Prawne aspekty dotyczące fotowoltaiki W.Kucharski Lublin 2015 cz.I

PRAWNE ASPEKTY DOTYCZĄCE FOTOWOLTAIKI
LUBLIN 2015
Raport „Prawne aspekty dotyczące fotowoltaiki” przygotowaliśmy z myślą o inwestorach zainteresowanych udziałem w tworzącym się polskim rynku fotowoltaicznym. Raport stanowi bazę wiedzy na temat inwestycji w branży fotowoltaicznej, w
szczególności w zakresie regulacji prawnych istotnych dla podmiotów zainteresowanych udziałem w rynku odnawialnych źródeł energii.
1
Wstęp
W marcu 2014 roku Ministerstwo
Gospodarki zaprezentowało zaktualizowane
założenia
nowego
systemu wsparcia dla energetyki
odnawialnej, które znacząco odbiegają
od
założeń
systemu
wsparcia w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa o OZE) opublikowanego w październiku 2012 r.
Ustawa o OZE wchodzi w skład przygotowywanego przez rząd pakietu
trzech ustaw energetycznych nazywanego potocznie „dużym trójpakiem
energetycznym”, do którego zaliczamy
także nowy projekt ustawy Prawo
energetyczne oraz ustawy Prawo gazowe. Możliwy termin uchwalenia nowej ustawy o OZE, jak również nowego sytemu wsparcia dla odnawialnych źródeł energii to pierwsza połowa
2015 r. Obecnie, na dzień tworzenia
raportu, ustawa o OZE jest procedowana w sejmowej podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia ustawy o OZE.
Pakiet ustaw energetycznych jest niezwykle istotny z punktu widzenia
kształtowania polityki energetycznej
państwa, a także ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i przyszłego rozwoju i funkcjonowania sektora energii elektrycznej, gazu ziemnego oraz odnawialnych źródeł energii.
2
Polityka Rządu
Aktualnym dokumentem strategicznym w zakresie rozwoju energetyki
państwa jest Polityka energetyczna
Polski do 2030 r., uchwalona przez
Radę Ministrów w listopadzie 2009 r.
Jednym z priorytetów tej strategii jest
zapewnienie osiągnięcia przez Polskę
w 2020 r. co najmniej 15% udziału
energii z odnawialnych źródeł w zużyciu energii finalnej brutto.
Zobowiązanie osiągnięcia powyższego
celu wynika bezpośrednio z dyrektywy
Komisji Europejskiej 2009/28/WE.
Zakres optymalizacji zaproponowany
przez Ministerstwo Gospodarki obejmie:

utrzymanie obecnego systemu
wsparcia dla istniejących instalacji odnawialnych źródeł energii,
co zagwarantuje poszanowanie
praw nabytych dla wszystkich,
którzy byli wytwórcami energii
elektrycznej z OZE przed wejściem w życie nowej regulacji
ustawowej;

nowe rozwiązania dla istniejących instalacji odnawialnych źródeł energii, w celu optymalizacji
rachunku ekonomicznego;

wdrożenie nowoczesnego systemu aukcji dla nowych i zmodernizowanych instalacji OZE,
gwarantującego maksymalizację
korzyści związanych z potrzebą
osiągnięcia określonego udziału
OZE do 2020 r.;

wprowadzenie rozwiązań umożliwiających rozwój małoskalowej
energetyki prosumenckiej służącej zaspokajaniu własnych potrzeb energetycznych przez odbiorców.
Polska ma wypełnić również obowiązek osiągnięcia celów pośrednich,
kształtujących się w poszczególnych
latach na poziomie: 9,54% do 2014 r.,
10,71% do 2016 r. oraz 12,27% do
2018 r.
3
Znaczenie
i opłacalność
Według raportu największego na
świecie koncernu naftowego Royal
Dutch Shell 1, opublikowanego 1
marca 2013 r., do lat 60. XXI
wieku energia słoneczna może
stać się największym na świecie
źródłem energii elektrycznej.
W jednym ze scenariuszy Shell
przewiduje, że wyższe ceny energii,
niższe koszty energii słonecznej oraz
wsparcie państwa dla energetyki
słonecznej doprowadzą do awansu
fotowoltaiki w rankingu największych
źródeł energii na całym świecie z 13.
miejsca na czwarte w 2040 r. Jednak
do 2060 r. blisko 40% energii
elektrycznej będzie generowane ze
źródeł PV, co sprawi, że energetyka
słoneczna stanie się zdecydowanie
największym
źródłem
energii
elektrycznej.
Shell
szacuje,
że
globalna moc zainstalowana źródeł PV
może osiągnąć 500 GW już przed
2020 r., 1800 GW do 2030 r. i 20 000
GW do 2050 r.
Na rentowność projektów fotowoltaicznych oddziałują m.in. wysokość nakładów inwestycyjnych, ceny sprzedaży energii elektrycznej, ceny zielonych
certyfikatów, produktywność instalacji, regulacje prawne i środowiskowe
oraz kurs walutowy. Należy również
pamiętać o tym, że podczas procesu
inwestycyjnego instalacja fotowoltaiczna nie generuje żadnych przychodów, więc konieczne jest znalezienie
źródeł finansowania przedsięwzięcia.
Produktywność inwestycji fotowoltaicznej jest uzależniona od nasłonecznienia występującego w danej lokalizacji w ciągu roku, typu zastosowania
paneli fotowoltaicznych, ustawionego
kąta nachylenia paneli, awaryjności,
poprawnego i terminowego serwisowania oraz ewentualnych przerw w
pracy instalacji z powodu kradzieży jej
elementów. Jeśli chodzi o nasłonecznienie, w warunkach polskich występują nieznaczne wahania w tym zakresie w zależności od regionu kraju.
4
Obecny system wsparcia OZE
Od dnia 1 października 2005 r. funkcjonuje w Polsce system wsparcia wytwarzania
energii elektrycznej produkowanej w odnawialnych źródłach energii. System ten
polega na wydawaniu świadectw pochodzenia i świadectw pochodzenia biogazu
rolniczego, określanych potocznie jako zielone i brązowe certyfikaty.
Obecnie ustawa – Prawo energetyczne określa także, wyżej wspomniany, główny
mechanizm wsparcia pośredniego dla podmiotów wytwarzających energię
elektryczną ze źródeł odnawialnych. Mechanizm ten opiera się na obowiązkowym
zakupie przez sprzedawcę z urzędu wytworzonej przez te podmioty energii
elektrycznej oraz wydawaniu przez Prezesa URE świadectw pochodzenia tej
energii.
Na łączny przychód związany z wytwarzaniem energii elektrycznej z odnawialnego
źródła energii mają wpływ dwa składniki. Pierwszym elementem mającym wpływ
na sumaryczny przychód podmiotu wytwarzającego energię elektryczną z
odnawialnych źródeł energii ma cena zakupu tej energii elektrycznej przez tzw.
sprzedawcę z urzędu. Cenę tę ustala Prezes Urzędu Regulacji Energetyki do dnia
31 marca każdego roku kalendarzowego. Zgodnie z Informacją Prezesa URE z dnia
28 marca 2013 r. (nr 8/2013) w sprawie średniej ceny sprzedaży energii
elektrycznej na rynku konkurencyjnym za rok 2012, opublikowanej na stronie
internetowej URE, średnia cena sprzedaży energii elektrycznej na rynku
konkurencyjnym osiągnęła w 2012 r. poziom 201,36 zł/MWh.
5
Drugim elementem ceny energii wytwarzanej w instalacjach odnawialnych źródeł
energii jest system wsparcia dla OZE polegający na wydawaniu producentom takiej
energii tzw. świadectw pochodzenia.
Świadectwa są potwierdzeniem wytworzenia energii elektrycznej w źródłach odnawialnych. Przedsiębiorstwa energetyczne mają obowiązek udowodnienia, że wyprodukowały wymaganą dla nich ilość energii w źródłach odnawialnych, a jeśli nie
wywiązują się z tego obowiązku, muszą płacić tzw. opłatę zastępczą o corocznie
waloryzowanej wysokości (w roku 2013 jest to 297,35 zł za MWh). Przedsiębiorstwa, które nie posiadają wystarczających własnych źródeł OZE, skupują świadectwa pochodzenia od innych producentów zielonej energii po cenie nieco niższej od
opłaty zastępczej i przedstawiają je do umorzenia, co jest bardziej opłacalne od
poniesienia opłaty.
Aktualne ceny giełdowe świadectw pochodzenia można ustalić na podstawie ich
notowań prowadzonych za pośrednictwem Towarowej Giełdy Energii S.A.
Podsumowując, istnieją trzy źródła dochodu dla właściciela instalacji PV. Pierwszy
to sprzedaż energii elektrycznej. Operator sieci elektroenergetycznej ma ustawowy
obowiązek kupić całą wyprodukowaną przez producenta OZE energię. Jej cena pozostaje nie mniejsza niż średnia cena na rynku konkurencyjnym w roku poprzedzającym (w 2012 roku było to 201,36 zł za MWh). Drugie źródło to sprzedaż
świadectw pochodzenia. Ich cena w 2012 roku wynosiła maksymalnie 286,74 zł za
MWh. Dla producentów OZE prowadzących dodatkowo inną energochłonną działalność dodatkowym źródłem dochodu jest redukcja kosztu energii, której nie musieli
kupić na rynku. Należy przy tym pamiętać, że prawo do świadectwa pochodzenia
przysługuje całej wyprodukowanej energii, bez względu na to, czy zostanie sprzedana, czy też zużyta przez wytwórcę.
Obowiązujące dziś prawo zapewnia takie samo wsparcie dla każdego rodzaju zielonej energii, bez względu na sposób jej wytworzenia.
6
Tacy producenci, w razie wygrania aukcji, tracą jednak prawo do wsparcia
w postaci obowiązkowego zakupu po
cenie będącej równowartością średniej
ceny energii na rynku konkurencyjnym.
Informacje dotyczące aukcji będzie
ogłaszał, organizował i przeprowadzał
Prezes URE. Ich przedmiotem będzie
zakup energii elektrycznej z OZE, a
celem ustalenie ceny, po jakiej zakup
ten ma być dokonywany.
Proponowany system
wsparcia OZE
instalacje istniejące
Zgodnie z obecnie udostępnionym
projektem Ustawy o OZE funkcjonować mają (co najmniej) dwa zasadnicze systemy wsparcia – jeden dla instalacji OZE istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy, oraz drugi
– dla nowych instalacji, to jest instalacji OZE oddanych do eksploatacji po
wejściu w życie nowej ustawy. Inwestorzy w nowym systemie powalczą o
wsparcie w konkurencyjnych aukcjach.
Zgodnie z tym projektem, system
wsparcia, ograniczony wyłącznie do
możliwości uczestnictwa w aukcjach,
przewidziano dla nowych instalacji
OZE. Aukcje będą przeprowadzane co
najmniej raz w roku.
O przystąpieniu do systemu aukcyjnego mogą także zadecydować producenci, którzy wytwarzali energię w
instalacjach istniejących przed wejściem w życie nowej ustawy.
Szczegółową informacją dotyczącą aukcji będzie obwieszczenie ogłaszane
przez ministra gospodarki w terminie
do dnia 30 listopada każdego roku kalendarzowego. W obwieszczeniu wskazana będzie maksymalna ilość i wartość energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz energii elektrycznej z biogazu rolniczego, będącej
przedmiotem aukcji.
Wytwórcy energii z OZE w instalacjach
istniejących będą mogli wybrać utrzymanie systemu wsparcia w dużej mierze odpowiadające obecnemu lub
przystąpić do systemu aukcyjnego,
tracąc jednak w przypadku wygrania
aukcji wsparcie w postaci obowiązkowego zakupu energii po średniej cenie
energii z rynku konkurencyjnego oraz
w postaci zielonych certyfikatów. Nowe instalacje nie będą natomiast miały takiego wyboru – nie będą uprawnione do otrzymania zielonych certyfikatów, ani też nie będą korzystały z
obowiązku zakupu. Aby skorzystać z
wsparcia, nowe instalacje będą musiały przystąpić do nowego systemu aukcyjnego.
7
W przypadku instalacji istniejących, energia elektryczna wytworzona w OZE podlegać będzie obowiązkowi zakupu przez tzw. „sprzedawcę zobowiązanego” wyznaczonego każdego roku przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki spośród sprzedawców energii elektrycznej o największym wolumenie jej sprzedaży do odbiorców
końcowych.
Obowiązek zakupu energii elektrycznej trwał będzie przez okres kolejnych 15 lat,
nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2035 r., przy czym okres ten liczony byłby
od dnia wprowadzenia po raz pierwszy energii elektrycznej z danego źródła do sieci (lub wytworzenia po raz pierwszy energii, za którą przysługiwało świadectwo pochodzenia). Oznacza to, że dla instalacji istniejących w dniu wejścia w życie ustawy, okres gwarantowanego obowiązkowego zakupu mógłby być znacznie krótszy
aniżeli 15 lat (przykładowo, jeśli w dniu wejścia w życie nowej ustawy dana instalacja OZE wytwarzałaby energię od 5 lat, wówczas obowiązkowy zakup dla takiej
instalacji trwałby jeszcze tylko 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy). Obowiązkowemu zakupowi podlegałaby również energia wytworzona w okresie rozruchu
technologicznego (jednakże nie dłużej niż 90 dni).
Jeżeli inwestor z istniejącej instalacji zdecyduje się pozostać przy dotychczasowym
wsparciu świadectw pochodzenia to będzie ono przysługiwać maksymalnie przez
okres 15 lat od dnia wytworzenia po raz pierwszy energii w danej instalacji OZE.
Przykładowo, jeśli w dniu wejścia w życie nowej ustawy dana instalacja OZE wytwarzałaby energię od 5 lat, wówczas zielone certyfikaty przysługiwałyby jej jeszcze tylko przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
8
Instalacje nowe
Nowe instalacje OZE, które zamierzają uczestniczyć w aukcjach będą podlegały procesowi prekwalifikacji prowadzonej przez Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki, której celem jest ocena przygotowania wytwórcy do wytwarzania
energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Warto zwrócić
uwagę, że jednym z wymagań
umożliwiających wzięcie udziału
w aukcji jest złożenie kaucji w
wysokości 30 zł za 1 kW mocy
projektowanej instalacji. Dopiero
taka instalacja, która uzyska pozytywną ocenę w procedurze prekwalifikacji będzie mogła wziąć
udział w aukcji.
Ustawodawca przedstawił też ramowe
propozycje co do proponowanej procedury aukcyjnej. Aukcje – oddzielnie
dla nowych instalacji i dla instalacji
istniejących, które zdecydowały się na
uczestnictwo w systemie aukcyjnym –
przeprowadza się, gdy co najmniej
trzy oferty zostały złożone w formie
elektronicznej za pośrednictwem internetowej
platformy
aukcyjnej.
Zgodnie z projektem cena jest jedynym kryterium decydującym na aukcji
- najniższa cena zaoferowana przez
uczestnika decyduje o jej wygraniu.
Natomiast oferty zawierające ceny
przekraczające wysokość ceny referencyjnej zostają odrzucone.
Weryfikacja
obowiązku
sprzedaży
energii w ramach aukcji przez wybranego oferenta, odbywa się w 3-letnich
okresach (nie dłużej niż przez 15 lat),
jeśli oferta dotyczy co najmniej 3 lat,
lub tylko raz na cały okres, jeżeli oferta dotyczyła okresu krótszego niż 3
lata.
9
Wydaje się zatem, że inna
będzie cena referencyjna
na przykład dla energii ze
źródeł fotowoltaicznych i
dla energii z lądowych elektrowni wiatrowych, i że takie dwa rodzaje źródeł nie
będą ze sobą konkurować
w ramach jednej aukcji.
Ceny referencyjne
W przypadku nowego systemu
aukcyjnego,
zróżnicowanie
wsparcia
dla
poszczególnych
technologii ma zostać osiągnięte
poprzez odrębne aukcje i odrębne
ustalanie tzw. ceny referencyjnej
(będącej ceną maksymalną).
Prezes URE na 30 dni przed przeprowadzeniem pierwszej w danym
roku aukcji zamieści w Biuletynie
Informacji Publicznej URE informację o maksymalnej cenie w złotych za 1 MWh za jaką może zostać w danym roku kalendarzowym zakupiona wytworzona przez
wytwórców po przeprowadzeniu
aukcji energia elektryczna z odnawialnych źródeł energii oraz
energia elektryczna z biogazu rolniczego, którą ustawa określa jako „ceną referencyjną”.
Przy ustalaniu ceny referencyjnej energii elektrycznej wytwórców w istniejących instalacjach odnawialnych źródeł energii, którzy
złożyli deklarację o przystąpieniu do aukcji, Prezes
URE bierze pod uwagę sumę
średniej
sprzedaży
energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym ogłaszanej przez Prezesa URE
oraz średniej ważonej ceny
świadectw pochodzenia w
latach 2011-2013 określonej na podstawie dokonanych transakcji przez podmioty organizujące obrót
prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw
pochodzenia i kontraktów
bilateralnych
dokonanych
poza tymi podmiotami.
10
Wsparcie prosumenta (producent i konsument)
Mikroinstalacje OZE (do 40kW i 120 kW) oraz małe instalacje OZE (40-200 kW i
120-600 kW) zostały wyodrębnione i uprzywilejowane również w obecnym projekcie ustawy o OZE.
Utrzymano w obecnym stanie wyłączenie sprzedaży energii z mikroinstalacji produkowanej przez osobę fizyczną spod obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej oraz uzyskania koncesji.
Znacznie wydłużono okres gwarantowanego zakupu energii elektrycznej po określonej cenie (80% średniej ceny z rynku konkurencyjnego w poprzednim roku).
Zgodnie z projektem Ustawy OZE ma to być 15 lat od pierwszej sprzedaży energii
do sieci, maksymalnie do 2035 roku. Oznacza to, że wszystkie instalacje powstające do 2020 roku skorzystają z pełnego 15-letniego okresu wsparcia. Na coraz krótszą pomoc będą mogli liczyć natomiast inwestorzy uruchamiający instalacje w latach 2014-2035.
Ze wsparcia gwarantowaną ceną zakupu energii wyłączone zostały nowe mikroinstalacje oddawane do użytku przez przedsiębiorców. Ten rodzaj wsparcia ograniczono więc tylko do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej –
tzw. prosumentów.
11
Wsparcie istniejących i modernizowanych
mikroinstalacji
Sprzedawca zobowiązany do zakupu energii z – należącej do przedsiębiorcy – mikroinstalacji oddanej do użytku przed wejściem w życie ustawy OZE lub zmodernizowanej po jej wejściu w życie ma realizować swój obowiązek płacąc 100% średniej ceny na rynku konkurencyjnym z poprzedniego roku.
W przypadku instalacji modernizowanych zapłaci jedynie za energię, która produkowana jest dodatkowo dzięki modernizacji. Cena odkupu energii z istniejących i
modernizowanych instalacji prosumenckich pozostanie na poziomie o 20% niższym.
Istniejące instalacje utrzymają wsparcie przez 15 lat od pierwszej sprzedaży „zielonej” energii. Natomiast zmodernizowane jedynie do końca 2015 roku.
Przy czym modernizacja ta musi spełnić trzy warunki:
1) nie może zwiększyć mocy instalacji o ponad 40kW,
2) nakłady modernizacyjne wyniosły przynajmniej 30% wartości początkowej
inwestycji,
3) urządzenia użyte w trakcie modernizacji nie powinny być starsze niż 48 miesięcy.
WARUNKI WSPARCIA
MIKROINSTALACJI
Należące do
prosumenta
Należące do
przedsiębiorcy
nowych
istniejących
zmodernizowanych
Obowiązek zakupu
przez 15 lat, max.
do 2035 r. po 80%
średniej ceny
Obowiązek zakupu
przez 15 lat, max.
do 2035 r. po 80%
średniej ceny
Obowiązek zakupu
przez 15 lat, max.
do 2035 r.,
proporcjonalnie do
przyrostu mocy po
80% średniej mocy
Obowiązek zakupu
przez 15 lat po
100% średniej ceny
Obowiązek zakupu
max. do 2015 r.,
proporcjonalnie do
przyrostu mocy po
100% średniej
mocy
12