Policy paper: Prawa człowieka i demokracja w centrum działań UE

 www.europapraw.org
Prawa człowieka i demokracja w centrum działań UE czyli ‘Strategia UE w zakresie praw człowieka w działaniach zewnętrznych’. 1. Wprowadzenie 12 grudnia 2011r. opublikowany został Wspólny Komunikat Komisji Europejskiej (KE) i Wysokiej Przedstawiciel Unii Europejskiej (UE) do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Cathy Ashton (WP C. Ashton) do Parlamentu Europejskiego (PE) i Rady „Prawa Człowieka i Demokracja w centrum Działań Zewnętrznych UE. Dążenie do bardziej skutecznego podejścia”. 1 Mimo że był to bardzo wyczekiwany dokument, który zgodnie z pierwotnymi zapowiedziami miał zawierać nową strategię UE w zakresie praw człowieka w działaniach zewnętrznych, i od którego oczekiwano jasnego nakreślenia działań mających poprawić efektywność UE w tym zakresie tak by rezultaty jej działań odpowiadały jej ambicjom i potencjałowi, publikacja Komunikatu została odnotowana na stronie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) dopiero dzień później, przy okazji zawierającego odniesienia doń przemówienia WP C. Ashton w PE.2 1 Wspólny Komunikat Komisji Europejskiej i Wysokiej Przedstawiciel UE do Spraw Zagranicznych do Parlamentu Europejskiego i Rady i Polityki Bezpieczeństwa „Prawa Człowieka i Demokracja w centrum Działań Zewnętrznych UE. Dążenie do bardziej skutecznego podejścia”, Kom (2011) 886. 2 Catherine Ashton EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy and Vice President of the European Commission Speech on the Annual Human Rights Report European Parliament Strasbourg, 13 Jednym z głównych celów UE jest „wspieranie wartości i dobrobytu jej narodów”, które obejmują m.in. „poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka”3, zaś art. 21 TUE stanowi, iż „działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.” Dlatego budzi zdziwienie fakt, iż publikacji Komunikatu nie odnotowano wśród ‘najważniejszych wiadomości dnia’. Odpowiedź na pytanie dlaczego tak się stało, leży zarówno w procesie prac na dokumentem jak i jego zawartości. 2. Prace na strategią Wypracowanie nowej strategii w zakresie praw człowieka WP C. Ashton zapowiedziała na sesji December 2011, <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?referen
ce=SPEECH/11/885&format=HTML&aged=0&language=E
N&guiLanguage=en>, odsłona w dniu 20 lutego 2012. 3 Artykuł 3(1) i Artykuł 2 TUE. 1
plenarnej PE 16 czerwca 2010r.4 Od dokumentu opublikowanego w grudniu 2011r. można było zatem oczekiwać kompleksowego podejścia obejmującego całość działań zewnętrznych UE, nakreślającego konkretne cele i prowadzące do ich realizacji działania. Tymczasem opublikowany Komunikat, jak podkreśla sama WP C. Ashton, jest tylko jej ‘głosem w dyskusji’ i ma stanowić podstawę do dalszej pracy w PE i Radzie UE. Czy publikacja dokumentu, który po 1.5 roku prac jest zaledwie wstępem do dalszej debaty nie wskazuje zatem na głębszy problem? Pierwszy, nieformalny projekt strategii, skierowany do konsultacji między-­‐
instytucjonalnych na jesieni 2011r.5, w opinii Edwarda McMillan-­‐Scott’a MEP, Wice-­‐
Prezydenta PE ds. Demokracji i Praw Człowieka, charakteryzował się brakiem świeżego spojrzenia na rolę i pozycję praw człowieka w polityce zagranicznej UE, na istniejące mechanizmy i narzędzia pozostające w dyspozycji UE, a także niedoprecyzowaniem zarówno w odniesieniu do tego ‘co’ będzie robione, ale także przez kogo, kiedy i w jaki sposób.6 Pozostawiająca niedosyt jakość wstępnego projektu budzi zdziwienie zważywszy, że wiele ciekawych sugestii zostało zgłoszonych jeszcze w 2010 r. PE przedstawił swoje sugestie w HR/VP C. Ashton Speech to the EP on human rights, 16.06.2010: "Revisiting our overall EU human rights strategy could be a useful exercise, and I intend to launch a consultation process to inform a new EU human rights strategy". 5 Z listu Przewodniczącej DROI B. Lochbihler do WP C. Ashton wynika, że dokument ten został przekazany PE do nieformalnych konsultacji w dniu 27.10.2011 (<http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/ documents/droi/dv/700_lochbihlerashton_/700_lochbihl
erashton_en.pdf >, odsłona w dniu 9.03.2012). Jak wynika z komunikatu prasowego McMillan-­‐Scott’a MEP, Wice-­‐
Prezydenta PE ds. Demokracji i Praw Człowieka, dokument ten był nieoficjalnie cyrkulowany przynajmniej od 18.10.2011 (Komunikat prasowy ze spotkania grupy PE – HRDN Friends of Human Rights and Democracy Group, “An Ambitious Human Rights Strategy Needs To Be Delivered by Ashton”, 18.10.2011, <http://pdf.emcmillanscott.com/pr_hrdn.pdf>, odsłona w dniu 9.03.2012). Panstwa członkowskie otrzymały dokument w podobnym terminie, tuż przed nieformalną sesją COHOM w Warszawie. 6 Komunikat prasowy Edwarda McMillan-­‐Scott’a MEP, Ibidem. rezolucji z 16.12.2010r.7 Państwa członkowskie, w tym Polska, przedstawiły swoje uwagi i propozycje rozwiązań, zarówno na nieformalnym spotkaniu Grupy roboczej Rady UE ds. Praw człowieka (COHOM) w Bruggi w 2010r. jak i, już po zapoznaniu się ze wstępnym projektem tekstu, w Warszawie w październiku 2011r., oraz za pośrednictwem listów podkreślających kwestie o szczególnym w ich opinii znaczeniu, jak np. wspólny list niemieckiego i duńskiego Ministra Spraw Zagranicznych „Speaking with one Voice on Human Rights and Global Values”.8 Także szereg organizacji pozarządowych (NGOs), w tym organizacje tworzące Human Rights & Democracy Network (HRDN), przedłożyło swoje sugestie jeszcze w 2010r.9 Szeregiem rekomendacji zaowocowało także Forum UE-­‐
NGO w lipcu 2010r. Wydaje się jednak, co zdaje się potwierdzać list Przewodniczącej DROI, Barbary Lochbihler, do WP C. Ashton10 oraz wypowiedzi MEPs i przedstawicieli NGOs na forum DROI i AFET11, że nie tylko w/w sugestie w niewystarczającym stopniu zostały wzięte pod uwagę, ale i nie przewidziano wystarczającej ilości czasu na konsultacje w okresie pomiędzy udostępnieniem pierwszego projektu a planowanym terminem przyjęcia końcowego dokumentu w połowie grudnia 2011r. Mimo, że 4 7 European Parliament resolution of 16 December 2010 on the Annual Report on Human Rights in the World 2009 and the European Union's policy on the matter (2010/2202(INI)), <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do? type=TA&reference=P7-­‐TA-­‐2010-­‐0489&language=EN> 8 Dirosa, Roberta, Human Rights Priorities of the Belgian Presidency 2010, <http://www.boell.eu/downloads/Dossier_Belg._Presiden
cy__Human_Rights_Roberta_Dirosa_en_fin.pdf> , s. 5. 9 HRDN, Memorandum. Moving Towards an Ambitious EU Human Rights Policy, Undated, available at <http://www.apt.ch/region/eca/HRDN_EU_HR_Strategy.p
df>; FIDH, "Contribution to the Informal COHOM dedicated to the strategic review of the EU human rights policy. Bridges and Ladders: restoring the primacy of human rights at all levels of EU-­‐third countries relations", 10.2010, <http://www.fidh.org/FIDH-­‐Contribution-­‐to-­‐
the-­‐Informal> 10 List Przewodniczącej PE DROI B. Lochbihler do WP C. Ashton, supra note 5. 11 <http://www.europarl.europa.eu/ep-­‐
live/en/committees/search> 2
jak podkreśliła Przewodnicząca DROI, zaangażowanie w prace nad strategią wszystkich aktorów odpowiedzialnych za jej implementację jest niezbędne aby była ona ‘żyjącym’ dokumentem12, w grudniu 2011r., Komunikat WP i KE został opublikowany. W komunikacie wskazuje się kilkakrotnie, że nie stanowi on końcowej strategii a jest jedynie początkiem dyskusji nad nią. Komunikat podkreśla, że następnym etapem jest zgromadzenie opinii na temat szeregu możliwych działań i wariantów strategicznych, a następnie w drodze dyskusji międzyinstytucjonalnych przekształcenie tych idei w uzgodnione podejście UE. Zachęca także Radę i PE zarówno do regularnej weryfikacji postępów, a także do przeglądu celów strategicznych UE po pięciu latach. Z jednej strony zatem podkreśla, że jest dokumentem wstępnym, z drugiej zaś sugeruje, że zawiera już kompletny katalog celów strategicznych UE na kolejne kilka lat. Owa niespójność może wynikać z przebiegu prac nad ostatecznym kształtem Komunikatu, który jak sie wydaje był do ostatniej chwili modyfikowany, o czym zdaje się świadczyć fakt, iż tekst którego oczekiwano przed EU-­‐NGO Forum, na którym miał być omówiony z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego (8-­‐9.12.2011)13, został upubliczniony dopiero 12 grudnia 2011r. A więc już po EU-­‐NGO Forum, i zaledwie dzień przed wystąpieniem WP Ashton w PE, co de facto uniemożliwiło MEPs dogłębną analizę dokumentu i pełne ustosunkowanie sie do niego w PE. Jest zatem prawdopodobne, że dokument ten w pierwotnym założeniu miał ambicje bycia pełną stategią, ale brak wystarczającego uwzględnienia i zaangażowania w proces prac nad nim innych ważnych aktorów, sprawił, że zdecydowano się na rozwiązanie kompromisowe – ‘wkład w dyskusję’. Ze względu na symboliczne znaczenie jakie pełni Strategia UE dot. praw człowieka wydaje się, że skuteczniejszym byłoby wydanie Komunikatu w pełni uzgodnionego, choćby w 12 List Przewodniczącej PE DROI B. Lochbihler do WP C. Ashton, supra note 5. 13 <http://www.europapraw.org/en/news/13th-­‐eu-­‐ngo-­‐
forum-­‐on-­‐human-­‐rights> drodze nieformalnych konsultacji, tak aby zarówno Rada UE oraz PE, były w stanie przyjąć i udzielić mu swego poparcia bez wprowadzania (większych) zmian w ramach np. Konkluzji Rady czy rezolucji PE, a tym samym wysłać silny sygnał, że UE mówi jednym głosem. Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji postanowiono po prostu nie ‘afiszować’ się faktem jego przyjęcia i skoncentrować się na wypracowaniu jak najlepszej odpowiedzi na niego na forum Rady UE i PE, do których to instytucji, a także, w pewnym stopniu, NGOs, należy kolejny ‘ruch’. Podkomisja DROI w PE na początku 2012r. wyznaczyła Posła-­‐Sprawozdawcę (R. Tavarez, Partia Zielonych, PT) i można się spodziewać, że w ciągu kilku miesięcy przyjęta zostanie rezolucja nt. strategii, ze szczególnym uwzględnieniem roli i działań PE. W odniesieniu do Rady UE, bardzo znaczący jest fakt, że dyskusji na ten temat poświęcono część nieformalnego spotkania ministrów Spraw Zagranicznych w Kopenhadze 9 marca 2012r., co świadczy o tym, że kwestie te znajdują zainteresowanie także na najwyższym szczeblu decyzyjnym, zaś w Duńskiej Prezydencji mają silnego orędownika.14 Pozostaje niejasne jaką ostatecznie formę przyjmie Strategia: konkluzji Rady Europejskiej, konkluzji Rady Spraw Zagranicznych czy też tzw. mission statement. Pojawiają się także propozycje (m.in. posiedzenie DROI 9 lutego 2012r.) wypracowania deklaracji, która byłaby wydana wspólnie przez instytucje unijne, lub też ‘spięcia’ przyjętych niezależnie przez poszczególne organy ‘dokumentów’ wspólną deklaracją-­‐‘parasolem’ nadającym Strategii UE w zakresie praw człowieka wrażenie symbolicznej jedności. 3. Komunikat – obszary działania O ile wydaje się, że Komunikat raczej nie spełniłby oczekiwań pokładanych w zapowiadanej kompleksowej strategii, o tyle jako dokument mający na celu jedynie „zapoczątkowanie dyskusji z pozostałymi 14 Portal Duńskiej Prezydencji w Radzie UE, Gymnich -­‐ Informal meeting of Ministers for Foreign Affairs (FAC), 09.03.2012, <http://eu2012.dk/en/Meetings/Informal-­‐
Meetings/Mar/Gymnich>, accessed 09.03.2012r. 3
instytucjami europejskimi nad sposobami zapewnienia większej dynamiki, spójności i skuteczności zewnętrznej polityki UE w dziedzinie praw człowieka i demokracji” ma dużą szansę spełnić swoje zadanie. Dużym plusem dokumentu jest wyraźne podkreślenie uniwersalnego i prawnie wiążącego charakteru praw człowieka. Jest to wyraźny sygnał, że poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności jest nie tylko jedną z fundamentalnych zasad UE, ale że UE w swoich działaniach zewnętrznych nie kieruje się jedynie ‘relatywnymi’ europejskimi wartościami, a chęcią wzmocnienia uniwersalnych praw człowieka na świecie, co jednocześnie daje jej działaniom na rzecz promowania praw człowieka legitymizację. Komunikat WP C.Ashton i KE identyfikuje i proponuje działania w czterech głównych obszarach: § Przegląd istniejących instrumentów i wytycznych strategicznych umożliwiających urzeczywistnianie zaangażowania UE na rzecz praw człowieka i demokracji; § Zintegrowane podejście do praw człowieka we wszystkich obszarach działań zewnętrznych UE; § Budowanie silnych partnerstw na arenie międzynarodowej; § Wykorzystanie zbiorowej siły Europy, czyli dążenie do ‘mówienia jednym głosem’. 3.1.
Przegląd istniejących mechanizmów i narzędzi wspierania realizacji praw człowieka na świecie w celu dostosowania ich działania do zmienionego kontekstu międzynarodowego oraz zwiększenia ich skuteczności. UE dysponuje wachlarzem narzędzi praw człowieka, które obejmują m.in. dialogi i konsultacje z państwami trzecimi nt. praw człowieka; wytyczne UE, wsparcie budżetowe, klauzule dot. praw człowieka i demokracji, misje obserwacji wyborów, misje WPBiO, narzędzia polityki handlowej i celnej, deklaracje i demarches czy sankcje. Ich efektywność jest bardzo różna i niejednokrotnie zależy od całości relacji z państwem w odniesieniu do którego są stosowane. Dlatego, aby uczynić politykę UE efektywną, należy nie tylko dokonać dokładnego przeglądu już istniejącego instrumentarium i, w oparciu o analizę efektywności poszczególnych narzędzi, zadecydować o ich utrzymaniu lub zaprzestaniu ich stosowania; ale również w przypadku kontynuowanych instrumentów, podjąć działania mające na celu ich poprawę, a także zapewnienie ich lepszego wzajemnego powiązania i wykorzystania. Komunikat podkreśla kluczowe znaczenie indywidualnych strategii w zakresie praw człowieka opracowanych dla ponad 150 krajów. Określają one priorytety i cele w zakresie poprawy sytuacji praw człowieka, i mają być uwzględniane we wszystkich powiązanych dziedzinach działań zewnętrznych UE, takich jak rozwój, handel lub bezpieczeństwo, a tym samym wpisywać się w ogólne stosunki polityczne i gospodarcze, jakie UE utrzymuje z danym krajem. Zindywidualizowane podejścia dostosowujące politykę UE w zakresie praw człowieka i cele dotyczące danego kraju do warunków panujących w terenie, będzie także wspierane zintensyfikowanymi działaniami w zakresie pewnych działań przekrojowych, w stosunku do których UE mogłaby wykorzystać swoją zbiorową siłę (np. ograniczone w czasie i ukierunkowane kampanie), oraz nowym podejściem do krajów znajdujących się w sąsiedztwie i poza tym obszarem, opartym na zasadach określonych w nowej Europejskiej Polityce Sąsiedztwa (EPS), dla których kluczowe są pojęcia wsparcia dla ‘głębokiej demokracji’ oraz zasady ‘więcej za więcej’. Komunikat podkreśla także znaczenie ścisłej współpracy UE ze społeczeństwem obywatelskim, tak aby w pełni wykorzystać jego wiedzę fachową i alternatywne kanały komunikacji. Wskazuje na potrzebę zapewnienia podejścia zakładającego systematyczne konsultacje z NGOs, oraz deklaruje zwiększenie środków przeznaczonych na ich wspieranie w ramach EIDHR oraz podjęcie w ramach prac nad wieloletnimi ramami finansowymi działań mających na celu ich uelastycznienie. 4
Należy odnotować z zadowoleniem fakt, że Komunikat podkreśla potrzebę poprawy działań w tym zakresie, gdyż o ile współpraca z organizacjami pozarządowymi na szczeblu roboczym jest dobrze rozwinięta i jest oparta o szereg kontaktów o różnym stopniu sformalizowania (m.in. debriefing po spotkaniach COHOM, briefing i debriefing przy okazji dialogów praw człowieka, konsultacje w trakcie prac nad wytycznymi UE dot. praw człowieka), o tyle poziom konsultacji UE z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego na wyższych szczeblach wydaje się nadal niewystarczająco rozwinięty.15 Niestety w Komunikacie brak jest konkretnych propozycji poprawy tej sytuacji, mimo, że choćby w ramach inicjatywy KE dot. Structured Dialogue zgłoszono szereg praktycznych zaleceń.16 3.2.
Zintegrowane podejście. Drugim obszarem działań jest zapewnienie bardziej zintegrowanego podejścia, zapewniającego umieszczenie praw człowieka i demokracji w centrum wszystkich działań zewnętrznych UE, oraz podparcie wiarygodności takich działań położeniem równie silnego nacisku na przestrzeganie praw fundamentalnych w obrębie UE, w tym zapewnienie szybkiej reakcji na ich naruszenia. Uwypuklanie nieprzestrzegania praw np. mniejszości narodowych lub migrantów przez Państwa Trzecie, będzie odbierane co najmniej jako dwulicowe, jeśli w tym samym czasie UE będzie patrzeć przez palce na wydalanie Romów z Francji czy niepełne przestrzeganie praw mniejszości narodowych w krajach bałtyckich. 15 ECDPM, European Parliament Human Rights Sub-­‐
Committee’s exchange of views on the functioning the European External Action Service, 28.01.2011, <http://www.ecdpm-­‐talkingpoints.org/european-­‐
parliament-­‐human-­‐rights-­‐sub-­‐committee%E2%80%99s-­‐
exchange-­‐of-­‐views-­‐on-­‐the-­‐functioning-­‐the-­‐european-­‐
external-­‐action-­‐service-­‐with-­‐veronique-­‐arnault-­‐director-­‐
for-­‐human-­‐rights-­‐and-­‐democracy-­‐at-­‐th/> 16 HRDN’s Contribution to the Structured Dialogue <https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/ images/f/f9/HRDN_contribution_SD_oct2010.pdf>; CONCORD, Structured Dialogue Principles Paper, <https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/image
s/e/e7/Concord_principles_paper_june_2010.pdf>. Dopiero pełna spójność pomiędzy wszystkimi działaniami zewnętrznymi UE oraz polityką wewnętrzną UE ma szanse zagwarantować osiąganie przez UE efektów na miarę jej potencjału. Aby tak się stało, tradycyjne ograniczenia zamykające prawa człowieka w obszarze działań jednej grupy roboczej, tj. COHOM, muszą zostać przełamane. Także poziom koordynacji w zakresie kwestii praw człowieka zarówno pomiędzy Grupami Roboczymi Rady jak i Radą a PE, czy KE jest niewystarczający. Chociaż Komunikat odnosi się do różnych dziedzin polityki UE posiadających wymiar zewnętrzny, w tym polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, polityki handlowej, polityk dot. obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwalczania terroryzmu, zarządzania kryzysowego, zapobiegania konfliktom czy zarządzania internetem, i podkreśla, że działania podejmowane w ich ramach muszą być w pełni zgodne z zasadami poszanowania, ochrony i propagowania praw człowieka, to w komunikacie brak jest konkretnych strukturalnych rozwiązań. Nie wystarczy określić na czym powinny się skupić działania UE np. w zakresie polityki handlowej – potrzeba tak zmodyfikować system pracy Grup Roboczych, by Grupa zajmująca się tym obszarem była zobowiązana do bliskiej współpracy z COHOM i także z własnej inicjatywy konsultowała z nim kwestie pojawiające się na jej agendzie. Z pewnością warto także podnieść wiedzę w zakresie praw człowieka w działaniach zewnętrznych UE wśród przedstawicieli Państw Członkowskich uczestniczących w pracach Grup Roboczych Rady UE (przynajmniej grup podlegających pod COREPER II), tym bardziej, że szkolenia organizowane przez ESDZ w tym zakresie są otwarte i bezpłatne dla przedstawicieli Państw Członkowskich. Warto sięgnąć także (pamiętając jednak o odmiennym kontekście instytucjonalnym, w którym powstawały) do sugestii zawartych np. w zatwierdzonym przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa w 2006r. dokumencie 5
„Mainstreaming human rights across CFSP and other EU policies.”17 Jednocześnie nie można też zapominać o uwarunkowanych politycznie ograniczeniach przekładających się np. na blokowanie rezolucji przeciwko konkretnym krajom przez określone grupy polityczne w PE, czy też pozwalanie na to by kwestie ekonomiczne rzutowały na agendę prawno-­‐
człowieczą.18 Odnośnie poszczególnych obszarów działań zewnętrznych: - w obszarze wspierania demokracji i wyborów, przewidziano położenie większego nacisku na realizację zaleceń sformułowanych przez misje obserwacji wyborów, oraz wspieranie procesu wyborczego, ale także społeczeństwa obywatelskiego i innych, kluczowych komponentów budowy państwa; - w obszarze współpracy na rzecz rozwoju, planowane jest, zgodnie z Komunikatem ‘Zwiększanie wpływu unijnej polityki rozwojowej – Program Działań na rzecz zmian’, większe powiązanie praw człowieka ze współpracą rozwojową, tak aby wyniki działań danego państwa w zakresie praw człowieka, demokracji i rządów prawa miały bezpośredni wpływ na programowanie, zasady udzielania i kanały pomocy rozwojowej oraz bezpośrednie wsparcie budżetowe; - potencjalnie spore możliwości daje także klauzula praw człowieka w politycznych (i nie tylko) umowach ramowych UE z państwami trzecimi, pod warunkiem jednak, że w klauzulę wpisany byłby mechanizm, który określałby zasady jej użycia; 17 Mainstreaming human rights across CFSP and other EU policies (Council of the EU doc. 10076/06 z dnia 7.06.2006) <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/doc
s/hr/news66.pdf> ; Annual progress report of the implementation of the European Union's policy on human rights and democratisation in third countries (Council of the EU doc. 5180/07 z 11.01.2007) <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/doc
s/hr/news70.pdf> 18 Np. blokowanie przez Słowenię sankcji na Białoruś, <http://www.polskieradio.pl/75/921/Artykul/548901,Sl
owenia-­‐chroni-­‐oligarche-­‐Lukaszenki> -
-
w przypadku polityki handlowej UE położono nacisk na potrzebę zapewnienia spójności, przejrzystości, przewidywalności, wykonalności i skuteczności działań UE w zakresie handlu i praw człowieka, tak aby polityka handlowa przyczyniała się do przestrzegania praw człowieka, a nie je osłabiała. UE ma także do swojej dyspozycji politykę inwestycyjną, a także określone środki handlowe np. dot. kontroli produktów podwójnego zastosowania, handlu towarami, które mogą być użyte do wykonywania kary śmierci lub tortur, czy rozwiązania stosowane w przypadku eksportu broni. Należy jednak pamiętać, że rosnące znaczenie donorów i inwestorów spoza krajów UE czy szeroko rozumianego ‘Zachodu’, w coraz większym stopniu ogranicza efektywność polityki 19
‘warunkowości’ (conditionality); w obszarze biznesu i praw człowieka podkreślono znaczenie Wytycznych ONZ dot. biznesu i praw człowieka z czerwca 2011r., wskazując szereg działań, do których zobowiązała się KE (np. wypracowanie wytycznych dla wybranych sektorów przemysłu) i do których wezwane zostały Państwa Członkowskie (np. opracowanie do końca 2012 r. narodowych strategii działań mających na celu implementację Wytycznych ONZ). Komunikat zapowiada opracowanie środków gwarantujących, że prawa obywateli korzystających z internetu i innych technologii informacyjno-­‐komunikacyjnych (ICT) nie będą naruszane, zaś będą oni mogli wykorzystywać te technologie w optymalny sposób, także z uwzględnieniem prywatności i ochrony danych osobowych. Kwestie praw człowieka mają być także w większym stopniu brane pod uwagę przy analizie ryzyka wystąpienia konfliktu, w zarządzaniu kryzysowym a także podejmowaniu działań mających na celu zwalczanie terroryzmu, oraz we wszystkich 19 “Sri Lanka says no to EU conditions on GSP+, ends further talks with EU”, ColomboPage, 24 June 2010, available at <http://www.colombopage.com/archive_10A/Jun24_127
7387855KA.php> 6
działaniach z zakresu wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. 3.3.
Budowanie silnych partnerstw. Komunikat podkreśla znaczenie budowania silnych partnerstw zarówno na poziomie multilateralnym (na forum ONZ i ICC), regionalnym – podejmując współpracę np. z Ligą Arabską oraz bilateralnie – w drodze dialogu między państami. W sytuacji, gdy wpływ Zachodu ma tendencję spadkową, kluczem do powodzenia jest wyszukiwanie partnerów, którzy wzmocnią przekaz, że prawa człowieka są to prawa uniwersalne. Ostatnie kilka sesji Rady Praw Człowieka i Zgromadzenia Ogólnego ONZ udowodniło, że wcześnie rozpoczęte budowanie koalicji w priorytetowych dla UE kwestiach przynosi doskonałe rezultaty (np. Sesja Specjalna w sprawie Syrii). Aby jednak UE była efektywna w budowaniu takich partnerstw, musi najpierw poprawić wewnętrzną spójność i koordynację w kluczowych kwestiach. Chociaż szereg kwestii pozostaje poza obszarem możliwych kompromisów, warto odnotować działania mające na celu lepszą koordynację działań UE na forum ONZ, czego przykładem są przyjęte w lutym 2012r. Konkluzje Rady UE dot. priorytetów UE na Radzie Praw Człowieka ONZ.20 Komunikat podkreśla także rolę, jaką UE powinna pełnić we wspieraniu międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości, oddziaływaniu poprzez dialog a także odnosi się do tego jak powinna reagować na poważne naruszenia praw człowieka na świecie. 3.4.
Wykorzystanie zbiorowej siły Europy. Komunikat podkreśla, że aby liczyć się na arenie międzynarodowej i mieć realny wpływ na decyzje podejmowane na forach międzynarodowych, UE musi w pełni wykorzystywać zbiorową siłę Europy i jej 27 Państw Członkowskich; musi mówić jednym głosem. 20 Council conclusions on EU priorities at the UN Human Rights Council, 3149th FOREIGN AFFAIRS Council meeting, Brussels, 27.02.2012, <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/doc
s/pressdata/EN/foraff/128162.pdf> Komunikat na pierwszy plan wysuwa konieczność poprawienia kooordynacji stanowisk Państw Członkowskich oraz poprawę komunikacji i współpracy pomiędzy KE, Państwami Członkowskimi/Radą UE, i PE.21 Jak wskazuje list22 kilkunastu ministrów spraw zagranicznych Państw Członkowskich UE, uwagi wymaga zapewnienie harmonijnej współpracy pomiędzy teoretycznie bliskimi sobie KE i ESDZ, delegacjami UE i placówkami dyplomatycznymi Państw Członkowskich, oraz funkcjonowanie samego ESDZ.23 Aby poprawić koordynację pomiędzy ESDZ oraz Państwami Członkowskimi UE, Komunikat proponuje utworzenie tzw. ‘Brussels-­‐based COHOM’, który w większym stopniu niż może to czynić spotykający się tylko raz na miesiąc COHOM w formacie stolic, miałby zapewnić koordynację między Państwami Członkowskimi oraz zapewnić monitorowanie pozostałych polityk UE. Jeśli jednak Brussels-­‐based COHOM ma się sprawdzić, osoby obsługujące tę grupę w poszczególnych Stałych Przedstawicielstwach, nie powinny łączyć tego dossier z innymi (ew. jednym bardzo zbliżonym, np. prawa międzynarodowego lub relacji z Radą Europy). Rzetelne wywiązanie się z tej roli wymaga bowiem monitorowania na bieżąco kwestii dot. praw człowieka na świecie i w zakresie wszystkich polityk unijnych o charakterze zewnętrznym, a więc w praktyce monitorowanie działalności kilkunastu grup roboczych UE. Komunikat podkreśla także znaczenie budowania kultury praw człowieka i demokracji wśród urzędników unijnych, tworzenia punktów kontaktowych w innych 21 ECDPM, supra note 15 22 Busse, Nikolas, Klage über Auswärtigen Dienst der EU, The Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14.12.2011, <http://www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-­‐
union/brief-­‐von-­‐12-­‐staaten-­‐klage-­‐ueber-­‐auswaertigen-­‐
dienst-­‐der-­‐eu-­‐11563442.html> 23 Rettman, Andrew, Staff leaving EU diplomatic service amid bad working conditions, EU Observer, 30.09.2011, <http://euobserver.com/18/113777> ; and Comment by Michael Mann, WP C. Ashton Spokesperson; Unsubstantiated tittle-­‐tattle from anonymous 'sources', <http://euobserver.com/7/113797> 7
dyrekcjach ESDZ, a także większego wykorzystania mediów społecznościowych. 4. Perspektywa Opóźnienie w pracach nad strategią sprawiło, że obecnie wypracowywany dokument może być nie tylko doskonale osadzony w nowej rzeczywistości geo-­‐ekonomiczno-­‐politycznej po wydarzeniach Arabskiej Wiosny24, ale także wykorzystać w pełni daleko idące zmiany wewnętrzne jakie zostały wprowadzone w 2011 r. m.in. w podejściu do pomocy rozwojowej25, wspierania oddolnych ruchów pro-­‐demokratycznych (powołanie Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji), uwzględniania praw człowieka przy okazji programowania budżetowego, uwzględniania krajowych strategii praw człowieka przy programowaniu finansowania w ramach EIDHR, podkreślenie znaczenia praw człowieka dla podniesienia konkurencyjności firm i stabilnego, zrównoważonego rozwoju i zatrudnienia26, itd. Odpowiednio opracowana strategia ma możliwość odpowiednio ukierunkować dalsze działania UE w zakresie wszystkich działań zewnętrznych poprzez wyznaczenie odpowiednich długo-­‐ i średnio-­‐ terminowych celów. Komunikat przedstawiając propozycje działań mających na celu wywołanie zmiany w skuteczności UE na arenie międzynarodowej w obszarze praw człowieka, z pewnością w dużym stopniu predeterminiuje granice tego, czego można się spodziewać w końcowej strategii. Szereg polityk dotyczących działań zewnętrznych pozostaje w kompetencji KE, a 24 The EU's response to the 'Arab Spring', MEMO/11/918, 16.12.2011, <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?referen
ce=MEMO/11/918> 25 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, “Increasing the impact of EU Development Policy: an Agenda for Change”, COM(2011) 637, 13.10.2011 26 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A renewed EU strategy 2011-­‐14 for Corporate Social Responsibility. COM(2011) 681 final, Brussels, 25.10.2011. konsultacje jakie musiały poprzedzić wydanie Komunikatu w postaci wspólnego dokumentu WP C. Ashton i KE w dużym stopniu sygnalizują jak daleko KE jest gotowa pójść na drodze integracji praw człowieka w innych obszarach działań zewnętrznych. Niemniej elastyczność WP C. Ashton w sprawie utworzenia mandatu Specjalnego Przedstawiciela UE ds. Praw Człowieka (EU Special Representative), która niespodziewanie pojawiła się już w jej przemówieniu w PE w grudniu 2011 r., sugeruje, że istnieje gotowość rozważenia propozycji innych aktorów mających na celu zwiększenie widoczności problematyki praw człowieka w działaniach ESDZ, nawet jesli nie było jej wcześniej. Strategia musi także zapewnić ramy łączące wszystkie obszary polityki i działań zewnętrznych, tak o charaktrze zewnętrznym jak i wewnętrznym, w relacjach bilateralnych, jak i multilateralnych, tak aby UE ‘dawała przykład’ swoim zachowaniem w relacjach z krajami trzecimi, ale przede wszystkim przestrzeganiem praw człowieka na swoim obszarze. Nowa strategia, aby być skuteczna musi nie tylko być poparta dokładną analizą efektywności dotychczasowych rozwiązań i wskazywać obszary modyfikacji już istniejących mechanizmów i narzędzi dot. praw człowieka; ale również umieć zrezygnować z tych instrumentów, które się nie sprawdziły, oraz wykazywać się kreatywnością w tworzeniu nowych, bardziej efektywnych narzędzi. Konieczne jest także zapewnienie większego powiązania instrumentów, tak aby wzajemnie się one wzmacniały i uzupełniały, co zintensyfikuje ich oddziaływanie. Dużym krokiem naprzód jest opracowanie strategii dotyczących praw człowieka w krajach trzecich, i położenie nacisku na ich włączenie w całościową strategię względem danego kraju. Jednak kluczem do ich sukcesu będzie prawidłowo i spójnie przeprowadzona ich implementacja. Konieczne jest także zwiększenie współpracy z lokalnymi NGOs, które obecnie nierzadko wskazują na ograniczoną możliwość kontaktu nawet z osobami wyznaczonymi na tzw. Punkty 8
Kontaktowe dla obrońców praw człowieka. Choć strategie te mają charakter dokumentów wewnętrznych, warto rozważyć, czy nie byłoby możliwości uwzględnienia informacji dot. postępów w realizacji wskazanych w nich celów i priorytetów w dorocznym Sprawozdaniu UE nt. praw człowieka i demokracji na świecie, a także powiązać postęp w ich implementacji z oceną okresową szefów Przedstawicielstw UE w krajach trzecich. Również szkolenia z zakresu praw człowieka powinny zwiększyć swoją częstotliwość w celu poprawy świadomości w tym zakresie w instytucjach i przedstawicielstwach. Za zobowiązaniami muszą także podążyć większe środki finansowe. Pięcio-­‐osobowe przedstawicielstwo UE nie jest w stanie zająć się w sposób realny wdrożeniem wielopunktowej strategii praw człowieka w kraju trzecim, tym bardziej, że jest to zaledwie jeden z wielu jej obowiązków. Większego dofinansowania wymaga także dla prawidłowego funkcjonowania Dyrekcja Praw Człowieka w ESDZ. Obecnie nadal nie jest jasne, w jakiej formie zostanie przyjęta pełna strategia. Z pewnością przyjęcie jej w formie Konkluzji Rady Europejskiej jednoznacznie określiłoby znaczenie i pozycję praw człowieka w działaniach UE. Dodatkowa ‘deklaracja’ łącząca konkluzje, przyszłą rezolucje PE, i Komunikat WP i KE, także wydaje się być ciekawym rozwiązaniem podkreślającym spójność działań wszystkich organów. Inną niewiadomą jest stuktura dokumentu. Wydaje się, że praktycznym rozwiązaniem byłaby struktura dwu-­‐członowa, na którą składałaby się deklaracja o charakterze politycznym oraz plan działania identyfkujący konkretne cele (action plan). O ile deklaracja o charakterze politycznym powinna zawierać ogólne cele i kierunki działań oraz określać rolę poszczególnych aktorów w ich implementacji; to plan działania, o znacznie większym poziomie uszczegółowienia powinien zawierać wykaz konkretnych działań, termin ich wykonania, i aktora / stronę odpowiedzialną za ich realizację, tj. jasno określać ‘co’, ‘kto’ i ‘kiedy’. Takie rozwiązanie pozwalałoby na zapewnienie stałego, nadającego kierunek dokumentu politycznego, zaś plany działania mogłyby być modyfikowane w okresach 2-­‐3 letnich pozwalających na wdrożenie konkretnych działań. Ponadto, jeśli strategia ma być aktualna nie tylko przez rok, ale przez szereg lat, przy jej opracowaniu należy wziąć w większym stopniu pod uwagę nowe trendy i wyzwania w zakresie praw człowieka, tak aby strategia jasno wskazywała w jaki sposób UE zamierza się z nimi zmierzyć. Oczywiście opracowanie strategii to nie koniec, lecz początek wieloletnich działań mających na celu implementację w praktyce jej zapisów. Ze względu na rozbudowaną retorykę UE w tym zakresie, wierność prawom człowieka jest swego rodzaju miernikiem siły UE na arenie międzynarodowej. Oddając pole w kwestiach, które jak deklaruje UE są dla niej najważniejsze, osłabia ona swoją wiarygodność i ustawia się na słabszej pozycji w innych obszarach. Pozostając wierną swoim wartościom, UE nie tylko umacnia swoją pozycję, ale i współtworzy, i umacnia taki międzynarodowy porządek prawny, który de facto służy jej interesom. To w interesie UE jest stworzenie środowiska, w którym mogłaby współpracować ze stabilnymi partnerami w oparciu o wspólne wartości.27 Dlatego warto włożyć wiele wysiłku w wypracowanie Strategii, która pomoże UE zrealizować jej cele. Beata Faracik*
27 Dennison, Susi and Anthony Dworkin, Towards An Eu Human Rights Strategy For Apost-­‐Western World, European Council on Foreign Relations, 09.2010, <http://ecfr.eu/page/-­‐
/documents/be21e763d14a27054d_wfm6ba9bi.pdf> * Beata Faracik (LL.M. Human Rights Law and Intellectual Property Law (2002), MA Law (2001), MA European Studies (1999)) is a human rights expert with professional experience including expert roles with the Ministry of Foreign Affairs and Ministry of Justice in Poland, as well as research and project management roles in academia, criminal justice system and NGO sector in UK. She is affiliated with Instytut Allerhanda (Allerhand Institute, PL) and University of Exeter (UK), where she is finalizing her PhD research on business and human rights. 9