektów skoncentrowanych na rozwoju lub podnoszeniu jakości oraz ułatwianiu dostępu do obiektów turystycznych. Grupę drugą, liczniejszą, stanowi 18 projektów rozwoju tras rowerowych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że grupa projektów adresująca kwestie turystyki (zarówno projekty wspierające obiekty turystyczne, jak i ścieżki rowerowe) przyczyniła się do realizacji celu wyznaczonego w ramach dokumentów programowych Programu – to jest rozwoju turystyki w obszarze przygranicznym. Porównując praktyczny zakres projektów z wstępnymi założeniami, należy jednak podkreślić, że gros projektów koncentrowało się na rozwoju infrastruktury, a nie jak zakładano, na integracji informacji i produktów turystycznych. Wynika to po części ze zróżnicowanego potencjału współpracujących stron (po stronie niemieckiej infrastruktura turystyczna jest już rozwinięta, po polskiej stronie wciąż istnieją duże braki), a po części z niedopasowania procedur INTERREG i PWP, które utrudniały wdrażanie prawdziwie ponadgranicznych projektów. Nie osiągnięto jednak zadowalającego efektu sieci. Wszystkie zrealizowane projekty dostarczyły zakładane produkty. W przypadku kilku tras rowerowych produkt i efekty były jednak zorientowane nie tyle na turystykę i lokalny ruch rekreacyjny, co na podniesienie jakości infrastruktury komunalnej i ruchu lokalnego. Wspierana infrastruktura turystyczna spotkała się z pozytywną oceną jej użytkowników. Warto również podkreślić, że przyczyniała się do podnoszenia estetyki danych miejscowości a co za tym idzie, jakości życia mieszkańców. Dla podgrupy ścieżek rowerowych jej głównym pozytywnym efektem jest, iż na ogół wpisują się one w szerszą sieć tras rowerowych (głównie lokalnych, ale też i krajowych oraz międzynarodowych) – uzupełniając ją, rozwijając, a jednocześnie dając dostęp do lokalnych atrakcji turystycznych (tak turystom spoza regionu, jak i społeczności lokalnej). Obecne wykorzystanie infrastruktury wspieranej przez projekty PHARE-CBC potwierdza, iż efekty są długookresowe. Projekty przyczyniły się do ożywienia lokalnej społeczności. Na wspieranych obiektach organizowane imprezy turystyczne, będące stałym elementem życia rekreacyjnego społeczności lokalnej czy regionu (niektóre z imprez mają rangę międzynarodową). Wsparta infrastruktura i obiekty są również promowane i rozpoznawalne jako produkt czy atrakcja turystyczna – głównie w skali regionalnej. Wreszcie biorąc pod uwagę kwestię długookresowości efektów, warto zaznaczyć, iż poczynione inwestycje mają często swoją kontynuację w kolejnych projektach finansowanych ze źródeł własnych bądź zewnętrznych. Kolejne projekty z zakresu turystyki, realizowane w ramach INTERREG powinny w większym stopniu koncentrować się na koordynacji promocji polskich i niemieckich atrakcji turystycznych regionu objętego Programem, tworzeniu wspólnych produktów turystycznych ze stroną niemiecką. Ewentualne projekty z zakresu infrastruktury powinny wspierać miejsca kluczowe z perspektywy regionalnej atrakcyjności turystycznej. Jednolita struktura nowego programu teoretycznie powinna umożliwić lepszą koordynację projektów. Kluczowym wydaje się promocja istniejącego już potencjału turystycznego, silniej skierowana na obszar zachodni i skoordynowana ze stroną niemiecką. W przypadku tras rowerowych należy koncentrować się na odcinkach łączących istniejące już trasy z szerszą siecią – krajowych i międzynarodowych tras rowerowych. Warte przemyślenia są również promocja i zapewnienie europejskiego standardu oraz rozpoznania polskich tras poprzez np. wpisanie ich w sieć tras europejskich EuroVelo. Cennym doświadczeniem jest rozszerzanie praktyki województwa dolnośląskiego – ujednoliconej informacji turystycznej (w tym jednolitych map gminnych i powiatowych, jednolitego oznakowania atrakcji turystycznych) dotyczącej tras rowerowych, szlaków pieszych czy zabytków. W przeprowadzonej ewaluacji nie zaobserwowano negatywnych efektów ubocznych, wywołanych projektami Programu. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 19 Projekty infrastruktury okołobiznesowej BRIPF Celem Funduszu Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej BRIPF (PL0108.01.02) było udzielenie wsparcia przedsięwzięciom służącym rozwojowi gospodarczemu, w tym dotyczącym rozwoju turystyki. Miało to doprowadzić do wyrównywania poziomu rozwoju gospodarczego między niemiecką i polską częścią regionu transgranicznego. Do celów szczegółowych projektu należało: zniesienie istniejących barier oraz poprawa rozwoju gospodarczego oraz warunków współpracy w regionie przygranicznym, wykorzystanie istniejącego potencjału do promocji rozwoju gospodarczego i społecznego oraz rozwoju regionów wiejskich, promocja rozwoju gospodarczego w regionie polsko-niemieckiego pogranicza, promocja rozwoju turystyki w regionie przygranicznym. projekty związane z tworzeniem instytucji wspierających rozwój przedsiębiorczości (5 projektów), projekty związane z budową infrastruktury służącej przedsiębiorczości (7 projektów), projekty związane z rozwojem infrastruktury turystycznej (1 projekt), projekty związane z budową ścieżek rowerowych (6 projektów), oraz projekty związane z budową innej infrastruktury komunalnej (2 projekty). Na podstawie tej typologii można zauważyć, że bezpośrednio z rozwojem infrastruktury okołobiznesowej związanych było 12 projektów, których udział w planowanych wydatkach wynosił 51%. Rozwój infrastruktury turystycznej realizowany był w ramach 7 projektów związanych z modernizacją obiektów turystycznych (1) i budową ścieżek rowerowych (6) o łącznej wartości 896 tys. EUR, co odpowiadało 30% udziałowi w wydatkach. Pozostałe dwa projekty dotyczyły rozwoju infrastruktury komunalnej wodociągowej i drogowej o łącznej wartości 265 tys. EUR (9% wartości funduszu). W efekcie oczekiwano rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości oraz spadku wysokiego bezrobocia. W edycji 2001 r. Funduszu Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej zrealizowano 21 projektów o łącznej wartości 2 mln 974 tys. EUR. Przedsięwzięcia te miały dość różnorodny charakter. Wśród nich można wyróżnić następujące grupy: Tab. 4. Struktura projektów w ramach funduszu BRIPF Rodzaj projektów Wartość N % w tys. EUR % Przedsiębiorczość – instytucje 5 24% 634 21% Przedsiębiorczość – infrastruktura 7 33% 1 178 40% Infrastruktura turystyczna – obiekty 1 5% 161 5% Infrastruktura turystyczna – ścieżki rowerowe 6 29% 737 25% Infrastruktura komunalna – pozostałe 2 10% 265 9% Ogółem 21 100% 2 974 100% Źródło: opracowanie własne na podstawie bazy danych. 20 Liczba PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Rozmieszczenie obu grup projektów było dość równomierne: 5 w woj. zachodniopomorskim, 5 w woj. lubuskim i 2 w dolnośląski (Mapa 2). Mapa 2. Lokalizacja projektów infrastruktury okołobiznesowej BRIPF Fundusz Projektów Infrastruktury Okołobiznesowej Liczba: 21 Wartość: 2 mln 974 tys. EUR Podtypy projektów Infrastruktura Ścieżki rowerowe Obiekty turystyczne Centra przedsiębiorczości Inne Źródło: opracowanie własne. Środki przeznaczone na projekt BRIPF zostały przeznaczone przede wszystkim na 5 grup przedsięwzięć (łącznie 21 projektów): projekty związane z tworzeniem instytucji wspierających rozwój przedsiębiorczości, projekty związane z budową infrastruktury służącej przedsiębiorczości, projekty związane z rozwojem infrastruktury turystycznej, projekty związane z budową ścieżek rowerowych oraz projekty związane z budową innej infrastruktury komunalnej. Przypomnijmy, że bezpośrednio z rozwojem infrastruktury okołobiznesowej związanych było tylko 12 projektów, których udział w planowanych wydatkach wynosił 51%. W pozostałych przypadkach wpływ na rozwój gospodarczy nie był tak oczywisty. Wskazuje na to m.in. analiza stanu lokalnego sektora przedsiębiorstw w gminach, w których były realizowane. Należy jednocześnie podkreślić, że pełna i jednoznaczna ocena tych projektów jest (z uwagi na krótki okres, który upłynął od oddania ich do użytku) bardzo utrudniona, o ile nie niemożliwa. Z wykorzystaniem funduszu BRIPF stworzono 5 lokalnych instytucji mających na celu wspieranie rozwoju gospodarczego oraz zrealizowano 7 inwestycji infrastrukturalnych służących bezpośrednio małym i średnim przedsiębiorstwom. Wśród instytucji stworzonych w celu pomocy przedsiębiorcom dwie zostały zainicjowane przez władze powiatów, a trzy przez władze gmin. Dzięki ich powstaniu w pierwszym roku działalności udzielono około 2000 usług informacyjnych, szkoleniowych i doradczych dla lokalnych firm i osób fizycznych. W kolejnym roku oczekiwane jest zwiększenie liczby usług w przypadku firm o 120%, a osób fizycznych o 50%. Słabością tych instytucji jest ograniczony zakres oferowanych usług (brak np. usług o charakterze finansowym i zaawansowanego doradztwa). Po drugie, beneficjenci jak dotychczas nie dysponują wynikami badań ankietowych firm i osób, które skorzystały z ich usług, co pozwoliłoby określić użyteczność tej pomocy. Infrastruktura zrealizowana na potrzeby przedsiębiorstw miała zarówno charakter tradycyjny (infrastruktura sieciowa drogowa i wodno-kanalizacyjna), jak i nowoczesny (infrastruktura informatyczna oraz adaptacja obiektów i sal na potrzeby edukacyjne). W przypadku infrastruktury tradycyjnej silniejszego oddziaływania należy się spodziewać dla inwestycji podejmowanych na surowym korzeniu („greenfield”), niż w istniejących infrastrukturach („brownfield”). Te pierwsze były realizowane w ramach parków przemysłowych i doprowadziły do przyciągnięcia zewnętrznych inwestorów w branży produkcyjnej, co może w przyszłości znacząco poprawić sytuację na lokalnych rynkach pracy. Inwestycje o charakterze „brownfield” w większym stopniu poprawiły jakość życia mieszkańców, podczas gdy ich wpływ na sytuację przedsiębiorstw, które z nich bezpośrednio korzystają, jest stosunkowo niewielki. Przedsiębiorstwa te działają głównie w branży handlowej i transportowej, co powoduje, że są w większej mierze zależne od koniunktury współpracy transgranicznej, a nie od niewielkich w sumie udogodnień związanych z poprawą stanu infrastruktury. W przypadku infrastruktury nowoczesnej, na podstawie fragmentarycznych danych przekazanych przez beneficjentów trudno jest dokonać ich zbiorczej oceny. Są to jednak niewątpliwie przedsięwzięcia o dużym potencjale, które przy zaangażowaniu niewielkich środków mogą przynieść znaczące efekty w zakresie rozwoju zasobów ludzkich oraz zastosowania nowoczesnych technologii w przedsiębiorstwach. Podsumowując: z uwagi na krótki czas, który upłynął od realizacji projektów w ramach BRIPF, nie można jeszcze dokonać jednoznacznej i pełnej oceny ich wpływu i użyteczności. Tym niemniej w przypadku kilku projektów należących do określonych grup (instytucje, infrastruktura „greenfield”, infrastruktura nowoczesna) można się spodziewać znacznie większych efektów dla rozwoju lokalnego i regionalnego, niż w przypadku pozostałych typów projektów. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 21 Małe projekty infrastrukturalne (SIPF) W edycji 1999 w ramach Programu PHARE CBC utworzono nowy fundusz w celu umożliwienia mniejszym instytucjom lokalnym rozwinięcie infrastruktury o małej skali - Fundusz Małych Projektów Infrastrukturalnych (ang. Small Infrastructure Project Fund, SIPF). Edycja 1999 miała charakter pilotażowy i stosunkowo niski budżet – 800 tys. EUR. Fundusz SIPF kontynuowano w edycji 2000, przeznaczając nań znacznie więcej środków – 7 mln 219 tys. EUR. Celem Funduszu Małych Projektów Infrastrukturalnych SIPF było udzielenie wsparcia na rzecz przedsięwzięć związanych głównie z rozwojem infrastruktury turystycznej oraz komunalnej (głównie z zakresu ochrony środowiska). W edycjach 2000-2001 r. Funduszu Małych Projektów Infrastrukturalnych zrealizowano 45 projektów o łącznej wartości około 8 mln EUR. Przedsięwzięcia te miały dość różny charakter. Wśród nich można wyróżnić następujące cztery główne grupy: projekty związane z rozwojem infrastruktury ochrony środowiska (18 projektów), projekty związane z rozwojem infrastruktury turystycznej (21 projektów), projekty związane z rozwojem infrastruktury drogowej (3 projekty), projekty związane z bezpieczeństwem granicy (6 projektów), oraz projekty związane z budową innej infrastruktury komunalnej (2 projekty). Największe znaczenie w ramach projektów SIPF miał rozwój infrastruktury kanalizacyjnej, na który przeznaczono około 30% środków funduszu. Drugie miejsce zajęła budowa ścieżek rowerowych, która pochłonęła około 25% wydatków. Istotnym elementem funduszu były także pozostałe obiekty związane z ruchem turystycznym – 1/5 wydatków. Pozostałe dziedziny nie miały udziału większego niż 10%. Wśród nich największe znaczenie miały drogi lokalne i pozostała infrastruktura komunalna. 22 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Na podstawie analiz sektorowych można stwierdzić, że inwestycje współfinansowane z Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy w ramach projektu SIPF charakteryzowały się zróżnicowanym stopniem użyteczności. Przede wszystkim były to projekty małoskalowe. Generalnie rzecz biorąc, cele stawiane projektom SIPF zostały osiągnięte, aczkolwiek ich oddziaływanie było zróżnicowane, zależnie od typu, a nawet wręcz cech poszczególnych projektów. Ze względu na wspomnianie zróżnicowanie, sformułowanie jednoznacznej opinii jest trudne, ponieważ wiele projektów było realizowanych w naprawdę małej skali, typowo lokalnej. Odnotowując zatem istotne korzyści osiągnięte w postaci łączy kanalizacyjnych, wodnych etc., należy też zauważyć, że z powodu swej lokalności projekty te nie zawsze wpisywały się w szersze układy, co poważnie ograniczało zasięg ich efektów i wpływ. Można zatem mówić na ogół o wpływie pozytywnym, ale z reguły bardzo ograniczonym terytorialnie. Z wcześniej wskazanych względów, w przypadku projektów transportowych trudno o ocenę ich efektów i wpływu długookresowego, a to dlatego, że realizowano je w skali wykluczającej istotny wpływ na zauważalną poprawę sieci transportowych. Ograniczona też była transgraniczność projektów SIPF. Małe projekty euroregionalne Beneficjentami Funduszu Małych Projektów Euroregionalnych (ang. SPF – Small Project Fund; wartość dotacji do 50 tysięcy euro) mogły być: publiczne władze samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), związki i stowarzyszenia międzygminne, izby handlowe, stowarzyszenia zawodowe, euroregiony, domy kultury, ośrodki sportu i rekreacji, kluby sportowe, instytucje kulturalne oraz pozostałe instytucje działające na zasadzie non-profit zlokalizowane na obszarze wsparcia w gminie należącej do jednego z czterech euroregionów. Warunkiem otrzymania dofinansowania było złożenie właściwie wypełnionego wniosku na realizację przedsięwzięcia, który powinien mieścić się w obrębie jednego z poniższych rodzajów działalności: wymiany kulturalnej (np. spotkania i wymiana młodzieży, działalność artystyczna i sportowa, impreza ludowa itp.), demokracji lokalnej (np. rozwój struktur organizacyjnych i umiejętności związanych z rolą samorządu lokalnego i regionalnego lub innych instytucji takich, jak: izby handlowe, organizacje pozarządowe i związki zawodowe przez szkolenia, dostarczanie informacji, wizyty studyjne lub pomoc w opracowaniu projektów), zasobów ludzkich (np. szkolenia, krótkie kursy i imprezy, kształcenie korespondencyjne, nauka języków i inne ułatwiające transgraniczny rozwój i współpracę), transgranicznych studiów i koncepcji rozwojowych (np. wspólne wytyczne rozwoju, programy badawcze i studia w związane z ochroną środowiska i rozwojem regionalnym), rozwoju gospodarczego i turystyki (np. rozwój drobnej przedsiębiorczości, w tym inicjatywy marketingowe, targi i akcje promocyjne, a także rozwijanie szlaków i atrakcji turystycznych). Zarządzanie małymi projektami euroregionalnymi (MPE) powierzono działającym na obszarze pogranicza czterem euroregionom. W edycjach 1999-2001 zrealizowano 796 projektów, a liczba projektów finansowanych w ramach Funduszu Małych Projektów Euroregionalnych malała z 450 do 160 rocznie, ale zarazem wielkość przeciętnego dofinansowania wzrosła z 5 tys. do ponad 10 tys. EUR. Wielkość środków pozostających w dyspozycji poszczególnych euroregionów była zbliżona i wynosiła między 300 a 500 tys. EUR rocznie. Większe różnice dotyczyły przeciętnych wielkości projektów, od ponad 10 tys. EUR w euroregionie Pomerania do 4,6 tys. EUR w euroregionie Sprewa-Nysa-Bóbr. Z rozmów w euroregionach wynika, że ich przedstawiciele coraz wyżej oceniają poziom składanych aplikacji. Na początku działania Programu formularz wniosku był stosunkowo prosty, ale sam program był nieznany. Wiązało się to z niewielką liczbą składanych wniosków oraz z występowaniem błędów formalnych wynikających z nieznajomości Programu i jego kryteriów. Z roku na rok polepszała się jednak znajomość Programu oraz znajomość jego procedur. Jednocześnie zwiększała się trudność w spełnianiu wymogów aplikacji (wniosek był coraz bardziej szczegółowy, zwiększała się liczba załączników). Prawie dwie piąte instytucji realizujących małe projekty euroregionalne, a więc nieco mniej niż w przypadku gmin wyraziło opinie, że przygotowanie wniosków było bardzo trudne i trudne. Odsetek ten był zbliżony do uzyskanego w badaniach przeprowadzonych w 2003 r., które dotyczyły edycji Programu 1995-1999. Ogółem jednak – w świetle opinii badanych – przygotowanie wniosków w edycjach 2000-2001 było znacznie trudniejsze, niż w edycjach wcześniejszych (1995-1999). Decyzje o zmianach wymogów nie zależały od WWPWP. W zasadzie małe projekty euroregionalne zatwierdzane w ramach Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy miały charakter transgraniczny, co najczęściej przejawiało się w różnych formach udziału strony niemieckiej. O ile wcześniej (w minionych edycjach) sporadycznie zdarzały się przypadki, kiedy partner niemiecki nie przyjeżdżał na miejsce imprezy, choć wcześniej zadeklarował swój udział, to w ostatniej edycji w zasadzie nie miało to miejsca. W trakcie przygotowań projektów beneficjenci napotykali problemy dotyczące najczęściej wypełniania skomplikowanych formularzy oraz zgromadzenia koniecznych środków własnych. W procesie realizacji projektów zwracano natomiast uwagę zwłaszcza na skomplikowane rozliczenia końcowe oraz opóźnienia płatności. Z tym ostatnim problemem beneficjenci radzili sobie najczęściej, korzystając ze środków własnych przeznaczonych na inne cele (zdecydowana większość) lub opóźniając płatności na rzecz osób trzecich. Przedstawiciele euroregionów zgodnie podkreślali dość dobrą współpracę ze stroną niemiecką. Miała ona głównie roboczy, bieżący charakter. Istnieją oczywiście pewne różnice pomiędzy obiema stronami euroregionów, między innymi zwracano uwagę na większe możliwości finansowe niemieckich biur oraz na różnice w mentalności; niemniej współpraca oceniona została jako dobra. Zauważyć należy, że euroregiony uczestniczą na ogół w takich spotkaniach ze stroną niemiecką, które nie dotyczą wspólnego podejmowania decyzji, ponieważ tryb realizacyjny MPE nie przewiduje współdecydowania. Podobnie jak w poprzednich badaniach (dotyczących edycji 1994-1999) prawie 90% przedstawicieli instytucji realizujących małe projekty deklarowało współpracę przy realizacji projektów współfinansowanych z Programów z różnymi instytucjami w Niemczech. Mniej więcej połowa instytucji realizujących małe projekty euroregionalne stwierdzała, że swoich celów nie mogłaby zrealizować bez pomocy środków Programu. Podobnie ponad połowa instytucji realizujących małe projekty deklarowała, że realizacja Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy w pełni spełniła ich oczekiwania, a dalsze 30% było zdania, że oczekiwania te zostały spełnione częściowo. Co więcej, trzy czwarte instytucji realizujących małe projekty deklarowało, że środki Programu odegrały bardzo dużą i dużą rolę w ich działalności. Do ważnych z punktu widzenia ogólnych celów Programu należy opinia stwierdzająca, że dzięki realizacji nastąpiła pozytywna zmiana w nastawieniu do Niemców oraz Unii Europejskiej. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 23 Uzupełnieniem danych zgromadzonych dzięki badaniom ankietowym są ogólne opinie na temat realizacji Programu wyrażane przez euroregiony zarządzające małymi projektami euroregionalnymi podczas przeprowadzonych przez zespół ewaluacyjny rozmów. Podkreślają one duże zainteresowanie środowisk lokalnych możliwościami udziału w Programie oraz bezpośrednie i pośrednie korzyści, jakie realizacja projektów przynosi beneficjentom oraz całym społecznościom lokalnym. Euroregiony są też generalnie zadowolone ze współpracy z innymi instytucjami uczestniczącymi lub w inny sposób zainteresowanymi realizacją Programu. Te ogólne opinie dotyczą zarówno instytucji centralnych (Władza Wdrażająca), jak i regionalnych i lokalnych. Co ciekawe, acz potwierdzające wyniki prezentowane w innych partiach ewaluacji, wszyscy przedstawiciele euroregionów wskazują na stosunkowo nieliczne i powierzchowne kontakty ze stroną niemiecką, a to ze względu na fakt, że procedury wyboru projektów po obu stronach granicy prowadzone są w zasadzie niezależnie, a wymiany i wizyty mają często wymiar ceremonialny i nie wiążą się z udziałem w podejmowaniu decyzji. Komisja Europejska (jej przedstawiciele) nie są postrzegani jako interesariusze w Programie wywierający operacyjny wpływ na jego realizację. Euroregiony są świadome problemów doświadczanych przez beneficjentów w zakresie przygotowywania i realizacji projektów, same bowiem mają z nimi do czynienia. Za szczególnie istotne uważają trudności z przepływami finansowymi (za co bywały obwiniane przez beneficjentów), jednakże podkreślają, iż wraz z upływem czasu i nabieraniem doświadczeń przez wszystkich uczestników systemu opóźnienia płatności zostały znacząco zredukowane. Jeśli chodzi o ogólną ocenę Programu w zakresie małych projektów euroregionalnych przedstawiciele euroregionów zgodnie zauważają, że nie ma on wpływu na rozwój gospodarczy pogranicza (bo też i nie miał pełnić takiej roli), wpływa natomiast znacząco na nawiązywanie bezpośrednich, poziomych więzi współpracy instytucji i osób po stronie polskiej i niemieckiej, co ma wielki wpływ na możliwości i szanse dalszych, niezależnych od Programu, wspólnych przedsięwzięć. W kontekście ograniczonych wcześniej kontaktów z drugą stroną, a czasem także stereotypów i uprzedzeń, uważa się to za bardzo ważną korzyść z Programu na przyszłość. W tym sensie projekty euroregionalne stanowią bardzo ważne uzupełnienie innych, większych projektów finansowanych w ramach szeroko pojmowanej współpracy transgranicznej. Przedstawiciele władz euroregionów podkreślają też, że udział w Programie umożliwia im pełniejszy wgląd w procesy rozwojowe zachodzące na pograniczu i daje lepszy dostęp do informacji. W efekcie także poprawę ich pozycji w systemie instytucji regionalnych. MPE miały duży wpływ na nawiązywanie kontaktów transgranicznych i – dzięki udziałowi wielu uczestników imprez – bardzo przyczyniły się do promocji Programu w środowisku przygranicznym. Tab. 5. Ocena ogólna skutków realizacji Programu w wybranych dziedzinach w opinii beneficjentów małych projektów euroregionalnych TAK NIE Trudno powiedzieć Pojawili się nowi inwestorzy 17% 35% 49% Powstały nowe miejsca pracy 21% 36% 43% Poprawiły się warunki życia 27% 24% 48% Wzrosło pozytywne nastawienie do Niemców 82% 1% 17% Wzrosło pozytywne nastawienie do Unii 75% 0% 23% Nastąpił rozwój firm miejscowych 14% 7% 77% Inne 17% 35% 49% Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań. Odsetki nie sumują się do stu. Na szczególną uwagę zasługuje pozytywny wpływ, jaki zdaniem badanych instytucji korzystających z małych projektów euroregionalnych, miał Program na kształtowanie poprawy nastawienia wobec Unii Europejskiej i Niemców. 24 PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Wnioski z oceny projektów Podsumowując przeprowadzoną analizę poprawności celów i wskaźników stosowanych w projektach, należy stwierdzić kilka prawidłowości. Jakość planowania i strukturalizowania projektów wyraźnie się poprawiła w porównaniu do Programów z lat 1994-99. Przyczyny tego stanu upatrujemy we wprowadzeniu matryc logicznych. Wciąż ambicje beneficjentów, połączone z pewnym brakiem znajomości wskaźników prowadzą do deklarowania zbyt szerokich i ambitnych celów – nieprzystających do skali i zasięgu proponowanych projektów. W rezultacie osiągane efekty projektów – ze wszech miar pozytywne – nie przystają do zapisanych ogólnikowych i szerokich celów. Aktualnym pozostaje problem doboru wskaźników mierzących cele i postępy projektów. Wpisywane wskaźniki często nie odnoszą się do celów, które mają mierzyć – a jedynie pokazują kontekst, są mało operacyjne, nie da się ich zebrać po racjonalnych kosztach. Natomiast w przypadku analizy efektów projektów główne wnioski są następujące. Inwestycje przyniosły nieliczne efekty uboczne – przede wszystkim pozytywne, takie, jak: pojawienie się nowych inwestorów, ożywienie miejscowości, ciekawe inicjatywy społeczne. Negatywne efekty uboczne były incydentalne i małej skali. Z analiz wynika, że wystąpił efekt dodatkowości. Gros inwestycji nie zostałaby przeprowadzona w ogóle, gdyby nie pomoc Programu. Silny był również efekt impulsu. Beneficjenci deklarowali, że większość z projektów miała kontynuację i stała się częścią większych inwestycji. Wreszcie z pozytywnych efektów wystąpił również, choć w znacznie mniejszej skali, specyficzny efekt synergii. Pieniądze Programu łączyły i mobilizowały beneficjentów do starania się o pieniądze z innych źródeł (głównie krajowych bądź własnych). Nie zmienia to faktu, że pośród analizowanych projektów zidentyfikowano niewielką grupę dziewięciu nisko ocenionych projektów, które zdaniem zespołu ewaluacyjnego wymagają ścisłego dalszego monitorowania, bowiem ich ewentualny pozytywny efekt – jeśli w ogóle – może się ujawnić z pewnym opóźnieniem. W porównaniu do edycji 1994-1999, w obecnie analizowanej edycji, wpływ projektów lokalnych i subregionalnych rozwoju gospodarczego, nieco tylko słabszy w odniesieniu do jakości życia mieszkańców i znacznie mniejszy w odniesieniu do ochrony środowiska. To ostatnie wynikać może już z pewnego nasycenia obszaru Programu inwestycjami ochrony środowiska. Średnia otrzymanych ocen dla całego Programu Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy przy uwzględnieniu wszystkich 3 analizowanych kryteriów (rozwój gospodarczy, jakość życia mieszkańców i ochrona środowiska) wyniosła 1,37 i była nieco niższa niż ta uzyskana dla Programów 1994-99 (było to 1,7, według analogicznej skali i metody). Analizowane projekty o zasięgu lokalnym i subregionalnym realizowane w ramach Programu miały głównie charakter przygraniczny, a nie ponadgraniczny (to znaczy w sposób bezpośredni i silny przyczyniający się do zmiany sytuacji społeczności po drugiej stronie granicy). Wniosek ten potwierdza również analiza ocen dokonanych przez samych beneficjentów odnośnie swoich projektów. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 25 Podsumowanie, wnioski i rekomendacje badania ewaluacyjnego Członkostwo Polski w Unii Europejskiej zakończyło – formalnie – fazę programów w założeniu przygotowujących nasz kraj (i inne państwa postsocjalistyczne) do tego członkostwa. Ponieważ jednak środki z programów przedakcesyjnych są wydawane przez pewien jeszcze okres po ich zakończeniu, ich wpływ – malejący – na rozwój polskich regionów i układów lokalnych będzie można obserwować jeszcze przez jakiś czas. Mogłoby się wydawać, że obserwacja Programu traci na znaczeniu, ponieważ fundusze, napływające do Polski po 1 maja 2004 r. są nie tylko znacznie większe od funduszy przedakcesyjnych, ale też rządzą się odmiennymi prawami i podlegają nowym procedurom, które nie obejmowały programów przedakcesyjnych. Nie jest to jednak pogląd słuszny, a przemawia przeciwko niemu kilka argumentów. Po pierwsze, niezależnie od aktualności danego programu, ocena jego przebiegu, a szczególnie skutków, jakie program ten wywołał, jest ważna z uwagi na konieczność oceny racjonalności wydatkowanych środków publicznych. Ponadto, ocena taka ma walory nie tylko praktyczne, ale często i teoretyczne, pozwala bowiem na określenie roli interwencji zewnętrznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, a tym samym na wskazanie potencjalnych korzyści i ograniczeń polityki strukturalnej adresowanej do układów terytorialnych. Po wtóre, wiele programów przedakcesyjnych można traktować w pewnym zakresie (ograniczonym odmiennością regulacji prawnych i celów) jako „laboratorium testowe” programów strukturalnych, ich wstępną fazę, dostarczającą przesłanek dla właściwego skonstruowania programów finansowanych z Funduszy Strukturalnych. Jest to szczególnie ważne w przypadku takich programów, które – jak wynika to z szerszych doświadczeń z wcześniejszych etapów integracji europejskiej – przechodzą przez podobne fazy rozwoju, niezależnie od tego, gdzie były przeprowadzane. Powyższe argumenty uzasadniają przeprowadzenie oceny Programu współpracy Przygranicznej Polska-Niemcy. Pierwsza ocena działania tego programu została przeprowadzona wobec edycji 1994-19993, obecna – której wyniki tu prezentujemy – dotyczy edycji 1999-2001. Zazębianie się tych dwóch ocen wynika z tego, iż niektóre projekty, uruchomione ze środków przyznanych w pierwszym okresie, nie zostały jeszcze zakończone w 2002 r., kiedy prowadzona była pierwsza ewaluacja i powrócenie do nich trzy lata później pozwala na ich pełniejszą ocenę. Po dokonaniu tego etapu ewaluacji do oceny pozostaną jedynie te projekty, które zostaną zakończone w 2006 r. Wtedy też będzie możliwe dokonanie oceny zbiorczej Programu Współpracy Przygranicznej PHARE. Dysponowanie już dwiema ewaluacjami ex-post Programu pozwala na wyciągniecie bardziej generalnych wniosków. Sformułujemy je tak, by były przydatne dla rozpoczętego już Programu INTERREG, do którego omawiany Program miał być w jakimś stopniu przygotowaniem. 3 26 Zob. G.Gorzelak, J.Bachtler, M.Kasprzyk (red.) Współpraca transgraniczna w Unii Europejskiej – doświadczenia Polski i Niemiec, Scholar, Warszawa 2004. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 1. Kryteria oceny Tak jak to zaznaczono na wstępie, rdzeniem całej ewaluacji było oszacowanie, do jakiego stopnia Program Współpracy Przygranicznej PHARE Polska-Niemcy 1999-2001 wpłynął na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej w regionie przygranicznym. To podstawowe pytanie wpisano w standardową strukturę kryteriów ewaluacyjnych obowiązujących w Unii Europejskiej, to znaczy kryteriów skuteczności, użyteczności, trwałości i wydajności. Wychodząc od ustaleń uzyskanych dzięki zróżnicowanym narzędziom badawczym na poszczególnych poziomach analizy, zastosowano ostatecznie zestaw kryteriów ewaluacyjnych będących standardem Unii Europejskiej, pozwalający syntetycznie ująć wyniki badania ewaluacyjnego. Jeśli chodzi o kryterium skuteczności, należy podkreślić fakt, że zrealizowano planowane projekty, a realizacja programu przyczyniła się do pogłębienia więzi pomiędzy aktorami po dwóch stronach granicy. Nawet, jeśli nie udało się pokryć wszystkich planowanych obszarów działań programu (np. innowacje, sieci produktów turystycznych). Słabością okazała się mała liczba projektów transgranicznych w pełnym tego słowa znaczeniu (przystających i finansowanych jednocześnie z dwóch źródeł), co po części można wytłumaczyć nieprzystawalnością procedur INTERREG i PWP PHARE. W zakresie użyteczności należy zauważyć, że realizowane projekty generalnie przystawały do potrzeb obszaru pogranicznego, w wielu przypadkach miały specyficzne efekty mnożnikowe (kontynuacje) i przyczyniały się – w skali swoich możliwości finansowych – do aktywizacji społeczności obszaru wsparcia. Niektóre z projektów małoskalowych z oczywistych względów miały jednak bardzo ograniczony wpływ, z reguły bardzo lokalny. Jak wynika z badań ankietowych, program spełnił oczekiwania beneficjentów. Był też rozpoznawalny przez lokalne społeczności. W przypadku kryterium trwałości zwraca uwagę trwanie wypracowanych kanałów współpracy między partnerami w projektach, korzystanie przez beneficjentów ze zdobytej wiedzy i doświadczenia przy aplikowaniu do programów poakcesyjnych. Z omawianych wcześniej analiz sektorowych wynika generalnie trwałość efektów programu (jako zagregowanych efektów poszczególnych projektów). Wreszcie, jeśli chodzi o kryterium wydajności, zastosowane w realizacji projektów PWP wskaźniki nie pozwoliły na pełną analizę, stąd wnioski w tym zakresie są bardzo ograniczone. Skądinąd nie stwierdzono rażących dysonansów między skalą środków zaangażowanych a efektami projektów. Wśród przeszło 100 projektów zidentyfikowano tylko 9, które należałoby poddać dalszemu dokładnemu monitoringowi, bowiem ich efekty – jeśli w ogóle – mogą się jeszcze ujawnić w dłuższym okresie. Ogólnie projekty zrealizowane w ramach Programu edycji 1999-2001 należy ocenić pozytywnie. Ocena ta wszakże winna być rozpatrywana w szerszym kontekście, który ułatwi sformułowanie bardziej generalnych wniosków i rekomendacji. 2. Przygraniczność czy transgraniczność? Już w poprzednim etapie ewaluacji Programu (edycji sprzed 1999 r.) zauważono, iż wiele projektów inwestycyjnych ma na celu wspieranie rozwoju obszarów przygranicznych, nie zaś rozwijania aktywnej współpracy transgranicznej. Różnica polega na tym, iż w pierwszym przypadku projekty podejmowane po obydwu stronach granicy są w zasadzie od siebie niezależne, choć projekty te mogą mieć wpływ na procesy zachodzące po drugiej stronie granicy (np. budowa oczyszczalni ścieków z reguły poprawia jakość wody w rzece granicznej). Projekty prawdziwie transgraniczne natomiast to takie, które są podejmowane przez partnerów znajdujących się po obydwu stronach granicy i w podobny sposób oddziaływują na cały obszar przygraniczny (np. ochrona przeciwpożarowa lasów położonych w dwóch krajach). Projekty mające na celu poprawę środowiska przyrodniczego w większości przypadków miały charakter projektów przygranicznych, choć występowały także prawdziwie transgraniczne (jak np. wspólna oczyszczalnie ścieków w Gubinie, w której udział PHARE CBC był jednak niewielki). Zacznie wyraźniej transgraniczne były przedsięwzięcia transportowe, w tym budowa i modernizacja przejść granicznych, lecz tu z kolei pewna wątpliwość wiąże się ze zmniejszaniem ich przydatności w miarę postępowania integracji Polski z UE. Jednoznacznie i wyraźnie transgraniczna jest budowa mostów – ale jak dotąd był to fakt jednostkowy: była to budowa mostu Zasieki-Forst. Nie należy z powyższych uwag wysnuwać wniosku, iż Program ten nie spełnił swojego zadania. Przeciwnie, w zdecydowanej większości projektów – a szczególnie tzw. „małych projektów”, zorientowanych na bezpośrednią międzyludzką i międzyinstytucjonalną współpracę polsko-niemiecką – wymiar transgraniczny był widoczny. Jednak z punktu widzenia stymulowania procesów rozwoju, raczej mieliśmy do czynienia ze wspomaganiem ich – niezależnie – po obydwu stronach granicy. Omawiany Program nie jest tu wyjątkiem w długim już doświadczeniu współpracy transgranicznej podejmowanej w Europie. Doświadczenie to wskazuje, iż faza projektów rzeczywiście transgranicznych następuje po okresie promowania współpracy przygranicznej, w której poszczególne części obszaru granicznego, położone po różnych stronach granicy, rozwijają się w zasadzie niezależnie, wykorzystując w tym celu środki programów Unii Europejskiej. W tym kontekście doświadczenia Programu Współpracy Przygranicznej są naturalnym niejako rozwojem tej współpracy – prowadzącym do kolejnej fazy współpracy rzeczywiście transgranicznej, która zostaje podjęta w ramach programu INTERREG. Transgraniczność nowych projektów uruchamianych w INTERREGU będzie wynikała nie tylko z doświadczeń płynących z poprzednich projektów. Służyć jej będzie nowa instytucjonalizacja współpracy, wynikająca z pojawienia się jednego, wspólnego sekretariatu Programu. Sam ten fakt powinien skłaniać potencjalnych beneficjentów do proponowania takich przedsięwzięć, w których wymiar transgraniczny będzie silniejszy, niż tradycyjny wymiar „przygraniczny”. Będzie to z korzyścią dla rozwoju całego pogranicza polsko-niemieckiego, które w ten sposób może uzyskać nowy charakter transgranicznego obszaru zintegrowanego. 3. Selektywność Analiza projektów podejmowanych w Programie pozwala stwierdzić, iż w kolejnych programach współpracy transgranicznej należy zwiększyć poziom selektywności napływających zgłoszeń. Powinny być preferowane takie projekty, które w bezpośredni sposób promują całościowy rozwój obszaru nadgranicznego. W szczególności, projekty te powinny dotyczyć takich dziedzin, jak: wspólne systemy hydrologiczne i ekologiczne – ich rozwój, ochrona, poprawa. Dobrym przykładem jest tu projekt Ekolas – system ochrony przeciwpożarowej lasów położonych po obydwu stronach granicy; rozwój i wielowymiarowa integracja miast przeciętych granicą, których części polska i niemiecka przez ponad 50 lat rozwijały się niezależnie, co w wielu przypadkach powodowało nieracjonalność funkcjonowania systemów infrastruktury komunalnej. Przed tymi miastami otwierają się możliwości integracji tych systemów, jak również pełnej współpracy edukacyjnej i kulturalnej; transfer technologii i wspieranie innowacji – działania te mogą być podejmowane w ramach współpracy gospodarczej i naukowej firm, placówek badawczych i instytucji wspierania gospodarki. Przykłady takich inicjatyw już istnieją, jak np. Towarzystwo Wspierania Gospodarki w Gorzowie, czy Uniwersytet Viadrina i Collegium Polonicum. Tego typu wspólne, polsko-niemieckie przedsięwzięcia powinny być rozwijane oraz powinny stać się przykładem nowocześnie rozumianej współpracy transgranicznej; istotną rolę do spełnienia ma promocja gospodarcza, podejmowana w formie targów, wystaw, promocji turystycznej i kulturalnej; przedsięwzięcia minimalizujące niekorzystne dziedzictwo istnienia nieprzenikalnej granicy przez ponad 50 lat – dziedzictwo komunikacyjne, infrastrukturalne, edukacyjne, świadomościowe. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 27 Należy dążyć także do tego, by podejmowane projekty kończyły się w horyzoncie programu takim stadium zaawansowania, by miały istotne walory użytkowe. Należy więc unikać przedsięwzięć, których wartości użytkowe pojawią się dopiero w wyniku uruchomienia następnego projektu (np. budowę pomieszczeń, które zostaną wyposażone w potrzebne urządzenia dopiero w kolejnym etapie – do jego zakończenia będą musiały stać puste). Jest to praktyka, niestety, jeszcze obecna, która prowadzi do znaczącego zamrożenia środków, a także wymusza finansowanie w następnych etapach programu. 4. Koordynacja Poszczególne projekty realizowane w ramach programów finansowanych ze środków publicznych przy udziale Funduszy Strukturalnych należy rozpatrywać w ich wzajemnych relacjach funkcjonalnych. Dotychczas częstą praktyką – spotykaną także w Programie – było podejmowanie przedsięwzięć wzajemnie niepowiązanych, choć powiązania takie mogły być oczywiste. Przykładem mogą tu być projekty budowy (modernizacji) rozproszonych na obszarze przygranicznym odcinków dróg, niestanowiących żadnego spójnego układu funkcjonalnego. Podobnie, inwestycje podejmowane w ochronie środowiska – np. oczyszczalnie ścieków – nie składały się na funkcjonalne systemy terytorialne, co można by uzyskać dzięki operowaniu w systemach zlewniowych. Przedsięwzięcia w dziedzinie turystyki – ścieżki rowerowe, system turystycznych portów rzecznych – nie zawsze tworzą funkcjonalne, domknięte układy, zarówno w wymiarze terytorialnym, jak i czasowym. Można mieć nadzieję, że przejście od programów „przygranicznych” do „transgranicznych” będzie jednocześnie prowadziło nie tylko to uzyskania większej spójności projektów proponowanych i podejmowanych po obydwu stronach granicy, ale także po każdej z nich. Program należy traktować nie jako zbiór projektów tworzonych „od dołu”, ale także – a może głównie – jako spójny układ funkcjonalny, w którym pierwszeństwo otrzymują projekty wzajemnie powiązane, tworzące już na danym etapie, a nie dopiero w okresach późniejszych, zwarte terytorialnie układy funkcjonalne. 5. Zachód – wschód Ostatnie rozszerzenie Unii Europejskiej w istotny sposób zmieniło wszystkie granice Polski. Granice zachodnia, południowa i niewielki fragment granicy północno-wschodniej stała się wewnętrznymi granicami Unii Europejskiej, z perspektywą zaniku po wejściu Polski, Litwy, Czech i Słowacji do porozumienia Schengen. Granica wschodnia i częściowo północna (z Obwodem Kaliningradzkim) stały się zewnętrznymi granicami Unii, na których kontrola przepływów osób i dóbr została poddana zasadom ogólnounijnym. Z punktu widzenia relacji do procesów integracji europejskiej uderzające jest podobieństwo dwóch polskich granic: z Niemcami i z Ukrainą4. Obie granice rozdzielają regiony, między którymi proporcje PKB na mieszkańca wynoszą ok. 2,5:1. Wschodnie regiony Niemiec i Polski są gorzej 4 28 rozwinięte, niż ich regiony zachodnie, a w przypadku Ukrainy regiony zachodnie są silniej zeuropeizowane, niż wschodnia część tego kraju. Można także powiedzieć, że są to granice, których relacje z procesami integracji europejskiej są niejako przesunięte w czasie. Granica polsko-niemiecka przez prawie 15 lat była zewnętrzną granicą UW – podobnie, jak teraz granica polsko-ukraińska. Obie granice zostały objęte programem INTERREG po stronie kraju członkowskiego i Programem Współpracy Przygranicznej po stronie kraju nieczłonkowskiego. W przypadku Polski i Ukrainy programy te miały (mają) za zadanie przyspieszyć procesy transformacji postsocjalistycznej, a także przygotować przygraniczne regiony do ewentualnego członkostwa w UE. Są oczywiście i różnice, wyrażające się głównie w poziomie rozwoju i w wielkości środków finansowych, które mogą być przeznaczone na programy współpracy przygranicznej. W przypadku Polski od 1994 r. do jej zachodnich regionów w ramach Programu Współpracy Przygranicznej napływało ok. 50 mln euro rocznie. Na program INTERREG-TACIS obejmujący Polskę, Białoruś i Ukrainę na lata 2004-2006 przyznano niewiele ponad 30 mln euro, czyli – w wyrażeniu rocznym – ok. 5 razy mniej, a ponieważ gros tych środków zostanie wydanych w Polsce, na zachodnie regiony krajów graniczących z UE przypadną fundusze wielokrotnie mniejsze, niż miało to miejsce w przygranicznych regionach Polski zachodniej. Badania wskazują, że istnieje silna korelacja między intensywnością współpracy transgranicznej a wielkością środków, które mogą być na nią wydatkowane. Chociażby z tego względu nie można liczyć, by współpraca ta wzdłuż wschodniej granicy Polski przypominała choć w części doświadczenia z naszych regionów zachodnich. Jednak nie oznacza to, iż transfer tych doświadczeń nie jest wskazany, zarówno do regionów polskich, jak i do ich ukraińskich sąsiadów. Transfer doświadczeń jest możliwy, jeżeli strona przyjmująca rzeczywiście dąży do skorzystania z oferowanego jej dorobku. Jak dotychczas, postawy takie we wschodnich regionach kraju były dość wątłe. Próby zainteresowania przedstawicieli samorządów regionalnych i lokalnych Polski wschodniej dorobkiem Programu Współpracy Przygranicznej PolskaNiemcy nie powiodły się – w spotkaniach organizowanych w 2004 r., prezentujących dorobek i doświadczenia pierwszego etapu programu, przedstawiciele Polski wschodniej w ogóle nie pojawili się. Być może większe, niż w regionach Polski wschodniej, zainteresowanie dorobkiem Programu można spotkać w zachodnich regionach Ukrainy, a nawet Białorusi. Należy podjąć więc szeroką akcję promocyjną tych doświadczeń, które powinni bezpośrednio przekazywać przedstawiciele samorządowej administracji szczebla lokalnego i wojewódzkiego polskich regionów zachodnich. Należy w tym celu przygotować odrębny projekt w ramach Programu INTERREG – Nowe Sąsiedztwo, w którego realizacji powinni uczestniczyć zarówno przedstawiciele Władzy Wdrażającej, eksperci oraz bezpośrednio zainteresowani samorządowcy Polski i Ukrainy. Współpraca z regionami białoruskimi jest obecnie trudna, o ile wręcz niemożliwa, z uwagi na autorytarny system wprowadzony przez prezydenta Łukaszenkę. Należy mieć nadzieję, że w kraju tym dokonają się reformy demokratyczne i że współpraca ta będzie mogła być w przyszłości nawiązana nie tylko w warstwie deklaratywnej, ale także realnej. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT Projekt taki miałby także osadzenie w strategii rozwoju obwodu lwowskiego. Jednym z jej celów strategicznych jest uczynienie w tego regionu lidera współpracy Ukrainy z Unią Europejską, co ma być dokonane m.in. dzięki wykorzystywaniu doświadczeń innych krajów, w tym głównie Polski. Można mieć nadzieję, że za przykładem obwodu lwowskiego zainteresowanie takim projektem wyrażą także władze obwodów wołyńskiego i zakarpackiego. Konkluzje Jak wynika z ocen poszczególnych projektów realizowanych z edycji 1999-2001, projekty zrealizowane w ramach Programu są niezwykle zróżnicowane zarówno co do przeznaczenia, jak i skali angażowanych środków oraz skutków dla obszaru przygranicznego i współpracy transgranicznej. Generalnie rzecz biorąc, projekty spełniają stawiane im wymogi i osiągają założone cele (z nielicznymi wyjątkami, gdzie ocena nie jest jednoznaczna). Faza ta pozwoliła na kontynuację, a wielu przypadkach na zakończenie przedsięwzięć zapoczątkowanych wcześniej, co wskazuje, że całe programowanie działań było właściwe. Program ten istotnie przyczynił się do poprawy społecznych relacji mieszkańców przygranicznych obszarów Polski i Niemiec. Powtórzone badania opinii społecznej dały wyniki zbliżone do badań prowadzonych kilka lat temu. Należy pamiętać, że relatywna „atrakcyjność” programu PHARE zmalała po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej i że jest on coraz mniej odróżniany od innych form współpracy Polski ze strukturami Unii. Jak poprzednio, skala zaangażowanych środków nie pozwala na uznanie, że rezultaty działań podejmowanych w ramach PWP PHARE są w stanie w istotny sposób wpłynąć na procesy rozwoju całego pogranicza polsko-niemieckiego. Tę skalę oddziaływania zapewnią dopiero środki Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, i to raczej w następnym okresie programowania 2007-2013, kiedy środki te będą kilkunastokrotnie większe, niż miało to miejsce w przypadku PWP PHARE. Wysoki współczynnik sukcesu, racjonalność wydatkowania środków publicznych oraz ich korzystny społeczny wizerunek pozwalają na stwierdzenie, że te znaczące już fundusze napływające do Polski zostaną w regionach zachodnich wykorzystane z pożytkiem, co zbliży tę część kraju do poziomu wyżej rozwiniętych regionów Europy Zachodniej. Jest niewatpliwie, że Program CBC Polska-Niemcy był doskonałą lekcją funkcjonowania w ramach wymagających – i dyscyplinujących – procedur Unii Europejskiej. Program ten był także wyrazistą wizytówką Unii wśród mieszkańców Polski zachodniej, którzy tak masowo wyrazili swoją chęć członkostwa w Unii w referendum akcesyjnym 2003 r. – można przypuszczać, iż w pewnej mierze w wyniku pozytywnych doświadczeń, jakie wynieśli z kontaktów z Unią Europejską za pośrednictwem Programu. Warszawa, luty 2006 r. PL2003/005-708.21.01 RAPORT KOŃCOWY – SKRÓT 29 Program administruje Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej PHARE Projekt finansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach programu PHARE PL2003/005-708.21.01 Niniejsza publikacja została wyprodukowana przy wsparciu Unii Europejskiej. Za jej treść w pełni odpowiedzialne jest konsorcjum: PricewaterhouseCoopers, EUROREG, Uniwersytet Warszawski oraz IRS i w żadnym przypadku nie odzwierciedla stanowiska Unii Europejskiej.
