Czy umiemy racjonalnie tworzyć prawo
Transkrypt
Czy umiemy racjonalnie tworzyć prawo
Artykuły i studia LEGISLACJA PODATKOWA Czy umiemy racjonalnie tworzyć prawo podatkowe? Część I Prof. dr hab. Witold Modzelewski Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Podatkowych 1. Przed nami długi, trwający co najmniej kilka lat maraton legislacyjny, będący odpowiedzią rządzących na dostrzeżony wreszcie przez polityków głęboki i już nieco „podstarzały” kryzys finansów publicznych: spadają dochody budżetowe, rośnie dług publiczny, utrzymuje się wysoki deficyt budżetowy. Jest to zupełnie normalna reakcja państwa demokratycznego, które widzi głównie swoje władztwo jako prawotwórca; żadna to „biegunka legislacyjna”, ot taki urok współczesnego państwa prawnego. Uciążliwy, ale – jak na razie – inne metody rządzenia finansami publicznymi, przynajmniej w tej części świata, są jeszcze gorsze. W takich czasach poczesne miejsce zajmie w legislacji prawo podatkowe, którego zmiany będą nie tylko koncentrować się na stawkach podatkowych. Nie złapiemy (niestety) przysłowiowego oddechu dzięki podwyżkom VAT-u i akcyzy. Trzeba pilnie naprawić od podstaw podatki dochodowe, które są w stanie kompletnego upadku. Sądzę, że lata 2011 i 2012 to już ostatnia chwila dla ich reanimacji – nie możemy dłużej czekać, bo gromadzenie pieniędzy publicznych dzięki podatkom pośrednim ma swoje obiektywne granice, do których się szybko zbliżamy: przykładowo więcej niż 25% VAT-u nie da się nawet uchwalić. Trzeba więc stworzyć od nowa tysiące nowych przepisów i to w ekspresowym tempie. Wszyscy z reguły zasadnie krytykujemy całość procesu tworzenia prawa, a w przypadku legislacji podatkowej można już mówić o wielu patologiach. Nie wiadomo, kto pisze projekty, które bez jakiejkolwiek weryfikacji lub nawet refleksji są uchwalane przez Sejm, a wszystko dzieje się w niezdrowej atmosferze podejrzeń o lobbing, wszechwładzę bezimiennych urzędników i zmowę tzw. ekspertów reprezentujących często interesy biznesu podatkowego. Najwyższa pora zastanowić się nad racjonalizacją i uzdrowieniem procesu tworzenia prawa podatkowego, a przede wszystkim spróbować określić jego ogólne zasady o niepolitycznym charakterze, które jak żarówka Osram powinny „przyświecać” naszemu prawodawstwu. 2. Wbrew pozorom istnieją specyficzne zasady rządzące tym procesem, choć ich część stanowi emanację ogólnych reguł racjonalnej legislacji. Zanim postaram się je zdefiniować, pozwolę sobie na pewną notę faktograficzną. Analiza drogi legislacyjnej pięćdziesięciu istotnych ustaw podatkowych (nowych podatków oraz nowelizacji) w latach 2003-2009, które przeszły drogę od projektu do Dziennika Ustaw, pozwala na sformułowanie następujących cech ogólnych tego procesu: − najwięcej zmian merytorycznych projektu rodzi się na początkowym etapie, czyli w trakcie mało transparentnych „uzgodnień międzyresortowych”, które wbrew nazwie obejmują wyjątkowo dużą, zresztą bliżej nieokreśloną liczbę uczestników (najciemniej pod latarnią), − dominacja urzędniczego oportunizmu w „sklejaniu” projektu zgodnie z zasadą: ktoś zgłosił, reszta nie protestuje, to się ostaje (wspólne lepienie bałwana), − formalny lub wręcz fasadowy charakter wszelkich oficjalnych opinii, którym poddawane są te projekty: jest ich za dużo, przez to można podejrzewać, że ich nikt nie czyta, a czym bardziej sprzeczne, tym – o zgrozo – „lepiej”, co obiektywnie wyklucza jakąkolwiek kontrolę ex post tego procesu (zagadanie), − przemożna rola bezimiennych redaktorów, którzy nadają po drodze i na końcu formalny kształt danej ustawie; z reguły wiedza podatkowa jest im raczej obca (to nie zarzut), co w tych „okolicznościach przyrody”, charakteryzujących się brakiem jakiejkolwiek przewodniej myśli lub celu większości regulacji, powoduje, że cały czas szlifuje się zarówno dobrze, jak i źle skonstruowany i sklejony „mebel”, zgodnie z zasadą, że najważniejsza jest jakość położonego lakieru (fasadowość), − nieistotność wiedzy podatkowej (nie mylić ze znajomością prawa podatkowego), która od lat nikomu nie przeszkadza: skoro autor projektu pozostaje bezimienny, a całości problemu nikt nie ogarnia, powstaje przestrzeń dla każdego, kto chce coś wrzucić lub dodać, często gęsto zastrzegając, że na podatkach się nie zna; nikt zresztą nie odważy się twardo bronić swojej propozycji, bo budzi to podejrzenia o interesowność (ochrona anonimowości), − z reguły nikt nie wie, skąd się wzięły i jak zostały dopisane te przepisy, które są korupcjogenne lub tworzą źródła zarobku dla wybranych („konfitury”); nie raz usiłowałem dociec, kto napisał te wszystkie przywileje, które doprowadzały do degradacji fiskalnej obecnego podatku dochodowego od osób prawnych, i żadnej szansy – solidarność twórców projektu jest godna pozazdroszczenia, − cicha zgoda większości uczestników tego procesu na uchwalanie rozwiązań pozornych; wszyscy wiedzą, że pomysł nie ma jakiejkolwiek wartości lub pozostanie martwy, np. „kredyt podatkowy” dla rozpoczynających działalność (gra pozorów). Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 11/2010 29