Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa

Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
Normy prawne mogą co najwyżej ułatwiać i stwarzać mechanizmy zachęcające do działania w
partnerstwie. Czy stwarzają?
Zasada partnerstwa jest jednym z zagadnień horyzontalnych Europejskiego Funduszu
Społecznego. W całej dokumentacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki akcentowana
jest konieczność realizacji poszczególnych projektów zgodnie z tą zasadą, co
uwidoczniło się przede wszystkim dodatkową punktacją przy ocenie projektów
złożonych w partnerstwie (np. 5.2.1. czy niektóre konkursy w ramach Priorytetu VII lub IX
- 9.1.2). Ostatni rok to próba ujęcia w ramy prawne zagadnień zawiązywania i
funkcjonowania partnerstw. Moim zdaniem próba nieudana.
Idea partnerstwa wychodzi z założenia, że podejmowanie skutecznych działań na rzecz
rozwiązywania problemów lokalnych wymaga nawiązania współpracy między przedstawicielami
trzech sektorów (administracji publicznej - organizacji pozarządowych - biznesu) oraz
wyposażenia tych instytucji w narzędzia do oddziaływania na środowisko lokalne. Jednym z
takich narzędzi mogą być wspólnie realizowane projekty, najlepiej w formule partnerskiej.
Szerszą i skuteczniejszą formułą są zaś partnerstwa lokalne, gdzie współpraca i rozwój
społeczności lokalnych opiera się o posiadane przez nie różnorodne i komplementarne zasoby.
Wzorcowym modelem rozwoju takich społeczności jest stała współpraca różnych podmiotów władz i instytucji publicznych, przedsiębiorców, organizacji pozarządowych i grup mieszkańców
- na rzecz swojej miejscowości. I tu również projekty są jedynie narzędziem do realizacji celów
określonych przez partnerstwo.
Co warto podkreślić, w znacznej ilości przypadków wypracowywanie takie trwało długi okres,
zaś o jego ostatecznym kształcie decydowały czynniki środowiskowe, czyli dostosowanie do
warunków i możliwości lokalnych, zewnętrzne, czyli obecność podmiotów otoczenia partnerstwa
i nade wszystko wewnętrzne: charakter i zasoby partnerów - zasoby podkreślmy raz jeszcze
wzajemnie się uzupełniające. Analizując aktualne i proponowane rozwiązania prawne
reglamentujące partnerstwa trudno doszukać się obecności wyżej opisanej istoty partnerstwa.
1/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
Aktualnie zapisy dotyczące przedmiotowej tematyki odnaleźć można w ustawie z 6 grudnia
2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwłaszcza nowy, obowiązujący od
20.12.2008 roku art. 28 a ustawy); wytycznych z 23.04. 2009 r.: Zakres realizacji projektów
partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą POKL; a także w projekcie nowelizacji
ustawy z dnia 23.04.2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (nowelizacja
w trakcie prac sejmowych).
Konkurs na partnera
Wprowadzony artykuł 28a w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jednoznacznie
uregulował zasady wyboru partnerów do projektu dla podmiotów sektora finansów publicznych.
Ustawodawca kierował się tu zasadami przejrzystości oraz równego traktowania podmiotów
wprowadzając procedurę wyboru partnera wg następującego szablonu:
- ogłoszenie otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w
Biuletynie Informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien być wskazany termin co najmniej 21 dni
na zgłoszenie partnerów;
- wybór partnera uwzględniający kryteria zgodności działania potencjalnego partnera z
celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację celu partnerstwa,
doświadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współpracę z beneficjentem w
trakcie przygotowania projektu;
- ogłoszenie o wyborze: podanie do publicznej wiadomości informacji o stronach umowy o
partnerstwie oraz zakresu zadań partnerów.
Mając na uwadze zasadę przejrzystości i równego traktowania podmiotów należy takie
2/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
rozwiązanie ocenić pozytywnie.
Konkursy fikcją?
Mając jednak na uwadze istotę partnerstwa rodzą się liczne wątpliwości. Bo czym wybrany w
takiej formule partner do projektu różnił się będzie od podwykonawcy wybranego w trybie
ustawy z 29 stycznia 2004 Prawo zamówień publicznych lub szerzej - czym ta procedura co do
zasady różni się od procedury przetargowej? Mając na uwadze fakt, że projekt partnerski jest
najczęściej narzędziem realizacji szerszej współpracy - partnerstwa lokalnego - na rzecz
określonego środowiska lokalnego już współpracujących podmiotów, poszukiwanie partnerów w
konkursie wydaje się być bezcelowe. Partnerzy skupieni w partnerstwach lokalnych najlepiej
znają specyfikę terenu, w którym działają, znają własne zasoby i mają świadomość ich słabości
- stąd ich współpraca, i dopełniają się wzajemnie. Mają też za sobą pierwsze wspólnie
zrealizowane działania - posiadają więc wypracowane kanały komunikacji i zarządzania.
Rozwiązania zaproponowane w ustawie w takich przypadkach prowadzić będą do dwóch
wyników: albo konkursy na partnera będą fikcją, tak aby wybrać ten podmiot, z którym
współpraca istnieje już od dawna, albo też pozyskany w ramach konkursu partner będzie
swoistego rodzaju zagadką (ciekawe kim on jest i jak się będzie z nim współpracować?).
Szczególnie to drugie rozwiązanie jest niebezpieczne, gdyż partner ma istotny wpływ na
realizację projektu, jest kimś więcej niż podwykonawcą. A zasada wyboru jest taka sama.
Pozostaje jeszcze jedno pytanie, co z jednostkami, które nie działają w partnerstwie lokalnym?
Może to dla nich to rozwiązanie? Niestety też nie. Realizacja projektu partnerskiego
powodowana może być w takim przypadku dwoma przesłankami: poszukiwaniem podmiotu
posiadającego zasoby, których nie posiada potencjalny wnioskodawca lub - to druga przesłanka
- chęcią zdobycia kilku dodatkowych punktów przy ocenie projektu.
3/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
Pamiętając, że projekt partnerski to wspólne nim zarządzanie i wspólna odpowiedzialność, w
obu przypadkach rozsądniejsze wydaje się zaangażowanie podwykonawcy. Jeśli się sprawdzi,
to w kolejnym projekcie zostanie partnerem; a jeśli zaś nie, to zdobyty dzięki kilku dodatkowym
punktom projekt nie zostanie zrealizowany.
Nowe wytyczne w Sejmie
Zasady określone w ustawie znalazły doprecyzowanie w wytycznych z 23 kwietnia 2009 r. W
tym 34-stronicowym dokumencie doprecyzowano kwestie definicyjne. Ważna jest definicja
partnerstwa jako nieinstytucjonalnego porozumienia autonomicznych podmiotów.
Konsekwencje takiego ujęcia są dość istotne. Po pierwsze, nie będzie miał charakteru
partnerskiego projekt złożony przez zinstytucjonalizowane partnerstwo lokalne (działające np. w
formie fundacji lub związku stowarzyszeń - o braku logiki w tym rozwiązaniu piszę poniżej).
Po drugie, nie będzie już możliwe składanie projektów partnerskich z jednostkami podległymi.
W roku 2008 dochodziło do absurdalnych projektów partnerskich typu gmina jako organ
prowadzący w partnerstwie z prowadzoną przez siebie szkołą (lub kilkoma szkołami). Ten
aspekt definicji należy ocenić pozytywnie. Wskazano również miejsca we wniosku, gdzie należy
podkreślać charakter partnerski projektu. Mając jednak na uwadze fakt, że dodano 2 tys.
znaków w formularzu wniosku, a jednocześnie narzucono podanie szerszych informacji
dotyczących partnerstwa (a także kwestii równości szans) można stwierdzić, że liczba znaków
została ograniczona. Doprecyzowano również zasady wyboru partnera i zawierania partnerstw
w odniesieniu do sytuacji, gdy partnerem jest jednostka sektora finansów publicznych i
podmioty spoza sektora; zakres umowy partnerskiej - z opracowaniem wzoru takiej umowy,
4/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
oraz kwestie finansowe w partnerstwie. Ciekawym rozwiązaniem wydaje się być możliwość
powstania partnerstwa już w trakcie realizacji projektu.
Partnerstwo publiczno-społeczne
Dyskutowana jeszcze w Sejmie nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i
wolontariacie zakłada wprowadzenie nowej formy współpracy: partnerstwa
publiczno-społecznego, zdefiniowanego jako (art. 19 a): ,,Gminy lub powiaty jako partnerzy
publiczni oraz organizacje pozarządowe jako partnerzy społeczni mogą utworzyć partnerstwo
publiczno-społeczne na czas realizacji zadania publicznego nie dłuższy niż 5 lat. Partnerstwo
zrzesza co najmniej trzech partnerów, przy czym co najmniej jednym partnerem jest partner
publiczny i przynajmniej jednym - partner społeczny. Partnerstwo można utworzyć w celu
realizacji więcej niż jednego zadania. Partnerstwo działa w formie związku stowarzyszeń''.
Rozwiązanie takie jest wskazaniem drogi dla instytucjonalizacji partnerstw lokalnych, wskazuje
jednostkom samorządu terytorialnego jedną z możliwości współdziałania w środowisku
lokalnym z innymi podmiotami, tym bardziej, że do ,,partnerstwa może przystąpić także
przedsiębiorca, jako członek wspierający, w szczególności poprzez udzielenie wsparcia
finansowego''. Wątpliwości może oczywiście budzić ograniczenie roli biznesu w kształtowaniu
partnerstwa lub ograniczenie tej roli do donatora. Większe wątpliwości budzi natomiast ratio
legis tego uregulowania podane w uzasadnieniu do nowelizacji, które sprowadza się do podania
tego rozwiązania jako ułatwienia w aplikowaniu o środki, zwłaszcza środki unijne.
Dobre rozwiązanie, ale martwe
5/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
Mając na uwadze czas potrzebny do rejestracji związku stowarzyszeń - w KRS to aktualnie
około 8 tygodni, nie licząc czasu potrzebnego na podjęcie właściwych uchwał w samorządach
terytorialnych - wystartowanie partnerstwa publiczno-społecznego w danym konkursie staje się
niemożliwe. Dodając do tego fakt, że zinstytucjonalizowane partnerstwo to nie partnerstwo
projektowe wg zasad w wymienionych wytycznych, to partnerstwo publiczno-społeczne w
kontekście programu Kapitał Ludzki traci znaczenie. Oczywiście nie podważa to sensu samego
rozwiązania, które zostało przyjęte pozytywnie - 86 proc. badanych uznało uregulowanie kwestii
partnerstwa publiczno-społecznego za krok w dobrym kierunku (tak wynika z badania Klon
Jawor z kwietnia 2009 r.). Część ankietowanych wskazało wszakże, że rozwiązanie to będzie
martwe i nie jest niczym nowym, gdyż w aktualnym stanie prawnym wprowadzenie takiej
formuły współpracy jest również możliwe.
W zasadach funkcjonowania partnerstwa publiczno-społecznego wyraźnie dostrzegalna jest
silniejsza pozycja partnera publicznego.
Wybrane zasady: partnerstwo działa w formie związku stowarzyszeń, partnerstwo tworzy
fundusz statutowy i nie może prowadzić działalności gospodarczej, partnerzy nie odpowiadają
za zobowiązania partnerstwa, organ wykonawczy gminy lub powiatu zaprasza do negocjacji
podmioty, które zgłosiły zamiar uczestnictwa w realizacji zadania publicznego, organ
wykonawczy gminy lub powiatu po negocjacjach składa wybranym organizacjom
pozarządowym propozycję utworzenia partnerstwa, organy stanowiące gmin lub powiatów
przystępujących do partnerstwa podejmują uchwałę o przystąpieniu do partnerstwa, wkład
pieniężny lub niepieniężny jest przekazywany przez partnerów na fundusz statutowy i
przeznaczany na realizację celów, dla których partnerstwo zostało powołane, wkład partnera
może polegać na przeniesieniu lub obciążeniu własności rzeczy lub innych praw, a także na
dokonaniu innych świadczeń na rzecz partnerstwa, zaś wkład partnera publicznego nie może
polegać na przeniesieniu własności rzeczy ruchomych lub nieruchomości, najwyższą władzą w
partnerstwie jest zebranie partnerów będące jednocześnie organem stanowiącym i
kontrolującym.
Organem zarządzającym jest zarząd (3-7-osobowy), w którym obecny musi być co najmniej
jeden przedstawiciel strony publicznej i jeden pozarządowej.
6/7
Jak normy prawne zabijają idee partnerstwa
Wpisany przez Rafał Jaworski
Inicjatywa lokalna
Kolejną ciekawą propozycję związaną z tematyką partnerstwa można znaleźć w projekcie
nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Nie wdając się w głęboką
analizę tego rozwiązania należy wskazać, że zamiarem ustawodawcy jest ułatwienie grupom
mieszkańców realizacji działań, które można zakwalifikować jako inicjatywy oddolne.
Planowane jest przyznanie gminom możliwości wspierania inicjatyw wychodzących od grup
nieformalnych. O ile samo założenie nie budzi wątpliwości (umożliwienie współpracy
samorządu z powoływanymi na potrzeby konkretnego przedsięwzięcia grupami mieszkańców),
o tyle sposób jego zapisania w ustawie tak. Krytycy tego rozwiązania wskazują na możliwości
nadużyć, brak precyzji i konkretów zapisów, a także na instytucjonalizowanie tego, co
instytucjonalizowane być nie powinno.
Partnerstwo w kontekście Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jest zagadnieniem bardzo
istotnym. Do końca ubiegłego roku to najczęściej praktyka wyznaczała sposób postępowania.
Kwintesencją partnerstwa jest współpraca ludzi i instytucji, które reprezentują, dynamiczne
reagowanie na zmieniającą się sytuację i powstające problemy. Jej istotą jest poznanie się
partnerów, wspólna odpowiedzialność i wzajemne zaufanie. Normy prawne mogą co najwyżej
ułatwiać i stwarzać mechanizmy zachęcające do działania w partnerstwie. Czy stwarzają?
7/7