Wpływ prawa Unii Europejskiej na prawo polskie

STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
1
1
2
2
Wpływ prawa Unii Europejskiej
na prawo polskie
adw. dr Małgorzata Kożuch
21 listopada 2015 r.
Bezpośrednie obowiązywanie prawa UE
1. Autonomia prawa UE
– odrębność instytucjonalna
– kompetencja prawotwórcza
– samodzielność jurysdykcyjna
3
2. Stosowanie prawa UE w państwach członkowskich
– podstawy określone w prawie UE
– podstawy wynikające z prawa międzynarodowego publicznego
– podstawy wynikające z prawa wewnętrznego
4
• 2a. Podstawy stosowania określone w prawie UE
– zasada ogólna
– podstawy wynikające z orzecznictwa TSUE
– orzeczenie 26/62 Van Gend
– orzeczenie 6/64 Flaminio Costa
– orzeczenie 11/68 Walt Wilhelm
–
5
• 2b. Zasady ogólne
– pierwszeństwa
– bezpośredniego obowiązywania
– bezpośredniego stosowania i skutku
6
• 2b.1. zasada pierwszeństwa:
– w przypadku kolizji pomiędzy normą prawa UE a normą prawa krajowego należy
zastosować normę prawa UE
– krajowe prawo późniejsze nie deroguje prawa UE wcześniejszego
– system prawa UE i prawa krajowego nie są hierarchicznie zależne
7
• 2b.2 zasada bezpośredniego obowiązywania
– normy prawa UE, niezależnie od ich miejsca w hierarchii wewnętrznej), obowiązują
wprost (mocą własną) na obszarze państw członkowskich
– normy prawa UE nie mogą być derogowane przez państw członkowskie
– wykładni prawa UE dokonuje TSUE
8
• 2c.1. zasada bezpośredniego stosowania i skutku
– normy prawa UE kreują prawa dla państw członkowskich oraz dla jednostek
– sądy i organy krajowe mają obowiązek stosowania prawa UE zgodnie z jego treścią
– jednostki mogą powoływać się na prawo UE
– ochrona prawna powinna być efektywna
1
– normy prawa UE nie mogą być derogowane przez państw członkowskie
STUDIA
PODYPLOMOWE
– wykładni prawa UE dokonuje
TSUE
8
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
• 2c.1. zasada bezpośredniego stosowania i skutku
– normy prawa UE kreują prawa dla państw członkowskich oraz dla jednostek
– sądy i organy krajowe mają obowiązek stosowania prawa UE zgodnie z jego treścią
– jednostki mogą powoływać się na prawo UE
– ochrona prawna powinna być efektywna
9
• 3. Podstawy stosowania określone w prawie wewnętrznym
•
– akt akcesyjny i cenzus czasowy
- orzeczenie C 161/06 Skoma Lux
– wykładnia prawa przychylna prawu UE
10
• 3a. Metody wykładni
– językowa
– historyczna
– celowościowa
– kontekstowa
– porównawcza
11
• 3a. Przepisy Konstytucji RP
– art. 8, art. 9, art. 87, art. 91
– Orzeczenia TK 18/04, P 37/05; K 32/09; SK 45/09; U 8/08; P1/05
12
• Artykuł 2 Traktatu Akcesyjnego z 2003 r.
Od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami
Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski
Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych
Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w
niniejszym akcie.
•
13
Artykuł 90 Konstytucji RP
•
1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać
organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów
władzy państwowej w niektórych sprawach.
•
14
Artykuł 8 ust. 1 Konstytucji RP
Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Artykuł 9 Konstytucji RP
Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
•
15
Artykuł 87 ust. 1 Konstytucji RP
Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja,
2
Artykuł 8 ust. 1 Konstytucji RP
Konstytucja jest najwyższym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej.
STUDIA PODYPLOMOWE
"OCHRONA
ŚRODOWISKA W PRAWIE
UNII
Artykuł 9 KonstytucjiERP
UROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
•
15
Artykuł 87 ust. 1 Konstytucji RP
Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
•
16
Artykuł 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest
bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma
pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
•
17
• Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczeniu z dnia 19 grudnia 2006 r. w
sprawie do sygn.: P 37/05, OTK 2006, nr 11, poz. 177,
•
• rozstrzyganie konkretnych spraw w oparciu o bezpośrednio stosowane przepisy
prawa UE należy do sfery stosowania prawa przez sądy.
18
• Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. III CZP 3/10, LEX
nr 584035,
•
• sądy zobowiązane są kierować zagadnienia prawne dotyczące wykładni prawa UE
bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości,
a Sąd Najwyższy nie ma w tym
zakresie kompetencji do wykładni prawa UE
19
• 4. Model stosowania prawa UE
– Koncepcje monizmu (stanowisko TSUE)
– Koncepcje multicentrycznych systemów
– Koncepcje pluralizmu konstytucyjnego
20
• 5. Stosowanie aktów UE w wewnętrznym porządku prawnym państw
– prawo pierwotne
– umowy międzynarodowe
– prawo wtórne
a) bezpośrednio skuteczne
b) wymagające implementacji
– orzecznictwo TSUE
21
Artykuł 12 TWE: Państwa członkowskie nie będą wprowadzały nowych ceł
przywozowych lub wywozowych ani też opłat o podobnych skutkach, ani też nie będą
podwyższały tych opłat, które jeszcze obowiązują w ich wzajemnych stosunkach.
• 26/62 van Gend i Loos
Wspólnota tworzy nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa
3
b) wymagające implementacji
STUDIA PODYPLOMOWE
– orzecznictwo TSUE
21
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Artykuł 12 TWE: Państwa członkowskie nie będą wprowadzały nowych ceł
przywozowych lub wywozowych ani też opłat o podobnych skutkach, ani też nie będą
podwyższały tych opłat, które jeszcze obowiązują w ich wzajemnych stosunkach.
• 26/62 van Gend i Loos
Wspólnota tworzy nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa
zredukowały, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, swe prawa suwerenne; porządek
prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich
obywatele.
•
22
• 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L.
Poprzez utworzenie na czas nieograniczony Wspólnoty, posiadającej własne organy,
wyposażonej w osobowość prawną, w zdolność prawną, w zdolność do reprezentacji w
sferze międzynarodowej, a w szczególności w prawa suwerenne wywodzące się z
ograniczenia kompetencji państw członkowskich lub z przekazania przez państwa
członkowskie swych uprawnień Wspólnocie, państwa członkowskie ograniczyły swoje
prawa suwerenne i przez to utworzyły korpus prawa, które jest wiążące dla ich
obywateli i dla nich samych (...). Traktat EWG stworzył własny porządek prawny, który
po wejściu w życie Traktatu został włączony do porządków prawnych państw
członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy.
23
• 106/77 Simmenthal (Nr 2)
Zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego postanowienia traktatów i
bezpośrednio stosowane akty prawne organów Wspólnot wywierają w wewnętrznym
porządku prawnym skutek taki, że poprzez swe wejście w życie uniemożliwiają
stosowanie każdego przepisu prawa wewnętrznego z nim sprzecznego, lecz także –
skoro te postanowienia i akty prawne stanowią hierarchicznie wyższą część składową
porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego państwa członkowskiego –
powodują, że wejście w życie nowej normy prawa wewnętrznego jest niemożliwe w
takim zakresie, w jakim byłaby ona sprzeczna z normami wspólnotowymi (...). Sąd
krajowy, który w ramach swojej właściwości ma stosować prawo wspólnotowe jest
zobowiązany do dbałości o pełną skuteczność tych norm, co przejawia się również w
konieczności niestosowania każdego, również późniejszego postanowienia prawa
wewnętrznego, bez konieczności wnioskowania lub czekania na uchylenie danej normy
w trybie ustawodawczym lub w jakimkolwiek innym postępowaniu przewidzianym przez
prawo konstytucyjne.
•
24
• 5a. Rozróżnienie skutków prawnych horyzontalnych i wertykalnych
– stosowanie prawa pierwotnego
– stosowanie umów międzynarodowych
– stosowanie prawa wtórnego bezpośrednio skutecznego (rozporządzeń i decyzji)
– incydentalne skutki dyrektyw
•
25
• 5b. Implementacja dyrektyw
- okres transpozycji
- bezwarunkowość treści ukształtowanych praw
- obowiązki notyfikacyjne państwa
26
4
– incydentalne skutki dyrektyw
•
25
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
• 5b. Implementacja dyrektyw
- okres transpozycji
- bezwarunkowość treści ukształtowanych praw
- obowiązki notyfikacyjne państwa
26
• 152/84 Marshall
Dyrektywa sama przez się nie może nałożyć obowiązków na jednostkę (...)
postanowienie (dyrektywy) jako takie nie może być powołane przeciwko takiej osobie
(...). Zgodnie z art. 189 TWE wiążący charakter dyrektywy, z którego wynika podstawa
możliwości powołania się na dyrektywę przed sądem krajowym, istnieje tylko w
stosunku do każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana. Powołanie
przez jednostkę dyrektywy przeciwko państwu możliwe jest niezależnie od tego, czy
państwo działa jako władza publiczna lub pracodawca. W obu przypadkach chodzi o to,
aby państwo nie czerpało korzyści z własnego niewykonania zobowiązania
wspólnotowego.
•
27
• 13/83 von Colson
Do sądu krajowego należy interpretowanie i stosowanie ustawodawstwa przyjętego w
celu wykonania dyrektywy w zgodzie z wymogami prawa wspólnotowego, tak dalece
jak pozostawiono mu swobodę do takiego działania w prawie krajowym.
•
28
• 5c. Uchybienia na poziomie stanowienia prawa
– brak przyjęcia i notyfikacji Komisji przepisów transponujących akty prawa UE
– nieprawidłowa transpozycja norm
– brak uchylenia przepisów sprzecznych z prawem UE
29
• 5d. Uchybienia na poziomie stosowania prawa
– uchybienia jednostkowe
– horyzontalny brak implementacji
– brak kontroli przestrzegania prawa
– uchybienia w praktyce administracyjnej
– uchybienia płynące z praktyki sądów
– uchybienia w sferze stosowania umów międzynarodowych
30
• 87/75 Bresciani
Postanowienie umowy zawartej przez Wspólnotę z państwem trzecim musi być
uważane za bezpośrednio skuteczne, kiedy uwzględniając jego brzmienie oraz
przedmiot i cel umowy, zawiera ono jednoznaczne i precyzyjne zobowiązanie, którego
wykonanie nie wymaga przyjmowania dodatkowych środków prawnych.
•
31
• 5e. Sankcje finansowe
– okresowe kary pieniężne
– ryczałt
32
• 5f. Orzecznictwo TSUE
– C 253/00 Munoz CIA SA
5
•
31
STUDIA
"OCHRONA
PODYPLOMOWE
ŚRODOWISKA W PRAWIE
UNII
• 5e. Sankcje finansowe
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
– okresowe kary pieniężne
– ryczałt
32
• 5f. Orzecznictwo TSUE
– C 253/00 Munoz CIA SA
– C-148/78 Pubblico Ministero v. Ratti
– C-152/84 Marshall
– C-91/92 Faccini Dori
– C-14/83 Van Colson and Kamann
– C-80/86 Kolpinghuis Nijmegen
– C-129/96 Inter Environment Wallonie ASBL
– C-87 - 89/90 Verholen
– C 9/70 Grand
– C-18/08 Fosele
33
• 6. zasady autonomii proceduralnej państwa
– C-33/76 Rewe
– C-45/76 Comet
– C-326/96 Levez
34
7. Kompetencja proceduralna a zasada bezpośredniego skutku i zasada wykładni
zgodnej
– warunek równoważności
– warunek skuteczności
– balans pomiędzy zasadami równoważności
i skuteczności
35
8. Pojęcie podmiotu zobowiązanego
– organy sądowe (C 17/00 pojęcie sądu)
– organy administracyjne (C – 103/88 Costanzo)
– pojęcie państwa (C 188/89 Foster)
36
• 246/80 Broekmeulen
Trybunał dopuścił pytanie zadane przez komisję odwoławczą niderlandzkiego
Królewskiego Stowarzyszenia Rozwoju Medycyny Ogólnej w sprawie dotyczącej
odmowy wpisu na listę lekarzy, co uniemożliwiało w praktyce refundację kosztów
porady medycznej przez kasę chorych. Komisja działała za zgodą i we współpracy z
władzami państwowymi, jej decyzje były ostateczne.
•
37
• C-385/09 Nidera Handelscompagnie
Przedmiotem postępowania było pytanie prejudycjalne złożone przez Mokestinių ginčų
komisija prie Lietuvos Respublikos vyriausybes (dalej: komisja). Rząd litewski
zakwestionował status tej komisji jako sądu, wskazując, że komisja ta nie jest
niezawisła. Jest ona bowiem związana ze strukturą organizacyjną ministerstwa
finansów, któremu przedstawia sprawozdania roczne i z którym zobowiązana jest
współpracować. Trybunał ustalił na podstawie prawa litewskiego, że zadaniem komisji
jest bezstronne rozpatrywanie odwołań podatników i podejmowanie decyzji zgodnie z
prawem i w uzasadniony sposób. Członkowie tej komisji są powoływani na sześć lat,
6
37
• C-385/09 Nidera Handelscompagnie
STUDIA PODYPLOMOWE
Przedmiotem postępowania
było
pytanie prejudycjalne
złożone
"OCHRONA ŚRODOWISKA
W PRAWIE
UNII przez Mokestinių ginčų
komisija prie Lietuvos
Respublikos
vyriausybes
(dalej:
komisja).
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM” Rząd litewski
zakwestionował status tej komisji jako sądu, wskazując, że komisja ta nie jest
niezawisła. Jest ona bowiem związana ze strukturą organizacyjną ministerstwa
finansów, któremu przedstawia sprawozdania roczne i z którym zobowiązana jest
współpracować. Trybunał ustalił na podstawie prawa litewskiego, że zadaniem komisji
jest bezstronne rozpatrywanie odwołań podatników i podejmowanie decyzji zgodnie z
prawem i w uzasadniony sposób. Członkowie tej komisji są powoływani na sześć lat,
powinni mieć nienaganną reputację i nie mogą mieć innego zatrudnienia. Przepisy te
dają komisji niezawisłość niezbędną do uznania jej za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE.
Okoliczność, że komisja ta jest powiązana ze strukturą organizacyjną ministerstwa
finansów i przedstawia coroczne sprawozdania temu ministerstwu, nie podważa tego
wniosku.
•
38
• C-497/08 Amiraike Berlin GmbH
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożył sąd niemiecki
rozpatrujący wniosek o powołanie likwidatora spółki. Trybunał uznał, że sąd niemiecki
działa w tym przypadku jako organ administracyjny i nie rozstrzyga przy tym sporu, a
zatem wykonuje funkcję niesądowniczą. Podstawowe jego zadanie jest ograniczone do
powołania „następczego” likwidatora majątku spółki wykreślonej z rejestru i gdy nie
zawisł przed nim żaden spór między skarżącą i ewentualną stroną pozwaną, ponieważ
Amtsgericht Charlottenburg jest pierwszym organem, który zapoznał się z wnioskiem o
powołanie likwidatora majątku owej spółki.
•
39
Wdrażanie norm prawa ochrony środowiska
-problemy szczególne:
•
• Wysoki poziom ochrony i jakości środowiska (art. 4 TUE) nie jest przepisem
samowykonalnym, gwarantującym prawa jednostkom
•
• (nie może być podstawą samodzielnej skargi)
40
Art. 192 ust. 4 TfUE
Bez uszczerbku dla niektórych środków mających charakter unijny, państwa
członkowskie finansują
i wykonują politykę w zakresie ochrony środowiska
Przepis ten jest swoistym superfluum
Każda inna polityka UE jest także finansowana na podobnych zasadach, bez
konieczności dodawania podstawy normatywnej
•
•
41
Standardy odnośnie przepisów implementujących
Powinny to być przepisy ustawowe
Zawierające procedury monitorujące i kontrolne
Wykonanie prawa UE podlega obowiązkowi raportowemu do Komisji
•
7
•
•
41
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Standardy odnośnie przepisów implementujących
Powinny to być przepisy ustawowe
Zawierające procedury monitorujące i kontrolne
Wykonanie prawa UE podlega obowiązkowi raportowemu do Komisji
•
•
42
Rozporządzenia
Ze swej natury wywołują bezpośredni skutek
W obszarze ochrony środowiska mogą wymagać przepisów wykonawczych np.
rozporządzenie 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie
wspólnoty
Prawo krajowe ma wprowadzić sankcje karne, przepisy organizacyjne i finansowe
43
Dyrektywy
Co do zasady adresowane do państw i wymagające implementacji
W obszarze ochrony środowiska niekiedy adresowane do Rady i komisji
Np. art. 10 dyrektywy 91/157 w sprawie baterii i akumulatorów zawierających niektóre
substancje niebezpieczne
Art. 19.4 dyrektywy 98/81 i 90/219 w sprawie zamkniętego użycia organizmów
modyfikowanych
44
Dyrektywy środowiskowe mogą zawierać obowiązki rzeczowe
tj. stworzenia systemu efektywnego monitoringu przestrzegania standardów
Potencjalny krąg beneficjentów nieograniczony, co nie jest jednak połączone z prawem
skargi z art. 263 TfUE
•
•
45
Dosłowność transpozycji dyrektyw nie jest wymagana i może być myląca, ważny skutek
C - 237/90
Niemcy - przekroczenie maksymalnych stężeń niektórych substancji zawartych w
wodzie, kiedy zaopatrzenie w wodę nie może być zapewnione w żaden inny sposób, „po
możliwych do przyjęcia kosztach”
Dyrektywa – „w nadzwyczajnych poważnych przypadkach”
46
Dyrektywa 79/409 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, art. 22 ust. 3
wyjątki ze względu na normalną działalność rolniczą i leśną
Niemcy – dosłowna implementacja z pełnym wyłączeniem, gdyż żaden rolnik nie
prowadzi umyślnie działań przeciwko ochronie ptaków, nie chwyta ich, nie zabija i nie
niszczy
8
Dyrektywa – „w nadzwyczajnych poważnych przypadkach”
46
STUDIA
"OCHRONA
PODYPLOMOWE
ŚRODOWISKA W PRAWIE
UNII
Dyrektywa 79/409 wEsprawie
ochrony dzikiego ptactwa, art. 22 ust. 3
UROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
wyjątki ze względu na normalną działalność rolniczą i leśną
Niemcy – dosłowna implementacja z pełnym wyłączeniem, gdyż żaden rolnik nie
prowadzi umyślnie działań przeciwko ochronie ptaków, nie chwyta ich, nie zabija i nie
niszczy
TSUE C 412/85 nieintencjonalne spowodowanie szkody dla życia i siedlisk ptaków nie
może być wyłączone z przepisów
47
• Literatura uzupełniająca
– M. Baran Stosowanie z urzędu prawa UE, Lex a Wolters Kluwer business,
Warszawa 2014
– A. Sikora Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków TSUE, Lex a Wolters
Kluwer business, Warszawa 2011
– J. Barcz Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych,
LexisNexis 2012
– A. Kalisz Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Lex a Wolters Kluwer
business 2001
– J. Barcik, A. wentkowska Prawo UE po traktacie z Lizbony, Wydawnictwo C.H. Beck
2011
– A. Kuś Prawo i instytucje UE w zarysie, Wydawnictwo KUL, 2012
9