Czy umiemy racjonalnie tworzyć prawo

Artykuły i studia
LEGISLACJA PODATKOWA Czy umiemy racjonalnie tworzyć prawo podatkowe? Część I
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Podatkowych
1. Przed nami długi, trwający co najmniej kilka lat maraton
legislacyjny, będący odpowiedzią rządzących na dostrzeżony
wreszcie przez polityków głęboki i już nieco „podstarzały” kryzys
finansów publicznych: spadają dochody budżetowe, rośnie dług
publiczny, utrzymuje się wysoki deficyt budżetowy. Jest to zupełnie normalna reakcja państwa demokratycznego, które widzi
głównie swoje władztwo jako prawotwórca; żadna to „biegunka
legislacyjna”, ot taki urok współczesnego państwa prawnego.
Uciążliwy, ale – jak na razie – inne metody rządzenia finansami
publicznymi, przynajmniej w tej części świata, są jeszcze gorsze.
W takich czasach poczesne miejsce zajmie w legislacji prawo
podatkowe, którego zmiany będą nie tylko koncentrować się na
stawkach podatkowych. Nie złapiemy (niestety) przysłowiowego
oddechu dzięki podwyżkom VAT-u i akcyzy. Trzeba pilnie naprawić od podstaw podatki dochodowe, które są w stanie kompletnego upadku. Sądzę, że lata 2011 i 2012 to już ostatnia
chwila dla ich reanimacji – nie możemy dłużej czekać, bo gromadzenie pieniędzy publicznych dzięki podatkom pośrednim
ma swoje obiektywne granice, do których się szybko zbliżamy:
przykładowo więcej niż 25% VAT-u nie da się nawet uchwalić.
Trzeba więc stworzyć od nowa tysiące nowych przepisów i to
w ekspresowym tempie.
Wszyscy z reguły zasadnie krytykujemy całość procesu
tworzenia prawa, a w przypadku legislacji podatkowej można
już mówić o wielu patologiach. Nie wiadomo, kto pisze projekty, które bez jakiejkolwiek weryfikacji lub nawet refleksji
są uchwalane przez Sejm, a wszystko dzieje się w niezdrowej
atmosferze podejrzeń o lobbing, wszechwładzę bezimiennych
urzędników i zmowę tzw. ekspertów reprezentujących często
interesy biznesu podatkowego. Najwyższa pora zastanowić
się nad racjonalizacją i uzdrowieniem procesu tworzenia
prawa podatkowego, a przede wszystkim spróbować określić
jego ogólne zasady o niepolitycznym charakterze, które jak
żarówka Osram powinny „przyświecać” naszemu prawodawstwu.
2. Wbrew pozorom istnieją specyficzne zasady rządzące tym
procesem, choć ich część stanowi emanację ogólnych reguł
racjonalnej legislacji. Zanim postaram się je zdefiniować, pozwolę sobie na pewną notę faktograficzną. Analiza drogi legislacyjnej pięćdziesięciu istotnych ustaw podatkowych (nowych
podatków oraz nowelizacji) w latach 2003-2009, które przeszły
drogę od projektu do Dziennika Ustaw, pozwala na sformułowanie następujących cech ogólnych tego procesu:
− najwięcej zmian merytorycznych projektu rodzi się na początkowym etapie, czyli w trakcie mało transparentnych
„uzgodnień międzyresortowych”, które wbrew nazwie obejmują wyjątkowo dużą, zresztą bliżej nieokreśloną liczbę
uczestników (najciemniej pod latarnią),
− dominacja urzędniczego oportunizmu w „sklejaniu” projektu
zgodnie z zasadą: ktoś zgłosił, reszta nie protestuje, to się
ostaje (wspólne lepienie bałwana),
− formalny lub wręcz fasadowy charakter wszelkich oficjalnych
opinii, którym poddawane są te projekty: jest ich za dużo,
przez to można podejrzewać, że ich nikt nie czyta, a czym
bardziej sprzeczne, tym – o zgrozo – „lepiej”, co obiektywnie
wyklucza jakąkolwiek kontrolę ex post tego procesu (zagadanie),
− przemożna rola bezimiennych redaktorów, którzy nadają po
drodze i na końcu formalny kształt danej ustawie; z reguły
wiedza podatkowa jest im raczej obca (to nie zarzut), co
w tych „okolicznościach przyrody”, charakteryzujących się
brakiem jakiejkolwiek przewodniej myśli lub celu większości
regulacji, powoduje, że cały czas szlifuje się zarówno dobrze,
jak i źle skonstruowany i sklejony „mebel”, zgodnie z zasadą,
że najważniejsza jest jakość położonego lakieru (fasadowość),
− nieistotność wiedzy podatkowej (nie mylić ze znajomością
prawa podatkowego), która od lat nikomu nie przeszkadza:
skoro autor projektu pozostaje bezimienny, a całości problemu nikt nie ogarnia, powstaje przestrzeń dla każdego, kto
chce coś wrzucić lub dodać, często gęsto zastrzegając, że
na podatkach się nie zna; nikt zresztą nie odważy się twardo bronić swojej propozycji, bo budzi to podejrzenia o interesowność (ochrona anonimowości),
− z reguły nikt nie wie, skąd się wzięły i jak zostały dopisane
te przepisy, które są korupcjogenne lub tworzą źródła zarobku dla wybranych („konfitury”); nie raz usiłowałem dociec,
kto napisał te wszystkie przywileje, które doprowadzały do
degradacji fiskalnej obecnego podatku dochodowego od
osób prawnych, i żadnej szansy – solidarność twórców projektu jest godna pozazdroszczenia,
− cicha zgoda większości uczestników tego procesu na uchwalanie rozwiązań pozornych; wszyscy wiedzą, że pomysł nie
ma jakiejkolwiek wartości lub pozostanie martwy, np. „kredyt
podatkowy” dla rozpoczynających działalność (gra pozorów).
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 11/2010
29