Raport o stanie gospodarki finansowej gminy Rewal

Transkrypt

REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA W SZCZECINIE
RAPORT
O STANIE GOSPODARKI FINANSOWEJ
GMINY REWAL
2016 ROK
RAPORT O STANIE GOSPODARKI FINANSOWEJ GMINY REWAL
Spis treści
1. Wstęp..................................................................................................................................... 3
2. Gmina Rewal .......................................................................................................................... 3
2.1. Ogólna charakterystyka .................................................................................................. 3
2.2. Organizacja ..................................................................................................................... 4
2.3. Mienie komunalne .......................................................................................................... 5
3. Analiza wykonania budżetów gminy Rewal ......................................................................... 6
3.1. Dochody ........................................................................................................................... 6
3.1.1. Dochody w latach 2014-2015 ................................................................................. 6
3.1.2. Dochody w I półroczu 2016 r. ................................................................................. 9
3.2. Wydatki .......................................................................................................................... 13
3.2.1. Wydatki w latach 2014-2015 ................................................................................ 13
3.2.2. Wydatki w I półroczu 2016 r. ................................................................................ 16
3.3. Wynik budżetu, przychody i rozchody........................................................................... 17
3.3.1. Wynik budżetu, przychody i rozchody w latach 2014-2015 ................................. 17
3.3.2. Wynik budżetu, przychody i rozchody w I półroczu 2016 r. ................................. 20
4. Zadłużenie gminy Rewal w latach 2014-2015 i półroczu 2016 r. ........................................ 21
5. Programy postępowań naprawczych .................................................................................. 27
6. Wyniki działalności Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie ................................... 34
6.1. Działalność nadzorcza ................................................................................................... 34
6.2. Działalność opiniodawcza ............................................................................................. 39
6.3. Działalność kontrolna ................................................................................................... 48
7. Podsumowanie .................................................................................................................... 89
2
1. Wstęp
Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. Wójt Gminy Rewal zwrócił się do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Szczecinie z prośbą o sporządzenie raportu o stanie gospodarki finansowej
w związku z ubieganiem się gminy o udzielenie pożyczki z budżetu państwa.
Uchwałą Nr XVIII.140.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie
z dnia 20 lipca 2016 r. postanowiono o sporządzeniu przedmiotowego raportu, ustalając
jednocześnie jego zakres i termin sporządzenia.
Raport został opracowany na podstawie wyników działalności opiniodawczej,
nadzorczej i kontrolnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie i zakresem obejmuje
gospodarkę finansową gminy Rewal w latach 2014 – 2015 i I półroczu 2016 r.
2. Gmina Rewal
2.1. Ogólna charakterystyka
Rewal jest nadmorską gminą wiejską o charakterze turystycznym, położoną
w północnej części powiatu gryfickiego, zajmującą obszar o powierzchni 41 km2. Poniżej
przedstawiono wybrane dane statystyczne dotyczące gminy w 2014 roku.
Tabela 1. Dane statystyczne dotyczące gminy Rewal
Demografia
Ludność
3 846
-w wieku przedprodukcyjnym
674
-w wieku produkcyjnym
2 444
-w wieku poprodukcyjnym
728
Urodzenia żywe
34
Zgony
23
Rynek pracy
Pracujący
855
Bezrobotni zarejestrowani
280
- w tym kobiety (w%)
48,9
Zasoby mieszkaniowe
Mieszkania
1 900
Przeciętna powierzchnia
użytkowa jednego mieszkania
130
(w m2)
Liczba lokali socjalnych
55
Podmioty gospodarki narodowej
w rejestrze REGON
Ogółem, w tym:
1 356
według stanu na koniec 2014 r.
- sektor rolniczy
- sektor przemysłowy
- sektor budowlany
Osoby fizyczne prowadzące
działalność gospodarczą
(na 10 tys. mieszkańców)
Pozostałe
Liczba uczniów przypadająca
na jeden oddział w szkole:
- podstawowej
- gimnazjalnej
Liczba osób przypadających na
jedną przychodnię
Udział osób korzystających ze
środowiskowej pomocy
społecznej w ludności ogółem
(w %)
26
19
60
2 959
15
16
549
7,5
Źródło: Opracowanie własne na podstawie
„Statystycznego Vademecum Samorządowca 2015”
Urzędu Statystycznego w Szczecinie
W „Statystycznym Vademecum Samorządowca 2015”, na podstawie którego
sporządzono powyższe zestawienie, wskazano również, iż gmina Rewal w 2014 r. zajmowała
3
pierwszą lokatę w powiecie gryfickim i pierwszą lokatę w województwie
zachodniopomorskim pod kątem dochodów własnych budżetu na 1 mieszkańca (14 121 zł).
W zakresie wydatków (14 078 zł) – pierwszą lokatę w powiecie i drugą w województwie.
2.2.
Organizacja
Organizację gminy określa statut przyjęty uchwałą Nr XIII/70/07 Rady Gminy Rewal
z dnia 27 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rewal (Dziennik Urzędowy
Województwa Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1673 z późn. zm.).
Wójt Gminy Rewal realizuje zadania przy pomocy Urzędu Gminy, którego regulamin
organizacyjny został określony zarządzeniem Nr 1/2016 z dnia 1 lutego 2016 r. W skład
urzędu wchodzą następujące komórki organizacyjne nadzorowane przez Wójta, Sekretarza
i Skarbnika:
1) Referat Organizacyjno-Administracyjny
2) Wydział Finansowy
a) Referat Finansów i Budżetu
b) Referat Podatków i Opłat
3) Referat Nieruchomości i Infrastruktury
4) Referat Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska
5) Referat Spraw Obywatelskich
a) Urząd Stanu Cywilnego
b) Administrator Bezpieczeństwa Informacji
c) Pełnomocnik Informacji Niejawnych
6) Straż Gminna
7) Referat Turystki i Rozwoju Społecznego
- Pełnomocnik wójta ds. profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych
8) Samodzielne stanowiska:
a) ds. obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego
b) ds. działalności gospodarczej
c) audytor wewnętrzny
Z informacji zawartych w biuletynie informacji publicznej gminy wynika, iż na jej
terenie funkcjonują następujące jednostki organizacyjne:
1) jednostki budżetowe:
Urząd Gminy
Ośrodek Pomocy Społecznej
Szkolne Schronisko Młodzieżowe „Fala”
Zespół Szkół Sportowych w Rewalu
Zespół Szkolno-Przedszkolny w Niechorzu
2) instytucje kultury:
Gminny Ośrodek Kultury
4
2.3. Mienie komunalne
W przedłożonej Izbie informacji o stanie mienia gminy na dzień 31 grudnia 2015 r.
podano, co następuje:
1. Wartość netto mienia będącego własnością gminy wynosi 925.023,60 tys. zł.
2. Gmina jest właścicielem ponad 320,4 ha gruntów. Grunty będące własnością gminy to
grunty pod zabudowaniami, placami, boiskami szkolnymi, terenami zielonymi. Wartość
netto posiadanych gruntów wynosi 734.367,34 tys. zł.
3. Gmina posiada grunty oddane w wieczyste użytkowanie. Łączna powierzchnia to
176 264 m2 o wartości netto 35.253,20 tys. zł.
4. Gmina posiada budynki i budowle o wartości netto 148.697,35 tys. zł.
5. Wartość maszyn i urządzeń technicznych wynosi netto 356,98 tys. zł.
6. Gmina posiada środki transportowe o wartości netto 5.349,20 tys. zł.
7. Wartość pozostałych środków trwałych wynosi netto 999,53 tys. zł.
Poniżej ujęto przedstawione przez gminę szczegółowe dane o wartości mienia
komunalnego wg stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. i 31 grudnia 2015.
Tabela 2. Stan mienia komunalnego gminy Rewal
Lp.
1
2
3
4
5
6
Opis majątku wg KŚT
Grunty własne (grupa 0)
Grunty - wieczyste użytkowanie
Budynki i budowle (grupa 1 i 2)
Maszyny i urządzenia techniczne (grupa 3 - 6)
Środki transportowe (grupa 7)
Pozostałe środki trwałe (grupa 8)
w tys. zł
Stan na
dzień
Wartość
brutto
środków
Dotychczasowe
umorzenie
Wartość
netto
31.12.2014
777 509,81
0,00 777 509,81
31.12.2015
734 367,34
0,00 734 367,34
31.12.2014
35 412,60
0,00
35 412,60
31.12.2015
35 253,20
0,00
35 253,20
31.12.2014
177 393,88
29 967,68 147 426,20
31.12.2015
183 668,25
34 970,90 148 697,35
31.12.2014
3 778,75
3 370,65
408,10
31.12.2015
3 814,61
3 457,64
356,98
31.12.2014
5 927,80
2 549,83
3 377,97
31.12.2015
8 516,49
3 167,29
5 349,20
31.12.2014
3 919,11
2 823,19
1 095,93
31.12.2015
4 310,44
3 310,91
999,53
31.12.2014
1 003 941,96
38 711,34 965 230,62
RAZEM
31.12.2015
969 930,32
44 906,73 925 023,60
Źródło: Informacja o stanie mienia komunalnego gminy Rewal według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.
Gmina posiada następujące udziały w spółkach komunalnych:
• Wodociągi Rewal Sp. z o.o. z siedzibą w Pobierowie
− wartość udziałów na 31.12.2015 roku wynosi 19.599.350,00 zł
− ilość udziałów na 31.12.2015 roku wynosi 391.987 sztuk po 50,00 zł za każdy udział.
Za otrzymane udziały gmina Rewal wniosła w formie aportu składniki majątkowe.
5
• Nadmorska Kolej Wąskotorowa Sp. z o.o. z siedzibą w Pogorzelicy
− wartość udziałów na 31.12.2015 roku wynosi 5.000,00 zł
− ilość udziałów na 31.12.2015 roku wynosi 100 sztuk po 50,00 zł za każdy udział.
Za otrzymane udziały gmina Rewal wniosła wkład pieniężny.
3. Analiza wykonania budżetów gminy Rewal
Analizę przeprowadzono na podstawie danych wykazanych przez gminę Rewal
w sprawozdaniach statystycznych przekazanych do Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Szczecinie do dnia 12 sierpnia 2016 r.
3.1. Dochody
3.1.1. Dochody w latach 2014-2015
W latach 2014-2015 gmina Rewal osiągnęła dochody w wysokościach odpowiednio
53 969 760,43 zł i 53 233 329,52 zł. Najistotniejszą pozycję w strukturze wykonanych
dochodów stanowiły dochody własne, a następnie źródła zewnętrzne w postaci subwencji
z budżetu państwa oraz dotacji celowych.
Ogólną strukturę dochodów gminy Rewal w latach 2014-2015 prezentuje poniższy
wykres.
60 000 000,00
50 000 000,00
40 000 000,00
subwencja
30 000 000,00
dotacje celowe
dochody własne
20 000 000,00
10 000 000,00
0,00
2014 r.
2015 r.
Rysunek 1. Struktura dochodów gminy Rewal w latach 2014-2015
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań Rb-27S
Dochody własne
Dla potrzeb analizy struktury osiąganych przez gminę dochodów, w ramach grupy
dochodów własnych uwzględniono źródła, które zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia
6
13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r.
poz. 198), mogą pochodzić z następujących tytułów:
− wpływów z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych,
dochodowego od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków
i darowizn, od czynności cywilnoprawnych;
− wpływów z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od posiadania psów,
reklamowej, eksploatacyjnej i innych uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;
− dochodów uzyskiwanych przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych
zakładów budżetowych;
− dochodów z majątku gminy;
− spadków, zapisów i darowizn na rzecz gminy;
− dochodów z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
− 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami;
− odsetek od pożyczek udzielanych przez gminę;
− odsetek od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy;
− odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy;
− udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych;
− innych dochodów należnych gminie na podstawie odrębnych przepisów.
W analizowanym okresie udział dochodów własnych w ogólnych kwotach
wykonanych wpływów wyniósł 82,1% w 2014 r. i 89,0% w 2015 r., co stanowiło odpowiednio
kwoty 44 332 014,35 zł i 47 374 090,84 zł.
Tabela 3. Plan i wykonanie dochodów własnych gminy Rewal w latach 2014-2015
struktura
wykonania
%
wykonanie
struktura
wykonania
2015 r.
%
wykonanie
2014 r.
Dochody własne:
41 172 573,00
44 332 014,35
107,7
100,0
44 077 842,65
47 374 090,84
107,5
100,0
dochody bieżące
33 431 653,00
30 320 330,78
90,7
68,4
34 077 742,65
35 394 322,96
103,9
74,7
27 500 983,00
25 145 419,40
91,4
x
- w tym
podatki,
opłaty,
udziały
7 740 920,00
14 011 683,57 181,0
31,6
dochody
majątkowe
7 700 000,00
13 751 041,92 178,6
x
- w tym
sprzedaż
majątku
28 987 380,65
29 171 083,51
100,6
x
10 000 100,00
11 979 767,88
119,8
25,3
9 930 000,00
11 909 662,20
119,9
x
Wyszczególnienie
plan
wykonanie
7
plan
wykonanie
W strukturze tej grupy dochodów przeważały dochody bieżące wykonane w kwocie
30 320 330,78 zł w 2014 r. i 35 394 322,96 zł w 2015 r. (stanowiło to odpowiednio 68,4%
i 74,7% dochodów własnych). Główne źródło własnych dochodów bieżących stanowiły
podatki – w tym udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych – i opłaty,
wykonane odpowiednio w kwotach 25 145 419,40 zł (82,9% dochodów bieżących)
i 29 171 083,51 zł (82,4% dochodów bieżących). Pozostałą część stanowiły m.in. dochody
z tytułu najmu i dzierżawy, wpływy z usług, odsetki.
Dochody majątkowe stanowiły 31,6% dochodów własnych w 2014 r. i 25,3% w 2015 r., co oznacza wykonanie na poziomie 14 011 683,57 zł i 11 979 767,88 zł. Dochody
te niemal w całości pochodziły ze sprzedaży majątku. Niewielki udział w grupie dochodów
majątkowych (1,9% w 2014 r. i 0,6% w 2015 r.) miały łącznie wpływy z tytułu przekształcenia
prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz
środki na dofinansowanie inwestycji pozyskane z innych źródeł.
Analiza dynamiki wykonanych dochodów własnych wskazuje na wyraźny wzrost
dochodów bieżących, które w 2015 r. stanowiły 116,7% dochodów wykonanych
w poprzednim roku budżetowym i spadek dochodów majątkowych do poziomu 85,5%.
Subwencja ogólna
Druga grupa dochodów gminy, w postaci subwencji ogólnej z budżetu państwa,
stanowiła w latach 2014-2015 średnio 7,6% ogólnej kwoty wykonanych dochodów, co
wskazuje na wykonanie na poziomie odpowiednio 4 160 704,00 zł i 3 981 624,0 zł.
Dominującą pozycję w tej grupie dochodów (99,2% w 2014 r. i 98,9% w 2015 r.) stanowiła
część oświatowa subwencji.
W 2015 r. dochody z tytułu subwencji ogólnej uległy zmniejszeniu do poziomu 95,7%
wpływów uzyskanych w poprzednim roku budżetowym. Przedstawione dane wskazują, iż
spadek dotyczył części oświatowej subwencji, która uległa zmniejszeniu o 192 162 zł.
Wpływy z tytułu części równoważącej wzrosły o 40,6%.
Tabela 4. Plan i wykonanie dochodów gminy Rewal z tytułu subwencji ogólnej w latach 2014-2015
struktura
wykonania
plan
wykonanie
%
wykonanie
struktura
wykonania
2015 r.
%
wykonania
2014 r.
100,0
100,0
4 127 035,00
3 981 624,00
96,5
100,0
4 128 478,00
4 128 478,00
100,0
99,2
- część
oświatowa
32 226,00
32 226,00
100,0
0,8
- część
równoważąca
4 081 727,00
3 936 316,00
96,5
98,9
45 308,00
45 308,00
100,0
1,1
Wyszczególnienie
plan
wykonanie
Subwencja ogólna:
4 160 704,00
4 160 704,00
8
Dotacje celowe
Ostatnią grupę dochodów stanowiły dotacje celowe otrzymywane przez gminę Rewal
z budżetu państwa, funduszy celowych oraz innych jednostek samorządu terytorialnego,
wykonane w łącznej wysokości 5 477 042,08 zł w 2014 r. i 1 877 614,68 zł w 2015 r. Udział
przedmiotowych dochodów w ogólnej kwocie wykonanych wpływów wyniósł odpowiednio
10,0% i 3,5%.
Struktura tej grupy dochodów charakteryzuje się znaczną odmiennością między
rokiem 2014 a 2015. W pierwszym roku analizowanego okresu zdecydowaną przewagę
wykazywały dotacje celowe na realizację zadań inwestycyjnych, które wykonane w kwocie
3 729 617,94 zł stanowiły 68,1% ogółu otrzymanych dotacji. W 2015 r. udział ten obniżył się
do poziomu 4,5%.
Automatycznie w strukturze dotacji celowych otrzymanych w 2015 r. dominowały
dotacje na realizację zadań bieżących wykonane w wysokości 1 793 971,40 zł, przy czym ich
wysokość pozostała na poziomie zbliżonym do dochodów wykonanych w poprzednim roku
(wzrost o 46 547,26 zł). Około 65% tych dotacji stanowiły środki na realizację zadań
zleconych z budżetu państwa, wykonane w wysokości 1 118 840,64 zł w 2014 r.
i 1 167 923,19 zł w 2015 r. Pozostałą część stanowiły dotacje otrzymywane z budżetu
państwa na dofinansowanie zadań własnych gminy oraz dotacje zadania realizowane przez
gminę Rewal na podstawie porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Tabela 5. Plan i wykonanie dochodów gminy Rewal z tytułu dotacji celowych w latach 2014-2015
struktura
wykonania
plan
%
wykonanie
struktura
wykonania
2015 r.
%
wykonanie
2014 r.
Dotacje celowe:
7 606 976,81
5 477 042,08
72,0
100,0
1 839 700,61
1 877 614,68
102,1
100,0
na zadania
bieżące
1 832 986,81
1 747 424,14
95,3
31,9
1 839 700,61
1 793 971,40
97,5
95,5
1 119 906,81
1 118 840,64
99,9
x
1 170 339,25
1 167 923,19
99,8
x
577 189,00
575 926,00
99,8
x
633 325,36
572 990,00
90,5
x
0,00
0,00
x
x
101 575,36
16 740,00
16,5
x
135 891,00
52 657,50
38,7
x
36 036,00
53 058,21
147,2
x
5 773 990,00
3 729 617,94
64,6
68,1
0,00
83 643,28
x
4,5
x
0,00
83 643,28
x
x
x
0,00
83 643,28
x
x
Wyszczególnienie
- zlecone
- własne
w tym
ze środków UE
- porozumienia z jst
na zadania
inwestycyjne
wykonanie
plan
5 773 990,00
3 729 617,94
64,6
- własne
5 230 126,00
3 185 753,18
60,9
w tym
ze środków UE
wykonanie
3.1.2. Dochody w I półroczu 2016 r.
W związku z brakiem możliwości uchwalenia przez gminę budżetu na 2016 r.
z zachowaniem relacji, o których mowa w art. 242-243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
9
finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.)1 oraz nieuzyskaniem
pozytywnej opinii Izby o przedstawionym programie postępowania naprawczego, budżet
gminy został ustalony przez Kolegium Izby, a następnie zmieniony:
− zarządzeniem Nr 19/2016 Wójta Gminy Rewal z dnia 31 marca 2016 r.,
− zarządzeniem Nr 26/2016 Wójta Gminy Rewal z dnia 20 maja 2016 r.,
− uchwałą Nr XXXIII/162/16 Rady Gminy Rewal z dnia 21 czerwca 2016 r.,
− zarządzenie Nr 31/2016 Wójta Gminy Rewal z dnia 30 czerwca 2016 r.
W wyniku ww. aktów dochody gminy na 2016 r. zaplanowano w łącznej wysokości
61 769 135,10 zł, z czego 45 649 964,78 zł stanowią dochody bieżące i 16 119 170,31 –
dochody majątkowe.
W I półroczu 2016 r. gmina Rewal osiągnęła dochody w wysokości 24 085 279,43 zł,
co stanowi 39,0% planowanej kwoty. W porównaniu do I półrocza lat ubiegłych oznacza to
wykonanie dochodów o 35 955,12 zł niższych niż w 2014 r. oraz o 3 772 682,01 zł wyższych
niż w 2015 r.
Tabela 6. Dochody gminy Rewal w I półroczu lat 2014-2016
I półrocze
2014 r.
wykonanie
plan
wykonanie
struktura
wykonania
I półrocze
2015 r.
%
wykonanie
I półrocze 2016 r.
wykonanie
Dochody ogółem:
61 769 135,10
24 085 279,43
39,0
100,0
20 312 597,42
24 121 234,55
Dochody własne:
54 975 533,84
20 284 519,59
36,9
84,2
16 989 044,58
18 009 002,08
dochody bieżące
- w tym podatki, opłaty,
udziały
dochody majątkowe
- w tym sprzedaż
majątku
38 905 533,84
17 309 380,74
44,5
x
14 054 755,00
12 850 823,21
31 303 422,00
14 554 162,97
46,5
x
12 456 183,83
11 051 851,37
16 070 000,00
2 975 138,85
18,5
x
2 934 289,58
5 158 178,87
16 000 000,00
2 963 818,98
18,5
x
2 919 623,45
5 130 347,70
Subwencja ogólna:
4 001 255,00
2 394 924,00
59,9
9,9
2 435 776,00
2 556 716,00
- część oświatowa
- część równoważąca
Dotacje celowe:
3 983 140,00
18 115,00
2 385 864,00
9 060,00
59,9
50,0
x
x
2 413 120,00
22 656,00
2 540 600,00
16 116,00
2 792 346,26
1 405 835,84
50,3
5,8
887 776,84
3 555 516,47
2 743 175,95
1 405 835,84
2 269 866,95
1 108 160,95
473 309,00
275 725,00
35 000,00
0,00
0,00
21 949,89
na zadania inwestycyjne
49 170,31
0,00
- własne
49 170,31
0,00
w tym ze środków UE
33 372,22
0,00
51,2
48,8
58,3
0,0
x
0,0
0,0
0,0
x
x
x
x
x
x
x
x
872 830,92
858 135,47
552 032,50
311 720,00
0,00
510 460,75
302 330,00
0,00
9 078,42
14 945,92
45 344,72
2 697 381,00
14 945,92
14 945,92
2 697 381,00
2 697 381,00
Wyszczególnienie
na zadania bieżące
- zlecone
- własne
w tym ze środków UE
- porozumienia z jst
1
dalej: uofp
10
Dochody z tytułu subwencji ogólnej oraz dotacji celowych zostały wykonane na
poziomie odpowiadającym upływowi czasu, tj. odpowiednio 59,9% i 50,3% wielkości
planowanych na 2016 rok.
Dochody własne wykonano w kwocie 20 284 519,59 zł, co stanowi 36,9% rocznego
planu. O ile składające się na tą kategorię dochodów wpływy o charakterze bieżącym
wykonano na poziomie 44,5% planu (20 284 519,59 zł), o tyle dochody o charakterze
majątkowym na poziomie znacznie niższym, tj. 18,5% (2 975 138,85 zł). Tendencja
kształtowania się dochodów ze sprzedaży majątku (stanowiących podstawowe źródło
dochodów majątkowych) gminy Rewal w okresie objętym niniejszym raportem wskazuje
jednak, iż przedmiotowe wpływy znacznie rosną w drugiej połowie roku budżetowego. I tak
w 2014 r. dochody ze sprzedaży majątku wykonane w I półroczu wyniosły 36,8% planowanej
kwoty (5 130 347,70 zł), a ostatecznie zostały wykonane na poziomie 178,6%, tj. w wysokości
13 751 041,92 zł. W I półroczu 2015 r. osiągnięto dochody majątkowe w wysokości 24,5%
planu (2 919 623,45 zł), a na koniec roku – 119,9% planowanej kwoty (11 909 662,20 zł).
W 2016 r. dochody z tytułu sprzedaży majątku zaplanowano na poziomie
16 000 000,00 zł, tj. w kwocie wyższej o 2 248 958,05 zł od wykonanych w 2014 r. i wyższej
o 4 090 337,80 zł od wykonanych w 2015 r.
W programie postępowania naprawczego gminy Rewal2 wskazano, iż – pomijając
nieruchomości, które objęte są hipoteką – wartość pozostałych nieruchomości, które mogą
stać się przedmiotem sprzedaży kształtuje się na poziomie ponad 100 mln zł. Zaznaczono
przy tym, że władze gminy podejmują działania w celu intensyfikacji planu sprzedaży
majątku, w 2016 roku do sprzedaży przeznaczono nieruchomości o łącznej wartości 19,6 mln
zł.
Tabela 7. Wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w 2016 roku
L.P.
Położenie
Nr działki
Powierzchnia (m2)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Niechorze
Niechorze
Pobierowo
Niechorze
Niechorze
Pobierowo
Niechorze
Pobierowo
Śliwin
Śliwin
Śliwin
507/3
505/3
1026/5
506/3, 507/1
507/5
483/5
267/2
1078
554/44
554/46
554/47
2
1 031
779
1 225
616
638
786
248
21 378
742
366
229
Cena wywoławcza
brutto
520 000,00
470 000,00
450 000,00
350 000,00
340 000,00
290 00000
98 000,00
16 000 000,00
74 200,00
36 600,00
22 900,00
Uchwała Nr XXXI/159/16 Rady Gminy Rewal z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie programu postępowania
naprawczego Gminy Rewal
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Śliwin
Niechorze
Niechorze
554/48
554/49
554/50
554/52
554/54
554/55
554/56
554/57
554/58
506/1
507/4
Razem
229
230
342
283
343
232
232
232
310
736
342
22 900,00
23 000,00
34 200,00
28 300,00
34 300,00
23 200,00
23 200,00
23 200,00
31 000,00
368 000,00
342 500,0
19 605 500,00
Źródło: Program postępowania naprawczego gminy Rewal
Z przedstawionej przez Wójta Gminy Rewal informacji o przebiegu wykonania
budżetu wynika, iż w I półroczu 2016 r. sprzedano nieruchomości oznaczone w powyższej
tabeli liczbami porządkowymi 3,4,5 i 7 oraz dodatkowo niżej wymienione nieruchomości:
Tabela 8. Wykaz nieruchomości sprzedanych w I półroczu 2016 roku
Położenie
Nr działki
Powierzchnia
Tryb sprzedaży
2
(m )
Pobierowo
156/8
42 przetarg ograniczony
Pobierowo
259/2
206 na polepszenie warunków
Pobierowo
259/3
57
Pobierowo
753/11
156
Pobierowo
669
21
Pobierowo
Rewal
Rewal
Śliwin
Śliwin
Niechorze
Niechorze
Niechorze
812/2
34,7
34/8
554/11
554/19
305
278/20
89/2
479
505
538
493
593
313
836
286
zagospodarowania
na polepszenie warunków
zagospodarowania
zagospodarowania
zagospodarowania
zbycie w drodze zamiany
przetarg nieograniczony
przetarg nieograniczony
rokowania
rokowania
na rzecz użytkownika wieczystego
przetarg ograniczony
zagospodarowania
Źródło: Informacja o przebiegu wykonania budżetu gminy Rewal w I półroczu 2016 r.
12
Kończąc analizę dochodów gminy Rewal należy wskazać na wysoki poziom należności
wymagalnych w analizowanym okresie, co wskazuje na braku skutecznej windykacji
dochodów należnych gminie od zalegających z płatnościami dłużników. W latach 2014-2015
przedmiotowe należności wyniosły odpowiednio 8 826 498,99 zł i 8 855 630,56 zł. Na dzień
30 czerwca 2016 r. poziom należności wymagalnych wzrósł do kwoty 10 130 920,26 zł.
3.2. Wydatki
3.2.1. Wydatki w latach 2014-2015
Wydatki gminy Rewal wykonane w 2014 r. w wysokości 53 804 787,11 zł w kolejnym
roku budżetowym uległy obniżeniu do kwoty 46 852 206,01 zł, co stanowi zmniejszenie
o 13,0%. 77 % wydatkowanych środków przeznaczano na realizację zadań bieżących. Ogólną
strukturę wydatków w tym okresie prezentuje poniższy wykres.
60 000 000,00
50 000 000,00
40 000 000,00
wydatki majątkowe
30 000 000,00
wydatki bieżące
20 000 000,00
10 000 000,00
0,00
2014 r.
2015 r.
Rysunek 2. Struktura wydatków gminy Rewal w latach 2014-2015
Dla potrzeb niniejszej analizy szczegółową strukturę wydatków oparto na podziale
wynikającym z przepisów art. 236 uofp, tj.: w grupie wydatków bieżących wyodrębniono:
1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na:
a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane,
b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań;
2) dotacje na zadania bieżące;
3) świadczenia na rzecz osób fizycznych;
4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1
pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;
5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu
terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym;
13
6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.
Natomiast w grupie wydatków majątkowych wyodrębniono:
1) inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków,
o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki
samorządu terytorialnego;
2) zakup i objęcie akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Wydatki bieżące
W 2014 r. na realizację bieżących zadań gminy poniesiono wydatki w wysokości
39 410 395,26 zł, natomiast w kolejnym roku budżetowym poziom przedmiotowych
wydatków uległ zmniejszeniu do 95,0% tej kwoty.
W latach 2014-2015 dominującą pozycję zajmowały wydatki jednostek budżetowych
wykonane w kwotach odpowiednio 29 159 097,38 zł i 28 321 262,95 zł. Ich udział w grupie
wydatków bieżących wynosił od 74,0% w 2014 r. do 75,7% w 2015 r. Spośród ogólnych
wydatków poniesionych przez jednostki budżetowe średnio 32,6% przeznaczano na
wynagrodzenia i naliczane od nich składki. Na ten cel wydatkowano w 2014 r.
9 639 570,77 zł, natomiast w kolejnym roku budżetowym o 549 531,83 zł mniej.
Kolejną pozycję w grupie wydatków bieżących stanowiły wydatki na obsługę długu,
wykonane w latach 2014-2015 w wysokości odpowiednio 5 450 255,17 zł i 4 210 360,41 zł,
co oznacza 13,8% wydatków bieżących poniesionych w 2014 r. i 11,2% w 2015 r.
Wydatki na dotacje udzielane z budżetu gminy Rewal oraz świadczenia na rzecz osób
fizycznych stanowiły średnio 7,7% i 4,7% poniesionych wydatków bieżących. W 2014 r.
udzielono dotacji w łącznej wysokości 2 822 398,96 zł, w kolejnym roku budżetowym o 9,0%
więcej. Odmienną tendencję wykazywały środki przeznaczane na udzielanie świadczeń
osobom fizycznym, których wysokość w 2015 r. wyniosła 1 693 171,57 zł, co stanowiło 89,6%
wydatków poniesionych w poprzednim roku budżetowym.
Wydatki na programy finansowane z udziałem środków unijnych miały znikomy udział
w strukturze wydatków bieżących, w latach 2014-2015 wyniósł on odpowiednio 0,2% i 0,4%.
Gmina Rewal nie udzielała poręczeń i gwarancji, w związku z czym budżet nie był obciążany
wypłatami z tego tytułu.
Tabela 9. Plan i wykonanie wydatków bieżących gminy Rewal w latach 2014 - 2015
Wydatki bieżące
37 711 520,81
39 410 395,26
104,5
100,0
39 300 219,11
14
wykonanie
37 433 500,22
struktura
wykonania
struktura
wykonania
plan
%
wykonanie
wykonanie
wyszczególnienie
plan
2015 r.
%
wykonanie
2014 r.
95,3
100,0
- wydatki jednostek
budżetowych
wynagrodzenia i
składki od nich
naliczane
wydatki związane z
realizacją zadań
statutowych
- dotacje na zadania
bieżące
- świadczenia na rzecz
osób fizycznych
- wydatki na programy
finansowane z
udziałem środków
unijnych
- wypłaty z tytułu
poręczeń (…)
- obsługa długu
26 895 850,90
29 159 097,38
108,4
74,0
28 986 074,63
28 321 262,95
97,7
75,7
11 398 741,85
9 639 570,77
84,6
x
9 789 153,12
9 090 038,94
92,9
x
15 497 109,05
19 519 526,61
126,0
x
19 196 921,51
19 231 224,01
100,2
x
3 819 417,00
2 822 398,96
73,9
7,2
3 269 439,51
3 075 572,78
94,1
8,2
2 108 110,91
1 888 752,07
89,6
4,8
1 911 671,84
1 693 171,57
88,6
4,5
88 710,00
89 891,68
101,3
0.2
133 133,13
133 132,51
100,0
0,4
0,00
0,00
0,0
0,0
0,00
0,00
0,0
0,0
4 799 432,00
5 450 255,17
113,6
13,8
5 000 000,00
4 210 360,41
84,2
11,2
Wydatki majątkowe
Wydatki majątkowe zrealizowano w 2014 r. w wysokości 14 394 391,85 zł, natomiast
w kolejnym roku budżetowym na poziomie 65,4% tej kwoty. Wydatki w tej grupie w całości
przeznaczano na inwestycje i zakupy inwestycyjne, z wyjątkiem nieznacznych wydatków
(2,8%) poniesionych w 2014 r. na wniesienie dopłat do Nadmorskiej Kolei Wąskotorowej
Sp. z o.o.
Tabela 10. Plan i wykonanie wydatków majątkowych gminy Rewal w latach 2014 - 2015
struktura
wykonania
%
wykonanie
struktura
wykonania
2015 r.
%
wykonanie
2014 r.
Wydatki majątkowe
14 953 613,00
14 394 391,85
96,3
100,0
6 064 359,15
9 418 705,79
155,3
100,0
- inwestycje i zakupy
inwestycyjne
14 613 613,00
13 988 689,91
95,7
97,2
6 064 359,15
9 418 705,79
155,3
100,0
0,00
0,00
0,0
0,0
wyszczególnienie
plan
wykonanie
- zakup i objęcie akcji i
udziałów oraz
340 000,00
405 701,94 119,3
2,8
wniesienie wkładów
(…)
plan
wykonanie
W powyższym zestawieniu nie wyodrębniono inwestycji realizowanych z udziałem
środków europejskich ponieważ nieprawidłowo stosowana przez gminę klasyfikacja czwartej
cyfry paragrafu wydatków powoduje, iż dane statystyczne nie oddają faktycznego obrazu
15
sposobu finansowania inwestycji. Dla przykładu można wskazać, iż w 2014 r. przedmiotowe
dane wskazują na wykonanie nieplanowanych wydatków inwestycyjnych finansowanych
z własnych środków i jednoczesne niewykonanie planowanych wydatków inwestycyjnych
finansowanych z udziałem środków europejskich. Natomiast porównanie tych szczegółowych
danych z ogólnymi informacjami ujętymi w sprawozdaniu opisowym oraz w wieloletnich
prognozach finansowych (załącznik dotyczący realizowanych przedsięwzięć) prowadzi do
wniosku, iż dane dotyczącego planu i wykonania (odmiennie zaklasyfikowane) dotyczą
jednego zadania inwestycyjnego. Powyższe dotyczy m.in. największego wieloletniego
zadania inwestycyjnego realizowanego przez gminę pn. „Rewitalizacja zabytkowej linii
Nadmorskiej Kolei Wąskotorowej w Gminie Rewal – remont budynków i budowli wraz
zagospodarowaniem terenu”.
Problem wykonywania wydatków gminy Rewal niezgodnie z przyjętym planem
dotyczy nie tylko opisanych wyżej wydatków inwestycyjnych i nieprawidłowego
zastosowania klasyfikacji budżetowej, ale również pozostałych wydatków budżetowych
i permanentnego łamania podstawowej zasady finansów publicznych wyrażonej w art. 52
ust. 1 pkt 2 uofp, zgodnie z którą wydatki ujęte w budżecie jednostki samorządu
terytorialnego stanowią nieprzekraczalny limit. Na podstawie danych wykazanych
w sprawozdaniach statystycznych Rb-28S za lata 2014-2015 stwierdzono, iż w 2014 r. łączna
kwota przekroczeń planowanych wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji
budżetowej wyniosła 17 773 767,29 zł, natomiast w 2015 r. – 4 962 747,63 zł.
3.2.2. Wydatki w I półroczu 2016 r.
W budżecie gminy na 2016 r. ustalono wydatki w łącznej wysokości 64 199 431,67 zł,
z czego 57 410 488,49 zł stanowią wydatki bieżące i 6 788 943,18 – wydatki majątkowe.
W ogólnej wysokości wydatków kwotę 31 335 953 zł stanowią środki na zabezpieczenie
spłaty zobowiązań gminy (w tym wymagalnych).
W I półroczu 2016 r. gmina Rewal wykonała wydatki w wysokości 23 979 776,36 zł, co
stanowi 37,4% planowanej kwoty. W porównaniu do I półrocza lat ubiegłych oznacza to
wykonanie wydatków o 764 750,36 zł niższych niż w 2014 r. oraz o 6 144 396,08 zł wyższych
niż w 2015 r.
Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na fakt, iż w pierwszym półroczu 2016 r.
gmina uregulowała 9 367 597,80 zł zobowiązań wymagalnych powstałych w poprzednich
latach budżetowych, co powoduje, iż wydatki dotyczące bieżącego roku wyniosły faktycznie
14 612 178,56 zł. Konieczność regulowania zobowiązań z lat poprzednich i bieżącego
realizowania zadań w trudnej sytuacji finansowej spowodowały jednocześnie powstanie
kolejnych zobowiązań wymagalnych w wysokości 3 787 687,11 zł.
Szczegółowe dane dotyczące wykonania poszczególnych grup wydatków ujęto
w poniższym zestawieniu.
16
Tabela 11. Wydatki gminy Rewal w I półroczu lat 2014-2016
I półrocze
2014 r.
wykonanie
wykonanie
struktura
wykonania
I półrocze
2015 r.
%
wykonania
Wydatki ogółem
64 199 431,67
23 979 776,36
37,4
100,0
17 835 380,28
24 744 526,72
Wydatki bieżące
57 410 488,49
20 238 337,92
35,3
84,4
15 720 860,71
18 748 233,45
- wydatki jednostek
budżetowych
43 283 410,12
15 530 461,89
35,9
x
11 622 084,51
13 384 209,85
9 481 602,99
4 205 041,71
44,3
x
4 598 959,49
4 692 332,64
33 801 807,13
11 325 420,18
33,5
x
7 023 125,02
8 691 877,21
3 011 148,39
1 508 753,28
50,1
x
1 182 547,05
1 593 455,61
3 047 194,09
1 342 972,30
44,1
x
858 630,08
917 936,29
7 069,21
7 069,21
100,0
x
19 425,42
33 538,64
0,00
0,00
0,0
x
0,00
0,00
- obsługa długu
8 061 666,68
1 849 081,24
22,9
x
2 038 173,65
2 819 093,06
Wydatki majątkowe
6 788 943,18
3 741 438,44
55,1
15,6
2 114 519,57
5 996 293,27
x
2 114 519,57
5 662 821,33
x
0,00
333 471,94
wyszczególnienie
plan
wynagrodzenia i
składki od nich
naliczane
wydatki związane z
realizacją zadań
statutowych
- dotacje na zadania
bieżące
- świadczenia na rzecz osób
fizycznych
- wydatki na programy
finansowane z udziałem
środków unijnych
- wypłaty z tytułu poręczeń
(…)
wykonanie
- inwestycje i zakupy
6 788 943,18
3 741 943,18
55,1
inwestycyjne
- zakup i objęcie akcji i
0,00
0,00
0,0
udziałów oraz wniesienie
wkładów (…)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań Rb-28S
Realizacja budżetu w I półroczu 2016 r. nie spowodowała wydatkowania środków
ponad plan, z wyjątkiem rozliczenia z urzędem skarbowym z tytułu vat, które wykonane
w kwocie 1 188 821,87 zł nie było planowane (dział 750 rozdział 75023 § 4530).
3.3. Wynik budżetu, przychody i rozchody
3.3.1. Wynik budżetu, przychody i rozchody w latach 2014-2015
W poniższej tabeli zaprezentowano wynik budżetu, stanowiący różnicę pomiędzy
dochodami i wydatkami, a także przychody i rozchody wykazane przez gminę Rewal
w sprawozdaniach statystycznych za okres 2014-2015.
17
Tabela 12. Wynik, przychody i rozchody budżetu gminy Rewal w latach 2014-2015
2014 r.
wyszczególnienie
Wynik budżetu
plan
wykonanie
275 120,00
2015 r.
%
plan
wykonanie
%
164 973,32 60,0 4 680 000,00 6 381 123,51 136,3
Przychody
53 000 000,003 8 474 751,39 16,0
Rozchody
53 275 120,004 1 116 845,60
0,00 6 976 459,67
x
2,1 4 680 000,00 6 713 394,40 143,4
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań Rb-NDS
Przedstawione w zestawieniu dane dają zniekształcony obraz wykonanych budżetów,
które poza osiągniętą nadwyżką budżetową (164 973,32 zł w 2014 r. oraz 6 381 123,51 zł
w 2015 r.) wykazują również dodatnie środki wynikające z różnicy między wykonanymi
przychodami i rozchodami (7 357 905,79 zł w 2014 r. i 263 065,27 zł). Powyższe mogłoby
wskazywać, iż w wyniku wykonania budżetu 2014 r. gminie pozostały do dyspozycji
w następnych latach budżetowych środki w łącznej wysokości 7 522 879,11 zł, natomiast
w wyniku wykonania budżetu 2015 r. – środki w łącznej wysokości 6 547 188,78 zł. Jednak
szczegółowa analiza przedstawionych danych wskazuje, iż sytuacja finansowa gminy nie
kształtowała się tak korzystnie.
W sprawozdaniu opisowym z wykonania budżetu gminy w 2014 r. wskazano, iż na
wykonaną kwotę przychodów 8 474 751,39 zł złożyły się następujące umowy zawarte
z instytucjami nie bankowymi MW Trade i Magellan:
− umowa o restrukturyzację zadłużenia Nr MWT/15/2014 z dnia 31 marca 2014 r.
(30 978,00 zł),
− ugoda cywilnoprawna Nr MWT/152/2014 z dnia 25 lipca 2014 r. dotycząca umowy
Nr 75/2014 (2 418 568,18 zł),
− ugoda cywilnoprawna Nr MWT/153/2014 z dnia 25 lipca 2014 r. dotycząca umowy
Nr 107/2014 (1 415 481,05 zł),
− umowa Nr 806/2013/Z z dnia 2 stycznia 2014 r. oraz aneksy do tej umowy Nr 1 z dnia
30 lipca 2014 r. i Nr 2 z dnia 25 sierpnia 2014 r. (4 609 724,16 zł).
Z informacji zawartych w załączniku do uchwały Nr XX/89/15 Rady Gminy Rewal
z dnia 3 listopada 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Programu Postępowania
Naprawczego dla Gminy Rewal wynika, iż wysokość przychodów wykazana w sprawozdaniach
nie stanowiła rzeczywistego wpływu środków do budżetu gminy, a stanowiła jedynie wzrost
wysokości zadłużenia wobec instytucji parabankowych (kapitalizacja odsetek).
3
4
W planowanej kwocie przychodów ujęto pożyczkę z budżetu państwa, której ostatecznie nie zaciągnięto.
WW. pożyczka miała być przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągnietych zobowiązań.
18
Wobec powyższego powstaje wątpliwość jakimi środkami gmina sfinansowała
wykonane rozchody (nadwyżka budżetowa wyniosła 164 973,32 przy 1 116 845,60 zł
spłaconych zobowiązań).
W sprawozdaniu opisowym, o którym mowa wyżej wskazano, iż na dzień 31 grudnia
2014 r. gmina posiadała wobec Banku Spółdzielczego w Gryficach zobowiązanie z tytułu
kredytu w rachunku bieżącym w wysokości 2 464 773,71 zł (wbrew wymogom przepisu
art. 89 ust. 2 uofp niespłacone do końca roku, w którym zostało zaciągnięte). Powyższe
potwierdzają ustalenia Izby zawarte w wystąpieniu z przeprowadzonej kontroli wybranych
zagadnień gospodarki finansowej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2015 r.5
Przedstawiony stan wskazuje na to, iż przedmiotowe środki – stanowiące brakujące źródło
sfinansowania niedoboru budżetu – nie zostały ujęte przez gminę w sprawozdaniu
statystycznym w przychodach 2014 roku.
Również w 2015 r. w sprawozdaniu opisowym z wykonania budżetu gmina wskazała,
iż wykonane przychody stanowią wartość transakcji, jakie zostały zawarte z wierzycielami
(Bank Spółdzielczy w Gryficach, MW Trade, Magellan) i uwzględniają wyłącznie zmianę
warunków istniejących umów. Kwota przychodów, jako techniczne zaewidencjonowanie
zdarzeń gospodarczych, nie stanowiła rzeczywistego wpływu środków pieniężnych.
Ponownie powstałą wątpliwość co do źródła sfinansowania niedoboru powstałego między
wykonaną nadwyżką budżetową a wykonanymi rozchodami, wyjaśniono w opinii
o przedstawionym sprawozdaniu, w której Skład Orzekający wskazał, iż dla zrównoważenia
budżetu zaangażowano ratę subwencji, którą gmina otrzymała z budżetu państwa w grudniu
2015 r., a stanowiącą dochód następnego roku budżetowego.
Rozchody wykonane w analizowanym okresie przeznaczono na częściową spłatę
zobowiązań długoterminowych wobec wierzycieli wskazanych w poniższym zestawieniu.
Tabela 13. Rozchody gminy Rewal wg wierzycieli wykonane w latach 2014-2015
Wyszczególnienie
2014 r.
2015 r.
Bank Spółdzielczy w Gryficach
35 226,69
3 663 070,57
BGK Toruń
647 652,41
1 534 317,84
DNB Nord Warszawa
283 967,50
282 505,99
Nordea Gdynia
150 000,00
1 201 000,00
MW Trade
32 500,00
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów gminy w latach 2014-2015
Miernikiem kondycji finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest tzw. wynik
operacyjny, stanowiący różnicę między bieżącymi dochodami i wydatkami. Ujemny wynik
operacyjny jest sygnałem, że jednostka działa ponad swoje możliwości finansowe.
5
Wystąpienie pokontrolne WK.0913.1245.35.D.2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. udostępnione w biuletynie
informacji publicznej Izby http://szczecin.rio.gov.pl/?a=1451
19
Tabela 14. Wynik operacyjny gminy Rewal w latach 2014-2015
2014 r.
2015 r.
wyszczególnienie
plan
wykonanie
plan
wykonanie
Wynik operacyjny
(dochody bieżące - wydatki bieżące):
1 713 823,00
- 3 181 936,34
744 259,15
3 736 418,14
Wynik operacyjny z uwzględnieniem kwoty
wolnych środków (art. 242 uofp)
1 713 823,00
- 3 181 936,34
744 259,15
3 736 418,14
Zgodnie z przepisem art. 242 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jst
nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane
dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki,
o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy. Na koniec roku budżetowego wykonane
wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków
bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku, gdy
środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Jak widać, dla zbilansowania
wskazanej relacji przepisy dopuszczają włączenie po stronie dochodów bieżących nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki, które jednak w gminie Rewal nie wystąpiły
w analizowanym okresie.
Dane wykazane w powyższej tabeli wskazują, że w gminie Rewal doszło do naruszenia
cytowanego wyżej przepisu w 2014 r. Niewykonanie planowanych dochodów bieżących oraz
przekroczenie planu wydatków bieżących doprowadziło do przekroczenia wymaganej
równowagi o kwotę 3 181 936,34 zł. Wskazana wysokość wykonanego deficytu operacyjnego
nie oddaje rzeczywistej sytuacji finansowej gminy, z uwagi na nieuregulowanie zobowiązań,
których termin płatności przypadał na 2014 rok. Rzeczywisty wynik części operacyjnej
budżetu w przypadku zapłaty zobowiązań, których termin płatności minął stanowiłby deficyt
w kwocie 15 663 668,07 zł.
W 2015 r. planowana nadwyżka operacyjna została wykonana na poziomie 502,0%,
tj. w wysokości 3 736 418,14 zł. Jednak podobnie jak w poprzednim roku budżetowym,
uwzględnienie zobowiązań powstałych w 2015 r., których termin płatności przypadał na ten
rok budżetowy powoduje, iż rzeczywisty wynik części operacyjnej budżetu stanowiłby deficyt
w kwocie 7 875 249,20 zł.
3.3.2. Wynik budżetu, przychody i rozchody w I półroczu 2016 r.
Budżet gminy Rewal na 2016 r. został zaplanowany z wynikiem ujemnym w wysokości
2 430 296,57 zł. Źródłem pokrycia planowanego deficytu ma być pożyczka z budżetu państwa
planowana do zaciągnięcia w wysokości 101 962 152,02 zł, bowiem pozostała jej część ma
służyć sfinansowaniu wcześniej zaciągniętych zobowiązań długoterminowych.
20
Tabela 15. Wynik, przychody i rozchody budżetu gminy Rewal w I półroczu 2016 r.
wyszczególnienie
plan
wykonanie
Wynik budżetu
- 2 430 296,57
105 503,07
Wynik operacyjny
-11 760 523,70
871 802,66
Przychody
101 962 152,02
4 383 993,31
Rozchody
99 531 855,45
1 945 013,68
W związku z przystąpieniem gminy do programu postępowania naprawczego tuż
przed końcem analizowanego okresu (31 maja 2016 r.), ewentualne uzyskanie planowanej
pożyczki z budżetu państwa i sfinansowanie przypadających do spłaty zobowiązań będzie
możliwe w drugim półroczu roku budżetowego.
Na dzień 30 czerwca 2016 r. wykonany budżet zamknął się nadwyżką budżetową
w kwocie 105 503,07 zł. Wynik operacyjny wynikający z różnicy między dochodami
i wydatkami bieżącymi stanowi nadwyżkę w wysokości 871 802,66 zł, przy czym podobnie jak
w latach poprzednich, uwzględnienie nieuregulowanych zobowiązań wskazuje na wynik
ujemny w wysokości 11 491 333,48 zł.
W I półroczu wykonano nieplanowane przychody z tytułu aneksowania umów, ugód
i porozumień z MW Trade oraz zmiany sposobu ewidencji na skutek wyników kontroli
prowadzonej przez Izbę w łącznej wysokości 2 199 454,61 zł. Zaciągnięto również kredyt
w rachunku bieżącym, który według stanu na dzień 30 czerwca wyniósł 2 184 538,70 zł.
Przedmiotowe zobowiązanie zostało zaciągnięte przez Wójta Gminy bez stosownego
upoważnienia. Uchwała Nr XXIII/108/15 Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 roku
w sprawie zaciągnięcia przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku
bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu
terytorialnego w 2016 roku została unieważniona przez Kolegium Izby w dniu 8 stycznia br.,
o czym szerzej mowa w pkt 6.1 niniejszego raportu.
Wykonane w I półroczu br. rozchody przeznaczono na spłatę zobowiązań wobec
Banku Spółdzielczego w Gryficach (810 782,09 zł), BGK Toruń (784 985,47 zł), DNB Nord
Warszawa (187 215,65 zł) i MW Trade (162 030,47 zł).
4. Zadłużenie gminy Rewal w latach 2014-2015 i I półroczu 2016 r.
Zgodnie z art. 72 uofp oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 grudnia
2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do
państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767) na zadłużenie jednostki
samorządu terytorialnego składają się:
1) wyemitowane papiery wartościowe (dopuszczone do obrotu zorganizowanego);
2) zaciągnięte kredyty i pożyczki;
21
3) przyjęte depozyty (będące środkiem finansowania potrzeb danej jednostki);
4) zobowiązania wymagalne (bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika
minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone).
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż kategoria „zaciągnięte kredyty i pożyczki”
obejmuje również:
− umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu
publicznego;
− papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona;
− umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach;
− umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści
z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy;
− umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług,
dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy
pożyczki lub kredytu.
Tabela 16. Zadłużenie gminy Rewal w latach 2014-2015 i I półroczu 2016 r.
Wyszczególnienie
Zobowiązania ogółem
kredyty, pożyczki
- krótkoterminowe
- długoterminowe
zobowiązania wymagalne
138 874 298,26
127 008 460,63
2015 r.
2014 r.
141 620 847,68 143 973 202,37
124 569 481,00
124 306 414,73
% dynamiki
2016
2015
98,1
98,4
102,0
100,2
2 184 538,70
0,00
2 464 773,31
x
x
124 823 921,93
124 569 481,00
121 841 641,42
100,2
102,2
11 865 837,63
17 051 366,68
19 666 787,64
69,6
86,7
10 127 007,42
79,6
96,4
- z tytułu dostaw
7 766 773,24
9 762 450,35
towarów i usług
4 099 064,39
7 288 916,33
- pozostałe
1 651 584,74
1 630 384,66
w tym wobec ZUS
Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań Rb-Z
9 539 780,22
56,2
76,4
1 271 023,12
101,3
128,3
Przedstawione dane wyraźnie wskazują na bardzo wysoki poziom zadłużenia gminy,
który w latach 2014 -2015 stanowił odpowiednio 266,8 % i 266,0% wykonanych dochodów.
Zadłużenie na dzień 30 czerwca 2016 r. stanowi 224,8% planowanych rocznych dochodów.
Przedmiotową relację poziomu długu do dochodów gminy podaje się jedynie informacyjnie,
ponieważ od 1 stycznia 2014 r. wysokość zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego nie
jest limitowana przepisami ustawy o finansach publicznych. Obecnie przepisy ustawy jedynie
ograniczają możliwość obciążania budżetu spłatą zadłużenia, o czym mowa będzie dalej.
Analiza ogólnego poziomu zadłużenia gminy w badanym okresie wskazuje na jego
nieznaczny spadek każdego roku, przy czym wynika to ze zmniejszającej się kwoty
zobowiązań wymagalnych. Począwszy od 2014 r., w którym zobowiązania tego typu wyniosły
19 666 787,64 zł, w dalszym okresie następował ich spadek o 13,3% w 2015 r. i 30,4%
w I półroczu 2016 r. Przyglądając się strukturze zobowiązań wymagalnych należy zauważyć,
22
iż tendencja zniżkowa nie dotyczy jednak zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, które w 2015 r. wzrosły w stosunku do poprzedniego roku budżetowego
o 28,3%, tj. o kwotę 359 361,54 zł, a w I półroczu 2016 r. o kolejne 21 200,08 zł.
Wyniki kontroli potwierdzają fakt, iż zmniejszenie zadłużenia gminy nie wynikało
z odpowiednich decyzji organu wykonawczego o jego spłacie, lecz było efektem licznych
egzekucji komorniczych.
Poniżej przedstawiono zobowiązania wymagalne gminy Rewal istniejące na dzień
30 czerwca 2016 r. wg działów klasyfikacji budżetowej, w podziale na zobowiązania powstałe
w latach ubiegłych i bieżącym roku budżetowym. Ujęta w zestawieniu kwota zobowiązań
wymagalnych (łącznie 13 195 056,27 zł) jest wyższa o 1 329 218,64 zł od kwoty wykazanej
w tabeli 16 ponieważ wykazany tam dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną.
Tabela 17. Zobowiązania wymagalne gminy Rewal według głównych kierunków wydatkowania na
dzień 30 czerwca 2016 r.
Dział
Nazwa
600
Transport i łączność
630
700
Zobowiązania
wymagalne
powstałe w
latach ubiegłych
Zobowiązania
wymagalne
powstałe w roku
bieżącym
870 846,38
78 029,00
Turystyka
2 159,81
11 627,09
Gospodarka mieszkaniowa
61 519,44
219 150,26
1 419 393,13
441 556,13
48 820,42
108 076,04
750
Administracja publiczna
754
Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa
757
Obsługa długu publicznego
0,00
64 356,25
758
Różne rozliczenia
0,00
814 321,20
801
Oświata i wychowanie
1 207 997,19
643 171,35
851
Ochrona zdrowia
2 514,91
19 291,61
900
Gospodarka komunalna i ochrona środowiska
5 786 524,68
1 357 719,90
926
Kultura fizyczna
7 593,23
30 388,28
9 407 369,16
3 787 687,11
Razem
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdania Rb-28S
Jeżeli chodzi o zadłużenie zaliczane do kategorii kredytów i pożyczek osobnego ujęcia
wymagają wykazywane przez gminę zobowiązania o krótko- i długoterminowym charakterze.
Kredyty i pożyczki krótkoterminowe mogą być zaciągane przez organ wykonawczy
gminy na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu na
podstawie upoważnienia udzielonego przez organ stanowiący, przy czym na mocy przepisu
art. 89 ust. 2 uofp podlegają one spłacie w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte.
Wykazywane przez gminę na koniec 2014 r. zobowiązanie w wysokości
2 464 773,31 zł zostało zaciągnięte na podstawie upoważnienia udzielonego przez Radę
Gminy, przy czym wbrew wymogom cytowanego wyżej przepisu, nie zostało spłacone do
końca roku, a jego spłata obciążyła kolejny rok budżetowy.
23
Z kolei wykazywane na koniec I półrocza 2016 r. zobowiązanie krótkoterminowe
w wysokości 2 184 538,70 zł zostało zaciągnięte przez Wójta Gminy bez stosownego
upoważnienia, na co wskazano we wcześniejszym punkcie analizy.
Zadłużenie o charakterze długoterminowym wzrosło z kwoty 121 823 921,93 zł na
koniec 2014 r. do kwoty 124 823 921,93 zł na dzień 30 czerwca br., przy czym wzrost ten
wynika z restrukturyzowania zobowiązań zaciągniętych w okresie wcześniejszym (w tym
kapitalizowania odsetek, co jest zabronione przepisem art. 92 ust. 1 pkt 2 uofp).
Wyniki kontroli wskazały, że w grudniu 2015 r. zawarto ugody restrukturyzacyjne
wierzytelności, którymi zobowiązano się do zapłaty na rzecz instytucji finansowych spoza
sektora bankowego należności głównych: 24 104 623,85 zł (do 30 listopada 2016 r.)
i 45 276 333,68 zł (do 31 grudnia 2016 r.). Z uwagi na trudną sytuację finansową gminy mało
prawdopodobne było dotrzymanie ustalonych terminów spłat w ostatnim kwartale br. bez
uzyskania środków ze źródeł pozabudżetowych. Składane oświadczenia woli były więc
obarczone wadą pozorności, co zgodnie z art 83 § 1 Kodeksu cywilnego powinno skutkować
ich nieważnością.
Poniższe zestawienie przedstawia zobowiązania długoterminowe gminy według
tytułów dłużnych na dzień 30 czerwca 2016 r.
Kwota pozostała
do spłaty na dzień
30.06.2016 po
zmianie
(ANEKSOWANIE)
Kwota pożyczki /
kredytu/ cesji z
umowy
Przewidywany
okres spłaty
hipoteka
28.09.
2018 r.
1 971 607,60
1 741 607,60
sfinansowanie
11.05.
budowy i przebudowy 2009 r.
dróg lokalnych w
Gminie Rewal
hipoteka
28.09.
2018 r.
1 848 298,00
1 618 298,00
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
realizacja projektów
technicznych
31.10.
2009 r.
hipoteka
29.09.
2017 r.
1 183 136,00
953 136,00
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
sfinalizowanie
budowy
Zintegrowanego
Systemu Parkowania
30.09.
2010 r.
hipoteka
29.09.
2017 r.
1 073 342,00
843 342,00
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
finansowanie budowy 07.08.
boiska Orlik 2012 w
2009 r.
Trzęsaczu oraz
wykonanie
monitoringu w
hipoteka
29.09.
2017 r.
568 614,00
338 614,00
Przeznaczenie
finansowania
03.02.
2009 r.
Instytucja
finansująca
Forma
zabezpieczenia
Data
porozumienia /
umowy
Tabela 18. Zobowiązania długoterminowe gminy Rewal według tytułów dłużnych na dzień 30
czerwca 2016 r.
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
finansowanie zejścia
na plażę w Rewalu
24
Pobierowie
Bank
Spółdzielczy
w Gryficach
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank
Gospodarstwa
Krajowego
Toruń
Bank DnB
Nord
Warszawa
NORDEA Bank
Polska SA
O/Gdynia
sfinansowanie
budowy
Zintegrowanego
Systemu Parkowania
Płatnego
umowa cesji
wierzytelności na
budowę kompleksu
sportowego w
Niechorzu
umowa cesji
wierzytelności
na budowę remizy
OSP w Niechorzu
umowa cesji
wierzytelności
na budowę
przystanku w
Pobierowie
umowa cesji
wierzytelności
na budowę
kompleksu
sportowego w Rewalu
umowa cesji
wierzytelności
na budowę
kompleksu
sportowego w Rewalu
umowa cesji
wierzytelności
na budowę zejścia
plażowego w
Trzęsaczu
umowa cesji
wierzytelności na
budowę remizy OSP w
Pobierowie
26.01.
2010 r.
hipoteka
28.09.
2018 r.
3 764 548,00
3 534 548,00
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
3 072 361,79
10 286 847,34
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
3 091 615,37
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
1 253 645,98
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
615 774,21
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
1 275 723,74
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
1 775 532,63
26.11.
2013 r.
hipoteka
25.10.
2022 r.
2 169 149,34
cesja wierzytelności
na budowę
kompleksu
sportowego w
Pobierowie
ugoda dot.
wierzytelności z tytułu
umów
29.01.
2004 r.
weksel
in blanco
10.10.
2018 r.
5 481 321,00
727 395,04
05.08.
2014 r.
hipoteka
30.06.
2017 r.
32 320 507,87
30 969 507,87
25
Magellan SA
Łódź
Porozumienie
MW TRADE
Aneks Nr 2 do
porozumienia
hipoteka
31.12.
2019 r.
42 984 322,82
45 276 333,68
poroz.
28.06.
2013 r.,
aneks
nr 1
25.07.
2014 r.,
aneks
nr 2
31.01.
2015 r.
Aneks nr 2 do
poroz.
porozumienia
28.06.
2013 r.,
aneks
nr 1
25.07.
2014 r.,
aneks
nr 2
31.01.
2015 r.
Ugoda cywilnoprawna 01.12.
2015 r.
brak
30.06.
2021 r.
1 767 742,76
1 593 220,10
brak
30.06.
2021 r.
951 464,00
786 675,49
brak
30.11.
2016 r.
0,00
8 090 856,17
MW TRADE
2015 r.
brak
30.11.
2016 r.
0,00
168 616,09
MW TRADE
2015 r.
brak
30.11.
2016 r.
0,00
178 908,52
MW TRADE
2016
brak
30.11.
2016 r.
0,00
166 463,90
MW TRADE
2016
brak
30.11.
2016 r.
0,00
17 549 552,13
MW TRADE
MW TRADE
02.01.
2014 r.
Źródło: Informacja o przebiegu wykonania budżetu Gminy Rewal w I półroczu 2016 r.
Jak wspomniano wcześniej, obowiązujący od 2014 r. przepis art. 243 uofp ogranicza
możliwość obciążania budżetu obsługą zadłużenia. Zgodnie z wymienioną regulacją nie
można uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz
26
w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających
w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90, wraz
z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust.
1 i art. 90,
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–
4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych
emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
do planowanych dochodów ogółem budżetu (dalej: wskaźnik planowany) przekroczy średnią
arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących
powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do
dochodów ogółem budżetu (dalej: wskaźnik dopuszczalny).
Z uchwały Nr XXXI/160/16 Rady Gminy Rewal z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie
uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2016-2022 wynika, iż w całym okresie
planowanej spłaty pożyczki z budżetu państwa – z wyjątkiem ostatniego roku (zgodnie
z wymogiem przepisu art. 224 ust. 1 pkt 2 lit. b) – wskaźnik planowanej kwoty
przypadających do spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętego długu wraz z należnymi
odsetkami do dochodów danego roku budżetowego przekroczy dopuszczalny wskaźnik
spłaty zobowiązań, o którym mowa w art. 243 uofp. Powyższe jest usprawiedliwione
realizacją przez gminę programu postępowania naprawczego. Stopień niezachowania relacji,
o której mowa wyżej wyniesie 29,73 punktów procentowych (pp) w 2017 r., 21,85 pp
w 2018 r., 18,94 pp w 2019 r., 7,56 pp w 2020 r. i 5,52 pp w 2021 r. Szczegółowe informacje
przedstawia poniższe zestawienie.
Tabela 19. Wskaźnik spłaty zobowiązań gminy Rewal w latach 2016-2022
Wyszczególnienie
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dopuszczalny wskaźnik spłaty
zobowiązań (w %)
24,99
18,61
25,21
28,79
40,63
42,27
44,05
Planowany wskaźnik spłaty
zobowiązań (w %)
174,19
48,34
47,06
47,73
48,19
47,79
27,41
NIE
NIE
NIE
NIE
NIE
NIE
TAK
Zachowanie relacji, o której mowa
w art. 243 uofp
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wieloletniej prognozy finansowej
5. Programy postępowań naprawczych
W okresie objętym niniejszym raportem organy gminy trzykrotnie przystępowały do
realizacji programów postępowania naprawczego.
W wyniku wezwania wystosowanego przez Kolegium Izby w dniu 9 stycznia 2014 r.
podjęto uchwałę Nr XLIX/373/14 Rady Gminy Rewal z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie
27
ustanowienia Programu Postępowania Naprawczego dla Gminy Rewal na lata 2014-2016.
Zgodnie z wymogami formalnymi określonymi przepisami art. 240a uofp przedłożony
program został opracowany i uchwalony na okres trzech kolejnych lat budżetowych (lata
2014-2016) i zawierał:
− analizę stanu finansów, w tym określenie przyczyn zagrożenia realizacji zadań
publicznych;
− plan przedsięwzięć naprawczych, wraz z harmonogramem ich wprowadzenia,
zmierzających do usunięcia zagrożenia realizacji zadań publicznych;
− przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć wraz z informacja
o sposobie ich obliczania.
WW. dokument został negatywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający Izby, który
swoją ocenę oparł na szczegółowej analizie, wskazującej przede wszystkim na brak
wiarygodności programu z uwagi na przyjęte wielkości dochodów i wydatków planowanych
na lata 2014-2016. Skład stwierdził, iż dynamika zmian dochodów i wydatków w okresie
objętym programem wykazywała istotne odchylenia w porównaniu do wykonania w latach
2011-2013 w zakresie planowanych:
− dochodów z tytułu dotacji na inwestycje (w 2014 r. przedmiotowe dochody stanowiły
154 % dochodów z tego tytułu wykonanych w 2013 r, 1 489 % - w 2012 r. i 303 % w 2011 r.; natomiast w 2015 r. stanowiły 121 % dochodów wykonanych w 2013 r.,
1 172 % - w 2012 r. i 238 % - w 2011 r.) – w ocenie Składu w sytuacji znacznego zadłużenia
gminy oraz braku płynności finansowej niezmiernie ryzykowne jest planowanie dotacji
inwestycyjnych na tak wysokim poziomie, pomimo że w chwili obecnej zachodzą formalne
podstawy do ich planowania; jakiekolwiek opóźnienia instytucji płatniczych w przekazaniu
gminie ww. środków finansowych staną się główną przyczyną utraty bieżącej płynności
finansowej, co w konsekwencji spowoduje wzrost zadłużenia;
− dochodów ze sprzedaży majątku (planowana w latach 2014-2016 kwota stanowiła 102 %
dochodów wykonanych w 2013 r., 129 % - w 2012 r. i 83 % - w 2011 r.) – w ocenie Składu
optymistyczne planowanie tego źródła dochodów stanowi wysokie ryzyko utraty bieżącej
płynności finansowej w przypadku jakichkolwiek problemów z planowaną sprzedażą,
zwłaszcza, że gmina z przedmiotowych dochodów planuje finansowanie udziału własnego
w zadaniach inwestycyjnych; formalnie takie planowanie jest zgodne z obowiązującą
metodologią finansowania inwestycji, jednakże w tej konkretnej sytuacji wydaje się
niedopuszczalne z uwagi na krytyczny stan finansów gminy, spowodowany przede
wszystkim nadzwyczaj optymistycznym planowaniem dochodów w latach ubiegłych
i brakiem konsekwentnej reakcji w związku z ich niewykonaniem, w postaci chociażby
wstrzymania dalszej realizacji rozpoczętych inwestycji; Skład podkreślił, że
w przedłożonym programie jednostka sama wyraźnie wskazała, iż „dochód ten ma
charakter mocno incydentalny i jako taki jest trudny do przewidzenia”; za niepokojące
Skład uznał uwzględnienie w planowanej kwocie dochodów sprzedaż nieruchomości
objętych hipoteką;
28
− wydatków bieżących bez obsługi długu (planowane w latach 2014-2016 wielkości
stanowiły średnio 126 % wydatków tego typu poniesionych w 2013 r. oraz 142 % poniesionych w latach 2011-2012) – Skład Orzekający wskazał, iż w programie
naprawczym nie wyjaśniono przyczyny znacznego wzrostu planowanych wydatków
bieżących, zwłaszcza wobec zapisów informujących o ich ograniczeniu, dopiero
dodatkowe wyjaśnienia pisemne ujawniły, iż wzrost planowanych w przyszłości wydatków
wynika z konieczności uregulowania zobowiązań z tytułu wpłaty na część równoważącą
subwencji ogólnej, wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne jednostek
oświatowo-wychowawczych oraz konieczności zabezpieczenia całorocznej obsługi
gospodarki odpadami komunalnymi;
− wydatków bieżących na obsługę długu (w latach 2014-2016 łącznie miałyby stanowić
256% dotychczas poniesionych wydatków na ten cel w ostatnich 3 latach) – w ocenie
Składu planowana kwota obsługi długu w związku z nierealnym planowaniem dochodów
oraz brakiem nadwyżki operacyjnej w latach 2014-2016 stanowi kolejne ryzyko
finansowe;
− wydatków majątkowych (wydatki planowane na 2014 r. stanowiły średnio 120%
wydatków poniesionych w latach 2013-2013, na 2015 r. – 84 % i na 2016 r. – 38 %) –
w ocenie Składu, w obecnej sytuacji finansowej gminy za niekorzystną tendencję należy
uznać kontynuowanie inwestycji, na które poniesiono stosunkowo niewielkie nakłady oraz
rozpoczynanie nowych zadań; Skład wskazał na konieczność dokonania inwentaryzacji
rozpoczętych inwestycji i ich ewentualnego wstrzymania ze szczególnym uwzględnieniem
obowiązku rozliczenia z wykonawcami poniesionych dotychczas nakładów finansowych;
w ocenie Składu w okresie realizacji programu postępowania naprawczego gmina
powinna skoncentrować swoje działania wyłącznie na spłacie zobowiązań finansowych
zaciągniętych w latach ubiegłych, obecna konstrukcja programu może przełożyć się na
zwiększenie długu publicznego gminy; Skład wskazał również, iż podejmowanie nowych
inwestycji finansowanych pożyczką z budżetu państwa narusza przepis art. 240a ust. 5
pkt 1 uofp.
Ponadto, w ocenie Składu Orzekającego na brak wiarygodności przedłożonego
programu wskazuje niedochowanie nadzwyczajnej staranności w ustaleniu faktycznego
i rzeczywistego poziomu długu Gminy na dzień uchwalania programu.
Odnosząc się do zaproponowanych przedsięwzięć naprawczych i efektów
finansowych, jakie maja one przynieść, Skład poddał w wątpliwość przedsięwzięcie
dotyczące zmiany gospodarowania odpadami komunalnymi o przewidywanym efekcie
finansowym w wysokości 2 489 120,12 zł, ponieważ w dodatkowej informacji złożonej przez
Wójta – uzasadniając konieczność wzrostu wydatków bieżących począwszy od 2014 r. –
wskazano na potrzebę przeznaczania większej kwoty wydatków na przedmiotowe zadanie.
Jednocześnie Skład Orzekający stwierdził, że najistotniejszymi przedsięwzięciami przyjętego
programu postępowania naprawczego powinny być:
- spłata wszystkich zobowiązań wymagalnych oraz zawartych umów z instytucjami
finansowymi innymi niż banki,
29
- maksymalne ograniczenie realizacji inwestycji i przekierowanie wszystkich środków
finansowych na zapewnienie bieżącego wykonania zadań własnych, co zapobiegnie powstawaniu zobowiązań wymagalnych.
W kolejnym roku budżetowym – w wyniku wezwania wystosowanego przez Kolegium
Izby w dniu 12 sierpnia 2015 r. – podjęto uchwałę Nr XIX/875 Rady Gminy Rewal z dnia
2 października 2015 r. w sprawie ustanowienia Programu Postępowania Naprawczego dla
Gminy Rewal, a następnie dokonano jej zmiany uchwałą Nr XX/89/15 z dnia 3 listopada
2015 r. Podobnie jak w przypadku opisanym wyżej, przedłożony program spełniał wymogi
formalne określone przepisami ustawy o finansach publicznych. Niemniej jednak na skutek
analizy przedstawionych w programie założeń, Skład Orzekający wydał negatywną opinię
o przedłożonym dokumencie. Przed dokonaniem oceny bieżącego programu postępowania
naprawczego, w uzasadnieniu podjętej uchwały, opiniujący dokonał analizy działań organów
gminy w okresie realizacji poprzedniego programu. W wyniku analizy stwierdzono, iż Wójt
Gminy dokonał czynności prawnych związanych z kolejną zmianą umów zawartych
z instytucjami finansowymi innymi niż banki, powodując zwiększenie kosztów obsługi
zadłużenia przed ustaleniem budżetu na 2015 r. przez Izbę, będąc jednocześnie w posiadaniu
negatywnej opinii o projekcie budżetu na 2014 r. Ponadto, Wójt nie wystąpił o stosowną
opinię do regionalnej izby obrachunkowej, którą na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 89
ust. 1 pkt 3 uofp powinien uzyskać przed zaciągnięciem ww. zobowiązania. Przyjęta przez
Wójta procedura zaciągania nowych zobowiązań finansowych, tj. nieustannego odraczania
spłaty zawartych umów lub zawierania nowych umów na restrukturyzację dotychczasowego
zadłużenia - bez zastosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych –
z instytucjami finansowymi innymi niż banki (poza nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego),
które spłacają zobowiązania wymagalne gminy i tworzą dla finansów gminnych nowe
warunki spłaty, ma na celu ominięcie obowiązujących w sektorze finansów publicznych
ograniczeń w zakresie niebezpiecznego zadłużania się, które zostały uregulowane
w przepisach art. 242-243 uofp. Skład Orzekający zwrócił również uwagę, że w 2014 r.
pomimo planowana jedynego źródła przychodów zwrotnych, tj. pożyczki z budżetu państwa,
jednostka zawarła również porozumienia z Magellan S.A. i MW Trade w sprawie
restrukturyzacji zobowiązań, których gmina nie była w stanie spłacić w ustalonym terminie.
Skład zwrócił uwagę iż kwota zaciągniętych zobowiązań (także kosztów obsługi długu
w związku z zaliczeniem ich przez instytucję finansową do podstawowego kapitału spłaty),
jest operacją finansową w pasywach i aktywach, która powinna stanowić przychód budżetu
w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d uofp, a ich spłata – rozchód budżetu zgodnie
z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Wobec powyższego nie jest możliwe zaciąganie
przez gminę nowych zobowiązań finansowych bez ich uprzedniego uwzględnienia w planie
budżetu. Dotychczasowy i wieloletni sposób zarządzania gospodarką finansową gminy
doprowadził do stanu, że na dzień 30.09.2015 r. zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek
stanowiły 331 % wykonanych dochodów (385 % z uwzględnieniem wszystkich zobowiązań).
W dalszej ocenie Skład Orzekający stwierdził, iż szczególnie niepokojącą sytuacją są
nadal kontynuowane przez organy gminy działania mające na celu omijanie prawa
30
obowiązującego jednostki sektora finansów publicznych, wskazując jako przykład stosowanie
procedury kompensowania różnych zdarzeń gospodarczych, co do rodzaju aktywów
i pasywów, przychodów i kosztów związanych z nimi oraz zysków i strat nadzwyczajnych,
stwierdzone w wyniku kontroli prowadzonej przez Izbę. Kompensaty powodują zamazywanie
zachodzących w finansach publicznych zdarzeń gospodarczych, stanowiąc niewątpliwie
fikcyjną (nierealną, nierzeczywistą) poprawę płynności finansowej w warunkach braku
środków płatniczych, jak również skutkują brakiem nadzoru i kontroli finansowej nad
wysokością realizowanych dochodów i wydatków oraz wyniku finansowego i bieżącego
w budżecie gminy.
W okresie realizacji programu gminę obowiązywał zakaz ponoszenia wydatków na
promocję, jednak prowadzona kontrola wykazała, że organy gminy zignorowały ustawowy
wymóg finansując druk publikacji reklamowej pt. „Strefa Słońca”, imprezy „Bieg
Śniadaniowy”, „XI Mistrzostwa w Przeciąganiu Liny Nocą” i „Supermaraton Rewal Bike”,
reklamy w TVN 24 i TVN Meteo, mapy i banery reklamowe, usługi gastronomiczne oraz
aplikację mobilną prezentującą ogólne informacje o atrakcjach gminy.
Opiniując program postępowania naprawczego aktualnie uchwalony przez Radę
Gminy Skład Orzekający wskazał, iż jeżeli organy gminy w latach ubiegłych wyrażały zgodę na
bezgraniczne zadłużanie oraz prowadziły inwestycje ponad realne możliwości, niezwłocznie
powinny zadbać o stronę dochodów własnych budżetu. W tej sytuacji wzrost negatywnych
skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków umorzeń zaległości podatkowych
przez organ wykonawczy, podważa wiarygodność deklarowanego przedsięwzięcia
naprawczego polegającego na podwyższeniu stawek podatków lokalnych do maksymalnych.
Ponadto, niezrozumiałe jest ograniczenie pomocy de minimis dopiero od 2017 r. W ocenie
Składu przedsięwzięcie polegające na intensyfikacji działań kontrolnych w zakresie
prawidłowości danych wynikających z deklaracji podatkowych może być jednorazowym
efektem finansowym w budżecie na 2016 r., natomiast później wielkości mogą być
zdecydowanie mniejsze niż zakładane. Odnosząc się do planowanej sprzedaży mienia Skład
wskazał, że niewątpliwie gmina posiada w tym zakresie duży potencjał finansowy, jednak
53% mienia komunalnego objęte jest zabezpieczeniem hipotecznym, które znacznie
komplikuje możliwości uzyskania realnych dochodów majątkowych.
W przedłożonym programie wskazano, że w wyniku renegocjacji zawartych umów na
wydatki inwestycyjne doprowadzono do ograniczenia rzeczowego i finansowego
prowadzonych prac, co w ocenie Składu jest działaniem niewystarczającym, gdyż w okresie
realizacji programu gmina nie powinna prowadzić żadnych inwestycji. Na uzasadnienie
powyższego stanowiska opiniujący wskazał, że w 2016 r. gmina nie planuje osiągnąć
własnych środków finansowych (nadwyżki operacyjnej), które mogłaby przeznaczyć na
współfinansowanie projektów inwestycyjnych. Natomiast planowana w latach 2021-2034
nadwyżka operacyjna powinna stanowić finansowe zabezpieczenie gminy przed
nieprzewidzianymi zdarzeniami, które nie zostały ujęte w przedłożonej koncepcji
kształtowania się finansów gminy.
31
Podobnie, odnosząc się do postanowienia Rady Gminy o znacznym ograniczeniu
dotacji celowych udzielanych z budżetu, Skład Orzekający stwierdził, że w świetle art. 240 a
ust. 5 pkt 5 i pkt 6 uofp krytyczna sytuacja finansowa jednostki w ogóle nie dopuszcza
możliwości realizacji takich wydatków. Ponadto, Skład uznał, że nie zostały ograniczone inne
zadania niż obligatoryjne, finansowane ze środków własnych. Gmina realizuje wysokie
wydatki bieżące, jak i nieustające wydatki inwestycyjne. Stanowisko takie potwierdzają
założone w programie:
− zakup nowoczesnego programu informatycznego (dodatkowy koszt budżetu);
− utworzenie komórki windykacyjnej (trudno potwierdzić, że nowe stanowisko pracy,
prowadzące wysoce wyspecjalizowane działania windykacyjne, przyniesie spodziewane
oszczędności dla budżetu);
− likwidacja jednostki „Zieleń Gminy Rewal” (ograniczenie wydatków bieżących w tym
zakresie jest wysoce wątpliwe z uwagi na brak informacji o tym, kto rzeczywiście realizuje
zadanie własne gminy w postaci utrzymania drzew i zieleni gminnej);
− redukcja zatrudnienia (likwidacja jednostki organizacyjnej Centrum Informacji, Promocji
i Rekreacji oraz utworzenie po okresie 2,5 miesiąca osobnego wydziału w urzędzie gminy,
w którym zatrudnionych jest 5 pracowników w rzeczywistości spowoduje przesunięcie
pracowników);
− wyłonienie w drodze przetargu audytora (sprzeczne z art. 278 ust. 3 uofp, gdyż Wójt
powinien zatrudnić audytora wewnętrznego, a nie zlecać jego przeprowadzenie
usługodawcy).
Odnosząc się do informacji o przyjętej do prognozowania wielkości budżetu
rozbudowanej metodzie Naiveforecast (metoda naiwna), Skład Orzekający stwierdził, że
pomijając walory pozytywne przyjętej metody, w przypadku gminy Rewal niezmiernie istotne
znaczenie mają dwie okoliczności:
− przy pomocy wskazanej metody można dokonywać analiz krótkoterminowych (zazwyczaj
na jeden, dwa okresy do przodu), co kłóci się z wieloletnim okresem programu
przedsięwzięć naprawczych (do 2042 r.);
− nie ma możliwości dokonania analizy mającej na celu ocenę zapotrzebowania na
konkretne działania (przedsięwzięcia naprawcze) przeprowadzone przed ich wdrożeniem
(brak możliwości określenia błędu prognozy ex-ante); ocena ex-ante jest podstawą
opracowania wieloletnich prognoz,
co powoduje, iż nie można potwierdzić, aby przyjęta metoda prognozy skutków działań
naprawczych była właściwa i przyniosła wymierne efekty finansowe.
Podsumowując swoją ocenę, Skład Orzekający podniósł, iż dalsze funkcjonowanie
gminy w tak destrukcyjnym stanie finansowym, bez pomocy budżetu państwa, nie stwarza
żadnych nadziei na poprawę jej sytuacji ekonomicznej. Podejmowane próby przyjęcia
naprawy sytuacji finansowej (w rzeczywistości nie wprowadzane w życie) nie przynoszą
żadnych efektów finansowych. Według Składu w umiarkowanym zadłużaniu się jednostki
samorządu terytorialnego istotne znaczenie ma czynnik personalny, tzn. czy osoby będące
członkami organu stanowiącego i wykonawczego gminy, kwestię długu traktują z należytą
32
powagą. Przejawem rzetelnego i rozsądnego traktowania przedmiotowego zagadnienia jest
umiejętność planowania budżetów na lata objęte zadłużeniem w korelacji z koniecznością
terminowego zwrotu długu. Wszelkie ustawowe ograniczenia mogą okazać się nieskuteczne
w zakresie ograniczenia wielkości długu, jeśli decydenci gminy Rewal zagadnienia długu będą
traktować nierozsądnie.
W związku z trwającym brakiem możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy
finansowej z zachowaniem zasad wynikających z przepisów o finansach publicznych,
o którym mowa w wezwaniu wystosowanym przez Kolegium Izby w dniu 12 sierpnia 2015 r.,
Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę w sprawie programu postępowania naprawczego
(uchwała Nr XXXI/159/16 z dnia 31 maja 2016 r.).
W przedłożonym programie założono zaciągnięcie w 2016 r. pożyczki z budżetu
państwa z przeznaczeniem na sfinansowanie rozchodów z tytułu spłaty wcześniej
zaciągniętych zobowiązań (99 531 855 zł) oraz pokrycie planowanego deficytu (2 430 297 zł).
Ostateczną spłatę planowanej pożyczki na 2022 rok (w programie uchwalonym w 2014 r. był
to rok 2033, natomiast w programie uchwalonym w 2015 r. – 2042). W kolejnych latach
prognozuje się dodatkowo spłatę zobowiązań z tytułu zawartych umów, ugód i porozumień
w łącznej wysokości (wraz z odsetkami) 31 905 878 zł, z czego w 2017 r. – 14 200 819 zł,
w 2018 r. – 7 216 081 zł, w 2019 r. – 5 346 871 zł, w 2020 r. – 3 439 911 zł oraz w 2021 r. –
1 702 196 zł. Powyższe wskazuje na uwzględnienie uwag kierowanych przez składy
orzekające do wcześniej uchwalanych programów w zakresie konieczności przeznaczania
wszystkich możliwych środków na jak najszybszą spłatę zobowiązań. Jako źródło spłaty
zarówno wymienionych zobowiązań, jak i pożyczki z budżetu państwa, wskazano nadwyżki
budżetowe, które gmina planuje osiągać począwszy od 2017 r., co przy planowanym
ograniczeniu wydatków do niezbędnego – zapewniającego właściwą realizację zadań
bieżących – poziomu, wskazuje na realną możliwość realizacji.
Aktualny program postępowania naprawczego uwzględnia również wcześniejsze
uwagi składów dotyczące konieczności ograniczenia wydatków bieżących oraz nieplanowania
wydatków majątkowych w okresie spłaty pożyczki z budżetu państwa. Szczegółowe dane
w zakresie wydatków prognozowanych na przyszłość w poszczególnych programach
przedstawia poniższe zestawienie.
Wyszczególnienie
Lata
2017
Wydatki bieżące
(bez obsługi długu)
- ppn 2014
- ppn 2015
- ppn 2016
Wydatki
majątkowe
- ppn 2014
- ppn 2015
- ppn 2016
2018
2019
2020
2021
2022
34 965 324
37 775 321
26 573 781
35 628 839
38 373 461
27 542 670
36 387 105
38 373 461
27 850 065
37 091 787
38 373 461
27 938 594
38 112 166
38 373 461
28 326 116
39 147 660
38 373 461
28 761 588
2 500 000
0
0
2 500 000
0
0
2 500 000
0
0
2 500 000
0
0
500 000
1 000 000
0
500 000
1 000 000
0
33
Skład Orzekający wydał pozytywną opinię o przedłożonym programie, pod
warunkiem uzyskania planowanej pożyczki z budżetu państwa. Jednocześnie wniesiono
uwagę o konieczności dokonania przez gminę analizy sposobu finansowania systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi, ponieważ jako przyczynę wzrostu wydatków
bieżących wskazano zmianę przepisów obowiązujących w tym zakresie, polegającą na
przeniesieniu obowiązku realizacji zadania na gminę. Ze sprawozdań statystycznych za
2015 r. przedłożonych do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie wynikało, iż wydatki
(wraz z zobowiązaniami) klasyfikowane w dziale 900 Gospodarka komunalna i ochrona
środowiska rozdziale 90002 Gospodarka odpadami znacznie przekraczają dochody z tytułu
opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe mogło wskazywać na
nieprawidłową kalkulację stawek przedmiotowej opłaty, która zgodnie z przepisami ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna pokrywać koszty funkcjonowania
sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
6. Wyniki działalności Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie
6.1. Działalność nadzorcza
W zakresie lat budżetowych 2014-2015 i pierwszego półrocza 2016 r. Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie zbadało łącznie 86 uchwał i zarządzeń
organów gminy Rewal. 70 aktów uznano za nienaruszające prawa, w stosunku do
1 stwierdzono nieistotne naruszenie prawa, 4 unieważniono w całości, a 5 w części.
W przypadku 4 aktów wszczęte postępowania umorzono, a w stosunku do 2 nie wszczynano
postępowania nadzorczego, z uwagi na usunięcie uchybień przez jednostkę przed badaniem
aktów przez Kolegium Izby. Poniżej przedstawiono rozstrzygnięcia Kolegium w stosunku do
uchwał naruszających w sposób istotny przepisy prawa.
Uchwała Nr LIV/412/14 Rady Gminy Rewal z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie: przedłużenia
terminów spłaty kredytów i pożyczek oraz odnowienia kredytu w rachunku bieżącym
W § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy upoważniła Wójta do odnowienia kredytu
w rachunku bieżącym prowadzonym w Banku Spółdzielczym w Gryficach na pokrycie
występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu w wysokości 2 500 000 zł.
Kolegium Izby stwierdziło nieważność powyższej regulacji6 wskazując na przepis art. 18 ust. 2
pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji organu
stanowiącego należy podejmowanie uchwał w sprawach m.in. zaciągania długoterminowych
pożyczek i kredytów oraz ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów
6
Uchwała Nr XVII.124.K.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 30 lipca 2014 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr LIV/412/14 Rady Gminy Rewal z dnia 26 czerwca
2014 r. w sprawie: przedłużenia terminów spłaty kredytów i pożyczek oraz odnowienia kredytu w rachunku
bieżącym
34
krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. Możliwość „odnowienia
kredytu w rachunku bieżącym” nie jest przewidziana ani w ustawie o samorządzie gminnym,
ani w ustawie o finansach publicznych. Kolegium stwierdziło, że organ samorządu
terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym
jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia i nie może regulować tego, co
zostało ustawowo zdefiniowane.
Uchwała Nr LVII/432/14 Rady Gminy Rewal z dnia 12 września 2014 r. w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej Gminy Rewal na lata 2014-2033
Dokonując zmiany wieloletniej prognozy finansowej spowodowano:
− zwiększenie stopnia niezachowania relacji określonej w art. 243 uofp, wynikającego
z budżetu ustalonego przez Izbę,
− podjęcia nowych inwestycji,
− zmianę limitu przedsięwzięć.
Ponadto Kolegium stwierdziło niezgodność kwoty długu określonej w badanej uchwale
z wielkościami wykazanymi w sprawozdawczości. W tym stanie rzeczy Kolegium Izby
stwierdziło naruszenie norm wnikających z art. 240a ust. 5 pkt 1 i ust. 9 uofp, skutkujące
nieważnością przedmiotowej uchwały.7
Uchwała Nr LX/446/14 Rady Gminy Rewal z dnia 29 października 2014 r. w sprawie
określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy ustaliła stawkę podatku dla ciągników
siodłowych i balastowych o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdu równej lub
wyższej niż 40 ton z innym systemem zawieszenia osi jezdnych niż pneumatyczne lub
uznanym za równoważne zawieszeniu pneumatycznemu w wysokości przekraczającej
maksymalną stawkę, o której mowa w przepisie art. 10 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o podatkach
i opłatach lokalnych. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło nieważność uchwały
w kwestionowanej części.8
Uchwała Nr LX/447/14 Rady Gminy Rewal z dnia 29 października 2014 r. w sprawie stawek
podatku od nieruchomości.
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy ustaliła stawkę podatku dla pozostałych
budynków zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego
przez organizacje pożytku publicznego w wysokości przekraczającej maksymalną stawkę,
7
Uchwała Nr XXIV.158.K.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 8 października
2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LVII/432/14 Rady Gminy Rewal z dnia 12 września
2014 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy Rewal na lata 2014-2033
8
Uchwała Nr XXVIII.187.K.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2014 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr LX/446/14 Rady Gminy Rewal z dnia 29 października
2014 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych.
35
o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło nieważność uchwały w kwestionowanej
części.9
Uchwała Nr III/10/14 Rady Gminy Rewal z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie poboru podatku
od nieruchomości, rolnego i leśnego w drodze inkasa oraz określenia inkasentów, terminów
płatności dla inkasentów i wynagrodzenia za inkaso
W § 5 uchwały Rada Gminy postanowiła o wypłacie zryczałtowanego wynagrodzenia
w terminie 14 dni od dnia dokonania rozliczenia kwitariusza przychodowego. W ocenie
Kolegium powyższe postanowienie wykracza poza kompetencje organu stanowiącego do
zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości
wynagrodzenia za inkaso, określone przepisem art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały
w kwestionowanej części.10
Uchwała Nr XV/70/15 Rady Gminy Rewal z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia
wieloletniej prognozy finansowej na lata 2015-2042
W ocenie Kolegium uchwała została podjęta z naruszeniem następujących przepisów uofp:
− art. 240a ust. 5 pkt 1 – z powodu zaplanowania nowych inwestycji finansowanych kredytem lub
pożyczką w instytucjach finansowych innych niż banki,
− art. 240a ust. 5 pkt 4 – z powodu zaplanowania wydatków na promocję jednostki,
− art. 240a ust. 5 pkt 6 – z powodu zaplanowania zadań innych niż obligatoryjne, finansowane ze
środków własnych,
− art. 240a ust. 9 – z powodu dokonania zmian budżetu, których realizacja spowoduje zwiększenie
kwoty długu w stosunku do stanu zadłużenia na dzień ustalenia budżetu przez regionalną izbę
obrachunkową, co w latach 2016-2018 skutkuje niezachowaniem relacji, o której mowa w art. 243
ust. 1 ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały.11
9
Uchwała Nr XXVIII.188.K.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2014 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr LX/447/14 Rady Gminy Rewal z dnia 29 października
2014 r. w sprawie stawek podatku od nieruchomości.
10
Uchwała Nr III.24.K.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2015 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr III/10/14 Rady Gminy Rewal z dnia 22 grudnia 2014 r.
w sprawie poboru podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego w drodze inkasa oraz określenia inkasentów,
terminów płatności dla inkasentów i wynagrodzenia za inkaso
11
Uchwała Nr XVII.170.K.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 29 lipca 2015 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XV/70/15 Rady Gminy Rewal z dnia 30 czerwca 2015 r.
w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej na lata 2015-2042
36
Uchwała Nr XVIII/83/15 Rady Gminy Rewal z dnia 14 września 2015 r. w sprawie zmian
w budżecie Gminy Rewal na 2015 rok
W ocenie Kolegium przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem
następujących przepisów:
− art. 240a ust. 9 uofp wobec dokonania zmian budżetu, którego realizacja spowoduje
zwiększenie kwoty długu w stosunku do stanu zadłużenia na dzień uchwalenia programu
postępowania naprawczego, co skutkuje niezachowaniem relacji, o której mowa
w art. 243 ustawy w 2015 r. oraz zwiększeniem stopnia niezachowania przedmiotowej
relacji w latach 2016–2035,
− art. 240a ust. 5 pkt 1 uofp z powodu podejmowania nowych inwestycji finansowanych
kredytem,
− art. 240a ust. 5 pkt 6 uofp w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
z powodu zaniechania ograniczenia realizacji zadań innych niż obligatoryjne,
− art. 242 ust. 1 w związku z art. 236 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 uofp wobec zaplanowania
wydatków majątkowych na nowe zadania, co skutkuje zmniejszeniem spłat zobowiązań
długoterminowych, przez co zaniżono planowaną kwotę wydatków bieżących
o zwiększone koszty obsługi długu,
− art. 42 ust. 2 uofp, w którym zakazano przeznaczania środków publicznych pochodzących
z poszczególnych tytułów na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że
odrębna ustawa stanowi inaczej,
− art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 261 w związku z art. 46 ust. 1
uofp, w którym zakazano zaciągania zobowiązań w wysokości wyższej niż zostało to
określone w planie wydatków jednostki samorządu terytorialnego na dany rok
budżetowy.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały.12
Uchwała Nr XXIII/108/15 Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie
zaciągnięcia przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na
finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016
roku
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy postanowiła o zaciągnięciu w 2016 roku kredytu
bankowego na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy
do wysokości 2 500 000,00 zł. W ocenie Kolegium Izby powyższe postanowienie naruszyło
przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do
wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie maksymalnej wysokości kredytów
krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, a nie zaciągnięcie kredytu
o takim charakterze. Ponadto, po dokonaniu analizy sytuacji finansowej gminy, Kolegium
12
Uchwała Nr XXIV.228.K.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 21 października
2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XVIII/83/15 Rady Gminy Rewal z dnia 14 września
2015 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Rewal na 2015 rok
37
uznało, iż zaciągnięcie przedmiotowego zobowiązania spowoduje naruszenie przepisów
art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 242-243 uofp. Projekt budżetu gminy na 2016 r.
oraz projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 uzyskały negatywne opinie
Składu Orzekającego, m.in. z powodu zakładanego naruszenia relacji, o których mowa
w art. 242-243 uofp. Konieczność spłaty planowanego do zaciągnięcia zobowiązania
spowodowałaby dodatkowe zwiększenie stopnia niezachowania tych relacji. W ocenie
Kolegium, przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 uofp, dopuszczający zaciąganie kredytów i pożyczek
z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu, będącego sposobem na pokrycie
okresowego niedoboru środków, w przypadku gminy Rewal nie może mieć zastosowania.
W gminie występuje bowiem permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie - brak
możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte na
sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło
nieważność przedmiotowej uchwały13.
Na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium, jednostka złożyła skargę do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w dniu 28 kwietnia br. skargę oddalił.14 W dalszej
kolejności jednostka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która
do czasu przyjęcia niniejszego raportu nie została rozpatrzona.
Zarządzenie Nr 19/2016 Wójta Gminy Rewal z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie zmiany
budżetu Gminy Rewal
W dniu 24 lutego br. – działając na podstawie art. 240a ust. 8 ustawy o finansach publicznych
– Kolegium ustaliło budżet gminy Rewal na 2016 rok. W planie wydatków, w dziale 757
Obsługa długu publicznego rozdziale 75702 Obsługa papierów wartościowych, kredytów
i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego, kwotę 6 771 668 zł ujęto w § 8110 Odsetki
od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu
terytorialnego kredytów i pożyczek, czyli w paragrafie właściwym dla odsetek od
zaciągniętych kredytów i pożyczek, ponieważ takie przeznaczenie wydatków wskazano
w projekcie budżetu przedłożonym Izbie. Przedmiotowym zarządzeniem Wójt dokonał
przeniesienia wskazanej wyżej kwoty do § 8070 Odsetki, dyskonto i inne rozliczenia
dotyczące skarbowych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek oraz innych
instrumentów finansowych, związanych z obsługą długu krajowego wskazując
w uzasadnieniu, iż zmiany dokonano w celu zastosowania prawidłowej klasyfikacji
budżetowej. W ocenie Kolegium Izby, zmiana ta jest bezprzedmiotowa i dokonana
z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących
13
Uchwała Nr I.4.K.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2016 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIII/108/15 Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 roku
w sprawie zaciągnięcia przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na
finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016 roku
14
Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. Akt I SA/Sz 323/16
38
ze źródeł zagranicznych. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło nieważność zarządzenia
w części dotyczącej kwestionowanego przeniesienia wydatków.15
W ramach prowadzonej przez Izbę działalności nadzorczej, w związku z brakiem
możliwości uchwalenia przez gminę Rewal budżetu z zachowaniem zasad wynikających
z art. 242-243 uofp oraz brakiem pozytywnej opinii o programie postepowania naprawczego,
Kolegium w analizowanym okresie dwukrotnie uchwalało budżet gminy.16
6.2. Działalność opiniodawcza
W zakresie lat budżetowych 2014-2015 i pierwszego półrocza 2016 r. Składy
Orzekające Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie wydały 24 opinie, w tym
4 pozytywne, 2 pozytywne o charakterze warunkowym, 1 pozytywną z zastrzeżeniem,
1 pozytywną z uwagami i 16 negatywnych. Szczegółowe informacje o wydanych opiniach
przedstawiono poniżej zestawienia.
opinia o:
projekcie budżetu
projekcie wpf
możliwości sfinansowania
deficytu przedstawionego w
projekcie budżetu
możliwości sfinansowania
deficytu przedstawionego w
uchwale budżetowej
prawidłowości planowanej
kwoty długu
możliwość spłaty pożyczki z
budżetu państwa
informacji o przebiegu
wykonania budżetu za I półrocze
sprawozdaniu z wykonania
budżetu
wniosku komisji rewizyjnej w
sprawie nieudzielenia
absolutorium
uchwale w sprawie nieudzielenia
absolutorium
programie postępowania
naprawczego
budżet
2014 r.
negatywna
negatywna
-
budżet
2015 r.
negatywna
negatywna
negatywna
budżet
negatywna
negatywna
negatywna
-
-
pozytywna
warunkowa
pozytywna
z uwagami
negatywna
-
pozytywna
-
-
negatywna
negatywna
negatywna
negatywna
pozytywna z
zastrzeżeniem
-
pozytywna
pozytywna
-
negatywna
pozytywna
-
negatywna
negatywna
pozytywna
warunkowa
15
Uchwała Nr IX.97.S.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności części zarządzenia Nr 19/2016 Wójta Gminy Rewal z dnia 31 marca
2016 r. w sprawie zmiany budżetu Gminy Rewal
16
Uchwała Nr X.53.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2014 r.
w sprawie ustalenia budżetu Gminy Rewal na 2014 r.
Uchwała Nr IV.49.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 24 lutego 2016 r.
w sprawie ustalenia budżetu Gminy Rewal na 2016 r.
39
Opinie o projektach uchwał budżetowych na lata 2014-201617
Podstawą negatywnych opinii Składów Orzekających o przedkładanych projektach
były zarówno uchybienia formalne, jak i kwestie ściśle związane z trudną sytuacją finansową
gminy.
Wśród uchybień formalnych wystąpiły m.in.:
− niezachowanie wymogów określonych uchwałą organu stanowiącego, o której mowa
w art. 234 uofp;
− przedstawienie projektowanych wydatków w szczegółowości mniejszej niż wynikająca
z przepisu art. 236 uofp
− niezachowanie wymogu zgodności wartości wykazanych w projekcie uchwały budżetowej
i projekcie uchwały w sprawie wpf w zakresie określonym przepisem art. 229 uofp;
− niezachowanie relacji, o których mowa w art. 242-243 uofp,
− zaplanowanie rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania
kryzysowego w wysokości niższej niż wymagana przepisem art. 26 ust. 4 ustawy
o zarządzaniu kryzysowym;
− utworzenie rezerw celowych z naruszeniem przepisu art. 222 uofp, tj. na wydatki, których
szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej mógł być dokonany w okresie
opracowywania projektu uchwały budżetowej oraz w wysokości przekraczającej próg
określony wymienionym przepisem;
− wyodrębnienie planu dochodów i wydatków wydzielonych rachunków oświatowych
jednostek budżetowych przy braku uchwały organu stanowiącego, o której mowa
w art. 223 uofp.
Opiniując projekt uchwały budżetowej na 2014 r. Skład Orzekający zwrócił również
uwagę na zapisy budzące wątpliwości wobec pogarszającej się sytuacji finansowej gminy,
w tym upoważniające organ wykonawczy do lokowania wolnych środków, udzielania
poręczeń i gwarancji oraz zaciągania kredytów krótkoterminowych na sfinansowanie
przejściowego deficytu. W ocenie Składu, ewentualne wolne środki należy przeznaczać
wyłącznie na spłatę zadłużenia, a udzielenie jakichkolwiek nowych poręczeń lub gwarancji,
może spowodować zagrożenie płynności finansowej gminy. Na zwiększenie ryzyka
przedmiotowego zagrożenia wpłynąć może również zaciąganie kredytów krótkoterminowych
w związku z corocznie stosowaną przez organ wykonawczy praktyką niespłacania takich
instrumentów finansowych na koniec roku budżetowego i przekształcanie ich tym samym
w zobowiązania długoterminowe bez zgody organu stanowiącego. Podsumowując, Skład
Orzekający wskazał na konieczność podjęcia działań finansowych, które w pierwszej
17
Uchwała Nr CXXI.555.Z.2013 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
18 grudnia 2013 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym projekcie uchwały budżetowej Gminy Rewal na
2014 r.
Uchwała Nr CXXII.580.Z.2014 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
29 grudnia 2014 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym projekcie uchwały budżetowej Gminy Rewal na
2015 r.
Uchwała Nr CXVI.473.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
7 grudnia 2015 r. w sprawie opinii o projekcie uchwały budżetowej Gminy Rewal na 2016 r.
40
kolejności przywrócą gminie płynność finansową i umożliwią terminowe regulowanie
zobowiązań. Projekt budżetu powinien przybrać kształt umożliwiający wypracowanie
znacznie wyższej bieżącej nadwyżki budżetu, z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań.
Opiniując projekt uchwały budżetowej na 2015 r. Skład Orzekający zwrócił uwagę na
konieczność uwzględnienia w kwocie zadłużenia gminy wszystkich zobowiązań finansowych,
w tym również zobowiązań z tytułu umów nienazwanych o charakterze pożyczki. Dalej
wskazał, iż część wydatków majątkowych zaplanowanych w projekcie budżetu nie znajduje
uzasadnienia, szczególnie w okresie planowanej spłaty wnioskowanej pożyczki z budżetu
państwa, która byłaby w istocie tanim źródłem finansowania wydatków inwestycyjnych.
Skład Orzekający wskazał również na pilną konieczność ograniczenia wydatków bieżących,
w szczególności na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, zadania statutowe oraz
dotacje. Opiniujący odniósł się również do planowanego zaciągnięcia nowych zobowiązań
z przeznaczeniem na spłatę kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach ubiegłych wskazując,
iż planowanie dalszego zadłużania gminy jest nieracjonalne wobec braku:
− ujawnienia w księgach rachunkowych i sprawozdawczości wszystkich zobowiązań
i ustalenia ostatecznej wysokości długu,
− wieloletniej prognozy finansowej odzwierciedlającej bieżącą sytuację finansową,
− programu naprawczego zgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. takiego, którego dane będą
w zakresie części historycznej powiązane z informacjami wykazywanymi
w sprawozdaniach budżetowych i finansowych, a w części bieżącego roku z planem
budżetu,
− wprowadzenia programu oszczędnościowego w zakresie zminimalizowania wydatków
bieżących i majątkowych oraz zwiększenia dochodów.
Jako możliwe rozwiązanie trudnej sytuacji gminy, Skład Orzekający wskazał zaciągnięcie
pożyczki z budżetu państwa, przy zachowaniu niezbędnych wymogów.
Podobnie jak w poprzednim roku budżetowym, Skład Orzekający odniósł się do nadmiernych
upoważnień zastosowanych wobec organu wykonawczego.
Podsumowując, Skład Orzekający podkreślił, że organy gminy już w 2014 r. powinny były
podjąć radykalne działania związane ze spełnieniem wszystkich wymagań, aby uzyskać
pożyczkę z budżetu państwa i spłacić wszelkie niekorzystne umowy zawarte
z instytucjami spoza sektora bankowego.
Opiniując projekt uchwały budżetowej na 2016 r. Skład Orzekający wskazał, iż nie
spełnia on formalnych wymagań przewidzianych przepisami, a zaplanowana konstrukcja
merytoryczna będzie miała istotny wpływ w latach 2016-2037 na pogorszenie stopnia
niezachowania relacji zadłużenia na poziomie określonym w art. 243 uofp oraz na realną
możliwość spłaty pożyczki naprawczej z budżetu państwa, a to skutkować będzie brakiem
możliwości uchwalenia budżetów lat przyszłych. Ponadto, Skład Orzekający stwierdził, że
możliwość spłaty długu wymaga pełnej realizacji dochodów, planowanych przez gminę
w wieloletniej prognozie finansowej, jak również utrzymania zakładanego poziomu
wydatków oraz osiągnięcia zakładanych nadwyżek operacyjnych. Najistotniejszą kwestią jest
uzyskanie pożyczki z budżetu państwa, która pozwoli na spłatę wysoce kosztownych umów
41
zawartych z instytucjami finansowymi spoza sektora bankowego, bez czego gmina nie będzie
w stanie realizować obligatoryjnych zadań własnych.
Opinie o projektach uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych18
Podstawową przesłanką negatywnych opinii było niezachowanie relacji, o których
mowa w art. 242-243 uofp. Niemniej jednak każdorazowo Składy Orzekające wyrażały swoją
opinię o sytuacji finansowej gminy jaka wynikała z przedstawionych danych, podkreślając
brak możliwości realnej oceny ze względu na nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych
oraz nierzetelne ujmowanie danych w sprawozdawczości, w szczególności ukrywanie
faktycznej kwoty zadłużenia. Podkreślając prognozowane naruszenie zasad wynikających
z przepisów o finansach publicznych oraz utratę płynności finansowej gminy zagrażającą
bieżącemu, sprawnemu wykonywaniu zadań własnych, Składy wskazały na brak możliwość
planowania nowych, wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych oraz nieuzasadnione
planowanie przeznaczenia nadwyżki operacyjnej na realizację inwestycji w okresie spłaty
planowanej do zaciągnięcia pożyczki z budżetu państwa.
Opinie o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego19
Podstawą negatywnych opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego
przedstawionego w projektach uchwał budżetowych na lata 2014-2015 było naruszenie
zasad wynikających z przepisów art. 242-243 uofp. W 2016 r. Skład Orzekający, w związku
z uchwaleniem przez gminę programu postępowania naprawczego, wyraził pozytywną opinię
o możliwości sfinansowana deficytu przedstawionego w uchwalonym budżecie, pod
warunkiem otrzymania z budżetu państwa planowanej pożyczki, która ma stanowić źródło
jego sfinansowania.
Opinie o prawidłowości planowanej kwoty długu20
18
Uchwała Nr CXXI.556.Z.2013 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
18 grudnia 2013 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym projekcie uchwały Gminy Rewal o wieloletniej
prognozie finansowej na lata 2013-2038
29 grudnia 2014 r. w sprawie opinii o projekcie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy Rewal na lata
2015-2042
7 grudnia 2015 r. w sprawie opinii do projektu uchwały o wieloletniej prognozie finansowej Gminy Rewal
19
29 grudnia 2014 r. w sprawie wyrażenia opinii o możliwości sfinansowania deficytu w 2015 r. Gminy Rewal
7 grudnia 2015 r. w sprawie wyrażenia opinii o możliwości sfinansowania deficytu Gminy Rewal
Uchwała Nr CXCII.359.2016 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 8 lipca
2016 r. w sprawie wydania opinii o możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w budżecie Gminy
Rewal na 2016 rok
20
Uchwała Nr LV.289.Z.2014 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 7 lipca
2014 r. w sprawie wydania opinii o prawidłowości planowanej przez Gminę Rewal kwoty długu w latach 20142033 objętej Wieloletnią Prognozą Finansową
42
Pomimo niezachowywania relacji, o których mowa w art. 242-243 uofp, Składy
Orzekające, wydały dwie pozytywne opinie w przedmiotowym zakresie (2014 i 2016),
w związku z przystąpieniem gminy do realizacji programu postępowania naprawczego.
Opinia o możliwości spłaty pożyczki z budżetu państwa21
W 2014 r. Skład Orzekający wydał negatywną opinię w przedmiotowym zakresie
wskazując m.in., iż wynikające z podjętych uchwał przeznaczenie pożyczki na sfinansowanie
spłaty niekorzystnych finansowo dla budżetu gminy zobowiązań zaciągniętych w instytucjach
finansowych spoza sektora bankowego, nie zostało potwierdzone we wniosku o wydanie
opinii złożonym przez Wójta. Dalej Skład podniósł, że nie jest w stanie określić ile wyniosą
koszty obsługi pożyczki, gdyż uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej nie
precyzuje takiej informacji, a Wójt Gminy nie złożył żadnego wyjaśnienia do przedłożonego
wniosku. W związku z brakiem wyjaśnień, Skład nie był również w stanie potwierdzić
planowanego terminu spłaty nowego zobowiązania.
Analizując dane obrazujące sytuację finansową gminy, Skład Orzekający podkreślił, że
utrzymująca się tendencja niewielkiego wzrostu dochodów z tytułu podatków i opłat
lokalnych, przy jednoczesnym katastrofalnym zadłużeniu gminy i obciążeniu budżetów
kolejnych lat kosztami realizowanych inwestycji, wydaje się wysoce nieracjonalne. Ponadto,
dane dotyczące zadłużenia gminy są niewiarygodne w związku z nierzetelnie sporządzanymi
sprawozdaniami. Do dnia sporządzenia opinii zachodził brak zgodności w stanie informacji
wykazywanej w zakresie kredytów i pożyczek w sprawozdaniach Rb-NDS i Rb-Z.
Podsumowując, Skład Orzekający podkreślił konieczność jak najszybszego pozyskania
przez gminę pożyczki z budżetu państwa, która umożliwi spłatę niekorzystnych umów dla
finansów samorządu zawartych z instytucjami spoza sektora bankowego.
Opinie o informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze22
Wydając negatywną opinię o informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze
2014 r. Skład Orzekający wskazał na konieczność:
Uchwała Nr CLXXXII.340.2016 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
23 czerwca 2016 r. w sprawie wydania opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu gminy Rewal
21
Uchwała Nr XCIX.418.Z.2014 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
25 listopada 2014 r. w sprawie wydania opinii o możliwości spłaty przez Gminę Rewal pożyczki z budżetu
państwa
22
Uchwała Nr LXXXVI.395.Z.2014 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
1 października 2014 r. w sprawie opinii o przedłożonej przez Wójta Gminy Rewal informacji o przebiegu
wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2014 r.
Uchwała Nr XCIV.335.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
9 września 2015 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonej przez Wójta Gminy Rewal informacji o przebiegu
wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2015 r. oraz kształtowaniu się wieloletniej prognozy finansowej
Uchwała Nr CCXLII.420.2016 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
12 września 2016 r. w sprawie wydania opinii o informacji o przebiegu wykonania budżetu gminy Rewal za
pierwsze półrocze 2016 r.
43
− przywrócenie prawidłowej i rzetelnej ewidencji księgowej obrazującej rzeczywisty stan
finansów jednostki,
− niezwłoczne przywrócenie płynności finansowej, w tym również dokonanie spłaty
wszystkich jej zobowiązań wymagalnych i niewymagalnych,
− w związku z brakiem środków finansowych na podstawowe i bieżące funkcjonowanie
całkowite wstrzymanie realizacji jakichkolwiek inwestycji,
− systematyczne prowadzenie szczegółowej analizy wydatków bieżących, co pozwoli na
zabezpieczenie środków finansowych niezbędnych na wykonanie jedynie podstawowych
zadań jednostki,
− dla ochrony zdolności jednostki do wykonywania zadań publicznych całkowite
ograniczenie poziomu zadłużenia poprzez wprowadzenie zakazu zawierania przez Wójta
nowych lub aneksowania już istniejących umów zawartych z firmami spoza sektora
bankowego (każda zmiana obecnych umów jest niekorzystna finansowo dla budżetu
gminy),
oraz ocenił, iż sposób prowadzenia gospodarki finansowej gminy nie gwarantuje
w przyszłości spłaty pożyczki zaplanowanej do zaciągnięcia z budżetu państwa.
Wydając negatywną opinię o informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze
2015 r. Skład Orzekający sformułował następujące wnioski:
− zaciąganie zobowiązań dłużnych na cele bieżące prowadzi do tzw. pętli zadłużenia, co
skutkuje problemami z wypłacalnością; pożyczanie pieniędzy na zaspokajanie bieżących
potrzeb jest tożsame z tym, że w danym roku budżetowym jst wydaje zbyt dużo, co
oznacza poważne kłopoty finansowe w przyszłości; ponadto – w sytuacji finansowej gminy
– świadczy o braku dyscypliny przy realizacji przyjętego planu wydatków bieżących na
2015 r. i jest wynikiem braku jakiejkolwiek kontroli przy zaciąganiu zobowiązań w trakcie
wykonywania budżetu;
− dotychczasowe działania oszczędnościowe przyjęte w programie naprawy stanu finansów
gminy nie spowodowały żadnych wymiernych efektów finansowych, a wręcz przeciwnie –
nastąpił wzrost zadłużenia;
− nastąpiło zwiększenie długu z pozanormatywnych źródeł finansowych, które z uwagi na
zwiększenie kapitału długu (podstawy zaciągniętych zobowiązań, od sumy których
naliczane są kolejne odsetki) wywołują skutki ekonomiczne podobne do umów kredytów
i pożyczek, środki te powinny więc stanowić przychód budżetu oraz, w przypadku spłaty
kapitału, jego rozchód;
− wysokie koszty obsługi zadłużenia zmniejszają możliwość finansowania podstawowych
zadań własnych gminy, obniżając standard i jakość usług publicznych, generalnie
stanowiąc zagrożenie ich realizacji;
− zobowiązania wymagalne wobec ZUS i pracowników z tytułu świadczeń socjalnych
świadczą o braku środków finansowych na wykonywanie podstawowych i obowiązkowych
zadań własnych gminy;
44
− nie podjęto efektywnych działań w celu uzyskania pożyczki z budżetu państwa, co było
głównym założeniem programu naprawczego; priorytetowym działaniem organów gminy
powinno być przyjęcie planu naprawy finansów odpowiadającego bieżącej sytuacji,
z założeniem maksymalnej spłaty zadłużenia przy jednoczesnym wprowadzeniu
restrykcyjnych ograniczeń finansowania bieżącej działalności, maksymalizacji dochodów
bieżących (podatki i opłaty lokalne), całkowitej rezygnacji z inwestycji, pomocy budżetu
państwa w postaci niskooprocentowanej pożyczki naprawczej;
− zaangażowanie w pierwszym półroczu 84 % rocznego planu wydatków przesądza, że
gmina nie będzie w stanie w pełni wykonywać podstawowych zadań w drugim półroczu,
co spowoduje dalsze jej zadłużanie;
− wielkość spłaty zadłużenia w pierwszym półroczu 2015 r. wyniosła jedynie 1% długu,
a planowana w ustalonym przez Izbę budżecie – 10%; Rada Gminy w dniu 30 czerwca
2015 r. podjęła decyzję o zmniejszeniu spłaty długu do wysokości 3% i różnicę
9 690 000,00 zł przeznaczyła na wydatki, tym samym zachowana została relacja
wynikająca z przepisu art. 243 ustawy o finansach publicznych w 2015 r., co ewidentnie
jest zaprzeczeniem katastrofalnego stanu zadłużenia Gminy; stale podejmowane są
kolejne decyzje związane z obciążeniem hipotecznym nieruchomości gminnych.
Informacja o przebiegu wykonania budżetu gminy Rewal w I półroczu 2016 r. uzyskała
opinię pozytywną z uwagami co do rzetelności jej sporządzenia oraz z zastrzeżeniem
dotyczącym zaciągnięcia kredytu w rachunku bieżącym na cel niezgodny z przeznaczeniem
wynikającym z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 uofp.
Odnosząc się do zastrzeżenia, o którym mowa wyżej Skład Orzekający wskazał iż
w wykonanych przychodach wykazano kredyt w rachunku bieżącym w wysokości
2 184 538,70 zł. Przedmiotowe zobowiązanie zostało zaciągnięte przez Wójta Gminy
pomimo, iż uchwała Rady Gminy zawierająca upoważnienie do tej czynności została
unieważniona przez Kolegium Izby w dniu 8 stycznia br. Organ nadzoru stwierdził nieważność
uchwały wskazując m.in., iż w ogólnej kwocie długu jednostki znaczną kwotę stanowią
zobowiązania wymagalne, których powstanie świadczy o utracie płynności finansowej gminy.
Taki stan finansowy gminy nie jest nieplanowany i nie ma charakteru przejściowego,
a jedynym legalnym przeznaczeniem kredytu krótkoterminowego może być pokrycie
występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu
terytorialnego, a nie spłata zobowiązań wymagalnych z lat ubiegłych.
Skład Orzekający wskazał, iż wielkości wykazane w przedstawionej informacji
potwierdzają słuszność zarzutu postawionego przez Kolegium Izby, bowiem w I półroczu br.
gmina osiągnęła dodatni wynik budżetu, a tym samym brak jest podstaw do wykazywania
zadłużenia z tytułu kredytu zaciągniętego na sfinansowanie przejściowego deficytu.
Konstrukcja wykonanego budżetu pozwala zakładać, iż zaciągnięty kredyt przeznaczono na
sfinansowanie rozchodów z tytułu spłat rat kapitałowych zobowiązań zaciągniętych w latach
poprzednich.
Jednocześnie, dla uzupełnienia przedstawionej informacji, Skład Orzekający
poinformował, iż na rozstrzygnięcie Kolegium dotyczące uchwały Rady Gminy, o której mowa
45
wyżej, jednostka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie,
który w dniu 28 kwietnia br. skargę oddalił. W dalszej kolejności jednostka złożyła skargę
kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do czasu wydania niniejszej opinii
nie została rozpatrzona.
Opinie o sprawozdaniu z wykonania budżetu23
Skład Orzekający wyraził negatywną opinię o sprawozdaniu z wykonania budżetu
w 2014 r. ze względu na :
− niespełnienie relacji z art. 242 uofp,
− nierzetelność ksiąg rachunkowych, a w konsekwencji nierzetelność sprawozdawczości
budżetowej i finansowej, co stanowi naruszenie przepisu art. 269 uofp.
W podsumowaniu opinii Skład wskazał m.in., iż przyjęta przez Wójta Gminy procedura
zaciągania nowych zobowiązań finansowych, tj. zawieranie umów z instytucjami
finansowymi spoza sektora bankowego (poza nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego),
które spłacają zobowiązania wymagalne Gminy Rewal i tworzą dla finansów gminnych nowe
warunki spłaty, ma na celu ominięcie obowiązujących w sektorze finansów publicznych
ograniczeń w zakresie niebezpiecznego zadłużania się, które zostały uregulowane
w przepisach art. 242-243 uofp. Dalej opiniujący wskazał, iż w przedstawionej rzeczywistości
funkcjonowania organów gminy należy podjąć natychmiastowe działania skutkujące
naprawą chaosu gospodarki finansowej oraz dostosowaniem działania organu
wykonawczego do obowiązujących przepisów prawa. Rada Gminy, która wykonuje swoje
uprawnienia kontrolne i ma do dyspozycji stosowne mechanizmy służące należytemu
wypełnianiu tych kompetencji (Komisja Rewizyjna) powinna wyegzekwować od Wójta Gminy
wypełnienie ciążących na organie wykonawczym obowiązków w zakresie planowania
i wykonywania budżetu, a także przestrzegania zobowiązań składania rzetelnych,
wynikających z ksiąg rachunkowych sprawozdań w zakresie gospodarki finansowej.
Podstawą negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu w 2015 r. było:
− naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 uofp, z uwagi na
przekroczenie limitu do zaciągania kredytów i pożyczek;
− naruszenie art. 44 i art. 91 ust. 2 uofp, z uwagi na zaniechanie wykonania obowiązku
wystąpienia przez Wójta do Regionalnej Izby Obrachunkowej o wydanie opinii
o możliwości spłaty zobowiązań o charakterze kredytu lub pożyczki przed ich
zaciągnięciem;
23
Uchwała Nr LXI.226.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
3 czerwca 2015 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Rewal sprawozdaniu
z wykonania budżetu Gminy Rewal za 2014 r. wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami,
zmieniona Uchwałą Nr LXXXVIII.279.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Szczecinie z dnia 20 lipca 2015 r.
Uchwała Nr L.195.Z.2016 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 2 maja
2016 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Rewal sprawozdaniu z wykonania
budżetu za 2015 r. wraz z informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego
46
− naruszenie art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 uofp, z uwagi na dopuszczenie do powstania
zobowiązań wymagalnych;
− naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2 uofp, z uwagi na przekroczenie planowanych wydatków;
− naruszenie art. 217 ust. 2 uofp, z uwagi na sfinansowanie deficytu budżetu ze środków
subwencji otrzymanej z budżetu państwa z przeznaczeniem na wydatki kolejnego roku
budżetowego;
− naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 uofp, z uwagi na kapitalizowanie odsetek od kwoty głównej
wierzytelności;
− nieosiągnięcie efektów finansowych (zarówno w zakresie dochodów jak i wydatków)
założonych w przyjętym programie naprawczym;
− nierealne planowanie dochodów i wydatków, skutkujące zwiększeniem stopnia
niezachowania w kolejnych latach budżetowych relacji wynikającej z art. 243 uofp;
− naruszenie art. 240 a ust. 5 pkt 4 uofp, z uwagi na ponoszenie wydatków na promocję;
− stosowanie procedury omijania prawa obowiązującego jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie nadrzędnej kasowej zasady wykonania budżetu wynikającej
z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 1 uofp w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont (…)
oraz art. 4 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ;
− naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2 uofp, z uwagi na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań
dłużnych (rozchody) z naruszeniem przyjętego limitu.
W uzasadnieniu opinii Skład Orzekający wskazał na zagrożenia wynikające z dalszego
prowadzenia gospodarki finansowej gminy bez rzetelnego i faktycznie wprowadzonego
w życie programu naprawczego, który dogłębnie zrestrukturyzuje wszystkie dziedziny życia
społeczeństwa lokalnego, wprowadzi wieloletnie oszczędności finansowe przemyślane
strategicznie i zabezpieczające realizację podstawowych zadań publicznych bez dalszego
zadłużania się w instytucjach finansowych innych niż banki oraz generującego nadwyżki
budżetowe przeznaczane na spłaty dotychczasowych długów. Utrzymujący się katastrofalny
stan finansów gminy (przymusowa egzekucja komornicza z rachunków bankowych budżetu,
wzrastające zobowiązania wymagalne, kompensowanie różniących się zdarzeń
gospodarczych poza ewidencją budżetu – kasowym jego wykonaniem, tj. bez wymaganego
prawem obrotu kasowego środków pieniężnych na rachunku bankowym budżetu Gminy –
niekończące się zawieranie umów na realizowanie inwestycji, których zaistnienie nie
znajduje odzwierciedlania w ewidencji księgowej) spowoduje, że wszystkie dochody będą
przeznaczone na spłaty rat kredytów i pożyczek oraz kosztów związanych z ich obsługą,
natomiast zadania własne jednostki nie znajdą prawnie dozwolonych źródeł finansowania.
Opinia dotycząca uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium24
24
Uchwała Nr LXXX.288.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
20 lipca 2015 r. w sprawie wydania opinii dotyczącej uchwały Rady Gminy Rewal o nieudzieleniu Wójtowi
Gminy Rewal absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2014 r.
47
Skład Orzekający wydał negatywną opinię o uchwale Rady Gminy Rewal w sprawie
nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu w 2014 r. ponieważ
nie uzyskała ona bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, wymaganej
przepisami art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Opinie o programach postępowania naprawczego25
Przedmiotowe zagadnienie szczegółowo opisano w punkcie 5 niniejszego raportu.
6.3. Działalność kontrolna
W latach 2015-2016 Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie przeprowadziła
w gminie Rewal następujące kontrole doraźne gospodarki finansowej:
1) w dniach od 7 września do 30 października 2015 r. w Urzędzie Gminy w Rewalu oraz
samorządowych jednostkach budżetowych (Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej,
Zespole Szkół Sportowych w Rewalu, Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Niechorzu,
Szkolnym Schronisku Młodzieżowym Fala w Pobierowie) i samorządowej instytucji kultury
(Gminnym Ośrodku Kultury w Rewalu) – w zakresie wybranych zagadnień dotyczących
gospodarki finansowej (WK.0913.1245.35.D.2015) występujących w gminie Rewal
w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2015 r.;
2) w dniach od 11 kwietnia do 16 maja 2016 r. w zakresie wybranych zagadnień dotyczących
gospodarki finansowej gminy Rewal, rzetelności zapisów w księgach rachunkowych tej
jednostki samorządu terytorialnego oraz jej jednostek organizacyjnych, danych
prezentowanych w sprawozdaniach budżetowych i sprawozdaniach sporządzonych dla
celów statystycznych, poziomu zadłużenia oraz weryfikacji wykonania wniosków
pokontrolnych, zawartych w wystąpieniach pokontrolnych z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz
4 stycznia 2016 r., skierowanych przez Prezesa Izby do Wójta Gminy oraz kierowników
samorządowych jednostek organizacyjnych (WK.0913.1284.27.D.2016).
W wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, stwierdzono następujące
nieprawidłowości:
Urząd Gminy w Rewalu
25
Uchwała Nr XXII.120.Z.2014 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
28 marca 2014 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Gminę Rewal programie
postępowań naprawczych na lata 2014-2016
Uchwała Nr CIX.388.Z.2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
17 listopada 2015 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Gminę Rewal programie postępowania
naprawczego
Uchwała Nr CLXXVIII.336.2016 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia
20 czerwca 2016 r. w sprawie wydania opinii o programie postępowania naprawczego gminy Rewal
48
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że zadłużenie
gminy wynosiło:
− na koniec 2014 r. – 146 114 274,79 zł, tj. 270,73 % dochodów wykonanych według stanu
na koniec tego okresu sprawozdawczego,
− na dzień 30 czerwca 2015 r. – 144 517 493,41 zł, tj. 292,38 % dochodów planowanych do
wykonania na rok 2015.
W podanym okresie gmina nie posiadała płynności finansowej, a pomimo trudności z jej
zachowaniem w latach wcześniejszych – w Urzędzie Gminy nie zatrudniono audytora
wewnętrznego pomimo, że planowane wielkości budżetowe jednostki samorządu
terytorialnego zobowiązywały ją do takiego działania. Powyższe stanowiło naruszenie
art. 278 ust. 3 uofp, zgodnie z którym audyt wewnętrzny może być prowadzony przez
usługodawcę, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota
dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 000 tys. zł.
W zakresie planowania
W Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2015-2042, przyjętej uchwałą
Nr XV/70/15 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2015 r., której nieważność stwierdziło Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie uchwałą Nr XVII.170.K.2015 z dnia 22 lipca
2015 r., ustalono:
na rok 2015:
dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań, obliczony w oparciu o wielkości budżetowe
wykonane w roku 2014, w wysokości 25,64 %;
wskaźnik planowanej łącznej kwoty spłaty zobowiązań w wartości 20,95 %, zamiast –
po uwzględnieniu zobowiązań wobec instytucji finansowej innej niż bank,
przypadających do spłaty w dniu 30 września 2015 r., których termin zapłaty zmieniono
umowami z dnia 31 stycznia 2015 r. – w wysokości 119,59 % (przekroczenie
dopuszczalnego wskaźnika o 93,95 %);
na rok 2017:
dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań, obliczony w oparciu o wielkości budżetowe
wykonane w roku 2014, w wysokości 5,64 %,
wskaźnik planowanej łącznej kwoty spłaty zobowiązań w wartości 22,46 %, zamiast
w wysokości 64,80 % (przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika o 59,16 %).
Ustalenie ww. wskaźników bez uwzględnienia wielkości zobowiązań podlegających
spłacie w terminach wynikających z dokumentów, będących w dyspozycji jednostki, świadczy
o braku realistyczności Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy na lata 2015-2042
wymaganej art. 226 ust. 1 uofp.
W zakresie gospodarki finansowej, mieniem komunalnych i sprawozdawczości
Pomimo przystąpienia do programu postępowania naprawczego, na realizację zadań
niebędących obligatoryjnymi oraz nienależącymi do zadań własnych, w roku 2014 oraz
I półroczu 2015 r. Gmina zaciągnęła zobowiązania o łącznej wartości 60 448,23 zł oraz
poniosła wydatki w podanym zakresie odpowiednio w kwotach 241 992,80 zł i 113 720,00 zł,
49
czym naruszono art. 240a ust. 5 uofp w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446)26.
Na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu roku 2014 r. w banku Gmina
zaciągnęła zobowiązanie do wysokości 2 500 000,00 zł. Do końca wskazanego roku
budżetowego – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 89 ust. 2 uofp – nie zostało
spłacone zobowiązanie w kwocie 2 464 773,31 zł.
W latach 2013-2015 obsługę kasową, polegającą na prowadzeniu rachunków
bankowych dla jednostki samorządu terytorialnego oraz związanych z tym rozliczeń,
prowadził Bank Spółdzielczy w Gryficach Oddział w Rewalu. We wskazanym banku,
w prowadzonym dla niej rachunku bieżącym, w latach 2013 i 2015 na finansowanie
bieżących potrzeb budżetu Gmina zaciągnęła kredyty krótkoterminowe do wysokości
2 500 000,00 zł, na które poniosła wydatki w kwocie przekraczającej 14 000 euro w roku
2013 oraz 30 000 euro w roku 2015. Wymienione czynności objęte katalogiem usług
świadczonych w ramach obsługi bankowej budżetu jednostki samorządu terytorialnego były
wykonywane przez bank, który nie został wybrany na zasadach określonych w przepisach
o zamówieniach publicznych, co było niezgodne z art. 264 ust. 1 uofp.
W roku 2014 oraz w I półroczu 2015 r. gmina zawarła umowy o restrukturyzację
zobowiązań o wartościach odpowiednio 66 973 631,86 zł i 68 295 820,68 zł, którymi cenę za
wskazane usługi finansowe określono odpowiednio na kwoty: 12 572 060,94 zł
i 15 481 391,46 zł, tj. w wysokościach znacznie przekraczających w złotych równowartość
30 000 euro. Udzielenie zamówień na ww. usługi nastąpiło z pominięciem przepisów
o zamówieniach publicznych, czym naruszono art. 44 ust. 4 uofp. Ponadto przed zawarciem
ww. umów wywołujących ekonomiczne skutki podobne do umowy kredytu lub pożyczki, na
podstawie których zaciągnięte zostały zobowiązania na spłatę wcześniej zaciągniętych
zobowiązań dłużnych, Wójt nie wykonał obowiązku wystąpienia do regionalnej izby
obrachunkowej w celu uzyskania opinii o możliwości spłaty ww. zobowiązań, co było
sprzeczne z art. 91 ust. 2 uofp.
Z powodu braku środków finansowych w ustalonych terminach nie dokonano spłat
zaciągniętych kredytów, a kolejnymi umowami wprowadzono zmiany w harmonogramach
spłat ww. zobowiązań oraz – wbrew zakazowi, wynikającemu z art. 92 ust. 1 pkt 2 uofp –
dopuszczono do kapitalizacji odsetek wymagalnych i karnych należnych wierzycielowi, i tak:
− ugodą z dnia 26 listopada 2013 r. skonsolidowano zobowiązania gminy wobec banku,
wynikające z 7 umów na łączną kwotę 13 253 803,05 zł (12 810 682,87 zł kapitał główny
+ odsetki wymagalne i karne 443 120,18 zł);
− na podstawie aneksu nr 1 z dnia 8 kwietnia 2013 r. bank przejął zobowiązania gminy
w wysokości ogółem 1 801 915,63 zł (1 645 175,11 zł kapitał główny + odsetki
110 534,48 zł).
Ponadto, w księgach rachunkowych jednostki nie dokonano zmiany wynikającej
z konsolidacji w jedną siedmiu ww. wierzytelności banku, do czego doszło na podstawie
26
dalej: uosg
50
ugody z dnia 26 listopada 2013 r. Powyższe było niezgodne z zasadą prowadzenia ewidencji
analitycznej do konta 134 według umów kredytowych, określoną obowiązującą w Urzędzie
Gminy polityką rachunkowości, wprowadzoną do stosowania zarządzeniem Nr 15/2014
Wójta z dnia 11 stycznia 2014 r.
Wskutek utraty płynności finansowej, w terminach miesięcznych począwszy
od 31 stycznia do 30 czerwca 2015 r., wyznaczonych porozumieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r.
o spłacie wymagalnych wierzytelności w kwocie 32 964 061,27 zł, jednostka nie wykonała
obowiązku zapłaty ww. zobowiązań dłużnych wobec banku, czym naruszono art. 44 ust. 3
pkt 3 uofp. Ponadto wskazanym porozumieniem dopuszczono do skapitalizowania odsetek
w wysokości 643 553,40 zł, co było niezgodne z art. 92 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
W 2014 r. na podstawie zawartego ze spółką prawa handlowego porozumienia
o przejęciu przez gminę budynku na działce nr 620, położonej w Niechorzu za cenę
128 965,71 zł – bez zabezpieczenia w budżecie środków na ich zapłatę oraz bez ujęcia tych
zobowiązań w wieloletniej prognozie finansowej – zaciągnięto zobowiązania obciążające
jednostkę płatne w ratach:
− I w wysokości 28 965,71 zł do dnia 31 lipca 2014 r.,
− II w wysokości 50 000,00 zł do dnia 31 sierpnia 2014 r. (zobowiązanie zapłacono dopiero
w roku 2015),
− III w wysokości 50 000,00 zł do dnia 30 września 2014 r. (zobowiązanie zapłacono dopiero
w roku 2015).
Zaciągnięcie ww. zobowiązań niemających pokrycia w ustalonych w uchwale budżetowej
kwotach wydatków oraz bez upoważnienia w tym zakresie organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego było niezgodne z art. 60 ust. 2 pkt 1 uosg. Ponadto wydatki
poniesione na zapłatę ww. zobowiązań – wbrew zasadom określonym rozporządzeniem
Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów,
wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych
(Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.)27 – jako wydatki bieżące sklasyfikowano w § 4300 –
Zakup usług pozostałych, zamiast w § 6060 – Zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych.
Na realizację zadania inwestycyjnego pn. Nadmorska Kolejka Wąskotorowa
(rozdz. 60004):
− w 2014 r. poniesiono wydatki w łącznej kwocie 7 802 297,93 zł, wskutek czego ich limit
przewidziany w uchwale budżetowej w wysokości 900 000,00 zł (§ 6050) został
przekroczony o kwotę 6 902 297,93 zł;
− bez zabezpieczenia środków finansowych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego
w dniach od 21 kwietnia do 25 maja 2015 r. zaciągnięto zobowiązania w łącznej kwocie
347 324,78 zł, w tym w wysokości 117 324,78 zł na realizację „małej architektury” oraz
w wartości 230 000,00 zł na „Zagospodarowanie terenów zielonych przy budynkach
dworcowych w Gminie Rewal”;
27
dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków (…)
51
− bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej w okresie od 30 stycznia
do 15 maja 2015 r. poniesiono wydatki w łącznej kwocie 551 695,44 zł
(§ 6050 – 543 571,86 zł i § 6057 – 8 123, 58 zł);
− w okresie od 18 sierpnia do 9 września 2015 r., na podstawie 4 umów, jednostka
zaciągnęła zobowiązania w łącznej kwocie 568 067,51 zł, wskutek czego limit wydatków
na realizację ww. zadania, według stanu na dzień 30 września 2015 r., został przekroczony
o kwotę 486 264,06 zł.
Zaciągnięcie ww. zobowiązań oraz poniesienie wydatków niemających pokrycia w ustalonych
w uchwale budżetowej kwotach wydatków stanowiło naruszenie odpowiednio art. 60 ust. 2
pkt 1 uosg oraz art. 254 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ust. 1 pkt 2 uofp.
W związku z ciągłym brakiem środków finansowych nieterminowo regulowano
zobowiązania publiczno-prawne:
− wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej
dla gmin w latach 2014 i 2015 w kwotach odpowiednio: 1 602 856,86 zł i 885 210,80 zł
wraz z odsetkami w wysokościach odpowiednio: 162 871,64 zł i 79 750,26 zł dokonane
zostały w drodze egzekucji administracyjnej z rachunku bankowego jednostki; do końca
września 2015 r. nie odprowadzono podlegających wpłacie do budżetu państwa
należności za maj i czerwiec 2015 r. w łącznej kwocie 442 605,40 zł, czym naruszono
art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198)28;
− zobowiązania z tytułu zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń wypłaconych
pracownikom Urzędu Gminy w latach 2014 i 2015 w kwotach odpowiednio: 429 152,60 zł
i 258 733,00 zł odprowadzono z opóźnieniem w 2014 r. od 1 do 99 dni i w 2015 r. od 2 do
24 dni po terminie, określonym art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.)29; wskutek
powyższego z budżetu jednostki poniesiono wydatki na zapłatę odsetek za zwłokę
w wysokościach: 1 580,00 zł w roku 2014 oraz 377,00 zł w roku 2015;
− zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń wypłaconych
pracownikom Urzędu Gminy w 2014 r. w łącznej kwocie 1 331 015,60 zł odprowadzono
z opóźnieniem wynoszącym od 6 do 203 dni, a w roku 2015 w kwocie 907 020,55 zł
z opóźnieniem od 3 do 44 dni po terminie, określonym art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205,
poz. 1585 ze zm.)30; wskutek powyższego z budżetu jednostki poniesiono wydatki na
zapłatę odsetek za zwłokę w wysokościach: 8 687,22 zł w roku 2014 oraz 2 311,00 zł
w I półroczu 2015.
Nieprzestrzeganie obowiązku dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi
poszczególnych ich rodzajów stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 uofp.
28
dalej: ustawa o dochodach
dalej: ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych
30
dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych
29
52
Z powodu braku środków finansowych w badanym okresie nie przestrzegano
obowiązku, wynikającego z art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp, polegającego na dokonywaniu
wydatków w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Z tytułu zwłoki w regulowaniu zobowiązań za nabyte usługi, dostawy i roboty budowlane
w okresie od lipca 2012 r. do grudnia 2014 r. Gmina poniosła wydatki na odsetki karne
w łącznej kwocie 314 282,05 zł.
Wskutek zaniechania wykonania czynności sprawdzających, wymaganych art. 272
pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r.
poz. 613, z późn. zm.)31, polegających na weryfikacji danych zawartych w deklaracji na
podatek od nieruchomości, złożonej przez podatnika (nr indeksu 221-10220593775615031)
nie stwierdzono, że pomimo nieprowadzenia przez ww. odpłatnej statutowej działalności
pożytku publicznego podatnik wykazywał powierzchnię użytkową 527 m2 budynków zajętych
na prowadzenie tego rodzaju działalności.
W wyniku ustaleń kontroli podatnika wezwano do złożenia korekty deklaracji podatkowych,
a przypis jego zobowiązania podatkowego na rok 2015 zwiększono o 7 721,00 zł.
Jednocześnie dokonano również korekty przypisu za lata 2011-2014 na łączną kwotę
28 589,00 zł. Należny podatek wraz z odsetkami w łącznej kwocie 42 310,00 zł podatnik
wniósł na rachunek bankowy jednostki w październiku 2015 r.
Z naruszeniem obowiązujących przepisów w badanym okresie dokonano potrąceń
z wierzytelności zobowiązanych:
− w dniu 10 kwietnia 2015 r. dokonano potrącenia podatkowych należności gminy
z wierzytelności spółki komunalnej „Wodociągi Rewal”, która nie powstała z tytułu
zamówień wykonanych przez ww. podmiot na podstawie umowy zawartej w trybie
przepisów o zamówieniach publicznych i dotyczyła zapłaty przez ww. spółkę za Urząd
Gminy jego zobowiązania w łącznej kwocie 262 040,31 zł za energię elektryczną zużytą
w 2013 r., czym naruszono art. 64 § 2 w zw. z art. 65 § 2 Ordynacji podatkowej;
− bez wydania postanowienia, o którym jest mowa odpowiednio: w art. 64 § 5 pkt 2 w zw.
z art. 65 § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 62 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 2 uofp
w badanym okresie z wymagalnych wierzytelności spółki komunalnej „Wodociągi Rewal”
za usługi wywozu odpadów komunalnych potrącono należne Gminie podatkowe
zobowiązania ww. podmiotu w łącznej kwocie 530 855,98 zł;
− na podstawie trójstronnego porozumienia kompensacyjnego z dnia 3 lipca 2015 r.
z niepodatkowych należności budżetu gminy za nieruchomość sprzedaną na rzecz osób
fizycznych dokonano potrącenia zobowiązania spółki „Wodociągi Rewal” w wysokości
123 192,89 zł za paliwo dostarczone tej spółce przez podmiot, będący własnością
nabywcy nieruchomości komunalnej, czym naruszono określone art. 62 ust. 2 w zw.
z art. 63 ust. 2 uofp zasady dokonywania potrąceń wzajemnych, bezspornych
i wymagalnych wierzytelności zobowiązanego z tytułu zamówień wykonanych przez niego
na podstawie umów zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, pod
31
dalej: Ordynacja podatkowa
53
warunkiem, że potrącenie to jest dokonywane przez tego zobowiązanego i z tej
wierzytelności.
W 2014 r. z należności budżetowych z tytułu sprzedaży nieruchomości gminnych, położonych
w obrębie Niechorze i oznaczonych w ewidencji Nr 619 i Nr 620 – na wniosek nabywcy tych
nieruchomości – dokonano również potrącenia wymagalnych zobowiązań gminy
w wysokości 570 000,00 zł wobec ww. osoby fizycznej za objętą ugodą wierzytelność
zobowiązanego.
Z uwagi na permanentny brak środków finansowych na rachunku bankowym
jednostki, wartości wygasłych zobowiązań potrąconych z wierzytelności zobowiązanych nie
wpłacono na rachunek bankowy gminy, co było niezgodne odpowiednio z art. 64 § 7 w zw.
z art. 65 § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 62 ust. 7 w zw. z art. 63 ust. 2 uofp. Jednocześnie
wskazane operacje bezgotówkowych rozliczeń zobowiązań Gminy z wierzytelnościami
zobowiązanych objęto ewidencją w księgach rachunkowych Urzędu Gminy na koncie
130 Rachunek bieżący jednostki (Ma), czym naruszono obowiązującą zasadę dokonywania
zapisów na ww. urządzeniu księgowym wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych,
w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką i bankiem,
określoną Planem kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów
budżetowych, stanowiącym załącznik Nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu
państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych,
samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz
państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, z późn. zm.)32. Przyjęta metoda, pomimo braku kasowo
zrealizowanych wydatków wskazywała na ich poniesienie, co zostało zaprezentowane
w sporządzonych za poszczególne okresy sprawozdawcze własnych jednostkowych Rb-28S
sprawozdaniach z wykonania planu wydatków budżetowych, obejmujących swym zakresem
zarówno urząd będący jednostką budżetową, jak i organ jednostki samorządu terytorialnego.
Wskutek powyższego ww. sprawozdania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 9 ust. 1
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości
budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015)33, zostały sporządzone nierzetelnie i nieprawidłowo
pod względem merytorycznym.
Na podstawie oświadczenia gminy z dnia 13 stycznia 2014 r. o przekazie świadczenia
przysługującego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu ceny nabycia nieruchomości
gminnej, położonej w obrębie Pobierowo i oznaczonej w ewidencji Nr 435/10 – jej nabywca
dokonał częściowej spłaty zobowiązania gminy w kwocie 223 000,00 zł, za nabyte przez
jednostkę samorządu terytorialnego w 2009 r. prawo wieczystego użytkowania
nieruchomości Nr 206/6, położonej w obrębie Pobierowo wraz z prawem własności
posadowionych na tej działce budynków. Ww. operację, pomimo braku kasowego jej
wykonania, pod datą 15 stycznia 2014 r. ujęto w księgach rachunkowych jednostki
32
33
dalej: rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r.
dalej: rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej
54
(240 Pozostałe rozrachunki – Wn i 130 Rachunek bieżący jednostki – Ma) jako wydatek
poniesiony z rachunku bankowego gminy, co było niezgodne z obowiązującą jednostkę
zasadą dokonywania zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie dokumentów
bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką
i bankiem, określoną planem kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów
budżetowych, stanowiącym załącznik Nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości (…). Przyjęta metoda, pomimo braku kasowo zrealizowanych wydatków
wskazywała na ich poniesienie, co zostało zaprezentowane w sporządzonym za stosowny
okres sprawozdawczy własnym jednostkowym Rb-28S sprawozdaniu z wykonania planu
wydatków budżetowych, obejmującym swym zakresem zarówno urząd będący jednostką
budżetową, jak i organ jednostki samorządu terytorialnego. Wskutek powyższego ww.
sprawozdanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie
sprawozdawczości budżetowej, zostało sporządzone nierzetelnie i nieprawidłowo pod
względem merytorycznym.
Z powodu braku płynności finansowej jednostki, na podstawie umowy przekazu
z dnia 13 października 2015 r., nabywcy nieruchomości położonej w obrębie Niechorze
i w ewidencji oznaczonej Nr 911/39 zapłacili zobowiązanie dłużne Gminy wobec banku
w kwocie 1 201 000,00 zł. Powyższe potwierdza brak możliwości regulowania przez
jednostkę zobowiązań dłużnych z zachowaniem obowiązującej Gminę podstawowej zasady
kasowego wykonania budżetu i dokonywaniu tego rodzaju operacji przy pomocy wydatków
poniesionych z jej rachunku bankowego, określonej § 5 rozporządzenia w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r.
W latach 2012-2014 Wójt nie wykorzystał przysługującego mu urlopu
wypoczynkowego w wymiarze odpowiednio: 26, 26 i 24 dni (łącznie 76 dni), co było
niezgodne z art. 161 i art. 168 w związku z art. 152 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.
Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 poz. 1502 z późn. zm.). Z tytułu niewykorzystania urlopu
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2015 r. ww. wypłacono ekwiwalent
pieniężny w wysokości 43 363,40 zł brutto (za 31 dni).
W latach 2014-2015 nie przestrzegano zasad gospodarowania środkami Zakładowego
Funduszu Świadczeń Socjalnych. Odpis:
− wynikający z korekty odpisu za rok 2013 w wysokości 361,00 zł przekazano na rachunek
bankowy Funduszu w dniu 16 stycznia 2014 r., zamiast w grudniu 2013 r.,
− należny do odprowadzenia w terminie do dnia 31 maja 2014 r. w wysokości co najmniej
54 808,92 zł (równowartość 75% rocznego odpisu w wartości 73 078,56 zł) przekazano na
rachunek bankowy Funduszu w kwocie 16 000,00 zł, zaś pozostałą kwotę odpisu,
tj. 57 078,56 zł – w grudniu 2014 r., zamiast w terminie do dnia 30 września 2014 r.,
− do dnia 30 czerwca 2015 r. na rachunek bankowy Funduszu nie przekazano żadnych
środków finansowych; należny odpis roczny wynosił 77 362,72 zł, z czego
do odprowadzenia w terminie do dnia 31 maja 2015 r. przypadała kwota 58 022,04 zł,
55
czym naruszono art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu
świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800)34 – pkt a-c w zw. z § 1 rozporządzenia
Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania
przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń
socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349 z późn. zm.).
Wskutek błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w 2014 r.
jako dochód gminy przyjęto wadium w kwocie 200 000,00 zł, w dniu 9 grudnia 2014 r.
wniesione przez jednego z uczestników przetargu, zorganizowanego w celu zbycia
nieruchomości położonej w Niechorzu, w ewidencji oznaczonej Nr 911/39 i na podstawie
aktu notarialnego sprzedanej przez jednostkę samorządu terytorialnego dopiero w dniu
29 października 2015 r., czym naruszono art. 5 ust. 2 pkt 8 uofp w zw. z art. 4 ustawy
o dochodach. Ponadto, wprowadzenie do ksiąg rachunkowych 2014 r. wpłaconego wadium
jako dochodu osiągniętego ze sprzedaży majątku świadczy o ich nierzetelności, wymaganej
art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U.
z 2016 r. poz. 1047)35 oraz o naruszeniu, określonej § 5 rozporządzenia w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., kasowej zasady wykonania budżetu,
której istota polega na ujmowaniu wyłącznie zrealizowanych wpływów i wydatków
dokonanych na bankowym rachunku budżetu. Wskutek zastosowania ww. metody środkami
pochodzącymi z wadium sfinansowano deficyt budżetu gminy (na dzień 31 grudnia 2014 r.
wynoszący 2 464 773,31 zł), co było niezgodne z art. 217 ust. 2 uofp, który tego rodzaju
wpływów nie wymienia jako dopuszczalne źródło sfinansowania deficytu budżetu jednostki
samorządu terytorialnego.
Z tytułu nabycia w dniu 25 czerwca 2009 r. prawa wieczystego użytkowania działki
Nr 206/6 oraz prawa własności posadowionych na tej działce budynków, według stanu na
dzień 31 grudnia 2013 r. wobec zbywcy ww. nieruchomości gmina posiadała zobowiązania
wymagalne w wysokości 2 534 290,09 zł, których nie wykazano w sprawozdaniu Rb-28S
z wykonania planu wydatków budżetowych, co było niezgodne § 9 ust. 2 rozporządzenia
w sprawie sprawozdawczości budżetowej.
Na realizację zadań bieżących związanych z oczyszczaniem miast i wsi (rozdz. 90003),
objętych ewidencją w § 4300 – Zakup usług pozostałych:
− w 2014 r.:
zaciągnięto zobowiązania, których wartość według stanu na dzień 31 grudnia wynosiła
6 097 540,18 zł i o kwotę 4 057 183,18 zł przekroczyła limit na realizację ww. zadań,
ustalony uchwałą budżetową jednostki (2 040 357,00 zł), co było niezgodne z art. 60
ust. 2 pkt 1 uosg;
poniesiono wydatki w kwocie 3 742 788,19 zł (183,44 % planu), wskutek czego ich limit
określony w budżecie jednostki został przekroczony o kwotę 1 702 431,19 zł, czym
naruszono art. 254 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ust. 1 pkt 2 uofp;
34
35
dalej: ustawa o ZFŚS
dalej: ustawa o rachunkowości
56
− według stanu na koniec II kwartału 2015 r. zobowiązania wymagalne wynosiły
3 869 213,10 zł, a na ich zapłatę w budżecie jednostki nie zabezpieczono środków
finansowych, zaciągnięte zobowiązania i poniesione wydatki wynosiły ogółem
3 929 612,35 zł, co stanowiło 122,80 % rocznych wydatków przewidzianych na realizację
tego zadania w budżecie jednostki.
Wydatki poniesione:
− w roku 2014 na gospodarkę odpadami ujęto w rozdziale 90003 Oczyszczanie miast i wsi,
zamiast w rozdziale 90002 Gospodarka odpadami,
− w roku 2015 na oczyszczanie terenu gminy ujęto w rozdziale 90002 Gospodarka
odpadami, zamiast w rozdziale 90003 Oczyszczanie miast i wsi,
czym naruszono zasady klasyfikowania tego rodzaju wydatków, określone rozporządzeniem
w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków (…) i spowodowało wykazanie
nierzetelnych danych w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych
za lata 2014 i 2015.
W 2014 r. z naruszeniem obowiązujących przepisów dokonano sprzedaży
nieruchomości, położonych w Niechorzu, oznaczonych w ewidencji nr 619 i nr 620,
zabudowanych budynkiem ośrodka wczasowego:
− w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia w formie przetargu ograniczonego
z dnia 27 czerwca 2014 r. cenę nieruchomości określono na kwotę 120 000,00 zł, zamiast
ustalić ją w wynikającej z operatów szacunkowych wartości 818 100,00 zł, co było
niezgodne z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.);
− ogłoszenie o I przetargu z ceną wywoławczą 820 000,00 zł podano do publicznej
wiadomości w dniu 22 lipca 2014 r. tj. przed upływem, zamiast nie wcześniej niż 6 tygodni
po wywieszeniu wykazu (27 czerwca 2014 r.), czym naruszono art. 38 ust. 2 ww. ustawy;
− II przetarg z ceną nieruchomości obniżoną do 410 000,00 zł ogłoszono w dniu
2 października 2014 r. tj. w siódmym dniu po negatywnym rozstrzygnięciu I przetargu
(26 września 2014 r.), zamiast nie wcześniej niż po 30 dniach od zamknięcia tego
przetargu, co było niezgodne z art. 39 ust. 1 ww. ustawy;
− pomimo, że cena wywoławcza nieruchomości przekraczała 100 000 euro, w podanym do
publicznej wiadomości ogłoszeniu z dnia 2 października 2014 r. termin II przetargu
wyznaczono na dzień 7 listopada 2014 r., zamiast nie wcześniej niż na dzień 3 grudnia
2014 r., czym naruszono zasady ogłaszania przetargów na sprzedaż tego rodzaju
nieruchomości, określone § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września
2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie
nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 z późn. zm.).
Z powodu niezachowania należytej staranności w sprawozdaniach Rb-NDS
o nadwyżce/ deficycie jednostki samorządu terytorialnego wykazano dane o przychodach
z tytułu kredytów i pożyczek oraz rozchodach na spłaty tych zobowiązań niezgodnie z danymi
wynikającymi z ewidencji księgowej:
57
ROK 2014
PRZYCHODY
ROZCHODY
wg sprawozdania
Rb – NDS
wg ewidencji
księgowej
8 474 751,39 zł
1 116 846,60 zł
4 945 720,55 zł
4 439 220,28 zł
różnica
3 529 030,84 zł
-3 322 373,68 zł
ROK 2015
PRZYCHODY
0,00 zł
4 260 195,07 zł
-4 260 195,07 zł
ROZCHODY
1 580 978,63 zł
3 911 292,88 zł
-2 330 314,25 zł
co było niezgodne z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.
W zakresie rachunkowości
Wskutek braku staranności w wykonywaniu obowiązków pracowniczych do ksiąg
rachunkowych jednostki roku 2014, w dniach 26 sierpnia i 3 września 2015 r., wprowadzono
odpowiednio 6 829 oraz 793 operacji dotyczących grudnia 2014 r. Powyższe świadczy
o zaniechaniu wykonania obowiązku ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych jednostki
samorządu terytorialnego na ostatni dzień 2014 r., polegającego na nieodwracalnym
wyłączeniu – w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. – możliwości dokonywania w nich
zapisów, co było niezgodne z art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy o rachunkowości w zw.
z art. 270 ust. 4 uofp.
Z powodu nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w okresie
od 2 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. na konto księgowe 130 Rachunek bankowy
jednostki:
− w roku 2014 na podstawie dowodów oznaczonych symbolami:
FR wprowadzono 272 operacje o łącznej wartości – 599,10 zł (Wn) i 634 959,37 zł (Ma),
NOT wprowadzono 341 operacji o łącznej wartości 2 153 177,36 zł (Wn)
i 2 129 010,98 zł (Ma),
PK wprowadzono 1 139 operacji o łącznej wartości – 5 773 733,50 zł (Wn)
i – 13 075 617,32 zł (Ma),
PP wprowadzono 133 operacje o łącznej wartości 131 566,54 zł (Wn) i 149 610,59 zł
(Ma),
− w I półroczu 2015 r. na podstawie dowodów oznaczonych symbolami:
NOT wprowadzono 199 operacji o łącznej wartości 783 280,98 zł (Wn) i 790 900,98 zł
(Ma),
PK wprowadzono 500 operacji o łącznej wartości – 700 846,97 zł (Wn)
i – 1 006 650,74 zł (Ma),
pomimo, że nie miały one odzwierciedlenia na wyciągach bankowych, co było niezgodne
z przyjętą w Urzędzie Gminy zasadą funkcjonowania ww. urządzenia księgowego, według
której na koncie 130 zapisy są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych,
w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem.
Ponadto w podanym zakresie naruszono również, określoną § 5 rozporządzenia w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., zasadę kasowego wykonania budżetu
58
jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z którą operacje dotyczące dochodów gminy
i jej wydatków ujmuje się w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych
w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych
na bankowym rachunku budżetu oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków
budżetowych jednostek budżetowych.
Z powodu niezachowania należytej staranności w badanym okresie dowodom
księgowym nie nadawano numerów identyfikacyjnych, odpowiadających zapisom
w dzienniku, wskutek czego niemożliwym było jednoznaczne powiązanie tych zapisów ze
sprawdzonymi, zatwierdzonymi i wprowadzonymi do ksiąg rachunkowych dowodami
księgowymi, czym naruszono art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości.
Wskutek błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w badanym okresie:
− dla rozrachunków ujmowanych w księgach rachunkowych na kontach 225 Rozrachunki
z budżetami, 229 Pozostałe rozrachunki publicznoprawne oraz 240 Pozostałe rozrachunki
nie prowadzono ewidencji zobowiązań wymagalnych, co uniemożliwiło sprawdzenie
danych wykazanych w badanym okresie przez jednostkę w sprawozdaniach w zakresie
należności i zobowiązań wymagalnych;
− w ewidencji zobowiązań wymagalnych, prowadzonej do konta 201 Rozrachunki
z odbiorcami i dostawcami, nie ujęto zobowiązań, których termin płatności minął według
stanu na dzień:
31 grudnia 2014 r. w łącznej kwocie 194 443,02 zł,
30 czerwca 2015 r. o wartości ogółem 77 665,17 zł,
czym naruszono art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o rachunkowości w zw. z § 16 ust. 1
rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r. i art. 40 ust. 1
uofp.
W badanym okresie ewidencję zobowiązań z tytułu umów wywołujących
ekonomiczne skutki podobne do umów pożyczek prowadzono na koncie 134 Kredyty
bankowe, zamiast na koncie 260 Zobowiązania finansowe, co było niezgodne
z obowiązującymi w jednostce zasadami ewidencji tego rodzaju zdarzeń, określonymi
zarządzeniem Nr 15/2014 Wójta z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie wprowadzenia zasad
(polityki) rachunkowości w Urzędzie Gminy.
W wyniku ustaleń kontroli, pod datą 30 października 2015 r., w księgach rachunkowych
Urzędu Gminy założono urządzenia księgowe dla konta 260-Zobowiązania finansowe, na
których ujęto zobowiązania z ww. tytułów.
Do ksiąg rachunkowych założonych na rok 2014 wprowadzono konta analityczne do
konta 134 Kredyty bankowe ze stanami początkowymi (po stronie Ma):
− 035 M.W. Trade – Kredyt nr 150/2014 o wartości 6 369 900,72 zł,
− 039 M.W. Trade – Aneks Nr 1 do poroz. 158/2013 o wartości 1 765 242,76 zł,
59
− 040 M.W. Trade – Aneks Nr 2 do poroz. 157/2013 o wartości 948 964,00 zł,
pomimo, że ww. zobowiązania zaciągnięto dopiero w dniu 25 lipca 2014 r., co świadczy
o braku rzetelności tych ksiąg i było niezgodne z art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy
o rachunkowości. Ponadto w badanym okresie na koncie 134 041 ewidencją objęto również
koszty prowizji i odsetek w kwotach: 1 084 435,55 zł według stanu na dzień 31 grudnia
2014r., a na dzień 30 czerwca 2015r. – 1 181 185,55 zł od zawartych w podanym okresie
z instytucjami finansowymi innymi niż banki umów o restrukturyzację zadłużenia gminy.
Ewidencja kosztów z tytułu ww. prowizji powinna być prowadzona na odpowiednim koncie
zespołu 7 Przychody i koszty ich uzyskania, zgodnie z przyjętymi w jednostce zasadami
(polityką) rachunkowości, wprowadzoną do stosowania zarządzeniem Nr 15/2014 Wójta
z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie wprowadzenia zasad (polityki) rachunkowości w Urzędzie
Gminy.
W wyniku ustaleń kontroli, pod datą 30 października 2015 r. z konta 134 wyksięgowano
prowizje od zawartych umów oraz do ww. urządzenia księgowego założono konta
analityczne dla aktualnie obowiązujących umów.
Z powodu niezachowania należytej staranności w 2014 r. ewidencję księgową
środków finansowych Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych prowadzono w Urzędzie
Gminy na koncie 135 02 niezgodnie z operacjami, wynikającymi z wyciągów bankowych
rachunku służącego do ich przechowywania, i tak:
− nie przestrzegano obowiązku ewidencjonowania wszystkich operacji pieniężnych na
rachunku Funduszu (wpływów i wydatków), czym naruszono zasadą dokonywania
zapisów na tym koncie zgodnie z danymi wynikającymi z dowodów bankowych, określoną
zarządzeniem Nr 15/2014 Wójta z dnia 11 stycznia 2014 r. w sprawie zasad (polityki)
rachunkowości w Urzędzie Gminy;
− ewidencję na wskazanym urządzeniu księgowym zawężono wyłącznie do operacji
związanych z wpłatami i wypłatami dotyczącymi funkcjonowania Funduszu, a sposób
prowadzenia tej ewidencji spowodował, że stan środków finansowych objętych ewidencją
na ww. koncie księgowym przyjmował wartości ujemne, i tak:
− pod datą 17 stycznia 2014 r. dokonano wypłat 53 świadczeń socjalnych na kwotę
ogółem 45 282,00 zł, pomimo że stan środków na rachunku bankowym Funduszu
w podanym terminie wynosił jedynie 2 036,89 zł,
− pod datą 16 lutego 2014 r. dokonano wypłat 26 świadczeń socjalnych na kwotę
26 074,00 zł, wskutek czego saldo konta księgowego przyjęło wartość minus
53 319,11 zł,
− na koniec roku 2014 r. stan środków Funduszu według ewidencji prowadzonej
na koncie 135 wynosił minus 47 538,63 zł, podczas gdy na rachunku bankowym tego
Funduszu znajdowały się środki pieniężne w kwocie 265 391,40 zł,
co świadczy o braku rzetelności ksiąg rachunkowych, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1
ustawy o rachunkowości.
Ponadto – wbrew zasadom funkcjonowania wyodrębnionego rachunku bankowego
Funduszu, na którym zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o ZFŚS, zgromadzone środki finansowe
60
nie podlegają egzekucji, z wyjątkiem przypadków, gdy egzekucja jest prowadzona w związku
ze zobowiązaniami Funduszu – w badanym okresie ww. rachunek bankowy służył
do gromadzenia, a następnie wydatkowania środków na zadania bieżące gminy, zamiast
wyłącznie na działalność socjalną. Środki finansowe:
− w wysokości 30 000,00 zł w dniu 15 stycznia 2014 r. otrzymane przez gminę od spółki
„Wodociągi Rewal” w tym samym dniu zostały przekazane na rachunek bankowy
Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z przeznaczeniem na wypłaty zasiłków w łącznej
kwocie 22 700,00 zł i stypendiów w wysokości ogółem 1 340,28 zł;
− w kwocie 420 924,52 zł w dniu 17 stycznia 2014 r. przekazane z rachunku bankowego
pn. „rewitalizacja kolei”:
w wysokości 400 000,00 zł w dniu 20 stycznia 2014 r. posłużyły do zasilenia rachunku
bankowego pn. „Środki specjalne inne” w celu dokonania zwrotów wpłaconych
wcześniej wadiów przez uczestników przetargów na zakup nieruchomości,
w kwocie 28 754,12 zł dnia 21 stycznia 2014 r. przeznaczono na zapłatę raty
leasingowej za samochód zakupiony dla Zakładu Zieleni.
Łącznie w 2014 r. przez rachunek bankowy Funduszu jako „mylne operacje księgowe”
przepłynęły środki finansowe w kwotach: wpływy (Wn) 851 205,96 zł i wydatki (Ma)
538 275,93 zł.
Kanalizacja deszczowa nabyta przez gminę w dniu 31 stycznia 2014 r. za cenę
191 995,39 zł nie została objęta ewidencją środków trwałych jednostki samorządu
terytorialnego, czym naruszono obowiązek wynikający z art. 16 lit. d ust. 2 ustawy z dnia
15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851
z późn. zm.).
Według danych wynikających z prowadzonych w Urzędzie Gminy ksiąg rachunkowych
na funkcjonowanie Nadmorskiej Kolei Wąskotorowej w terminie do końca I półrocza 2015 r.
gmina poniosła nakłady w łącznej kwocie 46 029 325,84 zł, które zostały objęte ewidencją na
kontach:
− na koncie 080 Środki trwałe w budowie (inwestycje) „Kolej” – 43 931 653,60 zł,
− na koncie 080 „Kolej modernizacja taboru kolejowego” – 2 097 672,24 zł
Ww. majątek co najmniej od 2014 r. eksploatowany (dzierżawiony) przez spółkę komunalną
„Nadmorska Kolej Wąskotorowa” do dnia zakończenia kontroli nadal figurował w księgach
rachunkowych jednostki jako niezakończona inwestycja gminna, co świadczy o braku
rzetelności ksiąg rachunkowych i zaniechaniu wykonania na koniec 2014 r. obowiązku
wyceny tych aktywów, czym naruszono art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2
ustawy o rachunkowości.
Wskazane nieprawidłowości wraz wnioskami pokontrolnymi przedstawione zostały
w piśmie Prezesa Izby z dnia 30 grudnia 2015 r., skierowanym do Wójta oraz do wiadomości
– do Przewodniczącej Rady Gminy Rewal.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rewalu:
W zakresie gospodarki finansowej i sprawozdawczości
61
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki od
wypłaconych wynagrodzeń składki należne:
w 2014 r. na ubezpieczenia społeczne za luty-listopad w wysokości ogółem 87 684,67 zł,
na ubezpieczenia zdrowotne za kwiecień-maj i sierpień-listopad w łącznej kwocie
11 118,11 zł oraz Fundusz Pracy za kwiecień w kwocie 521,53 zł zostały opłacone od 4 do
112 dni po obowiązującym terminie płatności,
w 2015 r. na ubezpieczenia społeczne za styczeń-kwiecień w łącznej kwocie
22 443,29 zł, na ubezpieczenia zdrowotne za styczeń (w części) w wysokości 231,91 zł
oraz na Fundusz Pracy za kwiecień w kwocie 521,53 zł zostały opłacone od 7 do 50 dni
po obowiązującym terminie płatności, określonym art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zaniechanie wykonania w ustawowych terminach obowiązku opłacenia składek na
ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy od wynagrodzeń wypłaconych
w Ośrodku stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 uofp.
Z powodu nie wykonania obowiązku przekazania z budżetu gminy środków
finansowych w wysokości niezbędnej dla zapewnienia możliwości realizacji zadań bieżących
GOPS odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w wysokości 8 589,19 zł (75 %)
w terminie do dnia 31 maja 2015 r. należny do odprowadzenia, na wyodrębniony rachunek
bankowy Funduszu przekazano w dniu 28 lipca 2015 r., czym naruszono art. 6 ust. 2 ustawy
o ZFŚS.
W wyniku pomyłki w sprawozdaniach sporządzonych według stanu na koniec roku
2014:
− Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej,
z dnia 30 stycznia 2015 r., zobowiązania w łącznej kwocie 38 727,61 zł, w tym podlegające
wykazaniu:
w rozdz. 85219, § 4010 w kwocie 22 084,50 zł,
w rozdz. 85228, § 4110 w kwocie 1 154,04 zł
powstałe w roku bieżącym (podlegające wykazaniu w kolumnie 9) wykazano
jako zobowiązania powstałe w latach ubiegłych (kolumna 8);
− Rb-Z o stanie zobowiązań wymagalnych według tytułów dłużnych oraz poręczeń
i gwarancji pozostałe zobowiązania wymagalne ogółem (wiersz E.4.2) wykazano w kwocie
38 727,61 zł, w tym wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości
19 119,78 zł, zamiast w wartościach odpowiednio 19 607,83 zł i 0 zł,
co było sprzeczne z obowiązkiem sporządzania tych sprawozdań rzetelnie i prawidłowo pod
względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, określonym odpowiednio: § 9 ust. 1
rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia
62
Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów
publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773)36.
Obowiązującymi w jednostce zasadami (polityką) rachunkowości, wprowadzonymi do
stosowania zarządzeniem Nr 1/2011 Kierownika Ośrodka z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie
zatwierdzenia zakresu dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) prowadzenia
rachunkowości w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, po zmianie zarządzeniem
Nr 11/2012 Kierownika Ośrodka z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie zmian w zakładowym
planie kont w Ośrodku nie wskazano wersji oprogramowania wykorzystywanego w jednostce
przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz daty rozpoczęcia jego eksploatacji, co było
niezgodne z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o rachunkowości.
W wyniku ustaleń kontroli, zarządzeniem Nr 6/2015 Kierownika Ośrodka z dnia 25 września
2015 r. dokonano stosownych zmian w zasadach (polityce) rachunkowości jednostki,
wprowadzając do nich informacje o programach komputerowych wykorzystywanych przy
prowadzeniu ksiąg rachunkowych ze wskazaniem dat rozpoczęcia ich eksploatacji.
Obowiązującym w Ośrodku w badanym okresie zakładowym planem kont, nie
przewidziano utworzenia urządzeń księgowych, niezbędnych do ustalenia istniejących na
koniec poszczególnych okresów kwartalnych zobowiązań wymagalnych, co było sprzeczne
z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r.,
według którego zakładowy plan kont powinien zapewniać możliwość sporządzenia
sprawozdań finansowych, sprawozdań budżetowych lub innych sprawozdań określonych
w odrębnych przepisach.
Wskutek niezachowania należytej staranności w księgach rachunkowych jednostki
w badanym okresie funkcjonowały konta księgowe: 080 – Inwestycje, 101 – Kasa, 101 – Kasa
FŚS, 131 – Rachunek środków specjalnych, 137 – Rachunek Środków pomocowych, 139 –
Zaliczka alimentacyjna, 490 – Rozliczenia kosztów, 640 – Rozliczenia międzyokresowe
kosztów i 810 – Dotacje, których utworzenia nie przewidywały zasady (polityka)
rachunkowości, wprowadzona do stosowania zarządzeniem Nr 1/2011 Kierownika Ośrodka
z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia zakresu dokumentacji opisującej przyjęte
zasady (politykę) prowadzenia rachunkowości (…), po zmianie zarządzeniem Nr 11/2012
Kierownika Ośrodka z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie zmian w zakładowym planie kont
w Ośrodku.
Z powodu przeoczenia do ksiąg rachunkowych Ośrodka nie wprowadzono przypisów
zobowiązań tej jednostki na lata 2014 i 2015 za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
wynikających z deklaracji złożonych w Urzędzie Gminy, czym naruszono art. 20 ust. 1 ustawy
o rachunkowości, według którego do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy
wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie
sprawozdawczym.
36
dalej: rozporządzenie w sprawie sprawozdań w zakresie operacji finansowych
63
w piśmie Prezesa Izby z dnia 4 stycznia 2016 r., skierowanym do Kierownika Ośrodka oraz do
wiadomości – do Wójta Gminy Rewal.
Zespół Szkół Sportowych w Rewalu:
Operacje polegające na odprowadzeniu składek na ubezpieczenia społeczne,
zdrowotne i Fundusz Pracy od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole Szkół, należnych za
styczeń-wrzesień 2014 r. w łącznej kwocie 596 155,92 zł opłacone poprzez egzekucję tych
zaległości w drodze komorniczego zajęcia rachunku bankowego Urzędu Gminy w księgach
rachunkowych Zespołu Szkół ujęto na koncie 130-Rachunek bieżący jednostki i 229-Pozostałe
rozrachunki publicznoprawne, zamiast w oparciu o informacje uzyskane z Urzędu Gminy
poprzez dokonanie stosownych zapisów korygujących wartości ww. zobowiązań na kontach:
229-Pozostałe rozrachunki publicznoprawne (z odpowiednią analityką) oraz 405Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia. Przyjęty sposób ewidencji wskazanych operacji
był sprzeczny z zasadą funkcjonowania konta 130, określoną rozporządzeniem w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., według której zapisy na koncie 130Rachunek bieżący jednostki dokonywane są na podstawie dokumentów bankowych,
w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem.
Ponadto w podanym zakresie naruszono również, określoną § 5 ww. rozporządzenia zasadę
kasowego wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z którą operacje
dotyczące zarówno dochodów gminy jak i jej wydatków ujmuje się w księgach rachunkowych
na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów
i wydatków dokonanych na bankowym rachunku budżetu oraz rachunkach bieżących
dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych (…). Wprowadzenie do ksiąg
rachunkowych 2014 r. zapisów nie odzwierciedlających stanu rzeczywistego świadczyło
o braku ich rzetelności, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o rachunkowości.
Z powodu zaniechania przekazania z budżetu gminy środków finansowych
w wysokości niezbędnej dla zapewnienia możliwości realizacji przez Zespół Szkół jego
bieżących zadań zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń należne za
marzec 2014 r. (część w kwocie 24 841,00 zł) oraz styczeń i marzec 2015 r. w łącznej
wysokości 39 357,00 zł odprowadzono do urzędu skarbowego ze zwłoką wynoszącą od 3 do
20 dni, czym naruszono art. 44 ust. 2 uofp w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych.
Wskutek braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki nie
wykonano obowiązku opłacenia w pełnej wysokości składek ZUS od wynagrodzeń
wypłaconych w Zespole Szkół za styczeń-wrzesień 2014 r. Wymienione zobowiązania
w łącznej kwocie 596 155,92 zł, w tym:
− na ubezpieczenie społeczne należne za: styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec
(w części), lipiec, sierpień i wrzesień (w części) w łącznej wysokości 487 149,40 zł,
− na ubezpieczenie zdrowotne należnych za miesiące: styczeń, luty, marzec (w części),
kwiecień, maj, czerwiec (w części) i lipca w łącznej wysokości 91 239,74 zł,
64
− na Fundusz Pracy należnych za miesiące: styczeń, luty, marzec (w części), kwiecień
(w części), maj, lipiec (w części) i sierpień w łącznej wysokości 17 766,78 zł
zostały opłacone poprzez egzekucję ww. zaległości w drodze komorniczego zajęcia rachunku
bankowego Urzędu Gminy. W wyniku powyższego ze środków publicznych w okresie od
10 lipca do 9 października 2014 r. zapłacone zostały odsetki w wysokości 11 036,90 zł.
Do dnia 12 sierpnia 2015 r. na rachunek zakładu ubezpieczeń społecznych jednostka nie
odprowadziła również należnych składek:
− na ubezpieczenia społeczne (w całości lub części) za wrzesień-grudzień 2014 r.
w wysokości ogółem 136 066,74 zł oraz za styczeń-sierpień 2015 r. w łącznej kwocie
398 014,32 zł;
− na ubezpieczenia zdrowotne za sierpień-grudzień 2014 r. w wysokości ogółem
40 933,66 zł oraz za styczeń-sierpień 2015 r. w łącznej kwocie 111 289,46 zł;
− na Fundusz Pracy za październik-grudzień 2014 r. w wysokości ogółem 12 247,64 zł oraz
za styczeń-sierpień 2015 r. w łącznej kwocie 29 765,77 zł.
W trakcie kontroli wymienione zaległości egzekwowane były w drodze komorniczego zajęcia
rachunku bankowego Urzędu Gminy. Zaniechanie wykonania w ustawowych terminach
obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy
należnych od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole Szkół stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2
uofp w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z powodu braku środków finansowych w terminie do dnia 31 maja lat 2014 i 2015 na
wyodrębniony rachunek bankowy Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie
odprowadzono należnych odpisów w wysokościach odpowiednio: 116 68,25 zł i 99 966,00 zł.
Do dnia 30 września lat 2014 i 2015 na rachunek bankowy Funduszu przekazano środki
finansowe w kwotach odpowiednio 27 658,36 zł i 40 400,00 zł, tj. 17,86 % i 30%, zamiast
100% należnych odpisów, czym naruszono art. 6 ust. 2 ustawy o ZFŚS.
Wskutek pomyłki w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych
samorządowej jednostki budżetowej w okresie od początku roku do dnia 30 czerwca 2015 r.,
sporządzonym w dniu 10 lipca 2015 r., powstałe w roku bieżącym zobowiązania wymagalne
(kolumna 9) z tytułu wydatków osobowych niezaliczonych do wynagrodzeń (801-801103020) wykazano w kwocie 1 763,14 zł, zamiast w wynikającej z ewidencji księgowej (konta:
229-02 i 229-03) wartości 6 640,42 zł (różnica 4 877,28 zł), co było sprzeczne z § 9 ust. 2
rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, według którego dane
w sprawozdaniach budżetowych wykazuje się w kwotach wynikających z ewidencji
księgowej.
Nierzetelnie wykazano dane w jednostkowych Rb-Z sprawozdaniach o stanie
zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji jednostki. Według stanu na
koniec:
− IV kwartału 2014 r. wykazano zobowiązania wymagalne:
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1) wobec przedsiębiorstw niefinansowych
(kolumna 12) w łącznej kwocie 75 555,94 zł, zamiast w wysokości 76 364,97 zł (różnica
809,03 zł);
65
pozostałe (wiersz E.4.2) w łącznej kwocie 633 346,20 zł, zamiast w wartości
707 347,72 zł (różnica 74 001,52 zł), w tym:
z tytułu zaległości w opłaceniu składek ZUS (kolumna 8) w kwocie 514 549,50 zł,
zamiast w wysokości 595 824,39 zł (różnica 81 274,89 zł),
wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w kwocie 118 796,70 zł, zamiast
w wysokości 111 523,33 zł (różnica 7 273,37 zł);
− II kwartału 2015 r. pozostałe zobowiązania wymagalne (wiersz E.4.2) powstałe z tytułu
zaległości w opłaceniu składek ZUS (kolumna 8) w wysokości 625 506,14 zł, zamiast
w wartości 732 949,86 zł (różnica 107 443 72 zł);
− III kwartału 2015 r. pozostałe zobowiązania wymagalne (wiersz E.4.2) wykazano w łącznej
kwocie 841 754,08 zł, zamiast w wartości 858 314,64 zł (różnica 16 560,56 zł), w tym:
z tytułu zaległości w opłaceniu składek ZUS (kolumna 8) w wysokości 768 452,58 zł,
zamiast w wartości 798 748,64 zł (różnica 30 296,06 zł),
wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości 73 301,50 zł, zamiast w
wartości 59 566,00 zł (różnica 13 735,50 zł),
co było sprzeczne z obowiązkiem sporządzania tego rodzaju sprawozdań rzetelnie
i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, wynikającym z § 10
ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprawozdań w zakresie operacji finansowych.
Wskutek niezachowania należytej staranności dokumentacja opisująca zasady
(politykę) rachunkowości, wprowadzona do stosowania zarządzeniem Nr 1/2008 Dyrektora
Zespołu Szkół z dnia 20 listopada 2008 r. i obowiązująca w jednostce w okresie objętym
kontrolą:
− nie określała opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur
lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów
i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod
zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a także wersji
oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, czym naruszono art. 10 ust. 1 pkt 3
lit. c ustawy o rachunkowości,
− nie przewidywała faktycznie utworzonych w księgach rachunkowych jednostki
następujących urządzeń księgowych, na których obroty w 2014 r. wyniosły:
konto 014 ,,zbiory biblioteczne” – obroty 13 045,42 zł,
konto 310 ,,Materiały” – obroty 126 843,67 zł,
konto 402 ,,Zakup usług” – obroty 110 296,63 zł,
konto 404 ,,Wynagrodzenia osobowe” – obroty 2 134 875,31 zł,
konto 405 ,,Wynagrodzenia bezosobowe” – obroty 622 685,73 zł,
konto 409 ,,Koszty pozostałe” – obroty 201 015,59 zł,
konto 700 – nie posiada nazwy – obroty 251 770,44 zł.
Funkcjonowanie ww. urządzeń księgowych, na których zaewidencjonowano ww. obroty
w łącznej wysokości 3 460 532,79 zł nastąpiło z naruszeniem zasad określonych zakładowym
planem kont, wprowadzonych zarządzeniem Nr 1/2008 Dyrektora Zespołu Szkół z dnia
66
20 listopada 2008 r. w sprawie zatwierdzenia zakresu dokumentacji opisującej przyjęte
zasady (politykę) prowadzenia rachunkowości.
Obowiązującym w Zespole Szkół zakładowym planem kont, wprowadzonym
do stosowania zarządzeniem Nr 1/2008 Dyrektora tej jednostki z dnia 20 listopada 2008 r.
w sprawie zatwierdzenia zakresu dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę)
prowadzenia rachunkowości nie przewidziano utworzenia urządzeń księgowych,
niezbędnych do ustalenia istniejących na koniec poszczególnych okresów kwartalnych
zobowiązań wymagalnych, co było sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów
kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych
jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020)37, uchylonym z dniem
31 lipca 2010 r., a następnie – § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości (…) z 2010 r., według których zakładowy plan kont powinien zapewniać
możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych, sprawozdań budżetowych lub innych
sprawozdań określonych w odrębnych przepisach.
Z powodu niezachowania należytej staranności wymaganej przy prowadzeniu ksiąg
rachunkowych w badanym okresie nie wprowadzono do nich przypisów:
− należnych jednostce dochodów z tytułu wydawanych w przedszkolu posiłków oraz opłat
wnoszonych przez rodziców dzieci za ich pobyt w przedszkolu w wysokości 102 064,03 zł,
− zobowiązań jednostki za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej wysokości
21 960,00 zł oraz z tytułu środków podlegających przekazaniu na wyodrębniony rachunek
bankowy zakładowego funduszu świadczeń socjalnych w wysokości 265 176,00 zł,
czym naruszono art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, według którego do ksiąg
rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde
zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Powyższe świadczyło o braku
rzetelności ksiąg rachunkowych jednostki, wymaganej art. art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ww.
ustawy.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 4 stycznia 2016 r., skierowanym do Dyrektora Zespołu Szkół
oraz do wiadomości – do Wójta Gminy Rewal.
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki opłacenie
od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole składek ZUS należnych za styczeń-lipiec 2014 r.:
− na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 272 146,54 zł,
− zdrowotnych w wysokości ogółem 56 268,02 zł,
− na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 14 739,68 zł
nastąpiło w trybie egzekucji komorniczej z rachunku bankowego Urzędu Gminy.
37
dalej: rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2006 r.
67
Do dnia 30 września 2015 r. nie opłacono należnych od wynagrodzeń wypłaconych
w Zespole składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie
373 478,00 zł, w tym:
− na ubezpieczenia społeczne za:
październik (w części) – grudzień 2014 r. w wysokości ogółem 79 501,99 zł,
styczeń (w części) – sierpień 2015 r. w łącznej kwocie 227 382,70 zł;
− na ubezpieczenia zdrowotne za:
sierpień-wrzesień, grudzień 2014 r. w wysokości ogółem 20 693,44 zł,
za marzec-kwiecień i czerwiec 2015 r. w łącznej kwocie 27 316,29 zł;
− na Fundusz Pracy za:
sierpień-wrzesień, listopad-grudzień 2014 r. w wysokości ogółem 7 596,68 zł,
styczeń, kwiecień-sierpień 2015 r. w łącznej kwocie 10 986,90 zł.
Zaniechanie opłacenia ww. zobowiązań w obowiązujących terminach stanowiło naruszenie
art. 44 ust. 2 uofp w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,
według których jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie
z przepisami dotyczącymi ich poszczególnych rodzajów, a ustawowy termin odprowadzenia
należnych składek został ustalony do 5 dnia następnego miesiąca po wypłacie wynagrodzeń.
Wskutek braku rzetelności w prezentowaniu danych w jednostkowym sprawozdaniu:
− Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za okres od początku roku do dnia
30 czerwca 2015 r., sporządzonym w dniu 9 lipca 2015 r.:
zobowiązania wymagalne powstałe w roku bieżącym wykazano:
w dz. 801, rozdz. 80101, § 4010 w kwocie 97 889,41 zł, zamiast w wynikającej
z ewidencji księgowej (konta 229-02 i 229-04) wartości 47 889 41 zł (różnica
50 000,00 zł),
z ewidencji księgowej (konto 229-01) wartości 74 207,94 zł (różnica 50 000,00 zł),
z ewidencji księgowej (konta 229-02 i 229-04) wartości 2 607,01 zł (różnica
254,68 zł);
zobowiązania wymagalne powstałe w latach ubiegłych wykazano:
60 000,00 zł),
4 329,04 zł),
68
w dz. 801, rozdz. 8104, § 4120 w kwocie 857,34 zł, zamiast w wynikającej
z ewidencji księgowej (konto 229-03) wartości 1 300,56 zł (różnica 443,22 zł),
czym naruszono obowiązek wykazania w tego rodzaju sprawozdaniu danych wynikających
z ewidencji księgowej, określony § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości
budżetowej;
− Rb-Z o stanie zobowiązań wymagalnych według tytułów dłużnych oraz poręczeń
i gwarancji jednostki według stanu na koniec IV kwartału 2014 r. pozostałe zobowiązania
wymagalne (wiersz E.4.2) wobec ZUS (kolumna 8) wykazano w kwocie 354 802,18 zł,
zamiast w wartości ogółem 342 110,78 zł (różnica 12 691,40 zł), co było sprzeczne
z obowiązkiem sporządzania tego rodzaju sprawozdań rzetelnie i prawidłowo
pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, wynikającym z § 10 ust. 4
rozporządzenia w sprawie sprawozdań w zakresie operacji finansowych.
W wyniku ustaleń kontroli, w dniu 24 października 2015 r., sporządzono korektę
sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki za okres
od początku roku do dnia 30 czerwca 2015 r., którą dnia 26 października 2015 r. złożono do
Urzędu Gminy.
Obowiązująca w Zespole dokumentacja, opisująca przyjęte w jednostce zasady
(politykę) rachunkowości, wprowadzona do stosowania zarządzeniem Nr 4/2007 jej
Dyrektora z dnia 6 listopada 2007 r., po zmianie zarządzeniem Nr 24/2014/2015 z dnia
17 lutego 2015 r., nie zawierała wskazania wersji oprogramowania komputerowego
służącego do prowadzenia w jednostce ksiąg rachunkowych w badanym okresie oraz daty
rozpoczęcia jego eksploatacji, co świadczy o zaniechaniu obowiązku aktualizacji
tej dokumentacji i było niezgodne z art. 10 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy
o rachunkowości.
W wyniku ustaleń kontroli, aneksem nr 1 do zarządzenia Nr 24/2014/2015 z dnia 17 lutego
2015 r., wprowadzono zapisy określające wersję oprogramowania komputerowego
służącego do prowadzenia ksiąg rachunkowych w jednostce oraz datę rozpoczęcia jego
eksploatacji.
Obowiązującym w Zespole zakładowym planem kont nie przewidziano utworzenia
urządzeń księgowych, niezbędnych do ustalenia istniejących zobowiązań wymagalnych na
koniec poszczególnych okresów kwartalnych roku 2014, co było niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 5
rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2006 r., uchylonym
z dniem 31 lipca 2010 r., a następnie – z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., według których zakładowy plan kont
powinien zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych, sprawozdań
budżetowych lub innych sprawozdań określonych w odrębnych przepisach.
Pomimo braku stosownych zapisów w procedurach wewnętrznych jednostki
począwszy od 2015 r. do jej ksiąg rachunkowych wprowadzono urządzenia księgowe
niezbędne do ewidencji zobowiązań wymagalnych.
69
Z powodu niezachowania obowiązujących zasad ewidencjonowania zdarzeń operacje
odprowadzenia od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole składek należnych za styczeń-lipiec
2014 r. na ubezpieczenia społeczne (272 146,54 zł), zdrowotne (56 268,02 zł) oraz Fundusz
Pracy (14 739,68 zł), opłaconych w trybie egzekucji komorniczej z rachunku bankowego
Urzędu Gminy, objęto ewidencją księgową na koncie 130-Rachunek bieżący jednostki (Ma)
oraz 229-Pozostałe rozrachunki publicznoprawne (Wn), zamiast w oparciu o informacje
uzyskane z Urzędu Gminy poprzez dokonanie stosownych zapisów korygujących wartości
ww. zobowiązań na kontach: 229-Pozostałe rozrachunki publicznoprawne (z odpowiednią
analityką) oraz 405-Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia. Przyjęty sposób ewidencji
wskazanych operacji był sprzeczny z zasadą funkcjonowania konta 130, określoną
rozporządzeniem w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., według której
zapisy na koncie 130-Rachunek bieżący jednostki dokonywane są na podstawie dokumentów
bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką
a bankiem. Ponadto w podanym zakresie naruszono również, określoną § 5 ww.
rozporządzenia zasadę kasowego wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
zgodnie z którą operacje dotyczące zarówno dochodów Gminy jak i jej wydatków ujmuje się
w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo)
zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowym rachunku budżetu oraz
rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych (…).
Wprowadzenie do ksiąg rachunkowych 2014 r. zapisów nie odzwierciedlających stanu
rzeczywistego świadczyło również o braku ich rzetelności, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw.
z ust. 1 ustawy o rachunkowości.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 4 stycznia 2016 r., skierowanym do Dyrektora Zespołu oraz do
Szkolne Schronisko Młodzieżowe Fala w Pobierowie
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki:
− należne od wynagrodzeń wypłaconych w Schronisku zaliczki na podatek dochodowy:
za marzec 2014 r. w wysokości 1 796,00 zł,
za styczeń i kwiecień 2015 r. w łącznej wysokości 3 307,00 zł
odprowadzono do Urzędu Skarbowego ze zwłoką wynoszącą od 1 do 33 dni
po ustawowym terminie płatności, określonym art. 38 ust.1 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych,
− od wypłaconych wynagrodzeń podlegające przekazaniu do Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych składki na:
ubezpieczenie społeczne w wysokości ogółem 59 327,99 zł należne:
za styczeń-maj i październik-grudzień 2014 r. (łącznie 34 745,33 zł),
za styczeń-czerwiec 2015 r. (razem 24 582,66 zł)
opłacono ze zwłoką wynoszącą odpowiednio od 1 do 70 dni w 2014 r. oraz od 1 do 48
dni w roku 2015,
70
ubezpieczenie zdrowotne w wysokości ogółem 13 715,94 zł należne:
za styczeń-maj i listopad-grudzień 2014 r. (łącznie 7 648,62 zł),
za styczeń-czerwiec 2015 r. (razem 6 067,32 zł w 2015 r.)
dni w roku 2015,
Fundusz Pracy w wysokości ogółem 2 400,14 zł należne:
za styczeń, marzec, kwiecień i maj 2014 r. (łącznie 1 405,81 zł),
za styczeń-kwiecień 2015 r. (razem 994,33 zł)
dni w roku 2015,
w stosunku do terminu płatności, określonego art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych.
art. 44 ust. 2 uofp, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych dokonują
wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi ich poszczególnych rodzajów.
Wskutek braku rzetelności w prezentowaniu danych w jednostkowym sprawozdaniu:
− Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za okres od początku roku do dnia
30 czerwca 2015 r. (korekta nr 1 z dnia 22 lipca 2015 r.) zobowiązania wymagalne ogółem
wykazano:
w dz. 854, rozdz. 85417, § 4170 w kwocie 839,82 zł, zamiast w wynikającej z ewidencji
księgowej (konta: 225, 225/1, 229/2) wartości 439,82 zł (różnica 400,00 zł),
w dz. 854, rozdz. 85417, § 4260 w kwocie 548 88 zł, zamiast w wynikającej z ewidencji
księgowej (konto 201-020-02) wartości 948 88 zł (różnica 400,00 zł),
czym naruszono obowiązek wykazywania w tym sprawozdaniu danych wynikających
z ewidencji księgowej, określony § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości
budżetowej;
− Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji według
stanu na koniec IV kwartału 2014 r., sporządzonym dnia 18 lutego 2015 r., jako
wymagalne wykazano niewymagalne zobowiązania jednostki wobec gospodarstw
domowych (kolumna 13) w kwocie 13 266,15 zł, co miało wpływ na wartość ogółem
pozostałych zobowiązań wymagalnych wykazanych w łącznej kwocie 20 297,95 zł (wiersz
E.4.2), zamiast w wielkości 7 031,80 zł (różnica 13 266,15 zł). Powyższe było sprzeczne
z obowiązkiem sporządzania tego rodzaju sprawozdań rzetelnie i prawidłowo pod
względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, wynikającym z § 10 ust. 4
rozporządzenia w sprawie sprawozdań w zakresie operacji finansowych.
Wskutek niezachowania należytej staranności dokumentacja opisująca zasady
(politykę) rachunkowości, wprowadzona do stosowania zarządzeniem Nr 1/01/2009
Dyrektora z dnia 13 stycznia 2009 r. i obowiązująca w jednostce w okresie objętym kontrolą
nie przewidywała stosowania funkcjonujących w księgach rachunkowych kont kosztowych:
71
− 402-Usługi obce, na którym księgowano m.in. koszty opłat za gospodarowanie odpadami
komunalnymi (łącznie 4 732,28 zł),
− 405-Składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, na którym ewidencjonowano koszty
składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy (za okres od stycznia
2014 r. do sierpnia 2015 r. ogółem 82 890,53 zł),
co świadczy o braku aktualizacji ww. dokumentacji i było niezgodne z art. 10 ust. 2 ustawy
o rachunkowości.
Obowiązującym w Schronisku zakładowym planem kont, wprowadzonym do
stosowania zarządzeniem Nr 1/01/2009 Dyrektora Schroniska z dnia 13 stycznia 2009 r. nie
przewidziano utworzenia urządzeń księgowych, niezbędnych do ustalenia istniejących na
koniec poszczególnych okresów kwartalnych zobowiązań wymagalnych, czym naruszono
§ 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2006 r.,
uchylonym z dniem 31 lipca 2010 r., a następnie – § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości (…) z 2010 r., zgodnie z którymi zakładowy plan kont
powinien zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych, sprawozdań
budżetowych lub innych sprawozdań określonych w odrębnych przepisach.
Do ksiąg rachunkowych Schroniska na lata 2014 i 2015 jednorazowo
nie wprowadzono zobowiązań w kwotach: 4 772,00 zł i 5 079,84 zł, wynikających z deklaracji
na odbiór odpadów z zajętych nieruchomości, złożonych w Urzędzie Gminy odpowiednio
w dniach 5 stycznia 2014 r. i 16 stycznia 2015 r. Powyższe zaniechanie stanowiło naruszenie
art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu
sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło
w tym okresie sprawozdawczym i świadczyło o braku rzetelności zapisów dokonanych w tych
księgach, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ww. ustawy.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 4 stycznia 2016 r., skierowanym do Dyrektora Schroniska oraz
do wiadomości – do Wójta Gminy Rewal.
Gminny Ośrodek Kultury w Rewalu
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym Ośrodka:
− należne od wynagrodzeń wypłaconych przez samorządową instytucję kultury zaliczki na
podatek dochodowy:
za marzec, maj i październik 2014 r. w łącznej kwocie 10 341,00 zł odprowadzono do
urzędu skarbowego ze zwłoką wynoszącą od 3 do 16 dni,
za styczeń-kwiecień 2015 r. w łącznej kwocie 10 198,00 zł odprowadzono do urzędu
skarbowego ze zwłoką wynoszącą od 3 do 11 dni,
w stosunku do terminu wyznaczonego art. 38 ust.1 ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych;
− nie zostały opłacone składki od wynagrodzeń wypłaconych w Ośrodku:
do dnia 30 września 2015 r. za styczeń-kwiecień oraz lipiec-grudzień 2014 r., w tym:
na ubezpieczenia społeczne w wysokości ogółem 77 819,74 zł,
72
na ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 26 898,74 zł,
na Fundusz Pracy w wysokości ogółem 5 685,77 zł;
do dnia 30 czerwca 2015 r. za styczeń-maj 2015 r.:
na ubezpieczenia społeczne w wysokości ogółem 47 656,55 zł,
na ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 13 317,53 zł,
na Fundusz Pracy w wysokości ogółem 2 853,91 zł,
czym naruszono art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;
− do dnia 30 września 2015 r. nie opłacono zobowiązania w łącznej kwocie 4 880,00 zł za
gospodarowanie odpadami komunalnymi w roku 2014, co było sprzeczne z § 1 ust. 1
uchwały Nr XXXVII/295/13 Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie terminu,
częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
według którego ww. opłata wnoszona jest co miesiąc, do 10 dnia każdego miesiąca
kalendarzowego, po którym powstało zobowiązanie.
Zaniechanie wykonania w ustalonych terminach obowiązku zapłaty ww. zobowiązań
stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, według którego jednostki
sektora finansów publicznych, w tym samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie
odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, dokonują wydatków zgodnie
z przepisami dotyczącymi poszczególnych ich rodzajów.
W jednostkowych Rb-Z sprawozdaniach o stanie zobowiązań wymagalnych
oraz poręczeń i gwarancji samorządowej instytucji kultury według stanu na koniec:
− IV kwartału 2014 r., sporządzonym w dniu 6 lutego 2015 r., wymagalne zobowiązania
wykazano:
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1) w łącznej kwocie 3 367,36 zł, zamiast
w wartości 7 066,39 zł (różnica 3 699,03 zł), w tym:
z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (kolumna 7) w wysokości
0 zł, zamiast w wartości 4 880,00 zł,
wobec przedsiębiorstw niefinansowych (kolumna 12) w kwocie 2 367,36 zł, zamiast
w wartości 2 186,39 zł (różnica 180,97 zł),
wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w łącznej wysokości 1 000,00 zł,
zamiast w wartości 0 zł;
z tytułu zaległości wobec ZUS (kolumna 8) w kwocie 175 175,92 zł,
zamiast w wartości 193 829,58 zł (różnica 18 653,66 zł)
wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości 14 363,19 zł, zamiast
w kwocie 0 zł;
− II kwartału 2015 r., sporządzonym w dniu 10 lipca 2015 r., wymagalne zobowiązania
wykazano:
73
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1), w tym wobec przedsiębiorstw
niefinansowych (kolumna 12) w łącznej kwocie 2 975,54 zł, zamiast w wartości
2 237,44 zł (różnica 738,10 zł),
z tytułu zaległości wobec ZUS (kolumna 8) w
zamiast w wartości 271 222,80 zł (różnica 19 059,10 zł),
kwocie
252 163,70 zł,
wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości 16 082,25 zł, zamiast
w kwocie 0 zł;
− III kwartału 2015 r., sporządzonym w dniu 9 października 2015 r., wymagalne
zobowiązania wykazano:
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1), w tym wobec przedsiębiorstw
niefinansowych (kolumna 12) w łącznej kwocie 2 184,12 zł, zamiast w wartości
2 834,13 zł (różnica 650,01 zł),
pozostałe (wiersz E.4.2), w tym z tytułu zaległości wobec ZUS (kolumna 8) w kwocie
278 632,43 zł, zamiast w wysokości 238 314,09 zł (różnica 40 318,34 zł),
i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, wynikającym z § 10
Do ksiąg rachunkowych Ośrodka w 2014 r. nie wprowadzono zobowiązań w łącznej
kwocie 4 880,00 zł, wynikających ze złożonych do Urzędu Gminy deklaracji o wysokości
opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 4 nieruchomościach użytkowanych
przez samorządową instytucję kultury, co było niezgodne z art. 20 ust. 1 ustawy
o rachunkowości, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy
wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie
sprawozdawczym. Powyższe świadczyło o braku rzetelności ksiąg rachunkowych Ośrodka,
wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ww. ustawy.
Wskazane nieprawidłowości wraz wnioskami pokontrolnymi przedstawione zostały w
piśmie Prezesa Izby z dnia 4 stycznia 2016 r., skierowanym do Dyrektora samorządowej
instytucji kultury oraz do wiadomości – do Wójta Gminy Rewal.
W wyniku kontroli , o której mowa w pkt 2, stwierdzono następujące
nieprawidłowości:
Urząd Gminy w Rewalu:
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej gminy ustalono, że nadal
występowały nieprawidłowości, które zostały stwierdzone w trakcie kontroli doraźnej
zakończonej w dniu 30 października 2015 r.
− nie przeprowadzono procedury wyboru banku do obsługi budżetu Gminy;
74
− zaciągano zobowiązania finansowe z przekroczeniem upoważnień udzielonych przez Radę
Gminy oraz dłużne wobec wykonawców, którym udzielano zamówień z pominięciem
przepisów o zamówieniach publicznych;
− zawarto umowy na spłatę zobowiązań dłużnych, którymi dopuszczono do kapitalizacji
odsetek;
− nie ograniczono wydatków do ponoszonych wyłącznie na realizację obligatoryjnych zadań
własnych jednostki;
− wydatków bieżących i inwestycyjnych dokonywano z przekroczeniem ich limitów
określonych uchwałą budżetową;
− z budżetu gminy finansowano zadania, które nie stanowiły zadań własnych jednostki
samorządu terytorialnego;
− na rachunku bankowym jednostki nie zapewniono środków finansowych gwarantujących
terminowe regulowanie zobowiązań gminy;
− nie przestrzegano obowiązku zapłaty zobowiązań publiczno-prawnych zgodnie
z przepisami obowiązującymi w tym zakresie;
− wadia wniesione przez uczestników przetargów zorganizowanych w celu zbycia
nieruchomości gminnych ewidencjonowano jako dochody gminy przed zawarciem umów
nabycia tych nieruchomości i zaliczeniem wniesionych wadiów na poczet ich ceny;
− w księgach rachunkowych nierzetelnie ewidencjonowano osiągnięte przez jednostkę
przychody oraz koszty związane z tymi przychodami.
− zobowiązania wymagalne i niewymagalne wprowadzano do ksiąg rachunkowych
niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
− do ksiąg rachunkowych nie wprowadzono zapisów wszystkich operacji, które wystąpiły
w okresie sprawozdawczym.
Ustalono, że w zadłużenie gminy wynosiło:
− na koniec 2015 r. – 141 620 847,68 zł, tj. 266,03% dochodów wykonanych według stanu
na koniec tego okresu sprawozdawczego,
− na dzień 31 marca 2016 r. – 140 935 095,42 zł, tj. 263,74 % dochodów planowanych do
wykonania na rok 2016.
W toku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:
W zakresie spraw finansowych, przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych,
o koncesji na roboty budowlane oraz o partnerstwie publiczno-prywatnym
W dniu 21 grudnia 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIII/108/15 w sprawie
zaciągnięcia w 2016 r. kredytu krótkoterminowego na pokrycie przejściowego deficytu
budżetu do wysokości 2 500 000,00 zł, wobec której dnia 8 stycznia 2016 r. Kolegium RIO
w Szczecinie wszczęło postępowanie nadzorcze z powodu niezgodności ww. aktu z art. 18
ust. 2 pkt 9d ustawy o samorządzie gminnym. Pomimo wiedzy o ww. działaniach Izby, w dniu
8 stycznia 2016 r. Wójt zawarł z bankiem umowę o kredyt krótkoterminowy do kwoty
2 500 000,00 zł, czym naruszył art. 264 ust. 4 uofp.
75
Wskazaną umową zawartą z bankiem (§ 3 ust. 5) gmina złożyła dyspozycję do obciążania
rachunku bieżącego jednostki (…) do wysokości wymagalnych: kredytu i naliczonych odsetek
(…), a dyspozycja ta nie mogła być odwołana lub zmieniona do dnia całkowitej spłaty kredytu
wraz z odsetkami (…), co było niezgodne z art. 264 ust. 5 uofp. Na podstawie udzielonej
dyspozycji, bez udziału osób reprezentujących gminę, z rachunku jednostki bank
samodzielnie pobrał środki pieniężne tytułem spłaty rat kredytu i odsetek, a wartości
przekroczonych limitów (według stanu na dni: 29 stycznia i lutego oraz 31 marca 2016 r.
w kwotach odpowiednio: 20 700,04 zł, 30 334,00 zł i 1 539,88 zł) przeniósł na inny rachunek
bankowy.
Wyboru dostawcy ww. usługi dokonano z zastosowaniem art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), pomimo że
w podanym okresie nie wystąpiły przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze,
wskazujące na możliwość świadczenia tego rodzaju usługi tylko przez jednego wykonawcę,
czym naruszono art. 7 ust. 3 w zw. z art. 10 i art. 67 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy.
W II półroczu 2015 r. w imieniu Gminy Wójt zawarł umowy o restrukturyzację
zobowiązań o wartości ogółem 96 161 329,70 zł pomimo, że uchwałą Kolegium RIO
Nr V.45.2015 z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia budżetu Gminy Rewal na 2015 r.
nie przewidziano upoważnienia dla Wójta do zaciągania zobowiązań finansowych na spłatę
wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Powyższe stanowiło naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 1
ustawy o samorządzie gminnym. Zawartymi umowami wynagrodzenie za wskazane usługi
finansowe ustalono na kwotę ogółem 10 757 847,76 zł, tj. w wysokości znacznie
przekraczającej w złotych równowartość 30 000 euro, a udzielenie ww. zamówień nastąpiło
z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych, czym naruszono art. 44 ust. 4 uofp.
W grudniu 2015 r. z instytucjami finansowymi spoza sektora bankowego w imieniu
jednostki zawarte zostały cztery ugody oraz aneks do porozumienia z 2013 r. w sprawie
restrukturyzacji ich wierzytelności. Z zapisów nowych umów wynikało, że Wójt zobowiązał
się do zapłaty zobowiązań stanowiących należności główne w terminach: do dnia
30 listopada 2016 r. w łącznej kwocie 24 104 623,85 zł oraz do dnia 31 grudnia 2016 r. 45 276 333,68 zł. Sytuacja finansowa Gminy na koniec 2015 r. oraz przypadające do spłaty
w 2016 r.:
− zobowiązania wobec instytucji sektora bankowego o wartości 10 045 214,28 zł,
− koszty obsługi zadłużenia (z tytułu wszystkich umów) o wartości 11 251 913,55 zł,
jednoznacznie potwierdzają, że już w chwili zaciągania ww. zobowiązań ich spłata
w ustalonych terminach była nierealna. W świetle powyższego oświadczenia woli złożone na
wskazanych umowach należy uznać za obarczone wadą pozorności, co zgodnie z art. 83 § 1
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380) powinno
skutkować ich nieważnością. Ponadto wszystkie wskazane umowy zostały przez Skarbnika
opatrzone kontrasygnatą, która wbrew stanowi rzeczywistemu – zapewniała
o zabezpieczeniu w budżecie środków na spłatę ww. zobowiązań.
Ustalenie ww. umowami rocznych terminów spłaty zadłużenia wobec instytucji
pozabankowych skutkowało uniknięciem wykonania przez Wójta obowiązku, o którym mowa
76
w art. 91 ust. 2 uofp, uzyskania opinii RIO w Szczecinie o możliwości spłaty wymienionych
zobowiązań.
W 2009 r. gmina zleciła opracowanie projektów budowlano wykonawczych
pomostów spacerowo-cumowniczych w Pobierowie i Niechorzu o wartościach umownych
odpowiednio: 1 952 800,00 zł i 1 413 270,00 zł. W latach 2014-2016 bez zabezpieczenia
środków finansowych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację ww.
zadań poniesiono wydatki odpowiednio w kwotach: 615 000,00 zł i 1 449 475,65 zł, a na
wykonanie pomostu w Pobierowie zaciągnięto również zobowiązania o wartości
246 000,00 zł z terminem ich zapłaty do dnia 25 maja 2016 r., czym naruszono art. 254 pkt 3 i
art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 2 uofp oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 uosg.
W 2014 r. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustanowił program
postępowania naprawczego, który został zmieniony w roku 2015. Pomimo przystąpienia do
realizacji ww. programu:
− na podstawie umowy z dnia 15 września 2015 r. gmina zaciągnęła zobowiązanie
na realizację zadania pn. „Przebudowa dróg gminnych ul. Parkowej, ul. Wesołej,
ul. Rycerskiej w Rewalu” o wartości 1 374 793,66 zł, za wykonanie którego w dniu
10 grudnia 2015 r. wykonawcy zapłacono 687 396 83 zł. Powyższe na dzień 31 grudnia
2015 r. spowodowało wzrost zadłużenia gminy o kwotę 687 396,83 zł;
− w okresie od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. na zadania niebędące
obligatoryjnymi gmina zaciągnęła zobowiązania o wartości ogółem 50 123,81 zł
oraz poniosła wydatki w łącznej kwocie 28 166,43 zł,
co świadczy o zaniechaniu przez gminę podjęcia działań w celu ograniczenia realizacji zadań
innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych i było sprzeczne z art. 240a
ust. 5 pkt 6 uofp.
W okresie od 1 stycznia do 31 marca 2016 r. z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego poniesiono wydatki z przekroczeniem wielkości zaplanowanych w budżecie
ustalonym przez RIO w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej o łączną kwotę
4 777 150,29 zł, czym naruszono art. 254 pkt 3 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1
pkt 2 uofp.
W badanym okresie z budżetu gminy poniesiono wydatki na zadania niebędące
zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego, w tym:
− w dniu 28 grudnia 2015 r. w kwocie 51 000,00 zł na składkę za ubezpieczenie w okresie od
1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. dzierżawionego od gminy przez Nadmorską Kolej
Wąskotorową Spółkę z o.o. taboru kolejowego oraz od odpowiedzialności cywilnej ww.
spółki w związku z posiadaniem i eksploatacją taboru szynowego pomimo, że zgodnie
z § 9 ust. 4 umowy z dnia 8 lipca 2014 r. dzierżawy majątku gminnego dzierżawca (spółka)
zobowiązany był do zawarcia umowy ubezpieczenia od wszystkich ryzyk związanych
z prowadzoną działalnością, na cały okres trwania umowy dzierżawy,
− w dniu 8 stycznia 2016 r. w wysokości 17 390,00 zł na zakup umundurowania
dla pracowników spółki Nadmorska Kolej Wąskotorowa.
77
Finansowanie przez gminę kosztów działalności podmiotu, prowadzącego komercyjną
działalność gospodarczą polegającą na turystycznych przewozach pasażerów w sezonie
letnim wykraczało poza zakres zadania polegającego na zapewnieniu lokalnego transportu
zbiorowego, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 4 uosg.
Wskutek utraty płynności finansowej:
− w ustalonych terminach nie dokonano spłaty zobowiązań o charakterze pożyczek
w łącznej kwocie 21 105 896,60 zł, a kolejnymi ugodami (3) zawartymi w dniach
30 września i 16 października 2015 r. na dalsze okresy przesunięto terminy ich spłat,
jednocześnie kapitalizując odsetki wymagalne i karne należne wierzycielowi w wysokości
ogółem 2 177 756,55 zł,
− w terminach miesięcznych począwszy od 31 stycznia 2015 r. do 31 marca 2016 r.
jednostka nie wykonała obowiązku zapłaty zobowiązań dłużnych wobec banku w kwocie
6 300 000,00 zł, ustalonej porozumieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r. o spłacie wymagalnych
wierzytelności w ogólnej wartości 32 964 061,27 zł,
czym naruszono odpowiednio art. 44 ust. 3 pkt 3 (pkt a i pkt b) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 (pkt a)
uofp.
W związku z ciągłym brakiem środków finansowych nieterminowo regulowano
zobowiązania publiczno-prawne, tj.:
− wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej
dla gmin w okresie od maja do grudnia 2015 r. w łącznej kwocie 1 590 226,61 zł wraz
z odsetkami w wysokości 52 838,07 zł dokonane zostały w drodze egzekucji
administracyjnej z rachunku bankowego jednostki; do końca marca 2016 r. nie
odprowadzono podlegających wpłacie do budżetu państwa należności w wysokości
180 194,50 zł tytułem wpłaty należnej za miesiąc grudzień 2015 r. oraz za I kwartał 2016 r.
w łącznej kwocie 641 571,50 zł, czym naruszono art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach;
− zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wypłaconych pracownikom Urzędu
Gminy w okresie wrzesień – listopad 2015 w łącznej kwocie 92 024,00 zł odprowadzono
z opóźnieniem od 1 do 55 dni po terminie określonym art. 38 ust. 1 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych; wskutek powyższego z budżetu jednostki poniesiono
wydatki na zapłatę odsetek za zwłokę w wysokości 153,00 zł;
− składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń wypłaconych pracownikom Urzędu
Gminy w IV kwartale 2015 r. w łącznej kwocie 341 139,03 zł odprowadzono
z opóźnieniem od 35 do 44 dni, a w I kwartale 2016 r. w kwocie 285 163,10 zł
z opóźnieniem od 30 do 33 dni po terminie określonym art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych; wskutek powyższego z budżetu jednostki
poniesiono wydatki na zapłatę odsetek za zwłokę w wysokościach: 2 752,52 zł
w IV kwartale 2015 r. oraz 1 641,09 zł w I kwartale 2016 r.
Nieprzestrzeganie obowiązku dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi
poszczególnych ich rodzajów stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 uofp.
78
Z powodu braku środków finansowych w badanym okresie jednostka nie
przestrzegała obowiązku, określonego art. 44 ust. 3 pkt 3 uofp, polegającego na
dokonywaniu wydatków w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych
zobowiązań. Z tytułu zwłoki w regulowaniu zobowiązań za nabyte usługi, dostawy i roboty
budowlane w okresie II półrocza 2015 r. Gmina poniosła wydatki na odsetki karne w łącznej
kwocie 109 800,05 zł.
W dniu 16 września 2015 r. dwóm podmiotom, na okres 30 lat Wójt wydzierżawił
niezabudowane nieruchomości gminne o łącznej pow. 2584 m2. Umową zawartą pomiędzy
stronami w terminie do dnia 15 czerwca 2017 r. dzierżawcy zobowiązali się do wybudowania
na ww. terenie ogólnodostępnego parkingu dla pojazdów samochodowych z miejscami
parkingowymi w ilości nie mniejszej niż 40 oraz do zaprojektowania i zrealizowania miejsc
zieleni zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w terminie
umożliwiającym realizację przez gminę zadania „Przebudowa dróg gminnych ul. Parkowej,
ul. Wesołej, ul. Rycerskiej w Rewalu” dzierżawcy zostali zobowiązani do zapłaty
jednorazowego czynszu wstępnego w wysokości 587 396,83 zł oraz corocznie do dnia
31 sierpnia – czynszu rocznego w wysokości 9 200,40 zł, waloryzowanego o wskaźnik GUS.
Warunki określone zawartą umową, zgodnie z którymi wydzierżawiający oddał przedmiot
dzierżawy do używania i pobierania pożytków, a dzierżawca (2 podmioty) zobowiązał się do:
− zagospodarowania terenu i użytkowania go jako parkingu (§ 2 ust. 3),
− osobistego prowadzenia działalności z wykorzystaniem inwestycji zrealizowanej
na przedmiocie dzierżawy (§ 3 ust.),
− ponoszenia wszelkich kosztów eksploatacji nieruchomości, w tym do opłacania podatków
i innych ciężarów związanych z przedmiotem dzierżawy (§ 3 ust. 4),
świadczą o udzieleniu wskazaną umową koncesji na roboty budowlane, co nastąpiło
z naruszeniem art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane
lub usługi (Dz. U. z 2015 r. poz. 113) oraz art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r.
o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 696).
Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. gmina została zobowiązana do zwrotu nienależnie
uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 81 005,77 zł.
Okoliczność uzyskania przez gminę zawyżonej kwoty subwencji (w wyniku zawyżenia przez
szkoły liczby uczniów przeliczeniowych o 17,1731 uczniów) została ujawniona w trakcie
kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie w szkołach
prowadzonych przez w jednostkę samorządu terytorialnego. Zwrot ww. części dotacji w dniu
9 marca 2016 r. wraz z odsetkami z tytułu zwłoki w kwocie 4 860,43 zł oraz kosztami
egzekucji w wysokości 11,60 zł nastąpił w drodze zajęcia komorniczego. Pomimo ww.
nieprawidłowości w roku 2015 w gminie nie dokonano faktycznej weryfikacji danych
przekazanych przez szkoły publiczne do bazy danych systemu informacji oświatowej wg
stanu na dzień 30 września 2015 r., będących podstawą naliczenia części oświatowej
subwencji ogólnej na rok 2016, w zakresie ich kompletności, poprawności i zgodności
ze stanem faktycznym, co było niezgodne z art. 111 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 45 z późn. zm.).
79
Przepisami wewnętrznymi nie określono procedury weryfikowania danych
przekazywanych przez szkoły publiczne do bazy danych systemu informacji oświatowej,
w zakresie ich kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym. Powyższe
świadczy o niewypełnieniu obowiązku z zakresu kontroli zarządczej tj. niepodjęciu działań dla
zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny
i terminowy, co stanowi naruszenie art. 68 ustawy o finansach publicznych.
W zakresie rachunkowości i sprawozdawczości
Z powodu błędnej interpretacji obowiązujących przepisów w 2015 r. jako dochód
gminy przyjęto wadium w kwocie 40 000,00 zł, wniesione w dniu 4 grudnia 2015 r. przez
jednego z uczestników przetargu, zorganizowanego w celu zbycia nieruchomości położonych
w Rewalu (w ewidencji oznaczonych Nr 34/7 oraz 34/8) i na podstawie aktu notarialnego
sprzedanych przez Gminę dopiero w dniu 7 stycznia 2016 r., czym naruszono art. 5 ust. 2 pkt
8 uofp w zw. z art. 4 ustawy o dochodach. Ponadto wprowadzenie do ksiąg rachunkowych
2015 r. wpłaconego wadium jako dochodu osiągniętego ze sprzedaży majątku świadczy o ich
nierzetelności, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o rachunkowości oraz
o naruszeniu, określonej § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.
w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (…), kasowej zasady wykonania budżetu, której
istota polega na ujmowaniu wyłącznie zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na
bankowym rachunku budżetu.
Wskutek nieprawidłowego obiegu dokumentów w Urzędzie Gminy:
− ewidencją zobowiązań wymagalnych nie objęto wg stanu na dzień:
− 30 września 2015 r. zobowiązania z tytułu II transzy wynagrodzenia za realizację
kampanii promocyjnej gminy w wysokości 140 000,00 zł z terminem płatności do dnia
12 sierpnia 2015r.,
− 31 grudnia 2015 r. podlegającej zwrotowi w terminie do 30 listopada 2015 r. kwoty
100 000,00 zł stanowiącej wadium wpłacone w grudniu 2014 r. na poczet nabycia
nieruchomości, przyjętego w 2014 r. jako dochód budżetu,
− ewidencją zobowiązań niewymagalnych nie objęto wg stanu na dzień:
− 31 grudnia 2015 r. zobowiązania wobec podmiotu wykonującego projekt pomostu
spacerowo-cumowniczego w Pobierowie w kwocie 615 000,00 zł,
− 31 marca 2016 r.:
− zobowiązania wynikającego z ugody sądowej z dnia 18 grudnia 2015 r. wobec
wykonawcy naprawy skrzyni biegów w wagonie motorowym w wysokości
49 700,00 zł, z terminem płatności do dnia 30 czerwca 2016 r.,
− zobowiązania w kwocie 246 000,00 zł wobec podmiotu wykonującego projekt
pomostu spacerowo-cumowniczego w Pobierowie,
− zobowiązania w wysokości 51 499,01 zł z terminem zapłaty w latach
2016-2018 na rzecz osoby fizycznej z tytułu przejęcia przez Gminę nieruchomości
gruntowej (stanowiącej działki nr 317/6 i 317/9) z przeznaczeniem pod drogi
publiczne,
80
− zobowiązania w kwocie 110 000,00 zł z terminem zapłaty do dnia 30 września
2017 r. wobec osoby fizycznej z tytułu przejęcia przez Gminę nieruchomości
gruntowej (działki nr 346/40) z przeznaczeniem pod drogi publiczne.
Ponadto w 2015 r. do ksiąg rachunkowych Urzędu Gminy nie wprowadzono wynikającego
z ugody sądowej z dnia 18 grudnia 2015 r. zobowiązania w wysokości 49 700,00 zł,
z terminem jego zapłaty do dnia 30 czerwca 2016 r., wobec podwykonawcy naprawy skrzyni
biegów w wagonie motorowym, a ewidencją zobowiązań wymagalnych według stanu na
dzień 31 grudnia 2015 r. objęto zobowiązanie gminy w kwocie 53 995,39 zł z tytułu przejęcia
przez jednostkę wykonanej przez podmiot gospodarczy kanalizacji deszczowej z terminem
jego płatności w roku 2016. Powyższe świadczy o nierzetelności ksiąg rachunkowych i było
sprzeczne z art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o rachunkowości.
Do ksiąg rachunkowych organu wprowadzono:
− dochody uzyskane przez gminne jednostki oświatowe (2) w łącznej kwocie 188 707,08 zł
w IV kwartale 2015 r. i 13 633,40 zł w I kwartale 2016 r. (konta 222 Rozliczenie dochodów
budżetowych i 133 Rachunek budżetu),
− przekazane z budżetu środki na pokrycie wydatków ww. jednostek w łącznej kwocie
188 707,08 zł w IV kwartale 2015r. i 13 633,40 zł w I kwartale 2016 r. (konta: 223
Rozliczenie wydatków budżetowych i 133 Rachunek budżetu),
pomimo braku kasowego wykonania ww. operacji za pośrednictwem rachunku bankowego.
Powyższe było niezgodne z obowiązującymi jednostkę zasadami dokonywania zapisów na
kontach:
− 133 Rachunek budżetu – operacji pieniężnych dokonywanych na bankowych rachunkach
budżetu,
− 222 Rozliczenie dochodów budżetowych – przelewów dochodów budżetowych
na rachunek budżetu,
− 223 Rozliczenie wydatków budżetowych – środków przelanych z rachunku budżetu na
pokrycie wydatków jednostek budżetowych,
określonymi planem kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów
rachunkowości (…). Przyjęta metoda, pomimo braku kasowej realizacji dochodów
i wydatków wskazywała na ich dokonanie, co zostało zaprezentowane w sporządzonych za
poszczególne okresy sprawozdawcze własnych jednostkowych sprawozdaniach: Rb-27S
z wykonania planu dochodów budżetowych oraz Rb-28S z wykonania planu wydatków
budżetowych, obejmujących swym zakresem zarówno urząd będący jednostką budżetową,
jak i organ jednostki samorządu terytorialnego. Wskutek powyższego ww. sprawozdania,
wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości
budżetowej zostały sporządzone nierzetelnie i nieprawidłowo pod względem
merytorycznym.
W wyniku ustaleń kontroli, w dniu 27 kwietnia 2016 r. Zespół Szkolno-Przedszkolny
w Niechorzu na rachunek bieżący gminy dokonał przelewu kwoty 13 633,40 zł, natomiast
81
z rachunku bieżącego jednostki samorządu terytorialnego przekazano środki pieniężne
w podanej wysokości na ww. samorządowej jednostki budżetowej.
Z powodu nieprawidłowej interpretacji zapisów umownych:
− zobowiązania z tytułu ugód zawartych w dniu 1 grudnia 2015r. (3) oraz aneksu z dnia
31 grudnia 2015 r. (1) z instytucją spoza sektora bankowego w sprawie restrukturyzacji jej
wierzytelności ujęto w ewidencji konta 260-Zobowiązania finansowe wyłącznie w wartości
restrukturyzowanej należności głównej, bez zwiększenia jej o wartość 688 688,01 zł
zrestrukturyzowanych kosztów związanych z poprzednimi umowami,
− do ksiąg rachunkowych 2015 r. nie wprowadzono kosztów obsługi zadłużenia z tytułu
umów zawartych w IV kwartale 2015 r. z instytucjami spoza sektora bankowego,
przypadających do zapłaty w roku 2016 w łącznej kwocie 11 019 425,73 zł,
co świadczy o nierzetelności ksiąg rachunkowych i było sprzeczne z art. 24 ust. 2 w zw.
z ust. 1 ustawy o rachunkowości. Powyższe miało wpływ na nieprawidłową prezentację
danych w sprawozdaniach sporządzonych wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.:
− w Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego wielkość przychodów
została zaniżona o kwotę 688 688,01 zł (pkt a);
− w Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń jednostki
samorządu terytorialnego zaniżono wielkość zadłużenia z tytułu kredytów i pożyczek
długoterminowych o 688 688,01 zł (pkt a);
− w Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych zaniżono wartość zobowiązań
ogółem o wielkość 11 019 425,73 zł (pkt b).
W trakcie kontroli dokonano odpowiednich korekt zapisów w ewidencji księgowej
zwiększając wartości zobowiązań z tytułu ww. umów i o wskazane wielkości skorygowano
dane wykazane w sprawozdaniach Rb-NDS i Rb-Z.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rewalu
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej Ośrodka ustalono, że na
rachunku bankowym jednostki nadal nie zapewniono środków finansowych w celu
terminowego regulowania składek na ubezpieczenia społeczne.
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym Ośrodka, od
wynagrodzeń wypłaconych w jednostce składki na ubezpieczenie społeczne należne:
− za październik-grudzień 2015r. w łącznej kwocie 20 503,69 zł odprowadzono ze zwłoką
wynoszącą od 10 do 23 dni po obowiązującym terminie płatności,
− za styczeń – luty 2016 r. w wysokości ogółem 16 790,73 zł odprowadzono ze zwłoką
wynoszącą 19 i 23 dni po obowiązującym terminie płatności,
określonym art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaniechanie
wykonania w ustawowych terminach obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia
społeczne stanowiło naruszenie art. 44 ust. 2 uofp.
82
Wskutek niedopełnienia obowiązków Kierownik Ośrodka nie zarządził
przeprowadzenia inwentaryzacji aktywów jednostki wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.:
−
−
−
−
−
pozostałych środków trwałych o ewidencyjnej (konto 013) wartości 62 690,92 zł,
wartości niematerialnych i prawnych o ewidencyjnej (konto 020) wartości 7 407,75 zł,
środków pieniężnych w kasie o ewidencyjnej (konto 101) wartości 2 191,00 zł,
środków pieniężnych na rachunku bankowym o ewidencyjnej (konto 130) wartości 0,00 zł,
środków pieniężnych na rachunku bankowym Zakładowego Funduszu Świadczeń
Socjalnych o ewidencyjnej (konto 135) wartości 235,20 zł,
czym naruszono art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości w zw. z § 11 ust. 1 Instrukcji
w sprawie gospodarki majątkiem trwałym, inwentaryzacji majątku i zasad odpowiedzialności
za powierzone mienie w Ośrodku, stanowiącej załącznik nr 3 do zarządzenia Nr 1/2006
Kierownika ww. jednostki z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie przepisów wewnętrznych
regulujących gospodarkę finansową w Ośrodku.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 9 czerwca 2016 r., skierowanym do Kierownika Ośrodka oraz do
Zespół Szkół Sportowych w Rewalu
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej Zespołu ustalono, że nadal
zakończonej w dniu 30 października 2015 r.:
− na koncie 130-Rachunek bieżący jednostki dokonywano zapisów bez kasowego wykonania
dochodów i wydatków przy użyciu rachunku bankowego Zespołu,
− na rachunku bankowym jednostki nie zapewniono środków finansowych pozwalających
na terminowe regulowanie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz
Pracy,
− w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych wykazywano dane
niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej,
− nierzetelnie prezentowano dane w Rb-Z sprawozdaniach o stanie zobowiązań według
tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji jednostki.
Ponadto stwierdzono następujące nieprawidłowości:
Z uwagi na brak płynności finansowej na rachunek budżetu gminy nie odprowadzono
uzyskanych w roku 2015 dochodów w łącznej kwocie 242 878,63 zł, które przeznaczono na
sfinansowanie działalności bieżącej jednostki, czym naruszono art. 11 ust. 1 uofp, zgodnie
z którym jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane
dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu
jednostki samorządu terytorialnego.
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki, do dnia
30 kwietnia 2016 r. nie opłacono należnych od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole:
83
− składek na ubezpieczenia społeczne za wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości ogółem
186 065,09 zł oraz za styczeń-luty 2016 r. w łącznej kwocie 135 130,93 zł,
− składek na ubezpieczenie zdrowotne za wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości ogółem
− składek na Fundusz Pracy za wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości ogółem 12 138,34 zł
oraz za styczeń-luty 2016 r. w łącznej kwocie 11 133,14 zł.
Wbrew zasadzie gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń
Socjalnych wyłącznie z przeznaczeniem na finansowanie działalności socjalnej,
organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu, wynikającej z art. 1
ust. 1 ustawy o ZFŚS rachunek bankowy Funduszu służył w jednostce do gromadzenia,
a następnie wydatkowania środków na jej zadania bieżące. W okresie od 1 października
2015 r. do 31 marca 2016 r. za pośrednictwem ww. rachunku:
− zgromadzono dochody z tytułu sprzedaży posiłków i pobytu dzieci w przedszkolu
w łącznej kwocie 79 233,70 zł,
− dokonano wydatków na rzecz kontrahentów z tytułu zrealizowanych dostaw i usług
w wysokości ogółem 133 891,29 zł oraz wypłacono wynagrodzenia pracownikom
jednostki w łącznej kwocie 34 528,56 zł.
Z powodu braku rzetelności w prezentowaniu danych, w jednostkowym Rb-Z
sprawozdaniu o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji
Zespołu wykazano zobowiązania wymagalne według stanu na koniec:
− IV kwartału 2015 r. (sporządzonym w dniu 29 stycznia 2016 r.):
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1) wobec przedsiębiorstw niefinansowych
(kolumna 12) w łącznej kwocie 61 820,41 zł, zamiast w wysokości 62 574,42 zł (różnica
754,01 zł),
pozostałe (wiersz E.4.2) z tytułu zaległości w opłaceniu składek ZUS (kolumna 8)
w kwocie 880 779,19 zł, zamiast w wysokości 880 881,18 zł (różnica 101,99 zł),
pozostałe (wiersz E.4.2) wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w kwocie
− I kwartału 2016 r. (sporządzonym w dniu 23 kwietnia 2016 r.):
pozostałe (wiersz E.4.2) w łącznej kwocie 1 079 349,59 zł, zamiast w wysokości
1 073 215,04 zł, w tym wobec gospodarstw domowych (kolumna 13) w kwocie
i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalnorachunkowym, wynikającym z § 10
84
Przez pomyłkę w jednostkowym Rb-28S sprawozdaniu z wykonania planu wydatków
budżetowych samorządowej jednostki budżetowej, sporządzonym w dniu 1 lutego 2016 r.
według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., wykazano zobowiązania wymagalne:
− z tytułu składek na Fundusz Pracy (dz. 801 rozdz. 80110 § 4120) w kwocie 13 310,45 zł,
zamiast w wynikającej z ewidencji księgowej (konto 229-801-80110-4120) wartości
13 148,25zł (różnica 162,20 zł),
− z tytułu wydatków osobowych niezaliczonych do wynagrodzeń (801-80101-3020)
w kwocie 13 685,63 zł, zamiast w wynikającej z ewidencji księgowej
(konto 229-801-80101-3020) wartości 13 629,04 zł (różnica 56,59 zł),
− z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dz. 801 rozdz. 80101 § 4110) w kwocie
174 788,21 zł, zamiast w wynikającej z ewidencji księgowej (konto 229-801-80101-4110)
wartości 174 836,02 zł (różnica 47,81 zł),
− z tytułu składek na Fundusz Pracy (dz. 801 rozdz. 80101 § 4120) w kwocie 18 640,56 zł,
zamiast w wynikającej z ewidencji księgowej (konto 229-801-80101-4120) wartości
18 605,85 zł (różnica 34,71 zł).
Powyższe było sprzeczne z obowiązkiem wykazania w ww. sprawozdaniu danych zgodnych
z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, określonym § 9 ust. 2 rozporządzenia
w sprawie sprawozdawczości budżetowej w zw. z § 9 ust. 2 pkt 5 Instrukcji sporządzania
sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
stanowiącej załącznik Nr 39 do ww. rozporządzenia.
Do ksiąg rachunkowych jednostki w 2015 r. wprowadzono:
− operacje przekazania do budżetu gminy uzyskanych w roku 2015 dochodów w łącznej
kwocie 242 878,63 zł (konta: 222-Rozliczenie dochodów budżetowych i 130-02-Rachunek
bieżący jednostki),
− operacje wpływu z budżetu gminy środków na pokrycie wydatków jednostki w roku 2015
w łącznej kwocie 242 878,63 zł (konta: 223-Rozliczenie wydatków budżetowych i 130-02Rachunek bieżący jednostki),
pomimo braku kasowego wykonania ww. operacji za pośrednictwem rachunku bankowego.
Powyższe było niezgodne z obowiązującymi jednostkę zasadami dokonywania zapisów na
kontach:
− 130-Rachunek bieżący jednostki – na podstawie dokumentów bankowych, w związku
z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem,
− 222-Rozliczenie dochodów budżetowych – dochodów budżetowych odprowadzonych do
budżetu,
− 223-Rozliczenie wydatków budżetowych – wpływów środków pieniężnych otrzymanych
na pokrycie wydatków budżetowych,
rachunkowości (…). Ponadto w podanym zakresie naruszono również, określoną § 5 ww.
rozporządzenia zasadę kasowego wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
85
zgodnie z którą operacje dotyczące zarówno dochodów Gminy jak i jej wydatków ujmuje się
w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo)
zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowym rachunku budżetu oraz
rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych (…).
Wprowadzenie do ksiąg rachunkowych 2015 r. zapisów nie odzwierciedlających stanu
rzeczywistego świadczy również o braku ich rzetelności, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw.
z ust. 1 ustawy o rachunkowości.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 9 czerwca 2016 r., skierowanym do Dyrektora Zespołu oraz do
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej Zespołu ustalono,
że nadal występowały nieprawidłowości, które zostały stwierdzone w trakcie kontroli
doraźnej zakończonej w dniu 30 października 2015 r.:
− na rachunku bankowym jednostki nie zapewniono środków finansowych w celu
terminowego regulowania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz
Pracy;
− na koncie 130-Rachunek bieżący jednostki dokonywano zapisów bez kasowego wykonania
dochodów i wydatków przy użyciu rachunku bankowego Zespołu.
W zakresie gospodarki finansowej
Z uwagi na brak płynności finansowej na rachunek budżetu gminy nie odprowadzono
uzyskanych w drugim półroczu 2015 r. dochodów w łącznej kwocie 75 419,11 zł, które
przeznaczono na sfinansowanie działalności bieżącej jednostki, czym naruszono art. 11 ust. 1
uofp, zgodnie z którym jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu
państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Z powodu braku środków finansowych na rachunku bankowym jednostki, do dnia
30 kwietnia 2016 r. nie opłacono należnych od wynagrodzeń wypłaconych w Zespole:
− składek na ubezpieczenia społeczne za wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości ogółem
− składek na ubezpieczenie zdrowotne za wrzesień-listopad 2015 r. w wysokości ogółem
20 269,00 zł,
− składek na Fundusz Pracy za wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości ogółem 7 650,91 zł
oraz za styczeń-luty 2016 r. w łącznej kwocie 5 467,54 zł.
86
Wbrew zasadzie gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń
Socjalnych wyłącznie z przeznaczeniem na finansowanie działalności socjalnej,
organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu, wynikającej z art. 1
ust. 1 ustawy o ZFŚS rachunek bankowy Funduszu służył w jednostce do gromadzenia,
a następnie wydatkowania środków na jej zadania bieżące. W okresie od 1 października
2015 r. do 31 marca 2016 r. za pośrednictwem ww. rachunku zgromadzono dochody z tytułu
sprzedaży posiłków i pobytu dzieci w przedszkolu w łącznej kwocie 23 808,00 zł oraz
dokonano wydatków na rzecz kontrahentów za dostawy i usługi w wysokości ogółem
70 754,82 zł oraz wypłacono wynagrodzenia pracownikom jednostki w łącznej kwocie
58 288,69 zł.
Do ksiąg rachunkowych jednostki wprowadzono:
− operacje przekazania do budżetu gminy uzyskanych w II półroczu 2015 r. dochodów
w łącznej kwocie 75 419,11 zł (konta: 222-Rozliczenie dochodów budżetowych i 130Rachunek bieżący jednostki),
− operacje wpływu z budżetu gminy środków na pokrycie wydatków jednostki w II półroczu
2015 r. w łącznej kwocie 75 419,11 zł (konta: 223-Rozliczenie wydatków budżetowych
i 130-Rachunek bieżący jednostki),
pomimo braku kasowego wykonania ww. operacji za pośrednictwem rachunku bankowego
Zespołu. Powyższe było niezgodne z obowiązującymi jednostkę zasadami dokonywania
zapisów na kontach:
− 130-Rachunek bieżący jednostki – na podstawie dokumentów bankowych, w związku
z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem,
− 222-Rozliczenie dochodów budżetowych – dochodów budżetowych odprowadzonych do
budżetu,
− 223-Rozliczenie wydatków budżetowych – wpływów środków pieniężnych otrzymanych
na pokrycie wydatków budżetowych,
rachunkowości (…) z 2010 r. Ponadto w podanym zakresie naruszono również określoną § 5
ww. rozporządzenia zasadę kasowego wykonania budżetu jednostki samorządu
terytorialnego, zgodnie z którą operacje dotyczące zarówno dochodów gminy jak i jej
wydatków ujmuje się w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych
w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na
bankowym rachunku budżetu oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków
budżetowych jednostek budżetowych (…). Ponadto, przez pomyłkę w dniu 29 stycznia
2016 r. do ksiąg rachunkowych Zespołu (konta: 405-801-80101-4440 Ubezpieczenia
społeczne i inne świadczenia i 640-801-80101-4440 Roczny odpis ZFŚS) wprowadzono
zobowiązanie z tytułu naliczonego rocznego odpisu na zakładowy fundusz świadczeń
socjalnych w kwocie 448 660,00 zł, zamiast w wynikającej z prawidłowego obliczenia
wartości 44 866,00 zł (różnica 403 794,00 zł).
87
Wprowadzenie do ksiąg rachunkowych zapisów, które nie odzwierciedlały stanu
rzeczywistego świadczyło o braku rzetelności tych ksiąg, co było niezgodne z art. 24 ust. 2
w zw. z ust. 1 ustawy o rachunkowości.
W wyniku ustaleń kontroli, w dniu 21 kwietnia 2016 r. w księgach rachunkowych
Zespołu skorygowano zobowiązanie jednostki w zakresie naliczonego rocznego odpisu na
zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 9 czerwca 2016 r., skierowanym do Dyrektora Zespołu oraz do
Szkolne Schronisko Młodzieżowe Fala w Pobierowie
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej przeprowadzonej
w Schronisku nieprawidłowości nie stwierdzono.
Gminny Ośrodek Kultury w Rewalu
W wyniku kolejnej kontroli doraźnej gospodarki finansowej Ośrodka ustalono, że nadal
zakończonej w dniu 30 października 2015 r.:
− zobowiązania finansowe samorządowej instytucji kultury ewidencjonowano niezgodnie
z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie,
− na rachunku bankowym Ośrodka nie zapewniono środków finansowych w celu
terminowego regulowania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz
Pracy,
− nie przestrzegano obowiązku rzetelnego wykazywania zobowiązań wymagalnych
w jednostkowym Rb-Z sprawozdaniu o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz
poręczeń i gwarancji.
Deklarację DN-1 na podatek od nieruchomości na 2016 r. złożono w Urzędzie Gminy
w dniu 6 kwietnia 2016 r., zamiast w terminie do dnia 1 lutego 2016 r., co było niezgodne
z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U.
z 2016 r. poz. 716).
Z powodu braku rzetelności w prezentowaniu danych, zobowiązania wymagalne
w Rb-Z sprawozdaniach o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji
i poręczeń wykazano:
− wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. (sporządzonym w dniu 29 stycznia 2016 r.):
z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz E.4.1) w wysokości 1 270,52 zł,
zamiast w kwocie 2 034,04 zł (różnica 763,52 zł),
pozostałe zobowiązania (wiersz E.4.2) w wysokości 206 066,25 zł, zamiast w kwocie
195 340,64 zł (różnica 10 725,61 zł), w tym wobec:
□ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (kolumna 8) z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne w wysokości 199 502,21 zł, zamiast 189 781,76 zł (różnica 9 720,45 zł),
88
gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości 1 005,16 zł, zamiast w kwocie
0,00 zł (różnica 1 005,16 zł),
− wg stanu na dzień 31 marca 2016 r. (sporządzonym w dniu 22 kwietnia 2016 r.):
pozostałe zobowiązania (wiersz E.4.2) w wysokości 187 541,88 zł, zamiast w kwocie
179 449,98 zł (różnica 8 091,90 zł), w tym wobec:
□ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (kolumna 8) z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne w wysokości 177 803,10 zł, zamiast w kwocie 173 727,94 zł (różnica
4 075,16 zł),
□ gospodarstw domowych (kolumna 13) w wysokości 4 016,74 zł, zamiast w kwocie
0,00 zł (różnica 4 016,74 zł),
i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalnorachunkowym, wynikającym z § 10
Z powodu niedochowania należytej staranności w wykonywaniu obowiązków
Zastępca Dyrektora nie wydała zarządzenia wewnętrznego w sprawie przeprowadzenia
inwentaryzacji aktywów wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.:
− środków trwałych o ewidencyjnej (konto 011) wartości 653 000,15 zł,
− pozostałych środków trwałych o ewidencyjnej (konto 013) wartości 362 174,25 zł,
− środków pieniężnych w kasie o ewidencyjnej (konto 101) wartości 2 191,00 zł,
− środków pieniężnych na rachunku bankowym o ewidencyjnej (konto 130) wartości
12 034,39 zł, czym naruszono art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości.
Nie przestrzegano wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości obowiązku
wprowadzenia do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego
zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym:
□
− do ksiąg rachunkowych samorządowej instytucji kultury do dnia 31 grudnia 2015 r. nie
wprowadzono operacji zapłaty kwoty 10 000,00 zł przez przedsiębiorcę w dniu 5 listopada
2015 r. za wykonane przez Ośrodek usługi reklamowe,
− do dnia zakończenia kontroli do ksiąg rachunkowych Ośrodka nie wprowadzono
zobowiązania w kwocie 9 228,00 zł z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2016.
Prowadzenie ksiąg rachunkowych w sposób, który nie odzwierciedlał stanu rzeczywistego
świadczył o braku rzetelności tych ksiąg, wymaganej art. 24 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy
o rachunkowości.
w piśmie Prezesa Izby z dnia 9 czerwca 2016 r., skierowanym do Zastępcy Dyrektora
samorządowej instytucji kultury oraz do wiadomości – do Wójta Gminy Rewal.
6. Podsumowanie
Przedstawiony raport jest kolejnym raportem o stanie gospodarki finansowej gminy
Rewal sporządzanym w związku z ubieganiem się jednostki o pożyczkę z budżetu państwa.
89
Pierwszy raport został przyjęty przez Kolegium Izby w dniu 17 czerwca 2014 r.38
i obejmował swoim zakresem lata 2011-2013. Już w 2014 r., podsumowując wnioski
wynikające z przeprowadzonej analizy, Kolegium Izby wskazało, że niebezpieczne obciążanie
gminy zadłużeniem stanowi bardzo realne zagrożenie realizacji zadań w przyszłości.
Kolegium negatywnie oceniło stosowaną przez gminę praktykę zawierania umów
z instytucjami finansowymi innymi niż banki. Dzisiaj należy stwierdzić, iż zaprzestanie przez
organy gminy starań o uzyskanie planowanej pożyczki z budżetu państwa spowodowało
utratę płynności finansowej. W okresie objętym niniejszym raportem, Składy Orzekające –
opiniując przedkładane dokumenty – wielokrotnie wskazywały, iż pożyczka ta jest jedynym
możliwym dla gminy rozwiązaniem, co szeroko opisano w punkcie 6.2.
Negatywnie należy ocenić – również wielokrotnie wskazywane przez Izbę w toku
prowadzonej działalności opiniodawczej i kontrolnej – nierzetelne prowadzenie przez gminę
ksiąg rachunkowych, a w konsekwencji przedkładanie sprawozdań zniekształcających obraz
sytuacji finansowej gminy. Ponadto, naganną praktyką w gminie było wykonywanie
budżetów nie tylko niezgodnie z ustalonym planem, ale również z niezachowywaniem
podstawowych zasad wynikających z przepisów o finansach publicznych. Wyniki działalności
kontrolnej Izby, szeroko przedstawione w punkcie 6.3. niniejszego raportu, wskazują również
na łamanie innych przepisów prawa, w tym m.in. dotyczących zamówień publicznych
i gospodarowania nieruchomościami.
W związku ze stwierdzanymi nieprawidłowościami, Prezes Izby w 2014 r.
poinformował Wojewodę Zachodniopomorskiego39 o przesłankach do wszczęcia procedury,
o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. zawieszenia organów
gminy Rewal i ustanowienia zarządu komisarycznego. W 2016 r. Prezes Izby zwrócił się do
Wojewody40 z prośbą o wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów – w myśl art. 96 ust. 2
cytowanej ustawy – o odwołanie Wójta Gminy z pełnionej funkcji. W wyniku
przedmiotowych wystąpień Wojewoda Zachodniopomorski dwukrotnie wezwał organ
wykonawczy gminy do zaprzestania naruszeń prawa w zakresie prowadzenia gospodarki
finansowej, a następnie złożył wniosek o odwołanie obecnego Wójta Gminy Rewal
z zajmowanego stanowiska41.
Ponadto, w dniu 24 kwietnia 2014 r. oraz w dniu 12 stycznia 2016 r. Prezes Izby złożył
do Prokuratury Rejonowej w Gryficach i Prokuratury Okręgowej w Szczecinie łącznie cztery
zawiadomienia o podejrzeniu przestępstw polegających na prowadzeniu ksiąg rachunkowych
wbrew przepisom ustawy o rachunkowości oraz na nadużyciu przysługujących uprawnień do
zaciągania zobowiązań ze znaczną szkodą majątkową dla gminy.
38
Uchwała Nr XIII.90.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2014 r.
w sprawie przyjęcia raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy Rewal
39
Pismo Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2014 r.,
znak: P.0718.1.JW.2014
40
Pismo Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2016 r.
znak: P.0718.1.2016
41
Pismo Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 maja 2016 r., znak: NK.3.4103.10.2016.SA
90
W zakresie czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych, Prezes Izby
składał stosowne zawiadomienia do właściwego rzecznika tej dyscypliny.
Niniejszy raport został sporządzony w związku z ponownym przystąpieniem gminy
Rewal do realizacji programu postępowania naprawczego. Jak wskazano w punkcie 5
raportu, obecny program uwzględnia uwagi składów orzekających kierowane do programów
uchwalanych i negatywnie opiniowanych w latach 2014-2015. Pozwala to mieć nadzieję na
poprawę obecnej sytuacji i przywrócenie gminie płynności finansowej. Powodzenie tego
programu jest jednak uzależnione przede wszystkim od uzyskania pożyczki z budżetu
państwa, która pozwoli na spłatę zaciągniętych w latach wcześniejszych zobowiązań
wpływających na poziom długu publicznego. Wysokość rozchodów przypadających na
2016 r. sięga niemal 100 mln zł, oczywistym jest więc, że gmina nie jest w stanie spłacić ich
samodzielnie. Rosnące koszty obecnego zadłużenia wobec instytucji finansowych innych niż
banki, będą w bardzo negatywny sposób wpływały na sytuację finansową gminy oraz
możliwość realizacji zadań publicznych. Drugim niezbędnym warunkiem powodzenia
realizowanego programu jest skuteczne ograniczanie wydatków gminy, które pozwoli
w stosunkowo krótkim czasie spłacić zaciągniętą pożyczkę (w programie założono spłatę do
2022 r.).
Najważniejszą kwestią pozostaje jednak prowadzenie gospodarki finansowej gminy
z zachowaniem przepisów prawa. Chociaż dokumenty przedkładane Izbie w bieżącym roku
budżetowym wydają się wskazywać na pewną poprawę – przynajmniej w zakresie
rzetelności przedkładanych sprawozdań – ostateczne wnioski będzie można wysunąć na
podstawie wyników kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rewal,
przewidywanej do przeprowadzenia przez Izbę w 2017 roku.
91

Raport o stanie gospodarki finansowej gminy Rewal

Transkrypt

Podobne dokumenty

Uchwała Nr XI-36-15

przebudowa stacji bazowej Telefonii Komórkowej PLUS GSM nr BT

wniosek o doreczenie pism

PENSJONATY I HOTELE NA SPRZEDAŻ (oferta nr.: 1548/CKN/S

OPIS NIERUCHOMOŚCI I. LOKALIZACJA OBIEKTÓW

karta nieruchomości

Urząd Gminy Rewal Polityka Użytkowania Oprogramowania

Informator HAL 2002

Informacje przedwyjazdowe